Armut in Entwicklungsländern

Schäfer, Hans-Bernd (Ed.) Book Armut in Entwicklungsländern Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 234 Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Schäfer, Hans-Bernd (Ed.) (1994) : Armut in Entwicklungsländern, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 234, ISBN 978-3-428-48079-1, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285677 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Hrsg. von Hans-Bemd Schäfer. -Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Schriften des Vereins für Socialpolitik, Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften; N. F., Bd. 234) ISBN 3-428-08079-3 NE: Schäfer, Hans-Bemd [Hrsg.]; Bohnet, Michael; Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften: Schriften des Vereins ... Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0505-2777 ISBN 3-428-08079-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier gemäß der ANSI-Norm für Bibliotheken OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................. 7 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen Von Renate Schubert, Zürich. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Über den Zusammenhang zwischen materieller Armut und Sterblichkeit in Entwicklungsländern. Korreferat zum Referat von Renate Schubert Von Eberhard Scholing, Hamburg ..................................... 41 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik: Ein Überblick Von Hans-Rimbert Hemmer, Gießen ................................... 55 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive Von Francesca Schinzinger, Aachen ................................... 91 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive: Anmerkungen zum Referat von Francesca Schinzinger Von Vincenz Timmermann, Hamburg ................................... 111 Konzepte der Armutsmessung Von Thilo Hatzius, Heidelberg, und Rainer Marggraf, Hamburg Internationale Armutsbekämpfung. Zu den Möglichkeiten der Entwicklungszusammenarbeit 119 Von Hermann Sautter, Göttingen ...................................... 165 Armutsbekämpfung durch Hilfe zur Selbsthilfe. Korreferat zum Referat von Hermann Sautter Von Michael Bohnet, Bonn ........................................... 189 Möglichkeiten der Armutsbekämpfung über den Projektansatz der Entwicklungszusammenarbeit Von Wolf gang Kroh, Frankfurt a.M., und Siegfried König, Bad Nauheim ... 203 Armut und Verschuldung: Der Einfluß des Ressourcentransfers auf die Entwicklung der Preise handel barer und nicht handelbarer Güter Von Rolf Schinke, Göttingen .......................................... 227 Steuerreform und Armutsbekämpfung: das Beispiel Jamaica Von Rasul Shams, Hamburg ........................................... 267 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Einleitung Die in diesem Buch abgedruckten Beiträge sind überarbeitete Fassungen von Referaten und Korreferaten der Jahrestagung 1993 des Ausschusses "Entwicklungsländer". Diese Tagung befaßte sich mit Umfang, Begriff, Ursachen und Konzepten zur Überwindung der Armut in Entwicklungsländern. Abgedruckt sind neben den Referaten auch ein Teil der gehaltenen Korreferate. Es entspricht den Usancen des Ausschusses, Korreferate nicht nur in Form von Kommentaren zu den Hauptreferaten zu erstellen, sondern in spezifizierenden Korreferaten auch einzelne Aspekte des Hauptthemas vertieft und weiterführend zu behandeln. Diese Korreferate wurden im vorliegenden Band mitabgedruckt, während reine Kommentare von den Referenten bei der Fertigstellung der überarbeiteten Fassung berücksichtigt und eingearbeitet wurden. Ein Beitrag von Hans-Rimbert Hemmer, der ursprünglich ein kurzes Korreferat war und sich schwerpunktmäßig mit Armutsursachen befaßte, ist auf Bitten des Herausgebers zu einem Überblicksartikel ausgebaut worden, um eine thematische Abrundung des Bandes zu erreichen. Der Ausschuß "Entwicklungsländer" ist seit jeher bemüht gewesen, den Kontakt zur Praxis herzustellen und zu vertiefen. Auch auf dieser Tagung waren erfreulicherweise Praktiker als Referenten zugegen, die Ansätze armutsorientierter Politik aus der Sicht ihrer Institutionen' darstellen konnten (vgl. die Beiträge von Bohnet, König und Kroh). Das Eröffnungsreferat von Renate Schubert befaßt sich mit Begriff, Ausmaß und Konsequenzen der Armut. Eine allgemein akzeptierte Definition von Armut fehlt bisher. Ausgehend von der Idee, daß die von Armut Betroffenen kein "menschenwürdiges Leben" führen können, sind unterschiedliche Präzisierungen des Begriffs möglich und gebräuchlich. Dabei kommt Subsistenzkriterien bzw. sozialen Kriterien und Einkommenskriterien ein unterschiedlich hohes Gewicht zu. Wie immer Armut definiert wird, es scheint sicher zu sein, daß sie in den letzten 25 Jahren zugenommen hat. Dies gilt trotz der erheblichen Verbesserungen bei armutsbezogenen Kriterien wie dem durchschnittlichen Kalorienverbrauch oder der Lebenserwartung. Die Gesamtzahl der Armen liegt derzeit bei etwa 20 Prozent der Weltbevölkerung, wobei sich die Probleme besonders in Schwarzafrika und in den achtziger Jahren auch in Lateinamerika verschärft haben. Für eine Überwindung der Armut ist -so Schubert -nicht nur die Schaffung von Einkommensmöglichkeiten für die Armen, sondern insbesondere auch die Bereitstellung grundlegender sozialer Leistungen im Gesundheitsbereich, bei der Familien- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 14 Renate Schubert Annut immer dann vorliegt, wenn Untersuchungseinheiten im Vergleich zu näher zu spezifizierenden "anderen" "ann" sind, charakterisiert absolute Annut ausschließlich die Situation der jeweiligen Untersuchungseinheit, ohne daß Vergleiche zu anderen gezogen werden. Von absoluter Armut wird dann gesprochen, wenn das Leben der Betroffenen durch physische oder sozio-kul- turelle Mangelerscheinungen beeinträchtigt wird (Schäuble 1984, 87 ff; HemmerlKötter 1990, 29f; Scheurle 1991, 3ff.). Ist die physische Subsistenz (ausgedrückt durch Nahrung, Kleidung, Obdach) von Menschen nicht gewährleistet, spricht man speziell von primärer (absoluter) Annut. Ein "Ausschluß von der Teilnahme am gesellschaftlich üblichen Leben" (Schäuble 1984, 88) oder, anders ausgedrückt, das Nicht-Erreichen eines konventionellen sozialen und kulturellen Existenzminimums wird hingegen als sekundäre (absolute) Annut bezeichnet. Diese Art der Charakterisierung von Annut knüpft offensichtlich am Begriff der "Grundbedürfnisse" an. Menschen, deren materielle oder immaterielle Mindest- bzw. Grundbedürfnisse nicht befriedigt werden, werden für "ann" gehalten. Absolute und relative Annut können prinzipiell aus zwei Blickwinkeln betrachtet werden, und zwar aus einem mikroökonomischen und einem makroökonomischen. Von Annut im mikroökonomischen Sinn ist dann zu sprechen, wenn Einzelpersonen oder Haushalte ihre Grundbedürfnisse nicht oder, verglichen mit anderen, zu wenig befriedigen können. Annut im makroökonomischen Sinn liegt hingegen vor, wenn die "Durchschnittsbewohner" eines Landes unterhalb oder, im Vergleich zu anderen, zu wenig weit oberhalb des Existenzminimums leben. Während ein mikroökonomischer Annutsbegriff an einzelnen, konkret beobachtbaren Individuen anknüpft, ist ein makroökonomischer Annutsbegriff also länderspezifisch. 11. Typen von Meßinstrumenten Für die Bestimmung von Art und Ausmaß der Annut sind drei Instrumente von besonderer Bedeutung (Weltbank 1992a), nämlich Annutslinien oder -grenzen, die die Annen von den Nicht-Annen trennen, Annutsprofile, die Charakteristika von Annen näher kennzeichnen sowie Annutsindikatoren, die einen Gesamteindruck von Lebensstandard, Einkommen und sozialen Bedingungen von Annen vermitteln sollen. Mit Hilfe aller drei Instrumente können Momentaufnahmen der Annut für Individuen, Gruppen oder Länder gemacht werden oder auch Vergleiche zwischen Gruppen und Ländern oder Vergleiche im Zeitverlauf. Erste Versuche zur Messung von Annut liegen bereits gut 100 Jahre zurück (vgl. z.B. Booth (1889, 1891), Rowntree (1901), Naoroji (1901); vgl. auch Brentano (1978)). Während Booth's und Rowntree's Arbeiten sich mit städtischer Annut in London und New York beschäftigen, versuchte Naoroji OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 15 das Ausmaß der Armut in ganz Indien abzuschätzen. Gerade diese ersten Versuche waren auf die Identifikation von Armutslinien ausgerichtet, während erst später Armutsprofile und -indikatoren hinzukamen. Das erste axiomatisch fundierte Armutsmaß wurde sogar erst 1976 durch A. Sen in die Diskussion gebracht (Sen 1976). Da die Datenerfordernisse dieses oder weiterer axiomatisch fundierter Armutsmaße insbesondere in Entwicklungsländern kaum befriedigt werden können, soll im vorliegenden Referat der Schwerpunkt auf derzeit anwendbaren, einfacher konstruierter Meßmethoden liegen, die auch von internationalen Organisationen verwendet werden. Dies bedeutet allerdings keineswegs, daß der Versuch, axiomatisch fundierte Armutsmaße und verfügbares Datenmaterial zusammenzuführen, für unsinnig gehalten wird. Im Gegenteil: interessante Armutsaussagen wären sicher gerade auf diesem Weg zu gewinnen. III. Zur Messung absoluter Armut 1. Subsistenzkriterien Will man absolute Armut konkret messen, kann man dies zunächst mit Hilfe von Armutsgrenzen tun. Dazu müssen die physischen und soziokulturellen existenziellen Bedürfnisse von Menschen präzise festgelegt werden. Dies kann auf zwei unterschiedlichen Wegen geschehen, nämlich zum einen ("direkte Methode") mit Hilfe mehrerer (materieller) Subsistenzkriterien und zum anderen ("indirekte Methode") -etwa unter Beachtung eines entsprechenden Mindestwarenkorbes -mit Hilfe eines Mindest-Einkommens- oder -Vermögenswerts. Darüber hinaus ist auch eine Kombination aus beiden Methoden möglich. Entscheidet man sich für die Orientierung an Subsistenzkriterien, kann man sich bei der Festlegung von "Grenzwerten" zur Trennung von Armen und Nicht-Armen beispielsweise an die Standards der Weltbank halten. Die Weltbank arbeitet mit folgenden Standards für die "harten ", d. h. materiellen Grundbedürfnisse (Oldenbruch 1978,22; Wissenschaftlicher Beirat 1982, 302; HemmerlKötter 1990, 31): -Ernährung: Die Nahrung soll ausreichend und ausgewogen sein und ca. 2.350 Kcal pro Tag umfassen. -Gesundheit: Durch Gesundheitsdienste sollen die am weitesten verbreiteten Krankheiten bekämpft werden. Daneben soll Mutter- und Kindfürsorge sowie Ernährungs- und Hygieneberatung vorhanden sein. -Wohnen/Unterkunft: Die Unterkunft soll Menschen dauerhaften Schutz vor klimatischen und anderen Umwelteinflüssen gewähren. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 16 Renate Schubert -Trinkwasser: In städtischen Gebieten soll nicht verseuchtes Trinkwasser in nicht mehr als 200 m Entfernung verfügbar sein. In ländlichen Gebieten soll die Beschaffung von Trinkwasser nicht mit überproportional großem Zeitaufwand verbunden sein. Ein Individuum ist nun dann arm, wenn es die Standardwerte bei einer oder mehreren der genannten Variablen nicht erreicht. Um auf der Grundlage von Subsistenzstandards feststellen zu können, ob bzw. wann ein Land arm ist, müsste zusätzlich festgelegt werden, wieviel Prozent der Einwohner "arm" im eben präzisierten Sinn sein dürfen. Dies kann aber nur eine politische Vorgabe sein. Die eben erwähnten Standardwerte sind als Durchschnittsangaben über Länder, Kulturen, Familien, Geschlechter und sonstige personenbezogene Merkmale hin zu verstehen. Mit dieser Art der Durchschnittsbildung kann folglich nur eine grobe Orientierung für die Armutsgrenze gegeben werden. Während für die harten Grundbedürfnisse Standards noch einigermaßen präzise festgelegt werden können, erscheint dies für die "weichen ", d. h. immateriellen Grundbedüifnisse wesentlich schwieriger. Zwar wird von der Weltbank für die Grunderziehung noch folgende Vorgabe gemacht (Hemmer/Kötter 1990,31): -Grunderziehung: Sie soll funktional, flexibel und kostengünstig sein und Ausbildung für Schulkinder, Jugendliche und Erwachsene ermöglichen. Für weitere soziokulturelle Grundbedürfnisse, wie etwa politische Partizipation, menschliche Freiheiten, soziale Geborgenheit, Selbstwertgefühl, Arbeitsbedingungen usw. fehlen aber entsprechende Vorgaben weitgehend. Dies ist insbesondere dadurch zu erklären, daß Mindeststandards in diesen Bereichen wesentlich mehr als Mindeststandards für die harten Bedürfnisse vom Wertesystem der jeweiligen Gesellschaft bzw. des jeweiligen Betrachters abhängen. Sie sind in besonderem Maß kulturspezifisch und können deswegen nicht sinnvoll allgemeingültig vorgegeben werden. Eine umfassende Liste wichtiger harter und weicher Grundbedürfnisse wurde 1970 vom United Nations Research Institute on Social Development (UNRISD) erstellt (UNRISD 1970; Todaro 1989, 108f.). Aus zunächst 73 ,wurden 16 Teilindikatoren (9 für den sozialen, 7 für den ökonomischen Bereich) ausgewählt, die zur Beurteilung des Entwickungsstands und damit auch der Armut eines Landes herangezogen werden sollten. Hauptsächlich zwei Probleme sorgten aber dafür, daß die Bedeutung dieses Indikatorsystems eher gering blieb: Zum einen blieb nämlich die Amalgamation und damit insbesondere die relative Gewichtung der verschiedenen Teilindikatoren offen; Teilindikatoren standen verbindungslos nebeneinander. Zum anderen fehlten auch hier Grenzwerte für Teilindikatoren, mit deren Hilfe "Armut" von "Nicht-Armut" zu trennen wäre. In diesem Sinn stellt also auch OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 17 das UNRISD-System keine aussagekräftige Hilfe für die Messung absoluter Armut mit Hilfe von Subsistenzkriterien dar. Es zeigt sich, daß die Bestimmung von Armutsgrenzen für Subsistenzkriterien nicht nur ein mit Willkür behaftetes, sondern auch ein schwienges Unterfangen ist. Zu den bereits genannten Problemen kommt im übrigen noch das Problem der Amalgamation von einzelnen Armutsgrenzen dazu. Ist ein Individuum "arm", wenn es etwa bei der Variable "Trinkwasser" unterhalb der Armutsgrenze, für alle anderen Grundbedürfnisse aber darüber liegt? Welche Vorstellungen gibt es, anders ausgedrückt, hinsichtlich der Gewichtung von Grundbedürfnissen, wenn man zu einer Gesamtaussage über die Armut von Individuen, Gruppen oder Ländern kommen will? Versuche, solche Gesamtaussagen zu machen, sind methodisch in die Gruppe der Armutsindikatoren einzuordnen. Ein wichtiger Indikator für den hier behandelten Zusammenhang ist der "Physical Quality of Life Index" (PQLI) von M. D. Morris (Morris 1979; vgl. auch die neuere Version des APQLI (Augmented Physical Quality ofLife Index), z.B. bei Simonis 1991). Im PQLI werden Werte der drei Indikatoren Lebenserwartung im Alter von 1 Jahr, Kindersterblichkeit und Analphabetenquote durch ein einfaches arithmetrisches Mittel zu einem Gesamtwert amalgamiert. Neben der bekannten Kritik, daß die erwähnten Einzelindikatoren kein umfassendes Armutsbild vermitteln können und eine Gleichgewichtung der Teilindikatoren möglicherweise nicht sinnvoll ist, ist für den hier behandelten Zusammenhang vor allem auf das Problem hinzuweisen, daß die Festlegung eines PQLI-Mindest- werts, unterhalb dessen die harten Grundbedürfnisse als nicht erfüllt anzusehen seien, lediglich per Willkür möglich ist. Derartige willkürliche Festlegungen können aber für eine rationale Armutsmessung und letztlich auch -bekämpfung nur eine bedingt sinnvolle Basis darstellen. 2. Einkommenskriterien Verfolgt man nun -alternativ zum Weg der Subsistenzkriterien -den Weg der Bestimmung von Mindest-Einkommenswerten zur Charakterisierung des physischen und sozio-kulturellen Existenzminimums, so scheint man auf den ersten Blick dem zuletzt angesprochenen Werturteilsproblem ausweichen zu können. Arm wären dann diejenigen Individuen, die das Mindest-Einkommen nicht erreichen. Die Armut eines Landes würde durch die Angabe deIjenigen Anzahl von Menschen beschrieben, deren Einkommen unterhalb der einkommensmäßigen Armutsgrenze liegt. Alternativ dazu könnte die Armut eines Landes auch an der "Armuts lücke" festgemacht werden. Mit Hilfe der Armutslücke macht man eine Aussage darüber, in welcher Höhe Einkommenstransfers an die "Armen" gegeben werden müßten, d.h. an diejenigen Menschen, deren Einkommen unterhalb der Armutsgrenze liegt, um dafür zu 2 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 18 Renate Schubert sorgen, daß ihr Einkommen mindestens der Armutsgrenze entspricht. Die Armutslücke vermittelt ein genaueres Bild von der Armut eines Landes als es die Anzahl derjenigen Personen, deren Einkommen unter der Armutsgrenze liegt, tut. Die Armutslücke enthält nämlich implizit nicht nur Information über die genannte Personenzahl, sondern auch über das Ausmaß des durchschnittlichen Unterschreiten der Armutsgrenze. Wie können nun Mindest-Einkommenswerte festgelegt werden? Prinzipiell gibt es hier zwei Möglichkeiten. Eine erste -mikroökonomisch ausgerichtete - Möglichkeit besteht darin, daß ein Warenkorb aus den existenznotwendigen Gütern und Dienstleistungen zusammengestellt wird und derjenige Einkommensbetrag bestimmt wird, der zum Erwerb dieses Warenkorbs erforderlich ist. Dabei sollten sich in den Kosten dieses Warenkorbs auch die "Kosten der Teilnahme am täglichen Leben der Gesellschaft" (Weltbank 1990, 31) widerspiegeln, um eine Aussage über primäre und sekundäre Armut zu machen. Hier wird schon deutlich, daß man auch bei dieser Art von Armutsgrenze wiederum mit dem Phänomen von Wertungen konfrontiert ist, denn die Frage, was zum "täglichen Leben einer Gesellschaft" gehört, wird je nach Land, Region und Kulturkreis und je nach Betrachter unterschiedlich beantwortet werden. Darüber hinaus wird auch über die für das physische Existenzminimum benötigten Güter keine allgemeinverbindliche Einigkeit bestehen. Schließlich ist zu beachten, daß bei der hier erwähnten Vorgehensweise auch Bewertungsprobleme ins Spiel kommen. Die im Warenkorb enthaltenen Güter und Dienstleistungen sind nämlich mit Preisen zu bewerten, um auf den zum Erwerb dieses Warenkorbs erforderlichen Einkommensbetrag zu kommen. Entsprechen nun die Preise der Güter nicht den "wahren" Knappheitsverhältnissen, wovon im Regelfall auszugehen ist, bringt ein auf dieser Basis ermittelter Mindest-Einkommenswert Verzerrungen in nicht abschätzbarem Ausmaß zum Ausdruck. Eine zweite Möglichkeit zur Festlegung von Mindest-Einkommenswerten besteht darin, sozusagen nicht bottom-up, sondern top-down ein gewisses Sozialprodukt pro Kopf als Mindesteinkommen einfach vorzugeben, von dem man vermutet, es könnte ungefähr zur Deckung harter und weicher Grundbedürfnisse reichen. Eine solche exogene Vorgabe ist in besonderem Maße von Willkür geprägt. Darüber hinaus besteht die Gefahr, daß bei einer Orientierung an einem derart vorgegebenen Einkommenswert nur die Deckung der physischen Grundbedürfnisse, nicht hingegen die der sozio-kulturellen erfaßt wird. Die für deren Deckung bei den Individuen anfallenden Kosten sind nämlich nicht immer unmittelbar monetär, sondern können auch den Charakter individueller Opportunitätskosten haben. Derartige Kosten wären aber in einem makroorientierten Sozialproduktswert pro Kopf nicht enthalten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Annut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 19 Ein pragmatischer Versuch, die beschriebenen Probleme aufzufangen, besteht darin, daß nicht eine einzige Armutsgrenze, sondern eine obere und eine untere Armutsgrenze zur Kennzeichnung der "Armen" und der "sehr Armen" verwendet werden (vgl. Weltbank 1990, 29ff.). Doch auch dieses Vorgehen bleibt Wertungen ausgeliefert, denn weder für die Festlegung der beiden Grenzlinien noch für deren Abstand gibt es allgemeingültige Vorgaben. Eine weitere Möglichkeit zur Bestimmung einkommensorientierter absoluter Armutsgrenzen besteht darin, nicht Gesamt-Einkommenswerte, sondern Ausgaben-Relationen am Einkommen vorzugeben. Neben dem Verhältnis der Gesamtausgaben zum Einkommen von Individuen ist dabei das Verhältnis der Ernährungsausgaben zum Einkommen besonders wichtig (Haagenars/de Vos 1988, 212ff.; UNDP 1990, 106). Als Anhaltspunkt für den kritischen Wert dieses Verhältnisses, der Arme von Nicht-Armen trennen soll, wird häufig -und ohne allgemeingültige Begründung -der Wert 113 genannt (vgl. z.B. Watts 1967). Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, daß man -in Anlehnung an das sogenannte Engelsche Gesetz -davon ausgeht, daß der entsprechende Quotient um so kleiner ausfallen wird, je höher das individuelle Pro-Kopf- Einkommen ist. Insofern kann ein hoher Anteil der Nahrungsmittelausgaben am Gesamteinkommen prinzipiell zwar sehr wohl auf individuelle Armut hindeuten. Wann aber von einem "hohen Anteil" zu sprechen ist, kann nicht allgemein geklärt werden. Bei einer generellen Beurteilung der Aussagekraft von Einkommenskriterien ist zu beachten, daß aus dem Erreichen bestimmter Einkommenswerte oder auch bestimmter prozentualer Ausgabenanteile am jeweiligen Gesamteinkommen keine eindeutige Aussage über die tatsächliche Befriedigung harter und weicher Grundbedürfnisse ableitbar ist. Je nach den Präferenzen, dem Ausmaß körperlicher und geistiger Aktivitäten, den relativen Preisen, Art und Ausmaß der öffentlich bereitgestellten Güter, je nach sozialer und lokaler Zugehörigkeit usw. wird der Zusammenhang zwischen Einkommenshöhe und Ausmaß der Bedürfnisbefriedigung unterschiedlich ausfallen. In diesem Sinn können Armutsaussagen, die sich auf Einkommensangaben stützen in der Regel nur Durchschnittsaussagen liefern, die für den jeweiligen Einzelfall zu präzisieren sind, beispielsweise durch Armutsprofile. Zu fragen ist im übrigen, wie man Armutsgrenzen, speziell einkommensorientierte Armutsgrenzen, im Zeitverlauf fortschreiben soll. Eine einfache Möglichkeit für eine Fortschreibung von Einkommenswerten bestünde in einer Anpassung des Werts des Basis-Warenkorbs gemäß dem jeweiligen Preisindex für Konsumgüter (UNDP 1990, 106f.). Dieses Vorgehen ist allerdings nicht nur wegen der bereits angesprochenen Preisverzerrungen, sondern 2' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 20 Renate Schubert auch wegen der mangelnden Berücksichtigung von Veränderungen in der Mengenstruktur des Warenkorbs problematisch. Veränderungen in der Verbrauchsstruktur können nur durch Neu-Erhebungen annähernd korrekt erfaßt werden. Solche Neu-Erhebungen sind aber wiederum mit erheblichen Kosten verbunden. Dies wirft die Frage nach einem "optimalen" Zeitpunkt für Neu- Erhebungen auf -eine Frage, für die es wiederum keine allgemeingültige Antwort gibt. Auch die Verwendung von Einkommenswerten oder -anteilen zur Bestimmung absoluter Armutsgrenzen kann also offenbar nicht restlos überzeugen. Aus diesem Grund gibt es nun einige Versuche, Subsistenz- und Einkommenskriterien zu kombinieren. 3. Kombinierte Kriterien Versuche der Kombination von Subsistenz- und Einkommensaussagen liegen in zwei methodisch unterschiedlichen Varianten vor, nämlich zum einen in Form von Armutsprofilen, zum anderen in Form von Armutsindikatoren. Beginnen wir mit einem kurzen Blick auf die Armutsprofile. Ein Armutsprofil eines Landes oder einer Gruppe von Individuen soll ein möglichst umfassendes quantitatives und qualitatives Bild von der Lage der betreffenden Armen zeichnen, und zwar unter Berücksichtigung der spezifischen ökonomischen, institutionellen und sozialen Rahmenbedingungen (Weltbank 1992a, 1 - 5). Daten zur Ermittlung eines länder- oder gruppenspezifischen Profils resultieren aus unterschiedlichen Quellen, und zwar vor allem aus Haushaltsbefragungen, aus Befragungen auf Gemeindeebene, aus Befragungen von Experten (langjährige Kenner des Landes oder der Gruppe) und aus von den UN ermittelten sozialen Indikatoren. Je nach Datenlage wird die statistische Qualität von Armutsprofilen im Zeitverlauf und länderspezifisch stark variieren, was vergleichende Aussagen erheblich erschwert. Darüber hinaus sind Armutsaussagen einem permanenten Kosten-Ertrags-Ver- gleich ausgesetzt. Es ist jeweils neu zu prüfen, ob der erwartete Ertrag aus zusätzlicher Informationsbeschaffung die zusätzlichen Kosten überschreiten wird, so daß sich Informationsbeschaffung lohnt. Es liegt auf der Hand, daß eine präzise Ausführung eines solchen Kalküls kaum möglich ist, sondern daß man statt dessen auf Expertenurteile und damit auch wieder auf Werturteile angewiesen ist. Armutsindikatoren kombinieren, wie die Armutsprofile, ebenfalls Subsistenz- und Einkommensaussagen miteinander. Armutsindikatoren sind als ungewichtete (z.B. das UNRISD-System von oben) oder gewichtete (und damit amalgamierbare) Auflistungen von Indikatoren zu verstehen. Als Teilindikatoren im Einkommensbereich haben in jüngerer Zeit das Pro-Kopf-Ein- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 21 kommen, das Einkommen an der Armutsgrenze, der Lohn für ungelernte Arbeit, die terms-of-trade für ländliche Gebiete sowie der Preisindex für einen Warenkorb von Konsumgütern, die vor allem von den Beziehern niedriger Einkommen gekauft werden, besondere Bedeutung erlangt (Weltbank 1992a, 1 - 9ff.). Teilindikatoren für den Subsistenzbereich bzw. für den sozialen Bereich sind etwa der Sozialprodukts-Anteil von Staatsausgaben eines Landes für soziale Grundsicherung, die Netto-Beteiligungsquote von Kindern und Jugendlichen am Schulsystem, spezielle Teilindikatoren zur Charakterisierung der Lage von Kindern (Sterblichkeitsrate der Unter-5jäh- rigen; Impfquote der Ijährigen; Unterernährungsquote der 1 - 4jährigen) oder Teilindikatoren zur Kennzeichnung der Lage von Frauen (Lebenserwartung bei Geburt von Männern und Frauen; zusammengefasste Geburtenrate ; Quote der Müttersterblichkeit; Alphabetisierungsquote von Männern und Frauen). Das Fundamentalproblem der Armutsindikatoren besteht in der Festlegung von Gewichten für die Teilindikatoren. Für dieses Problem scheint eine werturteilsfreie Lösung nicht in Sicht zu sein, so daß also auch der Versuch, absolute Armut mit Hilfe von Mischsystemen aus Subsistenzindikatoren und Einkommenswerten zu messen, keine rundum überzeugende Möglichkeit darstellt. Trotz der an den beiden "puren" Varianten und der am Mischsystem vorgebrachten Kritik bleibt allerdings festzuhalten, daß eine rationale Politik der Armutsbekämpfung ohne gruppen- oder länderspezifische Armutssaussagen auf der Basis eines oder mehrerer der vorgestellten Analyseinstrumente nicht möglich ist. Ein Rückbezug auf mehrere der Instrumente sowie eine vorsichtige, mehr qualitativ als präzise quantitativ orientierte Interpretation von Ergebnissen können in diesem Zusammenhang hilfreich sein. IV. Zur Messung relativer Armut 1. Grundprinzipien Wie bereits erwähnt, wird von absoluter wie auch von relativer Armut gesprochen. Relative Armut eines Individuums liegt vor, wenn die Befriedigung der Grundbedürfnisse bei diesem Individuum "deutlich niedriger" als bei anderen Individuen der relevanten Grundgesarntheit ausfällt. Dies muß keineswegs bedeuten, daß sich das betrachtete Individuum unterhalb des Existenzminimums befindet, sondern nur, daß es eben "deutlich schlechter" als andere gestellt ist. Wie dabei "deutlich schlechter" zu konkretisieren ist, bleibt zunächst offen. Klar ist aber, daß bei der relativen Armut Struktur- oder Verteilungs aspekte anstelle von Niveauaspekten im Vordergrund stehen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 22 Renate Schubert Analog ist ein Land als relativ arm zu bezeichnen, wenn die länderspezifische Wohlfahrt "deutlich niedriger" als bei anderen Ländern ausfallt. Auch hier muß relative Armut nicht zwangsläufig mit absoluter Armut einhergehen. Und auch hier ist die Frage, welches Ausmaß an Ungleichheit bezüglich der Wohlfahrt von Ländern so groß ist, daß man von "relativer Armut" sprechen sollte, letztlich nur per Werturteil zu beantworten. Da bei relativer Armut Unterschiede zwischen verschiedenen Individuen oder Gruppen von Individuen eine zentrale Rolle spielen, kommt der individuellen Wahrnehmung solcher Unterschiede erhebliche Bedeutung zu. Immer dann, wenn objektiv feststellbare und -per Werturteilfür "zu groß" befundene Unterschiede in der (individuellen) Befriedigung von Grundbedürfnissen oder in (individuellen) Einkommenswerten vorliegen, kann, unabhängig von der jeweiligen individuellen Wahrnehmung, von objektiver relativer Armut gesprochen werden. Immer dann, wenn die entsprechenden Unterschiede als "zu groß" wahrgenommen werden, unabhängig davon, ob sie dies objektiv meßbar auch sind, liegt subjektive relative Armut vor (Goedhart et al. 1977). Beide Armutstypen müssen nicht zwangsläufig simultan auftreten. 2. Subjektive relative Armut Eine Messung subjektiver relativer Armut kann wegen der Bedeutung des Wahrnehmungsaspekts nur mit Hilfe von Befragungen potentiell Betroffener durchgeführt werden. Solange die Kriterien dafür, wann ein Unterschied in der Befriedigung harter oder weicher Grundbedürfnisse als "zu groß" wahrgenommen wird, sozio-kulturell und auch innerhalb einer Gesellschaft interindividuell und inter-temporär weder präzise formuliert noch konstant sind, ist eine aussagekräftige Auswertung entsprechender Befragungen schwierig. Zur Vermittlung eines Stimmungsbildes in der Bevölkerung und damit auch als Anhaltspunkt für eine Einschätzung der Akzeptanz verschiedener (wirtschafts-)politischer Maßnahmen sind solche Befragungen allerdings sicherlich wertvolle Instrumente. 3. Objektive relative Armut Für die Messung objektiver relativer Armut kommen wiederum, wie bei der absoluten Armut, Subsistenzkriterien, Einkommenskriterien oder kombinierte Kriterien in Frage. Hier ist nun allerdings darauf zu achten, daß jeweils der Bezug zu einer Referenzperson, einer Referenzgruppe oder einem Referenzland hergestellt wird. Insofern kommen die oben schon erwähnten Meßmöglichkeiten in einer durch Referenzen modifizierten Form auch hier zum Tragen. Bei einer Beurteilung dieser Möglichkeiten sind die zuvor genannten Kritikpunkte zu wiederholen. Als Problem kommt ergänzend hinzu, daß OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Annut in Entwicklungsländern - Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 23 weder die Wahl der Referenzpersonen oder -gruppen noch die Festlegung kritischer Werte für die Abgrenzung zulässiger von unzulässigen Unterschieden werturteilsfrei sein können. An Beispielen für solche kritischen Werte, die Armutsgrenzen im Hinblick auf relative Armut darstellen, mangelt es allerdings dennoch nicht. Die Beispiele beziehen sich vor allem auf Einkommens- bzw. Vermögenswerte. So vertrat etwa bereits Plato die Idee, in einer idealen Gesellschaft solle keiner mehr als vier mal so reich wie ein anderer sein (Oster/Lake/Oksman 1978, 12). In der neueren Literatur wird etwa das untere Quantil, speziell das untere Dezil der Einkommensverteilung als Armutsgrenze vorgeschlagen (Hagenaars 1985, 27 f.). Dies ist aber schon allein deswegen problematisch, weil so definierte Armut in einer Gesellschaft nicht verringert, geschweige denn behoben werden kann. Ein anderer Vorschlag besteht darin, Personengruppen dann als arm zu bezeichnen, wenn ihr Einkommen nicht mehr als 40 % (bzw. 50%, 60%, 70%, 80%) des in der einen oder anderen Weise präzisierten Durchschnittseinkommens der jeweiligen Gesellschaft beträgt (Hagenaars 1985, 26; Fuchs 1967). Neben der Willkürlichkeit der Festlegung der entsprechenden Prozentsätze besteht ein weiteres Problem der zuletzt genannten Vorgehensweise darin, daß die hier definierten Armut&grenzen keine Aussage über Möglichkeiten der Bedürfnisbefriedigung ermöglichen und auch, je nach räumlichem bzw. zeitlichem Bezugspunkt, mit sehr unterschiedlichen Niveaus der Bedürfnisbefriedigung verbunden sein können. Mit Hilfe kritischer Einkommenswerte können "Armutsindex"-Werte (head-count ratios) bestimmt werden, die Auskunft darüber geben, wie groß der Prozentsatz der Armen an der jeweiligen Gesamtbevölkerung ist. Daneben ist es auch möglich, sich explizit und ausschließlich auf Disparitätsmaße für die Einkommensverteilung von Ländern zu beziehen. Es ist hier nicht der Ort, eine umfassende Liste aller möglichen Disparitätsmaße und ihrer jeweiligen Beurteilungen vorzustellen (vgl. dazu etwa Piesch 1975). Es sei lediglich darauf hingewiesen, daß die Lorenzkurve und der Gini-Koeffizient im hier betrachteten Zusammenhang eine wichtige Rolle spielen. Ein Land gilt etwa dann als arm, wenn seine Lorenzkurve (sein Gini-Koeffizient) unterhalb derjenigen Lorenzkurve (desjenigen Gini-Werts) liegt, die (der) als untere Toleranzgrenze für Ungleichverteilungen und damit als Armutsgrenze (im Hinblick auf relative Armut) angesehen wird (Hemmer 1988, 22ff.). In Analogie dazu gilt ein Land bzw. eine betroffene Personengruppe etwa dann als arm, wenn die untersten 40% (30%, 20%) der Einkommensbezieher weniger als z.B. 10% (5%) des gesamten Sozialprodukts erhalten. Ein Versuch, dem Kritikpunkt einseitiger Konzentration auf Sozialprodukts- bzw. Einkommensungleichheiten zu begegnen, wurde mit dem "Human Development Indicator" (HDI) des UNDP unternommen. Dieser Indikator soll, auf der Grundlage einer Kombination von Subsistenz- und Ein- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 30 Renate Schubert Unterernährung oder Krankheit gering ist, gehören in besonderem Maß zu den Armen. Aus diesen wenigen Worten wird dabei bereits ersichtlich, daß auch der Zusammenhang zwischen Humankapital und Armut Merkmale eines nicht endogen überwindbaren Teufelskreises aufweist. -Arme sind besonders häufig in solchen Regionen angesiedelt, die von Umweltschäden relativ drastisch betroffen sind (vgl. Harborth 1991 und die dort zitierte Literatur; Weltbank 1992, 33ff.). Über die Kausalität des Zusammenhangs zwischen Armut und Umweltbelastungen ist weitere Forschung sinnvoll und nötig, will man -unter Beachtung dieses Zusammenhangs -Armut rational bekämpfen. -Arme sind häufig Personen, die simultan über eine Vielzahl von Einkommensquellen verfügen. Dabei ist die Hauptquelle meistens ein landwirtschaftliches Einkommen. Hinsichtlich einer Beschäftigung in der Landwirtschaft ist es regional unterschiedlich, ob vor allem die Kleinbauern (z.B. in Lateinamerika oder Teilen von Afrika) bzw. die selbständigen Bauern (z.B. in Südostasien) oder die Landarbeiter (z.B. in Teilen von Südasien) besonders arm sind. Einkommen von Armen, das aus nichtlandwirtschaftlicher Beschäftigung stammt, fällt vorrangig in der Heimindustrie, im Dienstleistungsbereich und im Handel an. Vielfach sind die Einkommensquellen dabei im informellen Sektor zu suchen. Einkommen aus dem informellen Sektor sind in der Regel die Haupteinkommensquellen der städtischen Armen. Wesentliches Merkmal von Armen ist, daß ihre Einkommen starken Schwankungen unterworfen sind. Liegen stark schwankende Einkommen auf einem niedrigen Niveau, und sind Ausgleichsmittel aus Vermögensbesitz oder Ersparnissen kaum vorhanden, können solche Schwankungen leicht existenzbedrohend werden. In diesem Sinn ist die beobachtbare Diversifizierung der Einkommensquellen von Armen als Strategie der Risikostreuung zu interpretieren. -Arme verwenden einen überproportional hohen Anteil ihres Einkommens, nämlich nahezu 100%, für Konsumzwecke. Der Konsum wiederum bezieht sich zu einem überdurchschnittlichen Teil (mehr als 50%) auf Nahrungsmittelausgaben, wobei von diesen ein überdurchschnittlich hoher Anteil (über 50%) für einheimische Grundnahrungsmittel verwendet wird. Die Einkommenselastizität der Nahrungsmittelausgaben bzw. der durchschnittlichen Kalorienaufnahme von Armen ist zwar positiv, aber doch relativ klein (unter 0,5). Dies gilt trotz der weitreichenden Unterernährung von Armen. -Arme haben einen schlechten Zugang zu öffentlichen Gütern und Dienstleistungen (vor allem im Bildungs- und Gesundheitsbereich) und partizipieren in geringerem Maß an Infrastrukturleistungen als wohlhabende Menschen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 31 -Arme sind häufig durch eine spezifische rassische oder ethnische Herkunft zu kennzeichnen. Die Gruppe der Armen in einem Land oder einer Region ist sehr viel homogener in bezug auf Rasse oder ethnische Herkunft als die jeweilige Gesamtbevölkerung. Welcher Bevölkerungsteil zu den Armen quasi "ausgesondert" wird, hängt dabei von den jeweiligen sozio-kulturel- len Rahmenbedingungen ab. Häufig sind es die Ureinwohner (z.B. in Lateinamerika oder auch in Australien), die vor allem zu den Armen gehören. Nachdem nun Aussagen über Armutsgrenzen und -profile präsentiert wurden, soll noch kurz auf Armutsindikatoren eingegangen werden. Auf dieser Basis können dann auch Aussagen über die Entwicklung der Armut im Zeitablauf gewonnen werden. IV. Analyse von Armutsindikatoren Empirische Befunde über Armutsindikatoren können sich etwa auf HDI- Werte für verschiedene Länder beziehen (vgl. UNDP I 992,Tab. 1, 127ff.). Gemäß UNDP sind 64 von 160 betrachteten Ländern als wenig entwickelt oder arm zu bezeichnen. Ein Blick auf die in dieser Gruppe vertretenen Länder zeigt, daß sie überwiegend zu Afrika südlich der Sahara und zu Südasien gehören. Insofern sind die HOl-Resultate über Armut durchaus mit den bisher vorgestellten Resultaten konsistent. Länderspezifische Betrachtungen machen darüber hinaus deutlich, daß während der letzten zwei bis drei Jahrzehnte in Asien weltweit der relativ größte Fortschritt bei der Armutsbekämpfung erreicht wurde. In Lateinamerika sind weiterhin besonders starke Gegensätze zwischen Arm und Reich zu beobachten (UNDP 1991, 28ff; vgl. Weltbank 1992, Tab. 30, 308f.). Interessante Aspekte Lateinamerikas sind außerdem die relativ hohe Beteiligung von Frauen im Ausbildungs- und Erwerbsbereich, das unterentwickelte System sozialer Leistungen sowie der hohe Verstädterungsgrad (vgl. Weltbank 1992, Tab. 29, 306f., Tab. 31, 3IOf.). Afrika hat zwar Fortschritte bei der Lebenserwartung und beim Alphabetisierungsgrad gemacht, fällt jedoch insgesamt, was die Versorgungs situation der Menschen betrifft, im Vergleich zu anderen Regionen deutlich und in fast allen im letzten Abschnitt erwähnten Armutsmerkmale ab. V. Zur Entwicklung der Armut Die Entwicklung der Armut in der Dritten Welt soll hier nur für die letzten 25 Jahre betrachtet werden. In dieser Zeit hat sich die Durchschnittsposition der Entwicklungsländer deutlich verbessert (Weltbank 1990, 47ff.). Die OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 32 Renate Schubert regionen- und länderweise Verteilung dieser Verbesserungen war jedoch recht ungleich. Von 1965 -90 stieg die Lebenserwartung in allen Entwicklungsländern von 50 auf 63 Jahre, die Einschulungsquote von 73 auf 89% der Bevölkerung im Grundschulalter und der Pro-Kopf-Verbrauch erhöhte sich real um 70 %. Außerdem verbesserten sich die sozialen Bedingungen in allen Regionen (Weltbank 1992, 38f.). Hätten sich diese Verbesserungen gleichmäßig auf alle Länder verteilt, hätte die Armut größtenteils beseitigt werden können. Faktisch fand dies aber nicht statt, sondern auch 1990 lebten noch ca. 20% der Gesamtbevölkerung der Welt in Armut. Vor allem mit Blick auf den Pro-Kopf-Verbrauch, aber auch hinsichtlich der Werte von Subsistenzindikatoren zeigt sich, daß die Armut in Afrika südlich der Sahara ganz besonders gravierend ist und daß sie sich dort auch eher ausgebreitet statt verringert hat. In vielen Ländern Ost- und Südasiens (vor allem Indien, Indonesien, Malaysia, Pakistan und China vor 1985 und nach 1990) konnten kontinuierliche Fortschritte beim Zurückdrängen der Armut erreicht werden. In Lateinamerika andererseits nahm während der achtziger Jahre die Armut eher (wieder) zu. Für die weitere Entwicklung in Lateinamerika schwanken die Prognosen von "leichter Abnahme" der absoluten Zahl der Armen von 108 Millionen 1990 auf 100 Millionen 2000 bis zu "merklicher Zunahme" auf 126 Millionen im Jahr 2000 (Weltbank 1992, 33ff.; Tab. 2 dieses Beitrags). Nach einem 1993 von der UNCTAD veröffentlichten Bericht (E+Z 1993) ist die wirtschaftliche Entwicklung in der Dritten Welt zu Beginn der 90er Jahre zum Stillstand gekommen. Das Durchschnittseinkommen der 47 ärmsten Länder der Welt ist von 324 auf 311 $ gesunken und es bestehen hier angesichts weltweiter Rezession auch wenig Aussichten auf rasche Verbesserungen. In diesem Sinne ist es auch fraglich, ob die ursprüngliche Weltbank- Prognose, die Zahl der Armen würde sich bis zum Jahr 2000 verringern und die sozialen Indikatoren würden sich entsprechend verbessern, aufrecht erhalten werden kann (Weltbank 1992, 33ff.; vgl. Tab. 2 dieses Beitrags). Grundlage dieser Prognose waren nämlich die Annahmen, daß 1994 nicht nur die USA sondern auch Westeuropa und Japan durch einen Wirtschaftsaufschwung gekennzeichnet seien, daß dieser Aufschwung dann für den Rest des Jahrzehnts anhalte, daß die Zinsen niedrig blieben, der Welthandel rasch und mit einer Verschiebung zugunsten der Entwicklungsländer wachse und daß sich die Rohstoffpreise in der Dritten Welt stabilisierten. Die Erfüllung dieser Annahmen erscheint aus heutiger Perspektive keineswegs gesichert. Sind die genannten Annahmen nicht erfüllt, wird die Zahl der Armen nicht absondern zunehmen. Eine Halbierung der Wachstumsraten in Industrieländern würde beispielsweise einen Anstieg der Zahl der Armen bis zum Jahr 2000 um 80 Millionen bedeuten. In Afrika südlich der Sahara wäre, selbst OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 33 unter den günstigen zunächst angenommenen Bedingungen bereits mit einem Anstieg der absoluten Zahl der Armen von 216 Millionen 1990 auf 304 Millionen im Jahr 2000 (was einen Zuwachs von ca. 9 Millionen pro Jahr bedeutet) und des Armen-Anteils an der Bevölkerung von 47,8 auf 49,7% zu rechnen. Fielen die Rahmenbedingungen nun ungünstiger aus als prognostiziert, wäre ein Anstieg der Zahl der Armen auf bis zu 380 Millionen oder des Armen- Anteils auf bis zu 62 % an der Gesamtbevölkerung bis 2000 zu erwarten. Abschließend bleibt festzuhalten, daß trotz deutlicher Verbesserungen bei Armut und sozialen Indikatoren während der letzten 25 Jahre, das Armutsproblem weltweit keineswegs geschrumpft ist, sondern sich gravierender denn je präsentiert. Armutsbekämpfung ist daher nicht überflüssig geworden, sondern von enormer Bedeutung. Besonderes Augenmerk verdienen dabei die in B.III identifizierten Bevölkerungsgruppen, sowie unter dem Länderaspekt, Afrika südlich der Sahara. c. Konsequenzen Mit Blick auf die theoretischen Überlegungen aus Abschnitt I und die empirischen Befunde aus Abschnitt 11 sollen abschließend einige methodische und inhaltliche Konsequenzen gezogen werden. I. Armutsmessung als Investitionskalkül Eine erste Konsequenz besteht in der im "Poverty Reduction-Handbook" der Weltbank 1992 sehr präzise formulierten Feststellung, daß Armutsmessung eine Investition ist, die -wie alle Investitionen -mit Kosten und Erträgen verbunden ist (Weltbank 1992a, 8 - 1). Dies wirft die Frage auf, ob sich Armutsmessung überhaupt rentiert bzw. bei welcher Form und Intensität der Armutsmessung eine gesellschaftliche Rendite zu erwarten ist. Der Aspekt der Kosten der Armutsmessung wurde oben bereits kurz angesprochen. Als Anregung für weitere Forschung sei hier nur die Frage genannt, herauszufinden, welchen systematischen Zusammenhang es zwischen den Kosten der Erzielung einer bestimmten Armutsinformation und dem zur Ermittlung dieser Information eingesetzten Verfahren (z.B.: Haushalts- oder Gemeindebefragungen) gibt. Ergebnisse derartiger Untersuchungen könnten helfen, für mehr Effizienz beim Gewinnen von Information zu sorgen. Eine Analyse der Erträge von Armutsrnessung ist ungleich schwieriger als eine Kostenanalyse. Will man Erträge identifizieren, hat man an den Zielen bzw. an der Notwendigkeit von Armutsmessung anzuknüpfen. Folgende Überlegul.lgen sprechen aus Sicht einzelner Länder, aber auch aus übergeordneter Perspektive für die Existenz positiver Erträge der Armutsmessung: 3 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 34 Renate Schubert -Erst wenn man das Ausmaß der Armut eines Landes kennt, kann man - national, wie auch international -Prioritäten bei der Armutsbekämpfung rational setzen und entsprechende Fonds schaffen bzw. bereitstellen. Für Armutsbekämpfung an sich sprechen dabei neben ethisch-moralischen Argumenten der Garantie des Existenzminimums für alle Menschen auch ökonomische Effizienzargumente. Die Sicherung der Grundbedürfnisse ist nämlich als notwendige Voraussetzung für die Herstellung wohlfahrtsmaximierender weltweiter Arbeitsteilung und politischer Sicherung anzusehen. Armutsbekämpfung ist damit notwendige Voraussetzung für funktionsfähige Gesellschaften (Katz 1989; Sautter 1992). -Erst wenn man Information über Armut und Arme hat, kann es gelingen, Charakteristika und Ursachen von Armut näher zu bestimmen. Eine derartige Bestimmung ist notwendige Voraussetzung für eine rationale, d. h. ursachenadäquate Politik der Armutsbekämpfung. -Erst wenn man Erscheinungsbild, Ausmaß und Ursachen von Armut kennt, kann man Umfang und Struktur spezifischer Programme zur Armutsbekämpfung rational festlegen. Die Bedeutung einer rationalen Ausgestaltung von Maßnahmen zur Armutsbekämpfung darf dabei nicht unterschätzt werden. Schließlich haben häufig genug unzureichend konzipierte Programme zur Verschleuderung öffentlicher Gelder, zu erheblichen Störungen im ökonomischen Ablauf innerhalb eines Landes und eher zu einer Ausweitung denn zu einer Reduktion von Armut geführt. In diesem Sinn kann eine aussagekräftige Armutsmessung einen Beitrag leisten zu dem, was inzwischen unter dem Schlagwort "good governance" bekannt ist. Information über Armut trägt mit dazu bei, Strukturen in einer Volkswirtschaft sichtbar zu machen. Eine höhere Transparenz von Strukturen hat als notwendige Bedingung für eine rationale wirtschaftspolitische Gestaltung dieser Strukturen zu gelten. In diesem Sinn bringt die im Zuge von Armutsmessung anfallende zusätzliche Information gesellschaftliche Erträge, die über potentielle, direkt mit der Armutsbekämpfung verbundene Erfolge hinaus gehen, weil ein Beitrag zu mehr Rationalität der gesamten Wirtschaftspolitik geleistet wird. Im Hinblick auf diese Erträge scheint sich eine Investition in Armutsmessung tendenziell rentieren zu können. Das jeweilige Kosten-Ertrags-Verhält- nis bzw. die jeweilige Rentabilitätssituation kann allerdings nur länderspezifisch bestimmt werden. Im Hinblick auf die erwünschte Rationalitätssteigerung besteht daher sogar eine Verpflichtung für all diejenigen, die finanzielle Mittel für die Beschaffung von Information über Armut bereitstellen, die entsprechenden Rentabilitätskalküle zumindest zu versuchen. Wichtige Schritte bei der Durchführung derartiger Versuche sind einerseits Inventare der bereits vorhandenen Armutsinformation und der institutionel- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 35 len, insbesondere auch statistischen Fähigkeiten eines Landes. Andererseits sind die Chancen eines "institution building", inklusive des Ausbaus statistischer Systeme, sorgfaltig zu analysieren. 11. Armutsursachen: Analyseaufgabe für die Wissenschaft Eine zweite Konsequenz, die mit der ersten in gewissem Sinn zusammenhängt, liegt darin, daß vor allem über Armutsursachen mehr Forschungsergebnisse benötigt werden. Einige spezifische Fragestellungen wurden in den vorhergehenden Abschnitten schon angesprochen, so zum Beispiel die Frage nach dem kausalen Zusammenhang von Umweltbelastungen und Armut. Ähnlich ist auch der kausale Zusammenhang zwischen der Ausprägung von Sozialindikatoren (z.B. Schulbildung oder Gesundheit) und Armut noch nicht genau bestimmt. Generell gilt, daß grobe Muster zur Erklärung von Armut durchaus bekannt und einsichtig sind. So kann man etwa davon ausgehen, daß Faktoren wie ein freier Zugang zu Weltmärkten, die Verteilung von Eigentumsrechten, sonstige wirtschaftliche und politische Strukturen oder auch die jeweilige nationale Wirtschaftspolitik das Armutsausmaß eines Landes beeinflussen. Als Grundlage für sinnvolle konkrete Armutsbekämpfung ist allerdings sehr viel präziseres und stärker länderspezifisch verankertes Wissen über Armutsursachen erforderlich. In diesem Sinn ist eine intensive Ursachenanalyse auch weiterhin unumgänglich. Es ist vorstellbar, daß der verstärkte Einsatz von Faktorenanalysen bei der Ermittlung der Ursachen von Armut deutlichen Fortschritt bringt. Erklärende Variable, die über Faktoranalysen gefunden werden, haben den Vorteil, daß sie Erklärungen liefern, die aus den Daten des jeweiligen Landes abgeleitet sind und nicht einfach ad-hoc, per Plausibilitätsannahme, von außen vorgegeben sind. Ob mittels Faktorenanalysen tatsächlich neue oder "bessere" Erkenntnisse über Armutsursachen zu gewinnen sind, ist zur Zeit noch offen. Für die weitere Ursachenforschung scheinen solche Analysen aber interessante Vorhaben zu sein. III. Armutsbekämpfung: Handlungsbedarf für die Politik Nicht erst, wenn weitere Fortschritte bei der Analyse von Armutsursachen erzielt werden konnten, sondern bereits jetzt ist eine rationale Armutsbekämpfung notwendig. Orientiert man sich an den jüngsten empirischen Befunden und Prognosen, kann man sogar sagen, sie ist notwendiger denn je. Trotz enger werdender Spielräume bei öffentlichen Ausgaben sollte Armutsbekämpfung nicht vernachlässigt werden, will man dauerhafte Erosionen politischer und ökonomischer Systeme weltweit ~erhindern. Dieses Ziel 3* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 36 Renate Schubert kann dann besonders gut erreicht werden, wenn man Armutsbekämpfung unter Beachtung einer Förderung nachhaltiger Entwicklung (im Sinne des Brundtland-Berichts) betreibt (vgl. hierzu von Urff 1991; BMU 1992, 36ff.; Oodit/Simonis 1993). Zu beachten ist, daß eine der bei den von der Weltbank angesprochenen zentralen Strategien der Armutsbekämpfung (Weltbank 1990; vgl. ähnlich auch BMZ 1992, 33 ff.), nämlich die Bereitstellung grundlegender sozialer Leistungen etwa im Gesundheitsbereich, bei der Familienplanung, der Ernährung und der Grundschulbildung mit zusätzlichen Staatsausgaben verbunden ist. Daneben erfordert aber die zweite zentrale Strategie, nämlich die Intensivierung der produktiven Nutzung der Arbeitskraft der Armen, die einhergeht mit einer Intensivierung der Einkommenserzielungsmöglichkeiten bzw. mit einer Verbreiterung der Handlungsmöglichkeiten der Armen, keineswegs einen durchgängig hohen finanziellen Einsatz des Staates. Marktanreize, soziale und politische Institutionen, Infrastruktur und geeignete Technologien sind Charakteristika, die im Zusammenhang mit dieser zweiten Strategie von Bedeutung sind. Der Schwerpunkt liegt also bei Strukturveränderungen, nicht bei Ausgabenprogrammen. Armutsbekämpfung ist bei nationalen Reformanstrengungen und internationalen Strukturanpassungsprogrammen stets mitzudenken. Darüber hinaus ist aber eine ergänzende finanzielle und institutionelle Unterstützung für die von Armut betroffenen Länder durch die "reichen" Länder unverzichtbar. Man kann dabei davon ausgehen, daß sich eine rational betriebene Politik der Armutsbekämpfung für alle, d.h. für die direkt betroffenen gegenwärtig Armen ebenso wie für die indirekt und langfristig betroffenen gegenwärtig Reichen auszahlt. Unter diesen Vorzeichen ist eine weitere Beschäftigung mit Armut und Armutsbekämpfung auf analytischer wie auch auf politischer Ebene wichtig. D. Zusammenfassung Eine generell verbindliche, aussagekräftige Definition für Armut fehlt. Ausgehend von der Idee, daß die von Armut Betroffenen kein "menschenwürdiges Leben" führen können, sind unterschiedliche Präzisierungen des Begriffs möglich und gebräuchlich. Dabei kommt jeweils Subsistenzkriterien bzw. sozialen Indikatoren und Einkommenskriterien ein unterschiedlich hohes Gewicht zu. Armut kann absolut oder relativ sein, d.h. sie kann sich ausschließlich auf die Situation der jeweiligen Untersuchungseinheit beziehen oder Vergleiche zu Referenz-Einheiten mit umfassen. Armut kann für Individuen, Gruppen von Individuen, Länder oder Regionen ermitte-It werden. Bei der konkreten OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 37 Ermittlung von Armut spielen Armutsgrenzen, Armutsprofile und Armutsindikatoren eine zentrale Rolle. Armutsdaten werden immer werturteilsbehaftet sein. Dennoch ist ihre Erhebung notwendige Voraussetzung für eine rationale Politik der Armutsbekämpfung. Eine vorsichtige Interpretation der Daten ist hier gefragt. Empirische Befunde zeigen, daß sich in den letzten 25 Jahren die Armut weltweit erhöht hat, und zwar trotz der Fortschritte, die bei vielen Kriterien, wie etwa dem durchschnittlichen Kalorienangebot pro Kopf, der Lebenserwartung bei Geburt oder dem Pro-Kopf-Verbrauch erreicht werden konnten. Wegen einer regional und nach Bevölkerungsgruppen stark ungleichen Verteilung der Fortschritte, konnte Armut bisher nicht zum Verschwinden gebracht werden. Armutsbekämpfung ist weiterhin notwendig, will man die mit Armut verbundenen weltweiten Wohlfahrtseinbußen vermeiden. Rationale Armutsbekämpfung setzt verstärkte Anstrengungen bei der Erhebung und Analyse von Armutsdaten sowie ein verstärktes politisches Engagement in diesem Bereich voraus. Summary A general meaningful definition of "poverty" does not exist. You may define poor people as those who are not able to live decently. However, when making "a decent life" more precise, the weight attached to social indicators, income values or other criteria is debatable. There is absolute and relative poverty, according to whether an individual's situation is analysed by itself or whether a reference to other individuals is made. Poverty can be determined for individuals, groups of individuals, countries or regions. For poverty determination poverty lines, poverty profiles and poverty indicators have to be considered. Poverty information will always be subject to value judgement. Nevertheless, such information is indispensable for a rational choice of poverty reduction measures. Yet, a careful handling of poverty data has to be assured. During the last 25 years overall poverty increased although improvements could be observed for many social indicators such as average calories supply per capita, life expectancy or per-capita consumption. Due to high regional and intra-national disparities in the distribution of progress, poverty did not yet disappear. Poverty reduction measures are still necessary in order to lower poverty induced welfare losses. Rational poverty reduction requires remarkable ef- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 38 Renate Schubert forts with respect to collecting and analyzing relevant data. Furthermore, a high degree of political dedication is recommendable. Literatur Atkinson, A. B. (1983): The Economic oflnequality, Oxford. Blümle, G. (1976): Zur Messung der personellen Einkommensverteilung. Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 1,45 -65. BMU (Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) (1992): Bericht der Bundesregierung über die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro (3. -14.6.92). 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OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Annut in Entwicklungsländern -Begriff, Ausmaß, Konsequenzen 39 Oodit, D.lSimonis, U. E. (1993): Poverty and Sustainable Development, WZB-Schrift FS 11 93-401, Berlin. Oster, S. M.lLake, E. E.lOksman, L. G. (1978): The Definition and Measurement of Poverty. Volume I: A Review, Boulder. Pieseh, W. (1975): Statistische Konzentrationsmasse: fonnale Eigenschaften und verfahrenstheoretische Zusammenhänge, Tübingen. Rowntree, S. (1901): Poverty: A Study ofTown Life, London. Sautter, M. (1992): Probleme einer intergesellschaftlichen Sozialordnung. Diskussionsbeitrag No. 55 des lbero-Amerika Instituts für Wirtschaftsforschung der Universität Göttingen, Göttingen. Schäuble, G. (1984): Theorien, Definitionen und Beurteilung der Annut, Berlin. Scheurle, U. (1991): Statistische Erfassung von Annut, Göttingen. Sen, A. K. 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(1967): The Iso-Prop Index: An Approach to the Detennination of Differential Poverty Income Thresholds. Journal of Human Ressources 2, 3 - 18. Weltbank (1990): Weltentwicklungsbericht 1990: "Die Annut", Washington. -(1992): Weltentwicklungsbericht 1992: "Entwicklung und Umwelt", Washington. -(l992a): Poverty Reduction Handbook, Washington. Wissenschaftlicher Beirat beim BM2 (1982): Herausforderungen für die Entwicklungspolitik in den achtziger Jahren. Forschungsberichte des BMZ, Band 36, München/Köln/London. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 46 Eberhard Scholing Inneres Modell (Kerntheorie) Abbildung I: Schema eines Latent -V ariablen-Modells Annahmen, für die im vorliegenden Falle die Grundlagen fehlen, wurde hier das mehr deskriptive PLS-Verfahren verwendet, ein Fixpunkt-Verfahren, das mit wesentlich schwächeren Annahmen auskommt. Soviel zur Methode. Ausgangspunkt des hier zugrunde gelegten Modells ist die Annahme, daß das Ausmaß der Frühsterblichkeit in einem Entwicklungsland von sechs Einflußgrößen abhängt: -von der Schulausbildung (SCHULE), -von der medizinischen Versorgung (MEDIZIN), -von der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (WASSER), -von der Nahrungsmittelversorgung (NAHRUNG), -von der Fertilität (FERTIL) und -von der Endemizität tropischer Krankheiten (TROPEN). Die zu erklärende Größe "Frühsterblichkeit" und ihre Bestimmungsfaktoren werden als nicht direkt beobachtbare, also als Innere Variablen aufgefaßt, die im Meßmodell mit beobachtbaren Äußeren Variablen verknüpft werden. Das Pfeilschema in Abbildung 2 möge die kausale Struktur des Ansatzes veranschaulichen. Die Inneren Variablen sind als Ellipsen dargestellt, die zu ihrer Messung herangezogenen Äußeren Variablen durch kleine Quadrate. Die Vorzeichen neben den Pfeilen geben die erwartete Richtung der Abhängigkeit an. Das Innere Modell enthält 7 Variablen, eine zu erklärende und 6 erklärende, denen insgesamt 24 Äußere Variablen als Meßvariablen zugeordnet sind. Neben den vier Komponenten materieller Armut (Schulausbildung, medizinische Versorgung, Wasserversorgung und Nahrungsmittelversorgung) OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Materielle Armut und Sterblichkeit in Entwicklungsländern 47 enthält der Ansatz noch zwei weitere erklärende Variablen: die Fertilität (FERTIL) und die Endemizität tropischer Krankheiten (TROPEN). Diese beiden Variablen wurden in den Erklärungsansatz aufgenommen, um von den Einflüssen materieller Armut jene Einflüsse zu isolieren, die bedingt sind durch die Geburtenhäufigkeit und durch den Grad der Dauerverseuchung durch Tropenkrankheiten. R Ei ............ /§ ................ Abbildung 2: Zusammenhang zwischen materieller Armut und Frühsterblichkeit Die Äußeren Variablen der zu erklärenden Variable "Frühsterblichkeit" (FSTERB) beziehen sich auf das Jahr 1990 bzw. 1988. Bei den Äußeren Variablen der erklärenden Inneren Variablen werden zeitliche Verzögerungen zwischen zwei und zehn Jahren angenommen. Eine Übersicht über die Variablen des Modells und ihre zeitliche Zuordnung findet sich in Tabelle 3. Die Vorzeichen in Klammem geben die vermutete Richtung des Einflusses der Inneren auf die Äußere Variable an. Die zur Messung von FSTERB benutzten Indikatoren beziehen sich auf die Säuglings- und Müttersterblichkeit sowie auf die geschlechtsspezifische Sterblichkeit von Kindern unter fünf Jahren. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 48 Eberhard Scholing Tabelle 3: Innere und Äußere Variablen Frühsterblichkeit (FSTERB) 1. Säuglingssterblichkeit bis zum Alter von einem Jahr je 1000 Lebendgeburten, 19903 2. Sterblichkeit von Mädchen bis zum Ende des fünften Lebensjahres je 1000 Lebendgeburten, 1990a 3. Sterblichkeit von Jungen bis zum Ende des fünften Lebensjahres je 1000 Lebendgeburten, 19903 4. Müttersterblichkeit je 100000 Lebendgeburten, 1988b Schulausbildung (SCHULE) 5. Grundschüler in % ihrer Altersgruppe, 1980c 6. Besucher weiterführender Schulen in % ihrer Altersgruppe, 1980c 7. Schülerinnen je 100 Schüler in Grundschulen, Durchschnitt der Jahre 1965 und 1986d 8. Schülerinnen je 100 Schüler in weiterführenden Schulen, Durchschnitt der Jahre 1965 und 1986d 9. Schüler-Lehrer-Re1ation in Grundschulen, 1980c 10. Schüler-Lehrer-Relation in weiterführenden Schulen, 1980c Medizinische Versorgung (MEDIZIN) 11. Einwohner je Arzt, 1984a 12. Einwohner je Beschäftigten in der Krankenpflege, 1984a 13. Gegen Diphtherie, Keuchhusten, Tetanus und Masern geimpfte Einjährige (in %), Durchschnitt der Jahre 1981 und 1989b 14. Von medizinischem Personal betreute Geburten (in %), 1983 -89b Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (WASSER) 15. Anteil der Bevölkerung mit direktem Zugang zu unbedenklichem Trinkwasser, 1985 - 87 e 16. Anteil der Bevölkerung mit adäquaten Sanitäreinrichtungen im Haus oder in der nächsten Nähe, 1985 -87e 17. Wasseraufkommen: Entnahme pro Kopf (in m3 ), 1970 -87a Nahrungsmittelversorgung (NAHRUNG) 18. Tägliches Kalorienangebot pro Kopf, 1984 -86f 19. Tägliches Proteinangebot pro Kopf, 1984 -86f (+) (+) (+) (+) (+) (+) (+) (+) (-) (-) (-) (-) (+) (+) (+) (+) (+) (+) (+) OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Materielle Annut und Sterblichkeit in Entwicklungsländern 49 (Fortsetzung von Tabelle 3) 20. Anteil tierischer Kalorien am Kalorienangebot, 1984 -86f 21. Anteil tierischen Proteins am Proteinangebot, 1984 - 86 f 22. Tägliches Kalziumangebot pro Kopf, 1984 -86f Fertilität (FERTIL) 23. Totale Fertilitätsrate, 1988e Endemizität tropischer Krankheiten (TROPEN) 24. Zahl der an Malaria Erkrankten je 1.000 Einwohner, 1971 -80g Datenquellen: a) World Bank, World Development Report 1992, Washington 1992. (+) (+) (+) b) United Nations Development Programme, Human Development Report 1992, New York 1992. c) World Bank, World Tables. The Third Edition, Vol. 11: Social Data, Baltimore 1984. d) World Bank, World Development Report 1989, Washington 1989. e) United Nations Development Programme, Human Development Report 1990, New York 1990. f) FAD, FAO Yearbook, Production, Vol. 41 (1987), Rom 1988. g) WHO, World Health Statistics Annual 1983, Genf 1983. Die Indikatoren von SCHULE reflektieren Umfang und Art des Schulbesuchs, die Bildungschancen von Mädchen und die personelle Ausstattung der Schulen. Die Indikatoren von MEDIZIN stehen für die personelle und materielle Ausstattung des medizinischen Versorgungssystems und für wichtige Elemente der Prävention für Mutter und Kind. Die Indikatoren von WASSER beziehen sich auf die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sowie auf die Verfügbarkeit über heimische Wasserressourcen. Die Indikatoren von NAHRUNG charakterisieren die Deckung des allgemeinen Nahrungsmittelbedarfs sowie einige qualitative Merkmale der nationalen Nahrungsmittelversorgung. Die Inneren Variablen FERTIL und TROPEN haben jeweils nur einen Indikator, sind also mit ihrer Äußeren Variable identisch: FERTIL steht für die totale Fertilitätsrate9 und TROPEN für die Malaria-Prävalenzrate. 9 Die totale Fertilitätsrate (auch zusammengefaßte Geburtenrate oder Brutto-Re- produktionsrate genannt) ist definiert als Zahl der Kinder, die eine Frau bekommen würde, falls sie bis zum Ende des gebärfähigen Alters leben und in jeder Altersstufe in Übereinstimmung mit der vorherrschenden altersspezifischen Fertilitätsrate (Zahl der Lebendgeborenen im Verhältnis zur Zahl der Frauen einer Altersstufe) Kinder zur Welt bringen würde. 4 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 50 Eberhard Scholing Die Schätzung des Modells basiert auf Querschnittsdaten, gemessen für eine repräsentative Gruppe von 50 Entwicklungsländern (vgl. Anhang). Alle Inneren Variablen des Modells werden im sog. Modus A geschätzt; dabei werden die Inneren Variablen als unabhängige und die ihnen zugeordneten Äußeren Variablen als abhängige Variablen aufgefaßt, analog der Modellvorstellung der FaktorenanalyseIO• Tabelle 4 zeigt die errechneten Korrelationskoeffizienten (r) zwischen den Inneren und ihren Äußeren Variablen. Die Vorzeichen der Korrelationskoeffizienten entsprechen den Erwartungen. Danach kann man sagen: Innere und Äußere Variablen sind konsistent, d.h. dem jeweils intendierten Meßgegenstand entsprechend, miteinander korreliert. Auch den Absolutgrößen der Korrelationskoeffizienten nach zu schließen, scheint zwischen "Innen" und "Außen" ein konsistenter Zusammenhang zu bestehen. Die großen Korrelationskoeffizienten lassen ersehen, durch welche Merkmale eine Innere Variable in erster Linie definiert oder "markiert" wird. Interpretiert man Korrelationskoeffizienten, die absolut größer sind als 0,8, als "groß", Innere Variable FSTERB SCHULE MEDIZIN Tabelle 4: Schätzergebnisse nir das Äußere Modell Äußere Variable Säuglingssterblichkeitsrate Kindersterblichkeitsrate (Mädchen) Kindersterblichkeitsrate (Jungen) Müttersterblichkeitsrate Primar-Einschulungsquote Sekundar-Einschulungsquote Primarschule: Mädchen/Jungen Sekundarschule: Mädchen/Jungen Primar-Schüler-Lehrer-Relation Sekundar-Schüler-Lehrer-Relation Einwohner je Arzt Einwohner je Krankenschwester DKTM-Impfungen Medizinisch betreute Geburten r 0,78 0,95 0,92 0,65 0,70 0,78 0,76 0,85 -0,72 -0,40 -0,81 -0,75 0,87 0,49 10 Zu Computer-Programmen für die PLS-Schätzung vgl. z.B.: Lohmöller, J. B.: Latent Variables Path Analysis with Partial Least Squares Estimation, Version 1.9, Department of Political Science, FU Berlin, Berlin 1990; Scholing, E.: ILVPLS (Interdependent Latent Variable Partial Least Squares)-Programm, Programmdokumentation, Sozialökonomisches Seminar der Universität Hamburg, Hamburg 1990. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Materielle Annut und Sterblichkeit in Entwicklungsländern 51 (Fortsetzung von Tabelle 4) WASSER NAHRUNG FERTIL TROPEN Unbedenkliches Trinkwasser Adäquate Sanitäreinrichtungen Heimisches Wasseraufkommen Kalorienangebot Proteinangebot Anteil tierischer Kalorien Anteil tierischen Proteins Kalziumangebot Totale Fertilitätsrate Malaria-Prävalenzrate 0,67 0,86 0,49 0,84 0,48 0,66 0,76 0,29 so ergibt sich folgendes Bild: Die abhängige Variable FSTERB wird markiert durch die Kindersterblichkeitsraten von Mädchen und Jungen. Demnach scheint die Sterblichkeit in der Altersgruppe der I - 5jährigen auf Veränderungen von Armutsniveaus besonders empfindlich zu reagieren. Die Variable SCHULE wird markiert durch den Mädchenanteil an den Sekundarschülem, MEDIZIN durch die Ärztedichte und die Prävention durch Impfungen, WASSER durch den Anteil der Bevölkerung mit adäquaten Sanitäreinrichtungen und NAHRUNG durch die Kalorienzufuhr (einen quantitativen Aspekt der Nahrungsmittelversorgung). Die folgende Regressionsgleichung zeigt die Schätzergebnisse für das Innere Modell: FTÜhsterblichkeit = - 0,26 Schulausbildung (1,93) -0,40 Medizinische Versorgung (2,82) -0,11 Wasserversorgung (1,25) -0,23 Nahrungsmittelversorgung (2,18) + 0,06 Fertilität (1,04) + 0,14 Tropen (2,27) R 2 = 0,82 Die Gleichung liefert mit einem Bestimmtheitsmaß von 0,82 eine recht gute Gesamterklärung -wenigstens für eine Länder-Querschnittsanalyse. Die Regressionskoeffizienten sind als sog. Beta-Koeffizienten skaliert. Sie geben an, um wieviele Standardabweichungen sich die abhängige Variable verändert, wenn die unabhängige Variable c. p. um eine Standardabweichung ver- 4* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 52 Eberhard Seholing ändert wird. Beta-Koeffizienten sind skalenunabhängig und können daher als Maß für die Wichtigkeit einzelner Erklärungsfaktoren herangezogen werden. Die Zahlen in Klammern geben die geschätzten t-Werte an. Der Größenordnung der Koeffizienten nach zu schließen, scheint die Höhe der Frühsterblichkeit in Entwicklungsländern vor allem von drei Faktoren abzuhängen: von der medizinischen Versorgung, von der Schulausbildung und von der Nahrungsmittelversorgung. Der Einfluß der Wasserversorgung ist vergleichsweise gering. Das mag überraschen angesichts der hohen Mortalität durch Darminfektionen, also durch Krankheiten, die überwiegend durch kontaminiertes Wasser übertragen werden. Eine Erklärung hierfür könnte sein, daß Trinkwasseraufbereitung und Abwasserentsorgung in manchen Ländern zum Aufgabengebiet der medizinischen Versorgung gehören, so daß die vom Faktor "Wasser" ausgehenden Einflüsse zum Teil vom Faktor "medizinische Versorgung" erfaßt werden. Als wichtige Ursache der Frühsterblichkeit wird vielfach die Geburtenhäufigkeit genannt: Je kürzer der zeitliche Abstand zwischen den Geburten, so die Vermutung, desto größer die Sterbewahrscheinlichkeit bei Müttern, Säuglingen und Kleinkindern. Für Entwicklungsländer vorliegende Mikrostudien scheinen diesen Zusammenhang durchweg zu bestätigen 11. Der hier auf Makroebene geschätzte Fertilitätseinfluß hat zwar das erwartete (positive) Vorzeichen, ist aber dem Betrag nach erstaunlich gering. Bemerkenswert ist auch der große Einfluß der medizinischen Versorgung. Bisher vorliegende Studien zur Sterblichkeit in Entwicklungsländern lassen vermuten, daß der Sterblichkeitsrückgang nach dem Zweiten Weltkrieg bis Ende der sechziger Jahre vor allem auf medizinische Faktoren zurückging, daß aber seit Anfang der siebziger Jahre soziale und ökonomische Faktoren dominieren l2 . Die großen Einflüsse von Schule und Ernährung, die hier für die achtziger Jahre geschätzt werden, stützen diese Vermutung. Im Widerspruch dazu steht allerdings, daß die medizinische Versorgung auch in neuerer Zeit einen Ein- 11 So etwa: Callum, C.I Cleland, J.: The Effeet of Birth Spaeing on Infant and Child Mortality, in: Hal1ouda, A. M.lFarid, S.lCoehrane, S. H. (eds.), Egypt Demographie Responses to Modemization, Kairo 1988, S. 215ff.; Koenig, M. A.lPhillips, J. E.I Campbell, O. M.I Souza, S. D.: Birth Intervals and Childhood Morta1ity in Rural Bang1adesh, in: Demography, Vol. 27 (1990), S. 251 ff. 12 Vgl. dazu: Preston, S. H.: Causes and Consequenees of Mortality Dec1ines in Less Deve10ped Countries during the Twentieth Century, in: Easterlin, R. A. (ed.), Population and Eeonomic Change in Deve10ping Countries, Chieago 1980, S. 289ff.; Arriaga, E. E.: Changing Trends in Morta1ity Dec1ine during the Last Deeades, in: Ruzieka, L.lWunseh, G.lKane, P. (eds.), Differential Morta1ity. Methodo1ogiea1 Issues and Biosoeia1 Faetors, Oxford 1989, S. 105ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Materielle Annut und Sterblichkeit in Entwicklungsländern 53 fluß zu haben scheint, der bedeutsamer ist als der aller anderen Komponenten materieller Armut. Anhang Die untersuchte Ländergruppe: Ägypten Mauretanien Algerien Argentinien Äthiopien Benin Bolivien Brasilien Chile Costa Rica Dominikanische Republik Ecuador EI Salvador Ghana Guatemala Haiti Honduras Indien Indonesien Jamaika Kamerun Kenia Kolumbien Madagaskar Malaysia Marokko Mexiko Mosambik Nicaragua Niger Nigeria Pakistan Panama Paraguay Peru Philippinen Senegal Sierra Leone Sri Lanka Sudan Syrien Tansania Thailand Togo Tschad Tunesien Uganda Uruguay Zaire Zentralafrikanische Republik OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik: Ein Überblick Von Hans-Rimbert Hemmer, Gießen A. Massenarmut als entwicklungspolitisches Problem (1) In vielen Entwicklungsländern ist es trotz teilweise beeindruckender Wachstumserfolge in den vergangenen Jahrzehnten -bspw. wuchs zwischen 1965 und 1985 der Pro-Kopf-Verbrauch in der Dritten Welt um fast 70% (Weltbank 1990: 1) -bisher nicht gelungen, für die Masse der Bevölkerung nachhaltige Verbesserungen ihrer Lebensbedingungen zu schaffen. Zum einen fand nicht in allen Entwicklungsländern ein schnelles Wirtschaftswachstum statt (insbesondere die ärmsten Entwicklungsländer (LLDC) verzeichneten nur geringe Wachstumsraten); zum anderen erreichten die Wachstumserfolge insgesamt die Armen nicht in jenem Ausmaß, das erforderlich gewesen wäre, um trotz stark steigender Bevölkerungszahlen die Zahl der armen Menschen zu reduzieren. Große Teile der Bevölkerung in den Entwicklungsländern sind bis heute weitgehend vom wirtschaftlichen Wachstum in ihren Ländern ausgeklammert worden -der "trickle-down"-Effekt1 hat nicht auf sie durchgeschlagen. (2) Als Konsequenz kam es in vielen Ländern zu einer Marginalisierung weiter Bevölkerungsschichten. Es entstanden Randgruppen, die nicht am Entwicklungsprozeß teilhatten. Sie kennzeichnen sich durch eine fehlende aktive Partizipation (Nicht-Beteiligung an Entscheidungsprozessen) und passive Partizipation (Nicht-Erhalt von Gütern, Dienstleistungen und sozialen Leistungen). Diese Gruppen gerieten in einen Teufelskreis: Aufgrund ihrer MarginaIität erreichten sie nur eine geringe Arbeitsproduktivität und blieben arm. Als Ergebnis rutschten sie noch stärker in den Randbereich der Entwicklung 1 Der "trickle-down"-Effekt, der Grundlage des Wachstumsoptimismus der fünfziger und sechziger Jahre war, basiert auf der Annahme, daß die Früchte des Wachstums durch die Marktkräfte über eine höhere Nachfrage nach Arbeitskräften, Produktivitätssteigerungen und Lohnerhöhungen auch zu den Armen durchsickern würden. Sollten die Märkte diese Leistungen nur unzureichend erbringen können, so bildete das Wachstum für die Regierungen immerhin noch die notwendige wirtschaftliche Basis, um über eine progressive Besteuerung und Sozialleistungen an die Armen Verteilungskorrekturen in Richtung auf einen Abbau der Armut vornehmen zu können (Streeten 1979; Görgens 1988: 665). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 62 Hans-Rimbert Hemmer Folge einer Politik, welche die Signalfunktion des Preismechanismus als Indikator bestehender Knappheitsverhältnisse weitgehend außer Kraft gesetzt hat. Angesichts der Tatsache, daß viele Arme ausschließlich über ihre (meist ungelernte) Arbeitskraft als produktive Ressource verfügen, setzt Abbau der Armut möglichst arbeitsintensive Produktionsverfahren voraus. Wie arbeits- oder kapitalintensiv produziert wird, hängt entscheidend von den Faktorpreisverhältnissen zwischen ungelernter Arbeit und Kapital ab: Je niedriger das Zins-/Lohnverhältnis ist, desto billiger ist der Einsatz von Kapitalgütern, desto kapitalintensiver wird produziert, desto weniger Arbeitskräfte werden eingestellt und desto größer ist die Wahrscheinlichkeit von Armut. In vielen Entwicklungsländern wurde eine Politik betrieben, welche die Armen fast schon systematisch von einer produktiven Verwertung ihrer Arbeitskraft ausschloß: Steuervergünstigungen, Vorzugszölle für importierte Kapitalgüter, zinsverbilligte Kredite und ähnliche Maßnahmen schufen einen starken Anreiz zur Verwendung kapitalintensiver Verfahren. Dieser Anreiz wurde durch kostensteigemde Regulierungen auf den Arbeitsmärkten - z. B. die Festlegung von Mindestlöhnen und überzogenen Lohnnebenkosten -ver- stäikt (Sautter 1991: 39). Als Folge wurden vom formellen Sektor (modeme Industrie, Staat) nicht genügend Arbeitskräfte absorbiert; die verbliebenen drängten in den informellen Sektor, wo sie die bereits niedrigen Einkommensniveaus noch weiter drückten und damit Ausmaß und Tiefe der absoluten Armut verschärften. (5) Verstärkt wurden diese beschäftigungsfeindlichen Tendenzen oft noch durch eine Politik, welche die Absatzchancen der arbeitsintensiv produzierenden Bereiche deutlich reduziert. In vielen Ländern sind die relativen Preise auf den Gütermärkten zu Ungunsten jener Produkte verzerrt, die von der in der Regel politisch einflußlosen kleinbäuerlichen Landwirtschaft -also jenem Teil der Landwirtschaft, der besonders arbeitsintensiv produziert und in dem der größte Teil der ländlichen Armen tätig ist5 -produziert werden. Vielfach betreibt der Staat eine Preispolitik, die einseitig zugunsten landwirtschaftlicher Großbetriebe und städtischer Bevölkerungsgruppen konzipiert ist und die ländlichen Kleinbauern systematisch diskriminiert: Städtische Arme werden mit Hilfe staatlich verordneter niedriger Preise für Grundnahrungsmittel bevorteilt, ländliche Kleinbauern aufgrund geringer Erzeugerpreise für ihre Produkte benachteiligt6• Hinter diesen preispolitischen Interventionen des Staates steht meist die Absicht, über relativ geringe Lebenshaltungsko- 5 Kleinbäuerliche Betriebe produzieren überwiegend mit Familienarbeitskräften auf arbeitsintensiver Basis; insofern könnte man hier von arbeitsintensiven Familienwirtschaften sprechen (Brandt 1992). 6 Diese internen preispolitischen Interventionen werden vielfach noch durch das Exportdumping von Agrarüberschüssen auf den Weltmärkten verschärft: Insbesondere die EG versucht, sich über subventionierte Agrarexporte jener Agrarüberschüsse zu entledigen, die durch die zu hohen Garantiepreise in Europa anfallen. Diese Subven- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 63 sten in den Städten die Geldlöhne für eine forcierte Industrialisierung niedrig zu halten. Bezahlt wird dieses Vorgehen jedoch mit unzureichenden Produktions- und Beschäftigungsmöglichkeiten für die kleinbäuerliche Landwirtschaft sowie mit teilweise erheblichen Versorgungsengpässen der städtischen Armen. (6) Damit das angestrebte "Wachstum-cum-trickle-down" stattfindet, müssen Arbeitsplätze geschaffen werden, die von den Armen eingenommen werden können; das bedeutet in erster Linie Beschäftigungsmöglichkeiten für un- oder angelernte Personen. Dies setzt in vielen Ländern grundlegende Revisionen der Wirtschaftspolitik voraus. Zunächst müssen die monetären und fiskalischen Rahmenbedingungen einer erfolgreichen Entwicklungspolitik über die Gestaltung einer stabilitätsorientierten Geld-, Währungs- und Finanzpolitik etabliert werden, ohne die nur geringe Chancen bestehen, den Entwicklungsprozeß dauerhaft zu beschleunigen. Außerdem sind die in vielen Ländern zu beobachtenden staatlichen Eingriffe in den Preisbildungsprozeß bzw. die Verzerrungen der Marktpreise durch monopolistische Anbieter- und Nachfragerpositionen so zu reduzieren, daß sich ein System relativer Preise herausbilden kann, welches die bestehenden Knappheitsverhältnisse auf Faktor- und Gütermärkten weitgehend widerspiegelt. (7) Zwar ist die Schaffung von Arbeitsplätzen in erster Linie eine Aufgabe der privaten Wirtschaft. Der Staat kann diesen wirtschaftspolitischen Richtungswandel jedoch dadurch unterstützen, daß er Anreize zum verstärkten Einsatz von Arbeitskräften gibt. Grundsätzlich werden Arbeitskräfte eingesetzt, wenn ihre erwartete monetäre Arbeitsproduktivität über ihren monetären Lohnkosten liegt. Eine Erhöhung des Beschäftigungsgrades muß deshalb die Arbeitsproduktivität im Vergleich zu den Lohnkosten erhöhen. Dies erfordert eine drastische Veränderung der oben aufgelisteten armutsgenerierenden ökonomischen Rahmenbedingungen. Bewirkt werden kann dies bspw. mit Hilfe einer Politik, welche die Absatzchancen für Produkte der arbeitsintensiv produzierenden Sektoren durch einen Abbau jener Preisdiskriminierungen vergrößert, denen diese Produkte häufig ausgesetzt sind -in diesem Fall erhöht sich die monetäre Arbeitsproduktivität -, sowie über eine preisliche (z.B. durch die Reduzierung von Lohnnebenkosten) bzw. steuerliche Entlastung des Arbeitseinsatzes, d.h. eine Verminderung der monetären Lohnkosten. Außerdem kann der Staat Regionen, in denen arbeitsintensive Produktionen dominieren, infrastrukturell vorrangig erschließen; dadurch kann eine Erhöhung der Arbeitsproduktivität bewirkt werden, die sich bei unveränderten Lohnkosten wiederum als beschäftigungssteigernd erweist. tionen drücken das Weltmarktpreisniveau beträchtlich nach unten (im Durchschnitt etwa um ein Drittel). Sie nehmen damit den Kleinbauern in den Entwicklungsländern den Anreiz zur Marktproduktion und die Möglichkeit, mehr Einkommen durch Produktionsausweitung zu erzielen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 64 Hans-Rimbert Hemmer (8) Bei allen selektiven Fördermaßnahmen zugunsten einzelner Sektoren oder Regionen muß auf ihre Vereinbarkeit mit der grundlegenden Forderung nach einer Steigerung der volkswirtschaftlichen Effizienz geachtet werden. Wenn nämlich die Politik der Erhöhung der volkswirtschaftlichen Effizienz im Einzelfall keine Empfehlung für arbeitsintensivere Produktions verfahren enthält, kann es u. U. zu Konflikten zwischen dem Beschäftigungsziel (zur Erreichung kurzfristig wirksamer Verbesserungen für die Armen) und dem Wachstumsziel (zur Erreichung langfristig wirksamer Verbesserungen für die Armen) kommen, die politisch entschieden werden müssen. Dabei kommt es entscheidend auf die Länge des Zeithorizonts der Entscheidungsträger an: Je kürzer der Zeithorizont, desto wahrscheinlicher fällt die Entscheidung zugunsten der arbeitsintensiveren Lösung aus (Hemmer 1974). Insofern muß darauf geachtet werden, daß die vorgeschlagene Linie gegebenenfalls einzelfallbezogen modifiziert wird. Pauschalurteile und -bewertungen sind jedenfalls nicht angebracht. D. Armut und interpersonelle Einkommensverteilung I. Determinanten der interpersonellen Einkommensverteilung (1) Die Tatsache, daß sich absolute Armut nicht nur auf die ärmsten Entwicklungsländer (LLDC) beschränkt, sondern auch in vielen Entwicklungsländern mit mittlerem Einkommen anzutreffen ist, macht deutlich, daß Armut nicht nur eine Folge genereller Unterentwicklung ist. Vielmehr werden Ausmaß und Tiefe der materiellen Armut in beträchtlichem Umfang durch die interpersonelle Einkommensverteilung mitbestimmt. Je ungleichmäßiger diese Einkommensverteilung ausfällt, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit materieller absoluter Armut. (2) Die interpersonelle Primärverteilung der Einkommen wird von folgenden Komponenten bestimmt (Hemmer/Kötter 1990: 58ff.): -von der interpersonellen Eigentumsverteilung an produktiv nutzbaren Ressourcen, -vom Ausmaß der produktiven Nutzung dieser Ressourcen, -vom Erlös, der aus dem Einsatz dieser Ressourcen erzielt wird. (3) Die aus dem Ressourceneigentum und -einsatz resultierende interpersonelle Primärverteilung der Einkommen kann ihrerseits durch freiwillige oder vom Staat verordnete Maßnahmen in eine andere Sekundärverteilung umgewandelt werden7. 7 Die hier vorgenommene Klassifikation deckt den in jüngster Zeit in der Fachliteratur intensiv erörterten Sen'schen "entitlement"-Ansatz ab, differenziert aber stärker OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 65 (4) Annut kann dann -unabhängig vom gesamtwirtschaftlichen Entwicklungsstand -vorliegen, wenn diese Determinanten der interpersonellen Einkommensverteilung starke Unterschiede, die sich nicht kompensieren, zwischen einzelnen Personengruppen aufweisen. Aufgabe einer armutsorientierten Entwicklungspolitik ist es entsprechend, für einen Abbau dieser personenspezifischen Ungleichheiten zu sorgen. Diese Aspekte sollen im folgenden für die wichtigsten Formen der Ungleichheiten zwischen einzelnen Personengruppen vertieft werden. 11. Armut als Folge ungleich verteilten Ressourceneigentums 1. Vorbemerkungen (1) Die interpersonelle Eigentumsverteilung an produktiv nutzbaren Ressourcen besagt, wie die Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital (und zwar sowohl Humanals auch Sachkapital) und natürliche Ressourcen innerhalb einer Gesellschaft auf einzelne Personen oder Haushalte verteilt sind. Je konzentrierter diese interpersonelle Eigentumsverteilung ausfällt, desto ungleicher sind die jeweiligen Chancen, durch die produktive Verwendung des Ressourceneigentums Einkommen zu erzielen. (2) Bei der unzureichenden Verfügbarkeit über Ressourcen als Determinante absoluter Armut geht es im Prinzip, wie die Darstellung der wichtigsten Zielgruppen einer Politik der Armutsbekämpfung in Kapitel B gezeigt hat, um zwei Ressourcenkomplexe : und ist vom ökonomischen Grundverständnis her gesehen leichter nachvollziehbar. Nach Sen ist Hunger -und Hunger ist die nachdrücklichste Ausdrucksform von Armut -das Ergebnis einer unzureichenden Ausstattung von Menschen mit "entitlements" (Berechtigungen) zum Erwerb lebenserhaltender Güter. Solche "entitlements" können im wesentlichen auf zwei Arten geschaffen werden: a) durch den Besitz und die Verwertung von Produktionsfaktoren ("endowments") - einschließlich den Vermarktungs möglichkeiten der erzeugten Güter -sowie die Einbringung der eigenen Arbeitskraft in Lohnarbeitsverhältnisse; b) durch Transferansprüche monetärer (bspw. durch Kaufkrafttransfers im Rahmen einer Redistributionspolitik) und nicht-monetärer (bspw. durch Zugang zu öffentlichen Gütern) Art gegenüber anderen sozialen Einheiten. Armut kann dann auf zwei verschiedene "entitlement failures" zurückgeführt werden: a) direkte Berechtigungsdefizite sind das Ergebnis einer unzureichenden Fähigkeit, die zur Grundbedürfnisbefriedigung benötigten Güter auf subsistenzwirtschaftlicher Basis selbst herzustellen; b) handelsabhängige Berechtigungsdefizite resultieren aus ungünstigen Austauschverhältnissen zwischen den nicht in Eigenproduktion herstellbaren Grundbedürfnisgütern und den zum Austausch angebotenen eigenen Gütern und Faktorleistungen. Vgl. hierzu Sen 1981, Dreze/Sen 1989 sowie Gasper 1993 und die dort angegebene Literatur. 5 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 66 Hans-Rimbert Hemmer a) In ländlichen Gegenden liefert die Ausstattung der Annen nlit Land wegen der dominierenden Rolle der Landwirtschaft eine für das Zustandekommen ländlicher Annut wesentliche Erklärung. Sieht man von einigen stark bevölkerten Ländern (wie bspw. Bangladesh) mit ihrem -bezogen auf die Bevölkerungsgröße -Gesamtmangel an landwirtschaftlich nutzbaren Böden ab, ist der unzureichende Besitz der Armen an Grund und Boden überwiegend das Ergebnis einer sehr ungleichmäßigen Bodenbesitzverteilung. b) Zum anderen erweist sich für viele Anne ihre mangelhafte Ausstattung mit Humankapital als wesentliche Ursache ihrer Annut. Bei den meisten Armen ist der das Humankapital bestimmende Bildungs- und Ausbildungsstand so niedrig, daß von ihm keine deutlichen Positionsverbesserungen zu erwarten sind. In der Regel verfügen die Annen einer Gesellschaft mit Ausnahme ihrer ungelernten Arbeitskraft -die ihrerseits durch Hunger, Unterernährung und Krankheiten stark belastet ist -über keine oder nur über sehr geringe produktiv verwendbaren Ressourcen. Insbesondere Frauen sind hier stark diskriminiert, deren Ausbildungsniveau durchgängig niedriger ist als das der Gesamtbevölkerung und die daher einen besonders großen Anteil an der absolut armen Bevölkerung ausmachen. 2. Handlungsfelder einer armutsorientierten Entwicklungspolitik a) Verbesserter Zugang zu Land (1) Entsprechend dieser Diagnose müßte im Vordergrund einer Strategie zur Bekämpfung der ländlichen Annut eine Landreform stehen, die eine gleichmäßigere Verteilung des Eigentums an Grund und Boden bewirkt. Allerdings darf eine solche Landreform nicht zu kleine Parzellen zur Folge haben; bei einer zu starken Zersplitterung des Grundbesitzes besteht die Gefahr, daß die Bodenproduktivität stark zurückgeht. Insofern muß man die natürlichen Rahmenbedingungen solcher Landreformen beachten. Ebenso ist zu berücksichtigen, ob etwaige Produktivitätsverluste einer Landreform, die zu suboptimalen Betriebsgrößen (Minifundien) führt, durch die Schaffung von Produktionsgenossenschaften aufgefangen werden können. Hier müssen stets die Bedingungen des Einzelfalls berücksichtigt werden, wenn man zu wachstums- und verteilungspolitisch gleichermaßen vernünftigen Ergebnissen kommen möchte. (2) Landreformen können zweifellos die Armut verringern, doch sind sie nur in bestimmten Situationen durchführbar. Fast allen größeren Umverteilungen des Grundbesitzes im zwanzigsten Jahrhundert gingen eine Revolution, ein verlorener Krieg oder die nationale Befreiung von der Kolonialherrschaft voraus. Diese Umwälzungen führten in vielen Fällen zu kollektiven OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 67 Großorganisationen, ohne daß die landlosen Armen davon profitiert hätten. Die überkommene Agrarordnung wurde hinweggefegt; Entschädigungen gab es nicht. In anderen Ländern kam die Reform den Pächtern, Kleinbauern oder Neusiedlern zugute, denen individuelle Eigentumsrechte zugesprochen wurden. In manchen Fällen wurde eine Entschädigung gezahlt, die aber gewöhnlich auf niedrigen Wertansätzen beruhte. Landreformen, denen keine größere Umwälzung voranging, waren dagegen selten weitreichend, so daß sich ihre Auswirkungen auf die Armen in Grenzen hielten (Weltbank 1990: 77f.). Auf jeden Fall ist vor der Inangriffnahme von Landreformen ihre politische Umsetzbarkeit auszuloten, um zu verhindern, daß solche Reformen auf halbem Wege stecken bleiben. (3) Eine mögliche Alternative zu Landreformen für den verbesserten Zugang der Armen zu Grund und Boden können Schritte zur Vergrößerung des Angebots an Pachtland8 (bspw. durch das Aufheben etwaiger Verbote von Pachtverträgen; Bell 1990), zur Klärung von Grundbesitzverhältnissen und zur Verbesserung der Verwaltung von Gemeinschaftseigentum an natürlichen Ressourcen sein. Solche Maßnahmen könnten für viele Arme auf dem Land neue Chancen zur Verbesserung ihrer Einkommensposition eröffnen. b) Verbesserter Zugang zu Humankapital (1) Als zweites zentrales Ressourcendefizit der Armen erweist sich ihre Ausstattung mit Humankapital. Dies gilt nicht nur für die Durchführung selbständiger Produktionsaktivitäten -bspw. in der kleinbäuerlichen Landwirtschaft -, sondern auch im Hinblick auf die Besetzbarkeit jener Arbeitsplätze, die im Zuge einer "Wachstums-cum-trickle-down-Politik" geschaffen werden. Entsprechend wichtig ist es deshalb, den Armen die entsprechenden Qualifizierungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Ohne größere Investitionen in das Humankapital der Armen dürften Maßnahmen zur Verminderung der Armut auf lange Sicht wenig Aussicht auf Erfolg haben: -Mit Verbesserungen im Gesundheits- und Ernährungsbereich werden die schlimmsten Folgen der Armut direkt angegangen und zu erreichen versucht, daß die Armen überhaupt in der Lage sind, ihre Arbeitskraft produktiveinzubringen9; 8 In diesem Fall werden die Eigentumsrechte in ihrer verteilungsbestimmenden Funktion durch Nutzungsrechte abgelöst. 9 Üblicherweise wird davon ausgegangen, daß eine Mangelernährung die wichtigste Determinante der meisten Gesundheitsprobleme in den Entwicklungsländern ist; außerdem beeinträchtigt Mangelernährung die Arbeitsfähigkeit der Betroffenen (Hemmer 1979). Neuere Untersuchungen (z.B. EdmundsonlSukhatme 1990) relativieren diese Aussage. Danach besteht kein signifikanter Zusammenhang zwischen Ernährungszustand und Leistung, sondern bestenfalls zwischen Ernährungszustand und Lei- 5* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 68 Hans-Rimbert Hemmer -durch Maßnahmen der Aus- und Fortbildung soll bewirkt werden, daß sich die Humankapitalausstattung der Armen verbessert und dadurch ihre Chancen steigen, Einkommen zu erzielen, die es ihnen ermöglichen, der Armutsfalle zu entrinnenlO. Im allgemeinen fehlt es den Armen aber an Zugang zu den hierfür erforderlichen grundlegenden Dienstleistungen (Weltbank 1990: 95 ff.). (2) Obwohl gerade im Bereich der Aus- und Fortbildung von der privaten Wirtschaft wesentliche Leistungen erbracht werden, die der Staat durch gesetzliche Rahmenbedingungen kanalisieren und teilweise auch mobilisieren kann, verbleiben soziale Leistungen des Staates zugunsten einzelner Armutsgruppen als wesentliche Bestandteile einer Politik der Armutsbekämpfung. Zwar haben die Entwicklungsländer in den vergangenen Jahren große Fortschritte im Gesundheits- und Erziehungswesen erzielt; der Wirkungsgrad der dazu aufgewendeten öffentlichen Ausgaben hätte jedoch deutlich höher sein können, wenn sie sich gezielter an die Armen als Zielgruppe gewendet hätten. Erfahrungsgemäß haben die Armen einen schlechteren Zugang zu diesen öffentlichen Gütern und Dienstleistungen als andere Gruppen. Selbst bei grundsätzlich möglichem Zugang ist die Inanspruchnahme dieser Leistungen häufig gering, weil vielfach Benutzergebühren anfallen, die von den Armen nicht finanziert werden können. Eine erfolgversprechende Politik der Armutsbekämpfung macht es deshalb erforderlich, daß diese Beeinträchtigungen der Zugangschancen der Armen zu den entsprechenden Einrichtungen abgebaut werden. Zu beachten ist dabei, daß dieses Ziel nicht automatisch durch eine allgemeine Steigerung der Ausgaben für soziale Leistungen stungsreserven. Die Verknüpfung mit der Gesundheit sei - so lautet diese Argumentation -ebenfalls schief, weil Ernährung in seinen Gesundheitsauswirkungen überlagert wird von verunreinigtem Wasser, unzumutbaren sanitären Zuständen sowie infektiösen Krankheiten, die sich wesentlich stärker bei der die Leistungsflihigkeit determinierenden Gesundheit niederschlagen als die Ernährungssituation. 10 Erfahrungsgemäß vergrößern Bildung und Ausbildung die Produktivität der Arbeitskraft -also des wichtigsten Aktivums der Armen. Auf der Ebene des einzelnen resultiert daraus ein höheres Einkommen. So liegen in jenen Sektoren, in denen Löhne gezahlt werden, die individuellen Erträge der Bildung und Ausbildung durchweg über denen konventioneller Investitionen. Aber auch bei der Durchführung selbständiger Tätigkeiten ist das Bildungsniveau wesentlich für die Höhe der erzielbaren Einkommen: Gebildeten Bauern dürfte es leichter fallen, neue Techniken zu übernehmen, und praktisch alle Untersuchungen über die landwirtschaftliche Produktivität zeigen, daß besser gebildete Bauern einen höheren Ertrag aus ihren Anbauflächen erzielen. Auch im informellen Sektor weisen die wenigen vorhandenen Studien auf einen positiven Einfluß der Bildung auf die Produktivität hin: Eine bessere Bildung gibt den Arbeitskräften vielfältigere Möglichkeiten der Selbständigkeit und· erlaubt die Wahl einträglicherer Alternativen (zum Beispiel zeitgemäßen Handel anstelle traditioneller Handarbeiten). In den meisten Teilbereichen des informellen Sektors steigen die Stundenverdienste mit den Bildungsjahren; sie schwanken dabei je nach Art der Tätigkeit und differieren manchmal zwischen Männern und Frauen (Weltbank 1990: 97). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 69 erreicht wird. Vielmehr müssen die bestehenden Strukturen der LeistungsbereitsteIlung zugunsten der Armen ausgerichtet werden. Die wichtigsten sozialpolitischen Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Armen sind jene, die auf die Grundversorgung abstellen: Ausbau und Verbesserung der Grundschule und der Grundversorgung im Gesundheitswesen (Weltbank 1990: 97). (3) Das für die Armen größte Hindernis beim Zugang zu Leistungen des Gesundheits- und Erziehungswesens besteht im Mangel an physischer Infrastruktur -vor allem in den ländlichen Gebieten. Die Bereitstellung dieser Leistungen konzentriert sich systematisch auf die Städte. Dagegen ist die ländliche Versorgung quantitativ und qualitativ unzureichend. Um die Zielgruppe der Armen besser erreichen zu können, müßte im Gesundheitsbereich bspw. das "Primary Health Care"-Konzept mit seiner im Vergleich zur modemen Medizin wesentlich stärkeren Ausrichtung auf die wichtigsten Gesundheitsprobleme der Armen gezielt verfolgt werden. Im Bildungsbereich bedarf es neben der quantitativen Ausdehnung insbes. des Grundbildungsbereichs (Schulgebäude, qualifiziertes Lehrpersonal) grundlegender inhaltlicher Reformen (z.B. Curriculumreformen, Verfügbarkeit von Schulbüchern und anderen Unterrichtsmaterialien) in Richtung auf eine stärkere Berücksichtigung solcher Probleme, mit denen die Armen konfrontiert sind (z.B. Grundkenntnisse der Hygiene und der Umwelt statt der Geschichte der früheren Kolonialmacht). 111. Armut als Folge einer unzureichenden produktiven Nutzung von Ressourceneigentum 1. Vorbemerkungen (1) Einkommen als Folge des Eigentums an produktiveinsetzbaren Ressourcen lassen sich nur erzielen, wenn diese auch tatsächlich produktiv genutzt werden (Hemmer 1988: 185). Hier sind vor allem zwei Beschränkungen zu beachten: a) Zum einen besteht die Möglichkeit, daß die Eigentumsrechte an diesen Ressourcen nicht genutzt werden dürfen bzw. können. Rechtliche Verbote von seiten des Staates (wie beispielsweise das Verbot, bestimmte Bodenflächen landwirtschaftlich zu nutzen oder bestimmte Tätigkeiten trotz hinreichender fachlicher Qualifikation auszuüben, sowie die verwaltungsmäßigen Blockaden potentieller unternehmerischer Initiativen: de Soto 1989) können ebenso Armut verursachen wie Hindernisse, die sich aus der Machtausübung einzelner Gruppen oder Individuen den Armen gegenüber ergeben (wie bspw. Maßnahmen von Großgrundbesitzern, die gegen Kleinbauern gerichtet sind, sowie die illegalen Aktivitäten krimineller Gruppen in städtischen Armenvierteln). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 70 Hans-Rimbert HemmeT b) Zum anderen kann die Nutzung der Eigentumsrechte daran scheitern, daß die für die Durchführung produktiver Tätigkeiten komplementär benötigten Ressourcen grundsätzlich fehlen oder nicht zu akzeptablen Bedingungen erworben werden können. Tatsächlich setzen fast alle produktiven Tätigkeiten den gleichzeitigen Einsatz mehrerer Produktionsfaktoren voraus. Erst ihre Kombination führt zur Entstehung von Produktion, der physischen Grundlage von Einkommen. Besteht kein bzw. kein ausreichender Zugang zu den benötigten Komplementärfaktoren, können die potentiell nutzbaren Ressourcen nicht eingesetzt werden: Ihr Eigentum kann Armut nicht verhindern. (2) Auf dem Lande stellt bspw. nicht nur der unzureichende Zugang zu Grund und Boden, sondern auch zu Infrastruktur (vor allem zu physischer Infrastruktur) eine wesentliche Ursache der unzureichenden produktiven Nutzung von Ressourceneigentum, insbes. von Land, dar. Armen Bauern steht typischerweise weniger öffentliche Infrastruktur zur Verfügung als den bessergestellten Landwirten. Mit Straßen und Elektrizität werden an erster Stelle die relativ wohlhabenden Bauern versorgt. Die Wasserversorgung vieler bäuerlicher Kleinbetriebe ist besonders erratisch und ungenügend. Oftmals führen der niedrige Standard der Kanalbauten und ihrer Instandhaltung dazu, daß die oberirdische Bewässerung nur einen Teil der vorgesehenen Fläche erreicht. Für Kleinbauern sind aber Tiefbrunnen, Rohrbrunnen und Pumpanlagen unerschwinglich (Weltbank 1990: 83 f.). Auch im städtischen Bereich zeigen sich -insbes. für den informellen Sektor -erhebliche Defizite bei der physischen Infrastruktur. Viele städtische Arme haben nur unzureichenden Zugang zur städtischen Trinkwasserversorgung, Abwasserentsorgung und Müllbeseitigung. Ihre Wohnungen (vor allem die Wohnungen in den illegalen Spontansiedlungen) sind nicht nur auf fremdem Land errichtet, sondern genügen auch nicht jenen Standards, die erfüllt sein müssen, damit für die Bewohner keine umweltverursachten Gesundheitsgefährdungen vorliegen. Außerdem verfügen viele Wohngebiete der Armen nicht über den zur Ausübung produktiver Tätigkeiten benötigten Elektrizitätsanschluß. Dadurch ist den Armen häufig die Chance genommen, in der Nähe ihrer Wohnungen unternehmerisch tätig zu werden (und evtl. noch Arbeitsplätze für andere Arme zu schaffen). Um zu besser geeigneten Betriebsstätten und Arbeitsplätzen zu gelangen, sind sie auf öffentliche Verkehrsmittel angewiesen; deren Benutzung können sie jedoch häufig nicht bezahlen. (3) Ein gemeinsames Kennzeichen ländlicher und städtischer Armut ist der unzureichende Zugang der Armen zum Kapitalmarkt, d. h. in erster Linie zu Krediten. Die aus unzureichenden Kreditaufnahmemöglichkeiten resultierenden Probleme der Armen erweisen sich deshalb als besonders gravierend, weil die Armen aufgrund ihrer niedrigen Einkommen nur zum Aufbringen minimaler Sparbeträge fähig sind. Dadurch haben sie nur geringe Möglich- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 71 keiten zur Kapitalakkumulation aus eigener Kraft, um durch eigenfinanzierte Investitionen ihre Produktivität in nennenswertem Umfang zu steigern; die zum "Entrinnen aus der Armutsfalle" unverzichtbare Kapitalbildung ist faktisch nur über Kreditaufnahme finanzierbar. Eine solche Kreditaufnahme auf dem offiziellen (= formellen) Geld- und Kreditmarkt ist den Armen aber nahezu vollständig verwehrt. In der Tat bilden die Schwierigkeiten formaler und bürokratischer Kreditvergabeprozeduren mit ihren teilweise überzogenen Anforderungen an den Bildungsstand der Kreditnachfrager und den Nachweis entsprechender Sicherheiten vielfach nahezu unüberwindliche Barrieren. Pächter sind meist von vorneherein ausgeschlossen, und Kleinbauern fehlen die Besitzurkunden. So führt der Weg häufig in die ,,klassische Armutsfalle", zum privaten Geldverleiher bzw. zum informellen Geld- und Kapitalmarkt. Umgekehrt fehlen Finanzinstitutionen, die auf dem Land die in geringem Umfang vorhandenen potentiellen Ersparnisse sammeln und investieren. Als Folge wird die ohnehin begrenzte Sparfähigkeit der unteren Einkommensgruppen nicht voll genutzt; ihre ausgeprägte Neigung zu demonstrativem Konsum, die sich besonders stark bei Anlässen wie Geburt, Hochzeit oder Tod zeigt, wird statt dessen noch verstärkt (Wissenschaftlicher Beirat 1979: 22). (4) Sowohl in ländlichen als auch in städtischen Gebieten wird die Armut durch die unzureichenden Kenntnisse der produktiven Nutzung der vorhandenen Ressourcen noch verstärkt, d.h. fehlende Humankapitalausstattung und unzureichende Nutzung von Land und Sachkapital hängen eng miteinander zusammen. Bspw. werden in der kleinbäuerlichen Landwirtschaft im Prinzip verfügbare biologisch-, mechanisch- und organisatorisch-technische Fortschritte (wie die Einführung von Hochertragssorten, Mehrfachanbau, Mineraldünger oder Pflanzenschutzmitteln) nur in wenigen Fällen übernommen. Teilweise können die hierfür erforderlichen finanziellen Vorleistungen von den Armen nicht aufgebracht werden, teilweise wird das mit der Einführung solcher Fortschritte verbundene Risiko als zu hoch eingeschätzt (möglicherweise als Ausdruck konservativer Grundwerte oder aber in Reaktion auf die bestehende Agrarverfassung; vgl. HemmerlKötter 1990: 67ff.), teilweise fehlt es einfach an Kenntnissen über die Chancen dieser Fortschritte. Mitunter werden diese Blockaden einer verstärkten Nutzung technischer Fortschritte durch die armen Kleinbauern von der staatlichen Entwicklungs-, insbes. Agrarpolitik noch verstärkt, weil sie die traditionelle Landwirtschaft bei der Forschung, der Ausbildung und der Beratung meist systematisch vernachlässigt. Häufig werden einseitig modeme, meist arbeits sparende Technologien gefördert, die in der Regel nur in größeren Betrieben rentabel anwendbar sind. Entsprechend nimmt die Konkurrenzfähigkeit kleinerer Betriebe ab. Sie geraten zunehmend in Gefahr, vom Markt verdrängt zu werden. Vergleichbare Überlegungen sind in bezug auf nicht-landwirtschaftliche ländliche Tätigkeiten sowie in bezug auf den städtischen informellen Sektor OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 78 Hans-Rimbert Hemmer der Familie, wegen Hungersnöten oder nachteiligen gesamtwirtschaftlichen Schocks (Weltbank 1990: 3). (2) Außerdem hängt das Zustandekommen von absoluter Armut davon ab, wie das aus dem Ressourceneigentum und -einsatz erwirtschaftete monetäre Einkommen in jene Güter umgetauscht werden kann, die zur Bedürfnisbefriedigung der betrachteten Personen erforderlich sind bzw. von diesen Personen begehrt werden. Die absolut armen Bevölkerungsgruppen geben in der Regel nahezu ihr gesamtes Einkommen für den Verbrauch aus, und mindestens die Hälfte dieses Verbrauchs wird für Ernährung aufgewendet. Deshalb sind die relativen Preise der Hauptnahrungsmittel für das Ausmaß der absoluten Armut entscheidend. Die städtischen Armen sind bei der Versorgung mit den grundbedürfnisrelevanten Gütern, insbesondere mit Nahrungsmitteln, weitgehend auf den Markt angewiesen. Wieviele der auf dem Land lebenden Armen auf den Markt angewiesen sind, hängt von ihrem Zugang zu produktivem Land ab. Typischerweise sind die "nicht ganz Armen" Nettoanbieter von Agrarerzeugnissen, die von höheren Preisen profitieren. Die Ärmsten der Armen verbrauchen dagegen mehr von den Hauptnahrungsmitteln als sie erzeugen, und sie sind von den Agrarlöhnen abhängig, die möglicherweise nur langsam auf Preisänderungen reagieren (Weltbank 1990: 44). 2. Handlungs/eider einer armutsorientierten Umverteilungspolitik (1) Für die Umverteilungspolitik des Staates sind sowohl seine Einnahmen- als auch seine Ausgabenpolitik von wesentlicher Bedeutung. Solche Umverteilungswirkungen können sowohl monetärer als auch nicht-monetärer Art sein: Monetäre Umverteilungswirkungen ergeben sich bspw. aus einer progressiv gestalteten Einkommensteuer oder aus einem System produktdifferenzierender indirekter Steuern12, wenn die Steuereinnahmen zur Finanzierung von Transferzahlungen an einkommensschwache Bevölkerungsgruppen verwendet werden. Nicht-monetäre Wirkungen sind hingegen die Folge, wenn die Steuereinnahmen für Basisgesundheitsdienste oder Primarschulen verwendet werden, die überwiegend den armen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung stehen. (2) Auf der Ausgabenseite ist darauf zu achten, daß die für die Armen vorgesehenen (und von ihnen als efforderlich akzeptierten) öffentlichen Güter und Dienstleistungen so bereitgestellt werden, daß die Armen auch wirklichen Zugang zu ihnen haben. Außerdem sind die bestehenden öffentlichen Transfersysteme zielgerichtet zu gestalten: 12 Sofern die indirekte Steuerbelastung bei Grundbedürfnisgütern niedriger ist als bei Produkten, die in erster Linie von den Beziehern höherer Einkommen nachgefragt werden ("Luxussteuern"). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 79 a) In vielen Entwicklungsländern besteht der wichtigste redistributive Transferansatz in der preispolitischen Subventionierung jener Güter, die -wie bspw. Grundnahrungsmittel - von den Armen relativ stark nachgefragt werden. Eine solche Politik ist aber -wie die bisherigen Erfahrungen eindeutig belegt haben -bedenklich: Von ihr profitiert vielfach eine große Zahl von Nicht-Annen, die im Prinzip keine verteilungspolitische Unterstützung benötigen. Insofern sind Nahrungsmittelsubventionen verteilungs- (und entwicklungs-) politisch fragwürdig 13 • b) Für eine armutsorientierte Entwicklungspolitik ist statt dessen zu fordern, bestehende Preisverzerrungen abzubauen und ein System relativer Preise zu etablieren, welches die tatsächlichen Knappheiten in den betrachteten Ländern widerspiegelt. Die beabsichtigte Unterstützung der Armen ist über direkte Einkommenstransfers an ausgewählte Zielgruppen anzustreben, die trotz eventuell höherer Verwaltungskosten die bessere Alternative darstellen (Glewwe/van der Gaag 1988; G1Z 1993). c) Darüber hinaus ist eine Stabilisierung der Preise für Grundbedarfsgüter auf den nationalen Märkten anzustreben: In mehreren empirischen Untersuchungen hat sich eine signifikant positive Korrelation zwischen dem Ausmaß der Preisschwankungen auf den Gütennärkten (einschließlich der Agrarproduktmärkte) und dem Umfang absoluter Annut gezeigt (Saith 1981; Gaiha 1989). Insofern helfen marktkonfonne preis stabilisierende Maßnahmen, wie bspw. der Aufbau von Lagerhaltungssystemen, beim Abbau der Armut. (3) Zur Finanzierung einer solchen Redistributionspolitik sind Steuern mit redistributivem Charakter vorzusehen, die allerdings nicht die subjektive Leistungsbereitschaft der potentiellen Steuerzahler untenninieren dürfen. Zur Erhebung der Steuern genügt es im übrigen nicht, nur die entsprechenden Steuergesetze zu erlassen. Wesentlich ist vielmehr ihre administrative Umsetzung, die sich in der entwicklungspolitischen Praxis häufiger als Engpaß erweist als die Gesetzgebung. Insofern müßte der Aufbau einer leistungsfähigen, weitgehend korruptionsfrei arbeitenden Steuerverwaltung nicht nur aus gesarntwirtschaftlicher Sicht, sondern auch im Interesse der Annen mit Nachdruck angestrebt werden. 13 Noch problematischer ist der Ansatz, niedrige Nahrungsmittelpreise über relativ niedrig angesetzte Höchstpreise zu erreichen. Eine solche Politik löst -wie bereits in Kap. C, Textziffer (5) ausgeführt -zusätzlich deutlich negative Produktionsanreize aus, von denen besonders häufig landwirtschaftliche Kleinanbieter (die in vielen Fällen selbst zur Gruppe der absolut Annen zählen) betroffen sind. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 80 Hans-Rirnbert Hernrner VI. Armutsbekämpfung und Wirtschaftswachstum -ein Zielkonflikt? (1) Abschließend bleibt noch zu erörtern, welche Konsequenzen von der hier postulierten Politik der redistributiven Armutsbekämpfung auf das wirtschaftliche Wachstum ausgehen -eine Fragestellung, deren Beantwortung für ihre entwicklungspolitische Beurteilung sowie Akzeptanz von wesentlicher Bedeutung ist. Ergeben sich negative Wachstumseffekte, so müßte die kurzfristige Verbesserung der Lage der Armen mit einer Verschlechterung der Chancen einer Armutsreduzierung durch Wirtschaftswachstum in späteren Jahren bezahlt werden; es bestünde ein Zielkonflikt zwischen dem Wachstumsziel und dem Ziel der Armutsreduzierung, vergleichbar etwa mit dem möglichen Entstehen von Zielkonflikten zwischen dem Wachstums- und dem Beschäftigungsziel. Bei positiven Wachstumswirkungen ergäbe sich hingegen eine Zielkongruenz: Die Förderung der Armen auf redistributiver Basis wäre gleichzeitig eine effektive Wachstumspolitik. (2) Zur Herausarbeitung möglicher Beziehungen zwischen der redistributiven Unterstützung armer Bevölkerungsgruppen und dem wirtschaftlichen Wachstum sei auf ein Modell zurückgegriffen, dem eine einfache makroökonomische Produktionsfunktion des Typs (GL.l) X =j(A,HK,SK,N) mit X = physisches Sozialprodukt, A = ungelernte Arbeit, HK = Humankapital, SK = Sachkapital und N = natürliche Ressourcen zugrundeliegt. Die Funktionsvariable f spiegelt die vorhandenen technischen und institutionellen Rahmenbedingungen der Produktion wider. Unterscheidet man in dieser Produktionsfunktion GL. 1 zwischen den Personengruppen der Armen (= Suffix 1) und der Nicht-Armen (= Suffix 2) und unterstellt man zusätzlich, beide Personengruppen produzieren unterschiedliche Güter (modellmäßig verkürzt als Grundbedürfnisgüter [= X d und Luxusgüter [= X 2] definiert), so ergibt sich das monetäre Sozialprodukt Yals (GL.2) (mit PI und P2 als den Preisen beider Gütergruppen), wobei die jeweiligen Produktionsmengen aus den sektoralen Produktionsfunktionen (GL.3a) für die Grundbedürfnisgüter sowie (GL.3b) OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 81 für die Luxusgüter bestimmt sind. Dabei sind: A \ + A2 = A, HK \ + HK 2 = HK,SK\ + SK 2 = SK,N\ + N2 = N. (3) Veränderungen des monetären Sozialprodukts ergeben sich aus Veränderungen der partiellen Produktions mengen X \ und X 2; dabei sei Konstanz der Preise p \ und P2 unterstellt: (GLA) Die Änderungen von X \ und X 2 nach einer Veränderung der gruppenspezifischen Faktorausstattung erhält man als (GL.5a) bzw. (GL.5b) aX 2 aX 2 aX 2 aX 2 dX 2 = -a dA 2 + -a-- dHK 2 + aSK dSK 2 + -a- dN 2 A2 HK 2 2 N2 Das Sozialproduktwachstum errechnet sich entsprechend als (GL.6) Die einzelnen Faktorbestandsänderungen dA;, dSK;, dHK; und dN; (i = 1,2) müssen also mit ihren zugehörigen partiellen Drenzproduktivitäten ax ax ax ax GPA = -' GPHK = --' GPSK = --' GPN =- a A ' a HK ' a SK ' aN bewertet werden, um ihren physischen Wachstumsbeitrag ermitteln zu können, und der physische Wachstumsbeitrag muß mit den zugehörigen Güterpreisen bewertet werden, um den monetären Beitrag zum Sozialprodukt zu erhalten. Belegt man das aus dieser Bewertung resultierende Grenzwertprodukt (GP p) mit der Abkürzung GWP, und ersetzt man die spezifischen Faktorbezeichnungen A, HK, SK und N durch die generelle Notation PF 6 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 82 Hans-Rimbert Hemmer (= Produktionsfaktor), so lassen sich die partiellen Grenzwertprodukte allgemein als aX i GWPij = '" py. Pi U I} (mit i = 1,2 sowie j = A, HK, SK, N) schreiben, und Gleichung GL. 6 vereinfacht sich zu (GL.6a) (4) Mit Hilfe von Gleichung GL. 6a können die Wachstumswirkungen einer Ressourcen-Umverteilung zwischen Armen und Nicht-Armen bestimmt werden. Reduziert man GL. 6 a auf die Kurzform (GL.6b) und setzt man dPF \ = - dPF 2 (d.h. es werden Faktorbestände von den Nicht-Armen zu den Armen umgelenkt), so wird GL. 6b zu (GL.7b) bzw. (GL.7b) dY = dPF I (GWP 1 - GWP 2) Bei der Konstellation GWP1 > GWP2 führt die betrachtete Faktorumverteilung somit zu positiven, bei der Konstellation GWP\ < GWP2 zu negativen Sozialprodukteffekten. (5) Generell gültige Aussagen sind nicht möglich, da jeweils die konkrete Einzelsituation gesehen werden muß. Die folgenden Aspekte verdienen allerdings besondere Bedeutung: -Das Grenzwertproduktgefälle zwischen Armen und Nicht-Armen geht nicht zwangsläufig in dieselbe Richtung. So kann ohne weiteres die Konstellation GWP\ > GWP2 bei Sachkapital sowie GWP\ < GWP2 bei Humankapital vorliegen, die eine Reallokation von Sachkapital zu den Armen und von Humankapital zu den Nicht-Armen erforderlich machte. -Kurz- und langfristige partielle Grenzwertprodukte können signifikant voneinander abweichen; dasselbe gilt für die Grenzwertprodukte bei einem Anstieg und einem Rückgang der Faktorbestandsmengen. Faktorreallokationen nach Maßgabe der kurzfristigen Grenzwertprodukte können möglicherweise zu Effizienzgewinnen führen, die sich langfristig als nachteilig für das Wirtschaftswachstum erweisen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 83 -Einzel- und gesamtwirtschaftliche partielle Grenzwertprodukte können erheblich differieren, bedingt durch die Existenz technologischer externer Effekte sowie verzerrter, die gesamtwirtschaftlichen Faktor- und Güterknappheiten nicht korrekt widerspiegelnder Preise. Insofern muß die Analyse verstärkt auf die gesamtwirtschaftlichen Folgen von Faktorreallokationen zwischen einzelnen Bevölkerungsgruppen abstellen. -Das monetäre Sozialprodukt (BSP) reagiert zusätzlich nach Maßgabe der Preiseffekte: Je nachdem, wer Besitzer der Ressourcen ist und wie hoch jeweils sein Einkommen ist, resultieren eine andere Nachfrage- und damit Preisstruktur; die unterstellte Konstanz der Preise entfällt. Diese Struktureffekte können ebenfalls das BSP verändern und unter Umständen das GWP-Gefälle in GL. 7b umdrehen. (6) Von den Faktorbestandsveränderungen bei den einzelnen Personengruppen können -ausgelöst durch unterschiedliches Ausgabenverhalten - unterschiedliche sekundäre Faktormengeneffekte in späteren Perioden (z.B. bei der Akkumulation von Human- und Sozialkapital) ausgelöst werden. Die Analyse dieser Akkumulationseffekte darf sich dabei nicht auf die Sparquoten der einzelnen Bevölkerungsgruppen beschränken -diese Sparquoten sind bei den Armen (trotz etwaiger demonstrativer Konsumausgaben der Nicht- Armen) erfahrungsgemäß deutlich geringer als bei den Nicht-Armen -, sondern muß auch die Rolle des produktiven Konsums als Determinante wirtschaftlicher Entwicklung erfassen. Wurden Konsumausgaben in der entwicklungspolitischen Literatur der fünfziger und sechziger Jahre durchgängig als unproduktiv und damit als entwicklungs- (= wachstums-) hemmend eingestuft, wird seit den siebziger Jahren im Zusammenhang mit der Grundbedürfnisdiskussion darauf hingewiesen, daß auch Konsumausgaben zur Kapitalbildung -und zwar zur Bildung von Humankapital -beitragen und damit produktiv sein können (Hemmer 1979; Hemmer 1988: 177ff.). Empirische Untersuchungen haben nachgewiesen, daß konsumtive Ausgaben, die der Befriedigung von Grundbedürfnissen dienen (dies betrifft vor allem Ausgaben für Ernährung, Gesundheit und Grundbildung), vielfach höhere Produktivitätseffekte auslösen als unmittelbare Investitionen in Sachkapital (Wheeler 1980; Hieks 1980). Würde man im Sinne der These von der Abhängigkeit der Kapitalakkumulation von der Ersparnisbildung diese Konsumausgaben zugunsten von Investitionen einschränken, so können sich sowohl negative Verteilungsals auch negative Wachstumseffekte einstellen. (7) Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Faktorintensität und dadurch wieder auf das BSP. Während der 70er Jahre kamen mehrere Autoren zu dem Ergebnis, daß eine Einkommensumverteilung zugunsten der Armen trotz der daraus resultierenden Verschiebung der gesamtwirtschaftlichen Nachfragestruktur in Richtung auf arbeitsintensivere Produkte nur geringe Beschäftigupgseffekte auslösen 6* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 84 Hans-Rimbert Hemmer würde (Morawetz 1974; White 1978). Mittlerweile liegen jedoch andere Berechnungen vor (z.B. farnes/Khan 1993), die zu dem entgegengesetzten Ergebnis kommen. Die eingangs geforderte stärkere Arbeitsintensivierung der Produktion kann danach nicht nur über die Faktorpreise, sondern auch über die Nachfrageeffekte einer Politik der Armutsbekämpfung erreicht werden. (8) Aufgrund dieser Zusammenhänge lassen sich nur einzelfallbezogene Aussagen zu den Wachstumseffekten einer Strategie der Armutsbekämpfung treffen. Die Analyse des jeweiligen Einzelfalls müßte auf Kosten-Nutzen- Analysen beruhen, die ein Schattenpreissystem verwenden, das diesen Zusammenhängen ebenso Rechnung trägt, wie es die politische Gewichtung alternativer Verteilungskonstellationen -ausgedrückt in Wachstumsäquivalenten -widerspiegeln muß. In diesem Bereich besteht ein großer konzeptioneller Nachholbedarf, der im Interesse einer gezielten Politik der Armutsbekämpfung noch befriedigt werden müßte. Es besteht jedenfalls kein Anlaß zu der "Befürchtung", die redistributive Bekämpfung der Armut würde sich zwangsläufig zu Lasten des wirtschaftlichen Wachstums auswirken. Ob es Zielkonflikte zwischen dem Abbau der Armut sowie dem Wirtschaftswachstum gibt, hängt vielmehr von den .produktionstechnischen Rahmenbedingungen (Ausmaß der technischen Substituierbarkeit von Arbeit und Kapital im Rahmen der verfügbaren Produktionsfunktionen) sowie vom Preisverhältnis der von den Armen und den Nicht-Armen produzierten Güter ab. Darüber hinaus spielt die Frage des Akkumulationsverhaltens der verschiedenen Einkommensgruppen eine große Rolle, die sich nicht nur aus der Sparneigung der einzelnen Einkommensgruppen bestimmt, sondern auch aus den nichtersparnisabhängigen Formen der Akkumulation von Kapital. Dabei ist grundsätzlich festzustellen, daß das Bestehen etwaiger Zielkonflikte entscheidend von der jeweils gewählten entwicklungspolitischen Strategie sowie vom zugrundegelegten Zeithorizont abhängt. E. Zur Notwendigkeit eines integrierten Ansatzes der Armutsbekämpfung (1) Da Armut in der Regel nicht auf eine einzelne- Ursache zurückzuführen ist, sind isoliert ansetzende Strategien weitgehend zum Scheitern verurteilt, wenn mehr als nur marginale Verbesserungen für die Armen erreicht werden sollen. Insofern müssen auch mehrere Ansatzpunkte aus dem hier dargestellten Katalog von Instrumenten der Armutsbekämpfung in einer Strategie, der Erfolgschancen im Kampf gegen die Armut eingeräumt werden sollen, zusammengefaßt sein. Dabei ist auch zu beachten, daß das Verhalten einzelner Gruppen und Personen zur Entstehung bzw. Verfestigung ihrer eigenen Armut ebenso beitragen kann wie zu ihrer Überwindung bzw. ihrem Abbau. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 85 Insbesondere die Relation zwischen kulturspezifischem Leistungswillen, persönlicher Einstellung zur Leistungsbereitschaft und tatsächlicher Leistungsfähigkeit -jeweils bezogen auf die zugrundeliegenden Annutskomponenten - spielt hierbei eine entscheidende Rolle (Hemmer/Kötter 1990: 62). Folgerichtig müssen zunächst die Annen selbst sich darum bemühen, durch Eigenanstrengungen ihre Lage zu verbessern (bspw. die zur Verfügung stehende Bodenfläche zu bebauen, Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen, angebotene Beschäftigungen zu akzeptieren) und nicht in Resignation und/oder Lethargie zu verfallen. Annutsorientierte Entwicklungspolitik kann fehlende Eigenanstrengungen der Annen nicht ersetzen, sondern nur bestehende Eigenanstrengungen durch die Schaffung günstigerer Rahmenbedingungen fördern. Dies kann sich auf lokaler, auf nationaler und auf internationaler Ebene vollziehen. Bei der Hierarchisierung der entsprechenden Politikfelder ist auf das Subsidiaritätsprinzip zu verweisen, wonach keine soziale Einheit zu einer Leistung verpflichtet ist, die von einer kleineren und untergeordneten Einheit vorgenommen werden kann. Umgekehrt sind dann alle sozialen Einheiten verpflichtet, diejenigen Leistungen zu erbringen, die kleinere Einheiten in den Stand versetzen, sich selbstverantwortlich zu verwirklichen (Sautter 1991: 36f.). (2) Von vielleicht noch größerer Bedeutung für das Zustandekommen und ebenso für die Überwindung bzw. den Abbau von Annut als die fehlenden Eigenanstrengungen der Annen sind allerdings die betreffenden Gesellschaftssysteme. Nach heutigem Erkenntnisstand wurzelt Annut weitgehend im betreffenden Gesellschaftssystem. Aus dem jeweils unterschiedlichen Kontext, in dem die Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital und natürliche Ressourcen, das technische Wissen sowie die Gesamtheit der entwicklungsrelevanten Rahmenbedingungen (einschließlich den Mustern sozialer und kultureller Organisationen sowie der politischen und institutionellen Bedingungen) zueinander stehen, resultieren verschiedene "Varietäten" der Annut, d.h. unterschiedliche Gruppen von Annen mit unterschiedlichen Bedürfnissen und Interessen. Zwischen diesen Gruppen bestehen meist erhebliche Konflikte, die bei der Konzipierung von Strategien zur Annutsbekämpfung durch entsprechend präzise Zielgruppendefinitionen ("targeting") zu berücksichtigen sind. (3) Ebenso ist zu berücksichtigen, daß die Annen trotz ihres teilweise erschreckenden zahlenmäßigen Umfangs eine marginale Gruppe innerhalb eines gesellschaftlichen Systems -auf nationaler wie auf dörflicher bzw. städtischer Ebene -sind. Marginalität bedeutet die Nichtbeteiligung der Annen an den politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Entscheidungs- und Entwicklungsprozessen; sie ist kein isoliertes Phänomen, sondern systembedingt. Die für das Zustandekommen der Annut wesentliche ungleiche Ressourcenverteilung wird durch gesellschaftliche und politische Unter- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 86 Hans-Rimbert Hemmer privilegierung noch verfestigt. Dazu gehören im einzelnen die starke Benachteiligung (vor allem der Frauen) durch das Infonnations- und Bildungssystem, die Ausgestaltung der Agrarverfassung, traditionelle Werte- und Verhaltensmuster und teilweise auch die gewaltsame Unterdrückung durch den Staatsapp.arat. Außerdem wird die Mehrheit der Bevölkerung weitgehend von den sozio-ökonomischen und politischen Entscheidungsprozessen ausgeschlossen. Geringer Ausbildungsstand, fehlende Infonnations- und Kommunikationsströme, unzureichende oder fehlstrukturierte Institutionen sowie allgemein geringe Organisationsfähigkeit erlauben kein Artikulieren und Durchsetzen von Interessen gegenüber den Mächtigen und Reichen (Wesel 1982: 28). (4) Diese Marginalität beruht auf einem Bündel interdependenter Faktoren, deren Zusammenwirken und Gewicht in verschiedenen Systemen variiert. Sollen die Annen nicht auf Dauer passive Empfänger materieller Hilfe werden, müssen sie in das System integriert werden. Dazu sind beträchtliche strukturelle und funktionale Veränderungen der jeweiligen Systeme notwendig, die auch eine gewisse Umverteilung von Ressourcen und politischer Macht zugunsten der Annen einschließen. Durch solche Systemänderungen lassen sich neue Spielräume wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Art schaffen, die es den Annen ennöglichen, ihre Position zu verbessern (Kochendärfer-Lucius 1993: 15). Damit dieser Prozeß langfristig erfolgreich ist, muß er durch die Eigeninitiative der Annen getragen werden. Dabei ist der Konflikt mit dem dominierenden System in aller Regel unvenneidbar. Eine rationale Konfliktlösung mit dem Ziel der evolutionären Veränderung des Systems ist unter solchen politischen, sozio-kulturellen, institutionellen und ökonomischen Rahmenbedingungen möglich, die echte Selbsthilfe der Annen zulassen. Zu diesen Rahmenbedingungen gehört auch die Einsicht der Herrschenden -die allerdings (ebenso wie die Annen) selbst eine heterogene Gruppe mit divergierenden Interessen bilden -, daß Massenarmut auf längere Sicht zur Revolution führen kann. Die Integration der Annen in die Gesellschaft (in das System) und ihre Partizipation am gesellschaftlichen Leben sollte zumindest aus diesem Grund auch im Eigeninteresse der Herrschenden liegen. Entmarginalisierung braucht kein "Nullsummenspiel" zu sein. Langfristig können daraus ökonomische, soziale und politische Vorteile für alle Mitglieder des Systems erwachsen. (5) Die Initiative zu den erforderlichen Systemänderungen muß im wesentlichen von den Betroffenen selbst ausgehen: Sie müssen lernen, sich selbst zu helfen. Derartige Selbsthilfeanstrengungen sollten sich idealerweise innerhalb der Gruppe der Annen entwickeln: Unter den Verhältnissen in den Ländern der Dritten Welt muß Selbsthilfe stets als Gruppenphänomen angesehen und entsprechend konzipiert werden. Erfolge von Gruppen bilden in aller Regel erst die Grundlage dafür, daß Individuen bessere Chancen haben, sich selbst OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Ansatzmöglichkeiten einer armutsorientierten Entwicklungspolitik 87 zu helfen. Besitzen die Annen jedoch nicht die Möglichkeit, ihre Situation aus eigener Kraft zu verbessern, so wird eine Unterstützung ihrer Eigenanstrengungen erforderlich. Solche Unterstützungen können sowohl auf nationaler Ebene (z.B. durch Teile der Eliten des Landes, die entweder die langfristige Gefahr erkannt haben, die von der Massenarrnut auf ihre eigene Position ausgeht, oder altruistisch veranlagt sind) als auch auf internationaler Ebene (durch die staatliche Entwicklungszusarnrnenarbeit und! oder durch Nicht-Regierungs-Organisationen) erfolgen. Die geleisteten Unterstützungen dürfen sich auch nicht auf die nationalen Systemkomponenten beschränken, sondern müssen gleichfalls die internationalen Bestimmungsgrößen der Massenarmut in den Entwicklungsländern zum Gegenstand haben -und zwar auch auf die Gefahr hin, daß es zu Konflikten mit einzelnen Gruppen von Annen in den Industrieländern kommt. Zusammenfassung Zur Bekämpfung der umfangreichen Massenarmut in der Dritten Welt stehen im Prinzip zwei Wege offen: Ein auf Breitenwirksamkeit ausgelegtes Wirtschaftswachstum sowie eine auf dem Konzept der interpersonellen Einkornrnensverteilung aufbauende Politik der zielgruppenorientierten Armutsbekämpfung. Da die interpersonelle Einkommensverteilung von der Eigentumsverteilung an produktiv nutzbaren Ressourcen, vom Ausmaß der produktiven Nutzung dieser Ressourcen, vom aus dem Einsatz dieser Ressourcen erzielten Erlös sowie von der staatlichen Umverteilungspolitik bestimmt wird, bieten sich auf allen diesen Gebieten Handlungsfelder für eine arrnutsorientierte Entwicklungspolitik. Im vorliegenden Beitrag werden die wichtigsten Ansatzmöglichkeiten hierfür erörtert sowie die Vereinbarkeit einer solchen Politik mit dem Wachstumsziel diskutiert. Summary To fight the growing mass poverty in Third World countries in prineiple two basic possibilities exist: Economie growth on a broader se ale as weIl as a target oriented poliey of poverty alleviation based on the eoneept of interpersonal distribution of income. Since this distribution of ineome depends on the distribution of properties held in productively usable resourees, on the extent of the produetive use of these resources, on the applieation of the income gained by these resourees as weIl as on the governmental redistribution polities, all these aspeets offer a variety of aetivities for politieal measures against poverty. This paper diseusses the most essential possibilities as weIl as their eompatibility with the aim of eeonomie growth. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 94 Francesca Schinzinger einem bestimmten Zeitpunkt. Sie enthalten aber in den forschungs geschichtlichen Vorbemerkungen aufschlußreiche Hinweise auf die Grenzen der quantitativen Verfahren in der Geschichtswissenschaft. Im folgenden sollen diese Preisvergleiche nicht weiter berücksichtigt werden; sie sollen auch nicht zur Illustration dienen, weil ihre Aussagekraft zu begrenzt ist9. Es geht hier mehr um die historischen Wandlungen dessen, was man im Laufe der letzten tausend Jahre unter "arm" verstanden hat. Dabei ist zunächst festzustellen, daß ein großer Teil der Armut bis zur Auflösung der Großfamilie im ausgehenden 19. Jahrhundert durch die Familien oder durch kleine Gruppen aufgefangen wurde, über die es kaum quellenmäßige Nachweise gibt. D.h. unser Bild der Armut ist bis in die Zeit der Industrialisierung wahrscheinlich sehr ungenau. Die Geschichte der "Armut" ist weitgehend identisch mit der Geschichte ihrer Wahrnehmung, ihrer Bewertung und ihrer daraus entspringenden Bekämpfung. Armut wird oft im Zusammenhang mit religiösen und ethischen Forderungen oder im Zusammenhang mit der Armutsbekämpfung gesehen. Damit zeigt sich Armut nicht nur als individuelles Schicksal, sondern auch als soziales Problem. In dem Maße, in dem die Armut im ausgehenden Mittelalter nicht mehr idealisiert wurde, wurde sie von einer gegenüber der Kirche als soziales Agens auftretenden Obrigkeit immer stärker als bekämpfenswert eingestuft. Nach und nach setzte sich die Erkenntnis durch, daß Not und Elend das Gemeinwesen gefährden könnten, so daß neben der vorherrschend caritativkirchlichen und der idealisierend-religiösen eine neue Triebfeder für die Bekämpfung der Armut entstand. Die meisten neueren Definitionen dessen, was Armut ist, resultieren aus den Versuchen, Armut zu bekämpfen. 9 ,,Noch um die Jahrtausendwende war regerer Güteraustausch auf eng umgrenzte Bezirke [ ... ] und einige wenige Gegenstände zumeist lebensunwichtigen Bedarfes fast ganz beschränkt gewesen. Entfernter von den Küsten, abseits der alten Paßwege und Binnenverkehrsstraßen kamen Bauernwirtschaften und Grundherrschaften geschlossenen Hauswirtschaften recht nahe. Wirtschaftseigene Erzeugnisse deckten weit überwiegend den Lebensbedarf bäuerlicher Familien; Naturalabgaben und Dienste hintersässiger Bauern und Handwerker genügten noch weithin dem Güter- und Arbeitsbedarf grundherrschaftlicher Villen. [ ... ] Preise und Löhne spielten noch eine geringe Rolle. Wo solche überliefert sind, ist es vielfach nur schwer zu entscheiden, inwieweit sie noch Symbole fester Wertrelationen darstellen, die in Sitte und Recht wurzelten, oder schon Größen eines Tauschverkehrs, die sich nach der Knappheit der Güter richteten." Abel. Wilhelm: Agrarkrisen und Agrarkonjunktur. Eine Geschichte der Land- und Ernährungswirtschaft Mitteleuropas seit dem hohen Mittelalter, 2., neubearb. u. erw. Aufl., Hamburg/Berlin 1966, S. 17 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive 95 Dabei kann man in der Geschichte drei Ansätze erkennen: 1. Versuche zur Bekämpfung der Armut unter humanitär-caritativen Aspekten, bei denen der Gesichtspunkt der Freiwilligkeit von großer Bedeutung ist. Freiwilligkeit ist in diesem Zusammenhang aber kompatibel mit moralischem Zwang, wie sie z.B. die Kirche im Falle des Almosengebens als Bußübung oder als "Eintrittskarte für den Himmel" vorgeschrieben hat. 2. Versuche zur Bekämpfung der Armut durch die "Obrigkeit" aus sozialen und humanitären, aber auch aus ordnungspolizeilichen Gründen; dies insbesondere vom 16. bis zum 18. Jahrhundert. 3. Versuche zur Bekämpfung der Armut, die sich an der Relation von Preisen und Einkommen orientieren. Für das 19. Jahrhundert ändert sich die Definition von Armut; statt der Bedrohung durch Hunger und Elend werden als wichtigstes Kriterium der Definition nun auch die Lebensverhältnisse der Arbeiterklasse berücksichtigt. Im folgenden ist davon auszugehen, daß die Vorstellungen über Armut sich im Verlauf der Neuzeit in der Weise entwickelt haben, daß die Bedeutung von ethischen und religiösen Motiven zugunsten einer Analyse in den Begriffen der Staatsräson, des Gemeinwohls und der ökonomischen Theorie immer mehr zurückgeht. Drei Epochen werden unterschieden, für die detaillierter untersucht werden soll, was unter "Armut" verstanden wurde: 1. Das ausgehende Mittelalter (13. - 15. Jahrhundert), 2. die Zeit des Absolutismus (17./18. Jahrhundert) und 3. die Zeit der Industrialisierung (19. Jahrhundert). Im Lexikon des Mittelalters heißt es unter dem Stichwort "Armut und Armenfürsorge" : "I. Soziologie: A. (paupertas), das universalhist. Phänomen des Mangels an notwendigem Lebensunterhalt von Menschen und menschl. Gruppen, deren gemeinsames Merkmal erniedrigende Abhängigkeit ist. [ ... ] Die Ursachen von A. wurden und werden in verschiedenen Bereichen gesucht. Es ist charakterist. sowohl für Kulturen, Völker und Epochen als auch für soziale Gruppen und Schichten, ob man A. als von Gott zur Strafe geschickt, vom polit. System bedingt, im wirtschaftl. Wettkampf entstanden oder durch ethn., moral., religiöse, patholog., schicksalsbedingte Umstände hervorgerufen glaubt. Ebenso typ. sind die konkreten Formen, in denen A. auftritt. Ursachen, Formen und Verhalten gegenüber der A. werden nicht nur von den materiellen Voraussetzungen determiniert, sondern auch durch die jeweilige Rolle und die Funktionen, die A. in einem Netzsozialer Beziehungen hat." 10 10 Lexikon des Mittelalters, Bd. I, München/Zürich 1980, Sp. 984. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 96 Francesca Schinzinger Das bedeutet, daß Armut in den verschiedenen Epochen, von denen hier nur drei exemplarisch herausgegriffen werden, einen ganz anderen Klang, eine völlig andere Bedeutung sowohl im sozialen als auch im rechtlichen Bereich hatte. A. Das Mittelalter Die Armut aus religiösen Gründen, d.h. die freiwillige Armut, wie sie die Armutsbewegungen des 12. bis 14. Jahrhunderts vertreten haben, soll hier nicht in die Betrachtung einbezogen werden II . Unter Armut ist an dieser Stelle nur die unfreiwillige Armut zu verstehen. Allerdings beeinfIußte die positive Sicht von Armut aus religiösen Motiven die gesamte Beurteilung und Bekämpfung der Not12. Die Bekämpfung der Armut durch "gute Werke" im weitesten Sinne des Wortes verweist auf ihre religiösen Wurzeln. Das Gebot der Barmherzigkeit und die Praxis, Sünden durch gute Werke "aufzuwiegen", haben einen wesentlichen Beitrag zur Bekämpfung der tatsächlich vorhandenen Armut geleistet. Festzuhalten bleibt, daß religiöse Momente beim Verhalten gegenüber der Armut eine ganz wesentliche Rolle gespielt haben, und daß Arme in ein Netz sozialer Beziehungen eingebunden waren, das tief in den religiösen Vorstellungen der mittelalterlichen Gesellschaft verwurzelt war l3 . "Für weite Strek- 11 V gl. hierzu Frank, Isnard W.: Existenzsicherung und Armut bei den Bettelorden im 13. und 14. Jahrhundert, in: Christliche Unternehmer. Büdinger Forschungen zur Sozialgeschichte, hrsg. von Francesca Schinzinger, Boppard am Rhein 1994, S.43 -60. 12 Fischer bezeichnet die religiös motivierte "Idealisierung der Armut" als den Versuch, ,,[ ... ] Armut zu einer Tugend zu machen, die sie in der gesellschaftlichen Wirklichkeit des Mittelalters keineswegs war". Reichtum war das Kriterium für gesellschaftliches Ansehen, nicht Armut. Fischer, Wolfram: Armut in der Geschichte. Erscheinungsformen und Lösungsversuche der "Sozialen Frage" in Europa seit dem Mittelalter, Göttingen 1982, S. 26ff.; Zitat S. 27. Ennen dagegen verweist auf die soziale Funktion der Armut in der mittelalterlichen Gesellschaft: ,,[ ... ] dem Reichen gibt sie die Möglichkeit, gute Werke zu tun, er ist auf die Fürbitte des Armen angewiesen, der somit eine Gegengabe für das gereichte Almosen bieten kann". Ennen: Die europäische Stadt des Mittelalters, S. 211. 13 Bei Überlegungen zum Mittelalter muß immer beachtet werden, daß "Armut" ebenso wie die Worte "arm" und "Armer" ganz unterschiedliche Bedeutungsinhalte haben kann, sonst besteht die Gefahr von Bewertungen aus der Sicht einer ganz anderen Epoche. Das zeigt sich z. B. am Begriff der "Proletarisierung", der neuzeitliche Konnotationen transportiert. Für das Mittelalter sind Kriterien von Armut, die sich in Zahlen oder sonstigen Statistiken niederschlagen, problematisch. Der Historiker ist beim Vergleich auf relative Kriterien angewiesen, die nicht exakt definiert werden und sich aus den Quellen ergeben müssen mit der Relativität der Aussagefähigkeit der entsprechenden Quelle. Vgl. hierzu Duby, Georges: Die drei Ordnungen. Das Weltbild des Feudalismus, übersetzt OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Annut" in wirtschaftshistorischer Perspektive 97 ken der Geschichte kennen wir eher die Diskussion der Theologen und Moralisten, der Sozialpolitiker und Philosophen über die Annut als die Annut selbst. ,.14 Zu den traditionell als "ann" zu bezeichnenden Schichten der Bevölkerung gehören nachweislich die Witwen 15 und Waisen und die "Bettler". Für das Mittelalter ist ferner die Unterscheidung zwischen "ehrlichen" und "unehrlichen" Berufen von Bedeutung. An dieser Unterscheidung zeigen sich die Grenzen des Solidarverbandes -nicht nur des Zunftwesens. In den Zünften wurde zwar versucht, eine Versorgung der Witwen herbeizuführen; dies gelang aber nur für diesen Kreis, nicht jedoch für die Unterschichten. In Anbetracht der vielen Heiratsverbote für Menschen, die kein "auskömmliches" Einkommen nachweisen konnten, war die Zahl der nicht legalen Witwen natürlich ganz besonders groß und diese dürften in der Geschichte unter anderen Überschriften Spuren hinterlassen haben. "In allen Kulturen und Epochen sind die Annen zugleich die Unbekannten. Wir wissen über sie wenig, und das, was wir zu wissen glauben, ist oft falsch.,,16 Dementsprechend hoch war natürlich die Zahl der Waisen, denn diese wurden meist auch registriert, wenn sie uneheliche Kinder waren und nach dem Tod der Mutter unversorgt blieben. Zu der Zahl der offiziell registrierten Waisen dürfte die nicht geringe Zahl der Kinder zu rechnen sein, die vor den Pforten von Kirchen und Klöstern deponiert und im Bereich der Klöster aufgezogen wurden. Zu den Annen gehörten unbestritten auch die Behinderten im weiteren Sinne des Wortes, d.h. die Invaliden aus den verschiedenen kriegerischen Auseinandersetzungen sowie die Opfer von Wegeunfällen und Krankheiten. Für diese Gruppe der Bevölkerung gab es eine Versorgung nur im Rahmen der Familie oder der Kirche. In Anbetracht der harten Lebensbedingungen der Unterschichten dürfte ein Teil dieser Menschen aus der Familie ausgestoßen und der Fürsorge der Kirche anheimgefallen sein. Nur ein Teil der Behinderten gehörte auch in die Gruppe der "Bettler". Bettler waren im Mittelalter z. T. angesehene Leute unter dem Gesichtspunkt, daß sie dem Gläubigen, der ihnen half, die Möglichkeit gaben, durch gute Werke seine "Bilanz vor dem Himmel" zu verbessern. Erst im 18. Jahrhundert von Grete Osterwald, Frankfurt 1981, S. 144f., insbes. S. 151, wo Duby darauf hinweist, daß die Annen als Menschen mit einer positiven Funktion einen Platz in der Gesellschaftsordnung einnehmen. 14 Fischer: Annut in der Geschichte, S. 8. 15 Zur sozialen Lage der Frauen auf dem Land vgl. Ennen, Edith: Frauen im Mittelalter, 2. Aufl., München 1985, S. 85 ff. u. S. 219 ff. 16 Fischer: Annut in der Geschichte, S. 7. 7 Schriften d. Vereins f. Socialpolilik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 98 Francesca Schinzinger wurden sie von der Obrigkeit bekämpft. Allerdings gab es bei stark steigender Bevölkerung schon im 15. und 16. Jahrhundert organisierte Bettlerumzüge und repressive Maßnahmen von seiten der Obrigkeit17. Der Arme des Mittelalters als Objekt von Caritas ist nicht gleichbedeutend mit dem Bettler. Caritas ging weit über das Almosen für einen Bettler hinaus. Dabei muß zwischen ländlicher und städtischer Armut unterschieden werden. Letztere ist sehr viel besser dokumentiert; die Zahl der Notleidenden dürfte aber auf dem Lande -absolut gesehen -sehr viel höher gewesen sein. In der Gesellschaft der ersten Hälfte des Mittelalters bis etwa zum 12. Jahrhundert war der Mangel an Nahrungsmitteln eine allgemeine Erscheinung. Das Ausmaß dieser Armut war abhängig von der Bevölkerungsvermehrung und vom Einsatz von Geräten und Tieren bei der Bearbeitung des Bodens. In Gebieten und zu Zeiten, in denen nur die menschliche Arbeitskraft mit primitiven Werkzeugen eingesetzt wurde, war die Armut besonders weit verbreitet. Man kann annehmen, daß die Übergänge von den durch Mißernten an den Rand des Hungers gebrachten "Bauern" zu den hungernden ländlichen Unterschichten fließend gewesen sind. Auch die in die feudale Ordnung Eingebundenen haben vielfach gehungert; dies zeigt ein Blick auf die Relationen zwischen Aussaat und Ernte, die im Schnitt zwischen 1: 3 und 1: 4 angenommen werden können. Nur in sehr guten Jahren und auf sehr guten Böden erreichten sie die Relation 1: 10. Duby meint, daß ein Bauer im 11. und 12. Jahrhundert zufrieden gewesen sei, wenn er die drei- bis vierfache Menge seiner Aussaat erzielte, und daß auch gutes Land keine sehr ergiebigen Ernten hervorgebracht habeis. Bei Mißernten konnte man also nur auf wenig Vorrat zurückgreifen, und der Hunger war am Ende des Winters oft allgegenwärtig. Diese Hungernden kann man wohl mit Recht als "arm" bezeichnen; die Zustände in weiten Landstrichen bei Mißernten als "Armut". Für Armut und Hunger auf dem Lande gibt es über die Jahrhunderte hinweg zahlreiche Einzeldarstellungen. Die letzten Hungersnöte in Deutschland finden wir in den 40er Jahren des 19. Jahrhunderts. Obwohl die Armut in den mittelalterlichen Städten besser dokumentiert ist als auf dem Land, ist es schwierig, eine verallgemeinernde Aussage zu treffen und zu sagen, die Armut der städtischen Bevölkerung war größer, d.h. in 17 Vgl. Irsigler, FranzlLassotta, Arnold: Bettler und Gaukler, Dirnen und Henker. Randgruppen und Außenseiter in Köln 1300 -1600 (Aus der Kölner Stadtgeschichte, hrsg. in Zusammenarbeit mit dem Kölnischen Stadtmuseum von Heiko Steuer), Köln 1984, S. 25 ff. 18 Vgl. Duby, Georges: Die Landwirtschaft des Mittelalters 900 -1500, in: Cipolla, Carlo M./Borchardt, Knut: Europäische Wirtschaftsgeschichte, Bd. 1: Mittelalter, Stuttgart/New York 1983, S. 124. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive 99 Relation zur Bevölkerung gab es in der Stadt mehr Arme als auf dem Land. Dies resultiert aus den fließenden Übergängen, die in Stadt und Land vorhanden waren, für das städtische Leben aber besser bekannt sind. Auch hier bleibt die Frage, ob jeder, der am Ende des Winters hungerte, als "arm" bezeichnet werden kann. Vor allem für das 14. und 15. Jahrhundert ist städtische Armut recht gut dokumentiert. Es ist jedoch anzunehmen, daß auch in flÜheren Jahrhunderten in den Städten Armut geherrscht hat und nur die Quellen hierfür nicht so reichlich fließen. Bei der Armut in der Stadt muß zwischen denjenigen, die sich selbst überhaupt nicht ernähren konnten und ständig auf Almosen der verschiedensten Art angewiesen und denen, die nur vOlÜbergehend als bedürftig anzusehen waren, unterschieden werden. Der Anteil der ersteren dürfte im 14. und 15. Jahrhundert 10 bis 20% der ortsansässigen Bevölkerung ausgemacht haben. Es ist allerdings zu vermuten, daß nach besonders harten Wintern und ungünstigen Naturereignissen mindestens 50% der städtischen Bevölkerung in Deutschland als notleidend angesehen werden mußte19. Eine Bevölkerungsgruppe soll noch besonders hervorgehoben werden, nämlich die "verschämten Armen", zu denen besonders viele Frauen gehörten. Diese verschämten Armen waren teilweise identisch mit den sog. "Hausarmen", die nicht öffentlich betteln gingen, sondern in ihren Wohnungen unterstützt oder in wohlhabenden Häusern -teilweise auch in Klöstern - beköstigt wurden 2o . Das Phänomen der Armut im Mittelalter wird vor allem im Zusammenhang mit den Institutionen zur "Armenpflege" gesehen. Für die Versorgung der Armen waren das Kirchspiel, die Klöster und die Hospitäler zuständig. In den Städten kamen noch die Bruderschaften und die Zünfte hinzu. Die Kirchspiele, d. h. die Pfarreien, waren neben der Großfamilie die wichtigste Einrichtung zur Unterstützung der Armen, und da diese Einrichtung als selbstverständlich galt, gibt es über sie nur wenig Zeugnisse. Klöster waren Zentren der Armenfürsorge sowohl in den Städten wie auf dem Land. Das Hospital, die wichtigste Institution der mittelalterlichen Armenfürsorge, findet sich am häufigsten im Zusammenhang mit Klöstern, muß aber von diesen unterschieden werden. Eine Wurzel der Hospitäler sind die Fremdenherbergen. Schon seit der Karolingerzeit findet sich das "Hospitale Pauperum", das Armenspital, in dem nicht nur durchreisende, sondern auch einheimische Arme ständig versorgt wurden. 19 Vgl. Fischer: Armut in der Geschichte, S. 19. 20 Vgl. ebenda: S. 25; vgl. hierzu auch Ennen: Frauen im Mittelalter, S. 85ff. u. S.219ff. 7* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 100 Francesca Schinzinger Aus dem 12. und 13. Jahrhundert sind vor allem aus den Städten zahlreiche Hospitalgründungen durch Klöster und Bischöfe, Könige und Fürsten, Kaufleute und Zünfte bekannt. Manche waren Versorgungsstätten allgemeiner Art, andere spezialisierten sich auf bestimmte Aufgaben, z.B. die Versorgung von Invaliden, Leprakranken oder geistig Behinderten. Im 14. Jahrhundert hatten fast alle kleineren deutschen Städte ein Hospital, größere Städte mehrere, in Köln gab es mindestens 14 solcher Hospitäler. Viele sind bis heute unter dem Namen "Zum heiligen Geist" bekannt. Dies deutet auf den Heilig-Geist-Orden hin, bedeutet aber nicht, daß nur dieser Orden sie unterhalten hat; viele dieser Heilig-Geist-Spitäler waren städtisch. Sie dienten u.a. dem Zweck, die Alten der Stadt zu versorgen. Die Versorgung basierte auf Stiftungen. Aufgrund solcher Stiftungen besaßen die Spitäler außerhalb der Stadt oft ausgedehnte Ländereien. Bei der Analyse der städtischen Armut darf nicht vergessen werden, daß nicht alles, was im rechtlichen Sinne als Stadt bezeichnet wurde, auch im ökonomischen Sinne als Stadt angesehen werden konnte. Viele Städte im rechtlichen Sinne waren größere Dörfer, eng verflochten mit der sie umgebenden Landwirtschaft und von daher mehr von den Bedingungen der Landwirtschaft als von denen des städtischen Gewerbes und Handels geprägt. Aus diesem Grund ist es auch schwierig, den Anteil der Stadtbewohner an der Gesamtbevölkerung genau anzugeben. Edith Ennen schätzt den Anteil der Stadtbewohner an der Gesamtbevölkerung des 15. Jahrhunderts auf 20 bis 25 %. Dabei geht sie von der Stadt im rechtlichen Sinne aus 21 • Auch für die mittelalterliche Stadt bleibt festzuhalten, daß der einzelne, wenn er in Not geriet, grundsätzlich zunächst im Verband der Großfamilie Hilfe erhielt; auf dem Land wurde diese Hilfe im Rahmen der Grundherrschaft gewährt. Mit der Entwicklung der Städte prägten sich nach und nach neue Lebensformen aus, die den Verband der Großfamilie zunehmend auflösten und damit deren Hilfsfunktionen einschränkten. Mit der Verminderung dieser Hilfsmöglichkeiten wurde der Aufbau eines organisierten Armenwesens notwendig, das sich im Laufe der Jahrhunderte und mit dem Wachsen einiger großer Städte, wie z.B. Köln, immer stärker differenzierte. Auch in der mittelalterlichen Stadt war Armut, d.h. eine Existenz am Rande des Hungers, für weite Schichten der Bevölkerung selbstverständlich. Sie wurde daher auch nicht als besonderes Problem empfunden. Erst in den Städten des späten Mittelalters wuchs nach und nach das Bewußtsein für die Armut als soziales Problem; dies kennzeichnet bereits den Übergang zur Neuzeit. 21 V gl. Ennen: Die europäische Stadt des Mittelalters, S. 203. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive 101 B. Die Zeit des absolutistischen Staates Eine völlig andere Behandlung der "Armen" brachte die Neuzeit. Als am Ende des Mittelalters die feudalen Bindungen ebenso gelockert wurden wie die Bindungen der Zünfte wurde es notwendig, daß eine andere Instanz sich darum kümmerte, was in Notfällen mit Menschen geschehen sollte, die früher in ihrer grundherrlichen Abhängigkeit oder in ihrer Einbindung in die städtische Ordnung mit einem, wenn auch dünnen, sozialen Netz versehen waren. Damit begann der Staat bei der Bekämpfung der Armut eine entscheidende Rolle zu spielen. Dies hängt mit der neuen Sicht des Staates und den dem Staat zustehenden Aufgaben zusammen. Der absolutistische Staat mußte sich bemühen, auch in diesem Bereich für "Ordnung" zu sorgen, da er in vielfältiger Weise, vor allem in den protestantischen Gebieten, das Erbe der sozialen Aufgaben der Kirche angetreten hatte. Erst in der Neuzeit gewinnt das Wort "arm" eine überwiegend negative Bedeutung. Der Bedeutungswandel der "Armut" vom relativ Positiven im Sinne der Gelegenheit zu caritativer und damit dem Seelenheil förderlicher Betätigung zum Negativen als soziale Bedrohung oder soziale Last vollzieht sich mit der Säkularisierung und der damit verbundenen Verlagerung der Armenfürsorge vom kirchlichen auf den staatlichen Bereich 22 . Die bei Katholiken stärker und länger als bei Protestanten bestehende Bindung an ethisch-religiöse Vorstellungen verdeutlicht Wehler: "Die unterschiedliche Einstellung der Konfessionen zu diesem Problem erhellt daraus, daß in den katholischen Gebieten aufgrund der mittelalterlich-karitativen Wertvorstellungen der Bettel ungleich länger respektiert wurde als in den protestantischen. ,,23 Aus diesem Grund finden wir seit dem 16. Jahrhundert vor allem in protestantischen Gebieten die Armengesetzgebung. Seit der Reformation und nach der Auflösung vieler Klöster kam hier mit der Stärkung der landesherrlichen Gewalt die Notwendigkeit auf, die Armenfürsorge auf staatliche Instanzen zu 22 Im Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten wird die staatliche Fürsorgepflicht sogar zum obersten Grundsatz: "Dem Staate kommt es zu, für die Ernährung und Verpflegung derjenigen Bürger zu sorgen, die sich ihren Unterhalt nicht selbst verschaffen [ ... ] können. 2. Teil, 19. Titel § 1 ALR, in: Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794. Textausgabe mit einer Einführung von Hans Hattenhauer und einer Bibliographie von Günther Bernert, Frankfurt a. M.!Beriin 1970, S. 663. 23 Wehler, Hans-Ulrich: Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. I: Vom Feudalismus des Alten Reiches bis zur Defensiven Modernisierung der Reformära 1700 -1815, München 1987, S. 198. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 102 Francesca Schinzinger übertragen. Im wesentlichen wurden hierfür zwei staatliche Maßnahmen durchgeführt, nämlich die Armengesetzgebung einerseits und die Polizey- Ordnungen andererseits. Die Tatsache, daß es Armengesetze gegeben hat, deutet darauf hin, daß nun die gesetzgebende und -ausführende Obrigkeit dieses Phänomen wahrgenommen und als zu lösendes Problem erkannt hatte. Über die Zahl der als vagabundierend, arbeitslos, arbeitssuchend oder arbeitsscheu registrierten und meistens einer Art "nützlicher Beschäftigung" von der Obrigkeit mit Zwang zugeführten Menschen geben für das ausgehende 17. und 18. Jahrhundert die "Polizey-Berichte" Auskunft. Setzt man die Zahlen, die es gelegentlich räumlich und zeitlich begrenzt gibt, in Beziehung zur Bevölkerung der betreffenden Stadt oder Region zum gleichen Zeitpunkt, dann hat man ungefähr einen Anhaltspunkt dafür, wieviele Menschen in einem bestimmten Gebiet als "arm" bezeichnet werden konnten. Zwischen dem 15. und dem späten 18. Jahrhundert hat sich die Zusammensetzung der ländlichen Bevölkerung -und dies war die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung -grundlegend verändert. Das dominierende demographische Phänomen des 18. Jahrhunderts war überall in Europa die rapide Vermehrung der unterbäuerlichen Schichten 24 . In Deutschland wird das nicht ganz so deutlich wie im übrigen Europa, da erst in der Mitte des 18. Jahrhunderts die Verluste nach dem Dreißigjährigen Krieg voll ausgeglichen waren. "Durch die folgenschweren sozioökonomischen und politischen Konsequenzen wurde das ständische Sozialgefüge auf dem Lande unwiderruflich in Frage gestellt. Insofern trug das generative Wachstum nicht nur zum Strukturwandel der Gesellschaft maßgeblich bei, sondern seine Dynamik trieb diesen wesentlich mit voran. ,,25 Armut gab es aber auch in den Städten. In fast allen von Wehler untersuchten deutschen Städten unterschiedlicher Größe bestand im 18. Jahrhundert die größte aller sozialen Gruppen aus den Unterschichten 26 . Schon auf den Straßen des späten Mittelalters tummelten sich "Arme" der verschiedensten Art. Sie waren Menschen auf der Wanderschaft, die bei Gelegenheit die Grenzen zur Kriminalität überschritten. Sie bewegten sich unterhalb der ständischen Ordnung. In den Quellen sind sie vor allem dadurch bekannt geworden, daß die staatlichen Institutionen Gegenmaßnahmen ergriffen, um der "Unordnung", die 24 Vgl. Abel: Agrarkrisen und Agrarkonjunktur, S. 182ff. 25 Wehler: Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 1, S. 170. 26 Vgl. dazu bei Wehler die Tabelle "Städtische Unterschichten um 1800", (I), S.193. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Annut" in wirtschaftshistorischer Perspektive 103 sie mit sich brachten, Herr zu werden. "Insgesamt spiegeln Zustand und Entwicklung der Armenfürsorge im Absolutismus die widersprüchliche Situation einer Gesellschaft im Umbruch. Der gesellschaftliche Umgang mit der Armut ist durch verstärkte Disziplinierungsanstrengungen, durch eine zunehmende Ausgrenzung von Armut gekennzeichnet. Bei zunehmender Betonung der Arbeitspflicht aller Untertanen wird die Armut als Nicht-Arbeit gesellschaftlich geächtet. Die Ausgrenzungspolitik erfährt ihren Höhepunkt im Umgang mit den nicht-seßhaften Teilen der Armutsbevölkerung, denen bereits für ihre schiere Existenz scharfe Strafen drohen. Die Vaganten werden zu den gesellschaftlichen Negativ-Typen stilisiert.'.27 In den verschiedenen Polizey-Ordnungen des 18. Jahrhunderts versuchten die Behörden der deutschen Territorialstaaten, diese vagabundierende Schar, die mit der steigenden Bevölkerungszahl überproportional anwuchs, für den "Wohlstand" des Staates nutzbar zu machen, sie also nicht einfach abzuweh~ ren, sondern in die Wirtschaft zu integrieren. Das Mittel zu ihrer Integration waren die Arbeitshäuser 28 . Als die kameralistische Wirtschaftslehre und das protestantische Arbeitsethos im absolutistischen Staat vordrangen, wurden daher die städtischen und die ländlichen Unterschichten zum Gegenstand nicht nur scharfer Kritik, sondern auch arbeitspolitischer Bemühungen. Arbeitslosigkeit und Bettelei wurden zunehmend als strafwürdiges Verhalten empfunden. Das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794 formulierte -etwas euphemistisch ausgedrückt -eine Art "Recht auf Arbeit", jedenfalls eine öffentliche Verpflichtung, den Arbeitssuchenden auch Arbeit zuzuweisen. "Denjenigen, welchen es nur an Mitteln und Gelegenheit, ihren und der Ihrigen Unterhalt selbst zu verdienen, ermangelt, sollen Arbeiten, die ihren Kräften und Fähigkeiten gemäß sind, angewiesen werden.,,29 "Trägheit und Müßiggang" sollten mit Zwang und Strafen beseitigt werden. "Diejenigen, die nur aus Trägheit, Liebe zum Müßiggange, oder andern unordentlichen Neigungen, die Mittel, sich ihren Unterhalt selbst zu 27 Sachße, ChristophlTennstedt, Florian: Geschichte der Annenfürsorge in Deutschland. Vom Spätmittelalter bis zum Ersten Weltkrieg, Stuttgart/Berlin/Kölnl Mainz 1980, S. 131; Hervorhebung im Zitat. "Die Strassenbetteley soll nicht geduldet werden." "Vielmehr liegt es den Polizeybehörden jeden Orts ob, diesem Uebel mit Nachdruck zu steuern." 2. Teil, 19. Titel §§ 20, 21 ALR, in: Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten, S. 664. 28 "Anne, deren Versorgung [ ... ] einzelnen Privatpersonen, Corporationen, oder Communen nicht obliegt [ ... ], sollen durch Vennittelung des Staats in öffentlichen Landannenhäusern untergebracht werden." 2. Teil, 19. Titel § 16 ALR, in: Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten, S. 664. Die Tenninologie zur Bezeichnung dieser öffentlichen Anstalten ist äußerst uneinheitlich. 29 2. Teil, 19. Titel § 2 ALR, ebenda. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 110 Francesca Schinzinger prince or the govemment had an important role to play in fighting poverty as a danger to the established order. Attempts to quantify poverty are not realistic before the middle of the 19th century. Only when incomes are paid in money and everything that is needed to house and feed the family is to be bought on the market, can poverty be determined on the basis of the ratio wages/prices. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive Anmerkungen zum Referat von Francesca Schinzinger Von Vincenz Timmermann, Hamburg Ich möchte in meinen Anmerkungen die folgenden Fragen stellen: 1. Was hat die Referentin behandelt? 2. Wie hat sie es behandelt? 3. Was hat sie nicht behandelt, obwohl es nach Meinung des Korreferenten zum Thema gehört? Zur ersten Frage "Was hat die Referentin behandelt"? Frau Schinzinger hat mit dem Instrumentarium der Wirtschaftsgeschichte das Phänomen "Armut" selber und den säkularen Bedeutungswandel dieses Phänomens beschrieben. Im einzelnen schildert sie: -Die Abhängigkeit des Konzeptes "Armut" von den allgemeinen und spezieller von den religiösen Auffassungen der jeweiligen Zeit, des Mittelalters (13. - 15. Jhd.), der Zeit des Absolutismus (17. - 18. Jhd.) und der Frühzeit der Industrialisierung (19. Jhd.); -die sozialen Gruppen und Schichten, die von der "Armut" jeweils besonders betroffen waren; -die Institutionen, die sich der Armenpflege widmeten; -die Umstände, die einer statistischen Erfassung besonders günstig waren, wie das städtische Umfeld, während die Armen im ländlichen Raum weit stärker in die feudale und großfamiliäre Ordnung eingebunden waren, was manchen zu dem (Fehl-)Urteil verleiten mag, die städtische Armut sei größer gewesen als die ländliche; -die Art und Weise, in der Armut in den Gesellschaften als soziales Problem und von den Armen selber als persönliches Problem empfunden und behandelt worden ist; -die Anfänge politisch-administrativer Bemühungen, als mit dem Vordringen der kameralistischen Wirtschaftslehre und des protestantischen Arbeitsethos die Armen nicht mehr ausgegrenzt, sondern zur Förderung der allgemeinen Wohlfahrt in die Wirtschaft integriert wurden; dem "Recht OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 112 Vincenz Timmermann auf Arbeit" nach dem "Allgemeinen Preußischen Landrecht" 1 entsprach dann allerdings für den Einzelnen die Pflicht, Trägheit und Müßiggang zu meiden und sich Arbeit zu beschaffen2• Frau Schinzinger weist gegen Ende ihres Referats (S. 106) auf einen Gesichtspunkt hin, den ich für besonders wichtig halte und den ich später noch einmal aufnehmen werde; auf die Tatsache nämlich, daß die Armut, ihre Ursachen und Wirkungen sowie die Möglichkeiten ihrer Bekämpfung, im 19. Jhd. zum Gegenstand sozialwissenschaftlicher Forschung werden; was zu theoretischen Kontroversen führt zwischen denen, die -wie Thomas Robert Malthus -jede Armutsbekämpfung für sinnlos halten, weil das nur zu mehr Geburten und größerem Bevölkerungswachstum führe, und denen, die -wie William Godwin und Robert Malthus (senior) - an ein veränderbares Fortpflanzungsverhalten der Menschen glauben und deshalb Armenkassen und Armengesetze befürworten. Frau Schinzinger erwähnt ausdrücklich auch empirische Untersuchungen zum Pauperismus und zu den Folgen der Armut, etwa der gewaltigen Zunahme der Migrations- und Auswanderungsströme Mitte des 19. Jhd. Die zweite Frage "Wie hat sie das behandelt, was sie behandelt hat", ist einfach und kurz zu beantworten: Sie verwendet das methodische Handwerkszeug der Wirtschaftshistorikerin: Sie beschreibt und schildert nach bestem Wissen, wie es sich wirklich zugetragen hat. Das ist alles sehr interessant und anregend. Eine fast beiläufige Bemerkung hat mich allerdings elektrisiert. Frau Schinzinger schreibt (S. 106), in den theoretischen Kontroversen sei "die Geschichte als Quelle von Beispielen, d. h. als Steinbruch mißbraucht" worden. Wieso "mißbraucht"? lautet meine Gegenfrage dazu. Wozu dient uns empirisch arbeitenden Gesellschaftswissenschaftlern die Geschichte denn? Sollen wir etwa nicht daraus lernen? Nach meiner Vorstellung, die sich an frühere Überlegungen von Kenneth E. Arrow anlehne, ist die Wirtschaftsgeschichte für uns Ökonomen vor allem aus zwei Gründen wichtig: 1. Sie liefert uns historische Erfahrungen, mit deren Kenntnis wir die Gegenwart besser gestalten können. Die Wirtschaftsgeschichte hält viele Beispiele, gerade auch für wirtschaftliche Fehler bereit: Inflationen, exzessive Steuern und Zölle, Staatsbankrotte und soziale Verelendung. Man kann das I A.L.R. Th. 11, Tit XIX, § 2. 2 A.L.R. Th. 11, Tit XIX, § 3. 3 Vgl. Arrow, K. E.: History The View from Economics, in: W. N. Parker (ed.), Economic History and the Modem Economist, New York 1986, S. 13ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Annut" in wirtschaftshistorischer Perspektive: Anmerkungen 113 "Mißbrauch der Geschichte als Quelle von Beispielen" nennen. Man kann aber auch sagen: "Wer die Geschichte nicht kennt, ist dazu verdammt, sie zu wiederholen", u. U. eben auch die Fehler zu wiederholen. 2. Die Wirtschaftsgeschichte ist für den empirisch arbeitenden Volkswirt eine wichtige Datenquelle. Die Geschichte stellt Beobachtungen und Informationen bereit, an denen wir unsere Hypothesen und Gedankenentwürfe (Theorien) überprüfen können. Damit bin ich bei meinem dritten Abschnitt, der Frage nämlich "Was hat Frau Schinzinger nicht behandelt, obwohl es meiner Meinung nach unbedingt zum Thema gehört?" Es sind v.a. zwei Punkte, die ich vermisse: 1. Frau Schinzinger behauptet, wenn ich ihr Referat richtig verstehe, durchgehend die Relativität der Armut. In den Schlußbemerkungen schreibt Frau Schinzinger wörtlich: "Der Versuch, Armut absolut zu definieren, ist zum Scheitern verurteilt" (S. 108). Das erscheint auf den ersten Blick plausibel, m.E. aber nur, solange man die Gegenmeinungen überhaupt nicht aufsucht. Es hat in den 80er Jahren eine umfängliche Debatte dazu gegeben, in der auch die Gegenmeinungen zu Wort gekommen sind: Angestoßen von P. Townsend, weitergeführt durch Diskussionsbeiträge von A. Sen, D. Piachaud, R. Walker, S. Ringen und D. Donnison4. Diesen ersten Punkt will ich hier nicht ausführlicher behandeln; das ist in der angegebenen Literatur zu finden. Diese Diskussion haben aber auch Frau Schubert und die Herren Hatzius und Marggraf in ihren Beiträgen zu dieser Konferenz geführt. Vielleicht ist der Umstand, daß auf dieser Konferenz auch von anderen Teilnehmern über Messung der Armut gesprochen wird, der Grund dafür, daß Frau Schinzinger in ihrem Referat sehr entschieden und ohne selber Gegenmeinungen aufzusuchen ihre eigene Position dagegengestellt hat. Sie ist wohl davon ausgegangen, daß die Gegenmeinungen zu ihrer Position hier schon genügend deutlich zur Sprache kommen würden. Nach der Lektüre der genannten Referate glaube ich inzwischen auch, daß das so sein wird. 4 Townsend, P.: Poverty in the United Kingdom. A Survey of Household Resour~ ces and Standards of Living, London 1979; Sen, A.: Poor, Relatively Speaking, in: Oxford Economic Papers, Vol. 35 (1983), S. 153ff.; derselbe, A Sociological Approach to the Measurement of Poverty: A Reply to Professor Peter Townsend, in: Oxford Economic Papers, Vol. 37 (1985), S. 669ff.; Piachaud, D.: Problems in the Definition and Measurement of Poverty, in: Journal of Social Policy, Vol. 16 (1987), S. 147ff.; Walker, R.: Consensual Approaches to the Definition of Poverty: Towards an Alternative Methodology, in: Journal of Social Policy, Vol. 16 (1987), S. 213ff.; Ringen, S.: Direct and Indirect Measures of Poverty, in: Journal of Social Policy, Vol. 17 (1988), S. 351 ff.: Donnison, D.: Defining and Measuring Poverty. A Reply to Stein Ringen, in: Journal of Social Policy, Vol. 17 (1988), S. 367 ff. 8 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 114 Vincenz Timmermann Ich vennisse einen zweiten Punkt in Frau Schinzingers Referat. Sie hat uns nämlich nicht gesagt, was wir aus ihrer wirtschaftshistorischen Darstellung eigentlich lernen können bzw. ob wir daraus überhaupt etwas lernen sollen. Bei diesem Punkt handelt es sich nun allerdings um eine Frage der persönlichen Auffassung von den Zielen und der methodischen Vorgehensweise in unserer Disziplin. Daher möchte ich auf diesen Punkt etwas näher eingehen. Ich sagte bereits, daß die Wirtschaftsgeschichte nach meiner Vorstellung eine wichtige Quelle für Beobachtungen und Informationen ist. Mit Hilfe solcher Beobachtungen und Daten können wir -wie ich glaube -bestimmte Hypothesen überprüfen. Andererseits aber können wir m. E. als empirisch arbeitende Sozialwissenschaftler die Datenquelle Wirtschaftsgeschichte ohne bestimmte Hypothesen gar nicht sinnvoll anzapfen. Bezogen auf unser Thema "Armut": Wer, wie Frau Schinzinger, der Auffassung ist, "Armut" könne immer nur "im jeweiligen zeitlichen und räumlichen Kontext gesehen werden" (S. 108), Armut sei also zu verschiedenen Zeiten und in verschiedenen Ländern etwas völlig Verschiedenes, Unvergleichbares, der wird wohl kaum vergleichende empirische Studien durchführen wollen mit dem Ziel, etwa bzgl. verschiedener Formen von Armut, ihrer Entstehung und ihrer evtl. Folgen irgendwelche Regelmäßigkeiten zu finden. Wer dagegen -wie ich -Armut als ein Phänomen deutet, das es wahrscheinlich in jeder Gesellschaft gab und gibt, unabhängig von den Unterschieden in den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturen; wer -wie ich -glaubt, die unterschiedlichen Manifestationen von Armut seien eher Unterschiede des Grades, die durch politische und wirtschaftliche Bedingungen verändert werden, wer also -wie ich -glaubt, man könne bestimmte Elemente von Armut überall in der Welt entdecken, der wird mit dieser Grundhypothese auch an länder- und zeitvergleichende empirische Arbeiten herangehen und nach Regelmäßigkeiten bei den Formen der Armut, ihrer Entstehung und ihren Folgen suchen. Was macht nun die Besonderheit solcher Studien im Bereich der Armut aus? Unterscheiden sie sich grundsätzlich von anderen sozialwissenschaftlichen Längsschnitt- oder Querschnittuntersuchungen ? Grundsätzlich nicht, in der Praxis aber doch. Denn auf diesem Gebiet bestehen viele durch Vormeinungen und Interessen bestimmte Vorurteile, und manche Armutsforscher übernehmen solche Vormeinungen oft ungeprüft auch als theoretische Grundlagen ihrer Untersuchungen. So hat der u. a. ethisch begründete Wunsch, den Armen in jedem Fall sofort zu helfen, manche, gerade mit Blick auf die Bekämpfung der Armut wichtige Frage über die Entstehung und die Folgen der Armut völlig verdrängt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Armut" in wirtschaftshistorischer Perspektive: Anmerkungen 115 Im Grunde ist das ein sehr altes Problem. Schon Thomas Robert Malthus hat die idealistische Vorstellung seiner Zeit kritisiert und in seinem "Essay on Population" auf die negativen Folgen der Armenfürsorge hingewiesen. So mag es dazu gekommen sein, daß es nur wenige wirklich überprüfte Hypothesen für die vergleichende Armutsforschung und nur wenige brauchbare Theorien für empirische Analysen der Armut gibt. Wenn wir uns die Indikatoren einmal ansehen, die in vergleichenden empirischen Untersuchungen zur Messung der Armut herangezogen werden, dann zeigt sich das sehr schnell. Die Proxi-Variablen stammen aus der Bevölkerungslehre (Sterberaten und Lebenserwartungen), aus der Bildungsökonomie (Analphabetenquote, Einschulungsquoten), aus der Medizin (verschiedene Maße der Unterversorgung). Am besten haben sich m. W. bisher bestimmte Einkommensverteilungsmaße (z.B. das Gini-Maß), Sterberaten und Warenkorbvergleiche auf dem jeweiligen Subsistenzniveau bewährt. Weiter gefaßte, umfassender angelegte soziale Indikatoren messen m. E. viel eher die allgemeine Wohlfahrt und den Entwicklungsstand einer Gesellschaft als die Armut. In diesem Zusammenhang ist die sehr grundsätzliche Frage zu stellen, welche Bedeutung eigentlich die Theorie für die Messung der Armut besitzt. Ist das Konzept "Armut", das jeder von uns in seinem Kopf hat und das auch die Menschen früherer Epochen in ihren Köpfen hatten -bestimmt durch Erfahrungen und Beobachtungen -nicht viel zu komplex und noch zu wenig elaboriert, um es durch irgend welche einfachen Indikatoren operationalisieren zu können? Wenn eine Operationalisierung aber aus praktisch-politischen und -administrativen Gründen national (z.B. im Rahmen moderner Wohlfahrtsstaaten) und international (z.B. im Bereich der Entwicklungshilfe) einfach unumgänglich ist, können wir uns dann auf einen gemeinsamen Katalog von Indikatoren der Armut verständigen, die international und intertemporal brauchbar sind? Oder müssen wir homogene Ländergruppen bilden bzw. intertemporal bestimmte geschichtliche Phasen zusammenfassen, in denen die Vorstellungen von Armut mehr oder weniger übereinstimmen? Die Antwort auf diese Fragen hängt m. E. von der Theorie ab, die der einzelne Analytiker für richtig hält: Gibt es allgemeine Kriterien der Armut, die überall und zu allen Zeiten gelten und galten, oder gibt es so etw.as nicht? Bejaht man den ersten Teil der Frage, dann können wir brauchbare und in Grenzen auch verläßliche Instrumente für die Messung und für internationale und intertemporale Armutsvergleiche entwickeln, Regelmäßigkeiten für die Entstehung und die Folgen der Armut finden und vernünftige Maßnahmen zur Armutsbekämpfung ableiten. Im anderen Fall können wir das alles nicht. Dann müssen auch wir Volkswirte mit den Methoden unserer Disziplin -wie die Historiker das mit ihren Methoden tun -vor allem beschreiben und herausfinden, wie die Lebensum- 8* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 116 Vincenz Timmennann stände und die Lebensbedingungen der Annen auf dem Lande und in der Stadt wirklich waren und sind, und worin die Annen sich von den Nicht- Annen unterscheiden. Mein Ziel als theoretisch und empirisch arbeitender Volkswirt besteht nun allerdings darin, Regelmäßigkeiten und Gesetzmäßigkeiten zu finden. Meine theoretischen Vorstellungen gehen also eher dahin, daß wir in allen Gesellschaften und zu allen Zeiten Armut finden, daß sich zwar Unterschiede, die eher solche des Grades sind, zeigen, daß diese Unterschiede aber "nur" durch die besonderen sozialen, politischen und wirtschaftlichen Strukturen modifiziert werden, daß wir also die entscheidenden Elemente der Annut weltweit und auch über die verschiedenen Epochen hin identifizieren können. Daß wir im Bereich der Armutsforschung schon sehr weit sind, glaube ich nicht. (Die Bearbeiter der z. T. sehr eindrucksvollen Referate mögen mir diese skeptische Bemerkung nachsehen.) Wir haben bisher nur einige Bausteine für eine Theorie zur Entstehung von Annut (z.B. als Folge der Arbeitslosigkeit) oder über die individuellen und/oder sozialen Folgen der Armut (für Industrieländer z.B. das persönliche Verhalten der Annen in bezug auf staatliche Förderung, auf Arbeitsaufnahme, auf den Konsum von Waren und Diensten, auf das Wahlverhalten u.ä.; überwiegend sind das noch sehr spezielle Gesichtspunkte; für Entwicklungsländer z.B. die sozialen Folgen politischer und wirtschaftlicher Instabilität und die daraus entstehenden sozialen Konflikte); insbesondere wird in vielen Untersuchungen immer wieder das Problem der Selbstverstärkung hervorgehoben: Armut ist selber eine Folge der Annut bzw. führt ihrerseits weitere Armut herbei; so daß aus individueller Armut soziale Konflikte und die Verelendung ganzer Gesellschaften resultieren können. Man könnte fragen, ob im Zusammenhang mit der Armut praktische Hilfe nicht viel wichtiger sei als theoretische Forschung. Tatsächlich drängen ja Politiker und Beamte nationaler und internationaler Behörden und Institutionen auf Rat und schnelle Antworten auf ihre Fragen, etwa zur Ausfüllung der "Basic needs-Strategie", und alle wünschen sich einfache und leicht verfügbare und generell anwendbare Indikatoren für administrative Entscheidungen. Aber nach einer -zugegebenermaßen -kurzen Durchsicht der Literatur zur Annutsforschung muß ich einfach sagen, daß unsere theoretischen Kenntnisse auf diesem Gebiet noch sehr gering sind; wie ich meine, zu gering, um wirklich fundierten Rat geben zu können. In diesem Sinne sind unsere Bemühungen in der theoretischen Forschung mindestens ebenso wichtig wie die kurzfristige Behandlung und Lösung praktisch-administrativer Fragen5. 5 In diesem Sinne äußert sich auch Oyen, Else: Some Basic Issues in Comparative Poverty Research, in: International Social Science Journal, Vol. 44 (1992), S. 615 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 "Annut" in wirtschaftshistorischer Perspektive: Anmerkungen 117 Was auch immer wir vom gegenwärtigen Stand der Armutsforschung halten mögen: Wir benötigen in jedem Fall mehr Informationen und bessere Daten. Und dazu hat Frau Schinzinger mit ihrem Referat beigetragen. Ob sie den Gebrauch ihrer Daten für empirische Untersuchungen nun selber schätzt oder nicht, das spielt dabei keine besonders große Rolle. Ich jedenfalls kann an dem Bild von der Geschichte als einem Steinbruch - selbstverständlich nur im übertragenen Sinne -nichts Negatives finden. Für mich hat die Geschichte genau diese Funktion: Informationen zu liefern und Daten für die Überprüfung von Hypothesen, damit wir auf der Basis solcher, bis auf weiteres gesicherter Hypothesen brauchbare Theorien -auch über die Entstehung und die Folgen der Armut -entwickeln können und (daraus abgeleitet) vernünftigere Maßnahmen zur Beseitigung der Armut empfehlen können. Wir brauchen wohl noch viele solcher "Steinbruch"-Arbeiten, wie die von Frau Schinzinger, damit unsere Empfehlungen bald auf soliderer Basis stehen können. Allerdings müssen wir aus der Geschichte und den laufenden Beobachtungen auch lernen wollen, d.h. also nach Regelmäßigkeiten suchen; andernfalls bleiben alle die mühsam über Länder und Epochen zusammengetragenen Informationen und Bestandsaufnahmen nur interessante Geschichten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung Von Thilo Hatzius, Heidelberg und Rainer Marggraf, Hamburg * "Die Ärmsten der Armen interessieren uns nicht. Sie sind der wissenschaftlichen Analyse nicht zugänglich und können nur von Statistikern oder Dichtem beschrieben werden.'" E. M. Forster, zitiert in: ,The Economist' May 15th -21st, 1993: 13. A. Einleitung Die Frage "Wie mißt man Armut?" kann nicht objektiv beantwortet werden. Alle Konzepte zur Messung von Armut enthalten auch intersubjektiv nicht überprütbare Elemente. Manchmal orientieren sich diese an den subjektiven Empfindungen der Armen selbst2, manchmal beruhen sie auf Einschätzungen von Forschern oder Politikern, die weder von Außenstehenden noch Armutsbetroffenen nachvollzogen werden können. Nur in den seltensten Fällen werden Forscher, die Armut untersuchen, oder Politiker, die über Programme zur Armutsbekämpfung entscheiden müssen, zur Gruppe der Armen in der Gesellschaft gehören und Armut in ihrer absoluten Form, als lebensbedrohlichen Zustand, erfahren haben. Relative Armut wird ihnen dagegen bekannt sein. Absolute Armut, die sich als Elend sichtbar offenbart, erscheint weniger subjektiven Einschätzungen zu unterliegen als relative Armut, in die sehr unterschiedliche Vergleichsmaßstäbe eingehen können. Eine umfassende Armutstheorie existiert bisher weder in der Ökonomie noch in anderen Sozial- oder Geisteswissenschaften3. Es liegen dagegen verschiedene Konzepte zur Beschreibung von Armut vor, die in unterschiedlichem Maße Anforderungen hinsichtlich der Entwicklung einer allgemeinen • Annette Schiller, Heidelberg, hat durch ihre hilfreichen Kommentare wesentlich zum Entstehen dieses Aufsatzes beigetragen. , Alle fremdsprachigen Zitate wurden von uns sinngemäß ins Deutsche übersetzt. 2 Empfindungen nichtarmer Menschen, die z.B. den teilweise schrecklichen Anblick von Armut nicht ertragen können, werden aus unserer Betrachtung ausgeklammert; vgl. auch Sen (1981): 10. Wie noch zu zeigen sein wird, spielen Nichtarme als Vergleichsmaßstab bei Konzepten relativer Armut und den darauf beruhenden Armuts maßen eine entscheidende Rolle; vgl. auch Seidl (1988). 3 Vgl. hierzu Enderle (1987): 37. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 126 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf zentrale Bedeutung, da seine Anwendbarkeit trotz aller Kritik relativ positiv zu beurteilen ist und da sie auf nationaler und internationaler Ebene sowohl im politischen als auch im wissenschaftlichen Bereich intensiv diskutiert und häufig verwendet wird" (Scheurle (1991): 10). Er weist aber gleichzeitig darauf hin, daß sich die praktische Anwendung auf einen Mindestwarenkorb und auf "ökonomische Annut" beschränkt, da die Einbeziehung nicht-mone- tärer Bedürfnisse schwierig sei. Hagenaars (1986: 17) charakterisiert diesen Ansatz und seine Umsetzung zur Bestimmung einer Armutsschwelle folgendermaßen: "Wenn Einigung erzielt würde über die Definition von Grundbedürfnissen zu einer bestimmten Zeit in einem bestimmten Land, dann könnten diese eine akzeptable Definition der Armutsgrenze darstellen. Gewöhnlich werden Nahrung, Wohnung und Kleidung als Grundbedürfnisse genannt, ohne auf das gesellschaftliche Umfeld Bezug zu nehmen." Der Grundbedürfnisansatz ist offensichtlich mit Umsetzungsproblemen behaftet. Dies erschwert seine Nutzung als Grundlage für die Definition von Armut und zur Bestimmung von Armutsschwellen. Es läßt sich jedoch nicht bestreiten, daß er sowohl für entwicklungspolitische als auch sozialpolitische Grundsatzdiskussionen Signalwirkung hatte und noch hat und damit zur Orientierung bei der Ausarbeitung politischer Programme und bei der Maßnahmenauswahl von Bedeutung ist. c) Armut als Deprivation Die Tatsache, daß der Begriff ,Deprivation' vor allem in der Soziologie und Psychologie Verwendung findet, weist schon darauf hin, daß bei diesem Konzept das Empfinden des Menschen in Relation zu seinem sozialen Umfeld im Vordergrund steht. Unterversorgung mit Gütern wird von den Betroffenen als Entbehrung empfunden, ist aber auch von Außenstehenden unmittelbar zu erkennen: sie fällt ins Auge und bedarf in ihrer absoluten Form keiner Bezugsgröße. Vor allem Amartya Sen weist darauf hin, daß Annut immer auch als absolut und unabhängig von relativen Erwägungen gesehen werden muß. Er spricht daher auch von ,absoluter Deprivation', um dieses Anliegen zu unterstreichen 18. Insbesondere im Zusammenhang mit ländlicher Armut in Entwicklungsländern wird Annut immer wieder als absolute Deprivation empfunden. Aziz (1984: 281) nennt als Indikatoren für Deprivation mangelnden Zugang zu produktiven Ressourcen (insbesondere Boden), niedriges Einkommen, Arbeitslosigkeit, Unterernährung und unzureichende Versorgung mit Ausbildungs- und Gesundheitsleistungen. Er geht von einem absoluten Konzept und der Notwendigkeit der Erreichung eines akzep- 18 Vgl. Sen (1981): 16f., 159; Seidl (1988). In Entwicklungsländern hat Armut häufiger den Charakter von absoluter Deprivation, und wird von den betroffenen Menschen sicher auch unabhängig von irgendwelchen Bezugsgruppen als solche empfunden. Vgl. auch Quibria (1991): 93f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 127 tablen ,sozialen Minimums' aus, weist aber gleichzeitig darauf hin, daß Indikatoren relativer Armut bei Programmen und Projekten zur Armutsbekämpfung berücksichtigt werden müssen. Chambers (1983: 2) gibt einen drastischen Kommentar zur Armutsmessung, indem er schreibt: "Wie groß auch immer die Schätzungen sein mögen -und Wissenschaftler können endlos über Definitionen, Statistiken, sowie Ausmaß und Grad der ,Deprivation' diskutieren -, es gibt so viele extrem arme Menschen, die Aussichten auf zukünftiges Leid sind so entsetzlich und unsere Bemühungen, diese Not zu beenden sind so unzureichend, daß diese Zahlen für die Frage, was zu tun ist, eigentlich irrelevant sind." Er führt dann Gründe dafür an ("six sets of biases"), warum sich diese absolute Deprivation ländlicher Gebiete auch Kennern von Entwicklungsländern selten so drastisch offenbart. In der Regel -und dies gilt insbesondere für Industrieländer -wird ,Deprivation' als relatives Konzept verstanden. Die Unterversorgung mit Gütern wird dabei im Vergleich zu einem allgemeinen, durchschnittlichen Versorgungsniveau gesehen, kann sich aber auch an früheren Erfahrungen oder Erwartungen des Betroffenen orientieren. "Man könnte sagen, daß es A an X mangelt, wenn A (i) X nicht hat, (ii) sieht, daß eine andere Person oder Personengruppe, zu der er möglicherweise gehört hat oder gehören wird, X hat, (iii) X haben möchte und (iv) die Möglichkeit sieht, X haben zu können19 ." Es wird dabei deutlich, daß hier vor allem das subjektive Empfinden des Einzelnen im Vordergrund steht. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht stehen verteilungsabhängige Nutzenerwägungen im Vordergrund, die auch in Verbindung mit dem Konzept der ,Anspruchsarmut' diskutiert werden 2o . Townsend, ein bedeutender Verfechter des Konzepts der relativen Deprivation, wendet sich gegen absolute, an physischer Subsistenz orientierte Armutskonzepte und weist daraufhin, daß solche Konzepte den dynamischen Charakter von Armut und das Eingebundensein des Menschen in ein Netz sozialer Kontakte vernachlässigen. "Nach unserer Definition sind diejenigen Individuen und Familien arm, denen über einen längeren Zeitraum hinweg weniger Ressourcen zur Verfügung stehen, als dem Durchschnitts-Indivi- duum oder der Durchschnitts-Familie ihrer (lokalen, nationalen oder internationalen) Gemeinschaft21 ." Erst eine bestimmte Mindestausstattung mit Gütern -in der praktischen Anwendung zur Festlegung von Armutsschwellen in der Regel als Einkommenssgröße definiert 22 -ermöglicht gemäß diesem Ansatz einen angemesse- 19 Runciman (1966) zitiert in Scheurle (1991): 13. 20 Vgl. u.a. Seidl (1988) und Scheurle (1991): 20. 21 Townsend (1962) zitiert in Hagenaars (1986): 26. 22 Meist ad hoc in Prozent des Durchschnittseinkommens oder Medians definiert, vgl. z.B. Hagenaars (1987): 26, Scheurle (1991): 14f. Die eindeutige empirische Be- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 128 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf nen Lebensstandard, der an den jeweiligen sozio-kulturellen Rahmenbedingungen orientiert ist. Dem Vorteil des Einbeziehens eines Referenzrahmens steht der Nachteil gegenüber, daß Armut nur noch als Problem ungleicher Einkommensverteilung erscheint, das absolute Element also unberücksichtigt bleibt. Auch die Beschränkung auf ökonomische Ressourcen und auf Bedürfnisse, die ökonomisch befriedigt werden können, sind weitere Nachteile dieses Konzepts relativer Deprivation, die in der Literatur aufgezeigt werden23. Positiv wird dagegen vermerkt, daß das Konzept Ansatzpunkte für eine Ursachenanalyse bietet und daher auch für empirische Untersuchungen und in der politischen Diskussion eine Rolle spiele4• Aus ähnlichen Gründen ist das Konzept der ,multiplen Deprivation' erwähnenswert, das insbesondere für Industrieländer Bedeutung hat, die eine sehr differenzierte Gesellschaftsstruktur haben und von heterogenen Armutskonstellationen belastet sind. Obwohl es für die Entwicklung empirischer Armutsmaße und für Entwicklungsländer bisher kaum Bedeutung hat, sollen die fünf, im Zusammenhang mit der Sozialindikatorenforschung der Bundesrepublik entwickelten Deprivationsbereiche aufgelistet werden: ,,1. physisches und geistiges Wohlbefinden -Mangel an physischem Komfort, 2. Krankheit, 3. Mangel an sozialer Sicherheit und Schutz vor Kriminalität, 4. Mangel an Wohlfahrtswerten und 5. Mangel an sozialer Achtung und Autoritäe5 ." Aus der Aufzählung wird ersichtlich, daß in diesem wohl umfassendsten Konzept von Armut als Unterversorgung mit Gütern insbesondere die Versorgung mit öffentlichen und ,nichtmateriellen ' Gütern Berücksichtigung findet. Die Entwicklung von Indikatoren für die einzelnen Bereiche und die Festlegung von Schwellenwerten als Minimalbedingungen, sowie die Berücksichtigung von Interdependenzen zwischen den Indikatoren ist mit enormen methodischen Problemen belastet und schließt die Operationalisierung eines solchen Ansatzes bisher aus. Daher werden in der Sozialindikatorenforschung der Bundesrepublik bisher auch nur verschiedene Deprivationsbereiche isostimmung eines Grenzeinkommens, bei der ein durchschnittlicher "Lebensstil", repräsentiert durch Indikatoren, die zu einem Deprivationsindex zusammengefaßt werden, nicht mehr realisiert werden kann, gelang Townsend nicht. Vgl. Scheurle (1991): 15. 23 Seidl (1988): 6 weist darauf hin, daß es nicht sinnvoll sein kann, Armut nur in Relation zu einer Referenzgruppe zu definieren und führt das Beispiel eines Nomadenstammes in der Sahara an, "in dem sich niemand besonders arm fühlt, jedoch alle hungern". 24 Vgl. z.B. Scheurle (1991), Sen (1981). 25 Winterstein (1978): 70, zitiert in Scheurle (1991): 17. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 129 liert analysiert und soziale Existenzminima aus einkommensverteilungspolitischer Sicht u.a. entsprechend dem Konzept der ,relativen Einkommensarmut' analysiert. d) Relative Einkommensarmut Ebenso wie bei der relativen Deprivation liegt diesem Armutskonzept die Forderung nach Verteilungsgerechtigkeit zugrunde. Unter Verzicht auf die Beschreibung eines Warenkorbes oder auch nur der Beschreibung einer Bedürfnisstruktur, die durch eine Palette von Gütern befriedigt werden kann, wird direkt auf Einkommensgrößen als Indikatoren für Lebensstandard oder Lebensqualität zurückgegriffen. Damit wird auf theoretisch fundierte Hypothesen über die Zusammenhänge zwischen Bedürfnissen, die sich aus individuellen Präferenzen ableiten lassen, und deren Befriedigung mit Gütern, die über Märkte oder durch andere Institutionen zur Verfügung gestellt werden, verzichtet. Armut wird somit nur in Relation zu statistischen Kenngrößen der Einkommensverteilung definiert. Die Bestimmung von Armutsschwellen, die sich an Durchschnittswerten (Mittelwert, Median) oder Perzentilen orientieren, läßt subjektiven Werturteilen noch größeren Spielraum, als dies bei anderen Armutskonzepten der Fall ist26. Die Beschränkung auf den Einkommensverteilungsaspekt von Armut, die Vernachlässigung des Phänomes absoluter Armut und das Fehlen der Bezugnahme auf reale gesellschaftliche Situationen, auf Präferenzen und Bedürfnisse von Menschen und auf konkrete Güterbündellassen dieses Konzept für das Messen von Armut als Grundlage für die gezielte Bekämpfung der Ursachen von Armut und für Armutsvergleiche zwischen verschiedenen Ländern als ungeeignet erscheinen 27 . 2. Armut als niedriges Nutzenniveau Ansätze, die Armut mit einem niedrigen Nutzenniveau beschreiben, gehen von kardinal meßbarem und interpersonell vergleichbarem Nutzen aus -beru- hen also auf der klassischen Wohlfahrtstheorie. Eine entsprechende Definition von Armut findet sich bei Hagenaars (1986: 10) "Armut bezeichnet eine Situation, in der die Wohlfahrt eines Haushaltes, die darauf zurückzuführen ist, daß der Haushalt über Ressourcen verfügt, unter ein bestimmtes minimales Wohlfahrtsniveau fällt, die sogenannte Armutsschwelle." Güter haben danach erst einen Wert für ein Individuum, wenn es einen entsprechenden Nutzen aus ihnen ziehen kann. 26 Vgl. Scheurle (1991): 12 und Hagenaars (1986): 25f. für eine Diskussion unterschiedlicher Ansätze zur Bestimmung von Armutsschwellen. 27 Vgl. u.a. Hagenaars (1991): 26, Scheurle (1991): 12. 9 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 130 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf Geht man davon aus, daß Individuen alle Aspekte, die ihr persönliches Wohlbefinden betreffen 28 , quantitativ bewerten können, lassen sich durch entsprechende Befragungen Nutzenfunktionen und Mindestnutzenniveaus in Abhängigkeit von realisierten Güterbündeln oder Einkommensniveaus als Armutsschwellen bestimmen. Die Möglichkeit, die Gewichtung absoluter und relativer Kriterien bei der Bestimmung der Armutsschwelle den Betroffenen selbst zu überlassen, wird als besonderer Vorteil der auf dem Konzept kardinaler Nutzenmessung beruhenden Ansätze angesehen, von denen der ,Leydener Ansatz' (,Leyden poverty line') besonders bekannt wurde. Seidl (1988) stellt fest, daß dieser Ansatz den Armutsvorstellungen von Sen und Townsend besonders nahe kommt, wobei diese Aussage wohl eher auf die Tatsache der Befragung Betroffener zur empirischen Feststellung von Armutsschwellen als auf die Zugrundelegung der kardinalen Nutzentheorie für die theoretische Begründung des Ansatzes zu beziehen ist, der gegenüber Sen eher kritisch eingestellt ist. Hagenaars (1986) zeigt im Zusammenhang mit der Erläuterung dieses Ansatzes, daß allen auf Einkommens- bzw. Ausgabengrößen basierenden empirischen Maßen zur Bestimmung von Armutsschwellen implizite oder explizite Annahmen über ein mehr relatives oder mehr absolutes Armutskonzept zugrundeliegen. Wird angenommen, daß mit steigendem Einkommen eine proportionale Nutzensteigerung einhergeht, so wird ein absolutes Armutskonzept unterstellt. Wird dagegen eine Abhängigkeit des individuellen Nutzens von dem Einkommensniveau einer Vergleichsgruppe bzw. vom Durchschnittseinkommen angenommen, wie dies bei einem relativen Armutskonzept geschieht, kann trotz steigender Einkommen eine Nutzenminderung eintreten, wenn sich die Disparität der Einkommen der Armen im Vergleich zum Durchschnittseinkommen erhöht. Beim Leydener Ansatz sind über diese Zusammenhänge apriori keine Annahmen zu treffen, was als besonderer Vorteil gewertet wird. Als weiterer Vorteil gilt auch, daß wegen der direkten Befragung Betroffener keine apriori Festlegung von Äquivalenzfaktoren zur Berücksichtigung unterschiedlicher Charakteristika von Haushalten, wie z.B. Familiengröße, Alter, Beschäftigung etc. notwendig ist 29 • Dem Vorteil, daß mit dem gemeinsamen Nenner "Nutzen" eine Verrechnungseinheit für die Spezifizierung kompensatorischer Maße zur Verfügung steht, stehen auch Nachteile gegenüber. So läßt sich vor allem die damit einhergehende Eindimensionalität der Betrachtung kritisieren, die die komplexen Beziehungen zwischen Versorgung mit Gütern unterschiedlicher Art auf der einen, und die Befähigung des Menschen zum Erreichen von Lebensqualität, Bedürfnisbefriedigung oder 28 Entsprechend den unter Abschnitt B I behandelten Konzepten lassen sich diese Aspekte alle auf der Ebene der Güterversorgung betrachten. 29 Vgl. Hagenaars (1991): 43f. und Scheurle (1991): 45f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 131 Wunscherfüllung (,desire-fulfilment') auf der anderen Seite nur unzureichend berücksichtigeo. Trotz dieser grundsätzlichen Kritik, die hauptsächlich aus der Reihe der Gegner einer kardinalen Nutzentheorie kommt, hat der Leydener Ansatz wegen der genannten Vorteile eine weite Verbreitung in der empirischen Armutsforschung gefunden 31 . 3. Armut infolge unzureichender Befähigung a) Sekundäre Armut Rowntree (1901) definiert ,secondary poverty' als "Zustand, in dem die Familie über genügend Mittel verfügt, um ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen und es nicht schafft, ihre Mittel sinnvoll einzusetzen,,32. Dieses Konzept weist auf die Schwierigkeit hin, Armut entsprechend dem Konzept der absoluten Armut mit Hilfe eines, an der physischen Subsistenz orientierten Warenkorbs zur Grundversorgung mit Gütern zu definieren. Indem Rowntree auf "Ineffizienz beim Konsum,,33 hinweist, als deren Ursachen er vor allem Spiel- und Trunksucht sowie unökonomische Haushaltsführung identifiziert, lenkt er schon früh die Aufmerksamkeit auf mangelnde Befähigung als Grund für Armut. Sen (1992: 110) weist darauf hin, daß schon Rowntree die Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen ,niedrigem' und ,unzureichendem' Einkommen erkannte. So kann Rowntrees Konzept der sekundären Armut in gewissem Sinne dem Sensehen ,capabilities'-Ansatz (s.u.) zugerechnet werden. Der Begriff ,sekundäre Armut' wird ebenfalls im Zusammenhang mit ,Anspruchsarmut' genannt und bezieht sich auf Fälle ,relativer Deprivation' aus soziologischer Sicht. Da ein allgemeiner Konsens zu bestehen scheint, daß Anspruchsarmut "nicht als sozialer Mißstand zu betrachten ist und gesellschaftlich prinzipiell als tragbar erscheint,,34 soll diesem Armutskonzept mit seiner Erwähnung genüge getan sein. b) Tertiäre Armut Das Konzept der tertiären Armut, das von Strang (1974) angeführt wird, bezieht sich auf eine ,Restarmut', "die alles erfassen soll, was Sozialhilfebe- 30 Vgl. Sen (1992): 54f. 31 Vgl. Quibria (1991) 95f., Scheurle (1991): 55f. und die dort angegebene Literatur für weitere Erläuterungen und Beurteilung der Ansätze. 32 Zitiert in Hagenaars (1986): 18. 33 Zitiert in Quibria (1991): 94. 34 Scheurle (1991): 21. Vgl. auch die Ausführugen von Seidl (1988) im Zusammenhang mit ,relativer Deprivation' aus soziologischer Sicht. 9' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 132 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf dürftigkeit bewirkt, jedoch nicht der primären Armut zuordenbar ist,,35. Wenngleich diese Definition darauf hinweist, daß es sich hier auch um die Unterversorgung mit den unter B I I diskutierten ,immateriellen' Gütern handelt, läßt die Charakterisierung als "ein komplexes, amorphes und diffuses Bild unterschiedlicher Mangelsituationen und individueller Lebensnotstände" und als " ... soziale Desorganisation und Desintegration und fallspezifische Beeinträchtigung und Behinderung der normalen Lebenschancen ... ,,36 eher auf mangelnde Befähigung des Individuums zur Erreichen von ,well-being' im Sinne von Sen (s.u.) schließen. Darauf weisen auch Weiterentwicklungen des Konzepts von Klanfer bzw. Stromberger hin, die "tertiäre Armut ausschließlich als Formen sozialer Isolation, die unabhängig bzw. als Teil von ökonomischer Benachteiligung auftreten können"3?, erklären. Der Ansatz lenkt zwar die Aufmerksamkeit auf Armutsursachen und -aus- wirkungen, die bei güterversorgungsbezogenen Konzepten nicht erfaßt werden, die unzureichende theoretische Durchdringung und die Ausrichtung an der individuellen Situation ohne den Versuch der Ableitung konkreter Indikatoren lassen es für die statistische Erfassung von Armut ungeeignet erscheinen. c) Sens Befähigungskonzept Dieses Konzept lenkt die Aufmerksamkeit von Gütern unterschiedlicher Ausprägung und davon abgeleitetem Nutzen auf die Befähigung (,capabilities,)38 des Individuums, Nutzanwendungen (,functionings.39) in Wohlbefin- 35 Scheurle (1991): 10. 36 Strang (1974): 41, zitiert in Scheurle (1991): 11. 37 Scheurle (1991) ebenda. Vgl. auch Schäuble (1984): 264ff. 38 Sen spricht von ,capabilities'. Dem Pluralwort ,capabilities' entspricht das deutsche Wort ,Befähigung'. Während ,Fähigkeiten' Eigenschaften des Individuums sind, bezieht der Begriff ,Befähigung' die gesellschaftlichen Bedingungen ein, die einem Individuum die Umsetzung seiner Fähigkeiten in Wohlbefinden (,well-being') verwehren können. Vgl. hierzu auch Enderle (1987): 42 der diese Zusammenhänge andeutet, die sprachliche Abgrenzung jedoch nicht trifft. 39 Der Begriff Nutzanwendungen (,functionings') läßt sich weniger klar abgrenzen als der Begriff Befähigung (,capabilities'). Ähnlich wie ,Befähigung' sowohl das Individuum (Fähigkeiten), als auch die Rahmenbedingungen umfaßt, in der das Individuum die Fähigkeiten einsetzen kann, so umfassen ,Nutzanwendungen' sowohl die Güter und ihre Charakteristica, als auch die Fähigkeiten des Individuums mit diesen etwas (z.B. Wohlbefinden ,well-being' oder Glück ,happiness') zu erreichen. "Wenn man über das Wohlergehen einer Person urteilt, wäre es verfrüht, die Analyse darauf zu beschränken, wie viele Güter diese Person besitzt." Sen (1985): 9 und "Um eine Vorstellung vom Wohlergehen einer Person zu entwickeln, müssen wir uns auch den Nutzanwendungen zuwenden, d. h. wir müssen auch berücksichtigen, wie die Person die Güter, über die sie verfügt, nutzen kann.", Sen (1985): 10. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 133 den (,well-being') umzusetzen 40 • Ohne den Anspruch auf eine Operationalisierung bis hin zur Entwicklung von Armutsmaßen zu erheben, wird ein umfassenderes Verständnis von Ungleichheit und Armut möglich, was bei einer Beschränkung auf die Ebene der Ressourcen, Anspruchsrechte, Güter oder Nutzen in diesem Maße nicht möglich ist41 • Nicht die Verfügung über Ressourcen oder primäre Güter, sondern Freiheiten (,freedoms') und Befähigung (,capabilities'), diese in Wohlbefinden (,well-being') umzusetzen, sind entsprechend dem Konzept von Sen entscheidend für das Überkommen von Armut und das Erreichen von Lebensqualität. Sen (1992) plädiert daher dafür, bei der Untersuchung sozialer Phänomene wie Armut und Ungleichheit die Betrachtungsebene von Gütern und Nutzen auf die Ebene der Freiheit, Befähigung und Nutzanwendungen zu verlagern. "Grundsätzlich stellt sich die Frage, was unter Fähigkeit zu verstehen ist. Gewöhnlich wird mit Fähigkeit eine Eigenschaft des Individuums ohne Berücksichtigung der Rahmenbedingungen seines Handeins gemeint. Ein ausgebildeter Arzt hat die Fähigkeit des Arztseins, auch wenn ihm zur Ausübung seines Berufes nicht die erforderlichen Rahmenbedingungen zur Verfügung stehen. Dieses Verständnis sollte aber nicht auf die Fähigkeit zur Armutsüberwindung übertragen werden, weil es die gesellschaftliche Vernetztheit der Armut ausblendet 42 ." In seinem Konzept von Armut und Ungleichheit schließt Sen zur Charakterisierung eines Individuums und seiner Möglichkeiten, Wohlbefinden zu erreichen, daher auch Variablen des natürlichen und sozialen Umfeldes mit ein. "Aufgrund unserer physischen und sozialen Merkmale sind wir vollkommen unterschiedliche Wesen. Wir unterscheiden uns in Alter, Geschlecht, physischer und seelischer Gesundheit, körperlichen und intellektuellen Fähigkeiten, klimatischen Lebensumständen, epidemiologischer Empfindsamkeit, sozialem Umfeld und in vielerlei anderen Aspekten 43 ." Zur ,Befähigung' gehört daher mehr als nur die ,Fähigkeiten' eines Menschen. Sen unterscheidet auch die Ebene der Ressourcen von der Güterebene. Zur Befähigung, Ressourcen in gewünschte Güterbündel umzuwandeln, sind bestimmte Voraussetzungen, wie zum Beispiel Märkte und Preise notwendig. "Wenn sich diese Voraussetzungen von Person zu Person unterscheiden, dann kann eine Person in der Ressourcenebene Vorteile, aber in der Güterebene Nachteile haben (z.B. wenn es sozialen Wohnungsbau gibt). Von der Theorie wird diese Möglichkeit durch die Annahme einheitlicher Preise, vollkommener Märkte, usw., ausgeschlossen; die Realität sieht jedoch anders 40 Sen (1992): 39f. 41 Vgl. u.a. Sen (1985) und (1992). 42 Enderle (1987): 42. 43 Sen (1992): 28. Vgl. auch Sen (1985): 23f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 134 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf aus 44 ." Auch in vielen anderen Bereichen können solche interpersonelle Variationen in der Umwandlung von Ressourcen in Güter festgestellt werden 45 . Sen sieht die gleichen Variationsmöglichkeiten hinsichtlich der Befähigung zur Realisierung von Freiheit und zur Umwandlung von Nutzanwendungen (,functionings') in Wohlbefinden (,well-being'). "Das Wohlfahrtsniveau, das eine Person erreicht, hängt von seiner Lebensqualität ab. Unter Leben kann man eine Menge von miteinander verbundenen Nutzanwendungen verstehen. Die Nutzanwendungen befriedigen solche elementaren Bedürfnisse wie ausreichende Ernährung, gute Gesundheit, lange Lebensdauer, aber auch darüber hinausgehende Bedürfnisse wie Glück, Selbstachtung, Teilnahme am gesellschaftlichen Leben, usw. 46. " Sen lenkt damit die Aufmerksamkeit bei der Analyse des Armutsphänomens von der Ebene der Ressourcen und Güter auf die der Menschen und ihrer Befähigung, diese durch Nutzanwendungen in Wohlbefinden umzuwandeln. Mit dieser theoretischen Durchdringung der Probleme Armut und Ungleichheit sind erhebliche Impulse für die empirische Armutsanalyse und -messung zu erwarten. Eine Operationalisierung durch die Entwicklung entsprechender Indikatoren ist jedoch erst ansatzweise gelungen 47 . Das Armutsmaß, das Sen entwickelt hat (s. Abschnitt eIl 1), hat im übrigen nichts mit dem Befahigungsansatz gemein, basiert es doch wie die meisten anderen Armutsmaße auf der Erfassung von Einkommensgrößen. Einige -für die Entwicklungsländerforschung relevante -kritische Anmerkungen zu dieser Vorgehensweise sollen hierzu im nächsten Abschnitt folgen. 11. Zur Messung individueller Armut in Entwicklungsländern In Studien, in denen die Armut in Entwicklungsländern gemessen wird, wird im allgemeinen die Armutsgrenze mit einem bestimmten Einkommensniveau gleichgesetzt. Ohne die bekannten Kritikpunkte bezüglich der Indikatoren der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zur Erfassung von Entwicklung bemühen zu müssen, ist offensichtlich, daß gerade für ärmere Bevölkerungsschichten, insbesondere in ländlichen Gebieten von Entwicklungsländern, monetären Einkommen bei weitem nicht die gleiche Bedeutung als Mittel zur Bedürfnisbe- 44 Sen (1992): 37. 45 Auf Variationen im Bedarf an Nahrung wurde bereits im Zusammenhang mit der Feststellung eines Subsistenzbedarfs minimaler Güterversorgung im Rahmen von Konzepten absoluter Armut hingewiesen. 46 Sen (1992): 39. 47 Vgl. Schokkaert/Van Ootegem (1990). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 135 friedigung zukommt wie in Industrieländern. Subsistenzproduktion, Leistungen auf Gegenseitigkeit, unentgeltliche Inanspruchnahme von Dienstleistungen öffentlicher Hände etc. weisen monetären Einkommen und Konsumausgaben eine weitaus geringere Bedeutung als Maßstab für Güterversorgung und Befriedigung materieller und nichtmaterieller Bedürfnisse zu. Dies hat sowohlImplikationen für die Erfassung von Einkommensgrößen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung als auch für die Befragung Armutsbetroffener oder Nichtbetroffener z.B. zur Ermittlung kardinaler Nutzenfunktionen. Selbst im Falle, daß monetäre Einkommen einen bedeutenden Teil der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen ausmachen würden, sind diese viel seltener kontraktbestimmt, entstammen einer Vielzahl von Aktivitäten und werden von mehr Haushaltsmitgliedern (einschließlich Kindern) erwirtschaftet als dies in Industrieländern der Fall ist. Die Heterogenität der Haushalts- und Familienstruktur macht die Erfassung von Einkommen und Vergleichseinkommen und damit auch die Ermittlung von Äquivalenzziffern noch problematischer als dies schon in Industrieländern der Fall ist. Die häufig dualen Strukturen unterentwickelter Volkswirtschaften lassen zudem statistische Maßzahlen zur Darstellung der Einkommensverteilungssituation und als Bezugsgrößen für die Ermittlung von Armutsschwellen (Durchschnitt, Median, Percentile) weniger aussagekräftig erscheinen. Das Zustandekommen eines Konsenses über "einen angemessenen Lebensstandard, wie ihn die Mehrheit der Bevölkerung definiert,,48, ausgedrückt in Einkommensgrößen, ist auf der politischen Ebene viel schwieriger zu erreichen, und empirisch, z.B. durch Befragungen, viel schwieriger zu ermitteln. Sowohl von der Datenerfassung, als auch von der konzeptionellen Absicherung her sind gegenüber der Verwendung von Einkommensdaten als Grundlage zur Messung von Armut in Entwicklungsländern und der Bestimmung von Armutsschwellen auf nationaler Ebene noch größere Vorbehalte angebracht als in Industrieländern. Die Armutsforschung in Entwicklungsländern sollte sich deshalb nicht (nur) darauf konzentrieren, Arme mit Hilfe von Einkommensgrößen zu messen. Sie sollte versuchen, ,Armut als Subkultur,49 besser zu verstehen, wobei der in der ökonomischen Theorie wurzelnde, jedoch auch philosophische, psychologische, soziologische und anthropologische Theoriebereiche einbeziehende Sensche Befähigungsansatz einen wichtigen Beitrag zu liefern scheint. Auch wenn dies zunächst nur in Form von Fallstudien geschehen kann und die Ermittlung allgemein anwendbarer Modelle bzw. Indikatoren als Grundlage für die Armutsmessung nicht möglich erscheint, lassen sich daraus Einsichten zur Identifizierung und Abgrenzung von Armutsgruppen gewinnen. 48 Thurow (1969): 21 zitiert in Hagenaars (1986): 29. 49 Von dem Anthroprologen Lewis geprägter Begriff, vgl. Scheurle (1991): 19 und die dort angegebene Literatur. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 142 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf Armutszunahme-Axiom Ein Bevölkerungswachstum, das nur zur Erhöhung der Zahl der Armen führt, muß zu einer Erhöhung der Armut führen. Armutsabnahme-Axiom Das Bevölkerungswachstum, das nur zu einer Erhöhung der Zahl der Reichen führt, muß zu einer Verringerung der Armut führen. Verdoppelungs-Axiom Werden zwei -bezüglich der Zahl der Gesellschaftsmitglieder, ihrer Einkommen und der Armutsgrenze -identische Gesellschaften zusammen betrachtet, so muß das Ergebnis der Armutsmessung demjenigen entsprechen, das sich bei der Betrachtung nur einer dieser Gesellschaften ergäbe. Armutsgrenzen-Axiom Erhöht sich die Armutsgrenze, dann muß das Armutsmaß eine Erhöhung der Armut anzeigen. Daß man von einem Armutsmaß verlangt, das Armutsgrenzen-Axiom, das Verdopplungs-Axiom und das Armutszunahme-Axiom zu erfüllen, ist verständlich. Über den Sinn dieser drei Axiome wird in der armuts theoretischen Literatur auch nicht diskutiert. Gestritten wird jedoch über den Sinn des Armutsabnahme-Axioms. Die Anhänger dieses Axioms argumentieren, daß, "wenn man die Armut in einem großen und in einem kleinen Land miteinander vergleicht und dabei feststellt, daß die Zahl der Armen in bei den Ländern gleich ist, doch wohl jedermann von einer größeren Armut in dem kleinen Land sprechen wird"sl. Diejenigen, die dieses Axiom ablehnen, begründen dies damit, daß sich durch ein Wachstum des reichen Teils der Bevölkerung die Situation der Armen absolut gesehen nicht ändert und relativ gesehen, d.h. verglichen mit der Situation eines Bürgers mit durchschnittlichem Einkommmen, sogar verschlechtert. Wenn man die Armut in einer Gesellschaft bekämpfen und/oder die Ursache dieser Armut analysieren will, dann muß man nicht nur die gesamtgesellschaftliche Armut messen, sondern man muß auch die Armut in einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ermitteln. Die letzten beiden inhaltlichen Axiome 51 KundulSmith (1983): 430. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 143 legen die Beziehungen fest, die zwischen der Armutsmessung in der gesamten Gesellschaft und den Armutsmessungen in einzelnen gesellschaftlichen Gruppen gelten sollen. Gruppensummen-Axiom Die gemessene gesamtgesellschaftliche Armut muß der Summe der mit den jeweiligen Bevölkerungsanteilen gewichteten Ergebnissen der Armutsmessung bei den einzelnen Gruppen entsprechen. Gruppenmonotonie-Axiom Erhöht sich die Armut in einer gesellschaftlichen Gruppe, dann muß das Armutsmaß eine Erhöhung der gesamtgesellschaftlichen Armut anzeigen. Das Gruppenmonotonie-Axiom ist die zu den Monotonie-Axiomen analoge Forderung und wird durch das Gruppensummen-Axiom impliziert. Das Gruppensummen-Axiom legt den Zusammenhang fest, der zwischen dem Ergebnis der gesamtgesellschaftlichen Armutsmessung und dem Ergebnissen der Armutsmessung in den einzelnen gesellschaftlichen Gruppen gelten soll. Natürlich sind hier auch andere Zusammenhänge denkbar, doch werden solche möglichen Alternativen zum Gruppensummen-Axiom in der armutstheoretischen Literatur -mit einer Ausnahme (SeidI1988) -nicht diskutiert. 2. Formale Axiome In der armutstheoretischen Literatur werden zwei formale Forderungen an die Armutsmaße gestellt: Normierungs-Axiom Das Ergebnis der Armutsmessung muß zwischen Null und 1 liegen. Stetigkeits-Axiom Das Armutsmaß muß eine stetige Funktion der Armutsgrenze und der Einkommen sein. Genügt ein Armutsmaß dem Normierungs-Axiom, dann erleichtert dies die Interpretation der mit diesem Maß ermittelten Ergebnisse der Armutsmessung. Wenn ein Armutsmaß die Stetigkeits-Forderung erfüllt, dann kann es mit relativ einfachen mathematischen Methoden untersucht werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 144 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf 3. Unmöglichkeitstheoreme Die im letzten Abschnitt dargestellten Axiome sind nicht beliebig kombinierbar. Dies zeigen die folgenden fünf Unmöglichkeitstheoreme 52 . A) Kein Armutsmaß kann sowohl dem strengen Fokus-Axiom als auch dem Armutsabnahme-Axiom genügen. B) Verwendet man die strenge Armutsdefinition, dann kann kein Armutsmaß die drei Forderungen: Fokus-Axiom, strenges Monotonie-Axiom und Stetigkeits-Axiom gleichzeitig erfüllen. C) Verwendet man die strenge Armutsdefinition, dann kann kein Armutsmaß die drei Forderungen: Fokus-Axiom, strenges Monotonie-Axiom, strenges Transfer-Axiom gleichzeitig erfüllen. D) Verwendet man die strenge Armutsdefinition, dann kann kein Armutsmaß sowohl dem Fokus-Axiom als auch dem strengen Transfer-Axiom Version 2 genügen. E) Verwendet man die schwache Armutsdefinition, dann kann kein Armutsmaß die vier Forderungen: Schwaches Fokus-Axiom, strenges Transfer-Axiom, Armutszunahme-Axiom und Armutsabnahme-Axiom gleichzeitig erfüllen. (Die Unmöglichkeitstheoreme B) und D) gelten für beide Versionen des Fokus-Axioms, die Unmöglichkeitstheoreme C) und E) für beide Versionen des Fokus-Axioms und für beide Versionen des strengen Transfer-Axioms.) Der Widerspruch zwischen dem strengen Fokus-Axiom und dem Armutsabnahme-Axiom (Unmöglichkeitstheorem A) ist offensichtlich. Die Unmöglichkeitstheoreme B) bis D) basieren auf der strengen Armutsdefinition. Nach dieser Definition gehören auch diejenigen Individuen zu den Armen, deren Einkommen genau der Armutsgrenze entspricht. Diese Individuen wollen wir im weiteren ,Grenzarme' nennen, im Unterschied zu den , wirklich Armen', deren Einkommen unterhalb der Armutsgrenze liegt. Die folgenden Überlegungen sollen die Unmöglichkeitstheoreme B) -D) plausibel machen. Wenn wir von der strengen Armutsdefinition ausgehen, dann folgt aus dem strengen Monotonie-Axiom: Erhält ein ,Grenzarmer' einen zusätzlichen Einkommensbetrag, dann muß das Armutsmaß eine Verringerung der Armut anzeigen. Nach dem Fokus-Axiom in Verbindung mit dem Stetigkeits-Axiom darf jedoch eine Einkommenserhöhung bei den ,Grenzarmen' zu keiner Veränderung des Ergebnisses der Armutsmessung führen. Aus dem Widerspruch zwischen diesen bei den Folgerungen ergibt sich das Unmöglichkeitstheorem B). 52 Vgl. Seidl (1988), DonaldsonlWeymark (1986), KundulSmith (1983). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 145 Zur Erläuterung des Unmöglichkeitstheorems C) nehmen wir an, daß ein ,wirklich Armer' einen Geldbetrag an einen ,Grenzarmen' transferiert. Geht man von der strengen Armutsdefinition aus, dann verlangt das Transfer- Axiom, daß das Armutsmaß eine Erhöhung der Armut anzeigt. Nach dem Fokus-Axiom muß diese Erhöhung genauso groß sein, wie wenn der ,wirklich Arme' das Geld einem Reichen gegeben hätte; nach dem strengen Monotonie-Axiom muß das Ergebnis der Armutsmessung jedoch sehr wohl davon abhängen, daß ein Armer (und nicht ein Reicher) den Einkommensbetrag bekommen hat. Es ist offensichtlich, daß das Armutsmaß nicht allen drei Anforderungen (Fokus-Axiom, strenges Monotonie-Axiom, strenges Transfer-Axiom) gleichzeitig genügen kann. Warum das Unmöglichkeitstheorem D) gilt, läßt sich anhand folgender Überlegungen zeigen: Wenn ein ,Grenzarmer' von einem Reichen einen Einkommenstransfer erhält, ohne daß sich dadurch die Rangfolge der beiden Personen ändert, dann muß dies nach dem strengen Transfer-Axiom Version 2 zu einer Verringerung der Armut führen. Der ,Grenzarme' wird nach diesem Transfer reich, d.h. dieser Einkommenstransfer entspricht einer Änderung der Einkommensverteilung unter den Reichen, die nach dem Fokus-Axiom keinen Einfluß auf das Ergebnis der Armutsmessung haben darf. Beide Axiome sind also -wenn man von einer strengen Armutsdefinition ausgeht - unvereinbar. Das Unmöglichkeitstheorem E) geht von der schwachen Armutsdefinition aus, nach der die ,Grenzarmen ' nicht zu den Armen gehören. Wir haben kein Beispiel zur Veranschaulichung dieses Theorems konstruieren können (das von Seidl (1988): 105 angeführte Beispiel erfüllt diesen Zweck nicht). Wir können deshalb zur Erläuterung dieses Unmöglichkeitstheorems nur auf die Bemerkung von Sen verweisen, nach der die Ursache für den Konflikt zwischen in diesem Theorem angeführten Axiomen darin liegt, daß die Armutsgrenze in den strengen Transfer-Axiomen nur eine untergeordnete, in den drei anderen Axiomen jedoch eine bedeutende Rolle spielt 53 . Nicht zuletzt deshalb, weil in jedem dieser Unmöglichkeits theoreme eine der Versionen des Fokus-Axioms und eine der Versionen des strengen Transfer-Axioms involviert sind, wird in der armutstheoretischen Literatur über den Sinn dieser beiden Axiome heftig gestritten. 11. Armutsmaße Seit Mitte der Siebziger Jahre gibt es eine ökonomische armutstheoretische Literatur, in der zahlreiche Armutsmaße vorgeschlagen werden. Die bekanntesten dieser Maße stellen wir in diesem Abschnitt vor. Wir betrachten 53 Vgl. Sen 1981: 193. 10 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 146 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf zunächst (1.) ausführlich das Armutsmaß von Sen. Danach (2.) geben wir einen Überblick über die anderen Armutsmaße. 1. Das Armutsmaß von Sen a) Die Entwicklung dieses Maßes Die Art und Weise, wie Sen (1976, 1979, 1981) bei der Entwicklung seines Armutsmaßes vorgegangen ist, läßt sich durch das folgende Schema charakterisieren: (1) Er konstruierte Vorfälle, von denen er annahm, daß sie, wenn sie in der Realität auftreten, eine Veränderung der Armutssituation in der Gesellschaft darstellen. (2) Er bewertete diese Vorfälle mit den bisher verwendeten Armutsmaßen und bemerkte, daß diese Maße nicht das gewünschte Ergebnis zeigen: Nach den bisher verwendeten Armutsmaßen haben die konstruierten Beispiele entweder überhaupt keine oder falsche Auswirkungen auf die gesellschaftliche Armutssituation. (3) Er leitete aus den konstruierten Beispielen und aus weiteren Überlegungen allgemeine Forderungen (Axiome) an akzeptable Armutsmaße ab. (4) Er konstruierte ein neues Armutsmaß, das den in (3) postulierten Axiomen genügt. Vor Sens Überlegungen waren in der Armutsforschung hauptsächlich zwei Maße gebräuchlich -die Armutsquote H, die die Häufigkeit aller Armen (p) relativ zur Zahl aller Gesellschaftsmitglieder (n) angibt, (1) H = p/n und die aggregierte Einkommenslücke, die den Betrag angibt, über den die Armen zusätzlich verfügen müssen, um nicht arm zu sein. Dividiert man die aggregierte Einkommenslücke durch das Produkt aus Zahl der Armen und dem Einkommen, das die Armutsgrenze darstellt (A )., dann erhält man die normierte Einkommenslücke (I), die angibt, um wieviel Prozent das durchschnittliche Einkommen der Armen (yd) unterhalb der Armutsgrenze liegt. p (2) 1= L(A - y;)/(pA) = 1 - yd/A ;=1 mit y i = Einkommen des armen Individuums i. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Arrnutsmessung 147 Die Evaluierung dieser beiden Maße nahm Sen anhand der drei folgenden Vorfälle vor: (i) Einer armen Person wird ein Teil ihres Einkommens weggenommen; (ii) eine arme Person erhält von einer ärmeren Person einen Einkommensbetrag, ohne daß sie durch diesen Transfer über die Armutsgrenze gelangt; (iii) eine arme Person muß einen Teil ihres Einkommens an eine reiche Person übertragen. In allen drei Fällen, so argumentierte Sen, hat sich die gesellschaftliche Armut erhöht, d. h. ein akzeptables Armutsmaß muß in allen Fällen einen Anstieg der gesellschaftlichen Armut anzeigen. Man erkennt sofort, daß die Armutsquote und die normierte Armutslücke diese Bedingungen nicht erfüllen. Die Armutsquote reagiert -bei konstanter Bevölkerungszahl -nur auf eine Veränderung der Zahl der Armen und die normierte Armutslücke reagiert -bei konstanter Armutsgrenze -nur auf eine Veränderung des Durchschnittseinkommen der Armen. Die Armutsquote wird also von keinem der drei Vorgänge beeinflußt, und die normierte Armutslücke wird von dem Vorfall (ii) nicht tangiert. Die Beispiele (i) bis (iii) veranlaßten Sen zur Formulierung des strengen Monotonie-Axioms und des schwachen Transfer-Axioms. Darüber hinaus war für Sen selbstverständlich, daß die Armutssituation in einer Gesellschaft von der Einkommensverteilung unter den Reichen unabhängig sein muß. Aus dieser Überlegung resultierte das schwache Fokus- Axiom. Bei der Konstruktion seines Armutsmaßes ging Sen zum einen davon aus, daß die gesellschaftliche Armut u. a. von der Summe der Einkommenslücken der Armen abhängen muß. Zum zweiten verlangte er, daß die individuellen Einkommenslücken mit unterschiedlichen Gewichten in das Armutsmaß eingehen: Wenn man die Individuen gemäß der Höhe ihres Einkommens aufsteigend anordnet, dann soll die Einkommenslücke jedes armen Individuums i mit p + 1 - i gewichtet werden. (Dies bedeutet, daß die Einkommenslücke des Reichsten unter den armen Individuen mit einem Gewicht von 1 in das Armutsmaß eingeht, die Einkommenslücke des zweitreichsten armen Individuums mit einem Gewicht von 2 usw.) Und zum dritten forderte Sen, daß die gewichtete Summe der Einkommenslücken durch einen Faktor normiert wird, der von der Zahl der Gesellschaftsmitglieder, der Zahl der Armen und der Armutsgrenze abhängt. Eine solche Normierung schien ihm nötig zu sein, um die Etgebnisse der Armutsmessung zu verschiedenen Zeitpunkten bzw. in verschiedenen Gesellschaften sinnvoll miteinander vergleichen zu können. Diese drei Forderungen führten zur folgenden allgemeinen Form eines Armutsmaßes (P): 10* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 148 Thilo Hatzius und Rainer Marggraf p (3) p = N (n, p, A) L [(p + 1 - i)( A - y;)] ;=1 mit N (n, p, A) = Nonnierungsfaktor. Zur Bestimmung des Nonnierungsfaktors erinnerte Sen daran, daß die Armutsmaße H und I deshalb nicht akzeptabel sind, weil sie Aspekte der Einkommensverteilung innerhalb des armen Teils der Bevölkerung vernachlässigen und stellte weiterhin fest, daß eine solche Vernachlässigung dann zulässig ist, wenn alle Armen das gleiche Einkommen haben. In diesem Fall scheint es akzeptabel zu sein, die Armutssituation nur von der relativen Zahl der Armen und der normierten Einkommenslücke abhängig zu machen. Eine der einfachsten Möglichkeiten, diesem Sachverhalt Rechnung zu tragen, besteht darin zu fordern, daß das Armutsmaß für diesen Fall (Einkommensgleichheit unter den Armen) dem Produkt aus H und I entsprechen soll. Dies ist die Sensche Version des Nonnierungsaxioms. Berücksichtigt man diese Forderung in Gleichung (3), dann erhält man als Bestimmungsgleichung für den Normierungsfaktor (4) N = 2/ [(p + 1) nA] und damit (5) P = {2/ [(p + 1)nA] t. [(p + 1 - i)(A -y;)]} Unter Berücksichtigung einer der Bestimmungsgleichungen des GINI- Koeffizienten ( G) der Einkommensverteilung der Armen (6) kann man (5) zu (7) p = H {1 + (1 - I) [G p / (p + 1) - 1]} umformen. Ist die Zahl der Armen sehr groß, nähert sich p / (p + 1) also 1, läßt sich (7) zu (8) pS = H [I + (1 - I) G] vereinfachen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 149 Gleichung (8) gibt das von Sen vorgeschlagene Armutsmaß (pS) in der am häufigsten zitierten Form an. b) Die Beurteilung dieses Maßes Wenn man prüft, welchen der im vorigen Abschnitt vorgestellten Forderungen an Armutsmaße das Maß von Sen genügt, kommt man zu folgendem Ergebnis: Gibt es in einer Gesellschaft Arme, dann gilt pS > O. pS genügt also dem Indikator-Axiom. pS verwendet keine über die Einkommenslücken hinausgehenden Informationen über die Situation der einzelnen Armen -also genügt pS dem Anonymitäts-Axiom. pS genügt auch dem schwachen Fokus-Axiom, denn die Einkommen der Reichen haben keinen Einfluß auf das mit Hilfe von pS ermittelte Ergebnis der Armutsmessung. Betrachtet man Gleichung (5), die Vorstufe von pS, dann erkennt man, daß pS von der Zahl der Gesellschaftsmitglieder und damit auch von der Zahl der Reichen abhängt, d. h. daß dieses Maß das strenge Fokus-Axiom nicht erfüllt. Gleichung (5) zeigt auch, daß pS nur die erste Version des Invarianz-Axioms erfüllt. pS genügt nicht der zweiten Version, weil die Erhöhung der Einkommen der Armen und der Armutsgrenze um denselben Betrag den Wert der ersten geschweiften Klammer in Gleichung (5) verringert und den Wert der zweiten geschweiften Klammer nicht beeinflußt. Von den Monotonie-Axiomen erfüllt pS nur die schwache Version. pS genügt nicht der strengen Version, weil -wie Gleichung (5) zeigt -Z.B. der Einkommensanstieg des reichsten armen Individuums, der zur Folge hat, daß dieses Individuum reich wird, nicht stets zu einer Verringerung der mit pS gemessenen Armut führt. Ein solcher Einkommensanstieg hat nämlich nicht nur einen die Armut senkenden Effekt (der zweite Term wird um (A - Yp) kleiner), sondern auch einen die Armut erhöhenden Effekt (der Nenner des ersten Terms wird um nA kleiner und damit der erste Term um 2/ [(p + I) pn A] größer), und es ist nicht ausgeschlossen, daß der zweite Effekt den ersten Effekt überkompensiert. Solche gegenläufigen Effekte können -wenn man die Armut mit pS mißt -immer dann auftreten, wenn Individuen die Armutsgrenze überschreiten (in welche Richtung auch immer). Deshalb kann pS auch keiner der Versionen des strengen Transfer- Axioms genügen. Beim minimalen Transfer-Axiom und beim schwachen Transfer-Axiom sind Überquerungen der Armutsgrenze ausgeschlossen, diese Forderung kann also pS erfüllen und -wie ein Blick auf Gleichung (5) zeigt -diese Axiome erfüllt pS auch. Daß pS die erste Version des Sensitivitäts-Axioms erfüllt, gewährleistet die von Sen gewählte Gewichtung der individuellen Einkommenslücken. Die OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 150 Thil0 Hatzius und Rainer Marggraf zweite Version des Sensitivitäts-Axioms wird von pS nicht erfüllt. Gemessen mit pS erhöht sich nämlich die Armut bei einem Transfer von x DM vom ärmsten zum zweitärmsten Individuum und bei einem Transfer von x DM vom zweitärmsten zum drittärmsten Armen im gleichen Ausmaß -jeweils um 2x / [(p + 1) nA] (siehe Gleichung (5» -und dies darf nach der zweiten Version des Sensitivitäts-Axioms nicht sein. Daß pS die dritte Version des Sensitivitäts-Axioms nicht erfüllt, verdeutlicht die folgende Überlegung: Nehmen wir einmal an, der Einkommensabstand zwischen dem Ärmsten und dem Drittärmsten betrage y DM -genauso viel wie der Einkommensabstand zwischen der zweitärmsten und der fünftärmsten Person -. Dann wird bei einer Einkommensübertragung von x DM von der ärmsten auf die drittärmste Person die mit Hilfe von pS gemessene Erhöhung der Armut kleiner sein als bei einem Einkommenstransfer von x DM von der zweitärmsten auf die fünftärmste Person. Ein solches dem Sensitivitäts-Axiom Version 3 widersprechendes Ergebnis ist darauf zurückzuführen, daß die in die zweite Transaktion involvierten Personen durch mehr Einkommensränge voneinander getrennt sind als die Beteiligten beim ersten Transfer und pS die Armen entsprechend ihre Rangplätze gewichtet. Aus Gleichung (5) erkennt man, daß pS zwar dem Armutsabnahme-, aber nicht dem Armutszunahme-Axiom genügt. Erhöht sich die Zahl der Armen um eine Person, erhöht sich also sowohl p als auch n um 1, dann verringert sich der Wert des ersten Terms, während der Wert des zweiten Terms ansteigt: der Gesamteffekt ist unbekannt, d.h. die Erhöhung der Zahl der Armen kann auch zu einer Verringerung von pS führen. Erhöht sich dagegen die Zahl der Reichen um eine Person, erhöht sich also nur n um 1, dann wird pS stets kleiner. Das folgende Zahlenbeispiel zeigt, daß pS nicht dem Verdopplungs-Axiom genügt: In einer Gesellschaft von vier Personen, in der die Armutsgrenze bei 10 liegt, und in der die beiden Armen ein Einkommen von 4 bzw. 6 haben, beträgt die mit pS gemessene Armut 0,27. Messen wir die Armut mit pS in einer Gesellschaft von 8 Personen, in der die Armutsgrenze ebenfalls bei 10 liegt, und in der es vier Arme gibt -zwei mit einem Einkommen von 4 und zwei mit einem Einkommen von 6 - dann erhalten wir einen Wert von 0,32. Damit kommen wir zu den letzten drei inhaltlichen Axiomen. Hier können wir uns kurz fassen. Gleichung (7) zeigt, daß pS das Armutsgrenzen-Axiom erfüllt. Um zu zeigen, daß pS nicht dem Gruppensummen-Axiom genügt, knüpfen wir an das o. a. Zahlenbeispiel an. Wir variieren die Zahlenangaben für die erste gesellschaftliche Gruppe (n = 4) und nehmen an, daß es in dieser Gruppe nur noch einen Armen mit einem Einkommen von 1 gibt. Die Armut in dieser Gruppe geht dann von 0,27 auf 0,25 zurück, die Armut in der gesamten Gesellschaft (n = 8) steigt jedoch von 0,32 auf 0,54. Dies zeigt, daß pS das Gruppenmonotonie-Axiom nicht erfüllt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Konzepte der Armutsmessung 151 Was die beiden fonnalen Axiome betrifft, so genügt ps dem Nonnierungs- Axiom (dies sichert die von Sen gewählte Fonn der Nonnierung), nicht aber dem Stetigkeits-Axiom. Letzteres deshalb nicht, weil die Einkommen der Reichen gar kein Argument von ps sind. 2. Weitere Armutsmaße In diesem Abschnitt geben wir einen Überblick über einige der Annutsmaße, die in der ökonomischen armutstheoretischen Literatur als Alternative zum Maß von Sen entwickelt wurden. Wir stellen zunächst Annutsmaße vor, die dieselben Argumente wie das Maß von Sen haben, diese jedoch anders kombinieren, und betrachten danach Annutsmaße, die sich in ihren Argumenten von Sens Annutsmaß unterscheiden. Anand (1977) geht bei der Entwicklung seines Annutsmaßes vom Senschen Ansatz aus -modifiziert jedoch dessen Version des Nonnierungs- Axioms. Er verlangt nämlich, daß dann, wenn alle Annen das gleiche Einkommen haben, das Ergebnis der Annutsmessung der Relation der aggregierten Einkommenslücke zum Einkommen aller Gesellschaftsmitglieder entsprechen muß. Alternativ dazu entwickelt er auch ein Annutsmaß, bei dem -für den Fall der Einkommensgleichheit unter den Annen -das Ergebnis der Annutsmessung der Relation der aggregierten Einkommenslücke zum Einkommen aller Reichen entspricht. Im ersten Fall erhält man als Annutsmaß im zweiten Fall pA,2 = (nA / t Yi) pS '=p+l Da das erste Annutsmaß das gesamte Volkseinkommen als Nennergröße enthält, informiert es darüber, inwieweit es in dieser Gesellschaft möglich ist, die vorhandene Annut durch Umverteilungsmaßnahmen zu beseitigen. Beide Annutsmaße genügen nicht den Fokus-Axiomen, daß heißt bei beiden Annutsmaßen werden Einkommensumverteilungen, die unter anderem dazu führen, daß alle Annen weniger Einkommen haben, nicht immer zu einer Erhöhung der Annut führen. Das Annutsmaß pA,l wird auch von Simos (1977) und Kakwani (1980b) vorgeschlagen. Kakwani (1980a) präsentiert noch ein weiteres Annutsmaß, das sich darin vom Annutsmaß ps unterscheidet, daß die Gewichte der indi- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 254 mit und Rolf Schinke {I für die Jahre 1970-75 D( = o sonst {I für die Jahre 1976 -82 D2 = o sonst {I für die Jahre 1983 -88 D3= o sonst { PCY für die Jahre 1970 -75 D4 = o sonst { PCY für die Jahre 1976 -82 Ds = o sonst { PCY für die Jahre 1983 -88 D6 = o sonst { CAD für die Jahre 1970 -75 D7 = o sonst { CAD für die Jahre 1976 -82 Ds = o sonst { CAD für die Jahre 1983 -88 D7 = o sonst CAD als Leistungsbilanzdefizit in Preisen von 1985 und pcy als reales Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (in Preisen von 1985). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Annut und Verschuldung 255 Das Schätzergebnis, das in Tabelle 3 (IV) wiedergegeben ist, weist im Vergleich zu den Querschnittsanalysen einen hohen Determinationskoeffizienten auf. Der erweiterte Dickey-Fuller-Test zeigt, daß die zum Schätzergebnis der Spalte (1) verwendeten Variablen kointegriert waren und damit auf eine Schätzung auf Differenzen-Basis verzichtet werden konnte. Dem Ergebnis des Rarnsey-Tests zufolge ist eine Fehlspezifikation mit hoher Wahrscheinlichkeit auszuschließen. Allerdings deutet das Resultat des LM-Tests die Möglichkeit einer Korrelation der Residuen untereinander an. Die Vorzeichen der hier interessierenden Variablen (Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und der Nettokapitalzufluß, gemessen durch das Leistungsbilanzdefizit) ergeben in den drei Teilzeiträumen 1970 -75, 1976 -82 und 1983 - 88 folgendes Bild: 1970 -75 1976 -82 1983 -88 Ergebnis aus den Spalten (1) pcy (2) CAD (1) + nicht signifikant (2) + Dieses Ergebnis ist insofern erstaunlich, als zwar das Vorzeichen der Einkommensvariablen in allen Zeiträumen negativ, dasjenige der Kapitalvariablen in den der ersten Periode in allen Schätzungen positiv war. Dieses Resultat mag auf Multikollinearitätseffekte zwischen den beiden erklärenden Variablen zurückzuführen sein, die in der verwendeten Stichprobe einen Korrelationskoeffizienten von 0,86 aufweisen. Jedoch sagt ein hoher Korrelationskoeffizient zwischen zwei erklärenden Variablen nichts darüber aus, ob diese Interkorrelation ein Schätzproblem darstellt. Ein Hinweis auf nicht akzeptable Multikollinearität ergibt sich, wenn Beobachtungen hinzugefügt oder fortgelassen werden und die geschätzten Koeffizienten stark voneinander abweichen. Jedoch war auch in diesem Fall das Resultat nicht eindeutig: Schränkte man die Stichprobe auf den Zeitraum 1971 - 88 (gegenüber 1970 -88) ein, ergaben sich Veränderungen bei der Kapitalvariablen insofern, als sie in den Teilperioden 1971 -75 und 1976 -82 nicht signifikant und ein Vergleich der Höhe und des Vorzeichens der Koeffizienten (C2 und C3) nicht möglich war. Wurde als Untersuchungszeitraum die Periode 1970 - 87 gewählt, ergab sich ein Resultat, das mit dem in Spalte (1) abgedruckten praktisch identisch war. Hieraus kann mit der gebotenen Vorsicht abgeleitet werden, daß Multikollinearität kein gravierendes Problem war. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 256 Rolf Schinke Aus diesem Grunde läßt sich das Ergebnis der Vorzeichenaufstellung wie folgt interpretieren: Nur in den frühen siebziger Jahren hat der Ressourcentransfer nicht zu einer relativen Verteuerung nicht-handelbarer Güter geführt. Ursächlich mag hierfür gewesen sein, daß die hohe Zunahme der Auslandsverschuldung Chiles erst ab 1980 einsetzte und im übrigen Sondereinflüsse in den 70er Jahren wirksam waren (Regierungszeit von ABende, der anschließende Militärputsch und die Stabilisierungsbemühungen in der Mitte der 70er Jahre). Neben dem Nachweis des Zusammenhangs von Verschuldung und relativen Preisen läßt dieses Ergebnis auch noch mehrere Folgen des Ressourcentransfers in bezug auf die Armut deutlich werden: 1. Wenn im Rahmen internationaler Armutsvergleiche eine Armutslinie exogen in Auslandswährung vorgegeben wird, a) ergeben sich unterschiedliche inländische Armutslinien, je nachdem, ob der Wechselkurs oder die Kaufkraftparltät15 verwendet wird, b) nähern sich beide Armutslinien cet. par. einander an, - je weiter fortgeschritten ein Entwicklungsland (d.h. je höher sein Pro-Kopf-Einkommen) ist bzw. - je höher es sich im Ausland verschuldet hat. c) muß sich die Anzahl der Armen erhöhen, wenn die Verschuldung steigt. 2. Wenn arme Länder sich stärker verschulden als reiche, was empirisch nachgewiesen wurde (Scheide, 1993, S. 371), und wenn hohe Verschuldung das Wachstum hemmt (wie das in der Schulden-Überhangsthese behauptet wird (Krugman, 1989», ist die Divergenz der Armutslinien bei den Ländern mit niedrigem Einkommen besonders ausgeprägt und wird es auch für längere Zeit bleiben. 11. Analyse der Lohnänderungen Die theoretische Analyse hat ergeben, daß je nach Modellspezifikation folgende Lohnänderungen w = (W T / W N ) t / (W T / W N ) t + n zu erwarten sind: Verschuldung Expenditure Switching Bei Rigidität im Tradables Sektor Nontradables-Sektor > 1 > 1 ist w im Fall der/des < 1 < 1 15 Aus den Daten für 1990 wird deutlich, daß das Wechselkurs-Kaufkraftparitäts- Verhältnis von 7,4: 1 (Mozambique) bis 1,3: 1 (Südkorea) reicht. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut und Verschuldung 257 Den Inflexibilitätsannahmen können verschiedene Typen von Entwicklungsländern zugeordnet werden. Beispielsweise ist Lohnrigidität im T -Sek- tor eher zu erwarten, wenn es sich um ein in der Industrialisierung weiter fortgeschrittenes Land handelt und im T-Sektor industrielle Erzeugnisse im städtischen Bereich gefertigt werden. Ein weiteres Beispiel für Lohninflexibilität im T -Sektor können Länder bilden, die überwiegend Agrargüter exportieren und wo der Faktor Arbeit wirkungsvoll durch Minimallöhne geschützt wird. Umgekehrt wird man den geschützten N-Sektor (Abb. 7) eher mit städtischer Produktion in Verbindung bringen, während die Produktion des T -Sektors sowohl in der Stadt als auch auf dem Land erfolgen kann. Wenn man diese Unterscheidung in städtische und ländliche Regionen sowie in T - und N -Sektoren beibehält, lassen sich die Länder Lateinamerikas nach ihrer überwiegenden Zugehörigkeit zu Regionen und Sektoren einteilen, wenn als Maß der Produktionsanteil der jeweiligen Region bzw des jeweiligen Sektors gewählt wird. Tabelle 4 zeigt das Ergebnis dieser Aufteilung. In ihrer ländlichen Produktion stark auf die Erzeugung von Tradables ausgerichtet sind die Länder Trinidad and Tobago, Bolivien, EI Salvador und Paraguay sowie die Erdölländer Peru, Venezuela sowie Ecuador. Stärker auf die Erzeugung von Nontradables auf dem Lande orientiert sind Uruguay, Argentinien, Brasilien, Panama und Mexiko. Nontradables werden vor allem in der Stadt produziert. In der untersuchten Gruppe von 15 lateinamerikanischen Staaten war in allen Ländern die städtische Produktion schwergewichtig auf die Erzeugung von Nontradables ausgerichtet. Umgekehrt gab es auch eine Reihe von Ländern, deren Produktion von Tradables überwiegend in den Städten erfolgt. Im Prinzip lassen sich daher zwei Gruppen von Ländern unterscheiden. In der ersten Gruppe erfolgt die Produktion von Tradables und Nontradables in erster Linie in der Stadt. Hierzu zählen die Länder Argentinien, Brasilien, Mexiko, Uruguay, Panama, Chile, Costa Rica und Kolumbien. In der zweiten Gruppe werden die Tradables auf dem Land und die Nontradables in der Stadt produziert. Dieser Gruppe gehören Trinidad, Bolivien, Peru, Venezuela und Ecuador an. Wenn Wettbewerb die Möglichkeit untergräbt, einen wirkungsvollen Schutz und damit Lohnrigidität aufrechtzuerhalten, darf man im Bereich der N-Produktion eher Lohninflexibilität erwarten als im T-Sektor. Dies würde bedeuten, daß das in Abb. 7 wiedergegebene Modell (Rigidität im N-Sektor) eher der Realität im Anpassungsprozeß entspricht als dasjenige der Abb. 6, das eher die Situation der späten siebziger Jahre in Lateinamerika wiederzugeben scheint. Mithin müßte man erwarten, daß das relative Lohnverhältnis w im Prozeß der Verschuldung steigt und im Anpassungsprozeß sinkt. Hinsichtlich der ersten Ländergruppe (Produktion von Tradables und Nontradables überwiegend in der Stadt) müßte dann die erste Spalte der Tabelle 5 einen Wert aufweisen, der größer als eins und die zweite Spalte einen, der kleiner 17 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 258 Rolf Schinke Tabelle 4a Sektor- und Regionenorientierung der Produktion in Lateinamerika _ Sektororientierung _1) Orientierung Stärke der Produktions- Produktions- auf Orienort ort tierung Stadt Land Bolivien Trinidad und Tobago Venezuela Paraguay stark EI Salvador Peru Kolumbien Tradables Ecuador Chile Costa Rica mäßig Venezuela 91 Uruguay Uruguay 89 Argentinien mäßig Brasilien 75 Brasilien Kolumbien 59 Panama Nontradables Argentinien 57 Mexiko 49 Mexiko Paraguay 47 Chile 47 Ecuador 45 Panama 43 stark Costa Rica 42 Bolivien 39 EI Salvador 38 Trinidad 22 262 299 177 158 156 150 138 128 113 100 69 52 62 55 43 1) Die Zahlen geben an, wie stark die Produktion in der jeweiligen Region auf die Produktion von Tradables im Verhältnis zu den Nontradables ausgerichtet ist (Angaben in Prozent). Quelle: UN, National Accounts Statistics, verschiedene Jahrgänge als eins ist. Die zweite Ländergruppe (Produktion von Tradables auf dem Land und von Nontradables in der Stadt) müßte dementsprechend in der dritten Spalte einen Wert von größer als eins und in der vierten Spalte Werte zeigen, die kleiner als eins sind. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut und Verschuldung Tabelle 4b Sektor- und Regionenorientierung der Produktion in Lateinamerika _ Regionenorientierung _1) Produktion Stärke der Stadt- Land- von Orien- Orientierung Orientierung tierung Brasilien 4,1 Trinidad Argentinien 2,3 und Tobago stark Mexiko 2,2 Bolivien Uruguay 2,0 EI Salvador Paraguay Tradables Paraguay 1,6 Peru mäßig Chile 1,2 Venezuela Costa Rica 1,1 Ecuador Kolumbien 1,0 Brasilien 3,4 Venezuela 3,3 Bolivien 2,9 Chile 2,8 stark Casta Rica 2,5 Kolumbien 2,4 Trinidad und - Tobago 2,4 Uruguay 2,3 Nantradables EI Salvador 2,2 Ecuador 2,2 Argentinien 2,1 mäßig Panama 2,1 Peru 2,1 Mexiko 2,0 Paraguay 1,8 259 0,2 0,4 0,5 0,5 0,7 0,7 0,8 1) Die Zahlen geben an, wie stark die Produktion des jeweiligen Sektors auf ländliche oder städtische Produktion ausgerichtet ist. Quelle: UN, National Accounts Statistics, verschiedene Jahrgänge Tabelle 5 macht deutlich, daß diese Erwartungen in erheblichem Umfang erfüllt wurden. Tendenziell sind die Werte der Spalten (1) und (3) deutlich größer und die der Spalten (2) und (4) erheblich kleiner als eins. Insgesamt kann daher mit diesen Ergebnissen nicht die Hypothese zurückgewiesen werden, daß die Veränderung der relativen Preise aus dem Verschuldungs- und Anpassungsprozeß einen Einfluß auf die Entwicklung der Armut gehabt hat. 17* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Tabelle 5: Veränderung der relativen Löhne in Lateinamerika IV Verhältnis der Löhne In den T- und N-Sektoren in städtischen und ländlichen Gebieten g; T (Stadt):N (Stadt) T (Land):N (Stadt) T (Stadt):T (Land) Sektoren") 1976-81 1982-90 Sektoren") 1976-81 1982-90 Sektoren") 1976-81 (1 ) (2) (3) (4) (5) Brasilien (1):(3) 0,91 (2):(3) 0,76 1) (1):~4) 1,04 (2):(4) 0,27 1) Bolivien (1): 3~ 1,3 (2a):~3~ 1,29 (1):(4 1,36 (2ar 4 1,33 (2b :(3) 0,80 (2b):(3) 0,83 0,86 3) Costa Rica (1):(3) 1,03 1,10 (2):(3) 1,13 (1):(5) 1,16 P):(4) 0,93 1,05 (2):(4) 1,01 0,87 Chile 1r(3~ 1,28 ~2):(3) 1,10 (1): (2) 0,87 (1 :(4 1,17 2):(4) 1,02 I Ecuador (1n2~ 1,05 Honduras (1 f (3) 1,86 0,88 4) (2):(3) 2,88 0,37 4) (1 : 5 1,79 (1 :(4) 2,06 0,99 4) (2):(4) 3,23 0,41 4) I Mexiko ~1 : (3) 0,90 Peru 1):~3) 0,90 094 4) (2):(3) 0,83 5) (1f 4) 1,21 1''07 4) (2):(4) 1,17 5) Uruguay (1 : 3 1,07 0'96 6) (1):(5) 1,12 (1 :(4~ 1,02 1'03 2) Paraguay (1):(3) 1'08 2) (2): (3) 2,08 2) (1):(4) 0>6 2) (2):(4) 1,54 2) ~ tIl g. ~ ") Sektoren: (1) verarbeitendes Gewerbe (2) Bergbau (3) Bau (4) Transport (5) landwirtschaft Sektoren der handel baren Güter: (1), (2) und (5) 1) 1984-1988 2) 1983-1990 3) 1987-1990 4) 1982-1989 5) 1986-1989 6) 1984-1990 Sektoren der nicht-handelbaren Güter: (3) und (4) Ein Quotient> 1 bedeutet, daß die Löhne nicht-handel barer Güter stärker gestiegen sind als die Löhne Im Sektor der handelbaren Güter_ Quelle: Eigene Berechnungen aus ILO, Yearbook of Labour Statistics, verschiedene Jahrgänge OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Armut und Verschuldung 261 D. Abschließende Bemerkungen Wenn man an den Zusammenhang von Verschuldung und Armut denkt, ist man am ehesten geneigt, diesen Zusammenhang über das Wachstum zu beschreiben. Problematisch hierbei ist nur, daß der positive Einfluß des Auslandskapitals auf das Wirtschaftswachstum empirisch schwer nachzuweisen ist. In dieser Untersuchung wurde deshalb versucht, eine Erklärung des Zusammenhangs über die Veränderung der relativen Preise handelbarer und nichthandelbarer Güter zu liefern. Daß dieser Zusammenhang im Anpassungsprozeß eine Rolle spielt, ist bereits seit längerem bekannt (Addison/Demery, 1993; Demery/Addison, 1993; Kanbur, 1987). Neu ist, daß er auch im Verschuldungsprozeß von Bedeutung ist. Kapitalzu- und -abflüsse haben demnach möglicherweise einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Armutsentwicklung. Eine Politik, deren Ziel eine nachhaltige Bekämpfung der Armut ist, hat diesen Zusammenhang zu berücksichtigen. Auf makro- und mikroökonomischer Ebene hat sie u. a. die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß Investoren und Kreditgeber ein anlagefreundliches Umfeld vorfinden. Auf die Bedeutung, die der Wirtschaftspolitik in diesem Bereich zukommt, haben mehrere Studien aufmerksam gemacht (Corsepius/Nunnenkamp/Schweikkert, 1989, und Hiemenz/Nunnenkamp et al., 1991). Daher sollten die Entwicklungsländer Lateinamerikas aber auch anderswo alle Anstrengungen unternehmen, ihre Attraktivität für Auslandskapital zu steigern. Inwieweit die Wachstumsrate hierdurch gesteigert werden kann, ist umstritten und empirisch nicht einwandfrei belegbar. Nach den Ausführungen in dieser Untersuchung stellen die Preiswirkungen der Kapitalzuflüsse jedoch einen relativ direkten Zusammenhang zwischen Kapitalströmen und Annutsentwicklung dar. In der entwicklungspolitischen Debatte der jüngeren Zeit ist die Forderung erhoben worden, Entwicklungshilfe speziell dort einzusetzen, wo der Annutsbeitrag eines Projektes oder Programms besonders groß ist, weil anders die Annut nicht wirkungsvoll beseitigt werden könne. Häufig wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß nennenswerte trickle-down-Effekte aus dem Wirtschafts wachstum nicht zu erwarten seien. Diese Forderung nach armutsorientierter Vergabe der Entwicklungshilfe muß aus zwei Gründen Kritik hervorrufen. Erstens weisen alle einschlägigen empirischen Arbeiten über den Zusammenhang von Wirtschaftswachstum und Armutsentwicklung darauf hin, daß nur in den Zeiträumen einer wachsen.den Wirtschaft Senkungen eines gesamtwirtschaftlichen Armutsmaßes wie dem Headcount- Index festgestellt werden konnten (Fields, 1989, S. 1734f). Hieraus ist zu schließen, daß Armutsorientierung dann ihren Sinn verfehlt, wenn mit der Hilfe nicht auch der höchste Wachstumsbeitrag erzielt wird. Außerdem wird OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 262 Rolf Schinke bei dieser Argumentation ein positiver Zusammenhang von Ressourcentransfer und Wachstum unterstellt, der empirisch aber nicht zu belegen ist. Zweitens können die Ergebnisse, die in der vorliegenden Untersuchung erzielt wurden, Zweifel am Sinn der Forderung aufkommen lassen: Wenn der Kapitaltransfer über eine Veränderung der relativen Preise auf die Armut wirkt, kann eine armutsorientierte Hilfepolitik kontraproduktiv sein. Hierzu ist noch einmal auf das oben erläuterte Modell zurückzukommen. Armutssenkung während der Verschuldungsphase und Zunahme des HCI in der Phase des Expenditure Switching war mit der Armutsrangfolge T > U > N kompatibel, wenn zur Zeit des Expenditure Switching der Sektor der nicht-handelba- ren Güter geschützt ist. Eine armutsorientierte Hilfepolitik würde in dieser Situation mit hoher Wahrscheinlichkeit versuchen wollen, die Armut der im T-Sektor Beschäftigten zu lindern. Zwei Effekte sind hier zu berücksichtigen: Erstens führt in dieser Situation jeder Kapitalzustrom zu einer Konterkarierung des von der Ausgabenverlagerung gewollten Ergebnisses, weil tendenziell die Preise der N-Güter steigen werden und damit der Effekt dieser Politik insoweit infrage gestellt wird. Zweitens könnte dadurch auch das Ergebnis des Prozesses auf dem Arbeitsmarkt direkt berührt werden. Aus Abbildung 7 war ersichtlich, daß die gestiegene Rentabilität in der T -Güterproduktion während des Expenditure Switching zu einer Ausdehnung der Produktion geführt hat. Maßnahmen, die die Einkommen der im T -Sektor Beschäftigten steigern, ohne in dem Sinne kostenneutral zu sein, daß sie den negativen Preiseffekt aus dem Ressourcentransfer kompensieren, müssen den Erfolg der Anpassungspolitik schmälern. Anhang Tabelle Al Armut und Verschuldung: ein statistischer Überblick Land Verschuldung Annutsindikator (EDT/GNP) (Anteil der Bevölkerung in Annut) Stadt Land 1975 1985 1975 1981 -1990 1975 1981 -1990 Lateinamerika Argentinien 17.95 84.20 9 15 19 20 Bolivien 50.53 176.60 85 86 Brasilien 19.48 50.30 34 38 68 66 Chile 68.66 143.30 12 25 Kolumbien 21.40 42.60 40 40 48 45 Costa Rica 36.00 120.80 18 24 28 30 Domin. Republik • 20.84 84.00 45 43 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 (Fortsetzung von Tabelle AI) Land Verschuldung Armutsindikator (EDT/GNP) (Anteil der Bevölkerung in Armut) Stadt Land 1975 1985 1975 1981 -1990 1975 1981 -1990 Ecuador 16.84 77.40 40 40 65 65 EI Salvador 23.34 47.00 20 32 Guatemala 6.79 27.80 47 60 84 80 Haiti 9.65 35.70 55 65 78 80 Honduras 34.70 78.60 14 74 55 80 Jamaica 56.00 234.90 80 Mexico 17.16 55.20 20 23 49 43 Nicaragua 40.01 234.30 21 19 Panama 43.46 105.00 36 36 50 52 Paraguay 15.21 58.00 19 50 Peru 31.34 85.30 38 52 80 72 Trinid. and Tobago 6.32 21.00 39 40 Uruguay 22.24 89.70 13 19 27 29 Venezuela 5.41 20 30 43 42 Asien und Ozeanien Bangladesh 12.75 42.5 81 56 83 51 China 5.7 6 65 13 Indien 15.46 19.3 46 38 59 49 Indonesien 33.07 41.0 39 20 40 16 Korea, Republik 31.20 52.5 18 5 12 4 Malaysia 19.56 71.\ 18 8 48 25 Nepal 2.13 23.6 22 19 36 43 Pakistan 49.38 40.4 32 20 41 31 Philippinen 19.34 89.1 38 42 58 58 Sri Lanka· 20.38 47.69 20 15 27 54 Syrien 9.96 66.4 60 36 Thailand 9.08 47.8 13 6 33 34 Afriko. Ägypten* 44.51 111.37 34 44 34 Ghana 25.93 50.3 59 43 54 Madagascar 10.13 90.6 50 21 50 37 Marokko 19.42 136.6 38 28 45 32 Tunesien 29.64·· 61.6 34 16 43 31 • öffentl. Verschuldung/GNP •• 1976 Quellen: Verschuldung: Warld Debt Tables, verschiedene Jahrgänge Armut: ILO, World Labour Report 1992 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 270 Rasul Shams sehen, sondern vielmehr mit den dafür eher geeigneten ausgabepolitischen Mitteln betrieben werden. Die Fiskalpolitik gewann im Rahmen von Strukturanpassungspolitiken in erster Linie für die Reduzierung der Budgetdefizite an Bedeutung. Die Konzentration fiskalpolitischer Reformen auf Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen, vor allem bei öffentlichen Investitionen und Sozialausgaben in der ersten Hälfte der 80er Jahre, führten zu der bekannten Kritik der sozialen Folgen von Strukturanpassungsmaßnahmen. Nicht zuletzt aufgrund dieser Kritik fanden verteilungspolitische Überlegungen auch auf der Einnahmeseite allmählich Eingang in die fiskalpolitischen Reformbemühungen8. Sie wurden jedoch nunmehr weit niedriger angesetzt als in den 60er Jahren. Die weite Verbreitung von Steuervermeidung und der fehlende politische Wille bzw. die Unfähigkeit, Steuerehrlichkeit durchzusetzen, führten dazu, daß vertikale Gleichheit immer weniger als ein realisierbares Ziel angesehen wurde9. Die Vereinfachung der Steuerstruktur, Erhöhung der Einnahmen und ökonomische Effizienz gelten nunmehr als die wichtigsten Kriterien bei Steuerreformen. Dabei wird allerdings versucht, die Gruppen mit niedrigem Einkommen vor einer höheren Steuerbelastung zu schützen und die Bedingungen für horizontale Gleichheit zu verbessern. Insgesamt bleibt somit im Rahmen der Steuerreformpolitik in den Entwicklungsländern wenig Spielraum für Maßnahmen der Armutsbekämpfung. Zu fragen bleibt allerdings, inwiefern die angestrebte steuerliche Entlastung der Armen durch entsprechende Maßnahmen tatsächlich erzielt wird und die Vernachlässigung vertikaler Gleichheit ein Preis für die Einfachheit und Effizienz des Steuersystems darstellen muß. B. Steuersystem und Steuerverwaltung in Jamaika vor der Reform I. Das Besteuerungssystem Die traditionellen Steuersysteme in Entwicklungsländern gelten als sehr komplex, unelastisch, ineffizient und trotz formaler progressiver Strukturen als vertikal und horizontal ungerecht. Jamaika bildet in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Hier hatte sich die Besteuerung von Einkommen, Vermögen, Produktion, Konsum und Außenhandel allmählich zu einem umfassenden und komplexen System entwickelt. Unmittelbar vor der großen Steuerreform im Jahre 1986 erfolgte die Einkommenbesteuerung über die individuelle Einkommensteuer, die Lohnsummensteuer und die Körperschaftsteuer. Mit Aus- 8 Vgl. Warld Bank, S. 66. 9 Vgl. Khalilzadeh-ShiraziIShah, S. xvii. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerreform und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 271 nahme von Zinsen auf Bankdepositen erfaßte die individuelle Einkommenbesteuerung vor der Steuerreform von 1986 praktisch alle Einkommenarten. Die Löhne wurden im Rahmen des PAYE-Systems (Pay As You Eam) an der Quelle und die Einkommen der Selbständigen durch Veranlagung besteuert. Die Steuers ätze waren hoch und progressiv. Sie stiegen von 30 v.H. auf die ersten J$ 7,000 bis auf den Spitzensteuersatz von 57.5 v.H. auf ein Einkommen von über J$ 14,000. Für Einkommen aus Überstunden galt allerdings der niedrigere Satz von 30 v.H. Im Jahre 1984 wurde darüber hinaus ein spezieller Tarif für solche Einkommenbezieher geschaffen, die weniger als J$ 7,000 im Jahr verdienten. Dadurch wurden Personen mit einem Einkommen unter J$ 4,000 von der Einkommensteuer freigestellt. Pauschalabzüge waren nicht vorgesehen. Die Steuerschuld konnte jedoch durch die Inanspruchnahme von 16 unterschiedlichen Steuergutschriften gemindert werden. Darüber hinaus konnten Arbeitgeber und -nehmer Sondervergütungen vereinbaren, die nicht den Finanzämtern berichtet zu werden brauchten und daher steuerfrei blieben. Die Lohnsummensteuer umfaßt mehrere einzelne Steuern. Einen steuerpolitischen Charakter besitzen vor allem die Erziehungsteuer (Education tax) und Abgaben an den Human Development and Resource Training Trust Fund (HEART). Drei weitere Abgaben sind eher als Sozialversicherungsbeiträge anzusehen. Sie sind The National Insurance Scheme (NIS), The Civil Service Family Benefits Scheme (CSFBS) und The National Housing Trust (NHT). Insgesamt führen die fünf Arten von Abgaben zu beachtlichen Einnahmen, die knapp die Hälfte der Einnahmen aus individuellen Einkommensteuern ausmachen. Das Einkommen von Körperschaften wurde vor der Steuerreform vom März 1987 mit 35 v. H. besteuert. Hinzu kam die sogenannte "Additional Company Profit Tax" (ACPT) von 10 v.H., so daß der Steuers atz insgesamt 45 v.H. betrug. Auf Dividenden mußten die Unternehmen eine Steuer in Höhe von 37.5 v.H. abführen, konnten jedoch diesen Betrag als Gutschrift gegen ACPT geltend machen. Die Steuerbemessungsgrundlage wurde durch steuerrechtlich zugelassene Abschreibungen, Bewertungsmethoden und Verlustvortrag näher definiert. Im Rahmen von Investitionsförderungsgesetzen und bei der bevorzugten Behandlung von öffentlichen Unternehmen wurden jedoch auch viele Ausnahmen genehmigt und Sonderbehandlungen zugelassen. Darüber hinaus gab es für Finanzinstitutionen ein eigenes, sehr kompliziertes Steuersystem. Die Vermögenbesteuerung basiert auf den Wert von Grundstücken. Bei bebautem Land wird das Gebäude nicht berücksichtigt. Die Bewertung soll alle 3 bis 5 Jahre aktualisiert werden. Landwirtschaftliche Nutzflächen, Hotelgrundstücke und Grundstücke mit geringem Wert wurden sehr niedrig besteuert oder blieben steuerfrei. Praktisch 60 v.H. der vorhandenen Parzel- OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 272 Rasul Shams len, die einen Wert von J$ 2,000 je Parzelle aufwiesen, wurden mit einer Steuer von J$ 5 pro Jahr belegt. Die übrigen Grundstücke unterlagen einem progressiven Steuersatz, der bis auf 4.5 v.H. für eine Parzelle mit einem Wert von J$ 50,000 reichte. Die indirekte Besteuerung in Jamaika hatte sich allmählich im Zuge vieler Änderungen zur Deckung von Einnahmelücken zu einem komplexen System entwickelt. Gemessen am Aufkommen war die Konsumsteuer wohl die bedeutendste Abgabe. Sie wurde auf den Wert von sowohl importierten, als auch im Inland produzierten Güter auf der Import- und Verarbeitungsstufe erhoben. Verbrauchsteuern, die eine ganze Reihe von Gütern erfaBten (1985 z.B. 54 Güter bzw. Güterkategorien) wurden nach Wert bzw. Menge oder Gewicht bemessen. Es existierten zahlreiche Sätze mit geringen Differenzen, die zum Teil auch sehr niedrig lagen. Haushaltsgüter, Autos und elektrische Apparate wurden steuerlich durch die Einzelhandelsteuer erfaBt, die zusätzlich zur Konsumsteuer erhoben wurde. Darüber hinaus gab es eine Reihe anderer indirekter Steuern, um Transaktionen zu erfassen, die nicht unter die bisherigen Steuern fielen (vgl. Tab. 1). Auf Importe wurden in Jamaika drei Arten von Abgaben erhoben. Bis zur Einführung der allgemeinen Konsumsteuer im Oktober 1991 unterlagen auch die Importe -wie bereits erwähnt -dem consumption duty. Der Zolltarif in Jamaika entspricht den Bestimmungen des Karibischen Gemeinsamen Marktes (CARICOM). Güter, die innerhalb CARICOM gehandelt wurden, sind demgemäß zollfrei. Alle übrigen Güter unterliegen dem gemeinsamen Zolltarif. Allerdings waren im Zuge der Importliberalisierung bereits 1985 80 v.H. der Importe von Zöllen befreit. Da der gemeinsame Zolltarif die Handlungsfahigkeit der Regierung einschränkt, entwickelten sich die Stempelgebühren seit 1984 zum hauptsächlichen Instrument der Importbesteuerung. Darüber hinaus wird auch auf Reisen ins Ausland eine Steuer erhoben. Die Exportbesteuerung ist praktisch auf den Bauxitsektor beschränkt. Neben der regulären Einkommensteuer wird den Bauxitunternehmen auch eine Produktionsabgabe auferlegt. 11. Die Steuerverwaltung Die Steuerverwaltung litt in Jamaika unter denselben Problemen, die in den Entwicklungsländern mit niedrigerem Einkommen allzu bekannt sind. Die hohe Komplexität des Steuersystems überforderte die Verwaltung. Drei verschiedene Satzstrukturen bei der Einkommensteuer, die vielen verschiedenen indirekten Steuern mit mehr als 100 verschiedenen Sätzen und 5 verschiedene Lohnsummensteuern mußten korrekt angewandt werden. Diese Aufgabe wurde zusätzlich durch Steuergutschriften bei der Einkommensteuer OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 öö ~ ~. g ~ ~ ä' ,.., ~ i ~ ~ Tabelle 1: Jamaica Central Governrnent Revenue 1980/81 -1991/92 (in millions of Jarnaica Dollar(s) 1980/81 1981182 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 Tax Revenue 545.7 1160,4 1406.1 1537.0 2020 .6 2736.2 3917.7 Income and profits 412.2 535.8 664.6 680.6 909.8 1I6\.8 1553.7 Bauxite/alumina 70.0 57.7 38.4 1\.7 33.9 60.0 Banks &; Trust Companies Other companies 128.1 184 .7 254.4 255.1 329.2 473.7 597.2 PAYE 199.3 270.3 346.7 411.0 512 .0 583.4 639.7 Other individuals 14.7 23.1 25.3 32.8 34.7 44.2 39.7 Tax on dividends Tax on interest 0.5 277.1 PropertyTax 23.3 27.8 32.8 28.8 24 .5 23.4 32.9 Production &; Consumption 6\.5 405.1 467.1 569.7 706.6 895.3 1513.5 Excise 18.0 20.6 19.5 23.4 25.1 27.3 33.5 Consumption duty 287.5 316.0 389.0 451.1 525.0 909.4 Retail sales tax 10.7 22.6 29.2 30.7 16.7 42.2 42.9 Motor vehicle licenses 15.7 15.6 17.3 17.1 25.3 44.7 45.5 Other liceoses 0.7 0.6 0.8 0.9 1.3 \.7 2.8 Entertainment tax 3.2 \.5 2.8 3.5 3.1 3.3 3.7 Betting, gaming and lott. 10.2 16 .2 20.2 22.3 25.5 30.8 35.9 Tax de sejour 2.9 8.3 8.6 14.1 44.7 64.4 69 .8 Education tax 11.6 39.3 46.5 55.2 Sales Tax, used cars 2.5 2.6 3.9 4.2 Telephone and Telex 0.0 23.8 Contractors te,'Y 0.0 5.9 G. C.T. (Local) Loca\ Slamp Duty 32.1 52.7 54.5 72.0 105.5 280.8 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 international Trade 48.7 191.8 241.4 258.1 379.6 655.7 817.6 Customs Duty 43.6 9\.9 120.3 135.7 168.3 217.1 255 .9 StampDuty 44.7 49.2 57.9 109.3 337.5 417.3 Travel Tax 5.1 6.0 7.8 8.0 15 .3 15.5 30 .9 Consumption Duty 49.2 64.1 56.5 86.8 85.6 113 .5 GeT-Imports N.B.: Special Consumption Tax is included in Consumption Duty for FY 1991/92. Quelle:Ministry ofFinance, Fiscal Policy and Monitoring Unit, 18-Feb-93. 1987/88 1988/89 1989/90 4312.9 4933.3 6198.2 1717.5 2095.4 259\.8 5.6 0.0 0.0 483.0 626.8 696.0 766.1 939.0 1156.6 58.7 68.5 75 .5 404.2 461.0 663 .7 62.5 58 .6 67.4 1522.8 1613.8 2033.3 33.4 40.6 40.4 934.4 985.8 1068.2 42.8 75.0 14\.2 36.1 39.2 37.2 8.4 7.3 9.1 8.0 7.3 6.0 38.5 32.1 37.9 62.1 53.1 68.5 65.7 65.6 207.6 3.6 4.2 4.6 30.3 40.1 58.2 12 .0 22.8 15.9 247.5 240.8 338 .5 1987/88 1988189 1989/90 1010.1 1165.5 1505.8 350 .1 531.0 750.7 468.4 398 .0 404.3 40.8 45 .9 74.0 lSO.7 190.6 276 .7 1990/91 1991192 7878.4 11480.8 3771.1 4846.8 306.6 199.0 97.7 1146.3 1338.4 1448.8 2389 .9 198.0 233.9 67.6 96.2 604.6 49\.6 67.\ 69.2 I 2399.1 3889 .6 43.7 40.7 ! 1114.6 1479.7 203.9 164.4 47.3 65.9 i 16.9 21.5 I \.0 5.6 I 49 .6 66.5 86 .6 80.4 304.7 428.2 4.0 5.3 85.9 76.3 15.6 24.6 755.3 415.3 675 .2 1990/91 1991/92 1641.0 2675.2 787.1 1529.7 474.6 363.1 86.2 166.8 293.1 238.6 377.0 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 274 Rasul Shams erschwert. Steuererklärungsformulare waren lang und unübersichtlich und wurden kaum überprüft. Nicht einmal Kopien des geltenden Einkommensteuergesetzes waren verfügbar. Zum Teil widersprachen die Formulare inhaltlich den geltenden Gesetzen. Für einzelne Steuerarten existierten zudem getrennte Verwaltungen, die kaum miteinander kommunizierten. Neben der Komplexität stellte auch das Fehlen von geeignetem Personal ein großes Hindernis dar. Viele Positionen gerade für technisches Fachpersonal waren unbesetzt. Angesichts niedriger Gehälter wanderten die besten Kräfte in die Privatwirtschaft ab. In manchen Behörden wie z.B. Customs and Excise Department wurde Personal aus Abgängern von Sekundarstufen ohne jegliche Buchhaltungskenntnisse und -erfahrungen rekrutiertlO. Ein weiteres Problem bestand in der Anwendung veralteter Prozeduren. Das Fehlen eines einheitlichen Systems von Steuernumerierungen führte dazu, daß ein aktualisiertes Steuerzahlerarchiv nicht existierte. Computer wurden kaum eingesetzt, so daß eine gegenseitige Überprüfung verschiedener Informationsquellen ausblieb. Das entscheidende Problem bildete somit die Datenspeicherung und -kontrolle. Verlagerung und Verlust von Akten waren an der Tagesordnung und führten zu einer sehr unvollständigen Erfassung von Steuerschuldnern. C. Die Reform des Steuersystems und der Steuerverwaltung in Jamaika I. Struktura~passung und Ziele der Steuerreform Jamaika erlebte in den 70er Jahren einen rapiden ökonomischen Niedergang (Rückgang des BIP 1974 -1980 in Höhe von 19.8 v.H.). Die Ursache dafür lag in einem massiven Wohlfahrts- und Umverteilungsprogramm, das ab 1972 von der damaligen Regierung verfolgt wurde. Es führte zu einer Beschleunigung der Inflation und einer rapiden Verschlechterung der Leistungsbilanz, die, finanziert durch Auslandskredite, eine starke Zunahme der Auslandsverschuldung bewirkte. Innerhalb weniger Jahre stieg auch das Budgetdefizit bezogen auf das BIP um das Dreifache. All diese Probleme wurden zusätzlich durch externe Schocks verstärktlI. Nach konfliktreichen Verhandlungen mit dem IWF verbesserten sich die Aussichten für anpassungspolitische Maßnahmen mit der Übernahme der Macht durch die neue Regierung im November 1980. Im Rahmen einer Serie von mit dem IWF und mit der Weltbank vereinbarten Anpassungsprogram- 1Q V gl. Bahl (11), S. 26. 11 Vgl. Shams. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerrefonn und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 275 men wurden in den folgenden Jahren die Grundlagen für eine exportgeleitete Wachstumsstrategie gelegt 12• Eine fühlbare Verbesserung der ökonomischen Lage trat, wie die Tabelle 2 zeigt, jedoch spät, d. h. ab 1987 ein. Tabelle 2 Jamaica: Ausgewählte statistische Indikatoren 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 BIP in v.H. (a) 1.2 2.3 -0.9 -4.6 1.7 6.2 1.5 4.5 3.8 Bruttoinvestitionen (Mio. von 1988 US$) 728 755 688 683 574 729 851 1012 1038 Budgetdefizite (b) (v.H. von BIP) -14.1 -14.6 -5.4 -3.6 0.7 1.5 -1.6 1.3 1.9 Wachstumsrate der Konsumentenpreise 6.5 11.6 27.8 25.7 15.1 6.6 8.3 14.3 22.0 Leistungsbilanzdefizit (Mio. US$) - 403.4 - 355.1 - 332.1 - 301.6 - 38.4 - 136.1 34.2 - 295.3 - 263.5 Direktinvestitionen (Mio. US$) -16 -19 Auslandsverschuldung (Mrd. US$) 2.8 3.4 Zinsen auf Auslandsschulden in v.H. der Exporte von Gütern und Dienstleistungen 19.9 17.0 a zu Marktpreisen von 1974 b Fiskaljahr Ende März c vorläufig 12 3.5 21.9 -9 -5 53 -12 57 94 4.0 4.1 4.6 4.5 4.5 4.5 28.0 22.9 19.7 18.7 18.0 15.5 1991c 0.5 1101 5.0 51.1 -52.2 4.4 13.9 Quelle: Inter-American Development Bank, Economic and Social Progress in Latin America 1992, Washington D.C., 1992 Die neue Regierung stand von Anfang an unter dem starken Druck des IWF, Budgetdefizite abzubauen. Die Weltbank verlangte zugleich nach einer Reform der indirekten Besteuerung und der Zolltarife. Punktuelle fiskalpolitische Anpassungen, um jährliche Budgetkrisen zu überwinden, konnten poli- 12 Vgl. Shams, S. 20ff. IS· OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 276 Rasul Shams tisch immer weniger durchgesetzt werden. Eine umfassende Reform des Steuersystems wurde daher unausweichlich. Unterstützung fanden die Steuerreformpläne auch bei den wichtigsten Interessengruppen, da das Steuersystem allgemein als ungerecht empfunden wurde13• Mit der Vorbereitung der Steuerreform wurde frühzeitig begonnen. Im Jahre 1983 wurde das von USAID und der Jamaikanischen Regierung gemeinsam getragene ,,Jamaica Tax Structure Examination Project" (JTSEP) ins Leben gerufen, das international bekannte Finanzwissenschaftler und Steuerexperten zusammenbrachte l4 • Basierend auf Arbeiten im JTSEP wurde Ende 1986 die individuelle Einkommensteuer gründlich reformiert. Kurz darauf (März 1987) erfolgte die Reform der Körperschaftsteuern. Im Oktober 1991 kam es als Folge der Einführung einer allgemeinen Konsumsteuer (General Consumption Tax) zu einer grundlegenden Reform der indirekten Besteuerung. Das primäre Ziel des Reformvorhabens war Vereinfachung und Neutralität des Steuersystems. Die Vereinfachung sollte eine effiziente Steuerverwaltung ermöglichen, während die Neutralität die Verzerrungen in den relativen Preisen mindern und so zur allokativen Effizienz ökonomischer Entscheidungen beitragen sollte. Darüber hinaus sollte das Reformpaket aufkommensneutral gestaltet werden. Eine dauernde Erhöhung der Gesamteinnahmen als Folge der Reform war somit nicht beabsichtigt. Steuergerechtigkeit war nicht ein Hauptziel des Reformvorhabens 15. Allerdings wurde Steuergerechtigkeit als ein wichtiger Faktor bei der Gestaltung der Reform einbezogen. So sollte das Reformvorhaben als Ganzes nicht regressiver sein als das vorhandene Steuersystem und die Steuerlast von Haushalten mit niedrigem Einkommen sollte nicht zunehmen. Darüber hinaus wurde von der Zielsetzung "getting the prices right" auch eine bessere Verwirklichung horizontaler Gleichheit erwartet. 11. Die Reformmaßnahmen im einzelnen Ausgehend von den Zielen des Reformvorhabens in Jamaika lief das Ganze auf eine Erweiterung der Steuerbasis und auf wenige und niedrigere Steuer- 13 Vgl. Baht (11), S. 9. 14 Das Projekt wurde gemeinsam von dem Revenue Board of the Govemment of Jamaica und The Metropolitan Studies Program of the Maxwell School of Syracuse University in Angriff genommen und von Canute Miller, ehemaliger Chairman of the Revenue Board und Roy Bahl, Maxwell Professor of Political Economy an der Syracuse University geleitet. Von 1983 bis Herbst 1987 wurden 37 Arbeitspapiere vorgelegt, die praktisch alle wichtigen Aspekte des Steuersystems untersuchten und Vorschläge für Reformen ausarbeiteten. 15 Vgl. Baht (11), S. 27. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerreform und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 277 sätze hinaus. Bei der individuellen Einkommensteuer wurde die progressive Steuerstruktur durch einen einzigen Satz von 33 1 13 ersetzt, die Steuergutschriften wurden abgeschafft und ein Standardabzug von J$ 8,580 eingeführt. Mit wenigen Ausnahmen (Firmenautomobil, Wohnung, Arbeitsuniform und -wäsche) werden nunmehr alle Sondervergütungen wie normales Einkommen behandelt und besteuert. Die günstigere Behandlung von Überstundeneinkommen wurde abgeschafft und Zinseinkommen über einen niedrigeren Freibetrag hinaus ebenfalls besteuert. Auch der Körperschaftsteuersatz wurde auf 33 1 13 festgelegt, ACPT abgeschafft, die Quellensteuer (ebenfalls 33 1 13 v. H.) auf Dividende jedoch beibehalten. Branchen und Tochtergesellschaften wurden nunmehr auf gleicher Basis behandelt und ein unbegrenzter Verlustvortrag akzeptiert. Die Ende Oktober 1991 eingeführte allgemeine Konsumsteuer (GCT) ist eine Mehrwertsteuer auf im Inland produzierte sowie auf importierte Güter- und Dienste. Sie ersetzte mehrere bisher geltende indirekte Steuer (Consumption Duty, Entertainment Duty, Retail Tax, Telephon Service Tax, und Accommodation Tax). Der Steuersatz beträgt 10 v.H. Für den Import und den Erstverkauf von Autos gelten allerdings weit höhere, nach Typ differenzierte Sätze. Nichtverarbeitete Nahrungsmittel ebenso wie einige verarbeitete Nahrungsmittel, Exporte und eine Reihe anderer Güter und Dienste werden mit einem Satz von Null belegt. Mineralölprodukte, alkoholische Getränke, Bier und Zigaretten unterliegen der sogenannten Special Consumption Tax (SCT), wodurch die bisherigen Systeme der Besteuerung dieser Güter fortgeführt wird. GCT wird auf der Import- und Verarbeitungs stufe und auf der Stufe größerer Handelsbetriebe (mehr als J$ 144,000 Umsatz im Jahr) erhoben. GCT führt allerdings nicht zu einer einheitlichen Besteuerung von im Inland produzierten Gütern und Importen, da die Stempelgebühren auf Importe weiterhin bestehen bleiben. Zugleich jedoch wurde im Rahmen eines mit der Weltbank vereinbarten strukturellen Anpassungsprogramrns eine Reduzierung und Reform der Struktur der Stempelgebühren vorgesehen, die 1991 abgeschlossen sein sollte. In den nächsten Jahren ist (1993/94) ein Auslaufen noch bestehender Stempelgebühren vorgesehen. Bei der Vermögenbesteuerung beschränkte sich die Reform nur auf eine Aktualisierung der Bewertung auf Basis des Jahres 1984. Hotelgrundstücke und landwirtschaftliche Nutzflächen bleiben weiterhin zum größten Teil steuerfrei. Das Reformprogramm wurde auch von Verbesserungen in der Steuerverwaltung begleitet, die die Ausbildung von Finanzbeamten, Verbesserung von Steuerveranlagungsmethoden und Einsatz von Computern zum Ziel hatten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 278 Rasul Shams D. Verteilungseffekte der Besteuerung und die Steuerrefonn in Jamaika I. Ergebnisse von Inzidenzanalysen zur Vorbereitung der Steuerreform Mit der jamaikanischen Steuerreform wurden primär keine verteilungspolitischen Ziele verfolgt. Die formale Struktur des alten Steuersystems war dagegen zumindest zum Teil auf solche Ziele ausgerichtet. So waren die Steuersätze in der personellen Einkommensteuer progressiv gestaltet. Auch Steuergutschriften wirkten in derselben Richtung, da sie die Bezieher niedriger Einkommen proportional betrachtet, begünstigten. Für eine Beurteilung der Verteilungseffekte der Besteuerung ist jedoch die Betrachtung der formalen Struktur der Steuersätze irreführend, vor allem, weil Steuervermeidung und -hinterziehung unberücksichtigt bleiben. Bei der Vorbereitung der Steuerreform in Jamaika wurde die Problematik der Steuervermeidung und -hinterziehung von JTSEP ausführlich untersucht 16 . Die Ergebnisse brachten die weite Verbreitung solcher Praktiken zum Vorschein und führten zu einer radikalen Umkehrung von Schlußfolgerungen im Hinblick auf die Verteilungseffekte formal progressiver Besteuerung. Steuerhinterziehung wurde vor allem von den Angehörigen selbständiger Berufe betrieben. In einer Stichprobe von 12336 Personen für den Zeitraum 1982 -84 hatten nur 10.9 v.H. überhaupt eine Steuererklärung abgegeben17• Weitere Steuerverluste kamen dadurch zustande, daß Selbständige, die eine Steuererklärung abgaben, ihr Einkommen absichtlich zu niedrig angaben. Eine wichtige Quelle der Steuervermeidung stellten auch Zulagen und Überstundenverdienste dar. Da diese Einkommen gar nicht bzw. niedriger besteuert wurden als Löhne, bestand ein großer Anreiz, Löhne durch diese Einkommen zu substituieren. Je höher der marginale Steuersatz war, um so stärker war auch der Anreiz für diese Substitution. Steuervermeidung und -hinterziehung hatte zur Folge, daß auch die Lohnsummensteuer geringer ausfiel18. Die wichtigste Ursache für die Verringerung der Steuerbasis war die Steuerhinterziehung durch Selbständige. Gerade diese Gruppen gehören jedoch zu den am besten verdienenden Schichten in Jamaika. Hinzu kam, daß von der Steuervermeidung auch die höher verdienenden PAYE-Beschäftigten begün- 16 Vgl. Alm/Bahl/Murray (I), (11), (III) und Alm. 17 Vgl. Alm/Bahl/Murray (III), S. 856. 18 Vgl. Alm, S. 493. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerreform und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 279 stigt wurden. Da wichtige Teile des Einkommens unversteuert blieben, gibt die Messung der Steuerlast bezogen auf tatsächlich besteuerte Teile des Einkommens ein sehr falsches Bild ab. Bezogen auf ein umfassend definiertes Einkommen (d.h. einschließlich der Zulagen und des nicht bzw. zu niedrig erklärten Einkommens der Selbständigen) steigt der durchschnittliche Steuersatz zunächst mit steigendem Einkommen, fällt jedoch bei den Spitzenverdienern ab. Von einer vermeintlich progressiven Besteuerung wandelt sich die Einkommensteuer zu einer regressiven Besteuerung19• Zugleich sind die Kosten für das Budget sehr hoch. Die Steuerverluste ohne Berücksichtigung der Lohnsummensteuer betrugen für das Jahr 1983 knapp 84 v. H. der tatsächlich eingenommenen Steuer. Nicht nur die vertikale Steuergerechtigkeit wurde durch das alte Steuersystem verletzt. Es führte auch zu großen Ungleichheiten bei der Behandlung der Individuen in derselben Einkommensgruppe (horizontale Steuergerechtigkeit). Beschäftigte im privaten Sektor erhielten im Vergleich zu denen im öffentlichen Sektor größere Teile ihres Einkommens als Zulagen. Selbständige zahlten weniger Steuern als PAYE-Beschäftigte. Möglichkeiten für das Leisten von Überstunden waren von Sektor zu Sektor unterschiedlich, und Personen, die Steuern vermeiden konnten, waren gegenüber Personen derselben Einkommensgruppe, die Steuererklärungen abgaben, stark bevorteilt. Aus alledem wurden für die Steuerreform klare Konsequenzen gezogen. Im Sinne der Vereinfachung des Steuersystems und zur Verbesserung der allokativen Effizienz wurde für einen niedrigen Steuersatz ohne Differenzierung nach Einkommen plädiert. Dabei konnte davon ausgegangen werden, daß die dadurch in Kauf genommene Regressivität die tatsächliche Regressivität der alten Einkommensteuer nicht übersteigen würde. Darüber hinaus konnte von einem niedrigen Steuersatz ein höherer Grad an Steuerehrlichkeit erwartet werden, was zur Verbesserung der horizontalen Steuergerechtigkeit beitragen würde. Diese Erwartung beruhte auf Ergebnissen eines Modells individueller Steuerehrlichkeit, das auf Jamaika angewandt wurde 2o . Danach steigt die Steuerehrlichkeit, wenn die Steuern gesenkt und die Vorteile aus Sozialversicherungsbeiträgen gesteigert werden. Die Reaktionen sind jedoch gering, so daß starke Veränderungen notwendig sind, um eine fühlbare Zunahme der Steuerehrlichkeit herbeizuführen. In der individuellen Einkommensteuer wurde darüber hinaus auch eine Abzugspauschale vorgesehen, durch die niedrige Einkommen praktisch von der Last der Einkommensteuer befreit werden. Da die Steuerlast der Bezieher niedriger Einkommen durch die Steuerreform nicht erhöht werden sollte, mußte insbesondere auch bei der Reform der indirekten Steuer darauf geachtet werden. Zu diesem Zweck wurde von 19 Vgl. Alm/Bahl/Murray (III), S. 864f. 20 V gl. Alm/Bahl/Murray (I). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 286 Rasul Shams Jamaika. Ähnlich wie hohe Steuersätze kann daher auch eine effektive Besteuerung die Tendenzen zu Kapitalexport und Emigration verstärken und vor allem auch den erhofften Kapitalrückfluß durch reiche Jamaikaner im Ausland beeinträchtigen 32 • Administrative Laschheit kann durchaus gewollt sein, um solche Effekte zu vermeiden. Ähnliches gilt auch im Hinblick auf PAYE-Empfänger. Obwohl die Quellenbesteuerung hier eine effektive Besteuerung sichert, kann die zögernde Einbeziehung von Zulagen in die Steuerbemessungsgrundlage trotz eindeutiger Gesetzeslage dazu dienen, die in letzter Zeit nachdrücklich erhobene Forderung nach Erhöhung von Zulagen, die nicht besteuert werden, entgegenzuwirken33. Ein weiterer Grund für die fehlende Verbesserung vor allem im Hinblick auf die vertikale Gleichheit liegt im Verzicht auf die Luxusgüterbesteuerung bei der Einführung der Mehrwertsteuer, auf einen höheren Satz in den oberen Dezilen bei der individuellen Einkommensteuer, in der schleppenden Aktualisierung der Bewertung und Freistellungen bei der Vermögensteuer und in den vorhandenen Höchstgrenzen bei Lohnsummensteuern insbesondere beim National Insurance Scheme. Neben ökonomischen Überlegungen und administrativen Problemen existieren auch hier aller Wahrscheinlichkeit nach politische Hindernisse für ein rasches Handeln. Eine Verbesserung der vertikalen Steuergerechtigkeit kann insofern zur Armutsbekämpfung beitragen, als sie durch eine Erhöhung der Einnahmen bestehende ausgabenpolitische Restriktionen für eine aktive Armutsbekämpfungspolitik beseitigen hilft. Eine direkte Bevorteilung der Armutsgruppen durch die Steuerpolitik kann nur durch ihre steuerliche Entlastung erzielt werden. Auch in dieser Hinsicht sind in Jamaika nicht alle Möglichkeiten ausgenutzt worden. So werden z.B. die Armutsgruppen im Rahmen der individuellen Einkommenbesteuerung durch die standardisierte Abzugspauschale zwar geschützt. Das Problem besteht jedoch darin, daß diese Pauschale nicht automatisch an die Inflation angepaßt wird, so daß rein nominelle Einkommensteigerungen infolge der Besteuerung den Wert der Pauschale senken und so die Tendenzen zur Regressivität erhöhen. Diesem Problem wird bisher durch diskretionäre Anpassungen der Pauschale und/oder Senkungen des Steuersatzes beizukommen versucht. So wurde die Pauschale kurz vor den 32 Die Höhe der steuerlichen Belastung im Ausland, z.B. in den USA stellt insofern eine Grenze für die steuerliche Belastbarkeit in Jamaika dar. Angesichts anderer makroökonomischer Investitionsrisiken (Inflation, Wechselkursinstabilität) ist es jedoch durchaus wahrscheinlich, daß die Größe der Belastbarkeit weit niedriger liegt als es ein Vergleich von Steuers ätzen vermuten läßt. 33 Solche Forderungen sind in letzter Zeit immer wieder von verschiedenen Gruppen von PA YE-Beschäftigten (Krankenschwestern, Universitätsdozenten) erhoben worden. Vgl. Alleyne (I), S. 22. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerreform und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 287 Wahlen im Jahre 1989 auf J$ 10,400 erhöht. Die zweite Erhöhung erfolgte im Januar 1993 auf J$ 18,480. Zugleich wurde der Einkommensteuersatz von 33'13 auf 25 v.H. gesenkt. Diese diskretionäre Anpassung an Inflation hat den Nachteil, daß sie in unregelmäßigen Abständen erfolgt, der Inflationsausgleich oft ungenau bemessen ist und vor allem zur Politisierung des Prozesses beiträgt. Aus diesem Grunde ist eine Inflationsindexierung solchen diskretionären Anpassungen vorzuziehen, was auch vom JTSEP seinerseits vorgeschlagen wurde 34 . Zur Vereinfachung des Steuersystems und zur Verhinderung des Mißbrauchs seitens nichtberechtigter Personen wurden im neuen Steuersystem Steuergutschriften vollständig abgeschafft. Damit wurde auf ein wirksames Instrument verzichtet, um horizontale Gleichheit gerade auch innerhalb der Armutsgruppen zu verwirklichen. Im Falle Jamaika wären solche Gutschriften z.B. für arme kinderreiche Familien ebenso angebracht wie für Ausgaben für Medikamente und Gesundheitsdienstleistungen35• Die Einwände gegen solche Steuergutschriften sind insofern nicht gerechtfertigt als ihr Mißbrauch oft eine Folge der administrativen Ineffizienz ist. Eine fühlbare Verbesserung der administrativen Effizienz unterstellt, könnten solche Gutschriften zielgruppengerecht verwaltet werden, ohne übermäßige Kosten zu verursachen bzw. die Komplexität des Steuersystems stark ansteigen zu lassen. Die notwendige Bedingung hierbei ist jedoch, daß die Anzahl solcher Gutschriften möglichst auf wenige beschränkt wird und die Berechtigung sich an klaren und leicht nachprüfbaren Kriterien orientiert. Die Untersuchung der Möglichkeiten der steuerlichen Entlastung der Armutsgruppen beschränkte sich bei der Steuerreform in Jamaika auf Nahrungsmittel. Private Dienstleistungen und öffentliche Güter wie z.B. Wasser, Elektrizität und Transport blieben dabei unberücksichtigt, obwohl auch diese im Hinblick auf die Wohlfahrt vor allem städtischer Armutsgruppen von Bedeutung sind. So käme eine Befreiung bestimmter Kategorien juristischer Dienstleistungen ebenso wie Dienstleistungen von Immobilienmaklern von der Mehrwertsteuer den Armen durchaus zugute36• Kaum Möglichkeiten bestehen jedoch, mittels einer entsprechenden Gebührenpolitik für öffentliche Güter und Dienste die Armutsgruppen zu entlasten. Der öffentliche Transport in Jamaika ist bereits fast vollständig privatisiert. Auch für andere öffentliche Versorgungseinrichtungen gelten seit 1991 "cost recovery"-Programme, die eine soziale Gestaltung der Tarife nicht erlauben. Eine Entlastung der Armen bei Abgaben für öffentliche Güter 34 V gl. Bahl (11), S. 38. 35 Vgl. Alleyne (I), S. 42f. 36 Vgl. Alleyne (I), S. 30f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 288 Rasul Shams und Dienstleistungen ist daher nur mittels differenzierter Strategien auf der Ausgabenseite möglich. F. Schlußwort Unterstützt vom IWF und der Weltbank ist die Steuerreformpolitik in Entwicklungsländern auf die Vereinfachung und effiziente Gestaltung des Steuersystems ausgerichtet, wobei zugleich verteilungspolitische Gerechtigkeit durch eine steuerliche Entlastung der Armen angestrebt wird. Wie das Beispiel Jamaika zeigt, eignen sich für diesen Zweck Befragungen, die über die Ausgabengewohnheiten von Niedrigeinkommenshaushalten Aufschluß geben. Solche Befragungen ermöglichen es nicht nur durch alternative Berechnungen strategische Güter zu identifizieren, deren Freistellung von Besteuerung die armen Haushalte am ehesten entlasten würde. Sie erlauben auch eine kultur- und länderspezifische Definition von Luxusgütern zum Zwecke einer Höherbelastung von Haushalten mit hohen Einkommen37 • Glücklicherweise sind in immer mehr Entwicklungsländer mit Hilfe der Weltbank umfassende und systematische Haushaltsbefragungen (Living Standard Measurement Studies "LSMS") zur Durchführung solcher Analysen verfügbar. Die Möglichkeiten, die solche Analysen bieten, sollten voll ausgenutzt werden, um die armen Haushalte steuerpolitisch nicht nur bei Nahrungsmitteln, sondern auch bei Dienstleistungen zu entlasten. Das Beispiel Jamaika zeigt allerdings auch, daß ohne eine spürbare Steigerung der Effizienz der Verwaltung die vertikale ebenso wie die horizontale Steuergerechtigkeit auf der Strecke bleiben muß. Die Vereinfachung des Steuersystems ist für die Realisierung von Steuergerechtigkeit nur eine notwendige aber keineswegs hinreichende Bedingung. Eine effiziente Verwaltung ist nicht nur zur Verhinderung von Steuerhinterziehung von Bedeutung. Sie ist auch unabdingbar, um einen gewissen Grad an Komplexität des Steuersystems zulassen zu können, ohne die eine größere horizontale Gerechtigkeit innerhalb der Armutsgruppen nicht erreicht werden kann. Zusammenfassung Die Arbeit diskutiert, ob es möglich ist, im Rahmen umfassender Steuerreformmaßnahmen wie in Jamaika allokative Effizienz mit Armutsbekämpfung zu verbinden. In Kapitel A werden die neueren Entwicklungen in der Theorie 37 Daß der Begriff "Luxusgüter" als relativ betrachtet werden muß, zeigt gerade das Beispiel Jamaika. Hier war z.B. ursprünglich Kosmetika als Luxusgut klassifiziert worden. Die Inzidenzstudie von Bird/Miller (S. 809) zeigte jedoch, daß eine Luxusbesteuerung von Kosmetika den Ärmsten innerhalb der Armen höher belasten würde, da diese mehr für Kosmetika ausgeben als die übrigen armen Haushalte. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 Steuerreform und Armutsbekämpfung: Das Beispiel Jamaika 289 der optimalen Besteuerung und der Besteuerungspolitiken der Supply-Side- Schule kurz dargestellt und die von IWF und Weltbank im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme geförderten Steuerreformmaßnahmen diskutiert. Theoretische Überlegungen ebenso wie praktische Erfahrungen zeigen, daß der Spielraum für die Verfolgung verteilungspolitischer Ziele im Rahmen von Steuerreformprogrammen sehr begrenzt ist. Trotzdem werden in neueren Programmen solche Ziele durchaus verfolgt. Ähnlich wie in vielen anderen Entwicklungsländern war das alte Steuersystem in Jamaika, dargestellt in Kapitel B, durch gravierende allokative Ineffizienzen und horizontale und vertikale Ungleichheit gekennzeichnet. Diese Probleme wurden zudem durch administrative Ineffizienz verstärkt. Die 1986 eingeleitete umfassende Steuerreform nahm, wie in Kapitel C dargestellt, die Lösung des Armutsproblems in Angriff; sie versuchte, die Steuerlast der Armen möglichst zu senken und die vertikale und horizontale Gleichheit zu verbessern. In Kapitel D werden die Ergebnisse von Inzidenzanalysen für das alte, das vorgeschlagene und das letztendlich durchgeführte System miteinander verglichen. Substantielle Verbesserungen aufgrund des implementierten Systems konnten weder hinsichtlich der horizontalen noch der vertikalen Steuergleichheit festgestellt werden. Der Hauptgrund dafür liegt in den fortdauernden Mängeln der Steuerverwaltung, da Reformen hier vorzeitig ausgesetzt wurden. Im abschließenden Kapitel E wird die Notwendigkeit, die Reform fortzusetzen und weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Steuerlast der Armen durchzuführen, hervorgehoben. Summary Tax reform and poverty alleviation The Case of Jamaica The paper discusses the possibility to combine allocative efficiency with poverty alleviation while implementing a comprehensive tax reform as in Jamaica. In section Arecent developments in theory of optimal taxation and tax policies in supply-side economics are briefly reviewed and tax reform policies supported by the IMF and the World Bank in the context of structural adjustment pro grams are discussed. Theoretical considerations as well as lessons from major reforms of taxation systems leave little scope for distributive issues in the context of tax reform policies. Poverty alleviation issues are nevertheless considered in the context of recent tax reform programs. As in many other developing countries the old taxation system in Jamaica, reviewed in section B, was also characterized by vast allocative inefficiencies and vertical and horizontal inequity. In addition, problems were aggravated by inefficient tax administration. As discussed in section C the comprehen- 19 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 234 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-48079-1 | Generated on 2023-01-16 12:42:02 290 Rasul Shams sive reform of the taxation systems instituted in 1986 tackled the poverty problem by introducing measures to possibly reduce the tax burden of the poor and improve vertical and horizontal equity. In section D the results of some incidence analyses for the old system, the proposed, and the one eventually implemented, are compared. Through the tax reform implemented no substantial improvement in either vertical or horizontal equity is established. The most prominent reason for this is the continuing inefficiency of tax administration due to premature termination of the reform agenda in these areas. The need for continuing the respective reform and for some other measures to reduce the tax burden of the poor is emphasized in the conduding section C. Literatur Ahmad, EhtishamlStem, Nickolas: The Theory of Tax Reform in Developing Countries, Cambridge u.a. 1991. Alleyne, Dillon (I): The Incidence of Jamaican Taxes FY 1988/89. An Abridgement of a Thesis to be submitted for the Phd. Entitled ,,An Assessment of the Structure and Burden of the Jamaican Tax System 1985 to 1990", Kingston 1992 (Manuskript). - (ll): The Taxing Problem ofTax Evasion in Jamaica, Kingston 1993. -(III): Personal Income Taxes and Work Effort in Jamaika, in: Money Indexl Sept. 22, pp. 38 -39. Alm, James: Non Compliance and Payroll Taxation in Jamaica, in: Journal of Developing Areas, Vol. 22, 1988, S. 477 -496. Alm, JameslBahl, RoylMurray, Matthews N. 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