Wirksamer CO2-Preis plus Klimadividende: Der smarte Weg zur Klimarettung oder politisch riskant?

DOI 10.5281/zenodo.17975357 veröffentlicht und aktuelle Version auf Zenodo Diskussionsund Arbeitspapier - fundiert und meinungsstark - Wirksamer Preis auf CO2 plus Klimadividende: Der smarte Weg zur Klimarettung oder politisch riskant? Andreas Wolfsteiner Stand: 18.12.2025 1 www.klima-retten.info ● klima-r[email protected] ● Newsticker auf Facebook 1 Anmerkungen: Dieses Papier existiert seit gut 10 Jahren und wird laufend aktualisiert. Es lässt sich dabei nicht ganz vermeiden, dass Textpassagen nicht den aktuellen Sachstand wiedergeben (entsprechende Hinweise sind willkommen). Die Texte im Kapitel „Entscheidungen – und wie es weiter gehen kann?“ werden bewusst im Nachhinein nicht aktualisiert. Sie sollen den Sachverhalt zum Zeitpunkt der Entscheidung spiegeln. Bei Links auf ChatGPT ist zu beachten, dass dortige Aussagen falsch sein können. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 2 von 220 Inhalt Verzeichnis Boxen ........................................................................................................................... 6 Verzeichnis Abbildungen ................................................................................................................. 7 Verzeichnis Tabellen ........................................................................................................................ 7 Executive Summary ........................................................................................................................ 9 Thesen .......................................................................................................................................... 9 Wie ein wirksamer CO2-Preis funktioniert ................................................................................... 9 Was ist eine Klimadividende? .................................................................................................... 10 Game-Changer: Wirksamer CO2-Preis mit vollständiger Klimadividende ................................ 11 Neuer Gesellschaftsvertrag CO2-Wende .................................................................................... 11 Hohe CO2-Preise in Zeiten multipler Krisen politisch noch möglich? ...................................... 12 Politisch riskant? Wer dieses Papier missbrauchen würde ......................................................... 13 1 Wege zur Klimarettung – führen viele Wege nach Rom? ........................................................ 14 2 Fünf sachorientierte Kriterien – ein Sieger: wirksamer Preis auf CO2..................................... 17 2.1 Individuell rational und verursachergerecht ...................................................................... 17 2.2 Effektiv .............................................................................................................................. 18 2.3 Kosteneffizient .................................................................................................................. 19 2.4 Innovationstreibend und technologieoffen ........................................................................ 20 2.5 Hoher Freiheitsgrad – keine unnötige Gängelung: CO2-Preis statt Moralkeule ............... 21 3 Kann es der Markt allein? ......................................................................................................... 22 3.1 Technischer Fortschritt aus sich heraus ............................................................................. 22 3.2 Der Ölpreis macht’s doch von allein ................................................................................. 22 4 Reicht eine Anschubfinanzierung und Begeisterung? .............................................................. 24 4.1 Reicht eine Anschubfinanzierung für die Alternativen? .................................................... 24 4.2 Exkurs: Ist das EEG nicht ein Erfolgsmodell, das weltweit kopiert wird? ....................... 25 4.3 Reicht es uns Bürger von den fossilfreien Alternativen zu begeistern? ............................ 27 5 Was bedeutet „wirksamer Preis auf CO2“ konkret? ................................................................. 29 5.1 Umsetzung über Emissionshandel oder CO2-Abgabe ....................................................... 29 5.2 Wie hoch muss der CO2-Preis sein? .................................................................................. 31 6 Weiterentwicklung bestehender CO2-Bepreisungen ................................................................ 33 6.1 EU-Emissionshandel ......................................................................................................... 33 6.1.1 Der bestehende EU-Emissionshandel (ETS 1) ........................................................... 33 6.1.2 Der zukünftige zweite EU-Emissionshandel (ETS 2) ................................................ 35 6.1.3 Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen .................................................... 37 6.1.3.1 Ein EU-ETS für alle CO2-Emissionen muss das Ziel sein ..................................... 37 6.1.3.2 Gegenargumente zu einem ETS für alle CO2-Emissionen .................................... 38 6.1.3.3 Resümee: Ein gemeinsamer oder zwei getrennte ETS auf EU-Ebene ................... 45 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 3 von 220 6.2 Nationaler CO2-Preis in Deutschland ................................................................................ 46 6.2.1 Übergangslösung bis zu einer EU-weiten Lösung: nEHS .......................................... 46 6.2.2 Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen .................................... 46 6.2.2.1 EU-ETS 2 ............................................................................................................... 47 6.2.2.2 Nationaler Mindestpreis EU-ETS 1 ....................................................................... 47 6.2.2.3 Sektorübergreifender nationaler Emissionshandel ................................................. 47 7 Einnahmeverwendung CO2-Bepreisung ................................................................................... 49 7.1 Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld ........................................................... 49 7.2 Klimadividende und Sozialleistungen ............................................................................... 54 7.3 Alternativen zu einer Klimadividende............................................................................... 57 7.3.1 Ökonomische Wohlfahrtsgewinne durch Senkung anderer Abgaben oder Umlagen . 57 7.3.2 Vorschläge CO2-Preis und Mittelverwendung vor Verabschiedung Klimapaket........ 58 7.3.3 Verwendung für sozial Schwache bzw. soziale Staffelung des Klimageldes ............. 61 7.3.4 Verwendung für den Klimaschutz ............................................................................... 63 7.4 Resümee Verwendung Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung ......................................... 64 7.5 Grenzen einer Klimadividende im Zeitablauf ................................................................... 65 7.6 Klimadividende in der EU ................................................................................................. 66 7.6.1 Grundsätzliche Ausgestaltung ..................................................................................... 66 7.6.2 Solidaritätsmechanismus EU-Klimadividende ........................................................... 67 7.6.2.1 Solidaritätsmechanismus im Rahmen der EU-Lastenteilung ................................. 67 7.6.2.2 Solidaritätsmechanismus bei der Verteilung der Einnahmen ................................. 67 7.6.3 Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals............................ 68 8 Zentrale Einwände gegen eine wirksame CO2-Bepreisung ...................................................... 69 8.1 Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage) .................. 69 8.1.1 Ansatzpunkte Carbon-Leakage-Schutz ....................................................................... 69 8.1.2 Vorreiterpositionen – globale Kooperation – Ultima Ratio ........................................ 71 8.2 Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten) .................................................................................... 73 8.2.1 Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende ......................... 74 8.2.2 Vorschläge soziale Härtefälle zielgenau abfangen ...................................................... 75 8.2.3 Vollständige Klimadividende: sozialer Kitt in der Transformation ............................ 79 9 Masterplan sektorübergreifende CO2-Wende ........................................................................... 80 9.1 Strom dekarbonisieren ....................................................................................................... 81 9.2 Dekarbonisierung Mobilität und Wärme ........................................................................... 83 9.2.1 Mobilität dekarbonisieren ........................................................................................... 83 9.2.2 Wärme dekarbonisieren .............................................................................................. 84 9.3 Industrielle Prozesse dekarbonisieren ............................................................................... 84 9.4 Resümee Masterplan Dekarbonisierung ............................................................................ 86 10 Resümee in mehreren Akten ..................................................................................................... 88 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 4 von 220 10.1 Die (noch) unbekannte Option .......................................................................................... 88 10.2 Und am Ende doch der Holzhammer? ............................................................................... 90 10.3 Zur Ausgangsfrage: wirksamer CO2-Preis - Klimaretter oder politisch riskant? .............. 92 10.4 Zentrale Botschaften CO2-Bepreisung .............................................................................. 95 10.5 Was jetzt konkret zu tun ist – auf EU-Ebene und in Deutschland ..................................... 96 11 Entscheidungen – und wie es weiter gehen kann? ................................................................... 98 11.1 Politische Entscheidungen auf EU-Ebene ......................................................................... 98 11.1.1 Nach dem Klimapaket „Fit for 55“ der EU-Kommission ........................................... 98 11.1.2 Nach der Einigung im EU-Parlament und im EU-Rat ................................................ 99 11.1.2.1 EU-Parlament ......................................................................................................... 99 11.1.2.2 EU-Rat.................................................................................................................. 100 11.1.3 Einigung im Trilog .................................................................................................... 100 11.1.4 Was wir gebraucht hätten .......................................................................................... 103 11.1.5 Welche Nachschärfungen sollten jetzt gefordert werden .......................................... 103 11.1.6 EU-ETS 2 unter Beschuss (Stand 11/2025) .............................................................. 103 11.2 Entscheidungen in Deutschland ...................................................................................... 106 11.2.1 Nach dem Klimapaket 2019 der Bundesregierung ................................................... 106 11.2.1.1 Klimapaket der Bundesregierung nachschärfen................................................... 106 11.2.1.2 Kohleausstieg ....................................................................................................... 107 11.2.1.3 Zukunft EEG ........................................................................................................ 107 11.2.1.4 Sektorübergreifender einheitlicher CO2-Preis ...................................................... 107 11.2.2 Nach dem Ampel-Koalitionsvertrag ......................................................................... 108 11.2.3 Nach dem Aussetzen der CO2-Preisanpassung zum 1.1.2023 .................................. 109 11.2.4 Diskussionspapier Köhler/Vogel (FDP): Reform BEHG ......................................... 109 11.2.4.1 Kann es sein, dass gerade aus der FDP ein wegweisender Vorschlag kommt? ... 109 11.2.4.2 Stellungnahme Germanwatch zum FDP-Papier................................................... 111 11.2.4.3 Edenhofer rät zu neuem Heizungsgesetz mit CO₂-Handel .................................. 115 11.2.5 Nach dem Koalitionsausschuss März 2023 .............................................................. 115 11.2.6 Nach der Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) ............................... 116 11.2.7 Nach der Entscheidung des BVerfG zum KTF ......................................................... 117 11.2.8 Nach der Verabschiedung des Haushalts 2024 ......................................................... 118 11.2.9 Nach dem Ampel-Aus ............................................................................................... 120 11.2.10 Nach der Vorlage der Wahlprogramme zur Bundestagswahl 2025 .......................... 121 11.2.11 Nach der Bundestagswahl 2025 und vor dem Koalitionsvertrag ............................. 122 11.2.12 Nach dem neuen Sondervermögen und schwarz-rotem Koalitionsvertrag .............. 124 11.3 Entscheidungen in den USA ............................................................................................ 125 11.3.1 Nach dem Klimapaket der USA (Inflation Reduction Act) ...................................... 125 11.3.2 Trump 2.0 .................................................................................................................. 126 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 5 von 220 12 Buchempfehlungen ................................................................................................................. 129 12.1 Deutschlands Energiewende – Fakten, Mythen und Irrsinn ............................................ 129 12.2 Klima muss sich lohnen - Ökonomische Vernunft für ein gutes Gewissen..................... 129 12.3 Nur der Egoismus kann das Klima noch retten ............................................................... 131 Boxenstopp .................................................................................................................................. 132 Literaturverzeichnis ..................................................................................................................... 212 Index ............................................................................................................................................ 218 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 6 von 220 Verzeichnis Boxen Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? ................................................ 133 Box 2: Umweltbewusstes Handeln als Marktlösung? ................................................................. 134 Box 3: Homo oeconomicus – wer ist das? .................................................................................. 135 Box 4: Kannibalisierung unter den Preisinstrumenten? .............................................................. 136 Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis? ............................................................................................... 141 Box 6: Übersicht bestehende CO2-Bepreisungen in Deutschland und in der EU ....................... 143 Box 7: Argumente gegen einen einheitlichen und wirksamen CO2-Preis ................................... 145 Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung ............................................ 150 Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise ................................................ 153 Box 10: Steinzeit-Klimaschutz hinter uns lassen – ein ETS für alle CO2-Emissionen ............... 154 Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU? ......... 156 Box 12: Klimaschutz und internationale Wettbewerbsfähigkeit ................................................. 159 Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz ........................................................................... 161 Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU .......................................................... 162 Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen? ..................................................... 165 Box 16: Problematische EU-Flottengrenzwerte .......................................................................... 166 Box 17: Mythen Automobilindustrie........................................................................................... 167 Box 18: Unnötiger Glaubenskriege um E-Fuels und H2ready ................................................... 169 Box 19: Deutsche Automobilindustrie in der Krise .................................................................... 171 Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung ............................................................................... 174 Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign ............................................................... 176 Box 22: Zukünftige Finanzierung der EEG-Differenzkosten ..................................................... 177 Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0 ........................................................................................ 180 Box 24: Brauchen wir subventionierte Strompreise – wenn ja, wie ........................................... 185 Box 25: Sozial ungerechte Förderungen ..................................................................................... 186 Box 26: Wo brauchen wir eigentlich „Staatsknete“ bei der Dekarbonisierung? ......................... 189 Box 27: Zukunftsinvestitionsfonds ............................................................................................. 192 Box 28: Wer braucht welche staatliche Hilfe in der Transformation? ........................................ 195 Box 29: Verwaltungstechnische Umsetzung einer Klimadividende ........................................... 196 Box 30: Eine vollständige Klimadividende ist möglich .............................................................. 198 Box 31: Einordnung Akzeptanzstudien CO2-Bepreisung und Einnahmeverwendung ............... 203 Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Zielen wichtig ...................................................... 206 Box 33: Wir brauchen Negativemissionen .................................................................................. 211 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 7 von 220 Verzeichnis Abbildungen Abbildung 1: Dreieck „Neuer Gesellschaftsvertrag CO2-Wende“ ................................................ 12 Abbildung 2: Reicht ein „Anschubfinanzierung“ für die Alternativen? ....................................... 24 Abbildung 3: Emissionspfad (Cap) EU-ETS 2 ............................................................................. 37 Abbildung 4: Verteilungswirkungen eines umfassenden Klimagelds ........................................... 50 Abbildung 5: Regelund Geldkreislauf CO2-Preis mit Klimadividende ...................................... 51 Abbildung 6: CO2-Preis-Rechner der Bürgerlobby Klimaschutz ................................................. 56 Abbildung 7: Ausgaben KTF 2025 ............................................................................................... 64 Abbildung 8: Verlauf Pro-Kopf-Emissionen und Klimadividende mit steigendem CO2-Preis .... 66 Abbildung 9: Pro-Kopf-Emissionen in der EU ............................................................................. 67 Abbildung 10: Bausteine Akzeptanz Whatever-it-takes-CO₂-Preise ............................................ 79 Abbildung 11: Voraussetzungen für die notwendige Veränderungsbereitschaft ........................... 93 Abbildung 12: Wege zur Klimarettung - Grundschemata ........................................................... 134 Abbildung 13: Jährliche Reduktionsraten laut Klimaschutzgesetz ............................................. 139 Abbildung 14: Flexibilität sichert Stromversorgung ................................................................... 180 Abbildung 15: Exemplarische Paris-kompatible globale Emissionspfade ................................. 205 Abbildung 16: Exemplarische Paris-kompatible Emissionspfade sechs größten Emittenten ..... 206 Abbildung 17: Globale Pfade 650 Gt – ohne netto negative Emissionen ................................... 207 Abbildung 18: Globale Reduktionsziele 650 Gt – ohne netto negative Emissionen .................. 207 Abbildung 19: Globale Pfade 650 Gt – mit maximal netto negativen Emissionen 9 Gt ............ 209 Abbildung 20: Globale Reduktionsziele 650 Gt – maximal netto negative Emissionen 9 Gt .... 209 Verzeichnis Tabellen Tabelle 1: Wege zur Klimarettung – ein erster Vergleich .............................................................. 14 Tabelle 2: CO2-Kosten bei einem CO2-Preis von 10 Euro ............................................................ 30 Tabelle 3: Vorschläge zu einer nationalen CO2-Abgabe ............................................................... 58 Tabelle 4: Basisdaten der sechs größten Emittenten ..................................................................... 72 Tabelle 5: Entlastungen bei den Netzentgelten (Stand 10/2025) ................................................ 181 Tabelle 6 Entlastungen beim Strombezugspreis (Stand 10/2025) ............................................... 183 Tabelle 7: Umverteilungen im Stromsystem ............................................................................... 185 Tabelle 8: Subventionierungen des Stromsystems ...................................................................... 185 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 8 von 220 »Der Sozialismus ging daran zu Grunde, dass er es nicht zuließ, dass die Preise die ökonomische Wahrheit sagen. Der Kapitalismus könnte daran zu Grunde gehen, dass er nicht dafür sorgt, dass die Preise die ökologische Wahrheit sagen.« Ernst Ulrich v. Weizsäcker u. a. ehem. Präsident des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie »Die Menge an Zeit, Energie und Worten, die darauf verwendet wird, das ›Bewusstsein‹ der Menschen für (…) das Klima zu schärfen und sie zu symbolischen Handlungen aufzurufen, die ihre Aufmerksamkeit darauf lenken sollen, steht in keinem Verhältnis zu der Menge an Zeit, Energie und Worten, die auf die Entwicklung einer neuen systemischen Lösung verwendet wird. (...) Vom Symbolischen zum Substantiellen zu überzeugen ist nicht einfach.« Thomas L. Friedman Korrespondent und Kommentator der New York Times Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 9 von 220 Executive Summary 2 Thesen 1. Eine CO2-Bepreisung als zentrales Instrument, um den Dekarbonisierungsprozess 3 und die Einhaltung der Reduktionsziele zu steuern, wäre äußerst hilfreich. Wir brauchen CO2-Preise in der Höhe, sodass wir unsere Reduktionsziele einhalten (Whatever-it-takes-CO2-Preise). 2. Durch eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 (Klimadividende, Klimageld, o.Ä.) und weiterer zielgenauer sozialpolitischer Maßnahmen kann eine wirksame CO2-Bepreisung auch politisch zu einem Erfolgsmodell werden. 3. Übergangsweise ist für besonders energieintensive Produktionsprozesse ein CarbonLeakage-Schutz für Unternehmen notwendig, die ansonsten Probleme im internationalen Wettbewerb bekommen. Wie ein wirksamer CO2-Preis funktioniert 4 Werden alle fossilen Brennstoffe gemäß ihrem Kohlenstoffgehalt einheitlich bepreist, dann spiegelt sich in den Endverbraucherpreisen aller Produkte über alle Wertschöpfungsketten hinweg der CO2-Fußabdruck im Preis wider. 5 Dabei haben alle Unternehmen in der Wertschöpfungskette einen Anreiz, nach Lösungen zu suchen, um den CO2-Fußabdruck ihres Produktes zu verringern, um mehr Gewinn zu machen bzw. um konkurrenzfähig zu bleiben. Wir Endverbraucher können uns dann auch überlegen, ob uns der Nutzen eines Gutes den Preis noch wert ist bzw. ob wir Alternativen sehen. 6 Ist der CO2-Preis hoch genug, halten wir insgesamt unser CO2-Reduktionsziel mit innovativen/individuell passenden und kosteneffizienten Lösungen ein. Ein in diesem Sinne wirksamer CO2-Preis würde Klimaschutz revolutionieren und stark vereinfachen, da alle eigentlich auf ihren Vorteil schauen und trotzdem wird die Welt gerettet. 7 Im Ergebnis werden damit die CO₂-Ziele gesamtgesellschaftlich kosteneffizient eingehalten. Bei einer CO2-Steuer muss der Staat die richtige Preishöhe ständig suchen. Die Einhaltung von CO2-Zielen bzw. eines CO2-Budgets ist auf diesen Weg nur schwer möglich. In einem Emissionshandel legen wir als Gesellschaft die Emissionsmenge (Cap) fest und es ergibt sich der notwendige CO2-Preis, um dieses Cap einzuhalten. 8 2 Hier eine Kurzfassung dieses Papieres (Wolfsteiner & Wittmann, 2024). 3 In diesem Papier ist mit Dekarbonisierung gemeint, dass fossiler Kohlenstoff nicht mehr in Form von CO₂ in die Atmosphäre gelangt. Eigentlich würde der Begriff „Defossilisierung“ den Sachverhalt besser beschreiben, das Kohlenstoff durchaus weiter eine Rolle spielen wird. So wird bei der Erzeugung E-Fuels Kohlendioxid verwendet. 4 Machen Sie sich selbst ein Bild über das Zusammenspiel von CO2-Preis und Klimadividende beispielsweise mit dem www.co2-preis-rechner.de der Bürgerlobby Klimaschutz. 5 Zusätzlich müssen die prozessbedingten CO2-Emissionen bei der Herstellung von Zement bepreist werden. CO2Emissionen durch Landnutzungsänderungen können in der Praxis nur schwer bepreist werden. 6 Bei unserem fossilen Spritverbrauch und beim fossilen Heizen (wenn wir Wohneigentum besitzen) ist die Wertschöpfungskette besonders kurz, sodass wir dort einen direkten Einfluss haben. 7 So wie es Adam Smith mit der „Unsichtbaren Hand des Marktes“ beschrieb, durch die eigennütziges Handeln zur Wohlfahrt einer Gesellschaft beiträgt. S. a. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht?, S. 135. 8 Siehe Kapitel „Was bedeutet „wirksamer Preis auf CO2“ konkret?“, S. 29. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 16 von 220 Automobilindustrie bei der weiteren Senkung der Flottengrenzwerte oder das Heizungsgesetz zeigen, dass auch diesen „Schleichwegen zur Klimarettung“ Grenzen im politischen Prozess gesetzt sind. Außerdem haben diese Instrumente den entscheidenden Nachteil, dass sie die Erreichung gesetzter CO2-Reduktionsziele nicht gewährleisten können. Aber genau darauf käme es eigentlich an. Die Effektivität dieser Instrumente ist also mangelhaft (siehe Kapitel „Effektiv“). Die volkswirtschaftlichen Kosten sind hoch (siehe Kapitel „Kosteneffizient“). Sie sind wenig technologieoffen und innovationsfördernd (siehe Kapitel „Innovationstreibend und technologieoffen“). Sie verursachen unnötig viel Gängelung, Bürokratie und Reboundeffekte. Sie bringen keine Einnahmen, die für einen sozialen Ausgleich und Akzeptanz einer ambitionierten Klimapolitik eingesetzt werden können. Wo liegen demgegenüber die Vorteile marktbasierter Instrumente? Das sollen die nächsten Kapitel aufzeigen. In der Klimabewegung, bei der Politik, bei Wirtschaftsvertretern und auch bei uns Bürgern hat sich in den letzten Jahren beim Thema CO2-Bepreisung sehr viel bewegt. Dass CO2-Preis und Klimadividende vielleicht nicht auf den ersten Blick einleuchten, beginnt sich zu ändern. Jetzt ist die Zeit gekommen, mit CO2-Preisen in der Höhe, sodass wir unsere Reduktionsziele einhalten, den Deckel draufzumachen. Zur Ausgangsfrage: Führen auch beim Klimaschutz viele Wege nach Rom? Ja, natürlich gibt es viele Wege. Aber es gibt eben Wege, die sind länger und andere sind kürzer bzw. sind beschwerlicher oder einfacher. Die zentrale Frage ist, ob wir, wenn wir lange und beschwerliche Wege wählen, wir dann die Kraft haben, noch ans Ziel zu kommen und welche Wohlfahrtsverluste damit verbunden sein können, die erfahrungsgemäß als erstes sozial Schwache treffen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 17 von 220 2 Fünf sachorientierte Kriterien – ein Sieger: wirksamer Preis auf CO2 2.1 Individuell rational und verursachergerecht Durch einen wirksamen Preis auf CO2 wird klimafreundliches Handeln „individuell rational“. Dabei darf man trotz des Wortes „rational“ diesen Fachterminus nicht als „vernünftig“ verstehen, sondern als „eigennützig“. Das heißt, bei einem wirksamen Preis auf CO2 wird sogar der ärgste Egoist (auch „Homo oeconomicus“ 33 genannt) zum Klimaschützer. Gott sei Dank ist (fast) kein Mensch ein reiner Homo oeconomicus. Aber man kann es doch als beruhigend empfinden, dass man selbst mit lauter puren Egoisten das Klima retten könnte, wenn das eingesetzte Klimaschutzinstrument „individuell rational“ ist. Ohne einen wirksamen Preis auf CO2 oder entsprechende staatliche Auflagen oder Subventionen steht man als Einzelner 34 oft vor einem Dilemma 35 : Handelt man im Sinne des Klimaschutzes, muss man viel zu oft konkrete individuelle Nachteile in Kauf nehmen; gleichzeitig ist der durch das eigene klimabewusste Handeln gewonnene Vorteil für das Klima nicht messbar; er wird quasi verdünnt bzw. sozialisiert. Und das gilt auch umgekehrt: Ist das eigene Handeln mit CO2-Emissionen verbunden, kann man die Vorteile unmittelbar privatisieren, die Klimafolgekosten jedoch auf die ganze Menschheit verschmieren. 36 Immer, wenn ein solches Sozialisieren von Kosten möglich ist, wenn man also nicht die ganze Rechnung 37 zahlen muss, ist die Gefahr groß, dass reine Marktlösungen nicht funktionieren, d. h., dass der Markt versagt. Dieses Marktversagen lässt sich beim CO2 – im Gegensatz zu vielen anderen Fällen des Marktversagens – elegant lösen, in dem der Staat fossilen Brennstoffen einfach ein wirksames Preisschild anhängt. Denn diejenigen, die von den Folgen des Klimawandels betroffen sind (am Ende wieder wir alle), können keine Rechnung an die Verursacher (sind am Ende auch wieder wir alle) verschicken. Das muss eben der Staat übernehmen. An der Wahlurne gilt übrigens die Ausrede für Egoisten, „dass das ja alles individuell nicht rational sei“ nicht mehr. Dort stimmen wir für und gegen Regeln, die dann für uns alle gelten. 38 Für die Begrenzung des Klimawandels müssen wir bereit sein für einschneidende Veränderungen und müssen vielleicht auch Abstriche machen bei unserem Konsumniveau. Mit kurzfristig denkenden puren Egoisten ist das nicht zu machen. Für die Begrenzung des Klimawandels brauchen wir gerade an der Wahlurne Bürger, die das Wohl kommender Generationen in ihre Wahlentscheidung miteinbeziehen. So weit so gut oder so schlecht. Wenn der politische Wille und die Veränderungsbereitschaft für die Begrenzung des Klimawandels vorhanden ist, dann stellt sich jedoch die Frage, wie man die CO2-Emissionen tatsächlich schnell genug mit möglichst geringen 33 S. a. Box 3: Homo oeconomicus – wer ist das. 34 Der Einzelne kann sein: ein einzelner Bürger, ein Verein, ein Unternehmen, eine Kommune oder eine andere Einheit, die Entscheidungen trifft. 35 Das beschriebene Dilemma wird oft auch als „Soziales Dilemma“ oder als „Öffentliches-Gut-Problem“ beschrieben. 36 Wird auch als Externalisieren von Klimafolgekosten bezeichnet. S. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?. 37 Ernst Ulrich von Weizsäcker hat dafür den Begriff geprägt: „Preise müssen die ökologische Wahrheit sagen“. S. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?. 38 Wir sollten uns mehr bewusst machen, dass wir an der Wahlurne in erster Linie die Verantwortung haben, uns für Konzepte zu entscheiden, die für das Gemeinwohl sinnvoll sind und weniger darauf schauen sollten, was Parteien uns selbst für Wahlgeschenke anbieten. Uns muss mehr bewusst werden, dass Wahlgeschenke am Ende des Tages auch uns selbst schaden. Wir sollten uns mehr von der Gerechtigkeitstheorie von Rawls leiten lassen: Welchen politischen Konzepten würden wir zustimmen, wenn wir hinter einem „Schleier des Nichtwissens“ wären, also nicht wüssten, was dies für uns persönlich bedeuten würde. Wir sollten in der Klimapolitik im Sinne Rawls einen „Neuen Gesellschaftsvertrag CO₂-Wende“ anstreben (Wolfsteiner, 2025e). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 18 von 220 gesellschaftlichen Lasten senkt. Und hier kann man über eine wirksame CO2-Bepreisung den "Egoismus" vor den Karren des Klimaschutzes spannen. Bei Alltagsentscheidungen ist es einfach besser, wenn der "Egoismus" zu für uns alle richtigen Entscheidungen führt. Man kann sogar so weit gehen: Nur wenn der Egoismus dann zu sinnvollen Entwicklungen führt, dann ist das Klima noch zu retten (vgl. Wolfsteiner & Wittmann, 2011). 2.2 Effektiv Ein wirksamer CO2-Preis weist bei richtiger Ausgestaltung eine 100%ige Effektivität bei der Zielerreichung auf. Dafür muss der CO2-Preis jeweils so hoch sein, sodass das politisch gesetzte Reduktionsziel für CO2 eingehalten wird. 39 Damit hätten wir mit einem wirksamen CO2-Preis eine zentrale Steuerungsgröße für unsere CO2-Emissionen. 40 Andere Klimaschutzinstrumente können diese Effektivität systemisch nicht erreichen, da sie das Problem meist nur indirekt angehen und man daher nicht wissen kann, wie viel Reduktion am Ende wann resultiert. Nun werden Sie vielleicht einwenden, dass das Verbot der Verwendung fossiler Brennstoffe doch auch ähnlich effektiv sein müsste. Problem: Dieses Instrument wirkt erst ab dem Zeitpunkt des Verbots. Wie viel CO2 bis dahin noch ausgestoßen wird, darauf hat das Verbot unter Umständen zu wenig Einfluss. Aufgrund der Budgeteigenschaft von CO2 kommt es aber gerade auf die Summe der CO2-Emissionen an, die wir noch verursachen. Außerdem kann z. B. das Verbot von fossilen Verbrennern oder fossilen Heizungen zur Folge haben, dass bis zum Verbot noch zu viele gekauft oder eingebaut werden und diese dann noch lange betrieben werden (Lockin-Effekt). 41 Auch auf die Art und den Umfang der Nutzung des Bestands an fossilen Verbrennern und Heizungen etc. hat ein Verbot neuer Einheiten in der Zukunft keinen Einfluss. Besonders wichtig: Durch seine Effektivität bietet ein wirksamer CO2-Preis auch die so wichtige Planungssicherheit für öffentliche und private Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. Die Effektivität und die positive Wirkung bei Planungssicherheit steht und fällt jedoch damit, ob wir gesellschaftlich bereit sind, den jeweils notwendigen CO2-Preis zu akzeptieren. Um diese Akzeptanz herzustellen, müssen wir uns klar machen, dass andere Wege im Zweifel noch mehr von uns fordern, wenn wir unsere Ziele einhalten wollen, wie auch die folgenden Kapitel zeigen werden. Der wichtigste Baustein für die Akzeptanz wirksamer CO2-Preise dürfte dabei eine ProKopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der CO2-Bepreisung sein (siehe Kapitel: Der politische Joker: Klimadividende, S. 49). Wir sollten versuchen, die wirksame Bepreisung von CO2 in einen Neue Gesellschaftsvertrag CO2-Wende einzubetten, um eine nachhaltige breite Akzeptanz zu schaffen (vgl. Wolfsteiner, 2025e). Dabei bedeutet ein wirksamer CO2-Preis nicht, dass es dann nichts mehr zu tun gäbe. Unter dem Paris-kompatibel sinkenden CO2-Deckel, der durch eine wirksame CO2-Bepreisung sicher eingehalten wird, ist noch viel Bedarf für weitere Klimaschutzinstrumente. Es gibt gute Gründe, die Erreichung der CO2-Ziele weiterhin durch einen breiten Instrumentenmix zu unterstützen, abzufedern und wo nötig im Detail zu steuern. Wichtig wäre aber, dass wir letztendlich den Mut haben, den für die Einhaltung des CO2-Gesamtziels notwendigen CO2-Preis zuzulassen. Ein Paradoxon dabei ist: Je glaubwürdiger wir solche CO2-Preise implementieren, desto 39 S. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis? und Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise. Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung zeigt eine Gegenposition. 40 Wird die CO2-Bepreisung auch so kommuniziert, dürfte es auch einfacher sein, deren Zielrichtung und Funktionsweise zu vermitteln. Die heutige Diskussion, ob der CO2-Preis nun 30 € oder 60 € betragen oder gleich den geschätzten Schadenskosten einer Tonne CO2 (s. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?) entsprechen sollte, verwirrt die Menschen. 41 In 2023 gab es im Rahmen der Diskussion um das Heizungsgesetz eine Rekordabsatz von Gasund Ölheizungen. Ein ähnlicher Effekt könnte mit der „Verbrenner-Verbot“ ab 2035 in der EU auftreten. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 19 von 220 weniger hoch muss der CO2-Preis tatsächlich steigen, da frühzeitig in die Alternativen investiert wird und Lebensstile sich anpassen. Auch braucht der CO2-Preis weniger hoch zu steigen bei einem gut abgestimmten Instrumentenmix. So muss z. B. das gesamte derzeitige Strommarktdesign daraufhin überprüft werden, wo es sauberen Strom und Speichern unter Umständen im Weg steht. 42 Subventionen müssen daraufhin überprüft werden, ob sie fossile Energie oder hohen Energieverbrauch bevorzugen. Wir müssen entscheiden, wie viel Geld wir in den ÖPNV oder Radwege stecken und wie viel weiterhin in den Neubau von Straßen. Welche Abstandsflächen wir bei Windrädern zur Wohnbebauung wollen? Wie Planungsund Genehmigungsprozesse verkürzt werden können? Etc. pp. 2.3 Kosteneffizient 43 Ein Preisschild für CO2 hat auch den Effekt, dass CO2 zuerst dort vermieden wird, wo uns dies im Moment am wenigsten wehtut bzw. volkswirtschaftlich am wenigsten kostet, weil jeder (Bürger und Unternehmen) bei seinen Entscheidungen – ohne genauer darüber nachzudenken – seine Vermeidungskosten mit dem CO2-Preis abgleicht. CO2 wird dort eingespart, wo die Vermeidungskosten, in Form von € und Cent oder auch Nutzenverlust unter dem CO2-Preis liegen (statische Kosteneffizienz). Dabei werden alle Möglichkeiten 44 , die CO2-Emissionen zu senken, gleichermaßen adressiert, was Auflagen und Subventionen systemisch nicht leisten können. 45 Gleichzeitig fließen die Investitionen für die Produkte und Infrastruktur von morgen in die richtige Richtung, wenn politisch klar ist, dass der CO2-Preis jeweils so hoch sein wird, dass wir uns auf einem Paris-kompatiblen Emissionspfad – der politisch entschieden werden muss – befinden (whatever it takes). Entscheidend für dies dynamische Kosteneffizienz ist, dass die Akteure davon ausgehen können, dass wir die notwendigen CO2-Preise in der Zukunft politisch auch durchalten werden. Auf dieser Basis werden die Unternehmensführungen ihren Entwicklungsabteilungen neue Vorgaben machen, was die Produkte der Zukunft leisten müssen. Neue Straßenund Bahnprojekte stehen in einem anderen Licht. Damit gestalten wir die Transformation zu geringstmöglichen volkswirtschaftlichen/gesellschaftlichen Kosten; eben kosteneffizient. 46 Auch die Informationskosten für den Einzelnen sinken. Man muss nicht bei jeder Konsumund Investitionsentscheidung versuchen, eine Öko-Bilanz aufzustellen, was denn nun die beste Entscheidung für das Klima in Bezug auf CO2 wäre (was uns wohl auch in den Wahnsinn treiben 42 S. a. Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung, Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign und Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0. 43 Definition und Beschreibung „Kosteneffizienz“: ChatGPT. 44 Möglichkeiten, CO2-Emissionen zu senken: 1. Einsatz erneuerbarer Energien 2. Erhöhung der Energieeffizienz 3. Suffizienz / Lebensstiländerung / Verzicht 45 Ein Zuschuss zur Wärmpumpe oder die Auflage eine Wärmepumpe einzubauen, hat keinen Einfluss darauf, wie effizient die eingebaute Wärmepumpe ist, ob sie richtig konfiguriert wurde, wie sparsam sie betrieben wird, ob das Gebäude ansonsten energetisch sinnvoll optimiert wurde etc. 46 In einem Papier der Berenberg Bank wird Kosteneffizienz u. a. ausführlicher erklärt (Berenberg Bank, 2023). Siehe auch: (Wolfsteiner & Wittmann, 2011, p. 48). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 20 von 220 würde). Der Preis liefert bereits diese Information. Im Zweifel ist dann das günstigere Produkt besser für das Klima. Das Gute: Betreiben wir kosteneffizienten Klimaschutz, können wir forscher voranschreiten, als wenn wir dafür mehr ausgeben, als notwendig ist. So können wir uns ehrgeizigere Ziele setzen und mehr Emissionen in kürzerer Zeit reduzieren. 2.4 Innovationstreibend und technologieoffen Durch einen wirksamen Preis auf CO2 bekommen die Ingenieure von den Unternehmensleitungen die klare Vorgabe, ihre ganze Innovationskraft in die Senkung der CO2-Emissionen und mittelfristig die Dekarbonisierung zu stecken. Vielleicht entschließt sich ein Autobauer auch, ein weiteres Standbein in der Produktion von Stadtbahnzügen aufzubauen, oder setzt voll auf Fahren im Carsharing-Modell mit E-Fahrzeugen. Ein Preis auf CO2 sorgt dann auch dafür, dass die E-Autos nicht mit zu viel Kohlestrom fahren. Autonomes Fahren könnte unsere individuelle Mobilität völlig revolutionieren. Es würde sich vielleicht nicht mehr rechnen, ein eigenes Auto zu besitzen, da man jederzeit genau das Fahrzeug, das man gerade braucht, anfordern kann; die Fahrzeuge selbst schauen, dass sie ihre Batterien bei jeder sich bietenden Gelegenheit aufladen. Oder man wechselt einfach das Fahrzeug, sobald die Batterieladung bei einer Langstreckenfahrt zur Neige geht. Vielleicht kann man Fahrzeuge aber auch auf der Autobahn induktiv aufladen 47 ; oder die Batterietechnik macht weiterhin große Fortschritte und/oder wir fahren auch mit Treibstoffen hergestellt aus Windund Sonnenenergie (synthetische Kraftstoffe 48 ); vielleicht mit einem seriellen, parallelen oder Mischhybrid oder einem Range Extender? Oder wir nutzen für Langstrecken vermehrt oder ausschließlich öffentliche Verkehrsmittel. Allein schon bei der Mobilität könnte man also unzählige Szenarien entwerfen. Entscheidend ist: Bei einem wirksamen CO2-Preis rechnen sich innovative Lösungen über alle Sektoren unserer Volkswirtschaft hinweg. Wenn Preise die Knappheit eines „Gutes“ signalisieren, dann werden wir Menschen innovativ. 49 47 Für Lkws werden auch Oberleitungen auf Autobahnen diskutiert. Bei solchen Infrastrukturfragen wäre natürlich zu einem bestimmten Zeitpunkt dann auch der Staat gefragt, strategische Entscheidungen zu treffen. Allerdings hätte die Wirtschaftslobby dann ein starkes Eigeninteresse, auf Lösungen zu drängen, die ihr und dem Klima dienen. Ein schönes Beispiel, warum die Bepreisung von CO2 smart ist. Lange glaubte man, dass bei schweren Lkws ein rein batterieelektrischer Betrieb nicht wirtschaftlich sein würde. Durch die immensen Fortschritt bei der Batterietechnik und einer sehr deutlichen Preissenkung bei Batterien, sieht dies heute (Stand 8/20259 anders aus. 48 S. a. Box 18: Unnötiger Glaubenskriege um E-Fuels, S. 171. 49 Dem wurde entgegengehalten, dass man sich gerade bei Mobilität nicht auf die Innovationskraft des Marktes verlassen könne, da bei individueller Mobilität eine geringe Nachfrageelastizität vorläge, der Käufer zukünftige Preissteigerungen zu wenig berücksichtige und ein Weniger an Mobilität gesellschaftlich nicht gewünscht sei [vgl. dazu: (FÖS, 2016) und (UBA, 2014)]. Deshalb seien in der Mobilität sinkende Flottengrenzwerte das Instrument der Wahl (s. a. Box 16: Problematische EU-Flottengrenzwerte); eine höhere Besteuerung von Treibstoffen wurde nur als sinnvolle Ergänzung gesehen. Als diese Thesen vertreten wurden, lag der Zertifikatepreis im EU-Emissionshandel bei rund 5 € und es war klar, dass ein einheitlicher wirksamer CO2-Preis deutlich höher liegen würde. Dieser hätte damals wahrscheinlich bewirkt, dass die Dekarbonisierung in der Stromerzeugung forciert worden und bei Mobilität vielleicht erst mal nicht so viel geschehen wäre. Entscheidend ist, dass für alle Wirtschaftsakteure klar ist, dass der CO2-Preis in der Zukunft so hoch sein wird, wie es für die Einhaltung des CO2-Emissionspfades, den wir uns vorgenommen haben, notwendig ist (Whatever-it-takes-CO2-Preise). Dann können wir uns auch darauf verlassen, dass in den Entwicklungsabteilungen der Autokonzerne die passenden Konzepte vorbereitet werden und dann auf den Markt kommen, wenn sie sich für den Käufer rechnen. Wobei „rechnen“ nicht nur in Euro und Cent zu verstehen ist, sondern auch im Sinne von Komfort und Freude an Mobilität. Wobei es aber auch kein „Grundrecht“ auf jedwede nur gewünschte Mobilität geben kann. Verzicht von vorneherein auszuschließen, wäre auch ökonomisch gesehen nicht sinnvoll. Auch wenn es seltsam klingt: Verzicht kann uns günstiger kommen, als mit teuren Klimmzügen einen bestimmten Standard zu halten. Um darüber eine rationale Debatte führen zu können, kann es helfen, uns Bürgern nicht das „Autofahren“ madig machen zu wollen, Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 21 von 220 2.5 Hoher Freiheitsgrad – keine unnötige Gängelung: CO2-Preis statt Moralkeule Ein Preis auf CO2 ist das passgenaue Instrument für eine liberale und pluralistische Gesellschaft. Es bleibt am Ende jedem selbst überlassen, wo und wann er seine Schwerpunkte bei der Einsparung von CO2 setzt. Verantwortung und Freiheit sind zwei Seiten einer Medaille. Ein wirksamer CO2-Preis spiegelt beide Seiten perfekt wider. Jeder übernimmt die Verantwortung für seinen CO2Fußabdruck. Oder soll uns tatsächlich soziale Kontrolle (der schiefe Blick des Nachbarn) zu klimafreundlichem Verhalten bringen? Soll der Staat tatsächlich alles im Detail regeln, was noch klimagerecht ist und was nicht mehr? Die Wut auf den EU-Bürokratismus oder gegen das Heizungsgesetz (ob berechtigt oder nicht) sollte uns hier eine Warnung sein. Allerdings setzt dieser Weg voraus, dass wir Bürger uns grundsätzlich darauf einlassen, dem Marktergebnis eine Chance zu geben. Dafür könnte es hilfreich sein, Bildungsanstrengungen zu verstärken, um die Vorteile und Grenzen von Märkten besser zu verstehen. 50 Skeptiker eines wirksamen CO2-Preises beim Thema Mobilität führen ins Feld, dass effiziente Marktergebnisse unter Umständen von der Gesellschaft nicht gewollt sei (vgl. FÖS, 2016). So könnte ein effizientes Marktergebnis auch bedeuten, dass wir auf individuelle Mobilität weitgehend verzichten. Dem kann man entgegenhalten: Wenn individuelle Mobilität für uns Bürger wichtig ist, dann schlägt sich dies auch in einer höheren Zahlungsbereitschaft nieder und es wird dann auch mit hoher Wahrscheinlichkeit entsprechende technische Lösungen geben. Allerdings könnte es sein (es muss nicht so sein), dass individuelle Mobilität dann besonders auf Langstrecken zu einem Luxusgut wird. Das wäre sicher ein schwieriger politischer Punkt in der Transformation. Die einmal real existierenden Planwirtschaften hatten versucht, an der Macht zu bleiben, indem sie bestimmte Güter subventionierten. Haben Demokratien die Kraft, diesen ökonomisch unsinnigen Weg bei der Dekarbonisierung zu vermeiden? Die derzeitige globale Lage von Demokratien nährt den Zweifel daran. Dieses Dilemma könnte jedoch wohl mit einer guten Sozialund Verteilungspolitik besser gelöst werden als durch die Subventionierung bestimmter Mobilitätswünsche. Die „Klimadividende“, die später vorgestellt wird (siehe S. 49), dürfte die Akzeptanz eines wirksamen CO2-Preises wesentlich erhöhen. Bei aller Freiheit, die ein wirksamer CO2-Preis bietet, brauchen wir jedoch einen offenen und ehrlichen gesellschaftlichen Diskurs darüber, dass die Transformation für stärkere Schultern mit beträchtlichen Zumutungen verbunden sein kann. Vielleicht würden wir uns wunderen über die positive Reaktion der Bürger, wenn diese merken, dass man mit ihnen aufrichtig spricht und nichts beschönigt. sondern klar die Paris-kompatible Reduzierung der CO2-Emissionen in den Mittelpunkt zu stellen. Das sollte auch eine Lehre aus dem „Fünf-DM-Debakel“ der Grünen 1998 sein. 2023 lag der Zertifikatepreis im EU-Emissionshandel bei bis zu 100 € und wir können nur spekulieren, wo ein einheitlicher wirksamer CO2-Preis in 2023 gelegen hätte. Die kritische Haltung des FÖS bei Mobilität lag am Ende wohl darin begründet, dass es nicht glaubte, dass die Politik den notwendigen CO2-Preis durchsetzen kann. Aber warum sollte die Politik – und damit wir als Gesellschaft – bei anderen Instrumenten dann mehr Rückgrat beweisen? Kann es wirklich ein intransparenter Instrumentenmix besser richten? Mehr dazu hier in zwei gegensätzlichen Positionen: Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2Bepreisung vs. Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise. 50 S. a. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht?, S. 135. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 22 von 220 3 Kann es der Markt allein? Der Markt versagt grundsätzlich beim Klimaschutz, da unregulierte Marktpreise nicht die Klimafolgekosten (externen Kosten) bzw. die Knappheit von CO2 spiegeln und damit den Wirtschaftsakteuren nicht die richtigen Signale liefern (s. a. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? und Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?). Aber vielleicht kann der Markt „zufällig“ das Klima retten über technischen Fortschritt oder durch die natürliche Verknappung fossiler Brennstoffe? 3.1 Technischer Fortschritt aus sich heraus Einige glauben, der Staat muss für den Klimaschutz gar nicht so viel tun, weil der technische Fortschritt sowieso zu weniger CO2-Emissionen führen wird, da jeder einen Anreiz habe, Energie einzusparen. Ökonomisch ist es aber nur so lange sinnvoll, Geld für die Einsparung von Energie auszugeben, solange der Nutzen größer ist als der Aufwand. Und wie man heute sehen kann, reicht dieser Anreiz nicht, um das Klima zu retten. Erst wenn vom Grunde her die externen Kosten von CO2 bzw. die Knappheit von CO2 ebenfalls in das individuelle Kalkül mit einfließen, bekommt der technische Fortschritt die eindeutig richtige Richtung im Sinne des Klimaschutzes. Ansonsten wird technischer Fortschritt sehr oft durch den sogenannten Reboundeffekt aufgefressen. Beispiel Auto: Der spezifische Kraftstoffverbrauch der Autos ist in den letzten Jahrzehnten durch Innovationen gewaltig gesunken. Gleichzeitig sind aber das Gewicht der Fahrzeuge und deren Leistung explodiert (Anteil SUV und Geländewagen an Neuzulassungen ist von gut 4 % in 1997 auf über 44 % gestiegen (Stand 8/2025); Anteil Pkws mit über 163 PS ist von 2 % in 1997 auf gut 14 % gestiegen). Außerdem wird auch noch mehr gefahren. Das Beispiel macht deutlich: Der technische Fortschritt könnte höchstens rein zufällig „das Klima retten“. Die Frage ist, ob wir uns auf Zufälle verlassen wollen. Entscheidend ist: Ein wirksamer CO2-Preis treibt den technischen Fortschritt an und sorgt dafür, dass Innovationen auch auf den Markt kommen und nicht in die Schublade. Vielleicht haben wir Glück und der technische Fortschritt findet immer kostengünstigere Möglichkeiten, CO2 einzusparen. 51 Also wer auf den technischen Fortschritt setzt, braucht einen wirksamen Preis auf CO2 nicht zu fürchten. Im Gegenteil: Der CO2-Preis wird dann weniger hoch steigen müssen. Dies zeigt auch die Flexibilität dieses Instruments. 3.2 Der Ölpreis macht’s doch von allein Wir hatten eine lange Zeit mit niedrigen Gasund Ölpreisen erlebt. Dies hatte auch dazu geführt, dass weniger in neue Förderstätten investiert wurde. Dies ist ein Grund, warum die Preise bereits im Herbst 2021 stark gestiegen sind. Mit steigenden Preisen könnten diese Investitionen aber wieder anziehen und den Markt wieder mit fossilen Brennstoffen fluten. Dass fossile Unternehmen immer noch gut am Markt bewertet werden, zeigt, dass der Markt noch nicht davon ausgehen, dass 51 Exkurs: Unter Betrachtung der derzeitigen Lage kann man große Zweifel haben, ob Politik bzw. wir als Gesellschaft überhaupt die Kraft haben, die Dekarbonisierung durchzuziehen, wenn die Alternativen betriebswirtschaftlich teurer sind bzw. weniger Komfort bieten (s. a. Abbildung 2: Reicht ein „Anschubfinanzierung“ für die Alternativen? und Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung). Besonders schwer dürfte dies fallen, wenn damit Nachteile im internationalen Wettbewerb verbunden sein können (s. a. Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“). Vor diesem Hintergrund kann es sinnvoll sein, als Staat viel in Forschung zu investieren in der Hoffnung, dass dabei Ergebnisse resultieren, die die Alternativen auch betriebswirtschaftlich/individuell günstiger machen (s. a. Box 26: Wo brauchen wir eigentlich „Staatsknete“ bei der Dekarbonisierung?). Aber klar muss sein: Wir müssen die Dekarbonisierung auch durchziehen, wenn der technische Fortschritt nicht diesen Ausweg bietet. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 23 von 220 wir als Gesellschaft die Dekarbonisierung durchziehen werden. Das ist Gift für die Planungssicherheit von Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. Wenn die Preise für fossile Brennstoffe nachhaltig stark steigen, weil sie einfach zur Neige gehen, dann ist es für das Klima definitiv zu spät und Kohle liegt noch in rauen Mengen unter der Erde. Entscheidend ist, dass ca. zwei Drittel der bekannten fossilen Vorräte an Erdgas, Öl und Kohle unter der Erde bleiben müssen (vgl. McGlade & Ekins, 2015), wenn wir die Pariser-Klimaziele einhalten wollen. Außerdem gilt es zu bedenken: Wenn wir beim Klimaschutz erfolgreich sind – also die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen erst einmal sinkt –, dann sinken auch die Preise für fossile Brennstoffe, was die Nachfrage nach ihnen dann wieder antreiben könnte. Ohne wirksamen CO2-Preis droht daher ein Hase-und-Igel-Rennen mit ungewissem Ausgang. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 24 von 220 4 Reicht eine Anschubfinanzierung und Begeisterung? 4.1 Reicht eine Anschubfinanzierung für die Alternativen? Abbildung 2: Reicht ein „Anschubfinanzierung“ für die Alternativen? Es stellt sich grundsätzlich die Frage, ob Subventionen für CO2-freie Alternativen eine dauerhafte Lösung sein können. Das kann der Fall sein, wenn die Alternativen nur eine „Anschubfinanzierung“ brauchen und sich dann durch Massenproduktion und Lerneffekte bald selbst behaupten können. Als Ausgangslage sollten wir zuerst unterstellen, dass die Alternativen (Graphen 1 und 2) heute betriebswirtschaftlich ohne Subventionen und ohne CO2-Preis teurer sind als die fossile Welt (Graph 1). Ohne staatlichen Eingriff würde sich das erst ändern, wenn die Preise fossiler Brennstoffe (insbesondere Erdgas und Erdöl) stark ansteigen, wenn diese zur Neige gehen. Dann ist es für das Klima aber zu spät. Nun kann man versuchen, diesen Effekt durch ein Anschubsubvention für die Alternativen vorzuziehen. Dann ist es entscheidend, ob die Alternativen dadurch über (Graph 4) oder unter (Graph 5) den fossilen landen. Wenn Fall 4 eintritt, dann müsste man auf ausreichende Dauersubventionen für die Alternativen setzen, sodass deren Kosten doch unter die fossilen fallen. Die Preise für fossile Brennstoffe können jedoch sogar sinken, wenn die Nachfrage aufgrund der Subventionen für die Alternativen zurückgeht. Damit besteht die Gefahr (auch im Fall 5), dass gegen sinkende Preise der fossilen Brennstoffe ständig mit Subventionen gegenhalten werden muss. Damit könnte ein Hase-und-Igel-Rennen mit ungewissem Ausgang bedeuten. Eine sichere Dekarbonisierungsstrategie ist das leider nicht. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 25 von 220 Von einigen wird das Narrativ verwendet, dass wir uns bereits in der Welt Fall 6 befinden würden: Die Alternativen seien bereits heute (auch betriebswirtschaftlich) günstiger 52 als die fossile Welt. Bürger und Unternehmen hätten dies nur noch nicht ausreichend erkannt, 53 wozu auch die fossile Lobby beitragen würde. Nun könnte an dieser Stelle ausführlich darüber spekuliert werden, ob die Alternativen bei der Gebäudewärme, Mobilität, Stromerzeugung 54 und bei Produktionsprozessen wie der Stahlherstellung 55 schon ohne Subventionen, Auflagen und CO2-Bepreisung konkurrenzfähig sind/wären. 56 Das Schöne ist: Ein wirksamer CO2-Preis funktioniert unabhängig davon, in welcher Welt (4, 5 oder 6 in Abbildung 2) wir uns (jeweils) befinden. Das Problematische am Narrativ 6 könnte sein, dass man auf die Idee kommen könnte, es läuft von allein bzw. Aufklärung und das Zurückdrängen der fossilen Lobby würde reichen. Der Vorteil des Narrativs 6 könnte sein, dass es marketingtechnisch besser funktioniert, als wenn man über Zumutungen und wirksame CO2-Preise sprechen muss. 57 4.2 Exkurs: Ist das EEG nicht ein Erfolgsmodell, das weltweit kopiert wird? 58 Die Geschichte des EEG kann als Erfolgsmodell erzählt werden: Es hat den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromproduktion in 2024 auf fast 60 % gehievt 59 und zu einer massiven Kostendegression beigetragen. Gerade bei Photovoltaik kann dies als „Geschenk für die Welt“ betrachtet werden. Aber trotz Kostendegression können die Systemkosten von Strom aus erneuerbaren Energien einschließlich Speicher und der notwendigen Netze betriebswirtschaftlich immer noch teurer sein und auch bleiben als fossiler Strom. 60 Es ist fraglich, ob es langfristig gut ist, wenn man dem Bürger hier nicht reinen Wein einschenkt. Die Erfolgsgeschichte erneuerbaren Stroms hätte noch größer sein können, wenn man über den Weg wirksamer CO2-Preise statt über Subventionen gegangen wäre. Wir hätten noch mehr Innovationen und geringere gesamtgesellschaftliche Kosten gesehen. Allerdings kann sicher die Frage gestellt werden, ob wirksame CO2-Preise Anfang der 2000er-Jahre politisch eine Chance gehabt hätten. 52 Der Kostenbegriff ist hier weit zu sehen. Er umfasst z. B. auch (subjektive) Komforteinbußen, wenn bei der Nutzung eines E-Autos (noch) ein größerer Planungsoder Zeitaufwand bei Fahrten notwendig ist oder die sogenannte „Reichweitenangst“ empfunden wird. Auch Komfortbzw. Nutzwerteinbußen bei der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel durch Verspätungen oder Überfüllung stellen „Kosten“ dar. 53 S. a. Kapitel „Reicht es uns Bürger von den fossilfreien Alternativen zu begeistern?“, S. 27. 54 S. a. Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung, S. 177. 55 S. a. Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, S. 85. 56 S. a. Kapitel „Masterplan sektorübergreifende CO2-Wende“, S. 81. 57 Hier mehr zu einer möglichen „Klimapolitik-Kommunikations-Katastrophe“: (Wolfsteiner, 2025d). 58 Siehe zum Grundprinzip des EEG und dessen Probleme: Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign, S. 179. 59 Unser CO2-Ausstoß bei der Stromerzeugung ist trotz Zunahme der Erneuerbaren 2009 bis 2018 nicht wirklich gesunken, weil wir das Übel eben nicht an der Wurzel gepackt haben. Dafür waren wir Exporteuropameister bei Kohlestrom. Unsere Kohlemeiler sind also trotzdem unter Volldampf gelaufen. Dies hat sich erst durch den Anstieg der Zertifikatepreise im EU-Emissionshandel und dem ordnungsrechtlichen Kohleausstieg geändert. Wobei der ordnungsrechtliche Kohleausstieg über Entschädigungszahlungen senkend auf den Zertifikatepreis im EU-ETS wirkt und dieser dann nicht die richtigen Preissignale für Langfristinvestitionen liefert. 60 S. a. Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 32 von 220 Stahlerzeugung 82 . Wie hoch der CO2-Preis dafür in der Zukunft jeweils sein muss, das ist heute noch weitgehend Spekulation. Wir können heute nicht wissen, welche Technologien uns zu welchem Zeitpunkt zu welchen Kosten zur Verfügung stehen werden und wie sich auch Lebensstile verändern. Die Politik sollte dabei von Anfang an mit offenen Karten spielen. Ein wirksamer CO2Preis muss am Ende vielleicht jenseits von 500 Euro liegen. Allerdings sollte das niemanden erschrecken, da dann auch die besten und kostengünstigsten Alternativen vorhanden sein werden. Wenn an den Stammtischen der Republik und in den Vorstandsetagen der Dax-Konzerne wild über den jeweils im Dekarbonisierungsprozess notwendigen CO2-Preis spekuliert wird, dann ist das abstrakte Ziel „Dekarbonisierung“ in unseren Köpfen angekommen. Wenn man Unternehmen bzw. Betriebswirte fragt, dann werden diese wahrscheinlich sagen, sie hätten lieber Planungssicherheit über die Höhe des CO2-Preises in der Zukunft. Wenn man einen Teich austrocknen will, dann sollte man aber nicht die Frösche fragen. Preisunsicherheiten sind die Normalität in einer Marktwirtschaft, weil Preise eben auf sich ständig verändernde Umstände reagieren. 83 Wichtig ist, dass alle Wirtschaftsakteure in Zukunft davon ausgehen können, dass wir über wirksame Instrumente unsere CO2-Reduktionsziele sicher einhalten. Das bietet die so wichtige Planungssicherheit für kosteneffiziente/innovative öffentliche und private Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. Auf dieser Basis kann dann jeder sein Geschäftsmodell bzw. seinen Lebensstil überprüfen. Ein Problem ist es allerdings, wenn es nur bei lauen CO2-Preisen – ohne eindeutige Perspektive – bliebe, aber gleichzeitig andere Instrumente heruntergefahren würden. Das könnte die schlechteste aller denkbaren Welten sein [vgl. (FÖS, 2016) und (UBA, 2014)]. Die Konsequenz daraus muss sein: Einen wirksamen CO2-Preis fordern und gleichzeitig alle anderen Wege mindestens so lange weiter nutzen, bis ein wirksamer CO2-Preis etabliert ist (vgl. Wolfsteiner, 2025e). Erst dann kann darüber nachgedacht werden, welche Vorschrift vereinfacht und welche Subvention abgebaut oder gestrichen werden kann. Sollte sich herausstellen, dass es uns politisch nicht gelingt, einen wirksamen CO2-Preis zu etablieren, ist es besonders wichtig, dass uns weiterhin alle anderen Wege zur Verfügung stehen. Umweltbewusstes Handeln im Alltag werden wir immer brauchen. Es lässt sich nicht alles staatlich regeln; aber besonders wichtig ist umweltbewusstes Handeln an der Wahlurne. Die Politik braucht die Unterstützung von uns Bürgern, um die Dekarbonisierung tatsächlich umzusetzen. angehoben werden, bis eine vorgegeben Recyclingquote erreicht wird. Eine solche Abgabe würde gleichzeitig erreichen, dass sich Recycling und Alternativen zu Kunststoffen rechnen. Da es sich um eine sehr spezifische Abgabe handeln würde, könnte eine globale Einigung eher möglich sein als bei einem allgemeinen CO₂-Preis. 82 Durch z. B. direkte Reduktion von Roheisen mithilfe von Elektrizität oder Wasserstoff statt mit Koks (s. a. Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, S. 85). 83 S. a. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 33 von 220 6 Weiterentwicklung bestehender CO2-Bepreisungen S. a. Box 6: Übersicht bestehende CO2-Bepreisungen in Deutschland und in der EU, S. 143. 6.1 EU-Emissionshandel 6.1.1 Der bestehende EU-Emissionshandel (ETS 1) In der EU wurde mit dem bestehenden Emissionshandel (EU-ETS 1), der derzeit rund 50 % der CO2-Emissionen umfasst, bereits ein Instrument eingeführt, das schon seit vielen Jahren einen CO2-Preis generiert. 84 Leider wurde dieser gute Ansatz in der Vergangenheit eher als „Rohrkrepierer“ wahrgenommen. Dazu muss man sagen: Wenn der politische Wille fehlt, kann jedes Klimaschutzinstrument „gegen die Wand gefahren werden“, sei es in der Theorie auch noch so gut. Aber gehen wir einen Schritt zurück, bevor wir voreilige Schlüsse ziehen und schauen uns an, was passiert war: Die EU hatte sich das Ziel gesetzt, ihre Treibhausgasemissionen bis 2030 um 40 % gegenüber 1990 zu senken. Dabei sollten die Sektoren, die dem EU-ETS 1 unterliegen 85 , ihre Emissionen bis 2030 um 43 % gegenüber 2005 senken. Die EU hatte sich also im Prinzip einen bestimmten Emissionspfad von 2005 bis 2030 (damit auch eine bestimmte begrenzte Emissionsmenge für diesen Zeitraum) in diesen Sektoren vorgenommen. Grundsätzlich gibt die EU entsprechend diesem Emissionspfad jährlich Zertifikate aus. Der Emissionshandel wird also in dem Sinne funktionieren, dass die vorgesehene Emissionsmenge für diesen Zeitraum eingehalten wird. Aber der niedrige Zertifikatepreis von ca. 4 – 6 Euro pro Tonne CO2 (ca. 0,7 Cent Aufschlag auf eine Kilowattstunde Braunkohlestrom) über viele Jahre bot nicht die richtigen Signale für Langfristinvestitionen. 86 Aber warum war der Zertifikatpreis so niedrig, obwohl die EU jedes Jahr weniger Zertifikate ausgab? Dazu einige Schlaglichter: (1) In Deutschland ist der Anteil erneuerbarer Energien durch das EEG stark angestiegen. Bei einer solchen massiven zusätzlichen Anstrengung durch ein zusätzliches Instrument hätte man die Zertifikatemenge im Emissionshandel entsprechend auch zusätzlich reduzieren müssen. Das ist nicht geschehen. Daher wurden wir Europameister im Stromexport; trotz großer Mengen an umweltfreundlich erzeugtem Strom liefen unsere Kohlemeiler weiter unter Volldampf. Ohne zusätzliche Reduzierung der Zertifikatemenge wirkt das EEG preisdämpfend auf den CO2-Preis im EU-ETS 1. In der Spitze fielen 25 Mrd. € im Jahr als EEG-Differenzkosten an, die in der Vergangenheit über die EEG-Umlage finanziert wurden. Heute werden diese aus dem Bundeshaushalt finanziert (Stand 8/2025). (2) Die globale Finanzkrise, die europäische Schuldenkrise und die anschließende Wirtschaftskrise hatten zur Folge, dass weniger CO2 ausgestoßen wurde. (3) Die flexiblen Mechanismen (JI und CDM) haben das Cap aufgeweicht. Mehrere Gründe haben also dazu geführt, dass wir im Emissionshandel 2014 einen Überschuss an Zertifikaten von über 2 Mrd. Tonnen CO2 aufgebaut hatten; was etwa den gesamten CO284 S. a. Box 6: Übersicht bestehende CO2-Bepreisungen in Deutschland und in der EU. 85 Dem EU-ETS 1 unterliegen größere Energieund bestimmte Industrieanlagen. Die innereuropäische Luftund Schifffahrt wurde ebenfalls integriert. 86 Dieser Einwand wird etwas dadurch relativiert, dass bei Langfristinvestitionen auch die Erwartungen über den CO2Preis in der Zukunft eine Rolle spielen. Ein niedriger Zertifikatepreis spiegelte damit auch die niedrigen Erwartungen der Wirtschaft gegenüber einer ambitionierten Klimaschutzpolitik in den 2020er-Jahren der EU wider. Auch die Tatsache, dass Unternehmen, die ihr Geld mit fossilen Brennstoffen verdienen, immer noch relativ gut an der Börse bewertet werden, zeigt, dass die Investoren noch nicht an eine Paris-kompatible Klimapolitik glauben. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 34 von 220 Emissionen der betroffenen Sektoren innerhalb eines ganzen Jahres entsprach. 87 Es wurden also deutlich mehr Zertifikate in den Markt gegeben, als dieser überhaupt brauchte. Damit der Emissionshandel die richtigen Langfristsignale gibt, musste dieser Überschuss aus dem System genommen werden. Die EU hat mit der Einführung einer Marktstabilitätsreserve 88 und der Anfang 2019 in Kraft getretenen Reformen für die 4. Handelsperiode (2021 – 2030) 89 wichtige Schritte in die richtige Richtung getan und die Zertifikatepreise sind dann auch deutlich gestiegen. Er lag in der Spitze bei über 100 € (Stand 8/2025; hier finden Sie den aktuellen Preis). 90 Mindestpreise in einem Emissionshandel Wenn einzelne Staaten in den Bereichen, die vom Emissionshandel abgedeckt werden, mehr erreichen wollen, als es der Emissionshandel vorsieht, können auch nationale Mindestpreise 91 (am besten in Absprache mit anderen Ländern) im Emissionshandel sinnvoll sein. 92 Ein Mindestpreis im gesamten Emissionshandel ist dagegen weniger sinnvoll. Ist der Zertifikatepreis zu niedrig, 87 „Ende 2014 betrug der kumulierte Überschuss im EU-ETS als Saldo aus verfügbaren Emissionsberechtigungen (Angebot) und verifizierten Emissionen (Nachfrage) rund 2,07 Milliarden Berechtigungen“ (DEHSt, 2015, p. 20). 88 Die Marktstabilitätsreserve (MSR) soll einem anhaltenden Preisverfall bei den Emissionszertifikaten entgegenwirken, indem die Anzahl der im Markt gehandelten Zertifikate reduziert wird. Ein Überschuss an Zertifikaten soll dadurch abgebaut und das Entstehen neuer Überhänge verhindert werden. Ein Zertifikat berechtigt zum Ausstoß von einer Tonne CO2. Die Marktstabilitätsreserve ist die Weiterentwicklung des Backloading-Verfahrens. 89 Die wichtigsten Reformbausteine 2019 beim EU-ETS 1: • Jährlich wird die Zertifikatemenge, die ausgegeben wird, um den „linearen Reduktionsfaktor“ reduziert. Dieser Reduktionsfaktor bezieht sich auf die Emissionen in einem Basisjahr. Die Zertifikatemenge wird daher jährlich um einen gleichbleibenden Betrag reduziert, was grundsätzlich zu einem linearen Emissionspfad führt. Der lineare Reduktionsfaktor wurde 2021 von 1,74 % auf 2,2 % erhöht. Das war allerdings keine großartige Reform, sondern ergibt sich zwangsläufig aus dem zu diesen Zeitpunkt bestehenden 40 %-Reduktionsziel für 2030. • Ab 2019 werden jedes Jahr 24 % des Überschusses statt der bisher geplanten 12 % aus dem Markt genommen und in die Marktstabilitätsreserve überführt. • Die Zertifikate in der Marktstabilitätsreserve gelangen nicht in vollem Umfang wieder auf den Markt. Ab 2023 darf die Reserve nur so viele Zertifikate beinhalten, wie im Vorjahr versteigert, also neu ausgegeben wurden. Der Rest wird gelöscht. • Der ETS soll in Zukunft besser mit nationalen Maßnahmen verzahnt werden. So können Zertifikate endgültig vom Markt genommen werden, damit zusätzliche nationale CO2-Einsparungen nicht anderswo in der EU emittiert werden (Ein Journalist hat geschrieben: Aus dem Wasserbett wird eine Badewanne mit Überlauf). Mit der Anhebung des EU-Ziels für 2030 auf -55 % gegenüber bisher -40 % wurde der lineare Reduktionsfaktor ab 2024 auf 4,3 % angehoben und wird 2028 auf 4,4 % steigen (Quelle: UBA). 90 Anfang 2024 ist der Zertifikatepreis deutlich gesunken. Hier eine Facebook-Post dazu. 91 Das Umweltbundesamt stellt bei einem Vergleich von Instrumenten fest, dass ein „Kapazitätsmanagement für ältere Kraftwerke“ für die nächsten Reduktionsschritte bis zum Jahr 2030 das attraktivste der untersuchten Instrumente sei [vgl. (UBA, 2017b)]. Dieses Ergebnis kann aus folgenden Gründen relativiert werden: (1) Die Studie betrachtet nur den Stromsektor. Die positiven Wirkungen eines sektorübergreifenden einheitlichen nationalen CO2-Preises auf alle CO2-Emissionen und dessen Bedeutung für die gesamte Dekarbonisierung werden daher nicht betrachtet. (2) Die Studie hat nur einen nationalen CO2-Preis-Aufschlag im ETS untersucht; keinen nationalen CO2-Mindestpreis. (3) Die Studie macht keine Aussage über die politische Signalwirkung eines nationalen CO2-Preises. (4) Eine Kombination aus Kapazitätsmanagement mit einem nationalen CO2-Preis auf alle CO2-Emissionen wurde nicht untersucht. 92 Mögliches Problem bei einem nationalen Mindestpreis im ETS könnte sein, dass der Import von Kohlestrom zunimmt. Beste Lösung: Besteuerung von Importstrom aufgrund seiner CO2-Intensität. Ist eine entsprechende CO2Besteuerung von Importstrom EU-rechtlich oder faktisch nicht möglich, sind einem nationalen CO2-Preis bei der Stromerzeugung wohl Grenzen gesetzt. Außerdem kann es den sogenannten Wasserbetteffekt geben: Das, was wir durch einen Mindestpreis weniger emittieren, wird in einem anderen EU-Land mehr emittiert. Dieser Wasserbetteffekt reflektiert auf der anderen Seite, dass wir uns als Deutschland ehrgeizigere Ziele gesetzt haben als die EU als Ganzes. Man könnte ihn daher auch als solidarischen Wasserbetteffekt bezeichnen. S. a. Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 47. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 35 von 220 dann sollte grundsätzlich besser die Zertifikatemenge zusätzlich verringert werden, als einen Mindestpreis einzuführen, was auch direkt der Einhaltung der Pariser Klimaziele dienen würde. Wenn allerdings politisch eine Reduzierung der Zertifikatemenge nicht möglich ist, wäre auch ein EUweiter Mindestpreis als zweitbeste Lösung erstrebenswert, da er zumindest dann mehr Planungssicherheit bei der Höhe des CO₂-Preises böte. Deutschland hat sich im Energiesektor ehrgeizigere Ziele gesetzt als die EU als Ganzes. Wenn es diese Ziele einhalten will, muss es über den EU-ETS 1 hinausgehende Maßnahmen ergreifen, da dieser nur die Einhaltung der EU-Ziele sicher stellt. Bisher wurde dafür in erster Linie das EEG gewählt. In Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 46, werden Vorschläge gemacht, wie auch die Einhaltung der nationalen Ziele über einen CO2-Preis gewährleistet werden kann. In Paris hat man sich darauf geeinigt, alles zu unternehmen, damit wir die 2°C-Grenze deutlich unterschreiten und versuchen, die 1,5°C-Grenze einzuhalten. Dabei war klar: Die zu Paris vorgelegten nationalen Ziele (NDCs 93 ) reichten dafür nicht aus. Deshalb wurde in Paris ein Nachbesserungsprozess (Ambitionsmechanismus) vereinbart, in dem die nationalen Ziele regelmäßig so lange erhöht werden sollen, bis sie in Summe Paris-kompatibel sind. Die EU hat am 17.12.2020 ein neues NDC eingereicht, in dem das 2030er-Ziel auf –55 % gegenüber 1990 angehoben wurde (vorher -40 %) und Klimaneutralität bis 2050 angestrebt wird. Jetzt kommt es darauf an, für die EU ein verbleibendes CO2-Budget zu beschließen, darauf aufbauende weitere Zwischenziele 2025/2035/2040 festzulegen und zumindest den Zeitpunkt der Klimaneutralität noch einmal zu überprüfen. 94 Durch die Umsetzung des neuen 2030er-Ziels im EU-ETS 1 sind die Zertifikatepreise stark angestiegen bzw. die Marktteilnehmer haben diese Umsetzung teilweise schon vorher eingepreist. 6.1.2 Der zukünftige zweite EU-Emissionshandel (ETS 2) 95 Die EU hat in ihrem „Fit-for-55-Paket“ einen zweiten getrennten Emissionshandel für die Bereiche Wärme und Verkehr beschlossen, der 2027 (bzw. 2028 bei hohen Energiepreisen) eingeführt werden soll. Ein EU-ETS für alle CO2-Emissionen wäre die First-Best-Lösung 96 gewesen (s. u.). Zwei getrennte Emissionshandelssysteme für einen Übergangszeitraum könnten ein großer Fortschritt sein, wenn wir auch damit einen klaren Deckel (Cap) auf unseren CO2-Emissionen bekommen und wir unsere CO2-Reduktionsziele damit sicher einhalten (siehe Abbildung 3). Dies würde auch die so wichtige Planungssicherheit für private und öffentliche Investitionen in eine fossilfreie Zukunft bieten. 93 Das Konzept der Nationally Determined Contributions (NDCs) wurde im Pariser Abkommen eingeführt, da ein Top-down-Ansatz nicht durchsetzbar war. Der vereinbarte Ambitionsmechanismus soll jetzt zum Ziel führen. 94 Vgl. u. a. http://climateactiontracker.org/countries/eu.html und unsere Webseite https://www.klima-retten.info/Review.html. Zu Paris-kompatiblen Zielen für die EU und Deutschland siehe (Sargl, et al., 2025a) und für die sechs größten Emittenten siehe (Sargl, et al., 2025b). 95 S. a. Kapitel „Einigung im Trilog“, S. 101, und Box 6: Übersicht bestehende CO2-Bepreisungen in Deutschland und in der EU. 96 First-Best bezieht sich hier auf die reale Welt. In einer Modellökonomie ist First-Best anders definiert. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 36 von 220 Im EU-ETS 2 ist jedoch bis 2030 eine Preisgrenze 97 von 45 € (Preisniveau 2020) vorgesehen. Es besteht die große Gefahr, dass wenn die vorgesehenen Mechanismen 98 zur Einhaltung der 45 € nicht ausreichen, dass dann die Politik das Cap weiter aufweichen wird, wenn die Politik Bürger und Unternehmen nicht vorher auf höhere CO2-Preis vorbereitet bzw. die Akzeptanz von Whatever-it-takes-CO2-Preisen durch eine vollständige Klimadividende (s. a. die Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld“ und „Klimadividende in der EU“) abgesichert hat. Mit einer Preisobergrenze kann nur noch eingeschränkt von einem Emissionshandel gesprochen werden, da die zentrale Eigenschaft einer harten Emissionsobergrenze (einem bindenden Cap) dann fehlt (s. a. Kapitel „Umsetzung über Emissionshandel oder CO2-Abgabe“, S. 29). Seit Frühjahr 2025 gibt es nun bereits Bestrebungen, den EU-ETS 2 aufzuweichen. Stoßrichtung eines Non-Papers, das mittlerweile von 18 EU-Mitgliedern einschließlich Deutschland unterzeichnet wurde, ist es, die gesamten zusätzlichen Zertifikate aus der Markstabilitätsreserve (siehe Kapitel „Einigung im Trilog“ und Fußnote 99) in den Markt zu bekommen. Auf Initiative der Tschechei gibt es wohl noch eine weitergehende Initiative. Polen droht ganz aus dem ETS 2 auszusteigen. Die Initiativen zielen darauf ab, den CO₂-Preis zu begrenzen, was nur mit zusätzlichen Zertifikaten möglich ist und damit mit einer Aufweichung des Caps. Der Grundfehler war, dass der EUETS 2 nicht mit einer EU-Klimadividende mit Solidaritätsmechanismus verbunden wurde (siehe die Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld“ und „Klimadividende in der EU“). Dann hätte man keine Angst vor dem notwendigen CO₂-Preis zur Einhaltung des Caps haben müssen. Jetzt wird es schwierig, das Cap zu verteidigten. 97 Es wird argumentiert, bei einem ETS für Wärme und Verkehr bräuchte es eine Preisobergrenze, „um eine vorgezogene Preisintegration zu verhindern. Ansonsten drohen z. B. Hausbesitzende zulasten von Pendelnden die Zertifikate wegzukaufen“ (CO2-Abgabe-Verein, 2021). Ein ETS mit einer Preisobergrenze sollte jedoch vermieden werden, da damit die Zieleinhaltung nicht mehr gewährleistet wäre, da zusätzliche Zertifikate ausgegeben werden müssten, wenn die Preisobergrenze erreicht wird. Vielleicht sollte man sich noch einmal verdeutlichen: Nicht jeder Hausbesitzer oder jeder Pendler wird durch wirksame CO2-Preise zu einem Sozialfall. Wenn wir die Dekarbonisierung schaffen wollen, müssen wir Bürger auch auf Zumutungen vorbereitet werden. Eine vollständige Klimadividende und zielgenaue zusätzliche sozialpolitische Instrumente (siehe Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“, S. 75) können die Akzeptanz aufrechterhalten. Dass bei einem ETS „Pendler“ und „Hausbesitzer“ um knapper werdende Emissionsrechte konkurrieren, müssen wir lernen auszuhalten. Wenn das Problem darin gesehen wird, dass Vermieter die Kosten einfach an die Mieter durchreichen (s.a. Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen), dann muss das Problem dort angegangen werden. 98 S. a. Kapitel „Einigung im Trilog“, S. 101, zur konkreten Ausgestaltung der Preisgrenze. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 37 von 220 Abbildung 3: Emissionspfad (Cap) EU-ETS 2 99 6.1.3 Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen 6.1.3.1 Ein EU-ETS für alle CO2-Emissionen muss das Ziel sein Pressemitteilung des PIK vom 09.12.2020 zu einem Kurzdossier zur Erreichung der EU-Klimaziele (Kopernikus-Projekt Ariadne Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), 2020): „Der Weg des geringsten Widerstands verfehlt das EU-Klimaziel (…) In dem preisbasierten Szenario der EU-Kommission würde der CO2-Preis etwa durch einen stark ausgeweiteten Emissionshandel mit den neuen Sektoren Schifffahrt (intra-EU), Gebäude und Verkehr zum zentralen Leitinstrument. Dieser Pfad ist herausfordernd, weil die Politik und 99 Hintergrund Abbildung 3: Emissionspfad (Cap) EU-ETS 2 (vgl. UBA, 2024): • Ermittlung des Caps in 2027 von 1.040 Mill. t: Für 2024 werden Emissionen von 1.228 Mill. t unterstellt (Durchschnitt 2016 – 2018 korrigiert um ESR-Ziel). Darauf wird ab 2025 ein linearer Reduktionsfaktor (LRF) von 5,1 % angewendet (-63 Mill. t jährlich). • Ab 2028 gilt ein LRF von 5,38 %, der auf den Durchschnitt der Ist-Emissionen 2024 – 2026 (hier Annahme: 1.166) angewendet wird. Das bedeutet jährlich -63 Mill. t. Falls die Ist-Emissionen 2024 – 2026 anders ausfallen, soll der LRF in 2028 so angepasst werden, dass sich wieder -63 ergeben. • Ohne weiteren Eingriff sinkt das Cap damit jährlich um 63 Mill. t, bis es null ist. • In 2027 werden zusätzliche 312 Mill. t ausgegeben, die von den Caps 2029 – 2031 abgezogen werden (Frontloading). • Bei den Emissionen, die dem ETS 2 unterliegen, sollen die Emissionen in 2030 um 42 % gegenüber 2005 sinken. Bei den verwendeten Rahmendaten ergibt sich hier eine Reduktion um 44 %. „This difference might be due to the inclusion of the additional sectors and the uncertainty of estimating emissions in the scope of the ETS 2 in 2005” (UBA, 2024, p. 23). Bei den Bereichen, die der Effort Sharing Regulation unterliegen, sollen die Emissionen in 2030 um 40 % gegenüber 2005 sinken. • Das Startbudget von 600 Mio. t in der Marktstabilitätsreserve (MSR) geht über das Cap hinaus. Nach den ursprünglichen Regeln war es unwahrscheinlich, dass die gesamten 600 Mio. t in den Markt gekommen wären. Jetzt (Stand: 07.12.2025) sollen die Regeln so geändert werden, dass mehr in den Markt kommen kann. Damit wird das Cap im EU-ETS 2 aufgeweicht. Außerdem sollen verbleibende Zertifikate nicht mehr 2032 gelöscht werden. • Anmerkung zu den Ist-Emissionen: Hierbei handelt es sich um Schätzungen, da in der Abgrenzung der ETS2-Emissionen nicht trivial ist. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 38 von 220 letztlich die Wirtschaft bereit sein müssen, gegebenenfalls sehr hohe CO2-Preise zu akzeptieren. ,Diese Hürden ließen sich jedoch durch eine faire und sozial gerechte Ausgestaltung der CO2Bepreisung überwinden. Gäbe es vor diesem Hintergrund in der EU die Bereitschaft für hohe CO2-Preise, überzeugt ein einheitlicher CO2-Preis über alle Mitgliedstaaten und Sektoren hinweg als schlüssiges kosteneffizientes Leitinstrument bei hoher Glaubwürdigkeit in der Zielerfüllung‘, sagt der Klimaökonom und Professor Ottmar Edenhofer, Leiter des Projekts Ariadne und Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung sowie des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change. (…)“ Statt eines zweiten ETS einzuführen, wäre es besser gewesen einen EU-weiten Emissionshandel für alle CO2-Emissionen einzuführen. Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen hätte den Vorteil, dass sich dann die Zertifikatemenge ohne Wenn und Aber aus dem Emissionspfad ergibt, den wir uns als EU vornehmen. Es gäbe keine politische (willkürliche) Aufteilung auf Sektoren. Ein solch umfassender Emissionshandel wäre damit weniger angreifbar durch Lobbyinteressen. Außerdem könnte dann der Markt sektorübergreifend (Mobilität, Strom, Wärme, industrielle Prozesse) entscheiden, wo zuerst CO2 kostengünstig und mit Innovationen eingespart wird. Das würde eine massive Erhöhung der Kosteneffizienz der Klimapolitik in der EU bedeuten. Machen wir uns bewusst: Beim Emissionshandel entscheiden wir gesellschaftlich direkt, welche Menge an Emissionen wir noch zulassen wollen. Zielgenauer geht Klimapolitik nicht. Es würde sich also für die europäische Zivilgesellschaft lohnen, genau diese Zertifikatemenge und deren Einhaltung in den Fokus zu nehmen. Das Ziel muss es daher sein, möglichst schnell ETS 1 und ETS 2 zusammenzuführen: „Zwei getrennte Emissionshandelssysteme für denselben Schadstoff (CO2)sind aber aus ökonomischer Sicht unsinnig, weil dann einer der größten Vorteile des Instruments „Emissionshandel“ – die ökonomische Effizienz – nicht ausgeschöpft wird: Diese wird ja gerade dadurch erreicht, dass die Zertifikate dorthin fließen, wo die Grenzvermeidungskosten am höchsten sind, wodurch am Ende das Emissionsziel zu den geringsten volkswirtschaftlichen Kosten erreicht wird. Dies setzt aber voraus, dass die Emissions-rechte sektorenübergreifend gehandelt werden können“ (Lersch & Sven, 2025, p. 405). 6.1.3.2 Gegenargumente zu einem ETS für alle CO2-Emissionen Zum Beispiel aus den Umweltorganisationen gibt es Gegenstimmen zu einem EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen. Es werden insbesondere folgende Gegenargumente genannt: 100 1. Im politischen Prozess darf man nicht nur „auf ein Pferd setzen“ 2. Für eine „vernünftige“ Verkehrsund Wärmewende kämen die Preissignale aus einem gemeinsamen ETS zu spät bzw. für Industrie und Stromerzeugung wären die Anforderungen zu hoch (unterschiedliche Vermeidungskosten) 3. Spekulanten könnten für zu hohe CO2-Preise sorgen 4. Die Einführung eines umfassenden ETS dauere zu lange 5. Die Emissionsziele reichen noch nicht Zu 1.: Im politischen Prozess darf man nicht nur „auf ein Pferd setzen“ Hinter diesem Argument steckt die Befürchtung, dass wenn das Instrument Emissionshandel funktioniert und mit hohen Zertifikatepreisen Proteste aus der Wirtschaft und auch von uns Bürgern laut werden, dass die Politik dann einknickt und das Cap aufweicht. Allerdings muss man fragen, 100 Als Beispiel für eine Gegenposition siehe Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung. Siehe Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise für Beispiele, die den hier vorgeschlagenen Frame unterstützen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 39 von 220 ob die Politik bei Flottengrenzwerten und Auflagen im Gebäudebereich 101 nicht auch einknicken wird, wenn es wirklich wehtut. Wäre ein EU-Emissionshandel, der alle CO2-Emissionen umfasst, vielleicht politisch sogar weniger angreifbar, da er ja nicht spezielle Sektoren adressiert? Wo die CO2-Emissionen reduziert werden, bliebe ja dem Markt bzw. uns Bürgern überlassen. Greift man dann den Emissionshandel an, stellt man direkt ein (hoffentlich gut begründetes) EU-Reduktionsziel infrage. Bei Auflagen kann man dagegen immer auf andere Sektoren oder auf technische Unmöglichkeit verweisen (s. a. Box 16: Problematische EU-Flottengrenzwerte). Aber: Vor einem einheitlichen Emissionshandel muss ein möglichst breiter gesellschaftlicher Diskurs darüber stattgefunden haben, was dies bzw. allgemein: was eine wirklich zieleadäquate Klimapolitik bedeutet – mit allen Chancen und Risiken (vgl. Wolfsteiner, 2025e). Außerdem darf ein einheitlicher EU-Emissionshandel nicht bedeuten, dass man andere Instrumente vorschnell abschafft. Wir brauchen weiter eine Absicherung durch andere Wege. Erst wenn ein wirksamer CO2Preis tatsächlich gesellschaftlich breit akzeptiert ist, sollte darüber nachgedacht werden, andere Instrumente langsam und mit Augenmaß zurückzufahren. Dafür, wann eine ausreichende Akzeptanz vorliegt, gibt es natürlich keinen objektiven Maßstab, sondern dies muss im politischen Prozess immer wieder neu ausgehandelt werden. Dabei wird auch eine Rolle spielen, inwieweit wir Bürger davon ausgehen, dass die klimapolitischen Ziele einen fairen Anteil an den notwendigen globalen Anstrengungen darstellen, insbesondere wenn die Erreichung dieser Ziele auch mit Verzicht verbunden sein könnte (s. a. Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Zielen wichtig). Die politische Festlegung eines gut begründeten verbleibenden CO2-Budgets für die EU könnte die Angreifbarkeit des Instruments EU-Emissionshandel daher weiter verringern (vgl. Sargl, et al., 2025a). Die Frage könnte allerdings sein, ob man dieser Diskussion (klare Herleitung der Ziele und harte Caps zu deren Einhaltung) durch einen undurchschaubaren Instrumentenmix aus dem Weg gehen kann. Dies scheint im Moment von einer Mehrheit in Politik und Zivilgesellschaft präferiert zu werden, aus der Angst, ansonsten die gesamte Klimapolitikarchitektur in Gefahr zu bringen. Einen vollkommen politisch risikolosen Weg zur Einhaltung der Pariser Klimaziele gibt es unter Umständen jedoch nicht. 102 Zu 2.: Für eine „vernünftige“ Verkehrsund Wärmewende kämen die Preissignale aus einem gemeinsamen ETS zu spät bzw. für Industrie und Stromerzeugung wären die Anforderungen zu hoch (unterschiedliche Vermeidungskosten) Unterschiedliche Vermeidungskosten Ein Hintergrund dieses Argumentes war, dass davon ausgegangen wurde, dass die Grenzvermeidungskosten 103 bei Wärme und Verkehr höher lägen als die bei der Stromerzeugung. Bei dem niedrigen Zertifikatepreis im EU-Emissionshandel (ETS 1) von im Durchschnitt 25 € z. B. in 2020 lag diese Annahme auch nahe. 104 Ein einheitlicher wirksamer CO2-Preis wäre wohl damals deutlich höher gewesen. 101 Siehe die Kapitel ab S. 111 bezüglich Heizungsgesetz und insbesondere Kapitel „Nach der Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG)“, S. 117. 102 S. a. Kapitel „Zur Ausgangsfrage: wirksamer CO2-Preis - Klimaretter oder politisch riskant?“, S. 93. 103 Vereinfachend gesagt: Kosten für die Vermeidung einer zusätzlichen Tonne CO2. S. a. Box 5: Richtige Höhe CO2Preis?, S. 143. 104 Hier finden Sie den aktuellen Preis: https://www.eex.com/de/marktdaten/umweltprodukte/spot. S. a. Kapitel „Der bestehende EU-Emissionshandel (ETS 1)“, S. 34, zu den Gründen, warum der Zertifikatepreis niedrig war. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 40 von 220 Sprechen unter Umständen höhere Grenzvermeidungskosten in der Mobilität für unterschiedliche CO2-Preise? 105 Das Gegenteil ist der Fall: Gerade die Tatsache unterschiedlicher Grenzvermeidungskosten ist ein zentrales Argument für eine einheitliche sektorübergreifende CO2-Bepreisung als wesentliches Instrument zur Steuerung der Dekarbonisierung (siehe Kapitel „Kosteneffizienz“), S. 19). Es geht genau darum, dort mehr zu reduzieren, wo dies für uns im Moment kostengünstiger ist. Wenn Planungssicherheit über die Einhaltung der Ziele auch in der Zukunft über einen wirksamen CO2Preis herrscht, dann werden sich alle darauf vorbereiten und wir erreichen auch Kosteneffizienz über die Zeit hinweg (dynamische Kosteneffizienz). Natürlich darf dies nicht zu Lock-in-Effekten 106 führen. Da wir nun aber die gesamten CO2-Emissionen in relativ kurzer Zeit drastisch reduzieren müssen, ist diese Gefahr bei einem über alle Sektoren einheitlichen CO2-Preis heute nicht mehr so groß, wie es noch vor ein paar Jahren den Anschein haben konnte. Alle Sektoren werden bei der Dekarbonisierung am Ball bleiben. Entscheidend für eine ausreichende Planungssicherheit für Investitionen in eine fossilfreie Zukunft in allen Sektoren ist ein politisch entschiedener Paris-kompatibler CO2-Emissionspfad bzw. eine politische Entscheidung über ein Paris-kompatibles verbleibendes CO2-Budget für die EU und ein wirksames Instrumentarium. Ein umfassender Emissionshandel mit einem harte Cap kann genau diese Planungssicherheit liefern, wenn er glaubwürdig ist. 105 Vgl. z. B. (FÖS, 2016). Der Verein German Zero, der im Juni 2021 ein Gesetzespaket zur Erreichung von Klimaneutralität bis 2035 vorgelegt hatte, hat sich ebenfalls dieser Auffassung angeschlossen: „Da die Kosten zum Umstieg auf klimaneutrale Energieträger (Vermeidungskosten) je nach Bereich sehr unterschiedlich sind, sollten getrennte Zertifikatssysteme für Energieerzeugung und Industrie, Verkehr und Wärme, Luftfahrt und Schifffahrt eingeführt werden. (…) Bei einer Integration in ein einziges System bestünde das Risiko, dass in Bereichen mit hohen Vermeidungskosten erst einmal gar nichts passiert“ (German Zero, 2021). An dieser Stelle wird öfter auch der bereits hohe Staatsanteil am Benzinpreis ins Feld geführt, der daran „schuld“ sei, dass ein CO2-Preis im Verkehrsbereich eine zu geringe Anreizwirkung hätte. Dabei wird nicht berücksichtigt, dass die Energiesteuer auf Treibstoffe im Wesentlichen die Wegekosten abdeckt und damit zu den Kosten des Autofahrens dazugehören. Hier hat der Staat dafür gesorgt (vielleicht auch noch nicht ausreichend), dass Kosten gerade nicht externalisiert werden. Wenn daraus folgt, dass ein CO2-Preis bei Benzin eine geringere prozentuale Erhöhung bedeutet als z. B. bei 1 kWh Strom, dann spiegelt dies die ganz normale Kostensituation wider. Ein Preis auf CO2 bedeutet gerade nicht, dass alles gleich viel teurer wird. Volkswirtschaftlich ist es sinnvoll, wenn CO2 – unabhängig davon, wo es entsteht – in gleicher Höhe bepreist wird, damit sektorübergreifend die kosteneffizienten und innovativen Lösungen zum Zuge kommen (s. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?). Als Gegenargument könnte man anführen, dass in Bereichen, die weniger im internationalen Wettbewerb stehen bzw. in denen ein Ausweichen auf Importe weniger möglich ist, zumindest übergangsweise eine höhere CO2-Bepreisung sinnvoll sein könnte. Dies könnte z. B. für den Gebäudesektor gelten. Die relativ hohen Abgaben auf CO2 in der Schweiz und in Schweden sind Beispiele hierfür. Dagegen spricht, dass damit das Grundprinzip der CO2Bepreisung bei uns Bürgern weniger verstanden und damit das langfristige Potenzial einer umfassenden CO2-Bepreisung aufgrund mangelnder Akzeptanz aufs Spiel gesetzt wird. 106 Ein Lock-in-Effekt kann entstehen, wenn heute in Technologie oder Strukturen investiert wird, die nicht zur Klimaneutralität passen. Wenn z. B. heute noch ein neues Stahlwerk auf der Basis der Verwendung von Koks gebaut wird, dann werden die Betreiber auch bei einem steigenden CO2-Preis dieses Stahlwerk relativ lange nutzen, da die Investitionskosten bei der Entscheidung des Weiterbetriebs keine Rolle mehr spielen (Fachterminus: sunk costs). Das Gleiche gilt im Prinzip bei dem Neubau eines Gebäudes, einer anstehenden energetischen Sanierung oder dem Kauf eines Fahrzeuges. Für bestimmte industrielle Prozesse, die besonders lange Investitionszyklen haben und besonders im internationalen Wettbewerb stehen, könnte die Gefahr für einen Lock-in-Effekt besonders groß sein (siehe Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, S. 85). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 41 von 220 Folgend ein Auszug aus einem Interview des Tagesspiegel-Background vom 18.01.2021 mit dem damaligen 107 Staatssekretär des Bundesumweltministeriums, Jochen Flasbarth, auch zum Thema „Ausweitung ETS“, das die Denkweise der Politik deutlich macht: «Verliert die deutsche Klimapolitik an Bedeutung? Die deutsche Klimapolitik wird in Zukunft sehr viel europäischer geprägt sein und das ist auch richtig so. Das neue EU-Klimaziel lässt sich zu großen Teilen mit europaweiten Instrumenten umsetzen. Wenn zum Beispiel die CO2-Flottengrenzwerte für PKW in der EU erhöht werden oder die Zertifikate im europäischen Emissionshandel ETS verknappt werden, wird das unseren Fahrzeugbestand und unseren Energiemix zwangsläufig verändern. Diese Instrumente erfordern keine Anpassung der nationalen Gesetzgebung. Aber sie erfordern eine Bundesregierung, die in Brüssel aufgeweckt und engagiert für robuste Klimaschutzregulierungen eintritt. Das wird uns in diesem Jahr intensiv beschäftigen. Eine weitere große Frage ist dabei: Wird es einen zweiten europäischen CO2-Preis geben? Sie meinen damit einen gesonderten EU-Zertifikatehandel für die Sektoren Gebäude und Transport. Wären Sie dafür? Ja, ich glaube, dass es wichtig ist, das Emissionshandelssystem für die Industrie und den Energiesektor von Mobilität und Gebäuden getrennt zu halten, jedenfalls auf absehbare Zeit. Die Grenzvermeidungskosten sind einfach so unterschiedlich, dass ein gemeinsamer Preis zu Verwerfungen führen würde. Damit sagen Sie, dass sich gegen die Interessen der Industrie keine erfolgreiche Klimapolitik machen lässt. Im Kern ja, denn die Interessen der Industrie sind ja – jedenfalls an diesem Punkt – berechtigt. Das Ergebnis eines sofortigen gemeinsamen Emissionshandelssystems über alle Sektoren hinweg wären Strukturbrüche in der Industrie auf der einen Seite und Stillstand bei Verkehr und Gebäuden auf der anderen. Staatssekretär Flasbarth als Advokat der Industrie: Nicht, dass Sie deren Interessen generell missachten, aber diese Fürsorge überrascht uns dann doch. Wenn verstärkter Klimaschutz fast ausschließlich zulasten der Sektoren Industrie und Energie geht, verlangsamen wir den Transformationsprozess in den Bereichen Verkehr und Gebäude. Einen solchen Zeitverlust können wir uns nicht erlauben. Das andere Argument ist, und das halte ich für mindestens so wichtig: Wenn es einen großen ETS gäbe, dessen Last voll auf der Industrie liegt, dann würden wir diese Industrie im internationalen Wettbewerb auch noch stärker schützen müssen. Dafür würde das bisherige System der kostenlosen Zuteilungen nicht mehr ausreichen. Dann bräuchte es ziemlich starke Grenzausgleichsmechanismen. Und die halte ich für ein Land wie Deutschland industriepolitisch für toxisch. Wir dürfen keine grünen Zäune hochziehen. Deshalb gehöre ich zu den Skeptikern jedenfalls von zu schnellen und zu weitreichenden Grenzausgleichsmechanismen. Sie haben ein unglaubliches Potenzial, die internationale Kooperation zu stören. Nur, wenn der Rest der Welt beim Klimaschutz nicht mitzieht. In den USA unter Joe Biden und sogar in China, das bis 2060 CO2-neutral werden will, zeichnet sich doch längst eine Kehrtwende ab. Wir haben bereits intensive Gespräche mit amerikanischen Denkfabriken gehabt und sehen ein deutliches Interesse von Joe Biden und seinem Team, beim Thema CO2-Zölle zusammenzuarbeiten. Das ist natürlich eine große Veränderung im Vergleich zur bisherigen US-Regierung. Der andere große Partner ist China, aber die sehen das Thema bei weitem nicht so positiv. Auch, wenn die jüngsten Ankündigungen sehr positiv sind: Wir dürfen uns nicht der Illusion hergeben, starker Klimaschutz wäre dort sofort möglich und von allen gewünscht. Und man darf nicht Länder wie Indien vergessen, die noch lange nicht so weit sind und Probleme für ihr Wachstum fürchten. Dort fürchtet man, dass wir deren wirtschaftliche Entwicklung stören könnten.» Diskussion der Argumente: Herr Flasbarth hatte recht, wenn er darauf hinwies, dass ein einheitlicher CO2-Preis über alle Sektoren, der zur Einhaltung unserer Reduktionsziele führt, bestimmte industrielle Prozesse (wie 107 Herr Flasbarth ist heute (Stand 8/2025) wieder Staatssekretär im Umweltministerium. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 48 von 220 Lastenteilung (ESR) nicht einhalten, wenn wir durch diesen sektorübergreifenden nationalen Emissionshandel die Emissionen in den Bereichen, die dem EU-ETS 1 unterliegen, stärker senken als bisher geplant. Dann müssten wir im Rahmen des ESR Emissionsrechte von anderen EU-Mitgliedern kaufen, die ihre Ziele übererfüllen (was bei einem hart Cap automatisch der Fall ist). Aufgrund der immensen Vorteile durch eine kosteneffiziente Erreichung unserer Gesamtziele sollte dies verschmerzbar sein. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 49 von 220 7 Einnahmeverwendung CO2-Bepreisung 7.1 Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld 129 Wie bereits oben angesprochen, kann der CO2-Preis politisch eine heikle Angelegenheit sein. Die Proteste der „Gelbwesten“ in Frankreich haben dies z. B. bestätigt. Der Preis im bestehenden EUEmissionshandel spielte deshalb politisch bisher nur eine geringe Rolle, weil er lange relativ niedrig war und die Auswirkung auf die eigene Stromrechnung zu indirekt ist. Mittlerweile ist der CO₂Preis deutlich höher und die Zusammenhänge werden von immer mehr Bürger verstanden. Sollte der CO₂-Preis dort noch deutlicher steigen, wird auch darüber eine heiße Debatte entbrennen. Politisch gesehen sind die Preise für Sprit, Heizöl und Erdgas jedoch am problematischsten. Den Zertifikatepreis im EU-ETS 2 werden wir an der Zapfsäule und bei unserer Heizkostenabrechnung deutlich wahrnehmen. Hinter vorgehaltener Hand sagen viele Politiker: „Wir wissen, dass wir eigentlich eine systemische Lösung mit einem wirksamen CO2-Preis bräuchten. Aber die Politik hat systemische Lösungen im Moment nicht im Kreuz“. Oder: „Wir haben Angst vor einer Abzockedebatte; wir haben Angst vor der BILD-Zeitung“. Hier kann ein Lösungsansatz helfen, der in den letzten Jahren auch immer breiter diskutiert wurde: Alle Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung (Versteigerungserlöse beim Emissionshandel bzw. Einnahmen bei einer CO2-Abgabe) könnten zu 100 % – pro Kopf in gleicher Höhe – in Form einer Klimadividende 130 wieder an uns Bürger ausgeschüttet werden [vgl. bspw. (Sachverständigenrat für Verbraucherfragen, 2022), (Greenpeace/FÖS, 2024)]. 131 In 2025 wären dies rund 250 € gewesen. Mit dem www.co2-preis-rechner.de der Bürgerlobby Klimaschutz (siehe Abbildung 6 unten) kann das Zusammenspiel einer wirksamen CO2-Bepreisung mit einer vollständigen Klimadividende nachvollzogen werden. Anhand von typischen Verbrauchsprofilen wird die Wirkung auf 129 Zur verwaltungstechnischen Umsetzung einer Klimadividende / eines Klimageldes siehe Box 29, S. 200, und insbesondere dieses separate Papier: (Wolfsteiner, 2025f), das zudem auf die Finanzierung eingeht. 130 Andere Begriffe, die dafür verwendet werden, sind z. B.: Ökobonus, Klimaprämie, Energiegeld. Im Ampel-Koalitionsvertrag wurde der Begriff Klimageld verwendet (vgl. Wolfsteiner, 2022). S. a. Box 30: Eine vollständige Klimadividende ist möglich. Die Klimadividende ergibt sich mit folgender Formel: 𝐾𝑙𝑖𝑚𝑎𝑑𝑖𝑣𝑖𝑑𝑒𝑛𝑑𝑒 = 𝐸𝑖𝑛𝑛𝑎ℎ𝑚𝑒𝑛 CO2-Bepreisung 𝐴𝑛𝑧𝑎ℎ𝑙 𝑑𝑒𝑟 𝐵ü𝑟𝑔𝑒𝑟 =CO2-Preis je t ∗ 𝐸𝑚𝑖𝑠𝑠𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑛 𝑖𝑛 𝑡 𝐴𝑛𝑧𝑎ℎ𝑙 𝑑𝑒𝑟 𝐵ü𝑟𝑔𝑒𝑟 = CO2-Preis je t ∗ Pro-Kopf-Emissionen in t = 𝑧. 𝐵. 55 € ∗ 10 𝑡 = 550 € 131 Gibt es rechtliche Hürden für eine Klimadividende? Die Rückverteilung der Einnahmen einer CO2-Abgabe, die als Steuer ausgestaltet ist, könnte dem Nonaffektionsbzw. Gesamtdeckungsprinzip entgegenstehen: „Alle Einnahmen dienen grundsätzlich als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen – im Ausnahmefall – nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan (durch Haushaltsvermerk) zugelassen ist. Der Grundsatz der Gesamtdeckung soll verhindern, dass Ausgaben nur aus dem Grunde geleistet werden, um zweckgebundene Einnahmen einer Verwendung zuzuführen oder aber umgekehrt, dass Ausgaben ggf. noch nicht geleistet werden können, weil die für diesen Zweck bestimmten Einnahmen noch nicht eingegangen sind. Die Bedeutung des Gesamtdeckungsprinzips liegt aber vor allem darin, die Flexibilität der Haushaltswirtschaft zu sichern und die Gestaltungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers zur Bestimmung der Verwendung der Haushaltseinnahmen und zur Setzung politischer Prioritäten zu gewährleisten“ (Bundesministerium der Finanzen, 2015, p. 10). § 7 des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) und § 8 Bundeshaushaltsordnung (BHO) sehen jedoch Ausnahmen vom Gesamtdeckungsprinzip vor. Eine Ausgestaltung als Sonderabgabe (außersteuerliche Abgabe) scheint rechtlich derzeit aufgrund der strengen Auflagen für die Mittelverwendung in Verbindung mit der hier vorgeschlagenen Klimadividende nicht möglich (FÖS, 2014, p. 31). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 50 von 220 unterschiedliche Haushaltstypen gezeigt. 132 Es kann auch der eigene CO2-Fußabdruck überschlagen und damit die persönliche Bilanz gezeigt werden. Wichtiger ist: Der Rechner fördert das Verständnis, wie eine wirksame CO2-Bepreisung mit Klimadividende funktioniert. Es geht in diesem Rechner nicht darum, den eigenen CO2-Fußabdruck zu optimieren, sondern das Verständnis für die jetzt notwendige politische Rahmensetzung durch einen wirksamen CO2-Preis mit vollständiger Klimadividende zu fördern. Ein Factsheet des Forums Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) zeigt (siehe Abbildung 4), dass erst das 7. Dezil unter dem Strich bei einem vollständigen Klimageld belastet würde und Geringverdiener im Durchschnitt deutlich profitieren (vgl. Bürgerlobby Klimaschutz (FÖS), 2025). Damit würden rund 60 % der Haushalte unter dem Strich entlastet. Abbildung 4: Verteilungswirkungen eines umfassenden Klimagelds 133 132 Im „Datenmanager“ des CO₂-Preis-Rechners sind auch Beispielprofile hinterlegt, die verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende identifizieren (s. a. Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“, S. 75). 133 Quelle: (Bürgerlobby Klimaschutz (FÖS), 2025). In dieser Darstellung werden alle Haushalten aufsteigend mit ihrem Haushaltseinkommen erfasst. Das 1. Dezil umfasst damit 10 % der ärmsten Haushalte. Die durchschnittlichen CO2-Kosten (positive Werte) und das durchschnittliche Klimageld (negative Werte) je Haushalt und Dezil decken sowohl den bestehenden EU-Emissionshandel (EU-ETS 1) als auch den nationalen Emissionshandel (nEHS) ab. Das durchschnittliche Klimageld je Haushalt variiert, da die durchschnittliche Anzahl der Personen je Haushalt in den Dezilen unterschiedlich ist. Ein negativer Bilanzwert bedeutet, dass der Durchschnittshaushalt im Dezil entsprechend profitiert (Klimageld ist höher als die CO₂-Kosten). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 51 von 220 Abbildung 5: Regelund Geldkreislauf CO2-Preis mit Klimadividende 134 Eine solche vollständige Klimadividende hätte folgende Vorteile: • Einer „Abzockedebatte“ wäre vom Grunde her der Boden entzogen. Die Bürger verstehen, dass es nicht um Einnahmen für den Staat geht, sondern um die wirksame Bepreisung von CO2, um das Verursacherprinzip umzusetzen und die CO2-Emissionen effektiv zu senken. • Eine Klimadividende atmet Gerechtigkeit. Das, was global als Ziel diskutiert wird, nämlich „one human – one emission right“, würde in Deutschland/EU damit umgesetzt. Bei einer wirksamen CO2-Bepreisung spiegelt sich der verbliebene CO2-Fußabdruck in den Endpreisen aller Produkte wider. Wer bei seinem Lebensstil einen durchschnittlichen CO2Fußabdruck (der im Zeitablauf sinkt) aufweist, kann sich diesen theoretisch auch weiter leisten. Damit hat jeder Bürger das gleiche „Emissionsrecht“. Der Durchschnittsbürger würde durch den CO2-Preis an sich nicht belastet. Aber auch dieser Durchschnittsbürger hat den Anreiz, seinen CO2-Fußabdruck zu verringern, da er durch einen kleineren CO2Fußabdruck Geld sparen kann. Durch die richtige Höhe des CO2-Preises halten wir unser Gesamtreduktionsziel ein. • Die Klimadividende ist sozial: Besonders Familien und Geringverdiener würden von der Pro-Kopf-Rückverteilung in aller Regel deutlich profitieren. Geringverdiener geben zwar prozentual von ihrem Einkommen mehr für Energie aus, ihre Pro-Kopf-Emissionen liegen aber weit unter dem Durchschnitt (vgl. Gründinger, et al., 2021). Allerdings muss es für wenige verbleibende soziale Härtefälle zusätzliche zielgenaue Hilfen geben. Diese Hilfen werden umso wichtiger, wenn die durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen sinken, aber einige Bürger ihre Emissionen beim Heizen oder in der Mobilität mangels finanzieller Möglichkeiten nicht senken können (siehe die Kapitel „Grenzen einer Klimadividende im Zeitablauf“, S. 65, und „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“, S. 74). Die soziale Pufferwirkung der Klimadividende würde allerdings schnell verloren gehen, wenn nur ein Teil der Einnahmen ausgeschüttet wird, wie dies z. B. die Wahlprogramme zur Bundestagswahl 2025 vorsahen (Wolfsteiner, 2025c). 134 Statt „regelmäßiger Anhebung“ wie in der Grafik genannt, wird hier von wirksamen CO2-Preisen in der Höhe ausgegangen, sodass die jeweiligen Emissionsziele eingehalten werden (Whatever-it-takes-CO2-Preise). Die Denkweise eines kontinuierlich steigenden CO2-Preises stammt noch aus den 1990er-Jahren, in denen man davon ausging, dass die CO2-Emissionen bis 2050 ungefähr halbiert werden müssen. Wir haben heute eine völlig andere Situation mit einem dahinschmelzenden verbleibenden CO2-Budget (siehe http://global-paths.climate-calculator.info) und der Notwendigkeit, die CO2-Emissionen sehr schnell auf netto-null senken zu müssen und sogar netto negative Emissionen zu realisieren. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 52 von 220 • Werden die vollständigen Einnahmen als Klimadividende ausgeschüttet, so wirkt diese bis weit in die Mittelschicht hinein (s. a. Abbildung 4), insbesondere bei Familien mit Kindern. Dies ist wichtig, um wirksame CO2-Preise auf Dauer politisch durchhalten zu können. Organisierte Proteste gegen hohe CO2-Preise sind eher von der unteren Mittelschicht bis in die Mittelschicht hinein zu erwarten. • Es entsteht ein Regelund Geldkreislauf (siehe Abbildung 5), der politisch nur schwer angreifbar ist. Folgende Nachteile einer Pro-Kopf-Ausschüttung werden genannt: • Einige befürchten einen Art Reboundeffekt durch die Klimadividende. Gerade bei Geringverdienern und Familien könne die Klimadividende in zusätzlichen Konsum fließen oder gar in eine Flugreise nach Mallorca. Gegenargument: Wenn wir eine wirksame CO2Bepreisung haben, sinken unsere CO2-Emissionen im gewünschten Ausmaß. Wenn dann in diesem Rahmen sich vielleicht Geringverdiener einmal einen Flug nach Mallorca leisten (wollen), dann sollten wir darin kein Problem sehen. Wichtig wäre natürlich, dass auch Kerosin einer wirksamen CO2-Bepreisung unterliegt (innereuropäische Flüge unterliegen mittlerweile dem EU-ETS 1). Aber auch ohne diese ist die Angst vor einem Reboundeffekt durch eine Klimadividende etwas seltsam. Mit dieser Argumentation müsste man z. B. alle Sozialleistungen einstellen, da diese natürlich direkt in den Konsum fließen. • Mit den Einnahmen können keine anderen Probleme mehr gelöst werden (siehe Kapitel „Alternativen zu einer Klimadividende“). 135 • „Reiche brauchen keine Klimadividende“. Von einer vollständigen Klimadividende würden Geringverdiener in aller Regel massiv profitieren, finanziert durch Gutverdiener (siehe www.co2-preis-rechner.de). Dass dann Reiche auch die Klimadividende bekommen, ist daher unter dem Strich eigentlich verschmerzbar. Aber in der politischen Debatte und bei einigen Bürgern scheint dies großes Unbehagen auszulösen. Man könnte daher darüber nachdenken, die Klimadividende einkommenssteuerpflichtig zu machen. 136 Dann würde bei Superreichen 45 % der Klimadividende wieder als Steuereinnahme zum Staat zurückfließen. Denkbar ist auch ein eigener Steuertarif für die Klimadividende wie sie das DIW vorschlägt. Dort könnte bei Einkommensmillionären die Klimadividende über die Einkommenssteuerklärung wieder vollständig einkassiert werden (vgl. DIW, 2024). Mit einer Versteuerung der Klimadividende würde jedoch die Argumentation verloren gehen, dass die gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 wieder an die Bürger ausgeschüttet werden. Im Sinne der Durchsetzbarkeit und Durchhaltbarkeit von Whatever-ittakes-CO2-Preisen in der gesamten Breite der Bevölkerung sollte man daher lieber auf die Besteuerung der Klimadividende verzichten. Wenn wir breite Mehrheiten für ambitionierte CO2-Ziele erreichen wollen, müssen wir einfacher werden und nicht komplizierter. Wie würden die Menschen eine vollständige Klimadividende wahrnehmen ? • Fühlen sich Geringverdiener dann tatsächlich „save“? / Wie fühlt sich der Durchschnittsbürger? 135 S. a. Box 26: Wo brauchen wir eigentlich „Staatsknete“ bei der Dekarbonisierung?, S. 193. 136 S. a. Kapitel „Verwendung für sozial Schwache bzw. soziale Staffelung“, S. 62. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 53 von 220 Spätestens seit der „gefühlten Inflation“ bei der Einführung des Euros wissen wir, dass es auch entscheidend ist, wie die Menschen die Situation dann empfinden. Daher stellt sich die Frage, wenn die Preise an der Tankstelle sehr sichtbar nach oben klettern und die Heizkosten spürbar steigen, ob die Menschen sich dann durch eine vollständige Klimadividende tatsächlich ausreichend kompensiert fühlen. These: Wenn wirklich die gesamten 137 Einnahmen ausgeschüttet werden und es damit auch sichtbare monatliche Abschlagszahlungen auf dem Bankkonto der Bürger gibt, könnte sich eine große Mehrheit der Bürger ausreichend kompensiert fühlen und das Ganze als gerecht und gerechtfertigt einordnen. • Unterschiede zwischen Geringverdienern Geringverdiener wären mit einer vollständigen Klimadividende mit wenigen gut identifizierbaren Ausnahmen 138 im gesamten Dekarbonisierungsprozess in dem Sinne „save“, dass sie unter dem Strich entlastet werden. Allerdings gäbe es zwischen den Geringverdienern große Unterschiede je nach Lebenslage. Die Unterschiede ergebe sich daraus, inwieweit jemand auf ein Auto angewiesen ist oder noch gezwungen ist, in einem energetisch nicht sanierten Gebäude zu wohnen? Hier muss die Politik auch bei Geringverdienern dafür werben, dass diese Unterschiede ausgehalten werden müssen (wie in so vielen anderen Lebensbereichen auch). • Wie reagiert die gut situierte Mittelschicht? Geringverdiener und Familien würden von einer vollständigen Klimadividende in aller Regel deutlich profitieren. Die Frage ist, ob der Teil der Mittelschicht, der unter dem Strich draufzahlen muss, dies auch als gerecht empfinden wird. These: Wir unterschätzen oft die grundsätzlich vorhandene Kooperationsbereitschaft der Menschen. 139 Aber diese Kooperationsbereitschaft tritt nur zu Tage, wenn die Menschen eine Situation insgesamt als gerecht empfinden. Bei einer vollständigen Klimadividende sind die Chancen dafür hoch. 137 Dann dürfte auch vielen klar sein, dass der Durchschnittsbürger durch den CO2-Preis an sich nicht belastet ist. 138 Siehe Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“. 139 Spiegel 27.07.25: „Hätten Sie das gedacht? Dass es global 80 Prozent und hierzulande eine Zweidrittelmehrheit für mehr Klimaschutz gibt? Falls Sie jetzt überrascht sind, hat das seinen Grund. Die bereits zitierte »Nature Climate Change«-Studie förderte auch dieses verblüffende, aber erhellende Faktum zutage: Die Leute glauben überall: Die anderen wollen nicht. (…) Zwar wären, wie erwähnt, 69 Prozent weltweit bereit, ein Prozent ihres Haushaltseinkommens für Klimaschutz zur Verfügung zu stellen – aber wenn man danach fragt, wie das wohl die anderen sehen, schätzen die Befragten, dass nur 43 Prozent diese Frage bejahen würden. In der erst diese Woche erschienenen PACEStudie der Universität Erfurt findet sich ein weiteres bemerkenswertes Datum, das in die gleiche Richtung weist: Wählerinnen und Wähler ausnahmslos aller im Bundestag vertretenen Parteien wünschen sich mehr Klimaschutz – und zwar jeweils von der Partei, die sie selbst gewählt haben. Das gilt, wenn auch marginal, sogar für die AfD. »Die Menschen hätten gern mehr politischen Ehrgeiz in Sachen Klimaschutz – und sehen aktuell nicht, dass er realisiert wird«, so die Autorinnen und Autoren. Auch das belegen andere Studien in ähnlicher Weise: Das Vertrauen in klimafreundliches Verhalten von Politik, Institutionen, Unternehmen und anderen Ländern sinkt, während die eigene Angst vor der Klimakrise meist eher zunimmt“ (Stöcker, 2025). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 54 von 220 Die Botschaft zur Klimadividende an uns Bürger von der Politik könnte sinngemäß lauten: Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger, die notwendige Bepreisung von CO2 müssen letztendlich Sie aus Ihrem Portemonnaie bezahlen. Da gibt es auch nichts zu beschönigen. Deshalb schütten wir auch die gesamten Einnahmen in einem pro Kopf gleichen Betrag an alle Bürger wieder aus. 7.2 Klimadividende und Sozialleistungen Insoweit Grundsicherungsbzw. Sozialleistungen höhere Kosten durch die Bepreisung von CO2 bereits abdecken, wäre es sinnvoll, die Klimadividende zu berücksichtigen, wenn sie eine signifikante Höhe erreicht hat. 140 Beim Wohngeld könnte die bestehende pauschale CO₂-Komponente auf die tatsächlichen CO₂Kosten laut Nebenkostenabrechnung umgestellt werden, die gemäß Kostenaufteilungsgesetz dort ausgewiesen werden müssen. Um soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende zu vermeiden, könnten deutlich überdurchschnittliche CO₂-Kosten erstattet werden. 141 Diese Kompensation könnte zeitlich befristet werden, um einen Anreiz zu bieten, in eine energetisch bessere Wohnung umzuziehen. Je besser es uns gelingt, den derzeitigen Wohnungsmangel zu beheben, desto kürzer könnte diese Sozialleistung gewährt werden (s. a. Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen?). Der Regelsatz beim Bürgergeld und bei der Grundsicherung im Alter könnten z. B. in Höhe von 70 % der Klimadividende gekürzt werden. 142 Der Prozentsatz sollte sich danach richten, wie hoch der durchschnittliche Anteil der CO₂-Kosten für die allgemeine Lebensführung ohne Heizen ist. Die CO₂-Kosten beim Heizen sollten weiterhin vollständig übernommen werden. Allerdings sollte es auch hier ein Anreizsystem (z. B. in Form eines Umzugskostenzuschusses) geben, in eine energetisch bessere Wohnung umzuziehen, wenn überdurchschnittliche CO₂-Kosten vorliegen. 140 Dies hätte auch den Vorteil, dass der Abstand zwischen Erwerbseinkommen und Bürgergeld größer werden würde (Lohnabstandsgebot). 141 Der Verwaltungsaufwand würde sich dadurch jedoch erhöhen, da eine jährliche individuelle Abrechnung erforderlich wäre. Aufgrund des sozialen Sprengstoffs, den eine wirksamen CO₂-Bepreisung beim Heizen innewohnt, könnte dieser Verwaltungsaufwand gerechtfertigt sein. Vielleicht könnten Vermieter, die eine größer Anzahl von Wohnungen vermieten, verpflichtet werden, die CO₂-Kosten digital dem Wohnungsamt zu übermitteln. 142 Voraussetzung ist, dass in der Berechnung der Leistungen die CO₂-Kosten tatsächlich zeitnah berücksichtigt werden. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 55 von 220 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 56 von 220 Abbildung 6: CO2-Preis-Rechner der Bürgerlobby Klimaschutz 143 143 Quelle: https://www.co2-preis-rechner.de. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 57 von 220 7.3 Alternativen zu einer Klimadividende 7.3.1 Ökonomische Wohlfahrtsgewinne durch Senkung anderer Abgaben oder Umlagen Aus der Ökonomie kommt das Argument (vgl. Klenert, et al., 2016), dass gesamtgesellschaftlich gesehen die Senkung anderer Steuern oder Abgaben besser sein könnte als eine Pro-Kopf-Ausschüttung, da Steuern und Abgaben i. d. R. durch „Verzerrungen“ Wohlfahrtsverluste verursachen. Durch eine CO2-Bepreisung könnte man damit zwei Ziele 144 erreichen: einen positiven Wohlfahrtseffekt (geringere verzerrende Steuern und Abgaben) und kosteneffizienten Klimaschutz. Diese Argumentation war in den 90er-Jahren noch bedenkenswert. Damals hatte man eine Reduktion der CO2-Emissionen bis 2050 um ca. 50 % im Blick. Es war also für eine sehr lange Zeit eine ausreichende Basis vorhanden, um Steuereinnahmen bei einer CO2-Bepreisung zu erzielen. Heute stehen wir vor der Aufgabe, die CO2-Emissionen schnell sehr drastisch reduzieren zu müssen. Daher dürfte es auch in der Kommunikation mit uns Bürgern schwierig sein, zu erklären, dass eine Steuer, die ihre Basis eigentlich abschaffen will, bestehende Steuern ersetzen kann. Zudem müssen wir heute über viel höhere CO2-Preise reden, als diese in den 90er-Jahren im Raum standen. Daher sind heute die Transparenz bei der Aufkommensneutralität und das Gefühl, dass es dabei gerecht zugeht, entscheidend. Dies kann m. E. am besten eine vollständige Klimadividende leisten. Es hilft nichts, wenn etwas zwar theoretisch besser, aber in der Praxis nicht mehrheitsfähig ist. Das gilt natürlich grundsätzlich auch für eine wirksame CO2-Bepreisung an sich im Vergleich zu anderen Instrumenten. Es ist letztendlich eine Frage der Einschätzung, ob eine CO2-Bepreisung mit Klimadividende das Potenzial hat, auch politisch ein Gewinnerthema zu sein. 1998 war ein wichtiges Momentum für die rot-grüne Ökosteuer, dass die Sozialversicherungen in der Krise waren. Die Lohnnebenkosten und die Arbeitslosigkeit stiegen. Daher waren eine Erhöhung der damaligen Mineralölsteuer und die Einführung einer Stromsteuer in der SPD mehrheitsfähig, weil die Einnahmen zum größten Teil in die Rentenkasse flossen. In der Bevölkerung konnte dieses Prinzip „Umwelt teurer machen und Arbeit billiger“ aber nie wirklich verankert werden. Auch gab es bei der rot-grünen Ökosteuer keinen direkten Bezug zu Umweltproblemen. Wohl auch aus diesen Gründen konnte die Ökosteuer nach 2003 nicht durch weitere Anhebungsschritte fortgeführt werden. Es fehlte eben an der Verknüpfung mit konkreten Umweltzielen und die Rentenversicherung war stabilisiert bzw. eine noch höhere Finanzierung der Sozialversicherungen aus dem Staatshaushalt umstritten. Diese Verknüpfung mit der Stabilisierung der Sozialversicherungen war daher ein Geburtsfehler der rot-grünen Ökosteuer aus Sicht des Klimaschutzes. 144 Fachterminus: Doppelte Dividende. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 64 von 220 Natürlich muss der Staat dann auch weiterhin die öffentliche Infrastruktur wie die Bahn oder die Übertragungsnetze fit machen für eine dekarbonisierte Welt. Aber diese Investitionen können (zum Teil) auch über die Nutzungsentgelte dieser Infrastruktur refinanziert werden (wie dies bei den Stromübertragungsnetzen schon der Fall ist). Ja, auch die Investitionen in den Ausbau z. B. der Bahn sollten mittelfristig nicht nur über Steuergelder, sondern auch über die Fahrpreise refinanziert werden. Auch hier brauchen wir langfristig Kostenwahrheit für die Nutzer. Die Bahn muss heute in erster Linie massiv staatlich subventioniert werden, da die anderen Verkehrsträger nicht ihre vollen Kosten tragen müssen. Sobald man bei der Verwendung der Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung die „Büchse der Pandora öffnet“, wird der Fantasie Tür und Tor geöffnet für unendlich viele Verwendungsmöglichkeiten. Damit wird gleichzeitig eine wirksame CO2-Bepreisung zu Grabe getragen. Die Einnahmen aus der Bepreisung von CO₂ (EU-ETS 1 und nEHS) fließen derzeit in den Klimaund Transformationsfonds (KTF). In 2024 waren dies 18,5 Mrd. €. Abbildung 7 zeigt die geplanten Ausgaben in 2025 in Höhe von 36,7 Mrd. €. Davon betreffen 6,3 Mrd. € Ausgaben (Gasspeicherumlage, Chip-Fabriken), die nichts mit Klimaschutz zu tun haben. 3,2 Mrd. € dienen der Entlastung der Wirtschaft bei den Energiepreisen, bei 19,3 Mrd. € (Gebäude und Mobilität) stellt sich die Frage, ob diese Förderungen mit Whatever-it-takes-CO₂-Preisen noch notwendig sind. Förderungen könnten dort nur noch bei Bedürftigkeit erfolgen. In diesem Papier finden Sie nähere Informationen zum KTF und zur Finanzierung einer vollständigen Klimadividende: (Wolfsteiner, 2025f). 159 Hier eine Web-App zum KTF und zum Klimageld: http://ktf-klimageld.klima-retten.info. Abbildung 7: Ausgaben KTF 2025 160 7.4 Resümee Verwendung Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung 161 Mit der Finanzierung anderer Belange durch die Einnahmen einer CO2-Bepreisung geben wir eine wichtige eingängige Botschaft aus der Hand: „Alle Einnahmen einer CO2-Bepreisung werden an uns Bürger in einer transparenten und als gerecht empfindbaren Weise wieder ausgeschüttet.“ 159 S. a. Box 30: Eine vollständige Klimadividende ist möglich, S. 202. 160 Quelle: http://ktf-klimageld.klima-retten.info. 161 S. a. Box 29: Verwaltungstechnische Umsetzung einer Klimadividende, S. 200, und Box 31: Einordnung Akzeptanzstudien CO2-Bepreisung, S. 207. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 65 von 220 Damit wird u. U. eine einmalige Chance vertan, ein effektives Instrument für die Dekarbonisierung mehrheitsfähig zu machen und zu halten. Höhere CO2-Preise stehen ansonsten immer unter dem Generalverdacht, es ginge doch um die Einnahmen. Mit einem wirksamen CO2-Preis hätten wir eine zentrale Steuerungsgröße für unsere CO2-Emissionen. Ohne die Eigendynamik, die eine Klimadividende auslösen kann, besteht die Gefahr, dass das Thema CO2-Bepreisung „verbrannt“ wird. Es besteht die Gefahr, dass uns spürbare CO2-Preise politisch um die Ohren fliegen. Es ist fraglich, wie viele Versuche wir noch „frei haben“, um eine wirksame CO2-Bepreisung auf die Schiene zu stellen. Wir sollten nicht mehr allzu oft danebenschießen. Denn es könnte gelten: Knapp daneben ist auch vorbei. Jetzt wäre es wichtig, den Bürgern mit der schnellen Einführung einer vollständigen Klimadividende bzw. eines vollständigen Klimageldes eine Perspektive zu geben und diese auch massiv zu kommunizieren. Damit klar wird: Es geht um einen CO2-Preis, der maßgeblich die Dekarbonisierung steuern soll, und nicht um die Einnahmen. Mit dieser eindeutigen Aufgabenzuteilung tun sich leider noch viele aus unterschiedlichen Gründen schwer. Wir brauchen eine strategische Grundsatzentscheidung: 1. Der CO₂-Preis soll die Einhaltung der CO₂-Ziele garantieren. 2. Die Einnahmen werden vollständig als Pro-Kopf-Pauschale an die Bürger ausgeschüttet. 3. Für weiterhin notwendige Mehrausgaben des Staates für den Klimaschutz, die soziale Abfederung der Transformation oder der Unterstützung der Wirtschaft müssen andere Einnahmequellen gefunden werden. 7.5 Grenzen einer Klimadividende im Zeitablauf Heute würde eine vollständige Klimadividende einen sehr effektiven Schutz für Geringverdiener bieten, da deren Pro-Kopf-Emissionen deutlich unter dem Durchschnitt liegen. Dies kann gut beispielsweise mit dem www.co2-preis-rechner.de der Bürgerlobby Klimaschutz nachvollzogen werden. Mit steigendem CO2-Preis werden jedoch die durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen sinken und dies hat Auswirkungen auf die Klimadividende (vgl. MCC, 2023). Abbildung 8 zeigt einen exemplarischen Verlauf der Pro-Kopf-Emissionen und der Klimadividende bei einem steigenden CO2Preis. 162 Auch die Pro-Kopf-Emissionen von Geringverdienern werden sinken, da die Produkte weniger CO2-intensiv hergestellt und allgemein Alternativen auf den Markt kommen werden. Bei Wärme und Mobilität kann es jedoch Geringverdiener geben, die u. U. nicht die Möglichkeit haben, in Alternativen zu investieren bzw. nicht ausweichen können. Wenn die durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen der Gesamtbevölkerung sinken, dann wird bei diesen Fällen irgendwann die Klimadividende keinen ausreichenden Ausgleich mehr schaffen können. Auch dies kann im CO2Preis-Rechner der Bürgerlobby nachvollzogen werden. 163 Festzuhalten ist: Es handelt sich um eine begrenzte Zahl von sozialen Härtefällen, die klar identifiziert werden können und denen sehr zielgenau geholfen werden kann, um einen sozialen fossilen 162 Hierbei wird stark vereinfachend davon ausgegangen, dass ein CO2-Preis von 500 € die Pro-Kopf-Emissionen um 95 % senkt. Die Reduktionen bis 500 € werden linear interpoliert. Der CO2-Preis, der die Emissionen um 95 % senkt, kann in der Webanwendung in der Simulationsbox frei eingegeben werden. 163 Dazu bspw. im Datenmanager „Mehr Beispielprofile laden“ anklicken und dort „Geringverdiener 2“ wählen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 66 von 220 Lock-in zu vermeiden. Siehe hierzu die Vorschläge im Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“, S. 74. Abbildung 8: Verlauf Pro-Kopf-Emissionen und Klimadividende mit steigendem CO2-Preis 7.6 Klimadividende in der EU 7.6.1 Grundsätzliche Ausgestaltung Ziel sollte ein sektorübergreifender Emissionshandel mit einem harten Cap in der EU sein (s. a. Kapitel „Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen“, S. 37). Damit die sich damit ergebenden Whatever-it-takes-CO2-Preise politisch auch in der gesamten EU durchgehalten werden können, sollten die gesamten Versteigerungserlöse als Pro-Kopf-Pauschale (Klimadividende) an uns EU-Bürger ausgeschüttet werden. 164 Eine einheitliche Klimadividende für alle EU-Bürger wäre jedoch aufgrund der noch sehr unterschiedlichen Pro-Kopf-Emissionen (siehe Abbildung 9) nicht sinnvoll; für Tschechien wäre sie zu niedrig und für Schweden zu hoch. In einem ersten Ansatz sollte sich die individuelle Klimadividende für jedes EU-Land daher grundsätzlich aus den nationalen Emissionen ergeben. 164 Die NGO „Citizens' Climate Lobby Europe“ tritt z. B. dafür ein und bietet auch einen Rechner an. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 67 von 220 Abbildung 9: Pro-Kopf-Emissionen in der EU 165 Einem einheitlichen CO2-Preis in der EU wird entgegengehalten, dass damit die Bürger ärmerer EU-Mitglieder mit dem gleichen CO2-Preis konfrontiert würden wir die Bürger reicherer EU-Mitgliedsstaaten. Dies könne zur Folge haben, dass ärmere EU-Bürger ihre CO2-Emissionen eher durch Verzicht als durch Nutzung von Alternativen reduzieren müssen. Dem ist entgegenzuhalten: 1. Beim bestehenden EU-ETS 1 sind bereits alle EU-Mitglieder mit dem gleichen CO2-Preis konfrontiert. 2. Alle Länder der Welt müssen seit Jahrzehnten mit den gleichen Weltmarktpreisen für fossile Brennstoffe und auch sonstiger Rohstoffe zurechtkommen. Grundsätzlich sollte dies zukünftig auch für einen Preis auf CO2 gelten. 3. Durch eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der CO2-Bepreisung, die sich an den nationalen CO2-Emissionen orientiert, werden im Durchschnitt auch Geringverdiener in ärmeren EU-Mitgliedsstaaten gegenüber heute bessergestellt. Trotzdem dürfte innerhalb der EU ein Solidaritätsmechanismus sinnvoll sein: 7.6.2 Solidaritätsmechanismus EU-Klimadividende 7.6.2.1 Solidaritätsmechanismus im Rahmen der EU-Lastenteilung Die bestehende EU-Lastenteilung (s. a. Box 11), die aufgrund des Schlüssels Pro-Kopf-Einkommen reicheren Mitgliedsländern ambitionierte Reduktionsziele auferlegt, ist bereits ein Solidaritätsmechanismus. EU-Mitglieder könnten Einnahmen, die ihnen daraus zufließen, dazu verwenden, verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende abzufangen oder diese Einnahmen ebenfalls in die nationale Klimadividende einfließen lassen. 7.6.2.2 Solidaritätsmechanismus bei der Verteilung der Einnahmen Spätestens mit der Einführung eines sektorübergreifenden EU-ETS sollten die verbindlichen nationalen Ziele im Rahmen EU-Lastenteilung (ESR) aufgegeben werden. Dies würde die Kosteneffizient der EU-Klimapolitik massiv erhöhen, was gerade in der gegenwärtigen geopolitischen Lage extrem wichtig wäre. 165 Quelle: (European Environment Agency, 2020). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 68 von 220 Dann müsste jedoch ein anderer Solidaritätsmechanismus gefunden werden. Besonders smart wär es einen solchen Mechanismus in einer EU-Klimadividende einzubauen. Dabei könnte bei der Verteilung der Einnahmen zur Ermittlung der individuellen Klimadividende für ein EU-Mitgliedsland eine Umverteilung auf der Basis des Pro-Kopf-Einkommens stattfinden. In dieser Webanwendung können entsprechende Klimadividenden für jedes EU-Mitglied berechnet werden: EU-climate-dividend.save-the-climate.info Zu Beginn dürfte es sinnvoll sein, den größten Teil der Einnahmen auf der Basis der Emissionen auf die EU-Mitglieder zu verteilen. Für den Rest kann dann das Pro-Kopf-Einkommen und/oder der Bevölkerungsschlüssel herangezogen werden. Im Lauf der Zeit dürfte es wiederum sinnvoll sein, den Anteil, der über Emissionen verteilt wird, zu verringern und den Anteil der pro Kopf verteilt wird, zu erhöhen. Damit würde der Anreiz für jedes EU-Mitgliedsland erhalten bleiben, alle sinnvollen Maßnahmen auf nationaler Ebene weiterhin durchzuführen, die zur Senkung der nationalen Emissionen beitragen. Dies sind z. B. die Beschleunigung von Planungsund Genehmigungsprozessen, die Vereinfachung der Aufstellung von E-Ladesäulen, Ausweisen von Flächen für Windenergie, der Ausbau des ÖPNV, in Deutschland ein Tempolimit auf Autobahnen. Würden die Einnahmen dauerhaft im Wesentlichen über den Emissionsschlüssel verteilt, könnte der Anreiz entstehen, auf nationale Maßnahmen zu verzichten, die bei den eigenen Bürger auf Widerstand stoßen. Mit einer vollständigen Klimadividende einschließlich Solidaritätsmechanismus könnte auch in der gesamten EU eine breite Akzeptanz bei den Bürgern für eine ambitionierte Klimapolitik und ein effektiver automatischer sozialer Ausgleich geschaffen werden. 7.6.3 Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals Im Rahmen des Green-Deals wurden auch Regularien zur Verwendung der Einnahmen aus dem EU-ETS 2 beschlossen, die einer hier skizzierten vollständigen Klimadividende im Wege stehen (siehe Kapitel „Einigung im Trilog“, S. 100). Es sollte daher dringend die zusätzliche Option geschaffen werden, dass, wenn ein EU-Mitgliedsland die gesamten Einnahmen aus der Bepreisung seiner territorialen CO2-Emissionen als ProKopf-Pauschale (Klimadividende) an seine Bürger ausschüttet (EU-ETS 1 + EU-ETS 2 + CBAM + u. U. nationale Bepreisung), dass dann die Ziele der Regularien auch als eingehalten gelten. Für Länder wie Deutschland, die aus dem Klimasozialfonds (KSF) weniger erhalten als aus der Bepreisung seiner territorialen Emissionen in den Fonds hineinfließt (sozialer Ausgleich innerhalb der EU-Mitglieder), würde dies bedeuten, dass sie die Differenz aus dem normalen Haushalt drauf legen müssten, um eine vollständige Klimadividende zu ermöglichen. Länder, die mehr aus dem KSF erhalten als sie einzahlen, könnten die Differenz verwenden, um verbleibende soziale Härtefälle mit zusätzlichen Instrumenten zu unterstützen. Länder wie Deutschland müsste auch dies aus dem normalen Haushalt stemmen. Sollte es nicht gelingen, dies als offizielle zusätzliche Option in den EU-Regularien zu verankern, dann bliebe trotzdem die Möglichkeit auf nationaler Ebene de facto so vorzugehen. U. U. ist dann sehr kreative Buchführung gefragt (vgl. Wolfsteiner, 2025f). Die politische Maxime gerade in der heutigen Zeit muss sein, dass die einfache Botschaft möglich ist: Wir geben die gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 über eine Pro-Kopf-Pauschale wieder an die Bürger zurück. Dies dürfte eine notwendige Bedingung (nicht hinreichende) für Whatever-it-takes-CO2-Preise sein. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 69 von 220 8 Zentrale Einwände gegen eine wirksame CO2-Bepreisung 166 8.1 Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage) Ein zentraler Einwand gegen einen wirksamen CO2-Preis ist die Frage der internationalen Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft. 167 Hier muss man sagen: Ja, diese muss im Auge behalten werden. Jedoch werden wir ohne Vorreiter die Einhaltung der Pariser-Klimaziele nicht schaffen. Außerdem bietet eine Vorreiterrolle die Chance, die wettbewerbsfähige Wirtschaft von morgen zu gestalten. Werden kosteneffiziente und innovationstreibende Instrumente genutzt, ist das gut für die eigene Wirtschaft und wir können uns mehr Vorreitertum leisten. Der Spielraum wird noch größer, wenn wir auch ansonsten gute Politiken (Sozial-, Bildungs-, Wirtschaftsetc.) umsetzten. Vor dem Dilemma, die eigene Wettbewerbsfähigkeit zu gefährden, und der Gefahr eines Nullsummenspiels (Carbon Leakage) steht jedwede ambitionierte nationale Klimapolitik: Wenn Klimaschutz die Kosten erhöht, kann eine Ausweichreaktion stattfinden und die Produktion wird einfach ins Ausland verlagert bzw. die Nachfrager in Deutschland weichen auf günstigere Importgüter aus. Damit haben wir zwar unsere nationale Klimabilanz verbessert; global aber u. U. nichts gewonnen. Besonders augenfällig ist diese Problematik für bestimmte CO2-intensive Produktionsprozesse wie die Herstellung von Stahl, Zement oder bestimmter chemischer Grundstoffe. Wenn wir insbesondere CO2-intensive Produktionsprozesse im Land behalten wollen, wird es sinnvolle Sonderregelungen für diese Produktionsprozesse weiter geben müssen (s. a. Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“ und Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz). Aber auch in der Breite der Unternehmen sollte ein zielgenauer und funktionierender Carbon-Leakage-Schutz existieren (s. a. Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU). 8.1.1 Ansatzpunkte Carbon-Leakage-Schutz (1) Um den Handlungsspielraum zu erweitern, wäre ein umfassender CO₂-Grenzausgleichsystem (Border Adjustment) eine ideale Ergänzung zu einem CO2-Preis. Exporte würden vom CO2-Preis entlastet 168 und Importe würden belastet. Je größer der Wirtschaftsraum ist, der ein solches Grenzausgleichssystem einführt, desto größer wäre der Druck auch auf Drittstaaten, ebenfalls weniger CO2-intensiv zu produzieren. Das Problem ist nur: Woher will man wissen, wie viel CO2 in einem Importoder Exportprodukt steckt? Damit eine CO2-Abgabe auf Importe WTO-konform 169 ist, darf sie diese nicht diskriminieren. Um dies sicherzustellen, dürfte man wohl nur eine CO2-Mindestintensität unterstellen. Bei der Entlastung von Exporten werden auch Probleme bei der WTO-Konformität gesehen (ChatGPT). Es gibt auch die Befürchtung, dass ein Grenzausgleichssystem zu Handelskriegen führen könnte. 166 S. a. Box 28: Wer braucht welche staatliche Hilfe in der Transformation?, S. 199. 167 S. a. Box 12: Klimaschutz und internationale Wettbewerbsfähigkeit, S. 161. 168 Wobei natürlich das Importland diese wieder entsprechend belasten kann (sollte), wenn es die eigene Produktion gleichbehandelt. 169 Auszüge aus Wikipedia: Die Welthandelsorganisation (englisch World Trade Organization …) ist eine internationale Organisation …, die sich mit der Regelung von Handelsund Wirtschaftsbeziehungen beschäftigt. … Die WTO hat zurzeit 162 Mitglieder. … [und] erwirtschaften mehr als 90 % des Welthandelsvolumens. … Alle WTO-Mitglieder haben sich zur Einhaltung einiger Grundregeln bei der Ausgestaltung ihrer Außenhandelsbeziehungen verpflichtet. Oberste Priorität haben aus wirtschaftlicher Sicht der Abbau von Zöllen und Handelshemmnissen. Jedoch spielen auch sozio-ökonomische Ziele eine Rolle. Diskriminierung in jeglicher Hinsicht soll weitestgehend beseitigt und der allgemeine Lebensstandard gehoben werden. Zur Umsetzung dieser Ziele werden insbesondere die drei Prinzipien der Nichtdiskriminierung, des Abbaus von Zöllen und Handelsbarrieren und der Reziprozität als Verhandlungsgrundlage vorausgesetzt. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 70 von 220 Im Rahme ihres „Fit-for-55-Programms“ führt die EU eine Grenzausgleichsabgabe auf bestimmte Importe von Grundstoffen (z. B. Stahl, Aluminium, Zement) ein (Carbon Border Adjustment Mechanism; CBAM). Exporte sollen durch andere Maßnahmen geschützt werden. M. E. sollte der Grenzausgleich in beide Richtungen angewendet werden. Dem Importland kann dabei die Information über die Entlastung mitgeliefert werden, sodass dieses die einfache Möglichkeit hat, eine CO2-Abgabe auf den Import zu erheben. Ein Grenzausgleich auch bei Exporten löst aber nicht das Problem höherer Produktionskosten nach einer Dekarbonisierung. Da bei einem solchen Unternehmen keine CO₂-Kosten mehr anfallen, bekommt es bei Exporten auch keinen Ausgleich mehr. Nicht gelöst sind beim CBAM auch die Probleme, 170 • dass bei Importen auf komplexere Produkte wie Autos ausgewichen werden kann, die keinem Grenzausgleich unterliegen (Downstream Goods). • dass Exporteure weniger CO₂-intensiv hergestellte Grundstoffe in die EU exportieren und den CO₂-intensive Grundstoffe in den Rest der Welt, ohne ihre Produktionsstandards zu verändern (Resource Shuffling). (2) Ein anderer Ansatz ist, eine Kompensation von CO2-Kosten als Carbon-Leakage-Schutz durchzuführen (siehe Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU). Die derzeitige kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im EU-ETS 1 (siehe Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz), die im Rahmen der Einführung des CBAMs (s. o.) nun schrittweise abgeschafft werden soll, hat eine ähnliche Wirkung wie eine Kompensation der CO₂Kosten. (3) Ein weiterer Ansatz ist, die Umstellung auf fossilfreie Alternativen z. B. im Rahmen von Klimaverträgen zu subventionieren (s. a. Kapitel: „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“). Zu beachten ist dabei, dass möglichst nur Produktionsprozesse subventioniert werden, die defossilisiert auch bei einem langfristig vorliegenden Level-Playing-Field bei uns wirtschaftlich betrieben werden können. Dabei können jedoch heute auch geostrategische Fragen zunehmend eine Rolle spielen. Für Schlüsselprodukte dürften Klimaverträge auf EU-Ebene sinnvoll sein. Im Einzelfall ist dabei eine Unterstützung sowohl bei den Investitionskosten (capex) als auch bei den laufenden Betriebskosten (opex) notwendig. 171 Bei den Betriebskosten ist auch die staatliche Bereitstellung von grünem Wasserstoff zum Weltmarktpreis des entsprechenden fossilen Brennstoffs denkbar, wobei der Steuerzahler die Differenzkosten trägt. Auch grüner Strom könnte so zur Verfügung gestellt werden. 172 Aber adäquate Subventionen für alle gefährdeten Produkte im internationalen Wettbewerb sind wohl nicht finanzierbar. (4) Auch Leitmärkte und Quoten können helfen. So könnte bei größeren Baumaßnahmen eine Quote für die Verwendung von grünem Baustahl vorgegeben werden. Bei öffentlichen Aufträgen können entsprechende Vorgaben gemacht werden. Vielleicht wäre es auch 170 Das DIW schlägt einen Clean-Economy-Beitrag vor, der auf heimische und importierte Grundstoffe erhoben wird und der bei Exporten zurückerstattetet werden könnte (DIW, 2025). 171 Bei grünem Stahl sind z. B. die Investitionskosten (capex) für die Umstellung auf Direktreduktion gar nicht das Problem, wenn sowieso der Ersatz eines Hochofens ansteht. Das Problem sind die höheren Betriebskosten durch (grünen) Wasserstoff gegenüber den Kosten für Koks als Reduktionsmittel. Bei Stahl machen die Energiekosten heute ca. 30 % der Produktionskosten aus. 172 S. a. Box 24: Brauchen wir subventionierte Strompreise – wenn ja, wie. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 71 von 220 denkbar, dass bei in der EU verkauften Autos ein steigender Anteil grüner Stahl verbaut sein muss. (5) Je besser die sonstigen Rahmenbedingungen (Bildungssystem, Infrastruktur, angemessene Bürokratie, digitalisierte Verwaltung, angemessene Besteuerung etc.), desto mehr sind u. U. ergebende Wettbewerbsnachteile durch eine ambitionierte Klimapolitik verkraftbar. Diese Ansätze können natürlich intelligent kombiniert werden (s. a. Box 13 zu den derzeit bestehenden Mechanismen). 8.1.2 Vorreiterpositionen – globale Kooperation – Ultima Ratio Ob am Ende des Prozesses ein global einheitlicher CO2-Preis stehen kann, ist fraglich (auch, wenn dies aus ökonomischer Sicht die optimale Lösung wäre). Aber klar ist: Wir brauchen ausreichende globale Kooperation. Jedwede nationale Klimapolitik stößt sonst wohl irgendwann an ihre Grenzen. Der Handlungsdruck ist jedoch so groß, dass wir weiter parallel vorgehen müssen: 1. Strategische Vorreiterposition mit Augenmaß einnehmen und damit wichtige politische Signale setzen und die eigenen Ziele effizient einhalten. Dabei muss ein zielgenauer und funktionierender Carbon-Leakage-Schutz gewährleistet sein. Vorreiterpositionen können sich auch aus einer egoistischen Perspektive langfristig „rechnen“, wenn aufgrund von mehr globaler Kooperation in der Zukunft, technischem Fortschritt, Sinken der Kosten der Alternativen (wie dies z. B. bei Batteriespeichern aktuell zu sehen ist) etc. man dadurch für die Märkte der Zukunft gerüstet ist. 2. Wir müssen für mehr globale Kooperation werben und auch deutlich mehr Druck machen. Im Pariser Nachbesserungsprozess müssen alle Staaten glaubwürdige und am global Notwendigen ausgerichtete Ziele (NDCs) vorlegen. Die fünf größten Emittenten plus EU verursachen rund 70 % der aktuellen Emissionen (siehe Tabelle 4) und tragen damit eine besondere Verantwortung (vgl. Sargl, et al., 2025b). 173 Wir brauchen einen offensiven globalen Diskurs darüber, was ein angemessener Anteil eines Landes am global Notwendigen ist. 174 173 S. a. Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Ziele und Abbildung 16: Exemplarische Paris-kompatible Emissionspfade sechs größten Emittenten. Deutschland hat derzeit zwar nur einen Anteil an den globalen CO2-Emissionen von rund 2 %. Alle Länder zusammen genommen mit einem Anteil von unter 2 %, verursachen aber 40 % der globalen Emissionen. Daher können auch diese Länder sich nicht aus der Verantwortung stehlen. 174 Das Kopenhagen 2009 mit einem Top-Down-Ansatz gescheitert ist, darf m. E. nicht heißen, dass diese Frage nicht mehr gestellt werden darf. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 72 von 220 emissions in Gt per capita 2019 in t share in global emissions 2019 share in global population 2019 1990 2010 2019 2024 China 2.4 9.1 11.8 13.1 8.3 32% 18% United States 5.0 5.5 5.0 4.6 15.1 14% 4% EU27 3.8 3.4 2.9 2.5 6.6 8% 6% India 0.6 1.7 2.6 3.2 1.9 7% 18% Russia 2.4 1.7 1.9 2.0 12.9 5% 2% Japan 1.2 1.2 1.1 1.0 8.9 3% 2% Sum 15.4 22.7 25.2 26.4 69% 50% Nigeria 0.08 0.09 0.13 0.13 0.6 0.3% 2.6% Global 22.0 32.8 36.7 39.6 4.8 100% Tabelle 4: Basisdaten der sechs größten Emittenten 175 Ultima Ratio Bei besonders CO2-intensiven Produktionsprozessen, die absehbar auf Dauer dekarbonisiert deutlich teurer sind als auf fossiler Basis (ohne Level-Playing-Field) und bei denen wir es uns nicht im vollen Umfang leisten können, diese durch ausreichend Subventionen bzw. Leitmärke/Quoten zu unterstützen, sollten wir m. E. darüber nachdenken, diese rechtzeitig aus der CO2-Bepreisung herauszunehmen und im NDC der EU ein separates konditionales Reduktionsziel auszuweisen; also von einer ausreichenden globale Kooperation abhängig machen. 176 Auch in diesem Rahmen spräche nichts dagegen, Pilotprojekte zur Dekarbonisierung solcher Produktionsprozesse staatlich so und solange zu unterstützen, dass sie sich auch dekarbonisiert betriebswirtschaftlich rechnen. In diesem Ausmaß könnte im NDC dann auch ein nicht-konditionales Ziel stehen. Gleichzeitig muss dann sehr offensiv versucht werden, global zu entsprechenden Standards zu kommen. 177 Diese Standards wären für alle eine Win-win-Lösung, da dann die Nutzer dieser Produkte die Investitionen in die Dekarbonisierung und höheren Betriebskosten tragen; ohne staatliche Dauersubventionen. Wenn wir weiter daran festhalten wollen, auch diese besonders energieintensiven Produktionsprozesse auch ohne ausreichende globale Kooperation zu dekarbonisieren, dann müssen wir einen zu Ende gedachten Rahmen bieten, der auch ohne Level-Playing-Field ein nachhaltiges 175 Es handelt sich hier um CO2-Emissionen aufgrund der Nutzung fossiler Brennstoffe und der Zementherstellung ohne internationale Schiffund Luftfahrt [vgl. (Sargl, et al., 2025b) und (EDGAR, 2025)]. Die CO2-Emissionen durch Landnutzung (LUC bzw. LULUCF) fehlen damit. 176 Damit verbundene Probleme: • Das Pariser Abkommen sieht eigentlich vor, dass ein neues NDC ambitionierte sein muss als sein Vorgänger. • Es können Lock-in-Effekte auftreten, wenn dann in der EU bei Neuinvestitionen doch noch in die alte Technik investiert wird. Allerdings scheint die Alternative eher zu sein, dass ohne ausreichenden Carbon-LeakageSchutz gar nicht neu investiert wird, sondern die Produktion in der EU eingestellt wird. • Ein Aufmachen unserer Ziele könnte die Büchse der Pandora öffnen. • Wenn bestimmte Produktionsprozesse aus der CO₂-Bepreisung herausgenommen werden, dann entfällt auch die Geschäftsgrundlage für den CBAM der EU, der zumindest ansatzweise zu bewirken scheint, dass auch weitere Länder über eine CO₂-Bepreisung nachdenken, um vom CBAM weniger betroffen zu sein. 177 S. a. Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, S. 85. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 73 von 220 Geschäftsmodell darstellt (s. o.) und damit die entsprechenden Investitionen und Produktionsumstellungen tatsächlich ermöglicht. Wenn wir weder das eine noch das andere tun, dann könnten wir diese Produktionsprozesse in einem Ausmaß verlieren, wie wir aus geostrategischen Gründen vielleicht nicht wollen, dass wir Arbeitsplatzverluste und Verlust von Wertschöpfungsketten nicht mehr ausreichend kompensieren können und bei den Bürgern die Motivation für Klimaschutz in einem Ausmaß verlieren könnten, das die gesamte Klimapolitik infrage stellt. Auf der anderen Seite bestehen m. E. gute Gründe für die Annahme, dass wir die Dekarbonisierung von Heizen, Mobilität und auch teilweise Prozesswärme (wenn diese nicht kostenbestimmend ist) im schlimmsten Fall auch ohne ausreichende globale Kooperation durchziehen könnten, wenn wir kosteneffiziente Instrumente nutzen. 8.2 Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten) Die Proteste der Gelbwesten in Frankreich haben die Angst der Politik vor sozialem Sprengstoff durch eine wirksame CO2-Bepreisung weiter erhöht und diese Gefahr muss auch sehr ernst genommen werden. Eine isolierte wirksame CO2-Bepreisung trifft Geringverdiener besonders hart 178 und diese können oft auch weniger gut ihren Lebensstil entsprechend anpassen. Aber die vollständige Rückverteilung der Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung ändert alles. Geringverdiener haben in aller Regel wesentlich niedrigere Pro-Kopf-Emissionen als der Durchschnitt und erst recht als Gutund Besserverdiener. Daher profitieren Geringverdiener in Durchschnitt deutlich, wenn die gesamten Einnahmen einer CO2-Bepreisung pro Kopf wieder ausgeschüttet werden (vollständige Klimadividende). 179 Dieser Effekt geht aber auch schnell verloren, wenn nicht die gesamten Einnahmen ausgeschüttet werden. 180 Eine vollständige Klimadividende würde also insbesondere für Familien und Geringverdiener den sozialen Sprengstoff in aller Regel vollständig entschärfen und sie sogar zu Gewinnern im Dekarbonisierungsprozess machen. Außerdem werden mit wirksamen CO2-Preisen kosteneffiziente technischen Alternativen auf den Markt kommen, Lebensstile sich anpassen und auch die öffentlichen Investitionen in eine entsprechende Infrastruktur werden dann mit einer wesentlich größeren Wahrscheinlichkeit in die richtige Richtung fließen. Sodass ein fossilfreieres Leben auch leichter und kostengünstiger möglich sein wird. Dies alles muss die Politik gut kommunizieren. Die Politik sollte den Prozess der Dekarbonisierung aber auch nicht verharmlosen. Die Dekarbonisierung wird ein heißer Ritt. Bei einer solchen Transformation wird es Gewinner und Verlierer geben. Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft müssen bei uns Wählern dafür werben, dass starken Schultern dabei auch etwas zugemutet werden muss und schwache Schultern unterstützt werden. 178 Fachterminus: Eine CO2-Bepreisung wirkt regressiv [vgl. (MCC, 2021) und (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2019)]. Eine Klimadividende wirkt progressiv und überkompensiert die regressive Wirkung der CO₂-Bepreisung. 179 Laut einer Studie des FÖS profitieren 60 % der Haushalte (Bürgerlobby Klimaschutz (FÖS), 2025). 180 Vgl. (MCC, 2021) und (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2019). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 80 von 220 9 Masterplan sektorübergreifende CO2-Wende 198 Pressemitteilung des PIK vom 09.12.2020 zu einem Kurzdossier zur Erreichung der EU-Klimaziele (Kopernikus-Projekt Ariadne Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), 2020): „Der Weg des geringsten Widerstands verfehlt das EU-Klimaziel (…) In dem preisbasierten Szenario der EU-Kommission würde der CO2-Preis etwa durch einen stark ausgeweiteten Emissionshandel mit den neuen Sektoren Schifffahrt (intra-EU), Gebäude und Verkehr zum zentralen Leitinstrument. Dieser Pfad ist herausfordernd, weil die Politik und letztlich die Wirtschaft bereit sein müssen, gegebenenfalls sehr hohe CO2-Preise zu akzeptieren. ,Diese Hürden ließen sich jedoch durch eine faire und sozial gerechte Ausgestaltung der CO2Bepreisung überwinden. Gäbe es vor diesem Hintergrund in der EU die Bereitschaft für hohe CO2-Preise, überzeugt ein einheitlicher CO2-Preis über alle Mitgliedstaaten und Sektoren hinweg als schlüssiges kosteneffizientes Leitinstrument bei hoher Glaubwürdigkeit in der Zielerfüllung‘, sagt der Klimaökonom und Professor Ottmar Edenhofer, Leiter des Projekts Ariadne und Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung sowie des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change. (…)“ Ziel sollte also ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen sein, der mit einem Pariskompatiblen Emissionspfad unterlegt ist. 199 Die Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate sollten in Form einer Klimadividende an uns Bürger wieder vollständig ausgeschüttet werden. 200 Damit würde der CO2-Preis als Leitinstrument für den optimalen Mix des Einsatzes der notwendigen Technologien und der notwendigen Anpassung unseres Lebensstils sorgen. Da es uns aber schwerfällt, dies im Wesentlichen einem abstrakten Instrument zu überlassen, soll in diesem Kapitel der Dekarbonisierungsprozess holzschnittartig beschrieben werden. Der Teufel 198 Grundsätzlich kann unterschieden werden zwischen CO₂-Emissionen durch die • Nutzung fossiler Brennstoffe: o Verbrennung ▪ bei Antrieben (Mobilität) ▪ bei der Wärmeerzeugung • Heizen • Warmwasser • Prozesswärme Produktion ▪ bei der Stromerzeugung o als Reaktionsstoff (v. a. Koks als Reduktionsmittel bei der Stahlerzeugung) o als Rohstoff (v. a. Cracken in der Chemieindustrie) • stoffliche Zersetzung von Carbonaten bei der Produktion von (nur durch CCS bzw. dauerhaftes CCU vermeidbar): o Zement (rund 4 % der globalen gesamten CO₂-Emissionen einschließlich Landnutzung) o Kalk o Glas • die Landnutzungsänderungen (dauerhafte Rodung von Wäldern, Trockenlegung von Mooren etc.). Auf diese Emissionen wird in diesem Papier nicht eingegangen. Eine Bepreisung ist dort schwierig. 199 S. a. Kapitel „Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen“, S. 38. 200 S. a. Kapitel „Klimadividende in der EU“, S. 67. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 81 von 220 steckt natürlich im Detail. Wer jedoch keinen Kompass hat, verliert sich in den Details. Zu den technologischen Perspektiven ist die Studie der Agora Energiewende: „Klimaneutrales Deutschland“ (Agora Energiewende, 2020b) sehr lesenswert und es sei auch auf unsere Webseite hingewiesen, die einen strukturieren Überblick gibt und interessante einschlägige Wissenschaftspodcasts anbietet: https://www.klima-retten.info/leben_ohne_treibhausgase.html. Es gibt nur folgende drei Möglichkeiten, CO2-Emissionen zu senken:201 1. Einsatz erneuerbarer Energien 2. Erhöhung der Energieeffizienz 3. Suffizienz (Lebensstiländerung) / Verzicht 9.1 Strom dekarbonisieren 202 In Deutschland wird die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen seit dem Jahr 2000 durch das EEG gefördert. Dabei ist das Grundprinzip, dass die Erzeuger über 20 Jahre eine garantierte Einspeisevergütung erhalten. Die Übertragungsnetzbetreiber/Direktvermarkter verkaufen den EEG-Strom an der Strombörse. Die Differenz aus den Erlösen und den Einspeisevergütungen (EEG-Differenzkosten) wurden über die EEG-Umlage mit gewissen Ausnahmen auf die Stromkunden umgelegt. Seit dem 1. Juli 2022 werden die EEG-Differenzkosten aus dem Klimaund Transformationsfonds (KTF) finanziert. Mit dem Haushalt 2025 werden diese nun aus dem Kernhaushalt finanziert (Stand: 8/2025). Das EEG hat zu einer gewaltigen Kostendegression bei den Gestehungskosten und zu einem Anteil am Strommix von fast 60 % in 2024 geführt. Mit dem Erfolg kommt das EEG jedoch auch an seine Grenzen (vgl. u.a. Bundesverband Erneuerbare Energie e.V., 2020). 203 Die vollständige Dekarbonisierung der Stromerzeugung sollte in der Zukunft daher in erster Linie über den EU-Emissionshandel (EU-ETS 1) vonstattengehen; u. U. ergänzt durch eine nationale CO2-Bepreisung (siehe Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 46): Dies würde bedeuten: • Es wären keine garantierten Einspeisevergütungen für neue EE-Anlagen mehr notwendig, da sich der notwendige EE-Ausbau einschließlich Speicher und flexibler Lasten zur Einhaltung der EU-Ziele betriebswirtschaftlich rechnen würde. 204 • Marktstrompreise könnten auch für bestehende EEG-Anlagen so interessant werden, dass die Betreiber auf die Einspeisevergütung vermehrt verzichten und lieber selbst vermarkten, Systemdienstleistungen anbieten oder grünen Wasserstoff herstellen. 201 Durch dauerhafte Speicherung (CCS) oder Nutzung (CCU) können CO₂-Emissionen wieder zurückgeholt werden. 202 S. a. Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung, Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign und Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0. 203 S. a. Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign, S. 179. 204 Anders stellt sich die Sachlage dar, wenn weiterhin neben EU-Zielen nationale Ziele verfolgt werden (vgl. EPICO KlimaInnovation, 2021). Siehe dazu: Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU? und Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 47. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 82 von 220 • Es würde wohl auch ein Markt für virtuelle Kraftwerke entstehen, die Speicher, Erzeuger und abschaltbare Lasten bündeln und damit das Gesamtsystem stabiler und kostengünstiger machen. 205 • Man wird sich aber zusätzlich Gedanken machen müssen, wie eine ausreichende Versorgungssicherheit sichergestellt werden kann (Back-up-Kraftwerke?). Es würde sich ein funktionierender Wettbewerb 206 um kosteneffizient produzierten sauberen Strom einstellen. 205 Virtuelle Kraftwerksbetreiber könnten auch die vielen kleinen Photovoltaikanlagen poolen, die in den nächsten Jahren vermehrt aus den garantierten Einspeisevergütungen herausfallen. So könnten sie z. B. die Anlagen mit kleinen Batteriespeichern ausstatten und mit dieser Leistung gut bezahlte Regelenergie anbieten (vgl. Urban, 2021). Betreiber solcher virtuellen Kraftwerke könnten wohl auch relativ kostengünstig intelligente Stromzähler (Smart Meter) beschaffen, die Voraussetzung sind, um dezentrale Erzeugung und Speicher dementsprechend einbinden zu können. 206 Um diesen Wettbewerb noch transparenter zu machen, könnte es sinnvoll sein, dass die Netzbetreiber ihre Netzentgelte direkt mit allen Stromendkunden abrechnen (s. a. Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0). Im Moment geschieht dies nur bei Großverbrauchern. Heute kann kein Stromhändler bundesweit für Haushaltskunden mit einem bestimmten Strompreis werben, da er für die Durchleitung seines Stroms an einen von ca. 900 Verteilnetzbetreiber ein Netzentgelt zahlen muss. Die konkrete Höhe des Netzentgeltes hängt davon ab, an welches Netz sein Kunde angeschlossen ist. Eine direkte Abrechnung der Gasund Stromnetzentgelte mit allen Endkunden hätte auch den weiteren Vorteil, dass die Netzkosten des lokalen Verteilnetzbetreibers transparent und Eingang in die öffentliche Debatte finden würden. Diese würde neben der Anreizregulierung den Druck auf die Verteilnetzbetreiber erhöhen, kosteneffizient zu arbeiten. Exkurs Netzentgelte: Bei den Netzentgelten ist eine Entsolidarisierung zu beobachten. Unternehmen oder Bürger, die es sich leisten können, senken durch Eigenproduktion und Eigenverbrauch ihre Kosten für Netzentgelte. Die relativ fixen Netzkosten verteilen sich daher tendenziell auf immer weniger Nutzer, obwohl alle letztendlich auf ein verlässliches Stromnetz angewiesen sind. Deshalb könnte es sinnvoll sein, dass sich die Netzentgelte in Zukunft noch mehr an der Beteiligung an der Jahreshöchstlast bzw. an der Anschlussleistung orientieren. In den kommenden Jahren werden immer mehr kleine Photovoltaikanlagen aus der EEG-Einspeisevergütung herausfallen. Die meisten Anlagen werden so umgestellt werden, dass sie zuerst den Eigenverbrauch bedienen. Viele werden zusätzlich eine kleine Batterie installieren, um den Eigenverbrauch zu erhöhen. Das kann sich rechnen gegenüber dem Bezug des Stroms aus dem Netz. Dies bedeutet aber, dass die Netzentgelte für Geringverdiener eher steigen. Auch hier besteht die Gefahr der Entsolidarisierung bei der Finanzierung der Netze. Um Missverständnisse zu vermeiden: Fotovoltaik auf dem Dach und auch eine kleine Batterie können sinnvoll sein. Aber bitte nicht unter der trumpschen Überschrift „Autarkie“ oder „my home first“. Eine solidarische und verursachergerechte Finanzierung der Netze muss erhalten bleiben und eine gesamtgesellschaftlich sinnvolle Einbindung der dezentralen Erzeugung und Speicherung durch z. B. virtuelle Kraftwerke muss gewährleistet sein. Für den Klimaschutz bringt es im Moment mehr, wenn überschüssiger Strom vom Hausdach ins Netz eingespeist wird und damit fossilen Strom verdrängt. Dass häusliche Batteriespeicher sogar staatlich gefördert werden, ist vor diesem Hintergrund sozialund klimapolitisch fragwürdig (vgl. Luczak, 2020, p. 110). Heute werden die Netze allein von den Stromverbrauchern finanziert. Da die Netze heute aber nicht mehr nur zentral produzierten Strom verteilen, sondern dezentral Strom eingespeist wird, sollten alle, die das Netz als Plattform nutzen, egal ob Einoder Ausspeiser gemäß ihrer Inanspruchnahme des Netzes Netzentgelte bezahlen. Heute ist es umgekehrt. Dezentrale Einspeiser bekommen sogar eine Vergütung, da davon ausgegangen wurde, dass diese sogar Netzkosten vermeiden würden (vermiedene Netzentgelte). Im Ergebnis ist diese Vergütung eine verdeckte Förderung EE-Energien, da keine Netz(ausbau)kosten vermieden werden. Eher im Gegenteil: Es ist ein zusätzlicher Netzausbau erforderlich, um die dezentrale Erzeugung einzubinden. Da die Netzbetreiber die sogenannten vermiedenen Netzentgelte auf ihre Netzentgelte umlegen können, werden Stromverbraucher in Regionen mit viel dezentral erzeugtem Strom durch hohe Netzentgelte benachteiligt (siehe z. B. norddeutsche Küstengebiete). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 83 von 220 Natürlich muss der Staat weiterhin Regeln z. B. bei Abstandsflächen bei Windrädern aufstellen, auch für genügend Flächen für Windenergie sorgen 207 , vielleicht Anbau von Mais für Biogasanlagen stärker reglementieren oder dafür sorgen, dass Wasserkraft umweltverträglicher ist. Auch gibt es noch viele weitere Stellschrauben im Strommarktdesign, an denen man drehen muss, damit sauberer Strom Vorfahrt bekommt bzw. nicht behindert wird. Außerdem muss der Staat die Planungsund Genehmigungsprozesse massiv beschleunigen. Darüber besteht ja mittlerweile ein großer Konsens. 9.2 Dekarbonisierung Mobilität und Wärme Es gibt nur diese drei Wege: (1) Effizienz erhöhen (aus einer Kilowattstunde mehr herausholen) (2) Suffizienz/Verzicht (Ansprüche reduzieren) 208 (3) Einsatz erneuerbarer Energien (EE) a. EE-Strom b. EE-Brennstoffe 209 i. Synthetische Brennstoffe/Kraftstoffe (E-Fuels) ii. Biogene Brennstoffe/Kraftstoffe iii. Grüner Wasserstoff c. EE-Wärme: i. Solarthermie ii. Geothermie 9.2.1 Mobilität dekarbonisieren Bei Mobilität hat man sich bisher im Wesentlichen auf folgende Instrumente verlassen: • Teilweise problematisch wirkende EU-Flottengrenzwerte (s. a. Box 16). • Kaufprämien/Zuschüsse (problematische Wirkungen s. a. Box 25): o Sozialpolitisch problematisch, wenn Normalverdiener damit Kaufprämien für das Drittauto von Besserverdienern oder eine Wallbox für Villenbesitzer finanzieren. o Systemisch nicht technologieoffen und oft nicht passend auf die individuellen Verhältnisse. o Beispiel für verkehrspolitisches Absurdistan: Kaufprämien für SUV-Hybride, die dann zu 99 % fossil fahren und aufgrund des Gewichts der Batterien noch mehr Sprit brauchen. 207 Wenn wir aber einen harten CO2-Deckel haben, dann bedeuten große Abstandsflächen bei Windkraft, fehlende Stromleitungen und kein Tempolimit auf Autobahnen höhere CO2-Preise. Vielleicht würde dies den gesellschaftlichen Diskurs über diese Themen nachhaltig verändern. 208 S. a. entsprechendes Kapitel im Paper „Klimapolitik-Kommunikations-Katastrophe“ (Wolfsteiner, 2025d). 209 S. a. Box 18: Unnötiger Glaubenskriege um E-Fuels, S. 171. Aufgrund der begrenzten Kapazitäten der Handwerker und der individuellen Gegebenheiten bei Gebäuden kann der Einsatz synthetischer Brennstoffe auch im Wärmebereich sinnvoll werden. Diese Entscheidungen kann man bei wirksamen und langfristig glaubwürdigen CO2-Preisen getrost dem Markt überlassen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 84 von 220 • ÖP(N)V-Angebot verbessern Mit einem einheitlichen sektorübergreifenden wirksamen CO2-Preis werden sich technologieund lebensstiloffen kosteneffiziente Lösungen durchsetzen. In den angemessenen Ausbau des ÖP(N)V muss natürlich im Wesentlichen der Staat investieren. Das wird er dann auch tun, da wir Bürger den ÖP(N)V dann auch in einem sinnvollen Ausmaß nutzen und bezahlen werden. Auch an vielen anderen Stellen bleibt der Staat in der Verantwortung. So werden wir z. B. wohl beim Güterverkehr auf der Autobahn eine gesellschaftliche strategische Entscheidung treffen müssen, ob wir dort auf Oberleitungen setzen wollen. Alternativen sind synthetische Kraftstoffe oder batterieelektrische Lkws. 9.2.2 Wärme dekarbonisieren Bei der Dekarbonisierung beim Heizen und Warmwasser hat man bisher in erster Linie auf Auflagen (z. B. Energieeinsparverordnung, „Heizungsgesetz“) und auf einen „Förderdschungel“ gesetzt. Auch hier gilt: Förderungen können sozialpolitisch problematisch sein, wenn gar keine Bedürftigkeit bei Geförderten vorliegt und Förderungen/Auflagen tun sich systemisch schwer bei der Technologieoffenheit, individuell passenden Lösungen und gesamtgesellschaftliche Kosteneffizienz. 210 Mit einem einheitlichen sektorübergreifenden wirksamen CO2-Preis werden sich technologieoffen kosteneffiziente Lösungen zum optimalen Zeitpunkt durchsetzen. 9.3 Industrielle Prozesse dekarbonisieren 211 Folgende energieintensive industrielle Prozesse sollten besonders in den Blick genommen werden: • Stahlerzeugung • Zementherstellung • Produktion chemischer Grundstoffe 212 Diese Prozesse haben einen Anteil an den CO2-Emissionen der EU von rund 12 % 213 und unterliegen dem EU-Emissionshandel 1. Dort werden sie derzeit auf der Basis von Benchmarks teilweise mit kostenlosen Zertifikaten ausgestattet, da sie besonders im internationalen Wettbewerb stehen. Durch den starken Wettbewerbsdruck sind der Steuerung der Dekarbonisierung dieser Prozesse allein über einen CO2-Preis Grenzen gesetzt, wenn wichtige Produktionsstandorte außerhalb der EU nicht ebenfalls einer wirksamen Klimapolitik unterliegen. Zu beachten ist, dass es viele weitere Produktionsprozesse gibt, die einen hohen Bedarf an Prozesswärme haben, bei denen die Prozesswärme einen hohen Anteil an den Produktionskosten ausmacht und die ebenfalls im internationalen Wettbewerb stehen (s. a. Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“, Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz und Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU). Der Bericht der Agora Energiewende (Agora Energiewende, 2020a) betonte, dass es aufgrund anstehender Reinvestitionen bei diesen industriellen Prozessen besonders auf die nächsten zehn Jahre 210 S. a. Box 25: Sozial ungerechte Förderungen. 211 Grundsätzlich gute aktuelle Informationen über die Dekarbonisierung besonders CO2-intensiver industrieller Prozesse finden Sie unter: agora-energiewende.de/themen/agora-industrie/. 212 Einen Hauptanteil davon hat „Steamcracken“, das zur Herstellung von Rohstoffen aus fossilen Brennstoffen dient, die hauptsächlich zu Kunststoffen, Lacken, Lösungsmitteln oder Pflanzenschutzmitteln weiter verarbeitet werden. 213 Vgl. (Agora Energiewende, 2020a). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 85 von 220 ankomme. Laufen die Investitionen in diesen zehn Jahren nicht in die richtige Richtung, könnte es zu einem Lock-in-Effekt kommen, der Klimaneutralität bis 2045 sehr erschwert bzw. verteuert. Die Agora Energiewende machte Vorschläge, wie dieser Lock-in-Effekt durch Differenzkostenverträge (Carbon Contracts-for-Difference; CCfD) bzw. Klimaverträge und weitere Rahmenbedingungen vermieden werden kann. Es geht grundsätzlich darum, Kapitalund/oder Betriebskosten für die Unternehmen auszugleichen, die bei dekarbonisierter Produktion höher sein können als die von weltweiten Konkurrenten, die noch alte Produktionsmethoden verwenden. Solche Verträge müssen eine Ausstiegsklausel enthalten für den Fall, dass Kapitalbzw. Betriebskosten aufgrund technologischen Fortschritts und/oder gelungener globaler Kooperation keinen Wettbewerbsnachteil mehr darstellen. 214 Hier soll eine zusätzliche Option aufgezeigt werden: Die Montanunion war ein Nukleus für die Gründung der EU. Vielleicht könnte eine globale Kooperation beim Thema „grüner Stahl“ auch bei der globalen Kooperation eine neue Seite aufschlagen. Dafür spricht, dass es sich um ein überschaubares Handlungsfeld handelt und die technischen Lösungen (Direktreduktion mit Wasserstoff, CCS oder CCU) auf der Hand liegen. 215 Es könnte versucht werden, parallel zu den sonstigen Bemühungen ein globales Abkommen zu schmieden, das die Umstellung auf grünen Stahl koordiniert. 216 Dazu könnte z. B. ein dynamisierter globaler CO2-Mindestpreis für die Stahlindustrie vereinbart werden. Damit hätten alle Stahlkocher die gleichen Wettbewerbsbedingungen (Level-Playing-Field). Dies würde auch bedeuten, dass grundsätzlich alle Stahlkocher die Umstellungsinvestitionen und die höheren Betriebskosten über den Stahlpreis refinanzieren können. 217 214 Solange es eine entsprechende globale Kooperation nicht gibt, können Subventionen eine Übergangslösung sein. Bewusst muss uns sein: Steuergelder sind nur so lange notwendig, wie es keine ausreichende globale Kooperation gibt. Hat die Grundstoffindustrie Planungssicherheit, dass globale Reduktionsziele über wirksame CO2-Preise oder andere glaubwürdige Instrumente eingehalten werden, dann kann und muss sie die Umstellungskosten über den Markt finanzieren. Wenn Steuergelder in die Hand genommen werden, um z. B. grünen Stahl bereits heute zu realisieren, dann sollte man sich allerdings vorher folgende Fragen stellen: • Kann mit dem gleichen Steuergeld an anderer Stelle mehr für die Reduktion der CO2-Emissionen (z. B. Ausbau Bahninfrastruktur) erreicht werden? Diese Frage ist sicher unter Einbeziehung industriepolitischer Aspekte nicht einfach zu beantworten. Für das Klima ist nicht „grüner Stahl sofort“ entscheidend, sondern die Summe der CO2-Emissionen, die wir insgesamt noch verursachen. Dabei kann es auch sinnvoll sein, z. B. Stahl erst später zu dekarbonisieren, wenn damit keine Lock-in-Effekte verbunden sind. • Kann z. B. grüner Stahl bei uns langfristig wirtschaftlich produziert werden (auch wenn einmal ein LevelPlaying-Field existiert)? Oder kann dieser in Zukunft dort deutlich günstiger produziert werden, wo mehr Potenzial für EE bestehen? Auch diese Frage lässt sich natürlich auch unter Berücksichtigung von industriepolitischen Aspekten nicht ganz einfach beantworten. 215 China, EU, Indien, Japan, die USA, Russland und die Türkei vereinen dabei rund 93 % der weltweiten Stahlproduktion. Der größte Stahlproduzent ist mit einem Anteil von rund 55 % China; gefolgt von der EU mit einem Anteil von rund 10 %. Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Stahlindustrie/Tabellen_und_Grafiken. 216 Es könnte auch überlegt werden, Produktionsprozesse, die ohne ein Level-Playing-Field langfristig betriebswirtschaftlich nicht CO2-neutral betrieben werden können, deren dauerhafte öffentliche Subventionierung flächendeckend aber nicht leistbar ist, aus der CO2-Bepreisung herauszunehmen und offensiv anzubieten, auch diese Produktionsprozesse dekarbonisieren zu wollen, wenn dazu eine globale Kooperation zustande kommt. Im NDC der EU könnten Ziele zu diesen Produktionsprozessen (teilweise) konditional in Abhängigkeit von einer erfolgreichen globalen Kooperation formuliert werden. 217 Trotzdem sollte geprüft werden, ob ein globaler Kreditvergabemechanismus sinnvoll sein könnte, für den möglichst alle Länder gemäß ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bürgen sollten. Aus diesem Mechanismus könnten aus sozialpolitischen Gründen bestimmte Stahlwerke unterstützt werden. Dabei müssten Stahlwerke identifiziert werden, die erstens für den regionalen Arbeitsmarkt von großer Bedeutung sind und die zweitens keinen Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 86 von 220 Ein solches Abkommen wäre auch für Zement und weitere zentrale chemische Grundstoffe denkbar. Damit würde es für wichtige industrielle Prozesse nicht mehr die Notwendigkeit geben, mit schwierigen Grenzausgleichsystemen (siehe S. 69) oder Subventionen arbeiten zu müssen, um Carbon Leakage zu verhindern. 218 9.4 Resümee Masterplan Dekarbonisierung Jetzt werden viele sagen: Dieses Kapitel ist aber sehr kurz ausgefallen. Das ist doch alles viel, viel komplizierter. Ja, der Teufel steckt im Detail. Aber die Botschaft ist: Wenn wir uns der zentralen Stellschraube „wirksame CO2-Bepreisung“ bedienen, dann wird vieles sehr viel einfacher. Natürlich gibt es dann trotzdem noch viele weitere Stellschrauben, an denen wir drehen müssen, und Zahnräder, die ineinandergreifen müssen. Das alles muss dann aber nicht mehr gegen die „ökonomische Schwerkraft“ kämpfen, sondern bedient sich dieser. Es geht darum, das zentrale Zahnrad im Uhrwerk einzubauen und in die richtige Richtung zu drehen. Vieles Weitere ergibt sich dann fast von selbst. Daher ist es zentral, für eine wirksame CO2-Bepreisung politische Mehrheiten zu generieren. Die entscheidende Frage ist daher: Wie kann man Menschen nachhaltig für die CO2Bepreisung „begeistern“ oder sie zumindest von deren Notwendigkeit überzeugen? Ein wichtiger Türöffner für eine gute Kommunikation über wirksame CO2-Preise dürfte die Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen (Klimadividende) sein. Bisher fehlt in der Breite der Gesellschaft das Wissen über diese zentrale Stellschraube CO₂-Bepreisung und über deren smarte Wirkungsweise. Daher brauchen wir mehr Aufklärung. Wenn die Aufklärungsrate eine bestimmte Schwelle (sozialen Kipppunkt) überschreitet, könnte der Veränderungswille plötzlich sehr schnell an Fahrt gewinnen. Die letzten Jahre können hier Hoffnung machen. Das Thema „CO2-Bepreisung“ liegt auf dem Elfmeterpunkt. Jetzt müssen wir „nur“ noch verwandeln. Das „Tor“ heißt: So schnell wie möglich einen EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen, der mit einem Paris-kompatiblen Emissionspfad unterlegt ist. Ein Papier unter Beteiligung des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) bringt es auf den Punkt: „Glaubwürdigkeit des Durchsetzungsmechanismus Wirksame Durchsetzungsmechanismen garantieren, dass die Klimaziele tatsächlich erreicht werden. (…) Die zentrale Herausforderung für jeden Durchsetzungsmechanismus besteht darin, dass seine Unnachgiebigkeit von den regulierten Akteuren auch dann nicht bezweifelt werden darf, wenn die politischen bzw. ökonomischen Kosten seiner Einhaltung ein sehr hohes Niveau erreichen. Diese Glaubwürdigkeit im Zeitablauf (Zeitkonsistenz) erfordert, dass die Politik sich nicht nur auf Ziele festlegt, sondern gleichzeitig auch ex ante einen Mechanismus verankert, der die Erreichung dieser Ziele sicherstellt. Nur wenn eine spätere Aufweichung der Ziele glaubwürdig ausgeschlossen ist, werden private Investoren schnell die dringend erforderlichen Klimaschutz-Investitionen tätigen. Andernfalls würden verspätete oder ganz ausbleibende Investitionen die ökonomischen und politischen Kosten der Zielerreichung weiter erhöhen. Im Kern geht es bei der Etablierung eines Durchsetzungsmechanismus mithin darum, einen aus Mangel an Glaubwürdigkeit resultierenden Teufelskreis aus fehlenden Investitionen, steigenden (politischen) Kosten und damit weiteren Verlusten an Glaubwürdigkeit zu ausreichenden Zugang zu entsprechenden Bankkrediten haben. Natürlich muss geprüft werden, ob diese Stahlkocher nach der Zurverfügungstellung von Umstellungskrediten ein nachhaltiges Geschäftsmodell aufweisen. 218 Diesen Ansatz verfolgte auch die Ampel-Regierung über Klimaclubs. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 87 von 220 verhindern.“ (Kopernikus-Projekt Ariadne Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), 2020, p. 9) Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 88 von 220 10 Resümee in mehreren Akten 10.1 Die (noch) unbekannte Option Ein wirksamer CO2-Preis findet in Politik, Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft seit Langem grundsätzlich eine breite Zustimmung. Das Paradoxon: Der breiten Öffentlichkeit ist die Option von CO2-Preisen in der Höhe, sodass wir unsere CO2-Ziele einhalten (Whatever-it-takes-CO2Preise) noch weitgehend unbekannt. Wie kann das sein? Wissenschaft Seit vielen Jahrzehnten sprechen sich Ökonomen für einen CO2-Preis als Leitinstrument aus. 219 Allerdings ist zu beobachten, dass Ökonomen in Interviews und Talkshows so verklausuliert über die Bepreisung von CO2 sprechen, dass der Normalbürger keine Chance hat zu verstehen, um was es eigentlich geht. Unter anderem der nachvollziehbare Anspruch, wissenschaftlich zu sein, verhindert wohl eine klare Sprache. Politik und Wirtschaft Die Carbon Pricing Leadership Coalition, der über 70 Staaten (darunter auch Deutschland und Frankreich) und über 1.000 international tätige Unternehmen angehören, macht deutlich, wie breit die Unterstützung für wirksame CO2-Preise in Politik und Wirtschaft ist. Sie wurde offiziell in Paris beim Weltklimagipfel gegründet. Auch der IWF, die Weltbank und die OECD unterstützen diese Initiative. Der Weltbankpräsident sagte: “There has never been a global movement to put a price on carbon at this level and with this degree of unison. It marks a turning point from the debate on the economic systems needed for low carbon growth to the implementation of policies and pricing mechanisms to deliver jobs, clean growth and prosperity. The science is clear, the economics compelling and we now see political leadership emerging to take green investment to scale at a speed commensurate with the climate challenge.” Auf der Homepage www.carbonpricingleadership.org waren auch erstaunliche Zitate und eine Videobotschaft der ehemaligen Bundeskanzlerin Merkel zur wirksamen CO₂-Bepreisung zu finden. Das Problem ist: Die Politik findet nicht den ausreichenden Mut, sich gegenüber ihren Wählern wirklich „zu outen“. Zu Hause hatte man von der Kanzlerin diesbezüglich bis 2019 wenig gehört. 220 Zu einer CO2-Bepreisung bekennen sich zwar mittlerweile alle Parteien der demokratischen Mitte zumindest in ihren Wahlprogrammen. 221 Im Wahlkampf 2021 selbst war davon allerdings nur noch wenig zu höheren oder die eigenen Wahlprogramme wurden sogar verleugnet. Das gleiche wiederholte sich dann im Bundestagswahlkampf 2025. Der Politik fehlt weiterhin der Mut, das Thema auch in der Öffentlichkeit offensiv anzusprechen und insbesondere ein Scharfstellen der CO2-Bepreisung (Whatever-it-takes-CO2-Preise) zu fordern bzw. dies den Bürgern als eine Option überhaupt einmal vorzustellen. Ein wesentlicher Grund dürfte sein, dass das Verhetzungspotenzial im parteitaktischen Kalkül als zu groß eingeschätzt wird. Es besteht daher die Gefahr, dass der jetzt notwendige letzte Schritt zu wirksamen CO2Preisen doch nicht getan wird. 219 Anfang 2019 haben sich z. B. über 3.500 Ökonomen der USA für eine wirksame CO2-Bepreisung ausgesprochen. Siehe Bericht bei Klimareporter: https://www.klimareporter.de/international/nordamerika-treibt-co2-steuer-voran. 220 Auf ihrer Sommerpressekonferenz 2019 hat Bundeskanzlerin Merkel sich zum ersten Mal in ihrer Kanzlerschaft in Deutschland eindeutig zur CO2-Bepreisung bekannt. In der Pressekonferenz zum Klimapaket September 2019 sprach sie von einem Paradigmenwechsel beim Thema „CO2-Bepreisung“. 221 Hier ein Analyse der Wahlprogramme zur BTW21 (Wolfsteiner, 2022) und hier zur BTW25 (Wolfsteiner, 2025c). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 89 von 220 Zivilgesellschaft / Klimabewegung Eigentlich wäre es eine zentrale Aufgabe der Klimabewegung, für harte Emissionsobergrenzen (harte Caps) und damit für Whatever-it-takes-CO2-Preise einzutreten. Leider ist auch hier bisher fast ein Totalausfall zu verzeichnen. In der Klimabewegung passen oft Zielund Instrumentenebene nicht zusammen. Es werden sehr weitreichende CO2-Ziele gefordert und dann auf der Instrumentenebene in erster Linie auf eher symbolische Forderungen wie Tempolimit oder Verbot innerdeutscher Flüge gesetzt. 222 Auch der Klimabewegung fehlt offenbar bisher der Mut, wirklich wirksame Instrumente einzufordern. 223 Ein wichtiges Hindernis in der Klimabewegung für harte Caps in Emissionshandelssystem einzutreten, ist oft eine fehlgeleitete Kapitalismuskritik (siehe Fußnote 30). Die Fridays-for-Future-Bewegung fordert zwar eine CO2-Steuer, ist dabei aber auf dem Holzweg von CO2-Preisen in Höhe der Schadenskosten gelandet (siehe Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?). Es wäre sehr wichtig, dass die Klimabewegung ihre Forderungen nachschärft, da die Politik allein für einen Paradigmenwechsel nicht die Kraft haben wird. Hier ein konkreter Vorschlag, wie Fridays-for-Future ihre Forderungen weiterentwickeln könnten: Bisherige Formulierung: Wir fordern eine CO2-Steuer auf alle Treibhausgasemissionen. Der Preis für den Ausstoß von Treibhausgasen muss schnell so hoch werden wie die Kosten, die dadurch uns und zukünftigen Generationen entstehen. Laut UBA sind das 180€ pro Tonne CO2. Eine mögliche neue Formulierung: Wir fordern CO2-Preise in der Höhe, sodass wir Paris-kompatible Klimaziele einhalten (whatever it takes). Das Einhalten von CO2-Zielen ist am besten gewährleistet durch harte Emissionsobergrenzen (harte Caps) in Emissionshandelssystemen. Implizites Schweigekartell Aufgrund von innerlogischen Hemmnissen in der Klimabewegung, in der Wissenschaft und in der Politik haben die Bürger die Option einer harten Begrenzung der CO2-Emissionen bisher überhaupt nicht auf den Schirm bzw. es fand darüber bisher kein gesellschaftlicher Diskurs statt. Es bleibt spannend, ob dieses implizite Schweigekartell - durch welches Ereignis auch immer - vielleicht noch durchbrochen werden kann. 222 In ihrer Anfangsphase forderte die Letzte Generation Klimaneutralität bis 2030 und auf der Instrumentenebene die Beibehaltung des 9-€-Tickets und ein Tempolimit. 223 S. a. Kapitel „Stellungnahme Germanwatch zum FDP-Papier“ und Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 96 von 220 10.5 Was jetzt konkret zu tun ist – auf EU-Ebene und in Deutschland Durch Whatever-it-takes-CO2-Preise bekommen wir einen Deckel auf unsere CO2-Emissionen. Unter diesem Deckel müssen wir natürlich noch an Tausenden weiteren Stellschrauben drehen, um den Dekarbonisierungsprozess zu optimieren, Hindernisse aus dem Weg zu räumen, Alternativen zu fördern und soziale Härtefälle abzufangen. Aber der wichtigste Schritt ist, ganz oben einen wirksamen Deckel einzuziehen. Alles Weitere wird dann auch leichter umsetzbar und muss nicht mehr gegen die ökonomische Schwerkraft kämpfen. Was jetzt konkret zu tun ist: 233  Ein Paris-kompatibles verbleibendes CO2-Budget für die EU beschließen (vgl. Sargl, et al., 2025a).  Da Deutschland ambitioniertere Ziele als die EU als Ganzes hat (Stichwort: Effort Sharing Regulation 234 ), stellt sich die Frage von nationalen CO2-Preisen im Rahmen des EU-ETS 2 und des EU-ETS 1, um auch unsere Ziele kosteneffizient und sicher einzuhalten. Dafür gibt es grundsätzlich drei Optionen: 235  Parallel zum EU-ETS 2 den nEHS beibehalten.  Nationale Mindestpreise in den EU-Emissionshandelssystemen.  Zusätzlicher nationaler sektorübergreifender Emissionshandel.  So schnell wie möglich einen EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen einführen, der mit einem Paris-kompatiblen Emissionspfad unterlegt ist. 236 Der zweite getrennte Emissionshandel für Wärme und Verkehr (EU-ETS 2) sollte nur eine kurze Übergangslösung sein. Dort sollte auf die Preisgrenze von 45 € verzichtet werden. 237 233 Nationaler Emissionshandel Wärme und Verkehr (nEHS): Im nEHS, der 2019 beschlossen wurde (siehe Kapitel „Nach dem Klimapaket 2019 der Bundesregierung“), werden seit 2021 Zertifikate zu Festpreisen ausgegeben (ohne Mengenbeschränkung). Dabei war eine Versteigerung der Zertifikate ab 2026 geplant. In 2026 allerdings noch mit einem Preiskorridor, sodass es in 2026 noch kein bindendes Cap gegeben hätte. In 2025 wollte man entscheiden, ob ab 2027 eine harte Emissionsobergrenze (ohne Preisobergrenze) gelten sollte. Im nEHS hätte man die Versteigerung der Zertifikate ohne Preisobergrenze vorziehen sollen. Damit hätten wir unsere Klimaziele bei Wärme und Verkehr sicher eingehalten und wir hätten damit auch die so wichtige Planungssicherheit für öffentliche und private Investitionen in eine fossilfreie Zukunft geboten. Die Forderung, die Versteigerung der Zertifikate vorzuziehen, wurde an dieser Stelle bereits 2019 formuliert und wurde u. a. 2021 in einem Memorandum namhafter Experten ebenfalls aufgegriffen (Boetius, et al., 2021). Im März 2023 gab es dazu sogar einen Vorstoß aus Reihen der FDP (siehe Kapitel 11.2.4). Leider gab es zu einem harten Cap im nEHS keine breitere gesellschaftliche Debatte. Damit wurde eine große Chance vertan. Obwohl 2027 nun der EU-ETS 2 eingeführt werden soll, soll es im nEHS 2026 doch noch die Versteigerungsphase mit eine Preisobergrenze von 65 € geben. Der Grund ist vermutlich, da ansonsten der gesamten nEHS juristisch angreifbar wäre, da es sich dann bei den Festpreisen um eine CO₂-Steuer gehandelt haben könnte, bei der die Verwendung der Einnahmen ausschließlich für den KTF problematisch wäre. Falls sich bei der Versteigerung ein Zertifikatepreis von 65 € ergeben würde, wäre es schwierig, wenn sich im EU-ETS 2 2027 dann ein wesentlich geringerer Preis erbeben sollte. Daher könnte der Zertifikatepreis in 2026 als Grundlage genommen werden für einen nationalen Mindestpreis (falls nicht eine andere Option für eine nationale Bepreisung gewählt wird; s. o.). 234 Siehe Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU?, S. 158. 235 Siehe Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“. 236 Siehe Kapitel „Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen“. 237 Siehe Kapitel „Der zukünftige zweite EU-Emissionshandel (ETS 2)“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 97 von 220  Alle Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung als Pro-Kopf-Pauschale (Klimadividende, Klimageld, o. Ä.) wieder an uns Bürger ausschütten, damit wirksame CO2-Preise auch politisch ein Erfolgsmodell werden. 238 Wenn wir einen EU-ETS für alle CO2-Emissionen haben, dann brauchen wir auch ein EU-Klimageld mit einem Solidaritätsmechanismus: http://EU-Klimadividende.klima-retten.info.  Für besonders CO2und wettbewerbsintensive industrielle Prozesse intelligente Lösungen finden. 239 238 Siehe Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld“, Box 29: Verwaltungstechnische Umsetzung einer Klimadividende und Box 30: Eine vollständige Klimadividende ist möglich. 239 Siehe Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“ und Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 98 von 220 11 Entscheidungen – und wie es weiter gehen kann? 240 11.1 Politische Entscheidungen auf EU-Ebene Die EU hat hier Ziel für 2030 von -40% auf -55% verschärft und strebt Klimaneutralität bis 2050 an. Jetzt geht es darum, Maßnahmen zu beschließen, die die Einhaltung der Ziele sicherstellen. Die Entscheidungen dazu fallen in der EU im sogenannten Trilog. Konkret bedeutet dies, die EUKommission macht einen Vorschlag und das EU-Parlament und der EU-Rat (Staatsund Regierungschefs) positionieren sich dazu und müssen sich dann auf einen gemeinsamen Beschluss einigen. 11.1.1 Nach dem Klimapaket „Fit for 55“ der EU-Kommission Die EU-Kommission hat am 14. Juli 2021 ein Maßnahmenpaket vorgeschlagen, um das 55%-Ziel für 2030 zu erreichen (vgl. Germanwatch, 2021). Dabei schlägt die EU-Kommission auch einen zweiten EU-Emissionshandel (ETS 2) für die Bereiche Wärme und Mobilität vor; allerdings erst ab 2026. Die Politik hat den Schuss immer noch nicht gehört. Eigentlich wäre jetzt ein EU-ETS für alle CO2-Emissionen am besten ab 2023 notwendig gewesen. Nun muss es darum gehen, dass zumindest dieser ETS 2 als Übergangslösung Realität wird. Wir brauchen diesen ETS, damit die EU ein Paris-kompatibles verbleibendes CO2-Budget (das noch beschlossen werden muss) und ihre Ziele bis 2030 tatsächlich auch einhält. Der übrige Instrumentenmix kann dies systemisch nicht leisten. 241 Dies wird aber nur geschehen, wenn die europäische Zivilgesellschaft einen umfassenden ETS (oder zumindest einen ETS 2) mit einem harten Cap jetzt vehement einfordert. Dabei sollten wir uns noch einmal klar machen: Mit einem ETS ohne Preisobergrenzen halten wir unsere Reduktionsziele ein. Unterhalb dieses CO2-Deckels bleibt genug Raum für viele weitere Klimaschutzinstrumente, die von den Klima-NGOs heute noch oft favorisiert werden. Wir sollten jetzt aber die Klimapolitik vom Kopf auf die Füße stellen. Damit die CO2-Preise, die notwendig sind, um unsere Reduktionsziele einzuhalten, politisch auch durchgehalten werden können, sollten die gesamten Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate beider Emissionshandelssysteme als Pro-Kopf-Pauschale (Klimadividende) auf der Ebene der EU-Mitgliedsstaaten wieder an die Bürger ausgeschüttet werden. 242 Außerdem könnte ein zusätzlicher Ausgleichsmechanismus sinnvoll sein, der die unterschiedlichen Pro-Kopf-Einkommen in der EU berücksichtigt, damit ein einheitlicher CO2-Preis in der EU durchsetzbar ist. 243 Das schafft Akzeptanz für eine ambitionierte Klimapolitik in der gesamten Breite der Gesellschaft und einen effektiven sozialen Ausgleich für einkommensschwache Bürger in der gesamten EU. Die von der Kommission vorgeschlagene Verwendung von 25 % der Einnahmen des ETS 2 für einen Klimasozialfonds kann diese beiden wichtigen Funktion nicht ausreichend erfüllen. 240 Anmerkung: Die Texte in diesem Kapitel wurden zum Zeitpunkt der jeweiligen politischen Entscheidung geschrieben und dann grundsätzlich nicht mehr aktualisiert. Damit geben die Texte auch einen zeitlichen Ablauf der Geschehnisse wieder. 241 Siehe Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung für eine Gegenposition und Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise für den hier vorgelegten Frame unterstützende Positionen. 242 S. a. die Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende“, S. 50, und „Klimadividende in der EU“, S. 67. 243 S. a. „Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU?“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 99 von 220 Daher sollte jetzt versucht werden, auf EU-Ebene Nägel mit Köpfen zu machen. Wir haben nicht mehr die Zeit für Stückwerk und für zu spätes wirksames Handeln. Wir brauchen auf EU-Ebene so schnell wie möglich Emissionshandelssysteme, die alle CO2-Emissionen abdecken. Nebenbei bekämen wir damit einen kosteneffizienten und durch Innovationen geprägten Klimaschutz mit weniger Gängelung und Bürokratie. Die vollständige Klimadividende bietet dabei einen wichtigen Baustein, um die Menschen bei einer ambitionierten Klimapolitik bei der Stange und die Gesellschaft beieinander zu halten. Allerdings ist zurzeit sogar unsicher, ob sich der geplante ETS 2 durchsetzen lässt. Einige Mitgliedsstaaten und Fraktionen im EU-Parlament (auch die Grünen!) sind dagegen. Auch die Zivilgesellschaft scheint die Wirkmächtigkeit von umfassenden Emissionshandelssystemen noch nicht erkannt zu haben. 244 Es bleibt spannend, wie sich der Diskurs weiter entwickelt. Vielleicht wird in den nächsten Monaten noch deutlicher, wie drastisch wir handeln müssen und damit könnte dann plötzlich doch ein EU-ETS für alle CO2-Emissionen in nicht allzu ferner Zukunft auf der politischen Tagesordnung stehen. Sobald ein solcher ETS politisch in trockenen Tüchern wäre, würde er schon Wirkung entfalten, da damit allen Akteuren klar würde, dass wir unsere CO₂-Ziele in der Zukunft einhalten. Vielleicht macht sich die Erkenntnis breit, dass wir mit wirksamen CO2-Preisen • unsere CO₂-Ziele einhalten, • die Lasten dabei minimieren können und • mit den Einnahmen ein effektiver sozialer Ausgleich möglich ist. Wer hätte vor drei bis vier Jahren gedacht, dass die CO2-Bepreisung überhaupt auf der politischen Tagesordnung so weit nach oben klettert. Letztendlich müssen wir Bürger zu einschneidenden Veränderungen bereit sein, dann wird auch die Politik entsprechend handeln mit wirklich wirksamen Instrumenten. 11.1.2 Nach der Einigung im EU-Parlament und im EU-Rat 11.1.2.1 EU-Parlament Am 11. Mai 2022 haben sich die Abgeordneten im Umweltausschuss über die Ausgestaltung des ETS 2 geeinigt. 245 Im Plenum am 08. Juni 2022 wurde die Reform jedoch nach vielen Änderungsanträgen der konservativen Seite von Sozialdemokraten und Grüne abgelehnt (siehe Bericht in den Tagesthemen). Am 22. Juni 2022 fand dann ein nachgebesserter Kompromiss im Plenum eine Mehrheit. Der Berichterstatter im EU-Parlament, Peter Liese (CDU), zum Kompromiss: „Die Parlamentarier haben sich darauf geeinigt, das System [ETS 2] ab 2025 [im nachgebesserten Kompromiss wohl: 2026] auf gewerbliche Unternehmen anzuwenden und es erst 2029 auf private Verbraucher auszuweiten, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt werden. 244 Im März 2022 wurden Kernforderungen der deutschen Umweltverbände zum EU-Klimapaket „Fit for 55“ veröffentlicht, die in die richtige Richtung gehen (vgl. DNR, 2022b). Allerdings wird dort z. B. eine Preisobergrenze im ETS 2 vorgeschlagen, um in der Einführungsphase soziale Härten zu vermeiden. Eine Preisobergrenze würde jedoch bedeuten, dass gerade der zentrale Vorteil eines ETS, nämlich die Einhaltung des Emissionsziels (Cap), zerschossen wird. Es ist bedauerlich, dass ein solcher Vorschlag gerade von Umweltverbänden kommt. Um soziale Härten zu vermeiden, sollte besser die gesamten Einnahmen als Klimadividende ausgeschüttet und wenige verbleibende soziale Härtefälle direkt adressiert werden (s. a. Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“). Außerdem könnte innerhalb der EU ein Ausgleichsmechanismus sinnvoll sein (siehe Box 11). 245 Berichterstattung bzw. Einordnungen dazu: EUROAKTIV, Handelsblatt, klimareporter, Germanwatch. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 100 von 220 Die Preise in dem neuen System würden auf 50 Euro pro Tonne begrenzt sein, sagte Liese. Er fügte hinzu, dass die Vereinbarung, die Privathaushalte aus dem neuen Markt auszuschließen, ein „schmerzhafter Kompromiss“ sei, den er aber angesichts des Widerstands einiger Länder und Parlamentarier als einen Sieg betrachte.“ (Quelle: EUROAKTIV) Positiv ist, dass der ETS 2 nicht völlig gescheitert ist und langfristig ein ETS für alle CO2-Emissionen angestrebt wird. Negativ ist, • dass, solange es eine Preisobergrenze gibt, keine bindende Mengenobergrenze (Cap) möglich ist. • die Nichteinbeziehung der privaten Verbraucher am Anfang und die Unsicherheit, ob dies überhaupt geschieht. Es ist ein fundamentaler Denkfehler, wenn man meint, dass Klimaauflagen für Unternehmen die Bürger nicht treffen würden. Unternehmen geben Kosten natürlich weiter. 11.1.2.2 EU-Rat Am 28.06.2022 hat der EU-Rat seine Position zum Fit-for-55-Paket festgelegt. Dort wird, wie von der EU-Kommission vorgeschlagen, ein ETS 2 für alle Emissionen in den Bereichen Mobilität und Wärme gefordert; allerdings erst ab 2027 (siehe SZ-Artikel und Pressemitteilung des EU-Rates zu weiteren Einzelheiten). Jetzt müssen im Trilog EU-Rat und EU-Parlament unter Beteiligung der EU-Kommission noch einen Kompromiss finden. Hier ein Factsheet vom Deutschen Naturschutzring (DNR) zum derzeitigen Stand (DNR, 2022a). 11.1.3 Einigung im Trilog Pressemitteilung Prof. Edenhofer (PIK): "Europa macht Ernst bei der Klimapolitik – um die Menschen und übrigens auch die Wirtschaft vor den weltweit wachsenden Klimarisiken zu schützen. Entscheidend ist, dass mit dem neuen Emissionshandel für Transport und Gebäudewärme 246 jetzt ein Weg da ist, dass nicht allein in Industrie und Energiesektor die Reduzierung der Treibhausgase geleistet werden muss, sondern dass alle anpacken. Auch für den dringend nötigen Sozialausgleich ist jetzt ein Weg markiert. Auf diesen Wegen müssen wir dann schneller voran kommen, mehr hinkriegen, als jetzt zunächst im Detail beschlossen wurde. Aber das Wichtigste ist, dass die Richtung klar ist. Und das ist sie." In der Nacht zum Sonntag, den 18.12.2022 haben die Verhandlungsführer eine Einigung im Trilog zum Emissionshandel in der EU gefunden. 247 Die wichtigsten Punkte sind: • Im ETS 1 werden die Zertifikate aufgrund der Anhebung des EU-Ziels von -40 % auf -55 % bis 2030 entsprechend verringert. • ETS 2 (Wärme und Verkehr) 248 246 Der ETS 2 umfasst nicht nur Gebäudewärme, sondern auch fossil erzeugte Prozesswärme im produzierenden Gewerbe. 247 Bevor das neue Gesetz in Kraft treten kann, müssen das EU-Parlament und der EU-Rat das Abkommen formell noch genehmigen. Hier Informationen des EU-Parlaments zur Einigung. 248 S. a. Abbildung 3: Emissionspfad (Cap) EU-ETS 2, S. 38. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 101 von 220 o Einführung ab 2027 bzw. 2028 bei hohen Energiepreisen o Keine Unterscheidung zwischen gewerblichen und privaten Emissionen, wie ursprünglich vom EU-Parlament gefordert. o „Softe“ Preisobergrenze von 45 € (Preisstand 2020) 249 • Bereits ab 2026 soll ein Social Climate Fund (SCF) bzw. Klimasozialfonds (KSF) eingerichtet werden zur Unterstützung der am stärksten von Energieund Verkehrsarmut betroffenen Bürger, der mit maximal 65 Mrd. € ausgestattet sein wird. • Carbon-Leakage-Schutz o Einführung Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) bei bestimmten Importen. o Für den Schutz von Exporten soll die Kommission noch einen WTO-konformen Vorschlag erarbeiten. Aus den Auktionserlösen von nicht mehr kostenfrei zugeteilten Zertifikaten sollen zudem die Risiken bei Exporten vermieden werden. 250 • Verwendung der Einnahmen aus ETS 1 und ETS 2 o Der Innovationsfonds wird von derzeit 450 auf 575 Millionen Zertifikate aufgestockt. o Der Modernisierungsfonds wird aufgestockt, indem zusätzliche 2,5 % der Zertifikate versteigert werden, um EU-Länder mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-Durchschnitts zu unterstützen. o Einrichtung eines Klimasozialfonds (SCF) für die am meisten gefährdeten Menschen. 25 % der Einnahmen aus dem ETS 2 sollen dazu in den SCF fließen; aber maximal 65 Mrd. €. o Alle nationalen Einnahmen aus der Versteigerung von ETS-Zertifikaten sollen für klimarelevante Aktivitäten ausgegeben werden. Es ist ein großer Erfolg der EU, dass der ETS 2 nun kommt. Natürlich ist es verlockend, über Emissionshandelssysteme Einnahmen für Innovationsförderung und Modernisierung zu generieren. Aber diese Einnahmeverwendung verhindert am Ende des Tages CO2-Preise in der Höhe, sodass wir unsere Ziele einhalten; wie die Preisgrenze beim ETS 2 zeigt, und auch dem ETS 1 könnten noch sehr stürmische politische Zeiten bevorstehen durch hohe CO2-Preise. Dann könnte schnell auch dort der Ruf nach Preisobergrenzen kommen, die das Cap zur Makulatur werden lassen. Die jetzt vorgesehenen Regularien zur Einnahmeverwendung erlauben es wohl Mitgliedsstaaten nicht, die gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 als Pro-Kopf-Pauschale (vollständige Klimadividende) auszuzahlen. Es sollte jedoch dringend eine zusätzliche Option einer Gesamtausschüttung noch geschaffen werden (siehe Kapitel „Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals“), da damit die Ziele der Regularien (Schutz vulnerabler Gruppen und Verwendung für den Klimaschutz) im Ergebnis sogar besser erreicht werden. 249 ChatGPT zu dem was Stand 8/2025 für 2027 zu erwarten ist. 250 Es besteht wohl auch kein Schutz gegenüber Importen, die CBAM-Produkte wie z. B. Stahl enthalten. Klimaverträge und internationale Standards (siehe Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, S. 85, dürften daher sehr wichtig werden. S. a. Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU, S. 164. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 102 von 220 Gefahr einer politischen Preisobergrenze von 45 € Zur Preisgrenze von 45 € im ETS 2 schreibt der Tagesspiegel-Background: „Interessant ist (…), wie die Preisgrenze eingehalten werden soll, denn ein festes Cap gibt es nicht. Stattdessen sieht die EU einen Korrekturmechanismus in drei Stufen vor, der in Zeiten steigender CO2-Preise greift. Dazu werden 600 Millionen ETS-Zertifikate, die sich in der Marktstabilitätsreserve befinden (…) für den ETS2 beiseite gelegt 251 und bei Bedarf auf den Markt gespült, um den Preis durch das größere Angebot an Verschmutzungsrechten zu senken. (…) Die erste Stufe soll greifen, so deutet (…) es Christian Flachsland von der Hertie School (…), wenn der ETS2-Preis über zwei Monate lang 45 Euro übersteigt. Dann sollen 20 Millionen Zertifikate freigegeben werden, etwa zwei Prozent der gesamten Jahresmenge. Dieser fixe Kontrollmechanismus soll bis Ende 2029 in Kraft sein. Aus Sicht von Michael Pahle, Leiter der Arbeitsgruppe Klimaund Energiepolitik am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung, ist das allerdings „nur ein sehr, sehr softes Preiscap“. Die 20 Millionen Zertifikate würden „ den Preis kaum stabilisieren können, wenn die Nachfrage sehr groß ist“, sagte der PIK-Wissenschaftler Tagesspiegel Background. Darüber hinaus soll es einen dynamischen Mechanismus zur Glättung von Preisspitzen geben. Übersteigt der CO2-Preis das doppelte Preisniveau der vergangenen sechs Monate, und das über drei Monate hinweg, werden weitere 50 Millionen Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve entlassen. Beträgt der Preis über diesen Zeitraum gar das Dreifache des vorigen Niveaus, sind es sogar 150 Millionen Zertifikate. Zusätzlich – ganz klar wird dies im Dokument nicht – behält sich die Kommission vor, in Zeiten enormer Preissteigerungen weitere Maßnahmen zu ergreifen, um den Preis wieder auf 45 Euro zu drücken“ (Tagesspiegel Background, 2023). Dies bedeutet, die EU kann 2027 – 2030 maximal 600 Millionen mehr Zertifikate in den Markt geben, als sich aus dem Emissionspfad für die EU in den Bereichen Wärme und Verkehr ergeben würde (ca. 60 % der Jahresmenge). In dem Rahmen, wie diese Menge ausgeschöpft wird, stellt der ETS 2 damit nicht die Einhaltung der CO₂-Ziele sicher. Formal mag es sich bei den 45 € um eine softes Preiscap mit einem relativ harten Emissionscap handeln. 252 Die Gefahr ist jedoch groß, dass die Politik die 45 € jetzt so offensiv ins Schaufenster gestellt hat, dass daraus eine politische Preisobergrenze wird. Dies bedeutet, dass die Politik sich gezwungen sehen wird, das Cap weiter aufzuweichen, wenn der Zertifikatepreis die 45 € (in 2027 voraussichtlich knapp 60 €) übersteigt. Das ist natürlich Gift für die Einhaltung unserer Ziele und für die Planungssicherheit bei Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. Deshalb wäre es jetzt wichtig, die 45 € wegzubekommen und statt dessen eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate hinzubekommen (vollständiges EU-Klimageld / vollständige EU-Klimadividende). Wo ist die Klimabewegung, die sich für Instrumente einsetzt, die die Einhaltung unserer CO2-Ziele sicher stellen (harte Emissionsobergrenzen)? Zu den Optionen einer zielorientierten nationalen CO2-Bepreisung im Rahmen des ETS 2 siehe Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 46. 251 „Beiseitegelegt“ trifft den Sachverhalt wohl nicht ganz, da die 600 Millionen Zertifikate das eigentliche CO₂Budget für den betreffenden Zeitraum übersteigen. 252 „(…) wird darauf hingewiesen, dass die „weiche“ Preisobergrenze von 45 Euro2020/t dazu führen kann, dass höhere Preise politisch nicht durchsetzbar sind“ (Expertenrat für Klimafragen, 2024, p. 36). Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 103 von 220 11.1.4 Was wir gebraucht hätten Folgend eine Skizze, wie ein wirklicher Paradigmenwechsel in der Klimapolitik auf EU-Ebene hätte aussehen können: • Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen ab 2026 253 ohne Preisobergrenzen. • Statt des Klima-Sozialfonds eine Ausschüttung der gesamten Versteigerungserlöse an die EU-Mitgliedsstaaten nach deren Anteil an den CO2-Emissionen der EU mit der dringenden Empfehlung, diese Einnahmen in Gänze mit einer Pro-Kopf-Pauschale an ihre Bürger weiter zu geben (vollständige Klimadividende). 254 • Ausgleichsmechanismus zwischen den EU-Mitgliedsstaaten basierend auf dem Pro-KopfEinkommen der Mitgliedsstaaten (siehe Box 11). • Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz für alle Unternehmen in der EU (siehe Box 14). Die Politik hat derzeit noch nicht die Kraft für eine solch systemische Lösung in der Klimapolitik. Aber es lohnt sich trotzdem, solche als Benchmark aufzuzeigen, damit, wenn sich ein Möglichkeitsfenster ergibt, auch Blaupausen aus der Schublade gezogen werden können. 11.1.5 Welche Nachschärfungen sollten jetzt gefordert werden Was könntet jetzt Forderungen zu Nachschärfungen an die Politik sein, die auf dem gefundenen Kompromiss aufbauen (mehr im Kapitel „Was jetzt konkret zu tun ist – auf EU-Ebene und in Deutschland“, S. 117: • Einführung EU-ETS 2 ohne Preisgrenze („Whatever-it-takes-CO2-Preise“). Zumindest braucht es ein glaubwürdiges politisches Commitment, dass es über die bereits beschlossenen Mechanismen hinaus keine weitere Aufweichung des Caps geben wird. • Zusätzliche Option für Mitgliedsstaaten zu einer Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 (siehe Unterkapitel „Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals“, S. 68). • ETS 1 und ETS 2 spätestens 2031 zusammenführen und die gesamten Einnahmen als ProKopf-Pauschale an die Bürger ausschütten (siehe Kapitel „Klimadividende in der EU“). 11.1.6 EU-ETS 2 unter Beschuss (Stand 11/2025) Zusammenfassung der derzeitigen Lage von ChatGPT (Stand: 09.11.2025). Wie bereits hier 2022 prophezeit, steht die Einführung des EU-ETS 2 unter starkem Beschuss. Es wird eine Verschiebung der Einführung, der vollständige Verzicht oder eine härtere Preisobergrenze gefordert (und damit eine Aufweichung des Caps). Der Grundfehler ist, dass es keine EU-Klimadividende in Kombination mit zusätzlichen sehr zielgenauen sozialpolitischen Instrumenten gibt. 255 Das dürfte die Grundvoraussetzung dafür sein, dass Whatever-it-takes-CO₂-Preise politisch durchgehalten werden können. 253 Ampel-Koalitionsvertrag: „In den 2030er Jahren soll es ein einheitliches EU-Emissionshandelssystem über alle Sektoren geben“ (Wolfsteiner, 2022). 254 Damit wäre auch das Problem gelöst, dass die EU über keinen Auszahlungsmechanismus an Bürger verfügt und diesen auf absehbare Zeit auch nicht bekommen wird. 255 Siehe die Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende / Klimageld“, „Resümee Verwendung Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung“, „Klimadividende in der EU“, „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“, und „Vorschläge soziale Härtefälle zielgenau abfangen“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 104 von 220 Jetzt ist zu hoffen, dass die Regelungen „nur“ so verändert werden, dass die zusätzlichen 600 Mio. Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve (MSR) leichter in den Markt kommen können und das über ein Revenue-Frontloading (vgl. EPICO Klimainnovation, 2025) die Akzeptanz erhöht wird. Ohne eine vollständige Klimadividende dürfte jedoch kein Weg daran vorbeiführen, dass eine Preisgrenze mehr Gewicht bekommt. Dies bedeutet dann aber gleichzeitig, dass der EU-ETS 2 die Einhaltung der CO₂-Ziele nicht mehr garantieren kann und dass damit Planungssicherheit bei Investitionen verloren geht und andere (teurere) Instrumente eine größere Rolle spielen müssen. Es bleibt daher weiterhin sinnvoll, einen Paradigmenwechsel hin zu Whatever-it-takes-CO₂-Preisen einzufordern. Am 21.10.2025 hat die EU-Kommission folgende geplanten Änderungen beim ETS 2 verlautbart (vgl. Tagesspiegel Background, 2025a): 1. Über den MSR sollen in 2027, 2028 und 2029 jährlich bis zu 80 Millionen Zertifikate auf den Markt kommen können. Der Preispuffermechanismus solljährlich bis zu zweimal greifen können. 256 2. Die MSR soll sämtliche bis Ende 2030 nicht freigegebenen Zertifikate behalten. 3. Frontloading Facility (Revenue-Frontloading). 4. Vorverlegung der Versteigerung von ETS-2-Zertifikaten Brigitte Knopf, Direktorin der Denkfabrik ZukunftKlimaSozial: "Es muss allen klar sein, dass ein Eingriff in die Markstabilitätsreserve, die zu mehr Zertifikaten im Markt führen würde, oder eine zu starke Preisdeckelung, eine Abschwächung der Klimaschutzbemühungen bedeutet“ (Tagesspiegel Background, 2025a)". Jakob Graichen, Öko-Institut: „Die Reformpläne aus Brüssel dürften weitere Fragen für die deutsche Klimapolitik aufwerfen. Denn derzeit gilt in Deutschland nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG)bereits ein nationaler C02-Preis von 55 bis 65 Euro pro Tonne C02 im Straßenverkehr und Gebäudesektor. Wenn ein zusätzlich, gepufferter ETS2 dieses deutsche Preisregime ablösen würde, könnte der C02-Preis in Deutschland von einem aufs andere Jahr einbrechen und damit Geschäftsmodelle auf Basis erneuerbarer Energien ins Wanken bringen. Union und SPD stünden vor der Entscheidung, ob sie in Deutschland einen höheren, C02-Preis im Straßenverkehr und Gebäudesektor festlegen wollen, als es ein C02-Preis nach dem ETS 2 vorsehen würde, um diesen Preiseinbruch zu verhindern“ (Tagesspiegel Background, 2025a). Positiv zu bewerten seien die Reformpläne, so Michael Pahle (PIK), wenn dadurch eine politisch riskante Neuverhandlungen der ETS-2-Richtlinie verhindert würde (vgl. Tagesspiegel Background, 2025a). Am 04.11.2025 hat der Rat der Umweltminister im Rahmen der Festlegung des EU-Ziels für 2040 eine Verschiebung der Einführung des EU-ETS 2 auf 2028 beschlossen. Dieser Beschluss muss formal im Trilog noch bestätigt werden. Es stellt sich m. E. die Frage, ob es sinnvoll ist, jetzt wieder eine Zitterpartie zu starten, ob es dann 2028 wirklich mit der Einführung des EU-ETS 2 klappt. Vielleicht sollte man jetzt lieber Nägel mit Köpfen machen: 256 S. a. Kapitel „Einigung im Trilog“, S. 101. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 105 von 220 • Einführung eines sektorübergreifenden EU-Emissionshandels für alle CO₂-Emissionen ab 2031 mit einem EU-Klimageld mit Solidaritätsmechanismus statt Effort-Sharing-Regulation (ESR). 257 • EU-weite Absicherung verbleibender sozialer Härtefälle: 258 o Bedarfsgerechtes Kreditprogramm energetische Gebäudesanierung bei selbst genutztem Wohneigentum (Wolfsteiner, 2025b). o Mittelfristig Überangebot an bezahlbaren Mietwohnungen schaffen. Damit stehen Vermieter mit ihrer Warmmiete in Konkurrenz und haben ein starkes Eigeninteresse an der energetischen Optimierung ihrer Mietobjekte. 259 o Mobilitätsprämie für geringverdienende Berufspendler. • Einen funktionierenden EU-weiten Carbon-Leakage-Schutz schaffen. Insbesondere für besonders energieintensive Produktionsprozesse, die in einem verschärften internationalen Wettbewerb stehen und die wir bei uns behalten wollen, brauchen wir ein langfristig angelegten strategischen Plan. 260 Ein glaubhaftes Cap ab 2031 würde ab sofort Planungssicherheit für Investitionen in eine fossilfreie Zukunft bieten. Damit das Cap glaubhaft sein kann, muss der soziale und wirtschaftliche Schutzschirm wasserdicht sein. Da dieser Ansatz derzeit politisch nicht realistisch ist, bleibt nur zu hoffen, dass der EU-ETS 2 2028 tatsächlich kommt, das Cap nicht zu sehr aufgeweicht wird und dass andere (teurere) Klimaschutzinstrumente nicht heruntergefahren werden, den diese brauchen wir bei schwachen Caps. 257 Siehe die Kapitel „Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen“, „Klimadividende in der EU“; dort: „Solidaritätsmechanismus bei der Verteilung der Einnahmen“ und Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU? 258 Siehe Kapitel „Verbleibende soziale Härtefälle trotz vollständiger Klimadividende“. 259 Siehe Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen? 260 Siehe Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU. Ein sektorübergreifender EU-ETS hätte auch den Vorteil, dass für die besonders energieintensiven Produktionsprozesse grundsätzlich länger mehr Zertifikate zur Verfügung stehen würden. Nach derzeitiger Lage gäbe es im EU-ETS 1 Ende der 2030er-Jahre quasi keine neuen Zertifikate mehr. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 112 von 220 die CO2-Emissionen zu senken (Einsatz erneuerbarer Energien, Erhöhung der Energieeffizienz und Suffizienz) gleichermaßen. Auch das trägt zu Kosteneffizienz bei. Deutschlands Ziel für 2030 die Emissionen gegenüber 1990 um 65 % zu senken, bedeutet eine Senkung der Emissionen gegenüber 2019 um 45 %. Da kann sich bei einer harten Emissionsobergrenze kein Sektor auf die faule Haut legen. Bei sektorbezogenen Sofortprogrammen bei Verfehlen der Ziele besteht demgegenüber die große Gefahr, dass sie Papiertiger bzw. Placebomaßnahmen bleiben. «(…) Festpreise bzw. ein Preiskorridor für notwendige Planungsund Investitionssicherheit.» Sich ständig verändernde Preise sind der Kern einer funktionierenden Marktwirtschaft, weil Preise damit auf sich ständig verändernde Umstände reagieren und diese Veränderungen allen Akteuren signalisieren, die dann ihr Verhalten daraufhin anpassen können. 270 Die Akteure brauchen Planungssicherheit, dass wir unsere CO₂-Ziele in Zukunft sicher einhalten. Auf dieser Basis kann jedes Unternehmen sein Geschäftsmodell überprüfen und auch der Bürger weiß dann, wo die Reise hingeht. Diese Planungssicherheit können am besten harte Emissionsobergrenzen liefern. «(…) eine freie Preisbildung (kann) zu eskalierenden Preisen führen, die Privathaushalte und Unternehmen überfordern. Sehr hohe bzw. massiv fluktuierende CO2-Preise können soziale Härten für Privathaushalte und betriebswirtschaftliche Probleme für Unternehmen nach sich ziehen und so auch die Akzeptanz für die Wärmeund Mobilitätswende untergraben. Angesichts derzeit noch sehr mangelhafter nicht-preisbasierter Politikinstrumente in den Sektoren Verkehr und Gebäude sind sehr schnell steigende CO2-Preise alles andere als unwahrscheinlich, sollte es ein hartes Cap und freie Preisbildung geben. Es ist sehr fraglich, ob hohe Preise – die dann beispielsweise Benzinpreise von 3,50 Euro pro Liter zur Folge hätten – politisch durchhaltbar wären oder ob der Druck auf die Politik nicht sehr groß wäre, dann wieder mit ineffizienten und teuren Instrumenten wie einem Tankrabatt gegengesteuert werden müsste. (…) Ein Preiskorridor dagegen kann gesellschaftlich inakzeptable Preise verhindern und ist gerade vor dem Hintergrund der aktuell immer noch sehr hohen Energiepreise und der entsprechenden Belastung für Privathaushalte und Unternehmen sinnvoll. Die Bundesregierung muss dann allerdings durch Ordnungspolitik sicherstellen, dass trotz Höchstpreis die Klimaziele erreicht werden.» Das ist der zentrale Punkt: Können Whatever-it-takes-CO2-Preise politisch durchgehalten werden? 271 Ohne eine vollständige Klimadividende sollte man tunlichst die Hände von Whatever-it-takesCO2-Preisen lassen. Ansonsten drohen französische Verhältnisse. Mit einer vollständigen Klimadividende 272 besteht dagegen eine gute Chance (es gibt aber keine Garantie), dass eine ambitionierte und zielgerichtete Klimapolitik mehrheitsfähig wird. 273 1. Soziale Härten 274 Mit einer vollständigen Klimadividende und u. a. entsprechenden Anpassungen beim 270 S. a. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht?, S. 135. 271 S. a. Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung, S. 152. 272 Dabei darf es aber keine halben Sachen geben und es muss auf maximale Kommunizierbarkeit geachtet werden: • Tatsächlich 100 % ausschütten. • Separate und damit sichtbare Überweisung auf das Bankkonto der Bürger (s. a. Box 29: Verwaltungstechnische Umsetzung einer Klimadividende). • Monatliche Abschlagszahlungen, die bei starken Veränderungen des CO2-Preises schnell angepasst werden. 273 Vgl. zu den folgenden Aussagen den www.co2-preis-rechner.de der Bürgerlobby Klimaschutz. 274 S. a. die Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende“ und „Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten)“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 113 von 220 Wohngeld und der Mobilitätsprämie gäbe es keine wirklichen sozialen Härten. Im Gegenteil: Für sozial Schwache würd ein sehr effektiver Schutzschirm in der Transformation gespannt. 2. Unternehmen 275 Für Unternehmen mit energieintensiven Prozessen, die im internationalen Wettbewerb stehen, können massive Probleme entstehen. Diese Unternehmen brauchen einen CarbonLeakage-Schutz. Ob der bereits bestehende im Rahmen des BEHG ausreicht, müsste geprüft werden. Weitere wichtige Ansätze sind Klimaverträge, Leitmärkte und ein Grenzausgleich. 3. Mittelschicht Akzeptanzprobleme sind insbesondere aus der Mittelschicht zu erwarten. Hier ist tatsächlich fraglich, ob die Klimadividende ausreicht, um die notwendige Veränderungsbereitschaft und die Bereitschaft, Zumutungen in Kauf zu nehmen, generieren kann. Es ist aber genauso fraglich, ob die Mittelschicht beim Ordnungsrecht mitgeht, wenn damit das gleiche Gesamtziel eingehalten werden soll. Das ist die zentrale Kommunikationsaufgabe von Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft, die notwendige Veränderungsbereitschaft in der Mittelschicht zu erzeugen. Der derzeitige Weg über Subventionen die Mittelschicht bei der Stange halten zu wollen, ist nicht nachhaltig. 276 Die gute Nachricht: Eine vollständige Klimadividende wirkt insbesondere bei Familien mit Kindern bis weit in die Mittelschicht hinein. Dafür müssen aber wirklich 100 % der Einnahmen pro Kopf ausgeschüttet werden. 4. Benzinpreis von 3,50 € Für einen solchen Benzinpreis müsste der CO2-Preis bei einer Größenordnung von 600 € liegen. Wenn ein solcher CO2-Preis notwendig sein sollte, um unser CO₂-Ziel bei Wärme und Verkehr in 2024 einzuhalten (was nicht zu erwarten ist), dann könnten wir unsere derzeitigen Ziele knicken. Denn wollte man dieses Ziel ohne einen wirksamen CO2-Preis einhalten, wären der Schatten-CO2-Preis noch wesentlich höher. 277 Ein Instrumentenmix ohne einen wirksamen CO2-Preis verschleiert nur die wahren Kosten; aber führt nicht zu deren Verschwinden. Eine Forderung nach einem Tankrabatt wäre unwahrscheinlich, wenn es über eine vollständige Klimadividende und eine entsprechende Mobilitätsprämie einen automatisierten Ausgleich für sozial Schwache gäbe. 278 5. Ordnungspolitik Mit Ordnungspolitik kann man nicht sicher stellen, dass die derzeitigen Emissionsziele eingehalten werden, da diese nur indirekt wirkt und Reboundeffekten auftreten. Sollen die gleichen Ziele mit einem lauen CO2-Preis + Ordnungsrecht eingehalten werden, dann stößt auch die Ordnungspolitik an ihre Grenzen der politischen Durchsetzbarkeit. Verzichtet man auf Whatever-it-takes-CO2-Preise, dann gibt man daher im Grunde die Einhaltung der Ziele laut Klimaschutzgesetz (KSG) auf. 6. Politische Durchsetzbarkeit bei Ordnungsrecht höher? Allerdings kann es sein, dass ein verschärftes Ordnungsrecht, obwohl es höhere gesellschaftliche Kosten der Klimapolitik verursacht, unter dem Strich politisch eher 275 S. a. Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“. 276 S. a. Box 25: Sozial ungerechte Förderungen, S. 190. 277 Als Schatten-CO2-Preis können die gesellschaftlichen Kosten bezeichnet werden, die entstehen, wenn das gleiche Ziel ohne einen wirksamen CO2-Preis erreicht werden sollen. 278 S. a. Kapitel „Vorschläge soziale Härtefälle zielgenau abfangen“, S. 76. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 114 von 220 durchsetzbar ist als ein Whatever-it-takes-CO2-Preis. 279 Ordnungsrecht ist für viele Menschen auf den ersten Blick intuitiver als die Wirkungsweise eines CO2-Preises. Die entscheidende Frage ist, ob dies ausreicht, dass wir auf dieser Basis unsere Ziele einhalten können. Oder ob es nicht sinnvoll ist, in die Aufklärung über die Wirkungsweise eines CO2Preises zu investieren und damit am Ende des Tages mehr Zustimmung zu einer ambitionierten und zielorientierten Klimapolitik zu erreichen, als es über das Ordnungsrecht möglich ist. Die Funktionsweise eines wirksamen CO2-Preises ist zwar auf den ersten Blick für viele Menschen weniger intuitiv, aber auf der anderen Seite doch relativ einfach zu erklären, wenn man dabei Klartext redet. Aber Erfahrungen zeigen auch, dass wirksame CO2-Preise dann trotzdem abgelehnt werden, weil die Menschen nicht daran glauben, dass die Politik tatsächlich das Geld über eine vollständige Klimadividende wieder an die Bürger zurückgibt. Im Moment haben wir die Situation, dass nicht einmal die Klimabewegung diese vollständige Rückgabe fordert und dieses Misstrauen der Bürger gegenüber der Politik durchaus berechtigt ist. Die vollständige Klimadividende (mit monatlichen Abschlagszahlungen) muss daher gleichzeitig mit Whatever-it-takes-CO2-Preisen umgesetzt werden. «Es erscheint wenig sinnvoll, in Deutschland in den Jahren 2024-2026 unvorhersehbare, wahrscheinlich sehr hohe CO2-Preise zu etablieren um dann 2027 auf ein eventuell deutlich niedrigeres europäisches Preisniveau abzufallen.» Siehe dazu Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“, S. 46. Eine Lösung ist ein nationaler Mindestpreis im ETS 2, der auf den sich vorher im scharf gestellten nationalen Emissionshandel ergebenden CO2-Preis aufbaut. «Allerdings kann eine solche Pro-Kopf-Pauschale längst nicht alle sozialen Härten abfedern. Die, die nicht das Geld oder die rechtliche Möglichkeit haben, ihren CO2-Ausstoß ohne massive Härten zu senken, brauchen zusätzliche staatlich organisierte Unterstützung. Das Klimageld ist daher eine wichtige Ergänzung zum Instrument der CO2-Bepreisung, kann aber zumindest kurzfristig eine Preisobergrenze nicht ersetzen.» Mit einer vollständigen Klimadividende und u.a. einem entsprechend ausgebautem Wohngeld/Mobilitätsgeld gäbe es einen sehr effektiven und automatisierten Schutzschirm gegen soziale Härten 280 , der bei einer Preisobergrenze kombiniert mit einem zieleadäquaten Ordnungsrecht nicht ohne Weiteres gegeben ist. Durch die Preisobergrenze fehlen die entsprechenden Einnahmen aus der wirksamen Bepreisung von CO2, da das Ordnungsrecht keine Einnahmen generiert. «Um die eben skizzierte CO2-Bepreisung sozialverträglich zu gestalten, sollte die Bundesregierung ab 2024 die Mehreinnahmen durch ein Klimageld an die Bürger:innen auszahlen.» Das ist der gordische Knoten: Solange man nicht die gesamten Einnahmen als Klimadividende auszahlt, sind Whatever-it-takes-CO2-Preise politisch nicht denkbar. Ohne Whatever-it-takesCO2-Preise ist aber die Einhaltung unserer Ziele sehr unwahrscheinlich. Germanwatch hat offenbar die Einschätzung: Lieber die Ziele nicht einhalten, als über Whatever-it-takes-CO2-Preise die Akzeptanz der gesamten Klimapolitik aufs Spiel zu setzen. Germanwatch strebt wohl langfristig auch Whatever-it-takes-CO2-Preise an; sieht aber für 2024 das gesellschaftliche Umfeld dafür noch nicht bereit. Es ist aber wichtig, dass Whatever-it-takes-CO2-Preise als Option den Bürgern überhaupt einmal bekannt werden, um den Boden dafür zu bereiten, dass die Gesellschaft einmal dafür bereit ist. In der Vergangenheit hat sich zudem gezeigt, dass das, was in einer Gesellschaft akzeptiert wird, sich 279 S. a. Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung, S. 152. 280 S. a. Kapitel „Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten)“, S. 74. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 115 von 220 auch sehr schnell ändern kann. Vielleicht unterschätzen wir die Veränderungsbereitschaft in der Gesellschaft, wenn diese den Eindruck gewinnen kann, dass es dabei gerecht, zielorientiert und ökonomisch sinnvoll zugeht. Vielleicht ist die Veränderungsbereitschaft dann sogar größer als bei einem undurchschaubaren und teilweise widersprüchlichen Instrumentenmix ohne einen wirksamen CO2-Preis und ohne eine vollständige Klimadividende. 11.2.4.3 Edenhofer rät zu neuem Heizungsgesetz mit CO₂-Handel Zeit - 21. Mai 2023 «Klimaökonom rät zu neuem Heizungsgesetz mit CO₂-Handel Die Ampel habe sich "beim Klimaschutz verheddert", sagt Ottmar Edenhofer und regt einen neuen Anlauf für die Heizungswende an. Scholz rechnet nicht mit großen Änderungen. Der Klimaökonom Ottmar Edenhofer hat sich dafür ausgesprochen, dass die Bundesregierung ihr umstrittenes Heizungsgesetz aufgibt und das Vorhaben neu startet. "Die Ampel hat sich beim Klimaschutz verheddert", sagte der Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) der Neuen Osnabrücker Zeitung. "Meine Empfehlung an die Ampel wäre es, kurz durchzuatmen, einen Schritt zurückzutreten und einen neuen Anlauf für die Heizungswende zu nehmen." Sinnvoller als Verbote findet Edenhofer eine Steuerung über den Preis für den Ausstoß des klimaschädlichen Kohlendioxids (CO₂). "Den nationalen Emissionshandel mit Emissionsobergrenzen sofort arbeiten zu lassen, ist klüger als die Verbotsund Gebotspolitik." Im Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) könne eine Obergrenze für Emissionen festgelegt werden, die das Heizen mit Gas schrittweise, aber deutlich verteuere. (…) "Die Regierung hat mit dem BEHG wirklich alle rechtlichen Möglichkeiten schon in der Hand", sagte Edenhofer. Dann würden die Bürgerinnen und Bürger von sich aus auf weniger CO₂-intensive Heizungen umstellen. Wissenschaftler fordert klarere Kommunikation Er höre sehr oft, dass höhere CO₂-Preise politisch nicht machbar seien, sagte Edenhofer. "Aber auch detaillierte Vorschriften wie beim Heizungstauschgesetz verärgern die Menschen und sind schwer durchzusetzen. Eine klare Kommunikation der Regierung, die den Leuten erklärt, warum das Heizen mit Gas teurer werden muss, mit welchen Preisanstiegen zu rechnen ist und wer mit welchen Rückerstattungen vor den Preisanstiegen geschützt wird, würde von der Bevölkerung akzeptiert." (…)» 11.2.5 Nach dem Koalitionsausschuss März 2023 Der Berg kreiste und gebar eine Maus Nach 30 Stunden so nicht geplanter Marathonsitzung des Koalitionsausschusses wurde der entscheidende Schritt wieder nicht getan; auch wenn das Ergebnis wichtige positive Elemente enthält (Ampel-Koalition, 2023). Die Politik ist offenbar immer noch der Meinung, dass sie uns Bürgern nichts zumuten kann. Es wurde wieder eine Chance vertan, harte Emissionsobergrenzen bei Wärme und Verkehr einzuführen. Mit den sich daraus ergebenden Whatever-it-takes-CO2-Preisen hätte die ganze Bandbreite der Möglichkeiten, die CO2-Emissionen kosteneffizient und mit individuell passenden Lösungen zu senken und die Ziele sicher einzuhalten, adressiert werden können: • Einsatz erneuerbarer Energien • Erhöhung der Energieeffizienz • Suffizienz (Lebensstiländerung) Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 116 von 220 Die Sektorziele werden jetzt aufgeweicht, ohne über eine sektorübergreifende harte Emissionsobergrenze einen adäquaten und besseren Ersatz einzuführen. Mit einem vollständigen Klimageld hätte man einen sehr stabilen, effektiven und automatisierten sozialen Ausgleich für den gesamten Transformationsprozess schaffen können. Jetzt subventioniert man bspw. gegen explodierende Preise für Wärmepumpen an und schafft weitere Bürokratiemonster für Übergangsund Ausnahmeregelungen, die nie allen individuellen Problemlagen gerecht werden können, die durch Verbote geschaffen werden. Wir Bürger müssen der Politik noch mehr signalisieren, dass wir sozial gerechte Zumutungen in der Transformation akzeptieren und die Klimabewegung muss harte Emissionsobergrenzen einfordern. Nur dann wird die Politik auch den Mut finden, wirklich wirksame und für das Gemeinwohl sinnvolle Entscheidungen zu treffen. 11.2.6 Nach der Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) Ein paar Schlaglichter: • Wir werden in 2023 ein Boom beim Einbau von Gasund Ölheizungen feststellen. Viele werden den Austausch der Heizung sogar vorgezogen haben. • Die Hersteller von Wärmepumpen werden wohl teilweise umsonst in neue Kapazitäten investiert haben. Kein gutes Signal auf für andere Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. • Ob wir mit dem jetzt verabschiedeten Heizungsgesetz unsere CO2-Ziele einhalten bzw. ob der Wärmebereich seinen sinnvollen Anteil daran übernimmt, ist äußerst unsicher. • Die Diskussion über das Heizungsgesetz mit der Vorgabe von 65 % erneuerbare Energien (EE) ab 2024 hat tief verunsichert. Viele Bürger legen einen gewissen Geldbetrag zurück für einen mal anstehenden Austausch der Heizung. Deren Kalkulation wurde von einen auf den anderen Tag über den Haufen geworfen: o Die Kosten für den Austausch einer Heizung (egal was für eine) hatten sich kurzfristig nahezu verdoppelt (aufgrund der hohen Nachfrage). o Es gab keine wirkliche Lösung für Häuser, die für eine Wärmepumpe (noch) nicht geeignet sind. Erstens, weil viele die Bürger die vorher anstehende Sanierung nicht hätten stemmen können und zweitens, weil unklar war, wie eine vorherige Sanierung mit der Pflicht von 65 % EE ab 2024 zeitlich zusammen passen sollte. o Förderdschungel: Die (neu) Förderkulisse war unklar, wenig durchschaubar und manchmal nicht passend für den Einzelfall (was bei Förderungen immer ein Problem ist). • Die Vorgabe von 65 % EE ab 2024 hätte zumindest deutlich früher kommuniziert werden müssen. • Das Heizungsgesetz hat keinen Einfluss auf Bestandsanlagen. • Das Heizungsgesetz adressiert nicht alle Wege, wie die CO2-Emissionen bei Wärme reduziert werden können (Einsatz EE, höhere Energieeffizienz und Lebensstiländerung). • Kleinteilige Vorgaben können nicht dafür sorgen, dass dort am meisten getan wird, wo es gerade am sinnvollsten ist (Kosteneffizienz). • Die Diskussion um das Heizungsgesetz hat die Veränderungsbereitschaft beim Klimaschutz bei uns Bürgern stark verringert. Leider haben auch die Klimakleber dazu beigetragen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 117 von 220 Viele dieser Probleme hätten mit einem Scharfstellen des nationalen Emissionshandels ab 2024 vermieden werden können. Zudem wäre die Einhaltung unserer CO2-Reduktionsziele in Summe bei Wärme und Verkehr ab 2024 damit sicher gestellt gewesen. Darum sollte es doch eigentlich gehen. Die zentrale Frage ist natürlich, ob der gesellschaftliche Diskurs dann weniger heftig gewesen wäre. Ob wir Bürger auf die Schnelle die Wirkungsweise von Whatever-it-takes-CO2-Preisen verstanden hätten (wohl nicht). Ob grundsätzlich die Veränderungsbereitschaft bei uns Bürgern schon ausreichend vorhanden ist, wenn es ernst wird und auch wehtut. Ein solcher Diskurs über Whatever-it-takes-CO2-Preise hat nur eine Chance, wenn die gesamten Einnahmen als Pro-Kopf-Pauschale (vollständige Klimadividende) wieder an uns Bürger ausgeschüttet werden. 281 Können wir diesen gordischen Knoten noch durchschlagen? Wenn wir es schaffen wollen, dass der nationale Emissionshandel 2025 scharf gestellt wird und wir auch im EU-ETS 2 wirksame CO2-Preise haben, dann muss jetzt ein gesellschaftlicher Dialog dazu in Gang kommen. Die Politik muss mehr den Mut finden, mit uns Bürgern Klartext zu sprechen. Wenn wir Bürger es nicht wollen, dass die Politik in unsere Heizungskeller hineinregiert, wir aber gleichzeitig unsere gesetzten CO2-Reduktionsziele einhalten wollen, dann müssen es eben harte Emissionsobergrenzen in Emissionshandelssystemen richten. Uns Bürgern müssen die vorhandenen Alternativen deutlich vor Augen geführt werden. Interessanterweise ist auch in Österreich gerade ein Heizungsgesetz gescheitert. Es sah vor, dass bis 2040 alle Ölund Gasheizungen ausgetauscht werden mussten. Nun soll es statt dessen eine 75 %ige Förderung beim Austausch der Heizung geben. Sind wir Bürger wirklich so naiv, dass wir glauben, wir könnten einen Zuschuss von 75 % einkassieren und hätten mit der Finanzierung dieser 75 % nichts zu tun? Um diesen Zuschuss zu finanzieren, muss der Staat andere Ausgaben senken (Infrastruktur, Bildung, Sozialausgaben etc.), Steuern erhöhen oder Schulden machen. Oder hoffen wir einfach, dass wir persönlich dabei unter dem Strich zu den Gewinnern gehören? Es ist für die Politik offensichtlich attraktiver, erst einmal Förderungen zu vergeben und darauf zu setzen, dass die Kosten für den Einzelnen damit weniger transparent sind als zu sagen: Grundsätzlich müssen die Bürger die Dekarbonisierungskosten selbst tragen und nur bei Bedürftigkeit wird geholfen (vgl. Wolfsteiner, 2025b). Die Frage ist, ob wir ohne diesen Schritt die gewaltige Transformation, vor der wir jetzt stehen, wuppen können, wobei die Kosten der Transformation zudem auch höher sind als bei einem wirksamen CO2-Preis. 11.2.7 Nach der Entscheidung des BVerfG zum KTF Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im November 2023, die Übertragung der Kreditermächtigung im Rahmen der Coronahilfen in den Klimaund Transformationsfonds (KTF) in Höhe von 60 Mrd. € für nichtig zu erklären, bringt die gesamte Klimapolitikarchitektur ins Wanken. 282 281 Siehe Kapitel „Vorschläge soziale Härtefälle zielgenau abfangen“ und dieses Papier (Wolfsteiner, 2025b) zu zusätzlichen sehr zielgenauen Maßnahmen zur Verhinderung von verbleibenden sehr wenigen sozialen Härtefällen und eines sozialen Lock-in-Effekts beim Heizen. 282 Allerdings ist festzuhalten, dass die FDP im Koalitionsvertrag 60 Mrd. € Schulden für den KTF zugestimmt hat. Das BVerfG hat „lediglich“ den Weg, der dafür beschritten wurde, für nichtig erklärt. Im Sinne des Koalitionsvertrages Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 118 von 220 Beim Heizungsgesetz haben wir gesehen, dass dem Weg über Verbote Grenzen gesetzt sind. Nun sind auch dem politisch einfacher erschienen Weg über schuldenfinanzierte staatliche Förderungen deutliche Grenzen gesetzt worden. Wir sollten das Urteil jetzt als Chance für einen Paradigmenwechsel hin zu wirksamen CO2Preisen mit einer vollständigen Klimadividende bzw. einem vollständigen Klimageld begreifen. Klären wir die Bürger über die Vorteile wirksamer CO2-Preise auf und schaffen wir breite Akzeptanz für eine effektive und ambitionierte Klimapolitik durch ein vollständiges und für alle gleich hohes Klimageld. Hier wird skizziert, wie dieser Paradigmenwechsel konkret beim KTF und beim Klimageld umgesetzt werden kann: (Wolfsteiner, 2025f). 11.2.8 Nach der Verabschiedung des Haushalts 2024 Leider wurde das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum KTF nicht für einen Paradigmenwechsel in der Klimapolitik genutzt (vgl. Wolfsteiner, 2025f). Es ist positiv, dass die Regierung nach dem Urteil des BVerfG Handlungsfähigkeit bewiesen hat. 283 Folgendes ist jedoch sehr bedauerlich: • Mit der (willkürlichen) Anhebung des nationalen CO2-Preises ausschließlich zur Einnahmeerzielung könnte dieses wichtige Instrument nachhaltig beschädigt werden. • Der Weg zu wirksamen CO2-Preisen (Whatever-it-takes-CO2-Preisen) könnte endgültig verbaut worden sein, da ein Klimageld völlig außer Reichweite erscheint. • Es bleibt weiterhin unklar, wie der KTF mittelfristig ohne die 60 Mrd. € auskommen soll. Die Akteure, die in eine fossilfreie Zukunft investieren sollen, brauchen dringend Planungssicherheit. In den Bereichen, die weniger dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, über Whatever-it-takes-CO2-Preise und in Bereichen, die einem verschärften internationalen Wettbewerb besteht, unter Umständen über verlässliche Förderungen. Ein Beispiel für mangelnde Planungssicherheit ist der abrupte Wegfall der Kaufzuschüsse für EAutos. Hätte man den nationalen Emissionshandel (nEHS) 2025 scharf gestellt, dann wäre dies eine sehr sinnvoller Schritt gewesen, auch hin zu einer gerechteren Klimapolitik. 284 Jetzt könnte es sein, dass die Automobilindustrie mit dem Hochlauf der Produktion von E-Autos auf Sand hätte die FDP daher nach dem Urteil eigentlich die Bereitschaft erklären müssen für ein Sondervermögen analog zur Bundeswehr. Dann wäre der Ball bei der Union gelegen. 283 Bauernproteste Aus klimapolitischer Sicht ist es durchaus sinnvoll, die Subventionierung des Agrardiesels einzustellen und die Befreiung von der Kfz-Steuer abzuschaffen. Insoweit diese Subventionen an die Landwirtschaft notwendig sind, um diese im internationalen Wettbewerb zu schützen, weil im Ausland ebenfalls Subventionen gezahlt werden oder weil dort Standards geringer sind, hätte das eingesparte Geld den Landwirten in sinnvoller Weise an anderer Stelle wieder zugutekommen müssen. Etwas anderes ist es, wenn diese Subventionen gar nicht notwendig sind. Dann sollte man sich aber gut vorbereiten, wenn man sich mit dieser Lobby anlegt. Ein großes Problem in der Ampel-Koalition ist, dass sie schon so viel Kraft zur internen Einigung verbraucht (was bei der politischen Spannbreite der beteiligten Parteien kein Wunder ist), dass dann keine Kraft mehr vorhanden ist für eine gute Kommunikation nach außen bzw. vor einem Beschluss eine sinnvolle Sondierung mit Interessensvertretern/Experten durchzuführen. 284 S. a. Box 25: Sozial ungerechte Förderungen, S. 190. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 119 von 220 gebaut hat, wenn die Verkaufszahlen noch weiter einbrechen. 285 Nach dem Auslaufen der Zuschüsse für gewerbliche E-Autos ist der Absatz bereits um 30 % gesunken. Ein anderes Beispiel ist die Produktion von Wärmepumpen. Einige Hersteller haben auf das ursprünglich geplante Heizungsgesetz vertraut und in den Ausbau der Kapazitäten investiert, was sich jetzt teilweise als Fehlinvestition herausstellt. Auch im Wärmebereich hätte man Förderungen zum Heizungstausch mit einem Scharfstellen des nEHS deutlich herunterfahren bzw. auf die konzentrieren können, die diese tatsächlich benötigen. Im KTF waren allein für die Gebäudesanierung knapp 60 Mrd. € bis 2027 an Förderungen geplant. Alle Akteure brauchen jetzt Planungssicherheit, dass wir unsere Klimaziele in Zukunft sicher einhalten. Dass wir unsere CO2-Ziele einhalten, ist auch letztendlich das Entscheidende für das Klima. Folgendes Paket mit Whatever-it-takes-CO2-Preisen und einer vollständigen Klimadividende könnte dies gewährleisten: 286 • Nationalen Emissionshandel (nEHS) 2025 scharf stellen. Damit werden nur so viele Zertifikate ausgegeben und versteigert, wie es unseren Zielen im Klimaschutzgesetz entspricht. Damit halten wir unsere CO2-Ziele bei Wärme und Verkehr ab 2025 schlicht und ergreifend ein. • Klares Bekenntnis der Politik, dass im EU-Emissionshandel für Wärme und Verkehr (EUETS 2) ab 2027 der CO2-Preis zugelassen wird, der notwendig ist, um die EU-Ziele einzuhalten (hartes Cap). Am besten wäre es, man würde auf die Preisgrenze von 45 € vollkommen verzichten. Zumindest sollte sich die Politik darauf festlegen, dass neben den beschlossenen Mechanismen zur Einhaltung der Preisgrenze es keine weitere Aufweichung des Caps geben wird. Dies muss jetzt und heute geschehen. Wenn die Akteure nicht frühzeitig darauf vorbereitet werden, dann wird man hohe CO2-Preise politisch nicht durchhalten können. Im Moment gehen die meisten Akteure davon aus, dass die Politik beim EUETS 2 einknicken wird. Das ist Gift für die Planungssicherheit, für die Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. • Einführung eines nationalen Mindestpreises im EU-ETS 2, dessen Höhe sich an der Einhaltung der Ziele im Klimaschutzgesetz orientiert. Es sollte auch geprüft werden, ob ein paralleler nationaler Emissionshandel zum EU-ETS 2 oder sogar zum EU-ETS 1 und ETS 2 möglich ist (siehe Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“). • Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 als pro Kopf gleich hohe Klimadividende bzw. gleich hohes Klimageld. Deutschland sollte sich für die Option einsetzen, dass auch die gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 als Klimadividende ausgeschüttet werden dürfen (siehe Unterkapitel „Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals“, S. 68). Wo ist die Klimabewegung, die dieses Paket einfordert? Die Klimabewegung hätte das Scharfstellen des nEHS bereits seit 2019 nach Verabschiedung des damaligen Klimapaktes fordern können. Dann würden wir heute in der gesellschaftlichen Diskussion vielleicht schon ganz woanders stehen. Aber es ist nie zu spät … 285 S. a. Box 19: Deutsche Automobilindustrie in der Krise, S. 173. 286 S. a. Kapitel „Was jetzt konkret zu tun ist – auf EU-Ebene und in Deutschland“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 120 von 220 11.2.9 Nach dem Ampel-Aus Nun müssen wir hoffen, dass die nächste Koalitionsregierung nicht wieder an scheinbar unüberbrückbaren inhaltlichen Gegensätzen scheitert und eine vertrauensvolle Zusammenarbeit möglich ist. Ansonsten könnte die Quittung bei der übernächsten Wahl verheerend sein. Die Neuwahlen bietet die Chance, einen sektorübergreifenden nationalen Emissionshandel ab 2026 in Deutschland mit einer vollständigen Klimadividende einzuführen (siehe Kapitel „Sektorübergreifender nationaler Emissionshandel“, S. 47), da jetzt noch ein ausreichender zeitlicher Vorlauf vorhanden ist. Damit würden wir unsere CO2-Ziele ab 2026 sektorübergreifend kosteneffizient einhalten. 287 Bürger, Unternehmen und auch die öffentliche Hand hätten eine deutlich bessere Planungssicherheit bei Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. 288 Die zweitbeste Lösung wäre ein nationaler Mindestpreis im ETS 2, dessen Höhe sich an der Einhaltung unserer Ziele orientiert (siehe Kapitel „Nationaler CO2-Preis in den EU-Emissionshandelssystemen“). Auch dieser müsste jetzt im Wahlkampf bereits thematisiert werden, um Bürger und Wirtschaft darauf vorzubereiten. Union und FDP werben für einen „CO2-Preis als Leitinstrument“; wollen aber gleichzeitig „zu hohe CO2-Preise“ verhindern. Das ist ein Widerspruch in sich. CO2-Preis als Leitinstrument bedeutet, dass grundsätzlich der CO2-Preis zugelassen wird, der zur Einhaltung der politisch gesetzten CO2-Ziele notwendig ist (Whatever-it-takes-CO2-Preise). Es ist auch Aufgabe von Journalisten, diesen Widerspruch zu thematisieren. Die Klimabewegung wird dazu wohl nicht in der Lage sein, da sie einem CO2-Preis als Leitinstrument in großen Teilen noch sehr skeptisch gegenüber steht. 289 Es wäre äußerst hilfreich, wenn sich die Parteien bereits im Wahlkampf zu einem starken Cap im EU-ETS 2 bekennen würden. Im ETS 2 sendet die Politik im Moment leider zwei widersprüchliche Signale: Einerseits wurde ein relativ hartes Cap beschlossen. Andererseits wurde die Preisgrenze von 45 € in den politischen Raum gestellt. Leider gehen heute die meisten Akteure davon aus, dass die Preisgrenze im politischen Prozess gewinnen wird, d.h., dass wenn die beschlossenen Mechanismen zur Einhaltung der Preisgrenze nicht ausreichen, dass dann das Cap weiter aufgeweicht werden wird. Das ist pures Gift für die Planungssicherheit von Investitionen. Das wird auch in einem Offenen Brief der Bürgerlobby Klimaschutz (https://ccl-d.org/offener_brief) thematisiert, den es zu unterstützen lohnt. Caps müssen glaubwürdig sein, damit sie ihre Wirkung entfalten können. Wenn der CO2-Preis erstmal explodieren sollte und die Menschen darauf nicht vorbereitet wurden, dann wird die Politik nicht mehr die Kraft für ein starkes Cap haben. Die Glaubwürdigkeit muss jetzt aufgebaut werden. Whatever-it-takes-CO2-Preise sind jedoch nur mit einer vollständigen Klimadividende politisch durchhaltbar und sozial vertretbar. Damit ist die Klimadividende eine notwendige Bedingung, um für die so wichtige Planungssicherheit von Investitionen in eine fossilfreie Zukunft zu sorgen. 290 287 Für neue Anlagen wären keine EEG-Einspeisevergütungen mehr notwendig. Dies würde den Bundeshaushalt entlasten und einen systemdienlichen Ausbau der EE voranbringen (siehe Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign und Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0). 288 Bei Autound Wärmpumpenhersteller kann bspw. gerade beobachtet werden, was passiert, wenn diese Planungssicherheit nicht vorhanden ist. 289 S. a. Kapitel „Stellungnahme Germanwatch zum FDP-Papier“ und Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung. 290 Siehe zur Umsetzung einer vollständigen Klimadividende dieses Papier (Wolfsteiner, 2025f) und Kapitel „Klimadividende in der EU nach Verabschiedung des Green-Deals“. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 121 von 220 11.2.10 Nach der Vorlage der Wahlprogramme zur Bundestagswahl 2025 Nachdem die Parteien der politischen Mitte ihre Wahlprogramme vorgelegt haben, ergibt sich gemischtes Bild. Hier werden die Wahlprogramme analysiert: (Wolfsteiner, 2025c). Die Politik scheint nicht den Mut zu haben, den Wählern vor der Wahl zu sagen, was jetzt in der Klimapolitik notwendig ist. Daher wäre es im Wahlkampf auch Aufgabe des Journalismus, hier gezielt nachzufragen und Aufgabe der Wissenschaft, den Bürgern die Option harter Emissionsobergrenzen in Emissionshandelssystem zur Kenntnis zu bringen. 291 Der Offene Brief der Bürgerlobby Klimaschutz macht deutlich, was jetzt im Wahlkampf thematisiert werden sollte: https://ccl-d.org/offener_brief. Klimapolitik ist durch das Heizungsgesetz 292 , die Klimakleber und vor allem durch multiple weitere Krisen in der Priorität der Wähler weit nach hinten abgerutscht. Die Klimabewegung sieht im Moment ihre Aufgabe in erster Linie darin, das Erreichte bzw. den komplexen Instrumentenmix defensiv zu verteidigen. Die Klimabewegung sollte überlegen, ob sie nicht durch einen Paradigmenwechsel, der harte Emissionsobergrenzen in Emissionshandelssystemen (harte Caps) in den Mittelpunkt stellt, wieder in die Offensive kommen könnte. 293 291 S. a. Kapitel „Die (noch) unbekannte Option“, S. 89. 292 S. a. Kapitel „Nach der Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG)“, S. 117. 293 Woher kommt die Grundangst der Klimabewegung gegen einen CO2-Preis als Leitinstrument? Wenn Leitinstrument bedeutet, dass wir über harte Caps in Emissionshandelssystemen auf jeden Fall unsere CO2Ziele einhalten, dann müsste die Klimabewegung doch genau dafür auf die Straße gehen. Gründe für die Grundangst: (1) Ein Problem ist, dass viele in der Klimabewegung über das Wort "Handel" stolpern. Handeln mit Emissionen ist doch unmoralisch. Dabei übersehen sie die Möglichkeit der harten Begrenzung der Emissionen in einem Emissionshandel. (2) Der Vorschlag kommt von der "falschen" politischen Seite. Außerdem erinnert "Leitinstrument" an "Leitkultur". (3) Ein nachvollziehbares Argument gegen CO2-Preise als Leitinstrument ist, dass damit andere Instrumente unter Druck geraten und herunter gefahren werden könnten. Solange es beim harten Cap bliebe, wäre dies kein Beinbruch. Wenn dann aber das Cap auch politisch scheitert bzw. nicht durchgehalten wird, dann könnte man völlig nackt dastehen. Ein undurchschaubarer Instrumentenmix scheint auf den ersten Blick da weniger politisch angreifbar und kann damit u. U. mehr erreichen als ein Cap, das nicht durchgehalten wird (siehe Kapitel „Stellungnahme Germanwatch zum FDP-Papier“). U. a. das Heizungsgesetz zeigte, dass aber auch diesem Weg sehr deutliche politische Grenzen gesetzt sind. (4) Ein weiterer nachvollziehbarer Grund ist, dass das Verhetzungspotenzial bei wirksamen CO2-Preisen höher sein könnte als bei anderen Instrumenten. Aber auch hier hat das Heizungsgesetz z. B. die Grenzen des Ordnungsrechts aufgezeigt. These: Eine vollständige Klimadividende könnte das Verhetzungspotenzial wirksamer CO2-Preise neutralisieren. Übrigens: Je besser der weitere Instrumentenmix aufgestellt ist, desto weniger hoch muss der CO2-Preis dann zur Einhaltung der CO2-Ziele steigen. Themen wie Tempolimit etc. diskutieren wir dann in einem völlig anderen Frame. CO2-Preis als Leitinstrument bedeutet also nicht, dass wir nicht auch weiterhin einen Instrumentenmix brauchen. Aber harte Caps können die Einhaltung der CO2-Ziele sicherstellen, wenn der politische Wille dafür vorhanden ist. Dafür einen breiten gesellschaftlichen Konsens herzustellen, dazu könnte auch die Klimabewegung beitragen. These: Wenn wir die Pariser-Klimaziele ernsthaft in Reichweite halten wollen, müssen wir politische Risiken eingehen. Wissenschaftliche Studien, die in die Vergangenheit schauen (siehe Box 31: Einordnung Akzeptanzstudien CO2Bepreisung und Einnahmeverwendung), helfen da nicht viel weiter. Harte Caps mit einer vollständigen Klimadividende sind ein völlig neuer Frame, der so global noch nirgends wirklich ausprobiert wurde. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 128 von 220 o Für ausreichend bezahlbare Wohnungen sorgen, sodass die Vermieter mit ihrer Warmmiete in Konkurrenz stehen. Damit würde auch das soziale Problem unserer Zeit in vielen Regionen in der EU gelöst. 311 o Spezielle Programme für geringverdienende Berufspendler. Eine Möglichkeit in Deutschland ist, die bestehende Mobilitätsprämie im Rahmen der Einkommensteuer auszubauen und zu vereinfachen. Sozial schwächere Bürger, die ansonsten auf ein Auto angewiesen sind, wären durch die vollständige Klimadividende sehr lange geschützt, da deren Kilometerleistung in aller Regel gering ist. Den Hochlauf der E-Mobilität würden aufgrund des wirksamen CO2-Preises erst einmal gut situierte Bürger finanzieren. 312 • Besonders energieintensive Prozesse, die in einem verschärften internationalen Wettbewerb stehen, gesondert betrachten: o Wir müssen entscheiden, welcher dieser Prozesse wollen wir auf jeden Fall in der EU halten. Gründe können sein: ▪ Wenn ein Level-Playing-Field besteht, dann können diese Prozesse auch in der EU weiterhin konkurrenzfähig sein. 313 ▪ Wir wollen das Know-how behalten. ▪ Wir wollen nicht ausschließlich von Importen (aus problematischen Regionen) abhängig sein. o Überprüfen, ob die bereits eingeführten und die geplanten Instrumente einen ausreichenden Carbon-Leakage-Schutz bieten. 314 o Überprüfen, ob es sinnvoll sein könnte, dass die EU (grünen) Wasserstoff zum marktüblichen Erdgaspreis solange zur Verfügung stellt, bis ein Level-PlayingField besteht. 315 311 S. a. Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen?, S. 167. 312 S. a. Box 28: Wer braucht welche staatliche Hilfe in der Transformation?, S. 199. 313 Hintergrund: Es kann Produktionsprozesse geben, die langfristig besser dort stattfinden sollten, wo vor Ort ausreichende erneuerbare Energien zur Verfügung stehen. 314 S. a. Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“, Kapitel „Industrielle Prozesse dekarbonisieren“, Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz“ und Box 14: Einheitlicher CarbonLeakage-Schutz in der EU. 315 Dieses Instrument könnte (subtil) so ausgestaltet werden, dass sogar ein kleiner Wettbewerbsvorteil für unsere Industrie entsteht. Dies könnte die Kooperationsbereitschaft anderer Länder zu einem Level-Playing-Field zu kommen, wesentlich erhöhen. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 129 von 220 12 Buchempfehlungen 12.1 Deutschlands Energiewende – Fakten, Mythen und Irrsinn Andreas Luczak: Deutschlands Energiewende – Fakten, Mythen und Irrsinn, 2020 Werbetext des Verlages: Über dieses Buch Seit mehreren Jahrzehnten arbeitet Deutschland an der Energiewende, aber trotz gigantischer Kosten gehen die Treibhausgasemissionen hierzulande nur langsam zurück. Das Buch trägt dazu bei, die unzähligen Meldungen zur Energiewende besser einordnen zu können, und liefert Antworten auf Fragen wie diese: Wie berechtigt ist die Kritik an der bisherigen deutschen Klimapolitik? Wie sinnvoll sind Elektromobilität und Wasserstoffspeicher wirklich? Welchen Einfluss hat die Coronakrise? Warum sollte man freiwillig seine persönlichen Emissionen verringern, wenn alle anderen weitermachen wie bisher? Die Betrachtung aus verschiedenen Perspektiven ergibt viele überraschende Aspekte und räumt auf mit gut gemeinten, aber in der Realität wenig wirksamen Vorschlägen zum Klimaschutz. Über den Autor Andreas Luczak ist Professor für Regenerative Energien und hat als promovierter Physiker mehr als 15 Jahre lang bei Siemens die gesamte Bandbreite der von der Energiewende betroffenen Industriebranchen in verschiedensten Positionen miterlebt – von der Automatisierung ostdeutscher Braunkohlekraftwerke und der Automobilfertigung bis hin zum Aufstieg und Fall der deutschen Solarindustrie. Danach führte er als Geschäftsführer des europäischen Ablegers eines chinesischamerikanischen Unternehmens, deren Redox-Flow-Speichertechnik in Europa ein. Seit vier Jahren lehrt er an der Fachhochschule Kiel die Themen Klimawandel, Energiewende und Speichertechnologien. 12.2 Klima muss sich lohnen - Ökonomische Vernunft für ein gutes Gewissen Achim Wambach: Klima muss sich lohnen - Ökonomische Vernunft für ein gutes Gewissen, 2022 Werbetext des Verlages: • Ein ökonomischer-ökologischer Kompass in der Klimapolitik • Verständlich und kompakt von einem der führenden deutschen Volkswirte • Das Buch zur aktuellen Debatte um Energieversorgung und Klimaneutralität Wie man Wirtschaft und Klimaschutz versöhnt Achim Wambach analysiert die unterschiedlichen Maßnahmen der Klimapolitik und die Marktmechanismen, die dahinter wirken – manchmal gegenteilig oder ganz anders als von der Politik beabsichtigt oder den Verbrauchern erwartet. Dabei kommt er zu überraschenden Ergebnissen: Solaranlagen können wirtschaftlich sinnvoll sein, nicht aber klimapolitisch. Und der Bezug von Ökostrom bewirkt keinen CO2-Rückgang, weniger Autofahren hingegen schon, zumindest aktuell noch. Der Volkswirt macht deutlich, dass wir den Klimaschutz umstellen müssen: weniger moralische Appelle an den Einzelnen und sein schlechtes Gewissen, dafür bessere politische Rahmenbedingungen und mehr Vertrauen in Märkte, die dazu führen, dass Klimaschutz sich wirtschaftlich lohnt. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 130 von 220 Achim Wambachs Buch lichtet das undurchsichtige Gewirr klimapolitischer Einzelmaßnahmen und gibt der Leserin und dem Leser Kriterien an die Hand, um zu bewerten, was dem Klima wirklich nützt. Ein ökonomisch-ökologischer Kompass in der Klimapolitik. Autor Prof. Dr. Achim Wambach ist seit April 2016 Präsident des ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung. Seit 2014 ist er Mitglied der Monopolkommission und war von 2016 bis September 2020 ihr Vorsitzender. Er gehört dem Wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums an, dessen Vorsitz er von 2012 - 2015 innehatte. In den Jahren 2017 und 2018 war er Vorsitzender des Vereins für Socialpolitik. Achim Wambach promovierte zunächst in Physik an der Universität Oxford, seine Habilitation in Volkswirtschaftslehre schloss er an der Universität München ab. Er ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Mannheim. Anmerkungen Dieses Buch ist ein Muss für jeden, dem es um wirksamen Klimaschutz geht. Zwei Schlussfolgerungen des Buches würde ich aus einer eher politischen Perspektive etwas anders einordnen: 1. Wasserbetteffekt: Freiwillige Beiträge zum Klimaschutz bringen nichts, wenn es einen Emissionshandel gibt. Ja, freiwillige Beiträge bringen dann keinen zusätzlichen Klimaeffekt. Aber freiwillige Beiträge erleichtern uns die Einhaltung unserer Klimaziele. Wambach legt bei seiner Beurteilungen von Maßnahmen zwei Kriterien zugrunde: (1) Leisten sie einen Beitrag zur Emissionsminderung? (2) Leisten sie einen Beitrag zur besseren Bewältigung der Transformation? Sinnvolle freiwillige Beiträge leisten meines Erachtens einen Beitrag zur besseren Bewältigung der Transformation und sind damit weiterhin ein positiver Beitrag für das Gemeinwohl („solidarischer Wasserbetteffekt“). Aber ganz klar: Entscheidend ist der sinkende CO2-Deckel (harte Emissionsobergrenze) durch einen Emissionshandel. Wir müssen wegkommen von der Abladung der Klimarettung beim Einzelnen (keine Privatisierung / Individualisierung des Klimaschutzes). Die indirekte Botschaft des Buches: „Freiwillige Beiträge bringen nur etwas, wenn es keinen Emissionshandel gibt“, ist jedoch psychologisch problematisch, da diese Botschaft bei vielen Menschen eine Ablehnungshaltung gegenüber dem Emissionshandel hervorrufen kann bzw. zu einer Bevorzugung einer CO2-Steuer, was aber letztendlich für wirksamen Klimaschutz die deutlich schlechtere Wahl ist. 2. Klimadividende verhindert „doppelte Dividende“ Ja, in der Theorie kann gezeigt werden, dass durch die Senkung anderer Abgaben mit den Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung eine „doppelte Dividende“ eingefahren werden könnte (s. a. Kapitel: „Ökonomische Wohlfahrtsgewinne durch Senkung anderer Abgaben oder Umlagen“, S. 57). CO2-Preise, wie sie nötig sein werden, um unsere Klimaziele einzuhalten, werden uns jedoch politisch ohne eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen um die Ohren fliegen. Eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen wirkt bis weit in die Mittelschicht hinein und dies ist extrem wichtig, da organisierter Widerstand gegen hohe CO2Preise gerade aus der unteren Mittelschicht bis in die Mittelschicht hinein kommen wird. Außerdem stellt die Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen bereits einen sehr effektiven sozialen Ausgleich her (Stichwort: „sozialer Kitt in der Transformation“), der Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 131 von 220 allerdings noch um sehr zielgenaue sozialpolitische Maßnahmen für wenige soziale Härtefälle ergänzt werden muss (s. a. Kapitel: „Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten)“, S. 73). Die Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen aus der Bepreisung von CO2 ermöglicht es, eine stimmige Geschichte erzählen zu können, die eine große Mehrheit der Bürger nachvollziehen kann. Ohne eine Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen wird eine halbwegs rationale Debatte über wirksame CO2-Preise wohl nicht möglich sein. Deshalb lieber eine Dividende als gar keine. 12.3 Nur der Egoismus kann das Klima noch retten Empfehlen können wir natürlich auch unser Buch „Nur Egoismus kann das Klima retten“ (Wolfsteiner & Wittmann, 2011). Download als PDF und Kaufhinweise hier: https://doi.org/10.5281/zenodo.5501774. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 132 von 220 Boxenstopp Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? ................................................ 133 Box 2: Umweltbewusstes Handeln als Marktlösung? ................................................................. 134 Box 3: Homo oeconomicus – wer ist das? .................................................................................. 135 Box 4: Kannibalisierung unter den Preisinstrumenten? .............................................................. 136 Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis? ............................................................................................... 141 Box 6: Übersicht bestehende CO2-Bepreisungen in Deutschland und in der EU ....................... 143 Box 7: Argumente gegen einen einheitlichen und wirksamen CO2-Preis ................................... 145 Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung ............................................ 150 Box 9: UBA und Expertenrat für Whatever-it-takes-CO2-Preise ................................................ 153 Box 10: Steinzeit-Klimaschutz hinter uns lassen – ein ETS für alle CO2-Emissionen ............... 154 Box 11: Brauchen wir noch nationale Emissionsziele und ein Effort Sharing in der EU? ......... 156 Box 12: Klimaschutz und internationale Wettbewerbsfähigkeit ................................................. 159 Box 13: Bestehender Carbon-Leakage-Schutz ........................................................................... 161 Box 14: Einheitlicher Carbon-Leakage-Schutz in der EU .......................................................... 162 Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen? ..................................................... 165 Box 16: Problematische EU-Flottengrenzwerte .......................................................................... 166 Box 17: Mythen Automobilindustrie........................................................................................... 167 Box 18: Unnötiger Glaubenskriege um E-Fuels und H2ready ................................................... 169 Box 19: Deutsche Automobilindustrie in der Krise .................................................................... 171 Box 20: Dekarbonisierung Stromerzeugung ............................................................................... 174 Box 21: EEG ist kein nachhaltiges Strommarktdesign ............................................................... 176 Box 22: Zukünftige Finanzierung der EEG-Differenzkosten ..................................................... 177 Box 23: Skizze Strommarktdesign 4.0 ........................................................................................ 180 Box 24: Brauchen wir subventionierte Strompreise – wenn ja, wie ........................................... 185 Box 25: Sozial ungerechte Förderungen ..................................................................................... 186 Box 26: Wo brauchen wir eigentlich „Staatsknete“ bei der Dekarbonisierung? ......................... 189 Box 27: Zukunftsinvestitionsfonds ............................................................................................. 192 Box 28: Wer braucht welche staatliche Hilfe in der Transformation? ........................................ 195 Box 29: Verwaltungstechnische Umsetzung einer Klimadividende ........................................... 196 Box 30: Eine vollständige Klimadividende ist möglich .............................................................. 198 Box 31: Einordnung Akzeptanzstudien CO2-Bepreisung und Einnahmeverwendung ............... 203 Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Zielen wichtig ...................................................... 206 Box 33: Wir brauchen Negativemissionen .................................................................................. 211 Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 133 von 220 «Markt»: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? „Markt“ kann so definiert werden, dass sich das Ergebnis (Allokation) – alles, was am Ende gekauft wird, welche Ressourcen wo und wie eingesetzt wurden etc. – auf freie individuelle Entscheidungen (im Gegensatz zu kollektiven Entscheidungen bzw. staatlichen Entscheidungen; Extremfall: Planwirtschaft) zurückführen lässt. Die Marktpreise spiegeln dann grundsätzlich alle in der gesamten Wertschöpfungskette angefallen Kosten für Arbeit, Material, Transport etc. wider. Der Endverbraucher zahlt also in diesem Sinne ökonomisch wahre Preise. Diese Preise und der Wettbewerb sorgen u. a. auch dafür, dass die Produkte und die Produktionsweisen sich durch Innovationen ständig verbessern und kostenoptimiert werden. Es ergibt sich auch die kostenoptimale Größe von Unternehmen (Minimum der Durchschnittskosten). Auch wenn es aus unterschiedlichen Gründen nirgendwo zu 100 % einen solchen Markt gibt, sind reale Märkte aus diesen Gründen eine der wichtigsten Quellen für Wohlstand und Wohlfahrt der Bürger. Aber Märkte versagen auch systemisch: Die Atmosphäre ist zum Beispiel ein Gemeingut. Niemand schreibt eine Rechnung, wenn man die Atmosphäre für seine Zwecke (als Müllhalde) nutzt. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von der Externalisierung bzw. Sozialisierung von Kosten. Nun kann man an den Einzelnen appellieren, er möge doch die Folgen seines Tuns mitbedenken. Der Einzelne wird damit aber oft überfordert sein: Er würde z. B. durch den Verzicht auf eine Autofahrt konkret etwas verlieren; aber der Nutzen für das Klima ist nicht messbar. Unternehmen können Wettbewerbsnachteile haben, wenn sie sich klimagerechter verhalten. Auch fehlen dem Einzelnen oft ausreichende Informationen darüber, was aus Sicht des Klimaschutzes die bessere Entscheidung ist, insbesondere wenn man die ganz Lieferkette miteinbeziehen wollte. Dem Einzelnen können auch die Möglichkeiten fehlen, wenn die passende Infrastruktur (noch) nicht vorhanden ist. Deshalb muss der Staat bzw. müssen wir als Gesellschaft über kollektives Handeln eingreifen. Die Frage ist nur: Mit welchem Instrumentarium? Dabei können wir uns mit Preisen, die auch die ökologische Wahrheit sagen, die Vorteile von Marktmechanismen für den Klimaschutz zunutze machen. Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht? Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 134 von 220 Umweltbewusstes Handeln als Marktlösung? Wenn man es genau nimmt, müsste „umweltbewusstes Handeln“ in Tabelle 1: Wege zur Klimarettung – ein erster Vergleich in der Spalte „Markt“ eingeordnet werden (siehe Abbildung 12 unten), weil ja individuelle Entscheidungen (ohne staatliche Rahmensetzung) dann zu Klimaschutz führen (siehe Box 1: „Markt“: Was ist das? Was kann er? Was kann er nicht?). Es ist interessant, dass auch das linke politische Spektrum sehr auf umweltbewusstes Handeln und damit eigentlich auf eine Marktlösung setzte. Damit ging (auch) das linke politische Lager den sogenannten Neoliberalen auf den Leim, die sagen, der Markt könne alle Probleme allein am besten lösen. Das rechte politische Spektrum setzte sehr darauf, dass der technische Fortschritt aus sich heraus die Lösung sei. Beide Lager setzten also eher auf eine „Marktlösung“ und waren sich damit ähnlicher, als sie es selbst glaubten. Zum Glück sind beide politischen Lager in Bewegung gekommen. An verschiedenen Stellen dieses Papieres wird gezeigt, dass der Markt (ob über umweltbewusstes Handeln oder technischen Fortschritt) systemisch dabei versagt, für ausreichenden Klimaschutz zu sorgen. Wir brauchen am Ende die erforderlichen politischen Rahmensetzungen – also den Staat. Die Herausforderung besteht darin, für diese politischen Rahmensetzungen nachhaltig politische Mehrheiten an der Wahlurne zu generieren. Staat Markt Mikrosteuerung: Auflagen, Subventionen Makrosteuerung: CO2-Preis Aus sich heraus (technischer Fortschritt, Preise fossiler Brennstoffe) Klimabewusstes Handeln von Unternehmen, Bürgern etc. Abbildung 12: Wege zur Klimarettung - Grundschemata Box 2: Umweltbewusstes Handeln als Marktlösung? Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 135 von 220 Homo oeconomicus – wer ist das? Der „Homo oeconomicus“ ist eine Kunstfigur – eine sehr starke Vereinfachung der Realität – in der theoretischen Volkswirtschaftslehre (Neoklassik).316 Vereinfachungen sind in Modellen sinnvoll, solange die Prognosen auf der Grundlage dieser Modelle die Wirklichkeit noch ausreichend treffen. Ein Beispiel ist das menschliche Auge. Aufgrund der Informationen, die das Auge unserem Gehirn liefert, entsteht in unserem Kopf ein Modell der Wirklichkeit, das die Realität sehr stark vereinfacht. Und trotzdem kommen wir mit diesem Modell zurecht. Volkswirtschaftliche Modelle prognostizieren, dass aufgrund externer Effekte zu wenig Klimaschutz betrieben werden wird. Diese Prognose ist schon einmal nicht falsch. Außerdem ergibt sich in diesen Modellen, dass selbst bei altruistischen Motiven ein signifikanter individueller Beitrag zum Klimaschutz individuell nicht rational sei. Damit wird eine wesentliche Ursache für die Kluft zwischen vorhandenem relativ hohem Umweltbewusstsein in unserer Gesellschaft und tatsächlichem umweltbewussten Handeln herausgearbeitet. In den Modellen kann diese Kluft zwischen individueller Rationalität und kollektiver Rationalität am besten durch die Internalisierung der externen Effekte durch eine entsprechende Bepreisung von CO2 geschlossen werden.317 Jetzt stellt sich die Frage, ob die Tatsache, dass der Mensch nicht zu 100 % ein „Homo oeconomicus“ ist, diese „Prognose“ zunichtemacht. Man kann wohl davon ausgehen, dass bereits heute umweltbewusst handelnde Menschen nach einer wirksamen CO2-Bepreisung nicht signifikant weniger umweltbewusst handeln werden (kein „Ablasshandeleffekt“). Bei Menschen, bei denen eine große Kluft zwischen Bewusstsein und Handeln besteht, wird sich diese Kluft schließen. Die meisten Menschen, bei denen schon das Bewusstsein für das Problem fehlt, werden trotzdem weniger CO2 verursachen, weil es sich einfach rechnet. Wenn diese Menschen allerdings die politische Mehrheit stellen, wird es mit jeder wirksamen Klimaschutzpolitik schwierig. Eine kleine Minderheit, die jeglichen Klimaschutz ablehnt und es sich leisten kann, würde bei einer CO2-Bepreisung mehr emittieren („Trotzreaktion“). Damit würden sie aber im schlimmsten Fall nur für höhere Einnahmen bei einer wirksamen CO2-Bepreisung sorgen. Die Einhaltung unserer Klimaziele könnte diese Minderheit nicht verhindern. In volkswirtschaftlichen Modellen werden zur Vereinfachung oft vollkommene Märkte angenommen. Das bedeutet aber nicht, dass die gezeigten Vorteile nur auf vollkommenen Märkten (die es in der Realität nicht gibt) auftreten. Im Vergleich zu anderen Instrumenten bleibt i. d. R. der komparative Vorteil auch auf unvollkommenen Märkten erhalten. Box 3: Homo oeconomicus – wer ist das? 316 Die Vereinfachung besteht vor allem darin, dass davon ausgegangen wird, dass die Präferenzen eines Menschen sich „logisch“ nachvollziehen lassen und er in diesem Sinne rational handelt. Diese Vereinfachung ist notwendig für mathematische Modellierungen der Wirklichkeit. „Unlogische“ Präferenzen lassen sich halt nur schwer in einer Sprache der Logik abbilden. 317 S. a. Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?, S. 143. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 136 von 220 CO2-Abgabe vs. Emissionshandel (ETS) In Fachkreisen und auch in der interessierten Öffentlichkeit gab es in den letzten Jahrzehnten teilweise einen erbitterten Streit zwischen ETSund Abgabebefürwortern. Man konnte diesen Streit auch als „Kannibalisierung unter den Preisinstrumenten“ bezeichnen. Auf sachlicher Ebene wurde vorgetragen, dass ein ETS ökologisch zielgenauer sei und eine Abgabenlösung für die Wirtschaft mehr Planungssicherheit böte, wenn der Staat einen längerfristigen Anhebungspfad festlegt. Das mit der höheren Planungssicherheit wäre vor 20 – 30 Jahren tatsächlich ein wichtiger Punkt gewesen. Heute müssen wir so schnell und so drastisch die CO2-Emissionen senken, dass dieser Vorteil sich fast in Luft aufgelöst hat. Heute müsste der Staat sagen, dass wir eine CO2-Abgabe jährlich so anpassen, dass wir uns auf dem politisch beschlossenen Reduktionspfad befinden bzw. ein verbleibendes CO2-Budget einhalten. Ein über Jahre festgelegter Anhebungspfad ist heute nicht mehr sachgerecht. Heute könnte man sich zudem fragen, was sich politisch einfacher durchhalten lässt: die Festlegung einer Emissionsmenge für einen bestimmten Zeitraum in einem ETS oder die jährlich neu auszuhandelnde Anhebung einer CO2-Abgabe? In Verhaltensstudien (vgl. Schrader, 2020) wird gezeigt, dass bei einer CO2-Abgabe höhere freiwillige Beiträge zum Klimaschutz zu erwarten sind als in einem ETS, da in einem ETS freiwillige (zusätzliche) Beiträge eher verpuffen können (Wasserbetteffekt). Geht man davon aus, dass „freiwilliger Klimaschutz“ Priorität haben sollte, kommt man zum Ergebnis, dass eine CO2-Steuer besser sei als ein ETS, weil ein ETS freiwilligen Klimaschutz nicht fördere. Wir stehen aber heute an einem Scheideweg. Wir müssen uns gesellschaftlich darüber im Klaren werden, dass jetzt der Zeitpunkt gekommen ist für einschneidende politische Rahmensetzungen, die uns massentauglich zu Klimaschutz zwingen. Mit Freiwilligkeit ist die Herausforderung einfach nicht zu schultern und wenn wir weiterhin zu sehr auf dieser Ebene diskutieren, erhöht dies die Gefahr, dass wir an der Herausforderung scheitern. Dabei müssen die einschneidenden politischen Rahmensetzungen keine Ökodiktatur bedeuten. Mit einer wirksamen CO2-Bepreisung können wir die notwendige „Gängelung“ von uns Bürgern minimieren und mit einer ProKopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen (Klimadividende) können wir für Gerechtigkeit und breite Akzeptanz sorgen. Was wir jetzt brauchen, ist eine politische Mehrheit für eine einschneidende politische Rahmensetzung, und da sind sowohl Politik, Zivilgesellschaft und Wissenschaft noch weit davon entfernt, auf der angemessenen Ebene über die Herausforderung zu sprechen, wie auch solche Studien zeigen, wie oben zitiert. Nicht „Freiwilligkeit“ darf jetzt im Mittelpunkt stehen, sondern Wirksamkeit. Wir brauchen „Freiwilligkeit“ in dem Sinne, dass wir Wähler wirksamen Klimaschutz an der Wahlurne legitimieren. Das ist jetzt der entscheidende Punkt. Wir brauchen wohl einen „Neuen Gesellschaftsvertrag CO2-Wende“ (vgl. Wolfsteiner, 2025e): CO2-Ziele sicher einhalten vorzugsweise durch harte Caps in Emissionshandelssystemen, volle Solidarität in der Transformation durch die Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen (vollständige Klimadividende) und Freiheit in Verantwortung (keine überbordende Bürokratie und unnötige Gängelung). Box 4: Kannibalisierung unter den Preisinstrumenten? Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 137 von 220 Richtige Höhe CO2-Preis? Es gibt grundsätzlich zwei Herangehensweisen, um den "richtigen" CO2-Preis zu bestimmen: (1) In Höhe der externen Kosten bzw. externen Effekte318 (2) Jeweils so hoch, dass wir unsere Reduktionsziele einhalten (Standard-Preis-Ansatz, Whatever-it-takesCO2-Preise) Der erste Ansatz besagt, der CO2-Preis solle den externen Kosten entsprechen, die eine Tonne CO2 verursacht. Der Begriff extern bedeutet, dass der Markt aus sich heraus aus bestimmten Gründen diese Kosten nicht internalisiert. Die Marktpreise sagen also nicht die ökologische Wahrheit. Dieses Marktversagen kann theoretisch elegant dadurch gelöst werden, indem der Staat CO2 dementsprechend bepreist.319 In der Praxis ist der erste Ansatz jedoch problematisch, da man die externen Kosten einer Tonne CO2 systemisch nicht kennen bzw. nur sehr grob abschätzen kann.320 Außerdem gibt es Bewertungsprobleme von Kosten, die sagen wir mal erst in 200 Jahren auftreten (Diskontierungsrate?) oder bei der Bewertung eines Menschenlebens. Wie hoch wird der Meeresspiegelanstieg in 200 Jahren tatsächlich sein? Ändern sich Meeresströmungen? Was hätte dies für Folgen? Etc. pp. Außerdem wäre es ökonomischer Selbstmord, die Internalisierung externer Effekte auf einen Schlag umzusetzen. Daher ist in der Praxis zweite Ansatz entscheidend. Wir entscheiden – hoffentlich auf wissenschaftlicher Basis – letztendlich politisch über Reduktionsziele und der CO2-Preis sollte jeweils so hoch sein, dass wir diese Ziele einhalten.321 Wenn wir uns gesellschaftlich auf solche CO2-Preise einigen können, dann bietet dies die so wichtige Planungssicherheit für öffentliche und private Investitionen in eine fossilfreie Zukunft. Mit solchen CO2-Preisen können wir daher die Dekarbonisierung klimapolitisch effektiv und ökonomisch kosteneffizient steuern. In der Kommunikation über CO2-Preise werden nun diese beiden unterschiedlichen Ansätze nicht immer auseinandergehalten, was eher zur Verwirrung beiträgt. Das linke politische Lager tendiert dabei eher zum ersten Ansatz. Das hat wahrscheinlich auch damit zu tun, dass dieser erstens eher mit einer CO2-Steuer zu korrelieren scheint und dass zweitens die bisher gesetzten Emissionsziele (mit guten Gründen) als nicht ausreichend erachtet werden. Aus dem zweiten Grund tut man sich dann schwer, sich mit einem CO2-Preis anzufreunden, der „nur“ ein u. U. unzureichendes Ziel einhält. Im Sinne einer erfolgreichen Klimapolitik wäre jedoch zu raten, sich mit dem zweiten Ansatz anzufreunden. Dessen Wirkmächtigkeit wäre gewaltig, wenn wir endlich so weit kommen, dass wir gesetzte Klimaziele tatsächlich auch einhalten.322 Es spricht ja nichts dagegen, parallel ehrgeizigere Ziele zu fordern und dabei kann der erste Ansatz (trotz seiner Unzulänglichkeiten) auch helfen, um zu zeigen, wo wir ungefähr hinmüssen. Wichtiger als die geschätzten externen CO2-Kosten einzupreisen, ist aber die Einhaltung der Pariser Klimaziele und die damit verbundenen naturwissenschaftlichen Grundparameter wie ein verbleibendes globales CO2-Budget.323 Der erste Ansatz birgt die Gefahr, dass entsprechende Forderungen von 200 €, 700 € oder noch höher nur achselzuckend zur Kenntnis genommen werden – getreu dem Motto „Mag ja sein, aber halt nicht realistisch“ und man dann zur politischen Tagesordnung übergeht. Der zweite Ansatz hat dagegen eine sehr große politische Wirkmächtigkeit. Auch folgende Überlegung zeigt die Tücken des ersten Ansatzes: Auch wenn wir die Schadenskosten einer Tonne CO2 genau kennen würden (sagen wir mal 1.000 €), dann kann es sein, dass bereits bei einem CO2-Preis von z. B. 350 € der Einsatz von fossilen Brennstoffen sich betriebswirtschaftlich nicht mehr rechnet und daher kein CO2Preis von 1.000 € notwendig ist. Um Missverständnisse zu vermeiden: Ja, bei der Bepreisung von CO2 geht es darum, externe Effekte bzw. soziale Kosten dem Grunde nach zu internalisieren. Damit übernimmt dann auch jeder Verantwortung für sein Tun, weil er mit den Kosten dieses Tuns konfrontiert wird, und der Dekarbonisierungsprozess wird ökonomisch optimal gesteuert. In der Praxis müssen wir uns aber mit dem Standard-Preis-Ansatz zufrieden geben. Um die Verwirrung komplett zu machen, sei noch auf einen dritten Ansatz hingewiesen, der in den Raum stellt, der CO2-Preis solle den CO2-Vermeidungskosten entsprechen. Damit wird dann auch oft gefordert, dass es für einzelne Sektoren unterschiedliche CO2-Preise geben solle, da die Vermeidungskosten auch unterschiedlich seien. Damit wird z. B. für getrennte Emissionshandelssysteme (EHS) für Wärme/Verkehr und Strom/Industrie geworben, da die Vermeidungskosten unterschiedlich seien.324 Es werden sogar unterschiedliche CO2-Preise für Wärme und Verkehr gefordert. Der Zusammenhang ist jedoch ein anderer: Bei einem gegebenen CO2-Preis werden die, deren CO2-Vermeidungskosten unter diesem Preis liegen, CO2 vermeiden und die, deren Vermeidungskosten darüber liegen, erst einmal CO2 nicht vermeiden. Dies hat zur Folge, dass die CO2-Reduktion insgesamt kosteneffizient erfolgt. Haben wir Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 144 von 220 Argumente gegen einen einheitlichen und wirksamen CO2-Preis 1. Gefahr für unsere Wettbewerbsfähigkeit Siehe Kapitel „Gefährdung Wettbewerbsfähigkeit und Nullsummenspiel (Carbon Leakage)“, S. 69. 2. Unsozial Siehe Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende“, S. 49, und Kapitel „Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten)“, S. 73. 3. Wir brauchen sektorspezifische CO2-Preise. Siehe Box 5: Richtige Höhe CO2-Preis?, S. 141, und Kapitel „Gegenargumente zu einem ETS für alle CO2-Emissionen“ S. 38, Punkt 2. 4. Die Wirkung des CO2-Preises ist zu transparent und zu direkt. Ein undurchschaubarer Instrumentenmix ist am Ende des Tages leichter politisch durchsetzbar. Es wird auch argumentiert, dass zu wenige Bürger die Wirkungsweise einer CO2-Bepreisung durchschauen könnten. Verbote und Subventionen seien demgegenüber intuitiver. Siehe Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung, S. 150. 5. Die notwendige Höhe ist politisch nicht durchhaltbar. Ja, da wir jetzt die Emissionen sehr schnell und drastisch senken müssen, würden sich sofort relativ hohe CO2-Preis ergeben. Fakt ist jedoch, dass wenn wir versuchen, die gleichen Ziele ohne einen wirksamen CO2-Preis einzuhalten (was ein solcher Instrumentenmix systemisch gar nicht leisten kann), dann sind die gesellschaftlichen Kosten aufgrund fehlender Kosteneffizienz und weniger innovativer Lösungen ungleich höher. Allerdings sind diese höheren gesellschaftlichen Kosten für die Bürger weniger transparent. Daher kann es sein, dass der gesamtgesellschaftliche schlechtere Instrumentenmix politisch tatsächlich leichter durchsetzbar ist (s. a. Box 8: Greenpeace/DIW-Studie - Grenzen einer CO2-Bepreisung, S. 150). Das hohe Ausmaß an notwendiger Gängelung, das Problem, dass staatliche Detailauflagen und Subventionen für die individuelle Situation oft nicht passen und die hohen gesellschaftlichen Kosten können am Ende auch einem Instrumentenmix ohne einen wirksamen CO2-Preis im politischen Prozess deutliche Grenzen setzen. Daher könnte es sich lohnen, in die Aufklärung über die Wirkungsweise eines wirksamen CO2-Preises zu investieren. Vielleicht unterschätzen hier viele Akteure, was die Breite der Bürger nachvollziehen kann. Entscheidender Schlüssel, damit überhaupt eine konstruktive Diskussion über CO2-Preise möglich wird, ist jedoch, dass die gesamten Einnahmen als Klimadividende an die Bürger ausgeschüttet werden. Nur mit einer vollständigen Klimadividende sind wirksame CO2-Preise politisch durchhaltbar (siehe Kapitel „Der politische Joker: Klimadividende“, S. 49). 6. Die Bürger sind überfordert, bei weitreichenden Entscheidungen wie bei einem Heizungstausch oder einem Autokauf CO2-Preise in der Zukunft adäquat zu berücksichtigen. Dieser Gedankengang könnte aus dem CO2-Preis-Frame der 90er-Jahre des letzten Jahrhunderts stammen. Damals sprach man von der Notwendigkeit eines kontinuierlich steigenden CO2-Preises, um einen ökologischen Strukturwandel zu induzieren. Wenn wir heute CO2-Preise scharf stellen, dann sehen wir sofort sehr spürbare CO2-Preise, weil wir unsere CO2-Emissionen jetzt sehr schnell und sehr drastisch verringern müssen. Laut Klimaschutzgesetz müssen die Emissionen bis 20230 gegenüber 1990 um 65 % sinken; was eine Reduzierung gegenüber 2019 um 45 % bedeutet. Ob diese Ziele Paris-kompatibel sind, ist eine andere Frage (vgl. Sargl, et al., 2025a).333 Aber sie sind für uns auf jeden Fall sehr herausfordernd. Der aktuelle CO2-Preis wäre damit Tagesgespräch, über ihn würde laufend berichtet und es würde wild spekuliert, wie hoch er wohl in ein paar Jahren sein wird. Der zukünftige vermutete CO2-Preis würde also sehr wohl auch von Bürgern beim Heizungstausch und beim Kauf eines Autos eine Rolle spielen. Aber noch wichtiger: Mit einem wirksamen CO2-Preis können alle Wirtschaftsakteure davon ausgehen, dass wir unsere CO2-Ziele in der Zukunft einhalten (was gerade bei einem Instrumentenmix ohne einen wirksamen CO2-Preis sehr unsicher bleibt). Das ist die Planungssicherheit, die wir jetzt brauchen für öffentliche und private Investitionen in eine fossile Zukunft. Wenn 333 S. a. Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Zielen wichtig, S. 210. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 145 von 220 klar ist, dass wir Anfang der 40er-Jahre bereits so gut wie keine CO₂-Emissionen mehr haben werden, dann ist so gut wie jedem klar, dass der Einbau heute einer Gasheizung wohl keine gute Idee mehr ist. Wenn sich vor dem Hintergrund, dass wir unsere gesamtgesellschaftlichen CO2-Ziele mit einem wirksamen CO2-Preis auf jeden Fall einhalten, einzelne Bürger - aus welchen Gründen auch immer - noch für eine fossile Heizung oder einen fossilen Verbrenner entscheiden, dann sollte dies in einer freien Gesellschaft, die auch auf Eigenverantwortung setzt, möglich sein. Diese Bürger dürfen dann aber nicht auf eine staatliche Hilfe in der Zukunft hoffen. Siehe hierzu auch: • Box 15: Nutzer-Eigentümer-Dilemma bei Mietwohnungen, S. 165, • Box 18: Unnötiger Glaubenskriege um E-Fuels, S. 169, • bzgl. Mobilität Fußnote 49 und • Kapitel „Sind Bürger zu „unvernünftig“?“, S. 43. 7. Die Zentralbanken könnten auf steigende Preise durch hohe CO2-Preise mit steigenden Zinsen reagieren [vgl. (Weber, et al., 2024) und Artikel im Standard]. Dies könnte die allgemeine ökonomische Entwicklung und auch Investitionen in die Dekarbonisierung schwächen. Zentralbanken müssen Vertrauen bei den Marktteilnehmern genießen, damit ihre Maßnahmen zur Erhaltung der Geldstabilität erfolgreich sein können. Ohne ausreichendes Vertrauen, müssen Zentralbanken drastischere Maßnahmen ergreifen, um ihr Ziel zu erreichen. Vor diesem Hintergrund wäre es sehr wichtig, dass Zentralbanken, bevor hohe CO2-Preise im Raum stehen, deutlich machen, wie sie damit umgehen wollen. Dabei wäre es sinnvoll, deutlich zu machen, dass Preissteigerungen durch eine CO2-Bepreisung im Grunde keine durch die Zentralbank zu bekämpfende Inflation darstellen. Langfristig muss eine wirksame CO2-Bepreisung nicht zu einer allgemeinen Preissteigerung führen, da die CO2-Bepreisung ja bewirkt, dass auf preisgünstigere Alternativen umgestellt wird. Allerdings kann es sein, dass diese Alternativen unter dem Strich auf Dauer teurer sind als die heute die fossilen Energieträger ohne eine wirksame CO2-Bepreisung.334 Je glaubwürdiger wirksame CO2-Preise angekündigt (z. B. harte Caps in Emissionshandelssystemen) werden und je besser der weitere Instrumentenmix aufgestellt ist, desto weniger hoch müssen die CO2-Preise zur Einhaltung der CO2-Ziele tatsächlich steigen.335 Box 7: Argumente gegen einen einheitlichen und wirksamen CO2-Preis 334 S. a. Kapitel „Reicht eine Anschubfinanzierung für die Alternativen?“, S. 24. 335 S. a. Kapitel „Neuer Gesellschaftsvertrag CO2-Wende“, S. 11. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 146 von 220 Greenpeace/DIW-Studie (9/2021): Grenzen einer CO2-Bepreisung Wer in kompakter Weise eine Gegenposition zu einem CO2-Preis als Leitinstrument lesen will, dem sei die Greenpeace-Studie des DIW empfohlen (Greenpeace/DIW, 2021).336 Dort werden folgende drei Argumente gegen einen CO2-Preis als zentrales Dekarbonisierungsinstrument genannt:337 1. Die notwendige Höhe der CO2-Preise lasse sich aufgrund mangelnder Akzeptanz bei den Bürgern politisch nicht durchsetzen. Damit fehle dem Instrument auch die notwendige Glaubwürdigkeit, um entsprechende Investitionen anzureizen. 2. Subventionen und Ordnungsrecht seien trotz höherer gesellschaftlicher Kosten leichter politisch durchsetzbar. 3. Die notwendige Höhe der CO2-Preise lasse sich nicht schnell genug administrativ und politisch umsetzen. Aufgrund dieser Punkte empfiehlt die Studie eine CO2-Bepreisung eher als Ergänzung und in erster Linie als Finanzierungsinstrument zu sehen. Außerdem solle von der derzeit beobachtbaren Fokussierung auf die CO2-Bepreisung Abstand genommen werden, damit andere Maßnahmen nicht behindert werden, die jetzt umgesetzt werden müssten. Wie stichhaltig sind die Argumente gegen einen CO2-Preis als Leitinstrument? Zu den Punkten 1 und 2: Es wurde noch nirgends auf der Welt probiert, folgendes Konzept den Bürgern zu präsentieren:338 • Wir brauchen im gesamten Dekarbonisierungsprozess CO2-Preise in der Höhe, sodass wir unsere Reduktionsziele339 einhalten (Whatever-it-takes-CO2-Preise).340 Die direkte Verknüpfung von CO2-Preishöhe und Reduktionsziel könnte das Grundverständnis des Ansatzes deutlich erhöhen. • Die gesamten Einnahmen werden als Pro-Kopf-Pauschale (Klimadividende) wieder an uns Bürger ausgeschüttet. • Für wenige verbleibende soziale Härtefälle gibt es zusätzlich sehr zielgenaue Hilfen (siehe Kapitel „Sozialer Sprengstoff (Gelbwesten)“, S. 73). • Whatever-it-takes-CO₂-Preise ermöglichen es, Eingriffe in individuelle Entscheidungen zu reduzieren (weniger Gängelung und weniger Bürokratie). Dieses Konzept dürfte gut kommunizierbar sein und könnte wesentlich dazu beitragen, eine breite Akzeptanz für eine ambitionierte Klimapolitik zu schaffen. Vielleicht müssen wir bei einer der größten Menschheitsaufgaben, vor der wir jetzt stehen, auch etwas tun, was wir bisher nicht versucht haben. Und ja, Subventionen und Ordnungsrecht waren in der Vergangenheit politisch leichter durchsetzbar (mit überschaubaren Erfolg).341 Es ist nun eine Frage der Einschätzung, ob man glaubt, dass dies auch 336 S. a. Kapitel „Stellungnahme Germanwatch zum FDP-Papier“, S. 112. 337 Diese drei Argumente wurden im vorliegenden Papier auch bereits an mehreren Stellen diskutiert. In der Studie werden auch weitere sogenannte sektorspezifische Barrieren in Form von Lock-in-Situationen oder „Henne-Ei-Problemen“ genannt. Denkt man diese Argumente zu Ende, geht es jedoch immer darum, dass bezweifelt wird, dass die Politik wirksame CO2-Preise durchsetzen kann. Da die Greenpeace-Studie wohl gerade in der Zivilgesellschaft einen großen Einfluss hat, wird in dieser Box noch einmal in Kurzform auf die Argumente eingegangen. 338 S. a. Kapitel „Neuer Gesellschaftsvertrag CO2-Wende“, S. 11. 339 S.a. Box 32: Gesellschaftlicher Konsens zu CO2-Ziele, S. 210. 340 Es ist schon erstaunlich, dass z. B. B‘90/Grüne zweimal in ihrer Geschichte in die gleiche Falle getappt sind: 1998 mit der Fünf-DM-Debatte und 2021 mit 16 ct/l Benzin. Wenn wir über einen sektorübergreifenden einheitlichen CO2Preis sprechen, der notwendig ist, um unsere Gesamtreduktionsziel für CO2 einzuhalten, dann wären wir in einem völlig anderen Frame. 341 Das Drama um das Heizungsgesetz (siehe Kapitel „Nach der Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG)“, S. 117) und das Urteil des BVerfG zum KTF (siehe Kapitel „Nach der Entscheidung des BVerfG zum KTF“, S. 119) haben diesen Wegen nun klare Grenzen im politischen Prozess aufgezeigt. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 147 von 220 für eine wirkliche Dekarbonisierung (die noch nirgends durchgeführt wurde) gelten würde. Es gibt dafür keine Blaupause. Es besteht auch oft das Missverständnis, dass man außer einem wirksamen CO2-Preis dann keine anderen Instrumente mehr brauche. Dem ist natürlich nicht so. Unterhalb eines Paris-kompatibel sinkenden CO2-Deckel, der durch einen wirksamen CO2-Preis sicher eingehalten wird, besteht weiterhin die Notwendigkeit für viele andere Instrumente und Ansätze. Je besser die sonstige Klimapolitik dann aufgestellt ist, desto weniger hoch muss der CO2-Preis steigen, um das Reduktionsziel einzuhalten. Als Beispiele seien genannt der schnelle Ausbau des öffentlichen Personenverkehrs, der Stromnetze, die Bereitstellung von ausreichend Flächen für Windenergie und die massive Verkürzung von Planungsund Genehmigungsprozessen. Andersherum ist fraglich, ob ohne wirksamen CO2-Preis die CO2-Reduktionsziele tatsächlich eingehalten werden und auch die ergänzenden Maßnahmen wirklich umgesetzt werden. Zu Punkt 3: Es ist eine Frage des politischen Willens, wie schnell wirksame CO2-Preise umgesetzt werden können. Auf nationaler Ebene wäre das Vorziehen der Versteigerung der Zertifikate im nEHS mit einem Federstrich möglich gewesen. Es ist schon erstaunlich, dass dies von der Klimabewegung nicht seit 2019 vehement eingefordert worden ist. Im bestehenden EU-ETS 1 wurde die Zertifikatemenge an das neue EU-Ziel für 2030 angepasst. Dort werden wir also die notwendigen CO2-Preise bekommen, die notwendig sind, um den politisch vorgegebenen Emissionspfad der EU einzuhalten. Wenn man das Ziel für nicht ausreichend hält, dann muss man dieses Thema adressieren. Die schnelle Einführung eines EU-ETS für alle CO2-Emissionen ist wohl nur möglich, wenn die europäische Zivilgesellschaft dies vehement einfordern würde. Die Politik wird dazu allein nicht die Kraft haben. Administrativ wäre das kein Hexenwerk. Insbesondere da Deutschland mit dem nEHS schon Vorarbeiten geleistet hat und jetzt mit dem EU-ETS 2 sowieso im Prinzip alle CO₂-Emissionen in der EU einem ETS unterliegen werden. Selbst wenn ein solcher ETS administrativ erst später umgesetzt werde könnte, würde die klare politische Entscheidung dafür jetzt schon für die notwendigen Investitionen in die richtige Richtung sorgen. Natürlich würde die politische Diskussion über die Einführung eines solchen ETS Kapazitäten binden, die dann unter Umständen fehlen, um auch parallel die anderen Instrumente voranzutreiben (als Back-up und als notwendige Ergänzung). Hier lohnt es tatsächlich zu sondieren, ob ein solcher EU-ETS für alle CO2-Emissionen mit den europäischen Partnern auf den Weg gebracht werden kann. Wenn dabei die bestehende EU-Lastenteilung (s. a. Box 11) aufgegeben würde zugunsten einer EU-Klimadividende mit Solidaritätsmechanismus könnten die Erfolgsaussichten gar nicht so gering sein.342 Mit dem Green-New-Deal wurde nun erst einmal ein separater ETS auf EU-Ebene (ETS 2) für die Bereiche beschlossen, die nicht dem EU-ETS 1 unterliegen (Wärme und Verkehr). Das ist nur die zweitbeste Lösung gegenüber einem einheitlichen ETS für alle CO2-Emissionen. Nun käme es hier darauf an, diesen mit einem wirklich harten Cap einzuführen.343 Alternative Maßnahmen statt CO2-Preis als Leitinstrument? Als Alternative zu einem CO2-Preis als Leitinstrument wird in der Greenpeace-Studie eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen. Aber liegt hier nicht ein Denkfehler vor? Was spricht dagegen mit einem CO2-Preis als Leitinstrument trotzdem Mobilitätsalternativen zu stärken, Abbau klimaschädlicher Subventionen wie Dieseloder Dienstwagenprivileg anzugehen, ein Tempolimit einzufordern, den regulatorischen Rahmen daraufhin zu überprüfen, ob er EE-Strom und Speichern im Wege steht etc. pp. Ganz im Gegenteil: Mit einem Paris-kompatibel sinkenden CO2Deckel, der durch wirksame CO2-Preise sicher eingehalten wird, steigt der Druck im Kessel enorm, um solche Themen endlich anzugehen, die wir teilweise schon seit Jahrzehnten diskutieren. Dabei könnte die Überschrift lauten: Wenn wir das jetzt umsetzen, braucht der CO2-Preis weniger hoch zu steigen. Umgekehrt ist es fraglich, ob die (alternativen) Maßnahmen die Wirkung eines CO2-Preises als Leitinstrument ersetzen können. Es ist ein interessanter Rollentausch zu beobachten. In den letzten Jahrzehnten haben uns immer die konservativen Kräfte erklärt, was alles nicht realistisch und nicht durchsetzbar ist. Übernimmt diese Rolle nun Greenpeace? Es liegt vielleicht daran, dass die Zivilgesellschaft sich bisher eher in der Rolle sieht, die Politik als Adressaten zu sehen. Anzuprangern, dass diese zu wenig tue. Wenn sich NGOs an die Bürger wenden, dann eher unter der Überschrift Alltagstipps zu geben, wie ein klimabewusstes Leben möglich wäre. Das war irgendwie auch ein behagliches 342 S. a. Kapitel „Ein EU-Emissionshandel für alle CO2-Emissionen“, S. 38. 343 Siehe die Kapitel „Der zukünftige zweite EU-Emissionshandel (ETS 2)“, S. 36, und „Politische Entscheidungen auf EU-Ebene“, S. 99. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 148 von 220 Setting. Vielleicht müssen jetzt auch NGOs aus ihrer Komfortzone heraus gehen, um bei der Bevölkerung für ein wirksames und weil es so wirksam ist, auch unbequemes Instrument zu werben. Wirksame CO2-Preise sind nur mit einer vollständigen Klimadividende möglich Ja, wenn wir versuchen würden, wirksame CO2-Preise ohne Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen durchzusetzen, dann könnte die Gelbwestenbewegung in Frankreich nur ein sehr milder Vorgeschmack von dem gewesen sein, was dann gesellschaftlich passieren könnte.344 Insoweit ist der Analyse der Greenpeace-Studie zutreffend. Welche Geschichte müssten wir eigentlich erzählen?345 Mit einer Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen könnte der Frame jedoch ein völlig anderer sein: Es wäre dann für die Menschen nachvollziehbar, dass • der Durchschnittsbürger durch die CO2-Bepreisung an sich nicht belastet wird, • Geringverdiener und Familien in aller Regel sogar deutlich profitieren würden, was diesen auch einen Spielraum gibt, fossilfreiere Alternativen zu nutzen (wenn diese teurer sind),346 • der CO2-Fußabdruck sich über alle Wertschöpfungsketten hinweg im Endpreis der Produkte widerspiegeln würde und jedes Unternehmen in der Lieferkette einen Anreiz hätte, den CO2-Fußabdruck zu verringern, um mehr Gewinn zu machen bzw. konkurrenzfähig zu bleiben, • auch wir Konsumenten dann entscheiden könnten, ob uns der Nutzen eines Gutes oder einer Dienstleistung den Preis dafür noch wert ist oder ob wir Alternativen sehen. Unternehmen und Bürger schauen also eigentlich auf ihren Vorteil und trotzdem wird die Welt gerettet.347 Diese Funktionsweise eines wirksamen CO2-Preises mit Klimadividende könnte in der Breite der Bevölkerung gut kommunizierbar sein. Hier unterschätzen wir vielleicht die Bürger. Sobald aber nur einen Teil der Einnahmen pro Kopf ausgeschüttet wird, geht ein großer Teil der einfachen Kommunizierbarkeit und des effektiven sozialen Ausgleichs verloren. Aber es müsste auch klar kommuniziert werden, dass auch der Durchschnittsbürger sehr wohl Geld in die Hand nehmen muss, um sein Leben zu dekarbonisieren. Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen werden durch einen wirksamen CO2-Preis in dem Maße sinken, wie dies politisch über die festgelegten CO2-Reduktionsziele entschieden wurde. Wer daher seine Pro-Kopf-Emissionen im Laufe der Zeit nicht anpasst (beim Mobilitätsund Ernährungsverhalten, beim Kauf von Konsumprodukten und Dienstleistungen348 und beim Wohnen), der kommt früher oder später gewaltig in die Miesen trotz Klimadividende. Nur das Gute wäre: • Jeder kann selbst entscheiden, wo und wann er seine Prioritäten bei der Dekarbonisierung setzt – technologieund lebensstiloffen. • Die kosteneffizienten und innovativen Alternativen kommen sukzessive selbsttragend auf den Markt. • Die Klimadividende schützt Geringverdiener und Familien in aller Regel vor einer Überforderung. Natürlich müssen wir auch gleichzeitig die öffentliche Infrastruktur umund ausbauen. Planungsund Genehmigungsprozesse massiv beschleunigen und z. B. Flächen für Windenergie bereitstellen. Aber auch das wird mit einem wirksamen CO2-Preis leichter fallen, weil durch einen wirksamen CO2-Preis die Strafe sonst auf dem Fuße folgt, wenn wir da nicht auch in die Puschen kommen. Außerdem besteht dann bei der tatsächlichen Nachfrage von uns Bürgern z. B. beim öffentlichen Personenverkehr auch eine größere Planungssicherheit. 344 Der EU-ETS 2 könnte zum Heizungsgesetz 2.0 auf EU-Ebene werden, da es keine EU-Klimadividende gibt. Ich habe große Zweifel, ob der Klimasozialfonds diese Lücke schließen kann (s. a. Kapitel „Einigung im Trilog“). Ob er tatsächlich vulnerable Haushalte ausreichend adressieren wird und ob er in der Breite der Gesellschaft für die Akzeptanz wirksamer CO₂-Preise beim Heizen und bei Mobilität sorgen wird. 345 Folgendes kann auch gut mit dem www.co2-preis-rechner.de der Bürgerlobby Klimaschutz nachvollzogen werden. 346 Laut einem Factsheet des FÖS würden 60 % der Haushalte profitieren (Bürgerlobby Klimaschutz (FÖS), 2025). 347 Wir haben Klimaschutz in den letzten Jahrzehnten in einem anderen Frame diskutiert. Schaffen auch wir Klimaschützer einen Framechange? 348 Konsumprodukte oder Dienstleistungen, bei denen weniger CO2 bei der Produktion entstanden ist oder die im Gebrauch CO2-sparender sind. Wirksamer Preis auf CO2: Klimaretter oder politisch riskant? Seite 149 von 220 Wirksamer CO2-Preis mit Klimadividende bedeutet daher: ► effektiver und gerechter Klimaschutz, der Verantwortung mit Freiheit verbindet. Diese Geschichte müssten wir erzählen eingebettet in einen „Neuen Gesellschaftsvertrag CO2-Wende“ [siehe hier; (Wolfsteiner, 2025e)]: Der Weg, der im Moment beschritten wird, bedeutet, dass der Staat alles im Detail durch Subventionen und Auflagen regeln will. Wobei sich z. B. bei Subventionen eine immense Gerechtigkeitsfrage auftut, wenn gut situierte Bürger Umstiegshilfen beim Autokauf und beim Heizungstausch erhalten oder garantierte Einspeisevergütungen für ihre Photovoltaikanlage auf dem Dach, was alles von der Allgemeinheit finanziert werden muss.349 Trotz (unnötig) hoher Kosten ist dabei die Einhaltung der CO2-Reduktionsziele nicht gesichert. Subventionen und Auflagen können zudem zu Technologieweichenstellungen führen, die sich später als folgenschwere Fehlentscheidungen herausstellen. Die Frage ist, ob dieser Weg auf Dauer politisch durchgehalten werden kann. Ein anderer Weg wäre, fossile Verbrenner, Heizungen und Stromerzeugung zu bestimmten Stichtagen einfach zu verbieten. Dieser Weg hat jedoch unter anderem drei entscheidende Nachteile: 1. Die Menge an CO2, die bis zur vollständigen Dekarbonisierung noch emittiert wird, kann damit nicht gesteuert werden. Die Gesamtmenge an CO2, die wir noch emittieren, ist jedoch aufgrund der Budgeteigenschaft von CO2 entscheidend. 2. Der Weg ist nicht kosteneffizient und nicht smart. 3. Es würde einen großen Streit über Ausnahmeregeln geben, wo vielleicht doch noch länger fossile Brennstoffe eingesetzt werden dürfen und es ist schwer, einen „richtigen“ Zeitpunkt bei den einzelnen Verwendungen festzulegen (Pkw, Lkw, Feuerwehr, Schiffund Luftfahrt, Fernwärme, Altbauten, Erdgaskraftwerke etc.). Es ist auch hier fraglich, ob dieser Weg politisch durchgehalten werden kann. Resümee Es dürfte klar geworden sein, dass die hier vorliegende Frage nicht wissenschaftlich beantwortet werden kann. Es besteht große Einigkeit darüber, dass ein wirksamer CO2-Preis eigentlich gesamtgesellschaftlich der beste Weg wäre.350 Nur was nützt diese Vorteilhaftigkeit, wenn die Bürger diesen Weg - aus welchen Gründen auch immer - nicht mitgehen sollten. Auch die Empirie oder Akzeptanzstudien351 helfen nicht wirklich weiter, da bisher nirgends auf der Welt dieser Weg konsequent versucht wurde. Aber die Empirie gibt wichtige Hinweise, dass eine wirksame CO2-Bepreisung ohne Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen wohl scheitern würde. Dabei stellt auch die Pro-Kopf-Ausschüttung der gesamten Einnahmen eine politische Herkulesaufgabe dar, da die Politik die Einnahmen der bisherigen lauen CO2-Bepreisungen schon mannigfaltig verplant hat.352 Es ist also am Ende des Tages eine Frage der politischen Einschätzung, ob man sich dafür oder dagegen ausspricht, zu versuchen, dass ein wirksamer CO2-Preis mit vollständiger Klimadividende auf die politische Tagesordnung kommt. Können wir auf diese äußerst wirksame und über die Klimadividende potenziell mit großer Akzeptanz verbundene Option wirklich verzichten? Die Klimadividende könnte sogar der entscheidende Faktor sein, dass wir 349 S. a. Box 25: Sozial ungerechte Förderungen, S. 190. 350 S. a. Fußnote 229 zur möglichen positiven Wirkung eines Gefühls der „kollektiven Selbstwirksamkeit“. 351 Siehe Box 31: Einordnung Akzeptanzstudien CO2-Bepreisung und Einnahmeverwendung“, S. 207. 352 Siehe (Wolfsteiner, 2025f) zu Vorschlägen, wie ein vollständiges Klimageld bzw. eine vollständige Klimadividende trotzdem umgesetzt werden kann. [Document text truncated for crawler view.]