Wie Suffizienzpolitiken gelingen: Eine Handreichung

Linz, Manfred Research Report Wie Suffizienzpolitiken gelingen: Eine Handreichung Wuppertal Spezial, No. 52 Provided in Cooperation with: Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy Suggested Citation: Linz, Manfred (2017) : Wie Suffizienzpolitiken gelingen: Eine Handreichung, Wuppertal Spezial, No. 52, ISBN 978-3-946356-02-8, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie, Wuppertal, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:bsz:wup4-opus-66118 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/150548 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Beispiele .............................................................................. 10 3.1 Anschnallpfl icht im Pkw ............................................................ 10 3.2 Rauchverbot in öff entlichen Räumen .............................................. 12 3.3 Ökologische Steuerreform ......................................................... 15 3.4 Tempolimit auf Autobahnen ....................................................... 18 3.5 Fahrradstädte ...................................................................... 23 3.6 5 DM pro Liter Benzin .............................................................. 24 3.7 Der Veggie Day der Grünen ........................................................ 26 3.8 Lebensmittelampel ................................................................. 29 4. Erkenntnisse .......................................................................... 31 4.1 Merkmale, die das Gelingen von Suffi zienzpolitiken befördern .................. 31 4.1.1 Leicht einsehbare Ziele aufstellen ............................................... 31 4.1.2 Gewinn im Verzicht erkennbar machen .......................................... 31 4.1.3 Abgestufter Verlauf erleichtert Zustimmung .................................... 32 4.1.4 Gemeinwohl entscheidet ......................................................... 32 4.1.5 Zustimmung mobilisieren ........................................................ 32 4.2 Merkmale, die das Gelingen von Suffi zienzpolitiken erschweren ................. 33 4.2.1 Konkurrierende Ziele vermeiden ................................................. 33 4.2.2 Umstrittene Sachverhalte schaff en Unsicherheit ................................ 33 4.2.3 Unmittelbare Kosten bei erst langfristigem Nutzen erschweren Einsicht ....... 33 4.2.4 Der Staat als Vormund ist unerwünscht ......................................... 33 4.2.5 Überforderung vermeiden ....................................................... 33 4.2.6 Freiheitswünsche bedenken ..................................................... 34 4.2.7 Wirtschaftliche Interessen einbeziehen .......................................... 34 4.2.8 Hindernis Wachstumsglaube ..................................................... 34 5. Folgerungen ........................................................................... 35 5.1 Gemeingüter und Gemeinwohl sind der ausschließliche Bezugspunkt aller Suffi zienzpolitiken ............................................................ 35 5.2 Lokal und regional gelingen Suffi zienzpolitiken leichter als national und europaweit ........................................................... 35 5.3 So viel Verpfl ichtung wie nötig, so viel Wahlfreiheit wie möglich .................. 36 5.4 Ein Ausgleich für die sozial Schwachen ist unentbehrlich ......................... 36 5.5 Neue Gewohnheiten stützen die Suffi zienz ........................................ 36 5.6 Von den leicht zugänglichen zu den herausfordernden Politiken .................. 36 5.7 Vom Wunsch nach Gewinn und von der Abwehr von Verlust ...................... 37 5.8 Was die Bereitschaft zur Suffi zienz befördern wird ................................ 38 Literatur .................................................................................. 40 Dank Wilfried Bommert hat diese Arbeit seit ihren Anfängen mit seinem Rat begleitet. Sie verdankt ihm wichtige Impulse. Sarah Breitenbach und Jana Züge haben sie durch sorgfältige Recherche und Mitdenken gefördert. Wuppertal Institut 5 4 | Der hier vorgelegte Text nimmt eine frühere Arbeit auf und führt sie weiter. In der Broschüre „Suffi zienz als politische Praxis. Ein Katalog“ sind 30 Suffi zienzpolitiken, mit denen der Bedarf an Energie vor allem fossiler Herkunft und an Rohstoff en verringert werden kann, kartiert und begründet worden.1 Jetzt ist zu überlegen, auf welche Weise staatliche Maßnahmen dieser Art mit ihren Anreizen, aber eben auch mit ihren Grenzsetzungen und Verboten in der Wahlbevölkerung annehmbar werden können. Auch wenn Anordnungen des Staates verpfl ichtend sind, sind sie für ihre Wirksamkeit doch auf eine möglichst große Bereitschaft angewiesen, sie hinzunehmen und möglichst auch gutzuheißen und zu unterstützen. Schon darum, weil sonst Wege gesucht werden, diese Politiken zu umgehen, oder weil den Urhebern dieser Politiken bei den nächsten Wahlen das Vertrauen entzogen wird. Wie also sind Suffi zienzpolitiken überzeugend zu begründen? Wie sind sie möglichst wirksam vorzustellen? Welche Widerstände sind zu erwarten? Wie werden sie begründet? Wie tief sitzen sie? Was wiederum lässt sich tun, um die Abwehr zu überwinden? Untersucht werden im Folgenden acht Politiken, um aus ihnen Merkmale für die Akzeptanz von Suffi zienzpolitiken zu gewinnen. Die Beispiele sind in sich sehr unterschiedlich. Einige gehören in das Feld der Suffi zienz, andere nicht. Mit allen jedoch, ob gelungen, beabsichtigt oder bisher verworfen, greift der Staat in das persönliche Leben der Bürgerinnen und Bürger ein und mutet den Betroff enen eine Abkehr von ihrem 1 Wo im vorliegenden Text auf sie verwiesen wird, geschieht das unter dem Stichwort „Katalog“. Die Arbeit ist als Wuppertal Spezial 49 erschienen und kostenfrei zu laden vom Publikationsserver des Wuppertal Institutes. bisherigen Verhalten und ihren lange geübten Gewohnheiten zu. Alle lassen sich auf Auskünfte zum Thema dieser Arbeit hin befragen. Mit drei von ihnen haben deutsche Bundes- und Landesregierungen teils in die Wirtschaft, teils in das persönliche Leben der Bürger und Bürgerinnen bereits eingegriff en, so dass hier aus Erfahrungen zu lernen ist. (Anschnallpfl icht im Pkw, Rauchverbot in öff entlichen Räumen, Ökologische Steuerreform) Über eine bis heute nicht durchsetzbare Politik wird heftig diskutiert. Hier sind Erkenntnisse aus dem öff entlichen Streit zu gewinnen. (Tempolimit auf Autobahnen) Die fünfte ist in Nachbarländern schon vollzogen und wird in Teilen auch in Deutschland praktiziert oder doch erwogen. (Fahrradstädte) Zwei Beispiele sind Politikvorschläge, mit denen ihre Initiatoren heftig eingebrochen sind. (Veggie Day, 5 DM pro Liter Benzin). Im achten Beispiel schließlich geht es um bisher gescheiterte Bemühungen aus der Zivilgesellschaft, mittels einer Lebensmittelampel auf ungesunde Produkte aufmerksam zu machen. Noch einmal: Nicht alle acht sind im strikten Sinne Suffi zienzpolitiken; aber alle sind der Suffi zienz wenigstens verwandt, und alle sind von kleiner bis mittlerer Eingriff stiefe in das persönliche Leben. Was waren die Beweggründe für Annahme beziehungsweise Abwehr? Was ist aus ihnen zu lernen für die Akzeptanz und die politische Durchsetzung von Suffi zienzpolitiken, vor allem der gewichtigeren, die beträchtlich in Leben und Wirtschaften unserer Gesellschaft eingreifen? Welche Antworten die Herausforderungen der kommenden Jahrzehnte verlangen werden, bleibt in 1. Einführung vielem ungewiss. Aber es gibt Erfahrungen, positive wie negative, aus denen sich für zukünftige Handlungen lernen lässt. Dem dient das Folgende. Dieser Einführung folgt die Darstellung der acht genannten Politiken. Ein Schlusskapitel wertet sie aus und hält fest, was aus ihnen an Einsicht für die vor unserer Generation liegenden Aufgaben zu gewinnen ist. Das Ganze ist als eine Handreichung gedacht für politische Entscheiderinnen und Entscheider wie für aktive Bürger und Bürgerinnen. Manfred Linz Suffizienz als politische Praxis Ein Katalog Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH WUPPERTAL SPEZIAL 49 1. Nach weithin akzeptiertem Verständnis ruht Nachhaltigkeit, und mit ihr die Überlebensfähigkeit der menschlichen Zivilisation, auf den drei Säulen Effi zienz, Konsistenz und Suffi zienz. Effi zienz richtet sich auf die ergiebige Nutzung von Materie und Energie. Konsistenz sucht naturverträgliche Technologien, die die Ökosysteme nutzen ohne sie zu zerstören. Suffi zienz erstrebt einen geringeren Verbrauch von Ressourcen durch eine verringerte Nachfrage nach Gütern und nach Dienstleistungen, so weit die letzteren Material und Energie verbrauchen. Während Effi zienz und Konsistenz breite Zustimmung fi nden, weil sie Verbesserungen ohne Verzicht versprechen, begegnet Suffi zienz deutlichen Vorbehalten. 2 2 Mit den Einwänden gegen die Notwendigkeit und das Gelingen der Suffi zienz habe ich mich ausführlich in dem zu Anfang genannten Katalog auseinandergesetzt. S. 8–10. 2. Zukunftsfähiges Leben und Wirtschaften wird ohne Suffi zienz nicht gelingen. Das sei an zwei Feldern gezeigt, dem von Menschen bewirkten Klimawandel und der weltweiten Ernährungskrise. Energie-Effi zienz und Erneuerbare Energien allein können technologisch möglicherweise in Deutschland und Europa, in Japan und den USA die Emission der Treibhausgase auf ein unschädliches Maß reduzieren, nicht jedoch global, weil in weiten Teilen der Erde Kohle und Gas (zusammen mit der Atomenergie) noch auf Jahrzehnte hin die vorherrschenden Energiequellen und damit die Haupttreiber des Klimawandels bleiben werden. Auch wenn Energie-Effi zienz und Erneuerbare Energien forciert werden – ohne Einschränkung des Bedarfs an Energiedienstleistungen wird die in Paris Ende 2015 vereinbarte Begrenzung der globalen Emissionen in der Nähe des 2º C-Limits nicht mehr zu erreichen sein. Aber selbst in Europa ist die politische Durchsetzung des Verzichts auf fossile Energiequellen bis 2050 unsicher. Die Hemmnisse der Umsetzung in vielen Nationen, nicht zuletzt auch in Deutschland, sind off enkundig. Hinzu kommt: Wäre der vollständige Übergang zu erneuerbaren Energien gesichert, ließe sich der Rebound-Eff ekt der Effi zienz vernachlässigen, demzufolge die Einsparung von Energie an der einen Stelle einen höheren Energieverbrauch an anderen Stellen nach sich zieht. Wenn der Übergang zu erneuerbaren Energien aber infolge der Unentschlossenheit der Politik nur zum Teil gelingt, verstärkt der Rebound die Unentbehrlichkeit der Suffi zienz. 2. Leitgedanken Zu Anfang sei an die Leitgedanken erinnert, auf denen das Nachdenken über Suffi zienzpolitiken aufbaut, und die damit auch dieser Studie zugrunde liegen. Sie werden in sieben Punkten dargestellt. Wuppertal Institut 7 6 | Auch die Sicherung der Welternährung wird ohne Suffi zienz nicht gelingen. Dass die Erde auch 10 Milliarden Menschen ernähren kann, mag richtig sein, ist aber eine rein theoretische Aussage. Faktisch stößt das System der inten siven, fossil-basierten Landwirtschaft an seine Grenzen und verursacht schwere Schäden. Die Fruchtbarkeit der Böden schwindet, die Wasserreserven schrumpfen, Monokulturen gefährden die Sicherheit der Ernten, die industrielle Methode trägt massiv zur Klimabelastung bei, während der Klimawandel seinerseits bis zu einem Drittel der Ernten bedroht. Aus all diesen Gründen wird ausreichende Nahrung für viele unzugänglich bzw. sich anhaltend verteuern und dann für immer mehr Menschen unbezahlbar werden. Der hohe Fleischverzehr und der Überkonsum an Kalorien in den wohlhabenden Schichten weltweit wie die gewaltigen Verluste in der Nahrungskette vom Acker zum Teller schwächen weiterhin die Nahrungsgrundlage. Der Ausweg aus der off enen Schere schwindender Erträge und steigender Nachfrage ist eine ökologische und regionalisierte Landwirtschaft, Hand in Hand mit einem Verzicht auf industrielle Agro-Energie, einem verringerten Fleischkonsum, dem Vorrang saisonaler Produkte und einem Ende der Wegwerfmentalität – allesamt erhebliche Suffi zienzelemente. 3. Suffi zienz im Sinne dieses Textes ist demnach die bewusste und beabsichtigte Verringerung des Bedarfes an Energie, vor allem fossiler Herkunft, an endlichen Rohstoff en und an Fläche. Suffi zienzpolitik richtet sich auf die Begrenzung dieses Bedarfes in Produktion und Konsum durch fördernde und verpfl ichtende Maßnahmen der öff entlichen Hand. 4. Den Befürwortern der Suffi zienz wird vorgehalten, auch die Suffi zienz, nicht anders als die Effi zienz, schaff e einen Rebound-Eff ekt, d.h. die hier durch Konsumverzicht erzielten Einsparungen führten zu neuem Konsum an anderer Stelle. (Alfredsson 2004, Alcott 2008) Das mag bei persönlich gelebter Suffi zienz zu einem Teil so sein. Einmal kann es durch die suffi zient Lebenden selbst geschehen; denn durch den Konsumverzicht wird Geld frei, das möglicherweise in andere ressourcen- und energiehaltige Produkte, Dienstleistungen oder Unternehmungen fl ießen mag. Zu be rücksichtigen ist freilich, dass der Entschluss zu einem Leben des Maßes und der Selbstbegrenzung sich in aller Regel auch mit der Einsicht in die ökologische Notwendigkeit der Ressourcenschonung verbindet, so dass bei vielen zur Suffi zienz bereiten Menschen eine Zurückhaltung gegenüber neuen Verbräuchen zu erwarten ist. Rebound kann aber auch dadurch entstehen, dass durch die geringere Nachfrage die Preise von Produkten sinken und damit anderen Menschen einen höheren Konsum ermöglichen. (Alcott 2008) Auch das mag teilweise zutreff en, wenngleich die Zahl der freiwillig suffi zient Lebenden jedenfalls in Deutschland einstweilen nicht so groß ist, dass sie das Marktgeschehen erheblich beeinfl ussen. Immerhin – ausschließen lässt sich der Rebound bei selbst gewählter Suffi zienz nicht. Das gerade Gesagte gilt aber nicht für die verpfl ichtende Suffi zienz, also für Suffi zienzpolitiken. Wohl gibt es einige Suffi zienzpolitiken, die mit fi nanziellen Einsparungen verbunden sein können, wie zum Beispiel Car-Sharing, Häuser der Eigenarbeit, Sparzähler oder Lebensmittelverderb verringern. Diese sind jedoch nur leicht eingreifende Politiken, und mit ihnen lassen sich lediglich kleine Summen einsparen, die den fi nanziellen Bewegungsraum der Betroff enen kaum oder nur gering erhöhen. Alle gewichtigen Suffi zienzpolitiken sind entweder kostenneutral (Beispiele sind Tempolimit, Fahrradstädte, Parkraum begrenzen), oder aber sie enthalten höhere Entstehungskosten (Ökologische Landwirtschaft) beziehungsweise werden zur Schonung der Ressourcen bzw. zur Minderung des Verbrauchs mit fi nan ziellen Aufl agen belegt. Das gilt etwa für Progressive Stromtarife, City-Maut, Fleischsteuer, Dienstwagenprivilegien abbauen, Ökosteuer, Umweltschädliche Subventionen beenden. (Siehe Katalog) Das heißt: Suffi zienzpolitiken setzen im Großen und Ganzen keine Mittel zu anderweitigem umweltschädigendem Verbrauch frei. Verpfl ichtende Suffi zienz hat also keinen ernsthaften Rebound- Eff ekt. Vielmehr: Um ihr Leben nicht noch stärker zu beschweren, müssen sozial Schwache, wie noch zu besprechen ist, einen Ausgleich für die ihnen durch Suffi zienzpolitiken entstehenden Mehrkosten erhalten. 5. Lange Zeit bestand die Hoff nung, Suffi zienz und mit ihr Bescheidung und Maß werde sich als ein allgemeiner Kulturwandel einstellen. Etwa dadurch, dass die immateriellen Werte des Lebens besser verstanden und höher geschätzt werden, dass Bedacht und Langsamkeit einkehren, dass Selbstbeschränkung als Gewinn erkennbar wird. Und die Erwartung war, dass sich dieser Wandel mehr und mehr in der Gesellschaft durchsetzt. Etwa so: Da ist eine Avantgarde, die Wuppertal Institut 15 14 | 3. 3 Ökologische Steuerreform 3.3.1 Das Vorhaben Die Ökologische Steuerreform (durchgängig Ökosteuer genannt und auch in diesem Text so bezeichnet) wird hier besprochen, weil sie, im Gegensatz zu ihrer ursprünglichen Intention, nach ihrer Einführung 1999 nur viermal im Jahresabstand erhöht worden ist. Von 2003 an ist sie bis heute in ihrer Höhe gleich geblieben. Was sind die Gründe, eine so sinnvolle und dazu noch ertragreiche Steuer zur dringend nötigen Verringerung des Energieverbrauches wieder einzufrieren und damit um ihre Lenkungswirkung zum Klimaschutz zu bringen? Die Hauptelemente der Ökosteuer seien in sieben Punkten zusammengefasst: I. Eine ökologische Steuerreform hat zum Ziel, durch die periodisch erhöhte Besteuerung von Brennstoff en und elektrischer Energie den Energieverbrauch zu senken und damit die Emission von CO 2 zu verringern. Die Abgabe ist eine Verbrauchssteuer, erhoben in der Erwartung, dass dadurch Energie effi zienter genutzt und spar samer abgerufen wird. II. In Deutschland ist die Ökosteuer 1999 als Erhöhung der Mineralölsteuer und als zusätzliche Stromsteuer eingeführt worden (Benzin um 6 Pfennig pro Liter, Strom um 2 Pfg., später um 0,5 Pfg. pro kWh (mit Abweichungen)). Nicht besteuert wird Strom aus erneuerbaren Energieträgern, wenn er einem ausschließlich von ihnen gespeisten Netz entnommen wird. Ausnahmen bzw. geringere Sätze gibt es für Industrien mit hohem Energieverbrauch, vor allem für solche, die im internationalen Wettbewerb stehen. III. Die Ökosteuer dient in Deutschland nicht der Erhöhung der Staatsquote. Die Einnahmen werden überwiegend zur Senkung der Rentenversicherungsbeiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern verwendet und sollen damit die Sicherung von Arbeitsplätzen erleichtern. IV. Die Ökosteuer ist im Grundsatz gedacht als eine langfristige Steuer mit periodischer Erhöhung. Sie gewinnt ihre Wirkung durch eben diese jährliche Steigerung. Sie verteuert langsam aber stetig die Energie und schaff t so den Anreiz, Produktion und Konsum klimaverträglich auszurichten. Je länger sie andauert, desto stärker befördert sie Planungssicherheit für Energie sparende Investitionen in Industrie und Haushalten. V. Ein Nachteil der Ökosteuer wie jeder Energiesteuer ist, dass sie Personen und Haushalte mit geringem Einkommen stärker belastet, weil bei ihnen die Energiekosten einen größeren Teil der Einkünfte beanspruchen als bei gut Verdienenden. Um ausreichend gerecht zu sein verlangt sie darum nach einem sozialen Ausgleich, etwa durch progressiv steigende Energiepreise bei niedrigem Eingangsniveau 9 oder durch einen Bonus, der vor allem Einkommensschwachen zugute kommt, wie er jetzt, 2016, in der Stadt Basel ausgezahlt worden ist. 10 VI. Eine Ökosteuer und der Handel mit Emissionsrechten stehen zueinander im Verhältnis von Alternative und Ergänzung. Im Idealfall ist ein funktionierender Emissionshandel ein für die CO 2 -Reduktion ausreichendes Instrument. Das triff t zu, wenn die festgelegte Obergrenze strikt genug ist, wenn sie uneingeschränkt gilt und wenn sie periodisch abgesenkt wird. Dann kann auch eine Ökosteuer keine darüber hinaus gehende Reduktion erreichen. Ein voll funktionierender Emissionshandel ist aber in der Europäischen Union weder schon erreicht noch auf absehbare Zeit zu erwarten (zu viele Nicht-Verpfl ichtete, eine zu hohe Obergrenze, kostenlose Vergabe statt Auktion). So lange ist die Ökosteuer die bessere Alternative. VII. Wieder einzuführen wäre eine mäßige jährliche Steigerung der Ökosteuer, wobei der Ölpreisverfall im zweiten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts Sinn und Nutzen einer periodisch steigenden Energiesteuer noch einmal verstärkt. 9 siehe Katalog 10 Kanton Basel-Stadt der rot-grünen Regierung auf zunächst fünf Jahre konzipiert und vom Bundestag 1999 für diese Dauer beschlossen worden, und wohl darum sind so viele Ausnahmen und Vergünstigungen in die Steuer eingebaut worden. Ein beträchtlicher Teil des Widerstandes in der Bevölkerung richtete sich schlicht gegen eine weitere Erhöhung der Benzinpreise über die bisherige Mineralölsteuer hinaus. Bei diesen Gegnern der Ökosteuer hatte der Wunsch nach Entlastung von unerwünschten Kosten Vorrang vor dem Schutz der Atmos phäre. Vielen war wohl auch nicht bekannt oder doch nicht bewusst, dass der Ertrag der Ökosteuer nicht dem allgemeinen Staatshaushalt zugeschlagen sondern zur Verminderung der Lohnnebenkosten verwendet werden sollte und damit erheblichen Schichten der Bevölkerung wieder zugute kam. Darüber hinaus gab es ein ganzes Bündel sehr unterschiedlicher Unzufriedenheiten. Die Angst vor Arbeitslosigkeit meldete sich und wurde entsprechend benutzt. Die Ökosteuer sei „Harakiri für deutsche Arbeitsplätze“, so der Bundesverband Güterkraftverkehr, Logistik und Entsorgung. Protest erregte die ungleiche Behandlung der Energieverbraucher und das Gefühl von Ungerechtigkeit, das suchung zu ihren Wirkungen. Die Zusammenfassung lautete: „Die Ergebnisse weisen überwiegend positive Eff ekte der Reform aus. Der Einfl uss auf das Wirtschaftswachstum ist sehr gering; die Beschäftigung nimmt zu, Energieverbrauch und CO 2 -Emissionen nehmen ab. Auch die Befürchtung, die ökologische Steuerreform verletze sozial- und verteilungspolitische Ziele, ist in dieser pauschalen Form nicht gerechtfertigt. Die ökologische Steuerreform könnte eine tragendere Rolle im Klimaschutz spielen. Dazu müssten Schwächen des bisherigen Konzepts schrittweise beseitigt werden.“ 11 Alles sprach damit für die Fortentwicklung der Ökosteuer mit maßvollen jährlichen Steigerungen. Dennoch hat die rot-grüne Koalition 2003 zwar gegen alle Widerstände an ihr festgehalten, sie aber für 2004 nicht mehr gesteigert. In der damals erreichten Höhe haben alle weiteren Regierungen bis heute die Ökosteuer beibehalten. 3.3.2 Widerstände Schon im Stadium der Planung stieß die Ökosteuer in Deutschland auf erheblichen Widerstand – in der Bevölkerung, in der Wirtschaft, in den damaligen Oppositionsparteien CDU und FDP und bis in die Regierungskoalition hinein (siehe unten). Wohl darum ist sie von 11 S.2 Sie bleibt relativ kostenneutral, wenn sie sich in ihrer Höhe an der jeweils im Vorjahr erreichten Energieproduktivität orientiert. Gleichzeitig verhindert sie den Rebound-Eff ekt, der sonst durch Effi zienzgewinne entstünde. Sie entlastet die Rentenkassen, sofern sie erneut dafür eingesetzt wird. Die sozialpolitische Bedeutung der Ökosteuer wird freilich in dem Maße abnehmen, in dem ihre Absicht gelingt, den Energieverbrauch deutlich zu verringern. Bis das erreicht ist, behält sie ihre Bedeutung. Auch ist nicht erkennbar, dass in Europa schnell ein Zustand ohne Emissionen aus fossilen Energieträgern erreichbar wird. In ihrer umweltpolitischen Wirkung hat die Ökologische Steuerreform den CO 2 -Ausstoß um gut zwei Prozent gesenkt, wobei die zahlreichen Ausnahmen und Erleichterungen bisher eine größere Wirkung verhindern. In ihrer sozialpolitischen Wirkung ermöglichte die Ökosteuer, den Beitragssatz zur Rentenversicherung um 1,7 Prozent-Punkte zu ermäßigen. Die dadurch mögliche Senkung der Arbeitskosten hat Arbeitsplätze erhalten und neue geschaff en. Schon 2001, im dritten Jahr der Ökosteuer, veröff entlichte das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen eine erste systematische Unter- Wuppertal Institut 17 16 | dadurch entstand. So etwa die unterschiedliche Belastung der Energieträger: Benzin und Strom wurde besteuert, Kohle dagegen nicht. Große energieintensive Betriebe bezahlten nur 20 Prozent der Steuer, kleine mussten die volle Abgabe entrichten. Autofahrer wurden dem Empfi nden vieler nach über Gebühr belastet, andere Emittenten wiederum geschont. Geringverdienende traf die Ökosteuer härter als Wohlhabende. Unter den ersteren entstand die Furcht, für sie könne das Autofahren unerschwinglich werden. Die Folge: In einer Umfrage des Institutes Polis hielten 1999 mehr als die Hälfte der Antwortenden (53%) die Ökosteuer für sozial ungerecht. Wieder andere bemängelten, dass die Ökosteuer entgegen ihrer Bezeichnung sachfremd verwendet werde, also nicht, um die ökologische Infrastruktur zu verbessern, etwa den Bahnverkehr zu fördern, sondern für die Rentenversicherung, wo ihr Beitrag undurchsichtig bleibe. Nichterwerbstätige hätten zudem nichts von einer Verringerung der Rentenbeiträge. Nicht nur die Parteien der Opposition, CDU/CSU und FDP, forderten ein Ende dieser Steuer, weil sie die Bürgerinnen und Bürger beschwere und das Wachstum der Wirtschaft schädige; der Missmut mit ihr reichte bis in die Koalition hinein. So verlangte Wirtschaftsminister Wolfgang Clement sie abzusetzen – freilich ohne Erfolg. 12 Viele dieser Einwände waren durchaus berechtigt; aber sie alle hätten sich durch eine Reform der Ökosteuer entkräften lassen. Die zahlreichen Ausnahmen und Erleichterungen konnten geprüft und vor allem drastisch verringert werden. Alle wichtigen Energieträger konnten in die Steuer einbezogen werden. Da die Ökosteuer in kleinen Schritten stieg, blieb genug Zeit, sich mit Energie einsparenden Investitionen und eigenen Verhaltensänderungen auf sie einzustellen und so den langsamen Anstieg der Energiepreise fi nanziell weitgehend auszugleichen. Ein Bonus, wie oben dargestellt, könnte die Geringverdienenden entschädigen. Mit diesen Maßnahmen wäre der ökologische wie der ökonomische Gewinn der Ökosteuer noch stärker herausgetreten. 3.3.3 Überlegungen Warum wurde die Ökosteuer nicht durch Reformen verbessert und dann von der Regierungskoalition, die sie eingeführt und über vier Jahre verteidigt hatte, auch weiter geführt? Die Begründung des Bundesministeriums für Umwelt zur Festschreibung auf dem 12 Spiegel online Stand von 2003 hieß, es sei mit Beginn des Jahres 2004 eine Energiesteuerrichtlinie der EU in Kraft getreten, der Deutschland entsprechen wolle. Da diese Richtlinie aber Mindeststeuersätze unterhalb der in Deutschland erreichten Höhe festlegte und zudem lange Übergangsfristen vorsah, wäre eine Fortsetzung der Ökosteuer durchaus vereinbar mit der Richtlinie gewesen. Als weiterer Grund wurde angeführt, die Ökosteuer solle in eine breit angelegte ökologische Finanzreform eingebettet werden. Dieser Plan hätte jedoch gerade für eine Fortsetzung dieser Steuer bis zur Entscheidungsreife des größeren Vorhabens gesprochen. Auch der geplante Abbau umweltschädlicher Subventionen, etwa für Steinkohle, machte die Reduzierung des Energieverbrauches insgesamt ja nicht überfl üssig. Diese ministerialen Begründungen können die Arretierung der Ökosteuer nicht erklären. Nein, es war ein Zurückweichen der Koalitions- Regierung vor den Widerständen. Sie wollte wohl die Einkünfte behalten und zugleich durch die Begrenzung der Höhe den Protesten den Stachel nehmen. Darum hat sie die erneute Erhöhung der Ökosteuer nicht mehr ins Parlament eingebracht. 3.4 Tempolimit auf Autobahnen 3.4.1 Einleitung Seit Jahrzehnten wird über das Für und Wider eines generellen Tempolimits auf Autobahnen in Deutschland intensiv diskutiert und gestritten. Die Standpunkte wie die Argumente sind ausgetauscht, ohne dass sich im Verlauf der Debatte die Fronten wesentlich verändert hätten. Entstanden ist eine komplexe Gemengelage von rationalen Begründungen und den sie antreibenden Gefühlen. Deutschland ist das einzige Land der Welt, das auf seinen Autobahnen keine generelle Geschwindigkeitsbegrenzung eingerichtet hat. In allen anderen Ländern mit Autobahnen gelten Tempolimits auch für Pkws, und zwar zumeist zwischen 100 (Norwegen) und 140 km (Polen) pro Stunde. Auf deutschen Autobahnen und vergleichbaren Straßen gilt stattdessen seit 1978 eine Richtgeschwindigkeit von 130 km pro Stunde. Sie ist keine Verordnung sondern eine Empfehlung, dieses Tempo auch bei günstigen Verkehrsverhältnissen nicht zu überschreiten. Die Überschreitung ist jedoch keine Ordnungswidrigkeit, kann aber bei einem Unfall, auch wenn er unverschuldet ist, zu einer Mithaftung aufgrund der erhöhten Betriebsgefahr führen. 3.4.2 Das Vorhaben Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes sind im Jahr 2014 auf den Bundesautobahnen insgesamt 375 Personen getötet worden, davon 259 ohne Geschwindigkeitsbegrenzung am Unfallort, 116 mit Geschwindigkeitsbegrenzung am Unfallort. Die Zahl der Schwerverletzten betrug 5707, davon 4002 auf Strecken ohne und 1705 auf Strecken mit Geschwindigkeitsbegrenzung. Daraus ergibt sich nach der Berechnung des Deutschen Verkehrssicherheitsrates, dass 2014 auf Autobahnstrecken mit Geschwindigkeitsbegrenzung 15 Prozent weniger Personen getötet und 19 Prozent weniger schwer verletzt wurden. Die Verhältniszahlen für das Jahr 2013 lauten: 30,2 Prozent weniger Getötete und 19 Prozent weniger Scherverletzte auf Strecken mit Geschwindigkeitsbegrenzung. 13 Das Umweltbundesamt hat am 27. Juni 2012 unter der Überschrift „Trägt ein Tempolimit überhaupt zur Umweltentlastung bei?“ die folgenden Angaben veröff entlicht: „ Den konkreten Beitragvon Tempolimits zur Entlastung der Umwelt hat das UBA auf Basis von Daten aus dem Jahr 1996 berechnet. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen sind in der Publikation ‚Umweltauswirkungen von Geschwindigkeitsbeschränkungen’ veröff entlicht. Wegen fehlender neuerer Erhebungen zum Geschwindigkeitsverhalten auf Autobahnen sind keine aktuelleren Aussagen möglich. Unter Annahme eines unveränderten Geschwindigkeitsverhaltens und einem Befolgungsgrad von 80 Prozent sinken bei einen Tempolimit von 120 km/h die CO2-Emissionen der Pkw s auf deutschen Autobahnen um 9 Prozent. Dies entspricht einer Menge von jährlich rund 3 Millionen Tonnen CO2.“14 13 Mitteilung des DVR vom 21.12.2016 14 UBA 2012 In einer Publikation aus dem Jahr 2010 „CO 2 -Emissonsminderung im Verkehr in Deutschland“ verweist das Umweltbundesamt darauf, dass über diese primäre, sofort erzielbare Wirkung hinaus eine dauerhafte Beschränkung ein erhebliches zusätzliches Sparpotential schaffen könne. Ein verstetigter Verkehrsfl uss und eine verringerte Stauhäufi gkeit könnten dann zur CO 2 -Verringerung beitragen. Da die hohen Endgeschwindigkeiten heutiger Fahrzeuge nicht mehr ausgefahren werden, könne ein Tempolimit langfristig auch zu Fahrzeugen mit geringerer Nennleistung führen. 15 Für die Begründung eines Tempolimits beschränke ich mich auf die beiden genannten Befunde, deren Tatbestand die Begründung bereits enthält. Sie betreff en die Fahrsicherheit und den Klimaschutz. Auch weitere Gründe werden genannt, etwa entspannteres Fahren durch weniger Tempo-Ungleichheit und geringere Staugefahr. Voraussichtlich würde ein dauerhaftes Tempolimit in Deutschland mit der Zeit auch zu leichteren Motoren und Chassis führen und damit den Kraftstoff - und Ressourcenverbrauch noch einmal verringern. 15 S. 63 Wuppertal Institut 19 18 | 3.4.3 Widerstand Das Tempolimit ist von Anfang an auf starken Widerstand gestoßen, und zwar in allen Bereichen. Politisches Spannungsfeld. Das Tempolimit betriff t zunächst einmal die politische Ökonomie. Die deutschen Autokonzerne verkaufen im Inland, vor allem aber im Ausland schwere und schnelle Wagen mit dem entsprechend hohen Gewinn. Die freie Fahrt auf deutschen Autobahnen liefert den Praxistest für das Versprechen starker Motoren und hoher Geschwindigkeiten, sie ermöglicht auch Reisen aus anderen Ländern zur Erfüllung von Tempowünschen. Eine einfl ussreiche Lobby fordert und verteidigt darum im Interesse der Automobilproduzenten eine unbeschränkte Geschwindigkeit auf deutschen Autobahnen. Bisher haben sich alle Bundesregierungen diese Forderung zu Eigen gemacht. Wann immer deutsche Bundesverkehrsminister zu einem Autobahn-Tempolimit Stellung bezogen haben, war die Ablehnung einhellig. Ihnen zur Seite stand und steht der ADAC, der kompromisslos gegen ein generelles Tempolimit auf Autobahnen eintritt und, so fürchten Parteistrategen, bei Wahlen einen erheblichen Teil seiner 18 Millionen Mitglieder dafür mobilisieren könnte. Ein Parteitagsbeschluss der SPD 2007 für eine Begrenzung auf 130 km wurde gegen das Votum der Parteispitze gefasst und blieb entsprechend wirkungslos. Schließlich mögen auch unter denen, die politische Entscheidungen treff en oder vorbereiten, nicht wenige den Wunsch nach unbegrenzter Geschwindigkeit haben und entsprechend votieren. Das alles sind ungünstige Vorbedingungen für ein bedachteres Fahrverhalten und die dazu erforderliche Regulierung. Dennoch: Die Argumente zugunsten einer generellen Geschwindigkeitsbegrenzung auf Autobahnen sind nicht leicht zu überspielen. Untersuchungen von Umweltbundesamt, Statistischem Bundesamt, Deutschem Verkehrssicherheitsrat und Bundesanstalt für Straßenwesen haben klar ergeben, dass eine Geschwindigkeitsbegrenzung zur Minderung der Treibhausgase und zu einem Gewinn an Fahrsicherheit führt. Da nun das ökologische Bewusstsein der Bevölkerung wächst, da auch der Wunsch nach mehr Fahr-Sicherheit und nach entspannterem Fahren deutlicher geäußert wird, entsteht hier eine starke Gegenposition. Gäbe es in der Wahlbevölkerung ein mehrheitliches Votum für ein Tempolimit, müssten darum Parteien befürchten, zu viele Wähler an konkurrierende Parteien zu verlieren, die für ein Tempolimit eintreten, dann könnten die Wünsche der Industrie nicht einfach mehr Vorrang für das politische Handeln behalten. Nur, dieses klare Votum der Wahlbevölkerung gibt es nicht, und zwar weder in den Umfragen der Meinungsforscher noch in den Diskussionen der öff entlichen wie der sozialen Medien. Umfragen. Die Ergebnisse der Umfragen sind schwierig zu gewichten und bleiben undeutlich. Einmal sind die Fragen uneinheitlich gestellt: Soll die Schranke bei 120 oder bei 130 km/h liegen? Wird gar nur allgemein nach einer Geschwindigkeitsbegrenzung gefragt? Auch die Befragten sind uneinheitlich ausgewählt: Werden nur Autobesitzer bzw. Führerschein-Inhaber oder wird ein Querschnitt der Bevölkerung angesprochen? Werden im letzteren Fall alle Altersgruppen einbezogen? Seit 2010 gibt es sowohl Umfragen, die eine leichte Mehrheit für ein Tempolimit ergeben, als auch solche, in denen von einer leichten bis zu einer Zwei-Drittel- Mehrheit der Befragten gegen ein Tempolimit votieren. • Süddeutsche Zeitung 10.5.2010: 60% sind „für eine Geschwindigkeitsbegrenzung“. • Umfrage des Focus 30.1.2012 (nur 75 Teilnehmer, alle Führerschein- und Autobesitzer): 54,1% gegen generelle Beschränkung, knapp 46% dafür. • Infratest dimap im Auftrag des WDR Oktober 2012 zur „Einführung eines generellen Tempolimits von 120 oder 130 km/h auf den deutschen Autobahnen“: 53% sind dafür, 45% dagegen. • Statista: Umfrage der Forschungsgruppe Wahlen 14. bis 16.5.2013 „Sind Sie für oder gegen ein Tempolimit von 120 km/h auf deutschen Autobahnen?“: 35% sind dafür, 62% dagegen. • Umfrage für den Stern: 50% sind für Beschränkung auf 130 km/h, 46% dagegen. 16 Insgesamt also ein changierender Befund. Kein anderes Bild bieten die Positionen in der Fachdiskussion und die Kommentare in den öff entlichen wie den sozialen Medien. 16 Die Welt 10.7.13 Fachdiskussion. So weit die Fachargumentation einem generellen Tempolimit widerspricht, übergeht sie die Befunde von Umweltbundesamt und Statistischem Bundesamt zur CO 2 -Minderung und zur Fahrsicherheit oder begegnet ihnen mit eigenen absoluten oder Verhältniszahlen. Wenige Beispiele mögen genügen. „Der Beitrag eines generellen Tempolimits zur Reduzierung der CO 2 -Emissionen in Deutschland ist marginal. Weniger als ein Viertel Prozent könnte damit eingespart werden.“ 17 „Bei einem Tempolimit von 120 km/h beträgt die Kraftstoff einsparung bezogen auf den Pkw-Verkehr lediglich 1 bis 2%.“ 18 Als Begründung gegen ein Tempolimit werden auch Angaben aufgeführt, die die vom Statistischen Bundesamt und vom Deutschen Verkehrssicherheitsrat ermittelten Werte nicht berühren und darum auch nicht entkräften. „Deutschlands Autobahnen sind bei Weitem die sichersten Straßen. Auf den Autobahnen werden rund ein Drittel aller Kraftfahrzeugkilometer abgewickelt, wä hrend der Anteil aller Verkehrstoten bei vergleichsweise geringen 10,7% liegt.“ 19 Was ja nicht ausschließt, dass in Deutschland die schweren Unfälle durch ein Tempolimit gesenkt worden sind und weiter gesenkt werden können. 17 ADAC, 3 18 ADAC, 8 19 ADAC, 11 Wuppertal Institut 21 20 | Ähnlich irreleitend sind Zahlen wie die folgenden, von denen keine die höhere Unfallhäufi gkeit auf deutschen Autobahnstrecken ohne Tempolimit widerlegt oder auch nur relativiert. „ Die Zahl der Unfälle nimmt mit dem Tempo tatsächlich ab. Doch 60 Prozent aller töd lichen Unfälle passieren auf Landstraßen, auf denen bereits ein Tempolimit gilt … Zudem kommen in Deutschland auf eine Milliarde gefahrener Kilometer 3,1 Tote. In Österreich sind es 4,8 und in den USA 5,0. In beiden Ländern gelten auf der Autobahn Tempolimits bis zu 130 km/h.“20 Oder es wird aus einer krassen Ausnahmesituation allgemein ratsames Fahrverhalten abgeleitet. Auf die selbst gestellte Frage „Und warum ist ein generelles Tempolimit nicht sinnvoll?“ antwortet Schreckenberger: „Weil es dem Autofahrer nicht einleuchtet. Es ist sinnlos, jemanden auf vollkommen freier Strecke nach Paris zu Tempo 130 zu zwingen. Im Gegenteil: Studien haben ergeben, dass die eintönige Fahrweise dazu führt, dass die Fahrer ihr Großhirn abschalten und die Zahl der Unfälle zunimmt.“ (ebendort) Soziale Medien. In den sozialen Medien werden die persönlichen Einschätzungen eines Tempolimits ungefi ltert in die Öff entlichkeit geschickt. So brachte eine Situation im Wahlkampf zur Bundestagswahl 2013 eine hitzige Debatte hervor. Am 8. Mai hatte die „Rheinische Post“ ein Interview mit Sigmar Gabriel veröff entlicht. In ihm war er darauf angesprochen worden, dass die Grünen in ihrem Wahlprogramm für eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 120 km auf Autobahnen eintreten. Die Frage an Gabriel lautete: „ Die Grünen fordern in ihrem Wahlprogramm auch Tempo 120 auf der Autobahn und Tempo 80 auf der Landstraße. Was halten Sie davon?“ In seiner Antwort heißt es: „Der Rest der Welt 20 Schreckenberger macht es ja längst so. Tempo 120 auf der Autobahn halte ich für sinnvoll, weil alle Unfallstatistiken zeigen, dass damit die Zahl der schweren Unfälle und der Todesfälle sinkt.“ Zur Geschwindigkeitsbegrenzung auf Landstraßen äußerte sich Gabriel nicht. Spiegel online reagierte am gleichen Tag mit einem Aufsatz von Christoph Stockburger: „Tempo 120 auf Autobahnen: Attacke auf einen deutschen Mythos“. 21 Der Artikel hatte eine lebhafte Diskussion mit mehreren hundert Beiträgen zur Folge. In ihr gab es neben zustimmenden oder doch Verständnis zeigenden Stellungnahmen scharfe Kritik und Protest. I ch führe 15 dieser Proteste auf. Sie sind nicht entsprechend der statistischen Häufi gkeit ausgewählt, sondern sollen die jeweiligen Einstellungen möglichst sprechend zum Ausdruck bringen, um so Gefühle und Gründe gegen eine Geschwindigkeitsbegrenzung eindrücklich zu machen. (Die Zahlen am Schluss verweisen auf ihren Platz im Anhang des Aufsatzes.) • Wenn Sie keinen Stress wollen, haben Sie auf der Straße nichts zu suchen, dazu gibt es Bus und Bahn. > 184 • 120 km/h sind einfach viel zu wenig, um noch vernünftig Auto fahren zu können. Da könnte man grad die Autobahn abschaff en und auf der Landstrasse bleiben. > 199 • Und wo bitte sollen wir Schweizer in Zukunft unsere deutschen Nobelkarossen austesten? > 52 • Mich nervt diese Diskussion, weil ich nicht zu den Befürwortern eines generellen Tempolimits gehöre. Warum? Weil ich es einfach nicht haben möchte. Denn für diese Freiheit nehme ich das Risiko gerne in Kauf. Und das müssen auch die anderen Verkehrsteilnehmer: Denn ein Tempolimit in einer Demokratie muss nicht dann 21 Interview oneline; Stockburger her, wenn es mehr Sicherheit bringt, sondern dann, wenn es die Mehrheit haben möchte! > 115 • Ich fahre selbst im Moment kein Auto, aber genauso, wie mir als Nichtraucher das Rauchverbot suspekt ist, ist es das Tempolimit auch. > 212 • Freie Fahrt auf der Autobahn ist Deutschlands Markenzeichen in der Welt, genau deshalb bauen wir die besten Autos. Man sieht ja was passiert, wenn man ein Tempolimit einführt, dann kommen Murkskisten heraus wie in USA und Japan, die in Bremsentests ständig schlecht abschneiden. Nein, ein Tempolimit ohne ist grundsätzlich Freiheitsberaubung und darf wie alle Freiheitseinschränkungen nur in besonders begründeten Fällen eingeführt werden, aber niemals generell. > 171 • Manchmal sollten auch riskante Dinge erlaubt sein! Menschen setzen sich immer Gefahren aus. Sicher ist man nur im Bett zu Hause. Aber will man das? ... Der Mensch will das Risiko, den Wettstreit, die Abgrenzung vom Nachbarn. So sind wir und so sollten wir auch sein. > 235 • Jedes Tempolimit kostet die Verkehrsteilnehmer Lebenszeit, die sie auf der Straße verbringen müssen, anstatt frei über sie verfügen zu können. > 257 • Das Freiheitsgefühl , „ im Prinzip“ schneller fahren zu dürfen, ist da ein höheres Gut als die Wünsche nach umfassender Reglementierung durch Menschen, denen eigentlich das verlängerte Rückenmark zur Existenz ausreichen würde, da ihnen wirklich jede Freiheit Angst macht … > 285 • Grundsätzlich bin ich für ein Tempolimit, aber 200 oder 180 sollten es schon sein. 120 sind ein Witz. > 91 • Auf Amerika‘s Straßen gibt es mehr als doppelt so viele Unfalltote wie bei uns. Muss wohl an dem dort herrschenden Tempolimit liegen. > 146 • 387 Menschen kamen 2012 auf deutschen Autobahnen ums Leben. Diese Zahl ist lächerlich gegenüber den ca. 30 000 Krankenhaustoten, die durch resistente Keime ums Leben gekommen sind. Wenn die SPD Leben retten will, sollte sie sich darum kümmern, dass sich Ärzte die Hände waschen. > 244 • Sollte die SPD mit dieser Idee durchkommen, ist der totale Verkehrskollaps nur noch eine Frage der Zeit. > 178 • Der Regulierungswahn der off ensichtlich gelangweilten Politiker kennt keine Grenzen. In Kürze werden sicher auch Vorschriften erlassen, wann und was ich zu essen habe, da nachweislich eine ungesunde Ernährung zum frühen Tod führen kann. Bier, Wein, andere Alkoholika und Tabak sind grundsätzlich zu verbieten, da der unkontrollierte Genuss einen volkswirtschaftlichen Schaden verursach t, der die Schäden durch Autobahnraser bei weitem im Schatten stellt. > 240 • Deutsche Autos sind im Ausland auch deshalb gefragt, weil sie das Label ‚Tested by German Autobahn‘ haben. Solange die Autoindustrie in Deutschland so wichtig ist wie jetzt, wäre es ein absolutes Eigentor die Geschwindigkeit auf Autobahnen zu drosseln. Das kann man gut fi nden oder nicht, die Arbeitsplätze in Deutschland spielen auch eine Rolle bei solchen Entscheidungen. > 254 3.4.4 Überlegungen Die Gründe, die für ein Tempolimit auf Autobahnen sprechen, sind genannt: Schutz des Klimas und größere Fahrsicherheit , möglicherweise auf Dauer auch leichtere Motoren und Chassis, die den Kraftstoff - und Ressourcenverbrauch noch einmal verringern. Bei den Gegnern eines Tempolimits zeigt sich, dass die treibende Kraft ihres Wider standes der Wunsch nach einem Fahrerlebnis mit unbegrenzter Geschwindigkeit ist. Viele geben das unverblümt zu Protokoll, manche verbinden damit auch Stolz und ein Elitebewusstsein. Bemerkenswert dabei ist: Anders als beim Rauchverbot in öff entlichen Räumen (siehe dort) bringt beim Tempolimit die unausweichliche Gefährdung Dritter durch hohe Geschwindigkeiten nicht die Einsicht hervor, dass meine Freiheit die Freiheit und das Wohlergehen der andern nicht gefährden darf. Um diese Selbstbezogenheit argumentativ zu ermöglichen, werden Gründe für die Überfl üssigkeit, ja Gefährlichkeit einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf Autobahnen gesucht. Wo das geschieht, haben die Argumente erkennbar Hilfsfunktion. So etwa der immer wieder angeführte Hinweis, dass absolut wie prozentual viel mehr tödliche Unfälle auf Landstraßen geschehen – womit die Risiken auf der Autobahn verkleinert und dem allgemeinen Lebensrisiko angenähert erscheinen. (Die höhere Todesrate auf Landstraßen widerlegt ja nicht, dass eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf Autobahnen die Todesrate dort senkt.) Oder das Tempolimit wird der allgemeinen Reglementierungswut der Behörden zugeordnet und damit als Verirrung staatlicher Autoritätsansprüche denunziert. Fazit: Die Befriedigung des eigenen Geschwindigkeits- und damit Freiheitswunsches zehrt die Sozialbeziehung des Autofahrens auf. Wuppertal Institut 23 22 | 3.5 Fahrradstädte 3.5.1 Der Vorgang Immer mehr Kommunen wollen dem Fahrrad im Stadtverkehr einen bedeutenderen Rang geben. Wo das intensiv geschieht, entstehen „Fahrradstädte“, in denen das Fahrrad zum privilegierten Verkehrsmittel wird. In Deutschland verbindet sich diese Bewegung mit Namen wie Münster/Westfalen und Freiburg/ Breisgau, in den Niederlanden mit Utrecht und Groningen, und die Hauptstadt dieses Aufbruchs ist Kopenhagen. Dort kamen die Anfänge der Fahrrad-Förderung in den 80er-Jahren aus der Stadtverwaltung, wurden aber bald von den politisch Verantwortlichen aufgenommen. Seitdem ist die Umwidmung der stätischen Mobilität ein tragendes Thema der Stadtpolitik mit Wirkungen weit über Dänemark hinaus. Das Ziel dieser Umwandlung der städtischen Mobilität ist, das Fahrrad zusammen mit dem Öff entlichen Personennahverkehr zum bevorzugten städtischen Verkehrsmittel zu machen, und zwar durchaus zu Lasten des Automobils. Ihm wird seine privilegierte Stellung und auch ein Teil seines Fahrraums und seiner Parkplätze genommen. In Kopenhagen, das hier als Referenz gewählt ist, hat die Stadtverwaltung stattdessen breite Fahrradwege und Fahrradparkplätze errichtet, dazu ein System von Leihfahrrädern, von Rad-Schnellwegen, die die Innenstadt mit den Außenbezirken verbinden, von grünen Ampelwellen für Fahrradfahrer, von Einbahnstraßen und Tempobegrenzungen zugunsten des Fahrradverkehrs bis hin zur Sperrung von Straßen für den Pkw-Verkehr und zur vorrangigen Schneeräumung der Radwege. Inzwischen fährt in Kopenhagen die Hälfte der Einwohner mit dem Fahrrad zur Arbeit oder zur Ausbildung. 22 22 Denmark Die Umwandlung der städtischen Mobilität hat, was die Stadtregierung in Kopenhagen betriff t, ein dreifaches Ziel: Zunächst einmal soll sie die Klimabelastung verringern. Ebenso soll die Luftreinheit steigen und die Lärmbelastung sinken. Schließlich soll der Stadtverkehr sicherer werden. Was die Bürgerschaft betriff t, so nennt sie für ihre Bevorzugung des Radfahrens freilich selten Gründe des Umweltschutzes, dafür umso häufi ger persönliche Gewinne: Mit dem Fahrrad kommt man am schnellsten zum Ziel; Radfahren ist gesund und billig. 3.5.2 Widerstände Von fast allen Bewohnern und Bewohnerinnen verlangt die Verwandlung einer Kommune in eine dezidierte Fahrradstadt eine Neuorientierung ihrer Gewohnheiten, für die Autofahrer bedeutet sie eine erhebliche Zurücksetzung und Beeinträchtigung, ebenfalls für manche Wirtschaftsunternehmen. Erstaunlicherweise hat es trotzdem gegen diese Umwidmung in Kopenhagen nur verhaltenen Widerstand gegeben. In den Berichten und Reportagen ist von nennenswerten Protesten kaum die Rede. Wohl macht der Dänische Motorverband seinem Ärger Luft, die Hauptstadt hasse die Autos, und die Aktivitäten zu Gunsten des Radverkehrs seien bereits zu weit gegangen; 23 aber schon diese Kritik richtet sich ja nicht gegen den Vorgang als solchen sondern gegen das unerwünschte Ausmaß. Und von größeren Protestaktionen oder 23 Wikipedia „Radfahren inKopenhagen“ Zusammenschlüssen zur Bildung von Gegenmacht, wie sie bei anderen Suffi - zienzpolitiken entstanden, war und ist in Kopenhagen nichts zu hören. 3.5.3 Überlegungen Was sind die Gründe für eine so weit reichende Zustimmung und eine nur verhaltene Unzufriedenheit? Zunächst wohl ein sich unmittelbar einstellender Gewinn für viele Beteiligte und Betroff ene. Es gibt eine große Zahl von Nutznießern, keineswegs nur die Fahrradfahrer selbst, vielmehr alle, die vom Lärmschutz und (was vor allem die Älteren schätzen) von erhöhter Sicherheit Gewinn haben. Zweitens werden die öff entlichen Finanzen entlastet. Kopenhagen hat ausgerechnet, dass sich in der Erhaltung der Infrastruktur Ersparnisse einstellen, und dass die von der Stadt aufzubringenden Gesundheitskosten sinken. Auch die Unfallzahlen gehen zurück und mit ihnen die Kosten, die sie verursachen. 24 Schließlich festigt der Wunsch, das Klima zu schützen, die getroff ene Entscheidung. Die Stadtregierung möchte Kopenhagen bis 2025 zur klimaneutralen Stadt machen. Auch wenn die hohe Zustimmung der Bürgerschaft zur Fahrradstadt sich vor allem persönlich erfahrenem Nutzen verdankt, bleibt die CO 2 -Minderung für die Einzelnen ein wichtiges Motiv: Ich tue etwas Gutes für Kinder und Enkel und bekomme sogar noch etwas dafür. 24 Wikipedia „Radfahren inKopenhagen“ SPD, Grünen und Linken will mit ihrer Koalitionsvereinbarung eine „Mobilitätswende“ einleiten und hat sich zentrale Forderungen aus dem „Volksentscheid Fahrrad“ zu eigen gemacht, ist damit aber gleich auf Widerspruch von CDU und FDP wie auch der Industrie- und Handelskammer gestoßen, die sich, wie es die IHK formuliert, gegen ein „undiff erenziertes Zurückdrängen des Autoverkehrs“ wenden. 25 Die Interessen- und Machtkonfl ikte, die den Weg in die Nachhaltigkeit seit Anfang begleiten, müssen also auch in der Stadtmobilität produktiv ausgetragen werden. 25 Der Tagespiegel 18.11.2016 3.6 5 DM pro Liter Benzin 3.6.1 Das Vorhaben Die Bundesdelegiertenkonferenz von Bündnis 90/Die Grünen vom 6. bis 8. März 1998 beschloss das Wahlprogramm der Partei für die Bundestagswahl am 27. September jenes Jahres. In ihm forderten die Grünen unter anderem die Erhöhung des Benzinpreises über die nächsten zehn Jahre hin bis auf 5 DM pro Liter im Jahr 2008, und zwar in Schritten von zunächst 50 und dann 30 Pfennig pro Jahr. Vorangegangen waren zwei Entwürfe des Wahlprogramms, von denen der erste schon im Oktober 1997 der Presse vorgestellt wurde. In beiden war bereits eine drastische Erhöhung des Benzinpreises angekündigt mit DM 4,30 als Ziel im ersten und DM 5 im zweiten Entwurf, ohne dass es einen öff entlichen Aufschrei gab. Wohl aber zeigten Umfragen, dass die Bereitschaft, die Grünen zu wählen, zu sinken begann. Erst mit der verabschiedeten Fassung des Wahlprogramms im März 1998 brach ein Sturm der Entrüstung los, nahezu isoliert auf die Endstufe 5 DM der Benzinkosten gerichtet. Noch einmal angefacht wurde der Protest 14 Tage später durch ein Interview der grünen Bundestagsabgeordneten Hannelore Saibold. Für die Ausgabe der „BILD am Sonntag“ am Tag der schleswig-holstei- nischen Kommunalwahl sprach sie sich für die Einführung einer Kerosinsteuer aus – darin in Übereinstimmung mit der großen Mehrheit der Abgeordneten des Bundestages – , verband die Forderung aber mit dem Signal-Satz „Es reicht vollkommen aus, wenn die Deutschen nicht jedes Jahr, sondern nur alle fünf Jahre eine Urlaubsreise mit dem Flugzeug machen.“26 Das scheint eine unmittelbare Wirkung gehabt zu haben. Jedenfalls fi el der Stimmenanteil der Grünen 26 BILD am Sonntag 22. März 1998 Gegen dieses Bündel von Erwartungen und Einsichten kamen die Einsprüche der Automobilisten und ihrer Verbände so wenig an wie die der betroff enen Wirtschaftsunternehmen, und dies auch darum, weil viele der in ihren Interessen betroff enen Personen ja zugleich mit der Schädigung auch Nutznießer der Veränderung sind. Was in Kopenhagen fast reibungslos seinen Lauf nahm, stößt in anderen Städten durchaus auf Schwierigkeiten. Das zeigt sich etwa an der Initiative zu einem Volksentscheid für ein fahrradfreundliches Berlin. Nachdem der Antrag auf ein Volksbegehren mit mehr als 100 000 Unterschriften fünfmal soviel Stimmen wie erforderlich erreicht hatte, leistete der SPD/CDU-Senat hinhaltenden Widerstand gegen die Einleitung des Verfahrens für einen Volksentscheid. Inzwischen waren im Herbst 2016 Wahlen, und die neue Koalition aus 31 30 | Wuppertal Institut Im Folgenden kondensiere ich in zwei Abschnitten die aus den Beispielen zu gewinnenden Erkenntnisse und nehme zum Teil das dort Gesagte noch einmal auf. 4.1 Merkmale, die das Gelingen von Suffi zienzpolitiken befördern 4.1.1 Leicht einsehbare Ziele aufstellen Leichter zu akzeptieren sind Maßnahmen, die ein einziges, klar formuliertes, leicht einsehbares und nicht stark umstrittenes Ziel haben. Das triff t off enkundig zu bei der Anschnallpfl icht wie beim Rauchverbot in öff entlichen Räumen. Darum waren sie am Ende mit geringer Mühe durchzusetzen. Ein einziges, klar formuliertes Ziel haben auch das Tempolimit auf Autobahnen und die Ökosteuer; aber für beide fehlt es in größeren Teilen der Bevölkerung noch an Einsicht, und beiden steht die Verteidigung ökonomischer oder persönlicher Vorteile im Wege. Beides wird nur mit Klugheit und Ausdauer zu überwinden sein. 4.1.2 Gewinn im Verzicht erkennbar machen Leichter zu akzeptieren sind Maßnahmen, die zusammen mit der Begrenzung oder dem Verzicht, den sie einfordern, gleichzeitig einen Gewinn in Aussicht stellen: die ein Mehr an Gesundheit oder Sicherheit für mich selbst oder mir nahestehende Menschen versprechen, die vor Schaden bewahren, die Risiken einschränken. Wo immer Begrenzungen sich mit gleichzeitigem Nutzen verbinden lassen, kommt das der Bereitschaft zugute, sie gutzuheißen oder sie sich doch gefallen zu lassen. Die Anschnallpfl icht wie das Rauchen in öff entlichen Räumen sind dafür wiederum sprechende Beispiele. Die Einkünfte aus der City-Maut können dem öff entlichen Nahverkehr zugute kommen. 38 38 siehe Katalog 4. Erkenntnisse 4.1.4 Gemeinwohl entscheidet Leichter zu akzeptieren sind Maßnahmen, gegen die sich zwar starke persönliche und wirtschaftliche Interessen verbünden mögen, die aber Schaden von der sozialen Gemeinschaft oder von der Volkswirtschaft abwenden. Das gilt für das Rauchverbot in öff entlichen Räumen. Es war nicht zu erreichen, so lange die Begründung lautete, dass Rauchen die Raucher schädigt. Das sei deren eigene Sache, hieß das Gegenargument. Durchsetzbar wurde das Rauchverbot erst, als die Erkenntnisse über die Schädlichkeit des Passivrauchens unübersehbar wurden. Dass Berufstätige an ihren Arbeitsplätzen, Teilnehmer in Konferenzen, Mitreisende in Bahnhöfen und öff entlichen Verkehrsmitteln durch die unausweichliche Inhalation geschädigt werden, war nicht länger hinnehmbar. Und dies, obwohl das Rauchverbot gerade in Gaststätten ein starker Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Raucher ist. Ihrem Protest haben sie den Wunsch nach einer Gesellschaft der Liberalität und Toleranz unterlegt. Aber sie haben keine Gefolgschaft dafür gefunden, diese gesellschaftlichen Tugenden gegen die Gefährdung von Gesundheit und Leben so vieler Mitbürger aufzubieten. Dies um so weniger, als auch viele Raucher sich ihre Mitwirkung an dieser Gefährdung nicht länger verbergen konnten. Das Gemeinwohl-Argument, in diesem Fall von medizinischen Autoritäten begründet und mit eindrücklichen Zahlen belegt, machte den Ruf nach Liberalität als mangelnde Rücksichtnahme erkennbar. Auch mit der Gurtpfl icht hat der Staat in die persönliche Lebensführung seiner Bürgerinnen und Bürger eingegriff en. Er hat ihnen nicht die Wahl des ihnen lieberen Risikos überlassen sondern die Vermeidung des in seiner Sicht größeren Risikos zur Pfl icht gemacht und durch Verordnung auferlegt. Er hat also eine höhere Einsicht in Anspruch genommen und diese durchgesetzt. Das war möglich, und nur darum möglich, weil der Tatbestand der Gefährdung mit Gründen nicht in Zweifel zu ziehen war. Ebenfalls für das Tempolimit müsste dieser Gesichtspunkt gelten. Auch hier sind die Unfallverminderung und der ökologische Gewinn klar erkennbar. Warum die Geschwindigkeitsbegrenzung bis heute nicht durchzusetzen ist, wird weiter unten noch einmal aufgenommen. 4.1.5 Zustimmung mobilisieren Leichter zu akzeptieren sind Maßnahmen, für die Parlament und Regierung mit der Zustimmung eines erheblichen Teiles der Bevölkerung rechnen können. Das hat sich beim Rauchverbot in öff entlichen Räumen gezeigt und stellt Fahrradstädte versprechen Lärmschutz, weniger Stau, weniger Unfälle. Die Verbindung von Schadensbegrenzung und Nutzen würde auch für das Tempolimit gelten, wenn dem nicht die dort besprochenen Widerstände im Wege stünden, die den Vorteil, den diese Politik bringt, hinter die empfundenen Nachteile zurückdrängen. Gleiches gilt für die Lebensmittelampel, nur dass hier auch zwischen bejahenden und verneinenden Gründen abgewogen werden muss. 4.1.3 Abgestufter Verlauf erleichtert Zustimmung Leichter zu akzeptieren sind Maßnahmen, die nicht auf einmal große Veränderungen verlangen sondern sich in begrenzte, nacheinander zu gehende Schritte gliedern lassen. Das gilt für die Ökosteuer, die mit ihren kaum spürbaren Einzelstufen auf längere Frist ein hohes Einsparziel erreichen kann und auf diesem Weg ein gutes Stück vorangekommen wäre, wenn die Regierung nicht der Mut verlassen hätte sie fortzusetzen. Auch die Benzinpreiserhöhung hätte auf diese Weise gelingen können. Klug hatten die Grünen die allmähliche Verteuerung des Benzins mit der Benzinersparnis durch technischen Fortschritt verbunden; aber zugleich haben sie durch die gleich zu Anfang genannte fi ktive Endsumme 5 DM viele Wähler verschreckt. Wuppertal Institut 33 32 | sich auch in den Fahrradstädten ein. Und sehr wahrscheinlich würde nach den Pariser Verträgen eine erneuerte Ökosteuer große Zustimmung in der Bevölkerung fi nden. Auch die Lebensmittelampel hat in der Bürgerschaft und insbesondere bei Eltern große Zustimmung zu erwarten, wenn es gelingt, sie politisch durchzusetzen. 4.2 Merkmale, die das Gelingen von Suffi zienzpolitiken erschweren 4.2.1 Konkurrierende Ziele vermeiden Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, die komplizierte, inhaltlich nicht zusammengehörende Ziele haben. So der Veggie Day, der mit den Themen Klimaschutz und Entwicklungspolitik, die zueinander gehören, zugleich auch noch die Gesundheit der Essenden fördern möchte und mit dieser Melange ins Abseits gerät und sich dazu einen Vorwurf einhandelt, der im Folgenden (4.2.4) besprochen wird. 4.2.2 Umstrittene Sachverhalte schaff en Unsicherheit. Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, für die zwar sehr gute Gründe sprechen, denen aber auch berechtigte Einwände entgegengehalten werden können. Entsteht eine Diskussion mit begründetem Für und Wider, schwächt das die Durchsetzungskraft einer Politik, auch wenn die besseren Argumente für sie sprechen, weil sich dann Interessen hinter fachliche Einwände zurück ziehen können. Die Lebensmittelampel ist daran gescheitert. 4.2.3 Unmittelbare Kosten bei erst langfristigem Nutzen erschweren Einsicht Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, die erst über eine längere Frist ihre Wirkung zeigen, jetzt jedoch die Betroff enen unmittelbar mit Kosten belasten, ohne dass der Nutzen für das Gemeinwohl und damit für sie ebenfalls unmittelbar spürbar ist. Das hat den 5 DM-Benzinpreis der Grünen zu Fall gebracht und wird neben anderem der Fortführung der Ökosteuer im Wege gestanden haben. 4.2.4 Der Staat als Vormund ist unerwünscht Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, die den Staat als Vormund der persönlichen Lebensführung erscheinen lassen. Auch dafür ist der Veggie Day ein sprechendes Beispiel. Verordnetes Wohlergehen wird abgewiesen. Jedenfalls mit seiner Lebensstil-Begründung wird der verpfl ichtende Veggie Day als unstatthafter Eingriff des Staates in die Privatsphäre erlebt. Die Wahlbürger und Wahlbürgerinnen wollen als Erwachsene angesprochen werden, die ihre Lebensweise selbst bestimmen und die auch, so lässt sich sagen, das Recht behalten möchten, ihre Gesundheit zu schädigen. In den Kommentaren erscheint der Veggie Day zudem als das Trojanische Pferd, mit dem der Staat weitere Reglementierungen in die Gesellschaft einschmuggeln will. Robert Habeck, Minister für Energie wende und Landwirtschaft in Schleswig- Holstein, zur Veggie-Day-Debatte: „Das war ihr Problem, dass wir über moralische Erziehung geredet haben statt über politische Rahmenstellungen. Wir Grünen müssen das Politische, das Strukturelle herausarbeiten und ändern …“ 39 Nun hat es an den „politischen Rahmenstellungen“ im Wahlprogramm der Grünen ja nicht gefehlt. Nur hat das Moralische, oder besser das Erzieherische, sie überdeckt. Freilich zeigen zwei andere Beispiele (Gurtpfl icht und Rauchen in öff entlichen Räumen), dass der Staat auch bisher schon in das persönliche Leben eingegriff en hat, ohne dass er als Vormund verschrien wurde. Ob ihm das Recht zum Eingreifen zugestanden wird, hängt entscheidend an den Begründun- 39 Interview „Das hat der liebe Gott so nicht gewollt“ Frankfurter Allgemeine Zeitung 3.3.2015 gen. Beim Rauchverbot in öff entlichen Räumen war es die nicht zu widerlegende Schädigung durch Passivrauchen. Vergleichbares gilt für die Anschnallpfl icht. Auch hier wird durch schwere Unfälle die Gemeinschaft mitgeschädigt. In beiden Fällen hat der Staat eine höhere Einsicht geltend gemacht und sie dann auch durchgesetzt. Das gelang, weil diese Maßnahmen vier Kriterien erfüllten: Der zu behebende Schaden war evident und unbestritten; die durch die Maßnahme erzielte Verbesserung war erkennbar und wirkungsvoll; so weit Alternativen propagiert wurden, waren sie untauglich; ein relativ großer Teil der Bürgerschaft war mit der Maßnahme einverstanden. Wo diese Kriterien zutreff en, können auch in das persönliche Leben eingreifende Suffi zienzpolitiken Widerstände überwinden. 4.2.5 Überforderung vermeiden Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, die die Veränderungsbereitschaft der Bürgerinnen und Bürger emotional überfordern . Das geschah, als die Grünen gleich zu Beginn ihres Vorschlages einer Benzinsteuer eine aus damaliger Sicht sehr hohe Endstufe benannten. Es gab ja zu jener Zeit bereits eine verbreitete Einsicht in die Sinnhaftigkeit höherer Kraftstoff preise, und zwar bis in die CDU hinein. Der Fehler der Grünen lag in der Zuspitzung auf 5 DM als Zielpunkt. Die Grünen wollten unterscheidbar sein, sie erhoben den Anspruch, die ökologischen Realitäten nicht zu verdrängen sondern ihnen ins Auge zu sehen. Sie nahmen dabei in Kauf, einen Teil der Wähler zu verprellen, und hoff ten zum Ausgleich auf eine größere Wählerschicht, die aus Einsicht auch unbequeme Notwendigkeiten akzeptiert – grundsätzlich wohl nicht zu Unrecht. Nur haben sie das Mitdenken beziehungsweise den Veränderungswillen ihres Wählerpotentials oder auch beides überschätzt ; beides überschätzt;beides überschätzt und die Verführbarkeit durch Gegenpropaganda haben sie unterschätzt. Autobahn die Freiheit, jede Geschwindigkeit auszufahren. Dieser Glaubenssatz scheint gegenwärtig von Fakten, von Argumenten wie von Gemeininteressen noch unerreichbar zu sein. 4.2.7 Wirtschaftliche Interessen einbeziehen Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, denen sich starke ökonomische Interessen entgegenstellen, die auf Bundesgenossen bei einem Teil der Bevölkerung und auch einem Teil der Entscheidungsträger zählen können. Dazu gehören das Tempolimit, die Ökosteuer und die Lebensmittelampel. Das Tempolimit ist bereits besprochen. Hier sind gespaltene Umfragewerte, wirtschaftliche Interessen der Automobilindustrie und vermutlich auch eigenes Fahrverhalten bei einem Teil der Entscheider als Ursache der Verweigerung erkennbar. Auch bei der Arretierung der Ökosteuer verbinden sich kurzfristige Interessen in der Wirtschaft mit denen in bestimmten Parteien und bringen eine Regierung dazu, eine Suffi zienzpolitik zu koupieren, die sie einige Jahre vorher aus klarer Einsicht und gegen erhebliche Widerstände in Gang gesetzt hatte. Die Lebensmittelampel ist, auch wenn aus Gründen gesunder Ernährung mehr für sie als gegen sie spricht, bisher gescheitert, weil sich die Gewinninteressen der Ernährungsindustrie mit achtbaren Einwänden gegen die Berechtigung der Ampel verbünden konnten. Es entstand eine merkwürdige Situation. Die Gründe zugunsten der Ampel überwiegen; aber sie sind nicht zwingend. Einleuchten werden sie denen, die die Lebensmittelampel für eine sinnvolle Maßnahme halten. Wer das nicht so sehen kann oder nicht so sehen möchte, fi ndet in den Argumenten gegen die Ampel Gründe, sich in seiner Ablehnung bestätigt zu fi nden. Diese unentschiedene Situation konnten sich bislang die zunutze machen, deren Gewinninteressen die Abwehr der Ampel dient. 4.2.8 Hindernis Wachstumsglaube Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, die den Glauben an das Wirtschaftswachstum als unentbehrliche Voraussetzung weiteren Wohlstandes antasten . Keines der hier vorgestellten Beispiele fällt unmittelbar in diese Kategorie. Am ehesten indirekt das Tempolimit, weil es den Statusgewinn durch das Fahren großer und schneller Wagen schmälert. Wohl aber gehören andere Suffi zienzpolitiken in diesen Bereich, etwa ein wirksamer Emissionshandel, ein faires Teilen der Erwerbsarbeit, der Abbau umweltschädlicher Subventionen. 40 So lange forciertes Wirtschaftswachstum als der Schlüssel zur Lösung vieler Grundprobleme moderner Gesellschaften gilt, verfallen jedenfalls solche Suffi zienzpolitiken, in deren Folge das Umsatzvolumen der Erwerbswirtschaft sinken mag, einem Bann des ökonomischen und politischen Mehrheitsdenkens. Aufzuheben wird dieser Bann erst durch eine doppelte Entwicklung sein: Wenn erkennbar wird, dass das Wirtschaftswachstum der erhoff te Problemlöser weder ist noch sein kann; wenn die klimatischen Bedrohungen, die Ressourcenknappheit, der Nahrungsmangel und ihre politischen Folgen unübersehbar werden. Dazu unten mehr. 40 Siehe Katalog Nicht die ökologische Programmatik hat den Grünen geschadet, auch nicht die Auff orderung umzudenken. Es war der Wunsch zu provozieren und der Unbedacht in der Vermittlung ihrer Ziele, der die Grünen in die Falle hat tappen lassen. Und ebenso wird an diesem Beispiel erkennbar, wie das erreichbare Potential an politischer Einsicht gewonnen und gefestigt werden kann statt es zu verschrecken. 4.2.6 Freiheitswünsche bedenken Schwerer zu akzeptieren sind Maßnahmen, wenn durch sie elementare persönliche Gefühle, vor allem solche der freien Entfaltung der eigenen Person, als angetastet empfunden werden . Das gilt etwa für das Tempolimit auf Autobahnen. Anders als beim Rauchverbot in öff entlichen Räumen bringt beim Tempo limit die unausweichliche Gefährdung Dritter durch hohe Geschwindigkeiten nicht die Einsicht hervor, dass die eigene Freiheit das Wohlergehen der andern nicht gefährden darf. Das Tempolimit, so wird erkennbar, ist ein dicker Brocken gesellschaftlicher Veränderungssperre. Der Widerspruch ist genährt von der Sehnsucht, der stark empfundenen Begrenzung und Regulierung des Lebens zu entgehen – wenigstens beim Autofahren, das sich von jeher gern mit Freiheitsgefühlen verbindet. Nicht wenige Gegner eines Tempolimits können oder wollen die hohen Geschwindigkeiten für sich selbst gar nicht in Anspruch nehmen, verteidigen aber, als sei es ein Menschenrecht, auf der Wuppertal Institut 35 34 | 5.1 Gemeingüter und Gemeinwohl sind der ausschließliche Bezugspunkt aller Suffi zienzpolitiken Ratschläge zur individuellen Suffi zienz, zu Maß und Bescheidenheit im persönlichen Leben gibt es inzwischen vielfach mitsamt einer ausgebreiteten Literatur dazu. Jede Bürgerin und jeder Bürger kann diesen Empfehlungen folgen oder sie beiseite lassen – je nach dem Maß seiner/ihrer Einsicht und ihrer/ seiner Bereitschaft, sie sich zu eigen zu machen. Ganz anders ist es mit Verordnungen und Gesetzen zur Suffi zienz. Sie sind für alle verpfl ichtend und treff en damit keineswegs nur auf Zustimmung sondern auch auf Vorbehalte und Widerstreben. Der Grund: Suffi zienzpolitiken sind am langfristigen Gemeinwohl orientiert und geraten deswegen häufi g in Konkurrenz zu persönlichen Wünschen, die ebenso wie kommerzielle Gewinnabsichten in aller Regel von kurzfristigen Gefühlen, Gedanken und Handlungen geleitet sind. Solche unmittelbaren Interessen gewinnen leicht den Vorrang und schieben dann das gemeinsame Wohl in den Hintergrund. Suffi zienz politiken werden darum Befolgungstreue nur erreichen, wenn sie jedenfalls den Gutwilligen als notwendig für das Wohl der Gesamtgesellschaft einleuchten. Sie müssen zeigen, dass das, was sie fordern, sowohl dringend erforderlich als auch geeignet ist, zum Minderverbrauch von Energie und Ressourcen einen unverzichtbaren und auch als solchen erkennbaren Beitrag zu leisten. 5.2 Lokal und regional gelingen Suffi zienzpolitiken leichter als national und europaweit Manche der im letzten Abschnitt genannten Erschwernisse treff en auf lokale Situationen nicht oder doch in einem deutlich geringeren Maße zu. Die Sachprobleme sind hier überschaubarer und leichter in Augenschein zu nehmen. Vieles kann in unmittelbaren Verhandlungen geklärt werden. Personenbeziehungen sind einfacher herzustellen, Fehlentwicklungen sind schneller zu korrigieren. In Städten und Gemeinden lassen sich darum besonders gut zukunftsweisende Modelle erproben. 41 Aber lokale Suffi zienzpolitiken haben eine Eigenart: Sie leben oft vom persönlichen Einsatz. Meist sind es Einzelne oder kleine Gruppen, deren Ausstrahlung und deren Ausdauer die politische Durchsetzung ermöglichen. Wo diese Initiatoren fehlen, kommt auch vor Ort wenig in Gang. Die Vermehrbarkeit lokal oder regional erfolgreicher 41 Wichtige Beispiele bei Kopatz/BUND 2016 5. Folgerungen Aus diesen Merkmalen lassen sich Folgerungen für die Gestaltung von Suffi zienzpolitiken ableiten: Ökologische Steuerreform wie auch die allmähliche Erhöhung des Benzinpreises verteuern die Energie aber ermöglichen Einsparungen und Alternativen im persönlichen Verhalten, die die Mehrkosten oft genug ausgleichen können. Nur die Anschnallpfl icht, das Rauchverbot in öff entlichen Räumen und das Tempolimit sind direkte Verbote; aber alle drei zielen auf klare Schadensbegrenzungen, die auf sanftere Weise nicht zu erreichen sind. 5.4 Ein Ausgleich für die sozial Schwachen ist unentbehrlich Eine ganze Reihe von Suffi zienzpolitiken erhöhen Preise von Produkten oder erheben Abgaben, um die Nutzer zu einem sparsameren Verbrauch dieser Ressourcen zu veranlassen. So weit Suffi zienzpolitiken die Lebenskosten erhöhen, treff en sie sozial schwache Bevölkerungsgruppen überproportional, weil die verteuerten Produkte in ihrem Haushaltetat einen höheren Anteil ausmachen. Das gilt für die Ökologische Steuerreform wie für die höhere Besteuerung des Benzins, es würde auch für eine Fleischsteuer und für die Reduzierung der Entfernungspauschale gelten. 42 Diese Mehrbelastungen müssen für Geringverdienende aufgefangen werden. Das kann durch Ausgleichszahlungen geschehen, durch ansteigende Tarife mit günstigen Eingangsstufen oder durch Rückerstattung der ökologisch begründeten Abgaben, wofür die Schweiz gegenwärtig Modelle entwickelt. 43 5.5 Neue Gewohnheiten stützen die Suffi zienz Ist eine Suffi zienzpolitik in der Sache überzeugend begründet, sprechen Argumente des Schutzes oder der Vorsorge unwiderleglich oder doch schwer widerlegbar für sie, hat der Widerstand gegen sie geringe Aussicht auf genug Dynamik und Ausdauer. Die Bereitschaft sie hinzunehmen überwiegt. Es können sich schnell oder auch zögerlich neue Gewohnheiten bilden, die das verordnete Verhalten in das tägliche Leben integrieren und ihm damit faktische Zustimmung geben, zumal wenn sein gesellschaftlicher Nutzen ruhigem Nachdenken einleuchtet. Das Paradebeispiel für schnelles Umgewöhnen ist das Rauchverbot in öff entlichen Räumen. Die Anschnallpfl icht benötigte längere Zeit, gehört aber inzwischen wie selbstverständlich zum Autofahren. Auch das heute so umstrittene Tempolimit wird, wenn es erst einmal durchgesetzt ist, wie in den andern Ländern so auch in Deutschland bald zu einer von den Allermeisten akzeptierten Gewohnheit werden. Grundsätzliche Überlegungen und überzeugende Beispiele zur Entdeckung, Einführung und Durchsetzung ökologischer Gewohnheiten fi nden sich im Buch „Ökoroutine“ von Michael Kopatz, das gerade erschienen ist. 5.6 Von den leicht zugänglichen zu den herausfordernden Politiken Suffi zienzpolitiken haben unterschiedliche Eingriff stiefe und werden darum auf unterschiedliche Akzeptanz stoßen. Sie lassen sich, wie es auch in dem oben angeführten Katalog 44 geschehen ist, in drei Kategorien einteilen. Zunächst einmal gibt es Maßnahmen, die für sich 42 Siehe Katalog 43 Siehe Anmerkung 10 44 Siehe Anmerkung 1 Modelle hängt also zu einem erheblichen Teil an der Wiederholbarkeit dieser Ausgangssituation, an einer Bereitschaft zur Veränderung also, die in der Regel von Einzelnen oder kleinen Gruppen in die Politik hineingetragen wird. 5.3 Soviel Verpfl ichtung wie unentbehrlich, soviel Wahlfreiheit wie möglich Suffi zienzpolitiken gibt es in verschiedenen Modi: Begünstigungen, Verhaltensverpfl ichtungen, Reglementierungen, Preiserhöhungen und schließlich Gebote und Verbote. Wichtig ist, nur das zu verbieten, was nicht auf eine der anderen Weise geregelt werden kann. Vor allem ist möglichst viel Wahlfreiheit zu bewahren. Auf die hier untersuchten Maßnahmen bezogen heißt das: Begünstigung der Einwohner und Schutz des Klimas sind das erklärte Ziel der Fahrradstädte; sie lassen aber die Wahl des Autofahrens. Lebensmittelampeln raten zur Gesundheit, enthalten aber kein Verbot von Zucker und Fett. Der richtig verstandene Veggie Day verpfl ichtet die Wirte zum Angebot, die Gäste jedoch nicht zur Wahl des fl eischfreien Essens. Die Wuppertal Institut 37 36 | selbst sprechen und sich darum selbst empfehlen. Sie werden wohl die Zustimmung des größten Teils der Bevölkerung fi nden, weil sie das Leben erleichtern oder jedenfalls nicht beschweren. Nicht selten stellen sie die einfacheren, kostengünstigeren, weniger konfl iktträchtigen Lösungen bereit. Aus dem Katalog seien genannt: Car-Sharing, Regionalwährungen, Städtische Landwirtschaft, Geplanten Verschleiß verhindern. Der Ertrag solcher Maßnahmen für den Klimaschutz und die Ressourcenschonung ist freilich begrenzt. Sobald jedoch Suffi zienzpolitiken sich mit spürbaren Einschränkungen verbinden, sind sie nicht mehr aus sich selbst willkommen. Das gilt für Politiken, die fi nanzielle Folgen haben und/oder in die persönlichen Lebensvollzüge eingreifen. Dazu gehören: das Dienstwagenprivileg beschneiden, die Entfernungspauschale verringern, eine Steuer auf Fast Food legen oder die Werbung beschränken. 45 Ihr Beitrag zum Erhalt der Natur fällt durchaus ins Gewicht. Sofern diese Politiken mit kleinen Anfangsschritten beginnen, mögen auch hier jedenfalls die Anfänge ohne größere Proteste hingenommen werden. Verändern sie jedoch spürbar das Leben der Bürgerinnen und Bürger, werden sie auf Widerstand stoßen. Noch einmal höhere Anforderungen an die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger, der Unternehmenden, der politisch Handelnden stellen Suffi zienzpolitiken, die ein gründliches Umdenken und die auch Verzichte fordern. Dafür leisten sie einen entscheidenden Beitrag zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Aus diesem Text gehört dazu eine langfristige Ökologische Steuerreform, aus dem Katalog sind es die Politiken Umweltschädliche Subventionen abbauen, Ökologische Landwirtschaft und Erwerbsarbeit 45 Siehe Katalog fair teilen. 46 Suffi zienzpolitiken dieses Gewichtes werden, wie in den folgenden Abschnitten zu besprechen ist, wohl erst unter anderen Voraussetzungen als den heutigen annehmbar. 5.7 Vom Wunsch nach Gewinn und von der Abwehr von Verlust Der Wunsch, etwas hinzuzugewinnen, einen Nutzen zu haben, gehört zu den wichtigsten Handlungsmotiven der Menschen. Und unter den erwünschten Gewinnen ist wiederum der materielle Wohlstand einer der begehrtesten. Das ist der Grund, warum auch die Förderer der Suffi zienz die Bescheidung so gern als Gewinn interpretieren und den Verzichtgedanken weit nach hinten rücken, da er die Bereitschaft zur Suffi zienz blockiere. 46 Das faire Teilen der Erwerbsarbeit verbindet sich inzwischen mit der Diskussion um das (bedingungslose) Grundeinkommen. Während in der Suffi zienz-Diskussion das Hauptargument lautet, dass die Erwerbsarbeit infolge eines geringeren kommerziellen Wirtschaftsvolumens abnehmen mag, stützen sich die Befürworter des Grundeinkommens auf den Vormarsch der Digitalisierung und Robotorisierung, die menschliche Arbeitsplätze überfl üssig machen. Beide Stränge könnten schon bald zusammenfl ießen und sich damit gegenseitig verstärken. Manche Befürworter der Suffi zienz suchen die Zumutungen, die nicht wenige Suffi zienzpolitiken enthalten, durch Interpretation zu entschärfen. Etwa so: Was wir werden aufgeben müssen, wird als Befreiung vom Überfl uss dargestellt, als Entledigung vom ausufernden Konsum- und Mobilitätsballast. 47 Gewiss werden mit der Genügsamkeit Kräfte frei für intrinsisches Handeln, so dass Suffi zienzpolitik mit guten Gründen eine Politik für gutes Leben genannt werden kann. 48 Nur: Lediglich ein kleiner Teil der Gesellschaft wird Suffi zienz zum vorhinein als einen Gewinn an gutem Leben verstehen, erst recht, wenn sie als Verpfl ichtung auftritt. Für die meisten Menschen ist Bescheidung eine Einbuße und wird von ihnen als unerwünschter Verzicht empfunden. Und Verzicht gilt als ein Unwort. So sehr, dass Winfried Kretschmann folgert: „Der Verzicht war lange ein grünes Credo. Das hat nie funktioniert. Die allermeisten Menschen wollen nicht weniger.“ 49 Oder Claus Leggewie: „Außer in askesebereiten Milieus gewinnt vermutlich überhaupt keine Zustimmung, wer die Transforma- 47 Paech 129 48 Schneidewind/Zahrnt 49 Süddeutsche Zeitung 20.4.2016 Daniel Kahneman und Amos Tversky zunächst für Konsumentscheidungen und Finanzaktionen die These vorgetragen, „that losses and disadvantages have greater impact on preferences than gaines and advantages“ 51 Kahneman hat sie später auf menschliches Verhalten allgemein erweitert: „Wenn sie direkt miteinander verglichen oder gegeneinander gewichtet werden, schlagen Verluste stärker zu Buche als Gewinne. Diese Asymmetrie zwischen der Macht positiver und negativer Erwartungen oder Erfahrungen ist evolutionsgeschichtlich bedingt. Lebewesen, die Bedrohungen vordringlicher behandeln, haben höhere Überlebens- und Fortpfl anzungschancen.“ 52 Diese Einsicht lässt sich, auch ohne ihre Begründung zu übernehmen, auf die Akzeptanz von Suffi zienzpolitiken beziehen. 51 1991, 143 52 Schnelles Denken, 347 5.8 Was die Bereitschaft zur Suffi zienz befördern wird Noch lebt eine breite Mehrheit in den früh industrialisierten Gesellschaften des Westens mit der Hoff nung, trotz aller ökologischen und den daraus entstehenden politischen Krisen könne eine auf Wachstum gerichtete Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik weitere Gewinne ermöglichen oder wenigstens den gegenwärtigen materiellen Wohlstand ungeschmälert erhalten. So lange diese Erwartung dominiert, haben Suffi zienzpolitiken, die zu spürbaren persönlichen Einschränkungen im Verbrauch von Ressourcen verpfl ichten, wenig Aussicht, von der Regierung beschlossen, vom Parlament verabschiedet und von der Bevölkerung akzeptiert zu werden. Das gleiche gilt, so lange die Hoff nung Bestand hat, Umwelttechnologien im Verbund mit einer grünen Wachstumswirtschaft seien ausreichend, die ökologische Bedrohung abzuwenden. Aber diese Erwartungen und Hoff - nungen stehen auf wankenden Füßen. Meiner Einsicht nach werden die zu erwartenden Geschehnisse der nahen Zukunft die Wahrnehmung von Leben tion lediglich als Minderung erreichten Wohlstands und als Verlust an Optionen darstellt, ebenso wenig wie die umgekehrte Versicherung auf Gehör stoßen wird, es werde alles so bleiben können, wie es war.“ 50 In beiden Aussagen wird freilich bereits die Ambivalenz sichtbar, in die die Befürworter des Verzichtes auf Verzicht geraten. Für Vorausdenkende ist ja mit Händen zu greifen, dass erhebliche Teile des Lebensstandards, also des materiellen Wohlstandes, den die große Mehrheit in den wohlhabenden Ländern erreicht hat, nicht zu bewahren sein werden, was z.B. die heutige Ernährungsweise, was Wohnen und Mobilität betriff t. Hier wird in der Tat vieles nicht so bleiben, wie es bis heute ist. Die Erfahrung, dass die große Mehrzahl der Menschen, die in ihrem Denken und Fühlen auf Zugewinn oder doch auf den Erhalt ihres materiellen Wohlstandes gerichtet sind, nur schwer für die Bereitschaft zur Suffi zienz zu erreichen sind, erhält eine erstaunliche Wendung, wenn die kommenden Ereignisse uns nötigen, über das Verhältnis von Gewinn und Verlust neu nachzudenken. Dazu haben 50 S. 42 Wuppertal Institut 39 38 | und Welt sehr verändern und eine neue Einsicht einfordern wie auch ermöglichen. Der Hauptgrund ist der sich zuspitzende Klimawandel und seine bedrohenden Folgen für die Welternährung und damit für den Weltfrieden. Die Stürme und Fluten, die Hitze und Dürre, die Zerstörung vieler Böden und in ihrer Folge die Zunahme des Welthungers samt der ihm folgenden sozialen Unruhen werden eine neue Einsicht in die Zusammengehörigkeit der Menschheit wachsen lassen – es sei denn, sie führen in einen kruden Eigennutz der Starken, der sich alles unterwirft und dann auch alles zerstört. Wenn aber das Zusammenrücken der Menschheit gelingt, wird die kollektive Einsicht der Weltgemeinschaft Verträge hervorbringen, die die nationalen Regierungen zu suffi zientem Handeln zwingen, auf die sie sich dann aber auch gegenüber ihren Bürgern und Bürgerinnen berufen können. So werden die vereinbarten Klimaziele vom Dezember 2015 in Paris, wenn sie konsequent umgesetzt werden, der Bevölkerung in den früh entwickelten Industrieländern wie auch der globalen Konsumentenklasse klarmachen, dass für die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen effi ziente und konsistente Technologien zwar dringend notwendig sind, aber allein nicht ausreichen, dass wir darum unsere groteske Übernutzung von Atmosphäre und Ressourcen zurückführen müssen, also erheblich weniger verbrauchen dürfen. Erkennbar ist ja schon heute, dass, um den erstrebten Klimaschutz zu erreichen, für die Pariser Verträge sowohl die Strategien verschärft als auch die Sanktionen erhöht werden müssen, und dass das in den Nationen einschneidende Maßnahmen erfordern wird. Wenn die Pariser Verträge Bestand haben sollen, kann die Schonhaltung der gegenwärtigen deutschen Regierung keinen Bestand haben. Ich gehe also für die großen Suffi zienzpolitiken von einer Situation aus, in der mit der wachsenden Einsicht auch ein politischer Wille entsteht, eine Politik des Maßes und der Begrenzung aktiv in die Wege zu leiten. In dieser Situation wird auch ein neues Nachdenken über Gewinn und Verlust entstehen. Wenn jedenfalls für die verständig Denkenden erkennbar wird, dass der Klimawandel und seine Folgen nicht ohne den drastischen Rückbau im Verbrauch von Energie und Ressourcen aufzuhalten sein werden, dann sind die Prioritäten neu zu bestimmen. Dann kommt es darauf an, die Essentialien unseres Lebens zu bewahren, ausreichende und gesunde Ernährung, sinnvolle Arbeit, befriedete soziale Verhältnisse, eine die Grundbedürfnisse ermöglichende Mobilität, und dies alles vor die heute so wichtigen Akzidentien eines mit hohen Naturkosten erkauften, teils luxurierenden Lebensstandards zu rücken. Dann werden, wenn die angespannte Situation nicht alle Vernunft vertreibt, auch eingreifende Suffi zienzpolitiken genug Akzeptanz in der Bevölkerung fi nden. Und Verpfl ichtungen und Begrenzungen werden leichter zu begründen sein. Denn dann ist vor den Augen aller, die sehen wollen, dass die abverlangten Verzichte nicht erwünschte Gewinne verdrängen sondern lebensbedrohende Verluste verhindern. Wann wird das sein? Wann dieser Zeitpunkt heranrückt, ist gegenwärtig nicht prognostizierbar. Die Klimaschäden haben bisher weder unser Territorium noch unser Bewusstsein spürbar genug erreicht. Auch die Ressourcenknappheit liegt auf den meisten Gebieten noch vor uns. Und der sich verstärkende Welthunger ist den gefüllten Regalen hierzulande nicht anzusehen. Möglicherweise werden es auch nicht die uns unmittelbar ereilenden Katastrophen sein, die die Industrieländer zum Handeln bewegen, vielmehr der Rückstoß der Schäden in den warmen Erdzonen, die Bodenzerstörung dort, der Wassermangel, die Revolten gegen den Hunger und die Fluchtbewegungen, die daraus entstehen. Der zu erwartende Unfrieden in der Welt und die dann erfahrene Unmöglichkeit, sich dauerhaft gegen den Aufstand derer zu schützen, die ihr Elend nicht mehr hinnehmen, wird möglicherweise zu einer Veränderungsbereitschaft in der Wahlbevölkerung der gemäßigten Zonen führen, zu der Einsicht also, dass wir uns begrenzen müssen, damit für alle genug da ist. Bis dahin ist mehr als untätiges Warten möglich. Für die leichten Suffi zienzpolitiken und die Anfangsstufen der gewichtigeren lässt sich werben. Schon die öff entliche Diskussion darüber wird die Aufmerksamkeit für dieses Feld der Nachhaltigkeit vergrößern und das Nachdenken über Gewinn und Verlust schärfen. Auch sind ja durchaus Anzeichen der Einsicht zu erkennen. Die früher so häufi ge Verachtung der Suffi zienz schwindet, es gibt manche nachdenkliche Stimme von Verantwortlichen in Politik und Wirtschaft, es gibt sogar erste Beispiele unternehmerischer Suffi zienz. 53 Sie alle lassen sich ermutigen und verstärken. So kann ein gesellschaftliches Klima entstehen, dem das Suffi zienzdenken nicht mehr unbekannt ist, auch nicht unannehmbar bleibt, und in dem Menschen sich leichter tun, notwendige und überzeugend begründete Eingriff e des Staates in ihre liebgewordenen Lebensweisen geschehen zu lassen, sie sogar mitzutragen. 53 Liesen 2013, IÖW 2015 Einleitung und Schluss Alcott, Blake 2008, The suffi ciency strategy: Would richworld frugality lower environmental impact? In: Ecological Economics 64, 770–784 Alfredsson, E. C. 2004, “Green consumption” – no solution for climate change. Energy 29, 513–524 Bund für Umwelt und Naturschutz(Hg.) 2016, Kommunale Suffi zienzpolitik. 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