ЦИЉЕВИ ЕКОНОМСКЕ ПОЛИТИКЕ
Full text
45 UDK: 338.2 UDK: 339.97 DOI: 10.5281/zenodo.17799644 Др Срђан Голубовић,* Редовни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија ЦИЉЕВИ ЕКОНОМСКЕ ПОЛИТИКЕ** Апстракт: Економска политика обухвата скуп инструмената и мера којима влада и друге институције утичу на укупну економску активност, а ради остваривања утврђених циљева. У том смислу, економску политику дефинишемо као процес, чију садржину чине свесне, намерне промене одређених економских варијабли, које врше субјекти економске политике, ради остваривања неког унапред одређеног циља. Као сложен процес, она се теоријски разматра кроз три основне компоненте економске политике: циљеве, субјекте и инструменте. Овај рад се бави анализом циљева економске политике, који представљају кључни елемент у процесу економске политике. Они одражавају намере носиоца политике, легитимисане демократским процесом, и усмерени су на постизање жељеног стања у привреди. Након упознавања са појмом циљева, у раду се указује на врсте циљева економске политике и њиховим карактеристикама. Кључне речи: економска политика, компоненте економске политике, циљеви економске политике, комплементарност. 1. Увод Економска политика обухвата укупност инструмената које користи влада, као и друге институције ради остваривања жељених промена у величини, структури и расподели друштвеног производа, као и утицаја на укупну економску активност. Теоријски гледано, економску политику делимо на три важне компоненте, које се односе на: циљеве, * [email protected], ORCID ID 0000-0001-8505-446X. ** Рад је настао као резултат финансирања од стране Министарства науке, технолошког развоја и иновација, по Уговору евиденциони број 451-03-137/2025-03/ 200120 од 04. 02. 2025. године.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 46 субјекте и инструменте економске политике. Отуда и схватање да се она може посматрати и као наука о тим компонентама (елементима).1 Циљеви економске политике у највећој мери произилазе из вредносних судова и преференција политичких актера који врше власт. То значи да они нису условљени само стањем у коме се привреда једне земље налази, већ на њих има утицај идеологија политичких партија, политички интерес (очување власти), као и интерес појединих друштвених група. Тако, на пример, једна влада може нагласак ставити на економски раст и либерализацију тржишта, док друга може дати предност социјалној правди и редистрибутивним политикама. Избор циљева економске политике, дакле, одражава шири систем вредности и интереса који доминирају у друштву, што уједно објашњава зашто исти економски проблеми могу добити различита решења у зависности од политичког контекста. Дакле, економска политика не прописује који су циљеви пожељни, а који нису. Њен задатак, као науке, је да доприносе разумевању и критичком преиспитивању циљева које субјекти економске политике формулишу. Њена улога није само да технички понуди „најбоље инструменте“ за постизање већ постављених циљева, већ и да укаже на могуће последице настојања да се одређени циљеви реализују. На тај начин, економска политика пружа теоријске оквире и аналитичке алате на основу којих се процењује остваривост циљева, њихова компатибилност и дугорочне импликације реализације таквог концепта. У раду се, након сагледавања појма циљева економске политике, разматрају врсте циљева и њихове карактеристике. 2. Појам циљева економске политике Циљеви економске политике су један од битних елемената, који заједно са субјектима и инструментима чини садржину економске политике. У теорији се циљеви економске политике најчешће дефинишу као намере и жеље носиоца економске политике или оних у чије име и у чијем интересу они одлучују у погледу будућег стања у привреди једне земље, које се по правилу разликује од постојећег и које се не може остварити спонтано већ је за то потребна акција субјеката економске политике.2 Ако пођемо од овако дате дефиниције можемо закључити да циљеви изражавају намере и жеље носиоца (субјеката) економске политике или оних у чије име и у чијем интересу они одлучују. У процесу конципирања програма економске политике циљеве одређује влада. У том процесу, субјекти економске политике се суоча2 P. Jurkovic, Z. Jasic, Uvod u teoriju ekonomske politike, Zagreb, 1981, str.13. 1 М. Божић, Економска политика, Ниш, 2002, стр. 11.
С. Голубовић | стр. 45-61 47 вају са бројним алтернативама у погледу избора циљева. Та њихова одлука о давању предности једном, а не другом циљу, утемељена је на ауторитету који влада црпи из чињенице да њено формирање и програм који реализује има легитимитет, захваљујући победи коју је владајућа политичка партија остварила на изборима. Као што знамо, владу бира парламент, чији се састав формира у политичком процесу, у коме се политичке партије боре за власт (тј. за већи број представника у парламенту) нудећи бирачима своје политичке програме. Важан део тих програма посвећен је економској политици и циљевима који ће се реализовати. Тако, уколико већину на изборима освоји партија која се у свом политичком програму залаже за ниже пореско оптерећење, након формирања, влада, уважавајући преференције већине бирача, долази у позицију да овај циљ и реализује. Да ли ће и у коликој мери циљеви представљати одраз опште воље или одраз воље носиоца економске политике зависи од карактера циљeва који се реализују. Неспорно је да, када је реч о циљевима који имају општи карактер, њихову реализацију подржавају сви политички актери. Обично је реч о циљевима који се односе на повећање нивоа општег друштвеног благостања, очување животне средине, регионални развој и сл. Такви циљеви, будући да су општеприхваћени, врло често су дефинисани и уставом, као највишим правним актом земље. На пример, у чл. 94. Устава Србије равномеран и одржив регионални развој издваја се као циљ економске политике.3 Међутим, када су у питању конкретни циљеви, чији је избор наметнут стањем у коме се привреда једне земље налази, разлике између политичких субјеката долазе до изражаја и то како у погледу приоритета, тако и у погледу начина за реализацију изабраног циља. На пример, уколико се привреда једне земље суочава са ниским стопама раста и високом стопом инфлације, влада, као субјект економске политике, је у позицији да се определи за циљ који ће имати приоритет. Разлике у погледу преференција различитих политичких актера још су израженије уколико је реч о посредним циљевима тј. циљевима који су у функцији реализације коначног циља. Тако, ако се ради о смањењу незапослености као коначном циљу једна политичка опција ће се залагати за ниже пореско оптерећење дохотка и капитала уз очекивање да ће у таквом амбијенту власници капитала више инвестирати, што ће у крајњем случају довести до смањења незапослености, док друга политичка опција може да 3 Чл. 94. гласи: „Република Србија стара се о равномерном и одрживом регионалном развоју, у складу са законом“. Устав Републике Србије, „Сл. гласник“, бр. 98/2006 и 115/2021.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 48 види решење у повећању инвестиција које би се остварило већим субвенционирањем домаћих и страних инвеститора. Поред преференција бирача и носиоца економске политике, на избор циљева велики утицај има и укупан друштвени амбијент, пре свега међународно окружење, али и однос политичких снага у друштву, њихова визија о начину на који треба деловати, а не ретко и утицај неформалних група које су у позицији да одлучујуће утичу на то који ће циљеви имати главно место у програму економске политике. Циљеви економске политике представљају објекат деловања економске политике.4 Применом инструментата, субјекти економске политике настоје да изазову жељену промену макроекономских варијабли (на пример, остваривање одговарајућих стопа привредног раста или обарање стопе инфлације). Без дејства економске политике изазивање жељене промене у економским варијаблама би изостало. Изузетно, могуће је да уместо свесне, намерне промене одређене макроекономске категорије, циљ економске политике буде очување постојећег стања у економији. На пример, уколико је у претходном периоду сузбијена инфлација и постоји економска стабилност, онда ће се циљ економске политике односити на очување постигнуте стабилности цена. Циљеви економске политике имају нормативан карактер. Они се углавном заснивају на вредносним судовима политичких актера из којих се изводи закључак шта субјекти економске политике треба да чине у датим економским околностима. Као што је већ речено, носиоци економске политике у процесу дефинисања циљева имају могућност избора између различитих опција. Када доносе одлуке о избору, носиоци економске политике не ослањају се на критеријуме економске науке. Вредновање шта је у конкретном случају боље надилази „компетенције економије и припада подручју етике и политике“.5 Tо ни у ком случају не значи да економска наука нема ни мало утицаја на избор циљева економске политике. Економска наука пружа знања о томе како и којим средствима се одређени циљеви могу остварити, затим о консеквенцама појединих опредељења субјеката економске политике, чиме она посредно остварује утицај и на избор између различитих опција. Одређивањем циљева економске политике успоставља се одређени однос између субјектата и будућег жељеног стања у економији једне земље. Дефинисањем одређеног стања којем се тежи покреће се процес конципирања економске политике који укључује анализу стања, утврђивање разлога одступања постојећег стања од жељеног и 5 Ibid, str. 186. 4 P. Jurkovic, Z.Jasic, Uvod u teoriju ekonomske politike, Zagreb, 1981, str. 13.
С. Голубовић | стр. 45-61 49 разматрање могућности за реализацију дефинисаног циља. Најзад, с обзиром на то да изражавају жеље, намере и интересе одређених субјеката можемо закључити да су циљеви економске политике мултиваријантни и променљиви. Циљеви економске политике су бројни и разликују се по свом значају. Исто тако, једном одређени, циљеви нису непроменљиви. Важна одлика практичне економске политике је могућност прилагођавања. Наиме, приликом избора циљева субјекти економске политике полазе од одређених претпоставки које морају да се испуне да би се циљеви реализовали. Уколико у пракси дође до одступања онда је нужно да постоји могућност кориговања и прилагођавања циљева измењеним околностима.6 3. Врсте циљева економске политике У литератури се наводе бројни критеријуми према којима можемо разврставати циљеве економске политике.7 Тако уколико пођемо од места које циљеви еконoмске политике имају на хијерархијској лествици можемо да разликујемо опште друштвене циљеве, социјално политичке и економске циљеве. а) Општи друштвени циљеви. Основни, декларисани крајњи циљ ка чијој реализацији су усмерени сви напори на унапређењу функционисања економско-политичког система у друштву је максимизација друштвеног благостања. Оно што може да представља проблем код експликације овог циља је да не постоји универзални показатељ друштвеног благостања. Најчешће се као показатељ користи бруто домаћи производ (БДП) по глави становника (per capita). Бруто домаћи производ представља тржишну вредност финалних производа и услуга произведених у привреди у току одређеног периода, најчешће у години. Када ову вредност поделимо са бројем становника једне земље добијамо показатељ БДП per capita. Овај индикатор најчешће се користи за упоређивање животног стандарда између различитих земаља али не даје праву слику друштвеног благостања. Уместо тога, као индикатор друштвеног развоја и повећања благостања користи се индекс хуманог развоја (Human Development Index), који нам показује дугорочан напредак у три основне димензије развоја друштва: доходак, образовање и 6 На пример, пандемија Ковида током 2020. године, нарушена међународна стабилност (рат у Украјини) и тиме изазван раст цена енергената на светском нивоу, утицали су на кориговање циљева у погледу висине буџетског дефицита у већини земаља. 7 Види: E. S. Kirschen et. al, Economic Policy in our Time : Genaral Theory, Volume I, NorthHolland Publishing Company - Amsterdam Rand Mcnally & Company – Chicago, 1964, p. 5-6, P. Jurkovic, Z. Jasic, Op. cit, str. 16-18. i S. Pintaric, “Koncepcija o ciljevima u teoriji ekonomske politike”, Godišnjak PFS, XXXVI, 1988, str. 418-420.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 50 очекивано трајање живота. Када је у питању повећање друштвеног благостања економска политика остварује утицај у све три димензије. Свакако је највидљивији њен допринос повећању дохотка који остварује реализацијом конкретних циљева који се односе на економску стабилност, привредни раст и повећање запослености. Када су у питању преостале две димензије, економска политика такође остварује утицај пре свега вођењем одговарајуће пореске политике и наменском структуром јавне потрошње (на пример, већа издвајања за потребе образовања и здравства). б) Социјално-политички циљеви су по својој садржини најшири и односе се на успостављање и очување општих вредности друштвене заједнице. Првенствено, то се односи на заштиту људских права и слобода, јачање солидарности, социјалне правде, демократског политичког поретка и сл. Строго посматрано, на реализацију ових циљева економска политика може да утиче само посредно, будући да реализација ових циљева зависи од решења садржаних у политичком и правном систему. Економска политика, међутим, не може да занемари реализацију ових циљева из два разлога. Прво, они чине део друштвеног амбијента у коме се економска активност одвија. И друго, реализација ових циљева подразумева ангажовање одређених средстава, што намеће потребу да се ови циљеви ускладе са расположивим средствима и уже схваћеним економским циљевима.8 в) Економски циљеви односе се на привредну активност у целини. У литератури се прави разлика између економских циљева у ужем смислу и економских циљева у ширем смислу. Економски циљеви у ужем смислу обухватају све фазе економске активности тј. производњу, размену, расподелу и потрошњу. Конкретно, ови циљеви се односе на запосленост, привредни раст, стабилност цена, регионални развој, техничко-технолошки развој и сл. С друге стране, циљеви који се односе на промене у друштвеним односима (имају привредносистемски карактер), својинске односе, организациону структуру привреде, критеријуме за исказивање и оцену резултата пословања су економски у ширем смислу.9 Зависно од њихове садржине, ови циљеви утичу на интензитет мешања државе у привредне токове и посебно ширину јавног сектора привреде што има директан утицај на остваривање економских циљева у ужем смислу. Уколико пођемо од временског критеријума тј. периода који је потребан да би се остварили циљеви економске политике, можемо 8 А. Вацић, Економска политика Југославије: општа питања економске политике, Београд, 1985, стр. 10. 9 Е. Вукадин, Економска политика: теорија и примена, Београд, 1999, стр. 41.
С. Голубовић | стр. 45-61 51 разликовати краткорочне и дугорочне циљеве. Претежно краткорочни (конјунктурни) циљеви oдносе се на успостављање и очување економске стабилности. Њихова реализација се очекује у краћем периоду, не дужем од две године. Најчешће се као краткорочни циљеви наводе: пуна запосленост, односно ниска стопа незапослености, стабилност цена, привредни раст и уравнотежен платни биланс. Када конципирају програм економске политике, субјекти економске политике приликом избора циљева суочавају се са одређеним бројем алтернатива. На пример, да ли ће се предност дати стабилности цена или повећању запослености. Избор циљева, а посебно одређивање њиховог приоритета, зависи од конјунктуре, односно реалног стања економске активности на нивоу укупне привреде или неком привредном сектору. Конјунктурна кретања могу да буду повољна или неповољна. Повољна су када је стање на тржишту добара и услуга такво да погодује економској активности, а неповољна када је нпр. потражња мања од понуде, што утиче негативно на ниво економске активности. Одлука о циљевима економске политике је резултат политичког процеса, у коме се сучељавају преференције политичких партија на власти. При томе, неопходно је имати у виду да током овог процеса долази до изражаја и дејство бројних фактора, попут: карактера политичког и привредног система, односа снага између доминантних друштвених и интересних група, степена привредне развијености земље, њене величине и међународног положаја. Поред конјунктурних циљева, субјекти економске политике настоје да реализују и дугорочне (развојне) циљеве. Ови циљеви подразумевају квантитативне и квалитативне промене у привреди једне земље и по правилу се односе на дужи период (десет и више година). У фокусу развојне (дугорочне) политике је повећање производње (БДП) и дохотка које омогућава потпуније подмиривање потреба људи и повећање укупног индивидуалног и друштвеног благостања. Остваривању ових дугорочних циљева помаже реализација тзв. етапних циљева који су средњорочног карактера и односе се на економски раст, повећање продуктивности, техничко-технолошки развој, структурне промене, развој инфраструктуре и повећање конкурентности. Током времена, у развојној политици на значају добијају циљеви који се односе на смањење неједнакости у расподели и усклађивање регионалног развоја. Према класификацији циљева, дугорочни циљеви, поред главних, обухватају и тзв. споредне циљеве који у каталогу циљева немају приоритет и њихова реализација је повезана са реализацијом главних дугорочних циљева. Остваривање краткорочних циљева ствара добру основу за реализацију развојних циљева економске политике. Успешна конјунктурна политика ствара подстицајан
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 52 макроекономски амбијент који одговара убрзању развоја. С друге стране постоји и повратан утицај циљева дугорочне политике. Ово нарочито, уколико се приликом дефинисања дугорочних циљева занемарује њихов утицај на економску стабилност. На пример, неконтролисани раст потрошње изнад нивоа раста БДП може да доведе платнобилансне неравнотеже и повећања инфлације. Постојање већег броја циљева које економска политика настоји да истовремено реализује доводи нас до питања разумевања њиховог међусобног односа. Односи међу циљевима су важни будући да они могу позитивно утицати или могу ометати реализацију програма економске политике. Поред тога, познавање међусобног односа циљева значајно је и код доношења одлуке о избору инструмената економске политике, јер није ретка појава да примена одређеног инструмента утиче на остваривање више циљева. У том смислу, сазнања о међусобном односу циљева помажу носиоцима економске политике да се приликом избора инструмената определе за ону комбинацију која је најпогоднија за реализацију утврђених циљева. Према међусобном односу, циљеви економске политике могу да буду неутрални, комплементарни и конфликтни. Неутралност циљева је врло ретка и она постоји када остварење једног циља нема утицаја на реализацију другог. Обично се као независни наводе циљеви који се тичу различитих сектора привреде, међу којима не постоји директна повезаност. На пример, циљ који се тиче унапређења градске инфраструктуре нема непосредан утицај на циљеве који се тичу повећања извоза. Најпожељнији однос између циљева економске политике је однос комплементарности. Код комплементарних циљева реализација једног циља погодује реализацији другог. Тако, на пример, комплементарни циљеви су пораст запослености и повећање животног стандарда или повећање продуктивности и пораст међународне конкурентости. За економску политику највећи изазов представља постојање тзв. конфликтних циљева, код којих реализација једног циља смањује могућност остварења другог циља. Код ових циљева постоји однос конкуренције једног циља према другом. На пример, повећање стопа привредног раста и нивоа запослености врло често је у конфликтном односу са платнобилансном равнотежом или очувањем буџетске равнотеже. Овај проблем посебно долази до изражаја уколико економска политика има већи број циљева. У том случају, носиоци економске политике су принуђени да циљеве економске политике рангирају према приоритету. Који ће циљ имати приоритетни карактер зависи од стања у привреди, развојних и других потенцијала привреде са којима земља располаже, односа политичких снага, међународног окружења и сл.
С. Голубовић | стр. 45-61 53 Утврђивање концепта (програма) економске политике креће са одређивањем циљева које субјекти економске политике желе да остваре. Међутим, немају сви циљеви подједнак значај. Зависно од значаја које имају у концепту економске политике циљеви економске политике деле се на основне (крајње) и споредне (посредне) циљеве. Конципирање програма економске политике почиње дефинисањем основних или крајњих циљева које субјекти желе да остваре. Они заузимају доминантно место у концепту економске политике и, врло често, по тим основним циљевима програм економске политике је препознатљив. На пример, програм који има за циљ обарање инфлације препознаје се од стране јавности као антинфлациони и поред тога што садржи и друге циљеве. Поред стабилности цена, основни циљеви се односе на друштвени производ и запосленост, спољнотрговинске односе и сл. У литератури се као основни циљеви издвајају: - Привредни раст. Један од кључних циљева креатора економске политике је стимулисање укупне производње, односно остваривање позитивних стопа привредног раста. Под привредним растом подразумевамо повећање производње добара и услуга на нивоу једне земље у одређеном периоду. Ове квантитативне промене у привреди изражавају се кроз повећање бруто домаћег производа (БДП) у години у односу на величину БДП-а у претходној години. У свакој земљи привредни раст зависи од расположивости чиниоца (фактора) раста, који обухватају: људске ресурсе (понуда рада, знања и вештине), природне ресурсе (земља, минерали, квалитет животне средине), акумулацију капитала (машине, фабрике, инфраструктура) и технологију (наука, инжењеринг, управљање, предузетништво).10 Економска политика својим дејством треба да обезбеди пуну упосленост расположивих фактора производње (потенцијални БДП), у ком случају би ниво привредне активности био на нивоу потенцијалног БДП. У пракси, будући да ниво привредне активности (стварни БДП) није увек на нивоу потенцијалног БДП-а, економска политика настоји да смањи одступања стварног у односу на потенцијални БДП.11 Поред тога што настоји да смањи јаз друштвеног производа (мањак стварног БДП у односу на потенцијални), економска политика (развојна политика) предузима и мере које треба да осигурају дугорочни привредни раст, који би требао да резултира порастом потенцијалног БДП-а. - Запосленост. Међу основним циљевима економске политике посебно место припада повећању нивоа запослености. У тржишној 10 Наведено према: P. Samuelson, W. Nordhaus, Ekonomija, Beograd, 2009, str. 558. 11 Е.Вукадин, М. Лабус, Економска политика за правнике, Београд, 2012, стр. 18-19.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 60 Њена улога није само да технички понуди „најбоље инструменте“ за постизање већ постављених циљева, већ и да укаже на могуће последице настојања да се одређени циљеви реализују. Квалитативна и квантитативна одређеност, временска димензија, међусобна комплементарност и реалност циљева кључни су за успешно спровођење економске политике. У условима променљивог економског окружења неопходно је остављање простора за прилагођавање циљева и флексибилност економске политике. То значи да приликом доношења одлуке о циљевима субјекти морају да воде рачуна о реалним могућностима и друштвеним приоритетима, како би економска политика била ефикасна. Литература Babic Mate, Makroekonomija, Zagreb, 2001. Божић Милорад, Економска политика, Ниш, 2002. Вацић Александар, Економска политика Југославије: општа питања економске политике, Београд, 1985. Вукадин Емилија, Економска политика: теорија и примена, Београд, 1999, стр. 41. Вукадин Емилија, Лабус М., Економска политика за правнике, Београд, 2012. Samuelson P., Nordhaus W., Ekonomija, Beograd, 2009. Димитријевић Марко, „Правни значај пореских подстицаја у систему опорезивања зарада“, Зборник радова Правног факултета у Нишу, бр. 62/2012. Закон о запошљавању и осигурању за случај незапослености, Сл. гласник, бр. 36/2009, 88/2010, 38/2015, 113/2017, 113/2017 - др. закон i 49/2021. Jurkovic Pero, Jasic Zoran, Uvod u teoriju ekonomske politike, Zagreb, 1981. Kirschen S. E, et. al, Economic Policy in our Time : Genеral Theory, Volume I, North-Holland Publishing Company - Amsterdam Rand Mcnally & Company – Chicago, 1964, Pintaric Stanko, “Koncepcija o ciljevima u teoriji ekonomske politike”, Godišnjak PFS, XXXVI, 1988. Устав Републике Србије, „Сл. гласник“, бр. 98/2006 и 115/2021.
С. Голубовић | стр. 45-61 61 Srđan Golubović, LL.D., Full Professor, Faculty of Law, University of Niš, Republic of Serbia OBJECTIVES OF ECONOMIC POLICY Summary Economic policy encompasses a set of instruments and measures through which the government and other institutions in�luence overall economic activity in order to achieve established objectives. In this sense, economic policy can be de�ined as a process consisting of deliberate and purposeful changes of speci�ic economic variables undertaken by the actors of economic policy, with the aim of accomplishing predetermined goals. As a complex process, it is theoretically considered through three main components: objectives, actors, and instruments. This paper focuses on the analysis of the objectives of economic policy, which represent a key element in the policy-making process. They re�lect the intentions of policy makers, legitimized through the democratic process, and are directed toward achieving desired outcomes in the economy. The �irst part of the paper discusses the concept and nature of objectives, emphasizing that they largely depend on the political process, the ideology of ruling parties, and broader social interests. This highlights the normative character of objectives – they do not arise solely from economic necessities, but also re�lect value judgments and the interests of different actors. Nevertheless, economic policy as a science plays an important role in shaping them, providing methodological and analytical tools for assessing the feasibility, consistency, and consequences of particular objectives. The paper further outlines the types and characteristics of economic policy objectives, stressing the need for them to be both qualitatively and quantitatively de�ined, timebound, mutually consistent, and realistic. In addition, the importance of ranking objectives by priority is underlined, as this enables more effective implementation of economic policy in conditions of limited resources and numerous challenges. Keywords: economic policy, components of economic policy, objectives of economic policy, complementarity.