Uso de evidências em direitos humanos: Histórico e desafios para o caso brasileiro

Pinheiro, Maurício Mota Saboya; Koga, Natália Massaco; Rosa, Luiza Gomes Luz Working Paper Uso de evidências em direitos humanos: Histórico e desafios para o caso brasileiro Texto para Discussão, No. 3062 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Pinheiro, Maurício Mota Saboya; Koga, Natália Massaco; Rosa, Luiza Gomes Luz (2025) : Uso de evidências em direitos humanos: Histórico e desafios para o caso brasileiro, Texto para Discussão, No. 3062, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3062-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/315177 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3062 USO DE EVIDÊNCIAS EM DIREITOS HUMANOS: HISTÓRICO E DESAFIOS PARA O CASO BRASILEIRO MAURÍCIO MOTA SABOYA PINHEIROMAURÍCIO MOTA SABOYA PINHEIRO NATÁLIA MASSACO KOGANATÁLIA MASSACO KOGA LUIZA GOMES LUZ ROSALUIZA GOMES LUZ ROSA 3062 Brasília, março de 2025 USO DE EVIDÊNCIAS EM DIREITOS HUMANOS: HISTÓRICO E DESAFIOS PARA O CASO BRASILEIRO1 MAURÍCIO MOTA SABOYA PINHEIRO2 NATÁLIA MASSACO KOGA3 LUIZA GOMES LUZ ROSA4 1. Este trabalho faz parte do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) no 03/2023, celebrado entre o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e o Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania (MDHC). 2. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia do (Diest) do Ipea. E-mail: mauricio.saboya@ipea. gov.br. 3. Especialista em políticas públicas e gestão governamental na Diest/Ipea. E-mail: [email protected].br. 4. Pesquisadora bolsista do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). E-mail: [email protected]v.br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais RAFAEL GUERREIRO OSÓRIO Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Pinheiro, Maurício Mota Saboya Uso de evidências em direitos humanos : histórico e desafios para o caso brasileiro / Maurício Mota Saboya Pinheiro, Natália Massaco Koga, Luiza Gomes Luz Rosa. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 39 p. : il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3062). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Políticas Públicas Informadas por Evidências. 2. Políticas em Direitos Humanos. 3. Institucionalização. 4. Brasil. I. Koga, Natália Massaco. II. Rosa, Luiza Gomes Luz. III. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. IV. Título. CDD 352.34 Ficha catalográfica elaborada por Ana Paula Fernandes Abreu CRB-7/4769. Como citar: PINHEIRO, Maurício Mota Saboya; KOGA, Natália Massaco; ROSA, Luiza Gomes Luz. Uso de evidências em direitos humanos: histórico e desafios para o caso brasileiro. Brasília, DF: Ipea, mar. 2025. 39 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3062). DOI: http:// dx.doi.org/10.38116/td3062-port JEL: Z180; K38; D63. DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3062-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 6 2 PREPARANDO O TERRENO: POLÍTICAS EM DIREITOS HUMANOS E INSTITUCIONALIZAÇÃO DO USO DE EVIDÊNCIAS ........................................................7 2.1 Direitos humanos e políticas públicas .......................................7 2.2 Especificidades do uso de evidências em direitos humanos ...................................................................... 10 2.3 Boa governança e institucionalização do uso de evidências ................................................................ 12 3 POLÍTICAS EM DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: HISTÓRIA, INSTITUIÇÕES E USO DE EVIDÊNCIAS ..........18 3.1 Breve histórico: arcabouço institucional e políticas ............... 22 3.2 Indicadores e sistemas de informações ................................. 24 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................33 REFERÊNCIAS ..........................................................................36 SINOPSE O objetivo deste texto para discussão (TD) é contribuir para a institucionalização das políticas públicas na área de direitos humanos (DHs), especificamente no que se refere à governança do uso de evidências nessa área. Com isso, pretende-se apoiar indiretamente o fortalecimento da capacidade analítica do Estado brasileiro. Este texto busca discutir e sintetizar a literatura que servirá de pano de fundo para as próximas etapas da pesquisa. Visa responder às seguintes perguntas: i) quais são as especificidades das políticas em direitos humanos que condicionam o processo de institucionalização do uso de evidências?; ii) no Brasil, a despeito do seu desenvolvimento histórico na produção de indicadores e sistemas de informação em direitos humanos, quais lacunas nessa área ainda persistem?; e iii) o que a literatura especializada recomenda em termos de institucionalização do uso de evidências – inclusive indicadores e sistemas de informações – em direitos humanos? Ao final, propõe-se um roteiro para o refinamento das questões e o desenho das etapas empíricas deste projeto, a serem executadas no futuro próximo. Palavras-chave: políticas públicas informadas por evidências; políticas em direitos humanos; institucionalização. JEL: Z180; K38; D63. ABSTRACT The aim of this discussion is to contribute to the institutionalization of public policies in the area of human rights, specifically with regard to the governance of the use of evidence in this area. The aim is to indirectly support the strengthening of the analytical capacity of the Brazilian state. This text discuss and synthesize the literature that will serve as a backdrop for the next stages of the research. It aims to answer the following questions: i) what are the specificities of human rights policies that condition the process of institutionalizing the use of evidence? ii) in Brazil, despite its historical development in the production of human rights indicators and information systems, what gaps remain in this area? iii) what does the specialized literature recommend in terms of institutionalizing the use of evidence – including indicators and information systems – in human rights? Finally, a roadmap is proposed for refining the questions and designing the empirical stages of this project, to be carried out in the near future. Keywords: evidence-informed public policies; human rights policies; institutionalization. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3062 1 INTRODUÇÃO O fato de que as ações públicas voltadas para os direitos humanos (DHs) tenham sido, historicamente, em grande medida, o resultado de ativismo e pressões sociais não implica que tais ações prescindam da pesquisa técnico-científica. Em sentido oposto, o contexto atual de disputas no campo aponta para a necessidade de recuperar a capacidade de atuação estratégica do governo brasileiro na formulação, na implementação, na avaliação e no monitoramento de políticas públicas relacionadas aos direitos humanos e à cidadania. Um dos obstáculos para a consecução desse objetivo é a relativa escassez de dados sistematizados e disponíveis para a utilização nessas políticas. Isso deriva, em parte, do “desmonte” institucional sofrido nos últimos anos pela área de política de direitos humanos, o que sinaliza para a necessidade de um esforço coletivo no sentido da reinstitucionalização dessa área. A recente criação da Coordenação-Geral de Indicadores e Evidências em Direitos Humanos do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania (CGIE/MDHC) e a criação de iniciativas, como a Rede Nacional de Evidências em Direitos Humanos (ReneDH) e o Observatório Nacional de Direitos Humanos (ObservaDH), evidenciam em parte esse esforço pelo governo brasileiro. Diagnosticar os efeitos do desmonte e acompanhar as iniciativas de reinstitucionalização no que se refere ao fortalecimento da capacidade analítica do Estado são parte dos objetivos desta pesquisa. Duas razões adicionais justificam este estudo, realizado no escopo do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) n o 3/2023 entre o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e o MDHC. A primeira diz respeito à diversidade e à transversalidade que caracterizam o campo de estudos e a atuação em direitos humanos. Por se dedicarem a questões sociais que se desenvolveram em trajetórias históricas e áreas de conhecimento variadas, reconhece-se a coexistência de múltiplas comunidades epistêmicas e de políticas públicas no campo. Espera-se, portanto, que as fontes e os métodos que informam a produção e a avaliação de políticas em direitos humanos não sejam homogêneos. Essa diversidade, multidisciplinaridade e transversalidade das questões relativas ao campo dos direitos humanos, seja como área de estudos, seja como política, não deixam de colocar desafios metodológicos para esta pesquisa. Ademais, a variedade e as mudanças das estruturas ministeriais que cuidam dessas temáticas apontam para uma multiplicidade de condicionantes organizacionais e burocráticos que sustentam tais políticas. De acordo com o Catálogo de Políticas Públicas,1 plataforma mantida pelo Ipea, foram identificados 38 programas e políticas na área de direitos humanos, criados desde 1993 em diferentes arranjos normativos e 1. A plataforma pode ser acessada pelo link disponível em: https://catalogo.ipea.gov.br/sobre. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3062 organizacionais do governo federal. Isto é, para além do próprio MDHC, há um número ampliado de atores governamentais e não governamentais envolvidos na criação e na manutenção dessas políticas. Pode-se dizer, assim, que as políticas de direitos humanos são constituídas em arranjos com condições normativas e estruturais distintas e que abrigam burocracias de diferentes perfis acadêmicos e profissionais. Esses aspectos que conformam o contexto das políticas de direitos humanos fazem esperar níveis distintos de institucionalização do uso de evidências e a convivência de diferentes culturas de evidências no campo, e até mesmo no próprio MDHC, o que proporciona uma grande riqueza de ideias ao(à) pesquisador(a) que deseje analisar os desafios para a boa governança de evidências em qualquer área de política pública. Neste primeiro texto para discussão, de uma série de quatro previstos para o período de vigência do ACT, buscamos discutir e sintetizar a literatura que servirá de pano de fundo para as próximas etapas da pesquisa. A segunda seção trata das especificidades do desenvolvimento das políticas em direitos humanos que condicionam o processo de institucionalização do uso de evidências, assim como o enquadramento do conceito de institucionalização a ser empregado no projeto. A terceira seção resgata o histórico normativo-institucional e de produção de indicadores e sistemas de informação no campo e discute recomendações para o desenvolvimento desse sistema e da produção de evidências em direitos humanos. Por fim, a quarta seção destaca os principais subsídios do levantamento bibliográfico realizado para o refinamento das questões e do desenho das etapas empíricas do projeto. 2 PREPARANDO O TERRENO: POLÍTICAS EM DIREITOS HUMANOS E INSTITUCIONALIZAÇÃO DO USO DE EVIDÊNCIAS 2.1 Direitos humanos e políticas públicas O filósofo argentino Carlos Nino qualificou os direitos humanos como “um dos maiores inventos de nossa civilização” (Nino, 1989, p. 1, tradução nossa). De fato, a partir da segunda metade do século XX, os direitos humanos têm se mostrado uma formidável ideia-força em defesa da dignidade humana. O reconhecimento da importância dos direitos humanos nos fóruns políticos e diplomáticos internacionais levou à criação de instituições e políticas, visando respeitar, proteger e realizar os direitos de grupos considerados vulneráveis. No último século, um marco na positivação dos direitos humanos, sob uma ótica abrangente, é a Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948). A partir desse importante documento, seguiu-se a criação de todo um sistema mundial de instituições, atores e normas de direitos humanos. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3062 Entretanto, em décadas recentes, no mundo e no Brasil, em particular, tem se intensificado um processo de fortalecimento da direita, como campo político-ideológico. Em sua faceta populista, a direita tem questionado crescentemente certos pilares da democracia liberal (Mudde e Kaltwasser, 2017; Rosanvallon, 2020). No Brasil, esse movimento se opõe ao regramento instituído pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988), seja avançando argumentos de caráter econômico-fiscal, seja fundamentando essa oposição em argumentos que remetem a uma complexa cosmovisão em que se destacam elementos morais e religiosos.2 Aliás, a atual onda conservadora e o crescente protagonismo das chamadas “novas direitas” impõem uma séria problematização à fundamentação teórica aos direitos humanos, bem como à institucionalização destes. Além disso, o pensar sobre a questão da institucionalização do uso de evidências em direitos humanos pressupõe o estabelecimento, em firmes bases conceituais, desses direitos como área de política pública. Portanto, no atual contexto de polarização radicalizada, de caráter ideológico, a defesa da institucionalização do uso de evidências em direitos humanos torna-se também uma luta política. O que há de específico nas políticas de direitos humanos e que as diferencia de outras políticas públicas – por exemplo, das políticas sociais? Uma política de direitos humanos é um conjunto de ações e medidas que visem respeitar, proteger e realizar liberdades e direitos fundamentais, tais como formulados na CF/1988, nas leis e nos documentos internacionais (acordos, tratados etc.). Portanto, a diferença específica da área de políticas de direitos humanos reside na categoria dos direitos e das liberdades fundamentais do ser humano. Sob outro prisma, mas de forma complementar ao que se disse anteriormente, Vázquez e Delaplace (2011) defendem que as políticas de direitos humanos seriam ações de governo para responder a problemas públicos, com respeito à dignidade humana e à democracia. Ao questionar o papel dos direitos humanos na definição de uma agenda de políticas públicas, os autores destacam a importância desses direitos para evidenciar questões essenciais para a sociedade e direcionar a forma como a administração pública deve se organizar para oferecer respostas aos problemas. 2. Do ponto de vista econômico-fiscal, alega-se, por exemplo, que os custos sociais de longo prazo do ônus fiscal do sistema de direitos concebido pela CF/1988 são maiores do que os seus supostos benefícios de curto prazo. Do ponto de vista de uma cosmovisão conservadora, pode-se argumentar que atribuir-se “direitos especiais” a certas minorias nada mais acarreta que o aprofundamento artificial de uma desigualdade que existe naturalmente entre os seres humanos. Além disso, uma cosmovisão conservadora pode criticar as políticas de promoção ativa de direitos (bens, renda e oportunidades) para certos grupos sociais, com base na premissa de que tais políticas desvirtuam os esquemas de incentivos que levam as pessoas a usarem de seus esforços, talentos e méritos individuais para florescerem, se desenvolverem e buscarem o seu próprio bem-estar. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3062 O domínio dos padrões e processos rotineiros estaria sujeito e integrado aos mesmos princípios e normas, adaptando-os e detalhando-os para os níveis do desenvolvimento de ferramentas, protocolos, rotinas de documentação, bem como práticas formais e informais. Dessa forma, os instrumentos e as práticas do dia a dia fortalecem, por meio da rotina e da repetição, os princípios de adequabilidade, accountability, transparência e contestabilidade, que sustentam a garantia da racionalidade e da legitimidade. Liderança e compromisso integram o domínio que mobiliza a agência dos atores em seus diferentes campos de atuação, permitindo identificação de oportunidades de mudança, bem como destinação de recursos materiais e imateriais para incentivo de indivíduos e organizações. Parcerias e ações coletivas relacionam-se com o domínio anterior numa perspectiva internacional de engajamento de atores coletivos. As parcerias e as ações coletivas podem se dar em diferentes níveis de formalidade e compromissos institucionais. Desde finalidades de troca e compartilhamento de experiências e conhecimento, passando para projetos pontuais colaborativos com transferência de recursos, até compromissos mais permanentes de construção e implementação de projetos de longo prazo, essas interações coletivas podem agilizar e fortalecer mudanças institucionais e, até mesmo, construir consensos epistêmicos e dar sustentabilidade a estes (WHO, 2023; Koga et al., 2023). O domínio de recursos é trabalhado nesta pesquisa sob a perspectiva de capacidades – isto é, não apenas como acúmulo, mas também como fluxo dinâmico de recursos ativados ou desativados pelos arranjos de governança para o exercício das funções de produção de políticas públicas (Painter e Pierre, 2005; Wu, Ramesh e Howlett, 2015; Gomide e Pires, 2014). As capacidades podem dizer respeito a diferentes dimensões (administrativa, relacional, analítica, legal, fiscal etc.) e níveis (individual, organizacional e sistêmico). Enfocar-se-á, nesta pesquisa, na capacidade analítica que pode ser compreendida, de forma geral, como o conjunto de habilidades, recursos e fluxos para acessar, processar e transmitir informações para a produção de políticas públicas (Lindquist e Tiernan, 2011). Em seu nível individual, a capacidade analítica envolveria ter conhecimentos substantivos sobre a política pública em questão, assim como sobre as técnicas de análise de políticas públicas e habilidades comunicacionais dos indivíduos. Compõem, ainda, a capacidade analítica em uma área de política as capacidades das organizações que integram sua comunidade. Estas seriam as condições infraestruturais para produção, tradução e uso de conhecimento, tais como a capacidade de armazenamento, análise e disseminação de informação, o orçamento voltado a pesquisa e processamento de dados, os recursos humanos e de gestão aplicados ao uso de evidências etc. Por fim, TEXTO para DISCUSSÃO 16 3062 o nível sistêmico da capacidade analítica envolve o nível educacional no campo de conhecimento, a existência de instituições de produção e tradução de evidências etc. (Howlett, 2015). O domínio da cultura pode ser compreendido como aquele em que se observam os aspectos valorativos e normativos compartilhados entre os atores de uma comunidade de política pública. As transformações nesse domínio no sentido de formação de um ecossistema de evidências integrado por atores e instituições que refletem valores consentidos acerca de boas fontes e governança de evidências podem ser entendidas como o fim do processo de institucionalização do uso de evidências (Stewart et al., 2019; Pinheiro, 2022). A figura 1 sintetiza as dimensões e os principais conceitos adotados nesta pesquisa relacionados à institucionalização do uso de evidências. FIGURA 1 Domínios do processo de institucionalização de evidências Fontes: WHO (2023), Parkhurst (2017) e Wu et al. (2015). Elaboração dos autores. Obs.: A figura não pôde ser padronizada e revisada em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). As transformações nesses seis domínios ocorrem em etapas e velocidades distintas. Como representado na figura 1 e proposto pela OMS (WHO, 2023), o processo de institucionalização inicia-se por meio de eventos desencadeantes que podem ocorrer nos âmbitos político, técnico ou social. Eles podem emergir internamente ao sistema, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3062 como uma mudança normativa ou de governo, ou surgir externamente, como uma crise econômica ou sanitária que impacta o sistema. A esses eventos, sucederia a fase de conscientização, que cria um ambiente de valorização da política informada por evi - dências, a partir de iniciativas como capacitação, eventos de aproximação e troca de experiências entre produtores, tradutores e usuários de evidências, processos internos nas organizações de sensibilização etc. Segue-se, então, a fase de desenvolvimento ou pré-institucionalização, em que são introduzidos normativos, procedimentos e arranjos de governança, ainda que de forma fragmentada ou isolada. A fase de avaliação ou semi-institucionalização, por sua vez, identifica-se quando as práticas estão sendo implementadas e ganham um grau mais elevado de conhecimento e aceitação no sistema. Esse estágio permite o monitoramento e a avaliação das iniciativas já implementadas. Por fim, na fase de amadurecimento, pode-se considerar que a institucionalização passa de um processo para se tornar um resultado, o resultado da estabilização dos seis domínios de institucionalização. Essa etapa não deve ser considerada um estágio final, mas parte de um ciclo iterativo que pode reduzir-se ou expandir-se e, na interação com outras forças, redes e arranjos, gerar contradições que levem a desinstitucionalização para novos ciclos de institucionalização. GRÁFICO 1 Estágios do processo de institucionalização do uso de evidências Fonte: WHO (2023, p. 25). Obs.: A figura não pôde ser padronizada e revisada em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). TEXTO para DISCUSSÃO 18 3062 3 POLÍTICAS EM DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: HISTÓRIA, INSTITUIÇÕES E USO DE EVIDÊNCIAS A história que conta a construção das políticas e dos indicadores de direitos humanos no Brasil tem início com o reconhecimento e a definição do que seriam os direitos humanos, a partir de diversas manifestações sociais de influência iluminista, ao final do século XVIII, que demandavam aspectos como liberdade de expressão e crença, direito à eleição e à participação política e outros. Tais aspectos foram pensados primeiramente como necessários aos contextos de guerras e revoluções e foram aprimorados e ampliados ao longo da história. Alguns exemplos podem ser citados para descrever a conjuntura que definiu a necessidade de luta por direitos humanos. A Revolução Francesa (1789-1799), marcada pelo fim do absolutismo e pela busca pela justiça social e pelos direitos civis, foi um movimento com forte participação popular e em defesa da soberania desses indivíduos, apresentando como lema “liberdade, igualdade, fraternidade”. O principal documento dessa revolução, utilizado como referência internacional do campo dos direitos humanos, é a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que deixa evidente a necessidade de ampliação da liberdade das pessoas, em oposição à arbitrariedade da monarquia absolutista na França. Outro exemplo é a criação da Organização das Nações Unidas, em 1945, substituindo a Liga das Nações, que teve como principal objetivo evitar que novos conflitos, como a Segunda Guerra Mundial, ocorressem novamente. A ONU, desde então, é uma referência ética internacional voltada para a proteção de direitos fundamentais dos países-membros, como o Brasil. A primeira normativa internacional orientada à agenda de direitos humanos é a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, promulgada pela ONU, como resposta aos terríveis impactos causados pela Segunda Guerra Mundial e para reconhecer a dignidade humana como base para a construção dos fundamentos da liberdade, da justiça e da paz no mundo (ONU, 1948). Em 1968, realizou-se, em Teerã, a Conferência Mundial da ONU sobre Direitos Humanos, em comemoração ao vigésimo aniversário da Declaração Universal dos Direitos Humanos. Nessa conferência, os países participantes concordaram com a necessidade de se eliminar a discriminação racial e proteger os direitos das mulheres e das crianças. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3062 A partir disso, no início da década de 1990, iniciou-se uma série de conferências da ONU, que ajudaram a moldar a agenda global de direitos humanos e a disseminar a proteção e a promoção desses direitos em todo o mundo. A partir dessas conferências, ganhou impulso o processo de construção de indicadores e estatísticas, de modo a explicar e justificar como os governos e os países-membros devem se alinhar, garantindo, assim, controle e monitoramento de ações por meio de acordos internacionais. A Conferência de Viena (1993) resultou na Declaração e Programa de Ação de Viena, que estabeleceu a criação do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) e assentou, entre outras coisas, o princípio de que todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. Por sua vez, em 1994, teve lugar a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento, realizada no Cairo. Esse evento discutiu, entre várias questões, os direitos reprodutivos e a igualdade de gênero como componentes essenciais dos direitos humanos. Em 2001, ocorreu a Conferência Mundial contra o Racismo, em Durban, África do Sul. Esta debateu questões relativas ao racismo, à xenofobia e à intolerância relacionada a questões étnico-raciais. Por sua vez, desde 1992 (Brasil, 1992), o Brasil faz parte do Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos (SIDH). Este foi consolidado em 1978, quando entrou em vigor o chamado Tratado de San José, a partir da Convenção Americana de Direitos Humanos (1969). Essa convenção teve como objetivo principal a promoção e a proteção dos direitos humanos nas Américas e resultou na criação da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Quanto ao SIDH, este é composto pelos países integrantes da Organização dos Estados Americanos (OEA) e define uma série de instrumentos e tratados orientadores da ação dos Estados no âmbito das políticas de direitos humanos. Os tratados de direitos humanos do SIDH são organizados por temas: civis e políticos; econômicos, sociais e culturais; e populações socialmente vulneráveis. Da mesma forma, os tratados internacionais em direitos humanos se organizam nesses temas no Sistema Global de Proteção aos Direitos Humanos. O quadro 1 descreve os tratados de ambos os sistemas. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3062 QUADRO 1 Sistemas de proteção aos direitos humanos Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos Grupo Tratado Ano DHs civis e políticos Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura 1985 DHs econômicos, sociais e culturais Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos Referente à Abolição da Pena de Morte 1990 Convenção Interamericana sobre o Desaparecimento Forçado de Pessoas 1994 Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (“Protocolo de San Salvador”) 1990 DHs de populações socialmente vulneráveis Direitos de crianças e adolescentes Convenção Interamericana sobre Obrigação Alimentar 1989 Convenção Interamericana sobre o Tráfico Internacional de Menores 1994 Direitos das mulheres Convenção Interamericana sobre Concessão dos Direitos Políticos à Mulher 1948 Convenção Interamericana sobre Concessão dos Direitos Civis à Mulher 1948 Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (“Convenção de Belém do Pará”) 1994 Direitos das pessoas com deficiência Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência 1999 Sistema Global de Proteção aos Direitos Humanos Grupo Tratado Ano DHs civis e políticos Convenção Relativa à Escravidão 1926 Convenção Suplementar sobre a Escravidão, do Tráfico de Escravos e das Instituições e Práticas Similares à Escravidão 1957 Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos 1966 Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes 1984 Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura 2002 Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados 2006 Regras de Mandela – Regras Mínimas das Nações Unidas para o Tratamento de Presos 2015 Regras de Tóquio – Regras Mínimas Padrão das Nações Unidas para Elaboração de Medidas Não Privativas de Liberdade 1990 Protocolo de Istambul – Manual sobre Investigação e Documentação Eficazes de Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes 2001 Protocolo de Minnesota sobre a Investigação de Mortes Potencialmente Ilegais 1991 TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3062 Sistema Global de Proteção aos Direitos Humanos Grupo Tratado Ano DHs econômicos, sociais e culturais Convenção Relativa à Luta contra a Discriminação no Campo do Ensino 1960 Pacto Internacional dos Direitos Econômicos e Sociais (Pidesc) 1966 Convenção da UNESCO sobre as Medidas a Serem Adotadas para Proibir e Impedir a Importação, Exportação e Transportação e Transferência de Propriedade Ilícitas dos Bens Culturais 1970 Convenção da UNESCO Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural 1972 Convenção da UNESCO para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial 2003 Diretrizes de Viena – Resolução no 1997/30 do Conselho Econômico e Social da ONU 1997 Convenção da UNESCO sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais 2005 DHs de populações socialmente vulneráveis Direitos das mulheres Recomendação Geral no 35 – Violência de Gênero contra as Mulheres do Comitê para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher 2017 Regras de Bangkok – Regras das Nações Unidas para o Tratamento de Mulheres Presas e Medidas Não Privativas de Liberdade para Mulheres Infratoras 2010 Direitos de crianças e adolescentes Regras de Pequim – Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça de Menores 1985 Regras de Beijing – Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil 1984 Comentário Geral no 24 – Relativo aos Direitos do(a) Adolescente no Sistema de Justiça Juvenil 2019 Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança Relativo à Instituição de um Procedimento de Comunicação 2011 Estratégias Modelo e Medidas Práticas das Nações Unidas sobre a Eliminação da Violência contra Crianças e Adolescentes no Campo da Prevenção à Prática de Crimes e da Justiça Criminal 2014 Diretrizes de Riad – Diretrizes das Nações Unidas para Prevenção da Prática de Infrações por Adolescentes 1990 Regras de Havana – Regras das Nações Unidas para a Proteção de Adolescentes Privados(as) de Liberdade 1990 Fonte: MPF (2016) e Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Disponível em: https://www.cnj.jus.br/ tratados-internacionais-de-direitos-humanos/. Elaboração dos autores. Obs.: UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3062 A promoção da participação social e o respeito aos padrões internacionais possibilitam a aplicação de políticas públicas alinhadas aos direitos humanos. Para manter tais aspectos em funcionamento, há a primordialidade da construção de indicadores integrados entre sistemas de políticas públicas. De acordo com o ACNUDH, é possível definir os três tipos de indicadores descritos a seguir (United Nations, 2008). 1) Estruturais: dão os padrões básicos para o cumprimento das obrigações; compõem-se de instrumentos legais e mecanismos institucionais necessários ou facilitadores à realização de direitos. Exemplos: constituição e dotação de recursos dos órgãos públicos cujas atribuições e funções dizem respeito explicitamente à política de direitos humanos; adequação da estrutura administrativa e física desses órgãos; qualificação do pessoal empregado; montagem de plataformas e sistemas de informações; etc. 2) Processuais: são medidas realizadas durante o processo de implementação das ações; compõem-se de ações e intervenções públicas que refletem os esforços do Estado em realizar direitos. Exemplos: processos de violação de direitos humanos abertos, julgados e concluídos; denúncias recebidas e apuradas nos vários canais de escuta ao cidadão; etc. 3) Resultado: mostram os principais impactos gerados nos titulares dos direitos pelas ações em direitos humanos; tais impactos podem ser individuais ou coletivos. Exemplos: taxa de mortalidade infantil; taxa de letalidade de ações policiais; etc. Porém, no processo de utilização de indicadores em direitos humanos, é possível que alguns desafios estejam presentes, como a definição de qual direito/conteúdo deve ser medido, a definição de um índice de indicadores que demonstre o objetivo geral a ser alcançado, a agregação de indicadores e a definição da relevância de cada indicador diante dos padrões internacionais. A discussão sobre indicadores será apresentada em seguida. 3.1 Breve histórico: arcabouço institucional e políticas Na história recente do Brasil, os programas nacionais de direitos humanos (PNDHs) desempenharam papéis importantes como norteadores das políticas de direitos humanos, a partir de uma escuta da sociedade. A CF/1988 e as discussões emergentes sobre garantia de direitos, especialmente da Conferência Mundial dos Direitos Humanos de 1993, deram o quadro geral para o lançamento dos PNDHs-1 (1996), 2 (1999) e 3 (2009). Os planos são caracterizados por sua natureza suprapartidária, pela articulação entre as esferas do governo, pelo reconhecimento da indivisibilidade e interdependência TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3062 dos direitos humanos e pelas consultas à sociedade civil organizada, com o principal propósito de: traduzir direitos, consagrados tanto na Constituição como em acordos internacionais de que o Brasil é signatário, em planos visando reduzir desigualdades sociais de toda espécie e assegurar o exercício das liberdades civis e públicas. Em última instância, pretendem conferir maior consistência e integração às ações governamentais capazes de promover e garantir direitos (Adorno, 2010, p. 11). A cada PNDH, atribui-se um foco específico, de acordo com as demandas do contexto em que foram apresentados. O PNDH-1 teve o principal objetivo de combater as injustiças sociais e buscou a aplicação de leis em casos de violação de direitos humanos para diversos grupos da população brasileira. Naquela oportunidade, foi criada a Secretaria Nacional de Direitos Humanos (SNDH), uma instituição fundamental que orientou a promoção de direitos humanos para o país. No PNDH-2, o escopo de medidas foi ampliado em relação ao plano anterior, incluindo demandas que não foram contempladas, como os direitos da população LGBTQIAP+. Nesse plano, foram dados os seguintes enfoques: destaque para os direitos econômicos, sociais e culturais (DESCs), particularmente os primeiros; e inclusão de direitos de pessoas negras, com o reconhecimento da existência do racismo no Brasil e da necessidade de promoção da igualdade e justiça racial. O PNDH-3, o último da série, contemplou diversas demandas organizadas tematicamente, por meio de encontros e conferências, especialmente as discutidas na XI Conferência Nacional dos Direitos Humanos – CNDH (Brasil, 2009). Esta representou, por assim dizer, um esforço sem precedentes de “exercitar a razão pública nacional”, com o intuito de “tratar de forma integrada as múltiplas dimensões dos direitos humanos. Para tanto, optou-se pelo método de guiar as discussões em torno de eixos orientadores, o que gerou um claro diferencial em relação aos programas anteriores, organizados em temas específicos” (Brasil, 2010, p. 16). O resultado foi um plano estruturado em seis eixos, de modo que as ações empenhadas tivessem mais especificidade e detalhes em cada área, conforme descrito a seguir. 1) Interação democrática entre Estado e sociedade civil. 2) Desenvolvimento e direitos humanos. 3) Universalizar direitos em um contexto de desigualdades. 4) Segurança pública, acesso à justiça e combate à violência. TEXTO para DISCUSSÃO 24 3062 5) Educação e cultura em direitos humanos. 6) Direito à memória e à verdade. Os eixos orientadores são subdivididos em 25 diretrizes, 82 objetivos estratégicos e 521 ações programáticas. Essas categorias variam logicamente da mais genérica para a mais específica. As ações programáticas constituem o menor nível da estrutura do PNDH-3, e cada uma delas tem a sua execução a cargo de, pelo menos, uma instituição pública – normalmente, um ministério ou uma secretaria ligada à Presidência da República. Muitas dessas ações são compartilhadas por mais de uma instituição. O PNDH-3 inovou, trazendo para a discussão temas não mencionados, como a descriminalização do aborto, a união civil de pessoas do mesmo sexo, assim como o direito à adoção por casais homoafetivos, a recuperação da memória e dos casos de violação de direitos da ditadura, o controle da mídia e outros. Foi um jeito inovador e mais explícito de falar de direitos sem interferência moral ou de valores mais contidos e conservadores. Essa característica do PNDH-3 deu o pontapé a uma série de discussões sobre seu caráter “polêmico”, que gerou tensões políticas e polarização ideológica sobre esses temas tão importantes de serem explorados. Segundo Oliveira e Gomes (2011), o próprio caráter polêmico mostra como esse plano foi um processo aberto de discussão entre atores com opiniões contrárias e que as diversas interpretações transformam esse documento em um instrumento legítimo. 3.2 Indicadores e sistemas de informações O conceito de direitos humanos assenta-se em certos atributos fundamentais do ser humano, tais como a liberdade, a dignidade e a igualdade, e tal como entendidos a partir da Era Moderna. Assim, a Declaração Universal dos Direitos Humanos pode estatuir, no seu primeiro artigo, como uma espécie de primeiro princípio, que “Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade” (ONU, 1948, art. 1o). A despeito de os conceitos relativos aos direitos humanos serem desde muito tempo debatidos e refinados, somente em tempos bem recentes se tem desenvolvido a operacionalização desses conceitos, com o intuito de transformá-los em indicadores quantitativos e mensuráveis. Pelo menos duas publicações da ONU merecem destaque neste tópico: O guia Indicadores para Abordagens de Direitos Humanos em Programas do PNUD (UNDP, 2006) e o Relatório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos sobre Indicadores para se Promover e Monitorar a Implementação de Direitos Humanos (United Nations, 2008). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3062 • Todo esse debate pode trazer a consistência conceitual que circunscreve a Declaração Universal dos Direitos Humanos como uma das potencialidades no sistema de indicadores de direitos humanos, para mostrar, de forma teórica, as discussões sobre a estruturação dos direitos humanos. 4) Monitoramento das ações. Há de se refletir sobre como produzir o monitoramento da efetivação de direi - tos. É preciso dar prioridade para a definição dos dados que se pretenda buscar e seguir para acompanhamento dos indicadores, principalmente aqueles ligados a temas sensíveis, como acesso à justiça, crimes contra a vida e desigualdade de gênero. 5) Tipos de dados. Natalino (2009) faz a diferenciação de tipos de indicadores para distinguir os dados se baseando: • na entrada temas de direitos humanos na agenda do Estado; • nos esforços que são realmente feitos para implementar normas de direitos humanos; e • no alcance dessa implementação na sociedade brasileira. Esse autor sugere o uso de uma matriz metodológica para orientar o Sistema Nacional de Indicadores em Direitos Humanos, separada por temas, com base nos direitos que se pretende medir, para que sejam feitos atributos acerca dos aspectos de cada tema, especificando os problemas e as ações necessárias para promoção do direito. A matriz também deve considerar os recortes transversais de temas relevantes para cada contexto no país, pensando, ainda, na desagregação de informações, especialmente para grupos classificados como vulneráveis, vitimizados e violentados. 6) Coletas mais detalhadas. Atenção para as coletas mais qualitativas que captam as percepções sobre direitos humanos, entendendo que nem sempre será possível quantificar os dados por meio de escalas e números. É importante a confecção de relatórios que façam a descrição do cenário de violação dos direitos a ser investigado, com relatórios sobre tortura, violência policial, violação de direitos de pessoas encarceradas, entre outros. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3062 Onde os dados estatísticos não podem alcançar as informações que se pretende medir sobre o direito humano, faz-se necessária a sistematização de informações por atores especialistas capazes de oferecer diagnósticos baseados em evidências sobre temas que não são numericamente mensuráveis. Para isso, é possível a utilização de metodologias qualitativas, como entrevistas semiestruturadas e observação participante. Nesse mesmo sexto ponto, o controle social se manifesta como fundamental para a fiscalização e o monitoramento das ações que estão sendo desenvolvidas pelo Estado, no sentido de medir as principais demandas sociais e de direitos humanos (organizações da sociedade civil, conselhos, Judiciário, Legislativo, agências e indivíduos). 7) Discursos políticos. É preciso chamar atenção para os discursos políticos associados aos indicado - res, apresentados em forma de decisões do governo, iniciativas da sociedade civil e apresentação pela imprensa. Para onde direcionar as informações capta - das por indicadores? A oferta de atenção à população pode ser aprimorada por meio de políticas públicas sensíveis e baseadas nas evidências medidas por esses instrumentos, evitando o reforço de preconceitos e discriminações. Recentemente, no âmbito do MDHC, foi instituído o ObservaDH, por meio da Portaria no 571, de 11 de setembro de 2023 (Brasil, 2023a), com o principal objetivo de reunir informações para pessoas em grupos mais vulnerabilizados, pensando nessas pessoas enquanto integrantes de grupos sociais e suas demandas e complexidades. O observatório oferece informações estratégicas sobre os direitos humanos no Brasil e sobre as ações empreendidas pelo governo. A plataforma reúne índices e indicadores da pasta, com especificações para cada grupo. Além desse observatório, que segue as orientações deixadas pelo texto de Natalino (2009) sobre a criação de um sistema nacional de indicadores em direitos humanos, foi instituída, no âmbito do MDHC, a ReneDH, por meio da Portaria n o 762, de 7 de dezembro de 2023 (Brasil, 2023b). O principal objetivo dessa rede seria o fortalecimento das trocas entre instituições interessadas no planejamento, no monitoramento e na avaliação de políticas públicas informadas em dados para os direitos humanos. Esses dois mecanismos são, atualmente, os principais pilares do MDCH para o aprimoramento e a difusão de informações que sustentam políticas públicas da área. A análise dessas duas experiências será parte dos objetivos do próximo texto para discussão. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3062 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este estudo buscou realizar um resgate do processo histórico-institucional da constitui - ção do campo das políticas de direitos humanos no Brasil e identificar especificidades e recomendações para a institucionalização do uso de evidências na área. A tensão constitutiva entre a lógica universalista dos princípios fundamentais de direitos humanos e a lógica particularista das políticas públicas voltadas a públicos específicos demonstra como o “motor histórico” do campo. Esse aspecto indica uma cultura de evidências que se vale de uma pluralidade de fontes mais exógenas ao Estado em relação ao que se encontra em outras áreas de políticas públicas (Koga et al., 2022; 2024). A formação do campo a partir da pressão do Estado por meio dos movimentos sociais, dos grupos de interesse e da comunidade internacional torna fontes informacionais – como recomendações e decisões internacionais, relatórios produzidos por grupos de interesse, processos judiciais, entre outras – valorizadas como fontes de evidência. O caráter mais aberto e inconstante do campo, uma vez que é produto da interação permanente entre Estado e sociedade e dos embates políticos-ideológicos na sociedade aos quais os temas na área são mais sensíveis, aparenta tornar a institucionalização do uso de evidências um desafio ainda maior. A revisão da trajetória histórica demonstra como as prioridades na garantia de direitos de pessoas variam não apenas no tempo, mas também no espaço. A seção sobre os indicadores e sistemas informacionais, em seu turno, revela que a instrumentação informacional das políticas de direitos humanos demanda constantes repactuações e revisões sobre elementos básicos das políticas, como a definição dos problemas, os sujeitos a serem afetados e o espectro de intervenções acessível e aceito entre os atores. Como construir e manter sistemas que informem ao mesmo tempo diferentes dimensões de direitos, especifiquem crescentes condições de vulnerabilidade e, ainda, considerem a interseccionalidade? Escolhas são inevitáveis e necessárias, especialmente em contextos de escassez de recursos, mas é importante se reconhecer e explicitar que elas também favorecem e desfavorecem determinados olhares, o que na área de direitos humanos pode significar invisibilizar determinados segmentos da sociedade ou fenômenos de discriminação, o inverso do propósito fundante dessas políticas. Este texto para discussão contém os resultados da primeira etapa (exploratória) da pesquisa Políticas de Direitos Humanos no Brasil: Institucionalização do Uso de Evidências no Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania (MDHC). Nas fases seguintes, pretende-se realizar um diagnóstico do nível de institucionalização de uso de evidências nas secretarias do MDHC, por meio de entrevistas semiestruturadas com informantes já identificados na fase exploratória e de survey com servidores do MDHC. Finalmente, a terceira etapa da TEXTO para DISCUSSÃO 34 3062 pesquisa procurará mapear o ecossistema de evidências existentes e utilizadas no MDHC em direitos humanos, segundo certos direitos fundamentais e públicos-alvo prioritários. Como um próximo passo imediato desta pesquisa, e tendo em vista as considerações levantadas neste texto, as perguntas de pesquisa que guiarão o trabalho empírico foram revisadas da forma descrita a seguir. 1) Qual é o estágio atual de institucionalização do uso de evidências nas secretarias do Ministério de Direitos Humanos e Cidadania? Quais os principais desafios a serem enfrentados para avançar nesse processo? 2) Tendo em vista as especificidades identificadas, espera-se encontrar diferentes estágios de institucionalização do uso de evidências no campo. No âmbito do MDHC, será explorada a hipótese de que áreas mais institucionalizadas terão o uso de evidências também mais institucionalizadas. 3) O desmonte recente das políticas de direitos humanos afetou a capacidade analítica e o nível de institucionalização do uso de evidências no MDHC? De que forma? 4) A polarização político-ideológica que marca atualmente os cenários mundial e brasileiro pode afetar o processo de institucionalização do uso de evidências nas políticas de DHs? 5) Quais ações estão sendo formuladas e implementadas nos seis domínios de institucionalização pelo MDHC? Que sentidos de evidências elas carregam? Quais outros sentidos de evidências convivem no MDHC? 6) Como tem se dado o uso de evidências científicas nas políticas de DHs e quais as possibilidades desse uso? Como o conhecimento científico se combina com outras formas de conhecimento nessa área? 7) Quais as oportunidades de aprendizado que a área de DHs pode oferecer para as políticas públicas informadas por evidências? TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3062 QUADRO 2 Síntese da conclusão do trabalho Pergunta Encaminhamentos 1) Quais são as especificidades das políticas em direitos humanos que condicionam o processo de institucionalização do uso de evidências? A história do campo dos direitos humanos configura uma cultura de evidências que tende a valorizar as informações provenientes de grupos sociais interessados (minorias, grupos socialmente vulnerabilizados e/ou desempoderados), informações de grupos de advocacy, relatórios- -sínteses de organizações da sociedade civil, relatórios de organismos internacionais e processos judiciais, entre outros exemplos. Além disso, os interesses de acobertamento de violações de direitos humanos, a condição de vulnerabilidade e desempoderamento de certos grupos sociais, bem como preconceitos e “estigmas sociais” que “invisibilizam” certos públicos e seus problemas, são exemplos de fatores, específicos da área dos direitos humanos, que condicionam o uso de evidências. 2) No Brasil, a despeito do seu desenvolvimento histórico na produção de indicadores e sistemas de informação em direitos humanos, quais desafios nessa área ainda persistem? Novos contextos históricos, que colocam novos problemas específicos, levam à necessidade de renovação das metodologias de construção de sistemas de evidências e indicadores em direitos humanos. Por isso, a reflexão teórica e metodológica para se operacionalizar, em indicadores mensuráveis concretos, os conceitos e os princípios dos direitos humanos – abstratos e gerais por natureza – deve ser permanente. Nesse tópico, três tipos de desafios se destacam: i) conciliar a necessidade de padronização internacional dos indicadores em direitos humanos com a aderência desses indicadores às especificidades da realidade brasileira; ii) embora, por princípio (Conferência de Viena, 1993), os direitos humanos sejam profundamente interconectados e interdependentes, os contextos das políticas públicas – com seus propósitos e prioridades específicos – exigem juízos avaliativos sobre a importância relativa de cada direito, o que se traduz no problema da atribuição de pesos aos indicadores componentes de um sistema de indicadores; iii) desenvolver métodos e técnicas de agregação e desagregação, visando à mensuração, da forma mais precisa e fiel possível, da realidade dos diversos grupos sociais vulneráveis, cujos interesses venham a ser representados no sistema de indicadores. TEXTO para DISCUSSÃO 36 3062 Pergunta Encaminhamentos 3) O que a literatura especializada recomenda em termos de institucionalização do uso de evidências – inclusive indicadores e sistemas de infor - mações – em direitos humanos? As dinâmicas de tensão entre as lógicas universalista e particularista, assim como entre Estado e sociedade civil no processo de reconhecimento de direitos, demonstram-se constitutivas do campo de direitos humanos. Essa moldura contextual de constante tensionamento, por sua vez, gera desafios à estabilização de conceitos e prioridades para a produção de indicadores e sistemas de informação. Diante desse cenário, capacidades analíticas e arranjos de governança voltados à institucionalização do uso de evidências em direitos humanos requerem a conciliação entre a amplitude e a especificidade dos dados que caracterizam o campo, assim como o reconhecimento do caráter mutável e elástico de seu(s) ecossistema(s) de evidências. Compromissos, parcerias e arranjos voltados a constituir canais permanentemente abertos de produção e coprodução de evidências entre especialistas, gestores e sociedade configuram caminhos profícuos para a sustentação de uma cultura de evidências resiliente no campo. Elaboração dos autores. REFERÊNCIAS ADORNO, S. História e desventura: o 3o Programa Nacional de Direitos Humanos. Novos Estudos Cebrap, n. 86, p. 5-20, mar. 2010. BRASIL. Decreto n o 678, de 6 de novembro de 1992. Promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969. Diário Oficial da União, Brasília, 9 nov. 1992. BRASIL. Presidência da República. Secretaria Especial de Direitos Humanos. Relatório final. In: CONFERÊNCIA NACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS, 11.: democracia, desenvolvimento e direitos humanos – superando as desigualdades, Brasília, Distrito Federal. Anais... Brasília: SDH/PR, 2009. BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Direitos Humanos. 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