Verhandlungsprozesse zur Bestimmung von Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen

Schimmelpfennig, Jörg Article Verhandlungsprozesse zur Bestimmung von Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Schimmelpfennig, Jörg (1994) : Verhandlungsprozesse zur Bestimmung von Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 114, Iss. 3, pp. 405-418, https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291827 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Sozialwissenschaften (ZWS) 114 (1994), S. 405 - 418 Duncker & Humblot, Berlin Verhandlungsprozesse zur Bestimmung von Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen* Von Jörg Schimmelpfennig Institutionelle Arrangements zwischen Politiker und öffentlichen Unternehmen werden in der Literatur üblicherweise als sequentielle Spiele abgebildet. In dieser Arbeit wird als Alternative - in Anlehnung an die mikroökonomische Vorstellung einer Tauschwirtschaft - das Konzept des Verhandlungsprozesses entwickelt. Damit wird die Erklärung von sowohl kostenineffizient als auch kosteneffizient arbeitenden öffentlichen Unternehmen innerhalb eines Modells möglich. Dies steht in Einklang mit der ebenfalls nicht gegebenen Eindeutigkeit empirischer Studien. 1. Einleitung Die landläufigen Vorstellungen zu öffentlichen Unternehmen werden meistens recht deutlich formuliert: Sie produzieren zu teuer, zu viel von dem was man nicht braucht und zu wenig von dem was man braucht. Dennoch können weder theoretische Modellierungen noch empirische Beobachtungen eindeutige Tendenzen aufzeigen. Die Resultate der theoretischen Arbeiten hängen kritisch von der Form der jeweils unterstellten institutionellen Arrangements ab. Während die früheren Arbeiten von Niskanen 1968 und Migué/Bélanger 1974 bei der Darstellung als zweistufiges sequentielles Spiel mit zuerst ziehendem öffentlichen Unternehmen zum Ergebnis eines zu teuer produzierten und zu hohen Output kommen, ergibt sich bei Moene 1986 und Kirchgässner/Schimmelpfennig 1989 bei zuerst ziehendem Politiker ein zu geringer allerdings wiederum kostenineffizient produzierter Output. Doch während hier zumindest noch Kostenineffizienz eindeutig festzustehen scheint, tun sich empirische Arbeiten auch damit schwer. Zwar kommt die Mehrheit der Studien zu dem Schluß, daß öffentliche Unternehmen nicht kostenminimal produzieren, doch wird auch Effizienz so häufig festgestellt, daß auf keinen Fall von einem „Gesetz der Kostenineffizienz" bei öffentlichen Unternehmen gesprochen werden kann.1 * Überarbeitete Fassung des auf der Jahrestagung 1991 des Vereins für Social - politik in Lugano gehaltenen Vortrags. Mein besonderer Dank gilt einem anonymen Gutachter für hilfreiche Kommentare zu einer früheren Fassung dieser Arbeit. 1 Neben dem mittlerweile klassischen Survey von Bor eher ding / Pommer ehne / Schneider 1982 kann als neuerer Überblick über empirische Arbeiten der Aufsatz von Boardman/Vining 1989 genannt werden. ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 406 Jörg Schimmelpfennig Den oben genannten theoretischen Arbeiten ist gemein, daß die Interaktion zwischen öffentlichem Unternehmen und Politiker als sequentielles Spiel, also mit eindeutig definierter Reihenfolge der Spielzüge und jedem Akteur für jeden Spielzug zur Verfügung stehender Menge von Handlungsalternativen formuliert werden kann. Ist eine dieser Voraussetzungen nicht gegeben, so bieten sich als Ausweg Verhandlungsprozesse an. Die Lösungen werden dabei in Analogie zur mikroökonomischen Vorstellung einer Tauschwirtschaft ermittelt. Sie unterscheiden sich damit von den sogenannten „bargaining solutions" der kooperativen Spieltheorie, die aufgrund der schon wegen der Informationsasymmetrie zwischen Politiker und öffentlichem Unternehmen nicht gegebenen Grundvoraussetzungen der „bargaining theory" hier nicht anwendbar sind. Die vorliegende Arbeit baut auf der erstmals bei Kirchgässner/Schimmelpfennig 1989 zu findenden Formulierung von Verhandlungsprozessen zur Darstellung institutioneller Arrangements im Kontext öffentlicher Unternehmen auf. In Abschnitt 2 wird das Prinzipal-Agent-Modell eines öffentlichen Unternehmens vorgestellt. Abschnitt 3 behandelt Verhandlungsprozesse für den Fall, daß die Qualität fest vorgegeben ist. In Abschnitt 4 werden über die Verhandlungsprozesse Qualität, Output und der Grad der Kosteneffizienz bestimmt. Abschließende Bemerkungen finden sich in Abschnitt 5. Um überhaupt ein Prinzipal-Agent-Problem zwischen Politiker und öffentlichem Unternehmen unterstellen zu können, muß von einer Informationsasymmetrie zuungunsten des Politikers ausgegangen werden. Sie wird dadurch modelliert, daß der Politiker nicht vollständig über die minimalen Kosten der Bereitstellung oder die Produktionsmöglichkeiten im Hinblick auf die Qualität der bereitgestellten Menge informiert ist.2 Entsprechend wird zwischen den ihm seitens des öffentlichen Unternehmens genannten vermeintlichen Kosten D und der als konvex angenommenen Kostenfunktion, also den minimalen Kosten mit Cq > 0, Cx > 0 in Abhängigkeit von Qualität q und Menge x unterschieden. Die Differenz 2. Informationsasymmetrie und Präferenzen (1) C = C(q, x) (2) E := D - C(q, x), 2 Vgl. Niskanen 1968; Schimmelpfennig 1994. ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen 407 in der Literatur als „diskretionäres Budget"3 oder „budgetary slack"4 bezeichnet, mißt den Grad der Kostenineffizienz. Im Fall E = 0 liegt Kosteneffizienz vor. Wird Qualität als nicht variabel angesehen, werden die minimalen bzw. angeblichen Produktionskosten als C (x) und D (x) geschrieben. Der Einfachheit halber wird in dieser Arbeit in Analogie zur Niskanenschen Definition eines Büros5 davon ausgegangen, daß das öffentliche Unternehmen seinen Output zu einem Preis von null abgibt. Damit entsprechen die vermeintlichen Produktionskosten gleichzeitig dem Subventionsbedarf. Die als streng quasi-konkav angenommene Nutzenfunktion des Politikers, in die aufgrund der Informationsasymmetrie lediglich die vermeintlichen Kosten eingehen, wird als (3) V = V(q,x,D) mit Vg>0, Vx > 0, VD < 0 geschrieben. Dabei ist unterstellt, daß er ceteris paribus jeweils an höherer Qualität, höherem Output und geringeren Kosten interessiert ist. Dies läßt sich beispielsweise mit dem Interesse der Wähler an einer höheren Konsumentenrente begründen, während das negative Vorzeichen der letzten partiellen Ableitung die Konkurrenz mehrerer öffentlicher Unternehmen um ein gegebenes Gesamtbudget und damit das Interesse des Politikers an einer Erweiterung seiner Auswahlmöglichkeiten widerspiegelt. Läßt sich V als überall separable Nutzenfunktion in (q, x) und D gemäß (4) V(<7, x, D) = W (q, x) - D darstellen, so kann der erste Summand als Zahlungsbereitschaft des Politikers für Qualität und Menge interpretiert werden. Handelt es sich dabei um die Konsumentenrente wobei p(q, x) die inverse Nachfragefunktion oder aggregierte Zahlungsbereitschaft bezeichnet, so stellt (4) einen die wegen D ^ C allerdings nur vermeintliche soziale Wohlfahrt maximierenden Politiker dar. Den Vorstellungen von Migué/Bélanger 1974 folgend wird für das öffentliche Unternehmen eine streng quasi-konkave Nutzenfunktion der Form 3 Vgl. Migué/Bélanger 1974. 4 Vgl. Moene 1986. 5 Vgl. Niskanen 1968. X (5) ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 408 (6) Jörg Schimmelpfennig U = U(q, x, E) mit Uq > 0, Z7X > 0, UE > 0 postuliert. Höhere Qualität und höherer Output tragen genauso wie ein höheres diskretionäres Budget zu einer Verwirklichung der nach Weber 1922 bürokratisches Verhalten bestimmenden Grundziele Macht, Ansehen und Einfluß bei. Es sei an dieser Stelle daran erinnert, daß bei öffentlichen Unternehmen wegen des fehlenden Zusammenhangs zwischen Unternehmensleistung und eigenem Einkommen für einen Bürokraten praktisch keine monetären Leistungsanreize gegeben sind. Zur Vereinfachung der formalen Analyse und für die graphische Darstellung der Präferenzen im Fall exogen vorgegebener Qualität wird eine Variablentransformation vorgenommen und (6) in der äquivalenten Form (7) u = u(q, x, D) := U (q, x, D - C(q, x)) geschrieben. Dadurch wird es möglich, die Indifferenzflächen bzw. Indifferenzkurven im selben Koordinatensystem darzustellen.6 Mit der Konvexität von C und der strengen Quasi-Konkavität von U gilt dann für (q\ x\ Dl) mit u (q\ x\ Dl) > a, ¿ = 1,2, und 0 < A < 1 (8) w (A (q1, x1, D1) + (1 - X)(q\ x2, D2)) = U(X(q\ x1) + (1 - A) (q2, x2), AD1 + (1 - A)D2 - C (A (q1, x1)+ (1 - A)(q2,x2))) > U{X(q\ x1) + (1 - A) (q2, x2), A (D1 - C(q\ x1)) + (1 - A)(D2 - C(q2, x2))) = £/(A(q\ x1, D1 - C{q\ x1)) + (1 - A) (q2, x2, D2 - C(q2, x2)) > a und damit die strenge Quasi-Konkavität von u. Ist die Qualität exogen vorgegeben, so reduziert sich (4) zu (9) V (x, D) = W(x) - D. 6 Die hierzu in Kirchgässner/Schimmelpfennig 1989 vorgeschlagene Transformation des Koordinatensystems ist nur bei linearen Kostenverläufen anwendbar. ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen 409 In dieser Darstellung ist W" < 0 hinreichend und notwendig für die strenge Quasi-Konkavität von V. Die entsprechenden Indifferenzkurven verlaufen im x-D-Raum steigend, wobei sich die Besserrichtung rechts unten befindet. Die „Nullnutzen"-Linie wird dann von W (pc) selbst gebildet, da die jeweilige D-Komponente gleich W (x) ist. Die anderen Indifferenzkurven erhält man durch Parallelverschiebungen der Kurve der Zahlungsbereitschaft nach unten, wobei die vertikale Differenz zwischen Zahlungsbereitschaft und der Parallel Verschiebung das jeweilige Nutzenniveau W (x) - D angibt. Diese Situation ist in Abbildung 1 dargestellt. Wegen D > 0 sind die Indifferenzkurven von unten durch die x-Achse beschränkt. Im Fall exogen vorgegebener Qualität vereinfachen sich (6) und (7) zu (10) U = U (x, E) bzw. (11) u = u{:r, D) := U {:r, D - C{x)). Trägt man jetzt die zu (11) korrespondierenden Indifferenzkurven im x-D-Raum ab, so ist lediglich zu beachten, daß ihre Steigung in jedem beliebigen Punkt (x, D) flacher als die Steigung der Kostenfunktion in x ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 410 Jörg Schimmelpfennig sein muß, da eine Output-Erhöhung bei gleichzeitiger die zusätzlichen Kosten genau deckender Budgeterhöhung das diskretionäre Budget E zwar unverändert läßt, wegen der höheren Output-Komponente das öffentliche Unternehmen jedoch besser stellen muß. Aufgrund der Nichtnegativitätsbeschränkung für E verlaufen die Indifferenzkurven nur oberhalb der Kostenfunktion. Der wegen der strengen Quasi-Konkavität von u zum Ursprung streng konvexe Verlauf der Indifferenzkurven ist in Abbildung 2 veranschaulicht. Abbildung 2: Streng quasi-konkave Nutzenfunktion des öffentlichen Unternehmens 3. Verhandlungsprozesse zur Bestimmung von Output und diskretionärem Budget Bei der Modellierung des institutionellen Arrangements als Verhandlungsprozeß steht die Vorstellung Pate, daß bei Unkenntnis des Politikers über die wahre Kostenfunktion die Einigung zwischen Politiker und öffentlichem Unternehmen über realisierbare Output-Kosten-Kombina- tionen eher durch informelle Gespräche als durch bindende Vorgaben zustande kommt. Der Verhandlungsrahmen, vergleichbar mit der Erstausstattung in der Tauschwirtschaft, wird dabei durch Minimalnutzenniveaus definiert. Diese sind für Politiker und öffentliches Unternehmen durch die Alternative der Einstellung der Produktion gegeben. Die Handlungsalternativen beschränken sich auf das Akzeptieren eines Vor- ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 Qualität, Output und Kosteneffizienz bei öffentlichen Unternehmen 411 schlags oder das Festhalten an der jeweils zuletzt erreichten Position, wobei das letztere vom Politiker mit angeblicher Verschlechterung der sozialen Wohlfahrt und vom öffentlichen Unternehmen mit angeblich technologisch bedingter Nichtdurchführbarkeit begründet werden könnte. Das Verhandlungsende dürfte, rationales Verhalten beider Verhandlungspartner vorausgesetzt, dann erreicht sein, wenn keiner mehr einen für sich selbst besseren und für den anderen noch akzeptablen, also nicht schlechteren, Vorschlag einbringen kann. Dies ist genau die Definition eines Pareto-Optimums. Die möglichen Verhandlungslösungen sind dann diejenigen Pareto- Optima, die für beide einen mindestens so großen Nutzen wie die Null- Alternative ergeben. Welche Lösung tatsächlich erreicht wird, hängt in Ermangelung anderer Mechanismen, wie etwa dem Konzept des Preisgleichgewichts in der Tauschwirtschaft, dann natürlich vom Verhandlungsgeschick der Beteiligten ab und kann in der hier gewählten Modellierung nicht beantwortet werden. Die Verhandlungslösungen sind also mit dem Kern in einer Tauschwirtschaft vergleichbar. Zusätzlich müssen sie jedoch wie auch alle im Verhandlungsverlauf unterbreiteten Vorschläge einer die Informationsasymmetrie berücksichtigenden Konsistenzbedingung genügen. Ein Verhandlungsprozeß und damit auch eine daraus sich ergebende Kernlösung ist dann konsistent, wenn die vom öffentlichen Unternehmen vorgeschlagenen oder akzeptierten Kombinationen von Output und angeblichen Kosten nicht der Annahme einer steigenden Kostenfunktion widersprechen. Andernfalls könnte der Politiker solche Kombinationen sofort als nicht aus einem Kostenminimierungskalkül herrührend erkennen und zurückweisen. In diesem Abschnitt wird nun davon ausgegangen, daß die Qualität exogen vorgegeben ist. Im Fall einer quasi-linearen Darstellung (9) lassen sich die möglichen Verhandlungslösungen dann mit Hilfe der in Abschnitt 2 gegebenen Indifferenzkurvendarstellung graphisch beschreiben. Wegen der strengen Quasi-Konkavität von V und u ist jeder Tangentialpunkt zweier Indifferenzkurven pareto-optimal. Darüber hinaus sind Punkte auf C(x), in denen die Indifferenzkurve des Politikers eine größere Steigung als die des öffentlichen Unternehmens aufweist, ebenfalls pareto-optimal. Beginnen die Verhandlungen nun an einem Punkt, in dem die marginale Zahlungsbereitschaft des Politikers nicht unterhalb der Grenzkosten liegt, aus seiner Sicht also bei vollständiger Information nicht zu viel produziert wird, so wird dort die Indifferenzkurve des Politikers immer von oben von einer Indifferenzkurve des öffentlichen Unternehmens geschnitten. Damit existieren pareto-superiore Alternativen nur im Inneren einer sich nach rechts öffnenden gegebenenfalls von unten ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39 412 Jörg Schimmelpfennig begrenzten schraffierten Linse. Eine solche Begrenzung ergibt sich aus der Notwendigkeit eines konsistenten Verhandlungsprozesses. Sie ist in Abbildung 3 dargestellt. Weist die Indifferenzkurve des Büros eine positive Steigung auf, so ist die Forderung nach Konsistenz nicht bindend, und die den Bereich des gegenseitigen Vorteils darstellende Linse nimmt die aus der mikroökonomischen Theorie vertraute streng konvexe Form an. w,c Abbildung 3: Bereich des gegenseitigen Vorteils bei Verhandlungslösungen Befinden sich innerhalb des Bereichs des gegenseitigen Vorteils Tangentialpunkte, so gehören diese zum Kern. Sind keine Tangentialpunkte vorhanden, so setzt sich die Menge der konsistenten Kernlösungen aus der Schnittmenge des Bereichs des gegenseitigen Vorteils mit der Kostenfunktion zusammen. Der letztgenannte Fall ist insofern besonders interessant, da hier, obwohl von einem kostenineffizienten Startpunkt beginnend, die Verhandlungen zu einer kosteneffizienten Lösung, also einem diskretionären Budget von null, führen. In jedem Fall wird aber ein im Vergleich zur Lösung bei vollständiger Information zu großer Output und, sofern es sich um eine Tangentiallösung handelt, dieser auch zu teuer produziert. Tangentiallösungen sind in Abbildung 4 veranschaulicht. Eine Ausnahme zum Verhandlungsergebnis eines zu großen Output kommt lediglich dann zustande, wenn die Lösung bei vollständiger ZWS 114 (1994) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.114.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:19:39