Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion

Heinemann, Friedrich Article Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Heinemann, Friedrich (1995) : Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 115, Iss. 4, pp. 605-622, https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291853 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Sozialwissenschaften (ZWS) 115 (1995), S. 605 - 622 Duncker & Humblot, Berlin Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion* Von Friedrich Heinemann 1. Einleitung Die öffentliche Verschuldung in den Industrieländern befindet sich seit den siebziger Jahren auf einem Wachstumspfad, der lediglich in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre durch eine zeitweilige Konsolidierungsphase unterbrochen wurde. Von 1973 bis 1993 stieg die durchschnittliche Brutto-Verschuldung in den OECD-Ländern von 35 auf 66 Prozent des Bruttoinlandsprodukts an, diese Schuldendynamik ist weiterhin ungebrochen (OECD, 1993a, S. 43, 1993b, S. 154). Seit Buchanan und Wagner (1977) sind in der politökonomischen Analyse eine Reihe von schuldenbegünstigenden Faktoren ans Licht gekommen (von Weizsäcker, 1992; Heinemann, 1994). Das Finanzierungsinstrument der Verschuldung ist immer dann besonders populär, wenn einerseits die verantwortlichen Akteure (Politiker oder auch Wähler) zwar in der Gegenwart ihren Nutzen durch die Schuldenfinanzierung steigern können, andererseits die in der Zukunft fällig werdenden RückZahlungsverpflichtungen aber nicht mehr in den Zeithorizont und damit das Nutzenkalkül dieser Akteure eingehen. Mit Hilfe dieses Ansatzes lassen sich Erklärungen für eine - gemessen an Effizienzüberlegungen - exzessive Verschuldungsneigung in geschlossenen Volkswirtschaften finden, bei denen es keine internationalen Externalitäten der Verschuldung gibt. Treten grenzüberschreitende Externalitäten hinzu, die dazu führen, daß das Ausland an den Kosten der Verschuldung mitträgt, dann wird die Verschuldungsneigung verstärkt. Die durch den Maastrichter Vertrag definierte Wirtschafts- und Währungsunion eröffnet derartige Externalitätenkanäle. Eine hohe Verschuldung stellt ein Gefahrenpotential für eine glaubwürdige Geldpolitik dar. Mit steigender Verschuldung wird es für die Politik zunehmend attraktiv, sich durch eine Überraschungsinflation eines Teils der realen Verschuldung zu entledigen. Hier ergeben sich für eine glaubwürdige Anti- Inflationspolitik der Zentralbank Zeitinkonsistenzprobleme (Van der * Verantwortlicher Herausgeber/editor in charge: M.R. ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 606 Friedrich Heinemann Ploeg, 1991; Illing, 1992). Die denkbare Externalität nationaler Verschuldung in einer Währungsunion besteht dann darin, daß hohe Defizite nicht nur die Preisstabilität im betreffenden Land, sondern die in der ganzen Union gefährden. Eine andere Art von Externalität droht, wenn eine nicht tragbare nationale Verschuldung zu einer staatlichen Insolvenz führt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß der Ausfall eines großen souveränen Schuldners die Stabilität des Finanzsektors in der gesamten Gemeinschaft beeinträchtigt. Die Einführung einer gemeinsamen Währung erhöht diese Gefahr: Auf einem einheitlichen ECU-Geldmarkt würde es zu einer unmittelbaren Übertragung von Liquiditätsengpässen kommen (Giovannini und Spaventa, 1991). Um dieser Problematik zu begegnen, sind im neuen EG-Vertrag (EGV) Vorkehrungen getroffen worden. Diese Regelungen sollen hier auf ihre voraussichtliche Wirksamkeit hin überprüft werden. Es reicht aber nicht aus, nur die explizit auf die Verschuldung zielenden Vorschriften zu berücksichtigen. Ganz andere Vertragselemente können außerdem für die nationale Verschuldungsneigung in der Wirtschafts- und Währungsunion von Bedeutung sein. In dem Maße, in dem Mitgliedstaaten in gemeinschaftliche Versicherungs- und Umverteilungssysteme eingebettet werden, verändert sich deren Bonitätsbewertung an den Kapitalmärkten mit unmittelbaren Konsequenzen für die nationalen Schuldenanreize. Diesen Zusammenhängen wird besondere Aufmerksamkeit zuteil werden. 2. Marktdisziplin 2.1. Wirkungsweise und Bailout-Effekt Auf effizienten Kapitalmärkten muß sich ein souveräner Schuldner - wie jeder andere Kreditsuchende auch - einer Bonitätsprüfung unterziehen. Der Schuldenstand ist eine wichtige Information im Rahmen der Bonitätsbeurteilung. Mit steigender Verschuldung wird diese Beurteilung tendenziell ungünstiger ausfallen. Die Kreditgeber müssen für ihr steigendes Risiko kompensiert werden. Ein Anstieg des Schuldenstandes führt so zu einem steigenden Risikoaufschlag, den der Schuldner über den risikofreien Kapitalmarktzins hinaus zu zahlen hat. Dieser Risikoaufschlag ist das entscheidende Element der Marktdisziplin, die auch der Defizitneigung staatlicher Schuldner Grenzen setzt (Frenkel und Goldstein, 1991; Lane, 1993). Die Marktdisziplin wird durch jegliche Bailout-Vermutung seitens der Kapitalmärkte untergraben. Mit „Bailout" wird das Eintreten anderer ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion 607 Länder für die Verschuldung eines Staates bezeichnet (Lane, 1993). Wenn etwa in der EU der Verdacht besteht, daß ein Land nicht alleine für seine Schulden verantwortlich ist, sondern andere Unionsstaaten mit für diese Verpflichtungen einstehen, dann kommt es nicht mehr unmittelbar zu einem Anstieg der Risikoprämie bei steigenden nationalen Schulden. Im Extremfall, bei Vorliegen eines uneingeschränkten, unionsweiten Bailout-Mechanismus, spielt die individuelle Länderbonität bei der Kreditvergabe an Mitgliedstaaten keine Rolle mehr. Stattdessen wird dann nur noch auf die Bonität der Gemeinschaft insgesamt abgestellt. Danach bemißt sich unter diesen Bedingungen der Aufschlag zum risikofreien Marktzins, und dieser Risikoaufschlag ist für alle Mitgliedstaaten, die eine große Haftungsgemeinschaft bilden, identisch. Eine übermäßige Verschuldung eines einzelnen Mitgliedstaates führt dann nicht mehr zur deutlichen Erhöhung der Finanzierungskosten nur für dieses Land, sondern zu einer abgemilderten Erhöhung des Zinses für alle Mitgliedstaaten der Union. Dieser abgemilderte Effekt erklärt sich aus dem - im Vergleich zur nationalen Bonitätsbewertung - geringeren Gewicht der Verschuldung eines einzelnen Landes in der Bonitätsbewertung der Union insgesamt. Eine Bailout-Vermutung schwächt den Disziplinierungsmechanismus für ein großes Mitgliedsland zumindest stark ab und setzt ihn für ein kleines Mitgliedsland völlig außer Kraft. Soll der Bailout-Effekt vermieden werden, ist die bloße Ankündigung, keinen Bailout zu praktizieren, nicht unbedingt ausreichend. Eine derartige Ankündigung kann mit Glaubwürdigkeitsproblemen behaftet sein, wenn die eingangs dargestellten Gefahren einer nationalen Schuldenkrise für die Stabilität des unionsweiten Finanzsektors tatsächlich bestehen. In diesem Fall kann die Union zum Bailout gezwungen werden. Derartige Zusammenhänge würden von effizienten Märkten schon heute erkannt und in die Erwartungsbildung und Risikoanalyse einbezogen (Isard, 1989). 2.2. Der Bonitätseffekt Ein anderer die Marktdisziplin schwächender Effekt kann sich ergeben, wenn eine Ländergruppe Transfersysteme einführt, durch welche die ursprüngliche Finanzkraft der einzelnen Staaten eine Veränderung erfährt. Ein Umverteilungsmechanismus wird die Bonität derjenigen Länder verbessern, die im Rahmen eines solchen Systems begünstigt werden. Der kritische Schuldenstand D\Tlt, der sich aus der Solvenzbedingung des Staates ergibt, erhöht sich um den Gegenwartswert zukünftiger Nettotransfers: ZWS 115 (1995) 4 40 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 608 Friedrich Heinemann (i) Dj"* = v Si'* + y NTRji [ } 1 h (1 + Ti)i U (1 + Vi)} Beziehung (1) ist folgendermaßen zu deuten: Ein Land z, das nicht in ein Transfersystem eingebunden ist, kann sich unter Einhaltung der Solvenzbedingung höchstens in dem Ausmaß verschulden (D\rit), welches durch den Gegenwartswert zukünftiger Primärüberschüsse Sjj (j ist der Zeitindex, r bezeichnet den Zinssatz) bestimmt wird. Empfängt das Land im Rahmen eines internationalen Umverteilungssystems Transfers, dann tritt zum ersten Term auf der rechten Seite noch ein zweiter: Neben dem Gegenwartswert zukünftiger Primärüberschüsse ist dann zusätzlich der Gegenwartswert zukünftiger Nettotransfers (NTRjj) zu berücksichtigen. Während sich dadurch der kritische Schuldenstand für die Länder erhöht, die durch das Umverteilungssystem begünstigt werden, verringert es sich umgekehrt für die Nettozahler des Systems; für diese ist der Gegenwartswert zukünftiger Nettotransfers negativ. Umverteilungssysteme verändern die Verschuldungsmöglichkeiten der beteiligten Staaten; der Verschuldungsspielraum für die begünstigten Länder wächst. Dieser Effekt, der im weiteren als „Bonitätseffekt" bezeichnet wird, ist vom Bailout-Effekt zu unterscheiden. Der Bailout-Effekt beruht darauf, daß im Falle von nationalen Schuldenproblemen die Union haftet. Der Bonitätseffekt hat nichts mit einer derartigen Solidarhaftung zu tun: Eine nationale Schuldenkrise bleibt weiterhin ein rein nationales Problem; die zu erwartenden Transfers ermöglichen lediglich eine höhere Verschuldung, bis es zum Eintritt einer Schuldenkrise kommt. Auch wenn eine Solidarhaftung glaubwürdig ausgeschlossen wird, kann also der Bonitätseffekt wirksam sein, und umgekehrt. 3. Marktdisziplin und Gemeinschaftsverfassung nach Maastricht 3.1. Wirksame No-Bailout-Klausel? Der schädliche Einfluß einer Bailout-Vermutung auf die nationale Schuldendisziplin ist von den Vertragsparteien ernst genommen worden. Es ist versucht worden, einen irgendwie gearteten gemeinschaftlichen Bailout für die nationale Verschuldung auszuschließen. Art. 104b EGV, die sogenannte „No-Bailout-Klausel", schließt die Haftung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten eines EU-Staa- tes und seiner Körperschaften aus. Diese Bestimmung scheint - für sich alleine genommen - geeignet zu sein, jede Bailout-Vermutung zu zerstreuen. Mehr Skepsis ist angebracht, wenn man untersucht, ob der Haftungsausschluß für die Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaates eigentlich ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion 609 konsistent mit den sonstigen Inhalten des Unionsvertrags ist. Im Art. A des Unionsvertrags heißt es: „Aufgabe der Union ist es, die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten [...] solidarisch zu gestalten". Der Gedanke der Solidarität durchzieht auch den EG-Vertrag; nach Art. 2 EGV ist es unter anderem Aufgabe der Gemeinschaft, „die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern". Die gemeinschaftliche Solidarität schwächt möglicherweise die Glaubwürdigkeit des Haftungsausschlusses (Baer, 1990; Lane, 1993). Wäre die Solidarität lediglich auf eine allgemeine vertragliche Zielsetzung begrenzt, dann bestünde kaum eine Gefahr für die faktische Wirksamkeit der No-Bailout-Klausel. Das Solidaritätsprinzip findet aber darüber hinaus seinen Niederschlag in konkreten institutionellen Kegelungen. Art. 103 a Abs. 2 EGV sieht gemeinschaftliche Hilfsmaßnahmen in besonderen nationalen Krisensituationen vor. Dieser Artikel wird mit Beginn der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion wirksam und löst den bis dahin geltenden Art. 109h EGV ab, der die rechtliche Grundlage für Zahlungsbilanzkredite an Mitgliedstaaten darstellt. Art. 103a Abs. 2 EGV erlaubt der Gemeinschaft, nach einstimmigem Ratsbeschluß einem Mitgliedstaat „unter bestimmten Bedingungen" einen finanziellen Beistand zu gewähren, wenn dieser „aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht" ist. Eine Vertrauenskrise um die Schulden eines Mitgliedslandes würde diesen Tatbestand erfüllen. Eine derartige Situation ist zwar in der Regel durch langjährige Schuldenanhäufung selbstverschuldet. Die Frage der Schuldzuweisung spielt aber hier für die Zulässigkeit eines Gemeinschaftsbeistandes keine Rolle, es wird lediglich auf das Vorliegen einer nicht mehr kontrollierbaren Krisensituation abgestellt, ohne deren tiefere Ursachen zu berücksichtigen. Eine akute Schuldenkrise wäre zweifellos als nicht mehr kontrollierbares und außergewöhnliches Ereignis zu qualifizieren. Ein finanzieller Beistand in einer Schuldenkrise ist aber nichts anderes als ein Bailout. Selbst wenn nicht direkt Schuldtitel des betreffenden Landes übernommen würden, so diente doch der Beistand indirekt dem Land dazu, Spielraum für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu gewinnen. Hier ist also ein Instrument gegeben, welches seitens der Kapitalmärkte als Bailout-Mechanismus interpretiert werden könnte. An dieser Einschätzung ändert auch die Tatsache nichts, daß der Beistand nur bei einstimmiger Ratsentscheidung gewährt werden kann. Wie eingangs diskutiert, bringt eine nationale Schuldenkrise Gefahren für die Stabilität des Finanzsektors in der gesamten Währungsunion mit sich. Von daher ist in einer akuten nationalen Schuldenkrise durchaus ZWS 115 (1995) 4 40* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 610 Friedrich Heinemann mit der Bereitschaft der anderen Unionsstaaten zu rechnen, einem gemeinschaftlichen Beistandsprogramm zuzustimmen. Art. 103a Abs. 2 EGV macht eine Zeitinkonsistenzproblematik wieder relevant, die durch die No-Bailout-Klauseln des Vertrags eigentlich hatte beseitigt werden sollen. Der Schuldendisziplin wäre nur dann geholfen, wenn der Bailout verbindlich ausgeschlossen würde; durch den Gemeinschaftsbeistand ist aber eine Möglichkeit gegeben, von der No-Bailout-Verpflichtung abzurücken. Diese Option schwächt schon in der Gegenwart den Disziplinierungsmechanismus entscheidend, weil sie von den Märkten zur Kenntnis genommen wird und der marktmäßige Disziplinierungsmechanismus nicht zum Tragen kommt. Noch in einer anderen Hinsicht sind die Konkretisierungen des Solidaritätsprinzips geeignet, die No-Bailout-Klausel zu untergraben. Aus dem Solidaritätsprinzip leitet sich die gemeinschaftliche Kohäsionspolitik ab (EGV, Titel XIV. Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt). Die finanziellen Instrumente dieser Kohäsionspolitik (Strukturfonds, Europäische Investitionsbank) verfügen über ein inzwischen beträchtliches Volumen. Dies bleibt nicht ohne Einfluß auf die Marktdisziplin. Hier ist in erster Linie an einen Bonitätseffekt zu denken. Dieser Zusammenhang wird im nächsten Abschnitt betrachtet. Darüber hinaus hat die Kohäsionspolitik eine dem Bailout-Effekt vergleichbare Wirkung, wenn es zur Vergabe von Darlehen kommt, die mit einer Garantie der Gemeinschaft versehen sind. Genau dies ist aber der Fall für die Kreditgewährung der Europäischen Investitionsbank (EIB) (Heinemann, 1993). Die EIB vergibt in der Gemeinschaft Darlehen für kohäsionspolitische Zwecke und refinanziert sich durch Anleihen an den internationalen Finanzmärkten. In ihrer Preispolitik unterscheidet sich die EIB wesentlich von profitorientierten Finanzintermediären. Die Satzung schreibt die Besicherung der Kredite in der Regel durch Garantien der jeweiligen Mitgliedstaaten vor. Die Bonität von Kreditnehmern und Garanten spielt aber im Gegensatz zur Konditionensetzung seitens privater Kapitalgeber keine Rolle für die Bestimmung des Kreditzinses. Dieser bestimmt sich vielmehr alleine durch die Anleihekonditionen, zu denen sich die Bank in der jeweiligen Kreditgewährung refinanzieren kann. Zur Deckung der Betriebskosten wird lediglich eine zusätzliche Marge von 0,15 Prozent erhoben. Da die Bonität der EIB durch die Ratingagenturen in die höchste Güteklasse des „Triple A" eingestuft wird, sind die EIB-Kredite vor allem für Schuldner geringerer Bonität attraktiv. Das erstklassige Standing verdankt die Bank dem gezeichneten Kapital der Eignerstaaten (dies sind die EU-Mit- gliedstaaten), welches in voller Höhe und uneingeschränkt als Garantiekapital zur Verfügung steht. EIB-Kredite an Mitgliedstaaten sind also ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion 611 gewissermaßen mit einer Bailout-Garantie in Form des Garantiekapitals versehen. In dem Maße, in dem Gemeinschaftsländer in den Genuß von EIB-Darlehen kommen, ist der Bailout-Effekt voll wirksam und der Disziplinierungsmechanismus außer Kraft gesetzt. Der EIB-bedingte Bailout-Effekt ist von praktischer Relevanz. Die EU- 12-Staaten genießen auf den internationalen Kapitalmärkten eine ganz unterschiedliche Reputation. In Tabelle 1 ist die Benotung durch die Ratingagentur Moody's (Moody's Investors Service, 1994) in qualitativ absteigender Reihenfolge aufgeführt. Tabelle 1 Rating öffentlicher Fremdwährungsanleihen in der EU durch Moody's Aaa: Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Luxemburg, Niederlande, EIB, Euratom, EGKS, EG Aal: Belgien, Dänemark Aa2: Spanien Aa3: Irland AI: Portugal, Italien A2: - A3: - Baal: Griechenland* * Griechenland befindet sich im Status „under review for possible downgrade", das heißt eine weitere Notenherabsetzung in naher Zukunft ist möglich. Quelle: Moody's Investors Service (1994) Es zeigt sich, daß eine Fünfergruppe ebenso wie die EIB (und die drei Europäischen Gemeinschaften) eine erstklassige Benotung - das „Triple A" - erfahren. Für diese Länder dürfte sich kaum ein Unterschied in den Marktkonditionen ergeben, ob sie direkt in eigenem Namen Kredite in Anspruch nehmen oder auf die Kreditvermittlung der EIB zurückgreifen. Mit sich verschlechternder Benotung ändert sich das Bild. Ein Land wie Griechenland (in abnehmendem Maße gilt dies für Portugal, Italien, Irland etc.) muß bei Krediten in eigenem Namen einen deutlichen Risikozuschlag auf den Kreditzins hinnehmen, wie dies in der Logik der Marktdisziplin auch wünschenswert ist. EIB-Kredite bringen Griechenland einen klaren Vorteil - das Land muß für die auf diese Weise in Anspruch genommenen Mittel nicht für seine angeschlagene Bonität zahlen. Die EIB-Mitglieder - die EU-Staaten - erbringen für die Inanspruchnahme der Luxemburger Kredite eine Gegenleistung. Sie stellen durch ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 612 Friedrich Heinemann ihre Kapitalzeichnung Haftungskapital zur Verfügung und tragen so zur Bonitätsbewertung der EIB-Garantie-Gemeinschaft bei. Es ist aufschlußreich, die jeweilige Bereitstellung von Haftungskapital mit der Darlehensgewährung an das betreffende Land in Beziehung zu setzen. Auf diese Weise ist festzustellen, ob es tatsächlich die Länder mit der geringeren Bonität sind, die in hohem Maße die EIB-Kredite in Anspruch nehmen. In diesem Fall wäre ein weiterer Hinweis auf die Relevanz der Verschuldungsanreize im EIB-Zusammenhang gegeben. In der Tabelle 2 wird dem nationalen Anteil am EIB-Haftungskapital der Anteil an den in der EU vergebenen EIB-Krediten gegenübergestellt, der für Vorhaben in dem jeweiligen Land vergeben wird. Der Proportionalitätsfaktor in der dritten Spalte - nach dem die Länder angeordnet sind - gibt an, inwieweit ein Land - gemessen am Haftungskapitalanteil - über- oder unterproportional EIB-Kredite in Anspruch nimmt. Setzt man den Proportionalitätsfaktor mit der Benotung im Länder- Rating aus Tabelle 1 in Beziehung, dann ergibt sich der erwartete Zusammenhang. Die Staaten, deren Benotung vergleichsweise ungünstig ausfällt, nehmen (mit der Ausnahme Belgiens) die EIB-Darlehen überproportional in Anspruch. Alle EU-Mitglieder, die wie die EIB mit „Aaa" bewertet werden, weisen eine unterproportionale EIB-Darlehens- beanspruchung auf. Spalte 4 zeigt das Verhältnis der am Jahresende ausstehenden EIB-Kredite zum nationalen BIP. Dieses Verhältnis erreicht in der Spitze fast 9 Prozent (Portugal). Gerade für die Länder, welche die EIB-Darlehen überproportional beanspruchen und die - wie gesehen - auch ein nur eingeschränktes Ansehen an den Kapitalmärkten genießen, hat die EIB-Kreditgewährung inzwischen eine auch gesamtwirtschaftlich bedeutsame Größenordnung erreicht. 3.2. Transfers und Bonitätseffekt Während die EIB-Kredite zu einem partiellen Bailout-Effekt führen, ergibt sich aus der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik insgesamt vor allem ein Bonitätseffekt: Über die kohäsionspolitischen Instrumente kommen die unterdurchschnittlich entwickelten Unionsstaaten in den Genuß erheblicher Zuflüsse, die ihre Beitragszahllast an die Gemeinschaft bei weitem übersteigen. Damit verbessern diese Staaten ihre Bonitätsbewertung und erweitern ihren Verschuldungsspielraum. Dieser Effekt wird sich in Zukunft eher verstärken. Der Maastrichter Vertrag hat mit der Schaffung des Kohäsionsfonds ein neues Instrument ins Leben gerufen, welches den vier Ländern mit dem geringsten Pro- Kopf-Einkommen (Griechenland, Irland, Portugal und Spanien) zugute kommen wird. In der finanziellen Vorausschau der Gemeinschaft bis ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 Bailout- und Bonitätseffekte in der Wirtschafts- und Währungsunion 619 Tabelle 4 Der politische Disziplinierungsmechanismus im EG-Vertrag Element Definition von Regelverletzung Sanktion Geltung Multilaterale Überwachung (Art. 103 EGV) Unvereinbarkeit der nationalen Wirtschaftspolitik mit vereinbarten EU-Grundzügen der Wirtschaftspolitik oder Gefahr für das ordnungsgemäße Funktionieren der WWU, Bewertung durch qualifizierte Mehrheit im Rat Veröffentlichung einer Empfehlung 2. und 3. Stufe für alle Mitgliedstaaten Haushaltsdisziplin in 2. Stufe WWU (Art. 104 c EGV ohne Sanktionen des Abs. 11) Defizit/BIP > drei Prozent; Schulden/BIP >60 Prozent; es sei denn: Quoten gehen erheblich und laufend zurück und liegen „in der Nähe" der Grenzwerte oder Nichteinhaltung nur „ausnahmsweise", Bewertung durch qualifizierte Mehrheit im Rat, Bundesverfassungsgerichtsurteil impliziert deutsches Vetorecht Veröffentlichung einer Empfehlung; Nichtteilnahme an der Währungsunion 2. Stufe und für Nichtteilnehmer der Währungsunion auch in 3. Stufe Haushaltsdisziplin in 3. Stufe WWU (Art. 104 c EGV komplett) Defizit/BIP > drei Prozent; Schulden/BIP >60 Prozent; es sei denn: Quoten gehen erheblich und laufend zurück und liegen „in der Nähe" der Grenzwerte oder Nichteinhaltung nur „ausnahmsweise", Bewertung durch qualifizierte Mehrheit im Rat Veröffentlichung einer Empfehlung; außerdem Überprüfung der EIB-Dar- lehenspolitik, unverzinsliche Einlage bei der Gemeinschaft, Geldbußen in „angemessener Höhe" 3. Stufe nur für Teilnehmer der Währungsunion zu einer einheitlichen Währung zum Tragen kommen - mit allen negativen Konsequenzen für die zu erwartende Stabilität der gemeinsamen europäischen Währung. Reformen könnten sowohl am marktmäßigen als auch am politischen Disziplinierungsmechanismus ansetzen. Die Marktdisziplin würde wirkungsvoll durch eine Verringerung von Bailout-Vermutung und Bonitätseffekt unterstützt. Der Beistandsmecha- ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 620 Friedrich Heinemann nismus des Art. 103 a Abs. 2 EGV kann um ein Verbot von Finanzhilfen für einen Mitgliedstaat mit übermäßigen Defiziten ergänzt werden. Die Konditionensetzung der EIB sollte durch einen marktüblichen Zinsaufschlag entsprechend dem jeweiligen Länderrisiko ergänzt werden. Beide Maßnahmen würden die Glaubwürdigkeit der No-Bailout-Klausel verbessern. Dem Bonitätseffekt kann dadurch entgegengesteuert werden, daß übermäßige Defizite zusätzlich mit einer Reduktion der Strukturfondsmittel zugunsten des betreffenden Landes sanktioniert werden. Diese Sanktion, die in den Vertragsverhandlungen diskutiert wurde und am Widerstand der südlichen Mitgliedstaaten scheiterte (Häde, 1992, S. 177), würde dazu führen, daß der Kapitalmarkt wesentlich sensibler auf eine zunehmende öffentliche Verschuldung eines Mitgliedstaates reagieren würde. Mit zunehmender Verschuldung würden zukünftige Unionstransfers in Frage gestellt. Allgemein gilt, daß die Marktdisziplin um so wirkungsvoller sein wird, je weniger ehrgeizig das Solidaritätsprinzip des Vertrags in Transfers umgesetzt wird. Oftmals wird argumentiert, daß eine Währungsunion nur mit starker fiskalischer Verflechtung angemessen funktionieren kann (z.B. Goodhart, 1992; Seidel, 1992). In bezug auf das Verschuldungsproblem ist das Gegenteil richtig. Je geringer die Bereitschaft zu Reformen ist, die der Marktdisziplin hilfreich sind, desto stärker wird die Notwendigkeit, dem politischen Disziplinierungsmechanismus in der dritten Stufe mehr Druck zu verleihen. Die schon bestehenden, aber nur vage formulierten Sanktionen sollten konkretisiert und deren tatsächliche Anwendung bei Fehlverhalten glaubwürdig angekündigt werden. Zu diesem Zweck wäre eine automatische Sanktionierung denkbar, die lediglich durch Einstimmigkeit aufzuhalten wäre. Dies würde das Mehrheitsproblem der jetzigen Konstruktion beseitigen und den Entscheidungszwang umkehren. Literaturverzeichnis Baer, G. D. (1990), Die Bedeutung der Übertragung von nationalen Entscheidungsbefugnissen bei der Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion, in: P. Bofinger (Hrsg.), Der Weg zur Wirtschafts- und Währungsunion, Wiesbaden, 31-44. Bovenberg, A. L./Kremers, J. J. M./Masson, P. R. 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Zusammenfassung Die Bestimmungen zur europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) im Unionsvertrag haben die Anreize für öffentliche Verschuldung verändert. Die Analyse zeigt, daß trotz der Bemühungen, die nationale Eigenverantwortlichkeit zu bewahren, nicht mit einer effektiven Disziplinierung durch die Kapitalmärkte gerechnet werden kann. Besonders die zunehmende Umverteilung über den EU- Haushalt schwächt die Marktdisziplin. Der politische Disziplinierungsmechanis- ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17 622 Friedrich Heinemann mus des Vertrags ist in der zweiten Stufe der WWU mit einer wirksamen Sanktionierung versehen. Dem steht in der dritten Stufe der WWU kein Äquivalent gegenüber, so daß die Gefahr besteht, daß die Verschuldungsanreize nach dem Übergang zur Währungsunion voll zum Tragen kommen werden. Abstract The Maastricht Treaty, with its definition of the European Economic and Monetary Union (EMU), has changed the incentives for national debt. Even though it has been tried to keep member states responsible for their national debt, the analysis shows that discipline solely from market pressure cannot be expected. In particular, the increasing redistribution through the EU budget weakens market discipline. The mechanism of political discipline of the Treaty is provided with an effective sanction in the second stage of EMU, an equivalent sanction in the third stage of EMU is missing, however. Therefore, there is the danger that debt incentives become powerful especially after the introduction of a common European currency. JEL-Klassifikation: H60, F36, H87. ZWS 115 (1995) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.115.4.605 | Generated on 2023-04-04 12:21:17