Mapeamento e análise da pesquisa acadêmica sobre o fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) no Brasil

Silva, Sandro Pereira; Bernardes, Isabella Guimarães Working Paper Mapeamento e análise da pesquisa acadêmica sobre o fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) no Brasil Texto para Discussão, No. 3141 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Silva, Sandro Pereira; Bernardes, Isabella Guimarães (2025) : Mapeamento e análise da pesquisa acadêmica sobre o fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) no Brasil, Texto para Discussão, No. 3141, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3141-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/331356 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3141 MAPEAMENTO E ANÁLISE DA PESQUISA ACADÊMICA SOBRE O FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS) NO BRASIL SANDRO PEREIRA SILVA SANDRO PEREIRA SILVA ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES 3141 Rio de Janeiro, julho de 2025 MAPEAMENTO E ANÁLISE DA PESQUISA ACADÊMICA SOBRE O FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS) NO BRASIL SANDRO PEREIRA SILVA1 ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES2 1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea); e diretor do Departamento de Gestão de Fundos do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). E-mail: sandro.per[email protected]v.br. 2. Agente administrativa do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). E-mail: [email protected]. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Silva, Sando Pereira Mapeamento e análise da pesquisa acadêmica sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) no Brasil / Sandro Pereira Silva, Isabella Guimarães Bernardes. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 35 p. : il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3141). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. FGTS. 2. Políticas Públicas. 3. Proteção Social. 4. Financiamento Habitacional. 5. Direitos Trabalhistas. I. Bernardes, Isabella Guimarães. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 331.255 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: SILVA, Sandro Pereira; BERNARDES, Isabella Guimarães. Mapeamento e análise da pesquisa acadêmica sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 2025. 35 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3141). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/ td3141-port JEL: J08; G20; H54. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura (substituto) PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6 2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS ......................7 3 METODOLOGIA E UNIVERSO DE ANÁLISE ...........................14 4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO .........17 4.1 Financiamento habitacional ..................................................... 18 4.2 Proteção social .........................................................................19 4.3 Arrecadação e saldos financeiros ...........................................20 4.4 Mercado de capitais .................................................................21 4.5 Infraestrutura urbana ................................................................22 4.6 Mudança institucional ..............................................................23 4.7 Controle social ..........................................................................24 4.8 Outros ........................................................................................24 5 CONCLUSÃO ...........................................................................25 REFERÊNCIAS ............................................................................26 SINOPSE Este estudo teve como objetivo mapear e analisar a produção científica sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) no Brasil, voltado tanto para a proteção social quanto para o financiamento de infraestrutura habitacional e urbana. Para tanto, buscou-se categorizar seu escopo temático como instrumento estratégico de política pública e identificar padrões de evolução ao longo do tempo em suas múltiplas abordagens. Foram identificados noventa estudos acadêmicos, entre dissertações de mestrado e teses de doutorado, defendidos em instituições brasileiras de ensino superior espalhadas por todas as regiões do país, em programas de diferentes áreas do conhecimento, o que permitiu demonstrar o caráter multidimensional de funcionamento do FGTS desde sua criação em 1966. Palavras-chave: FGTS; políticas públicas; proteção social; financiamento habitacional; direitos trabalhistas. ABSTRACT This study aimed to map and analyze the scientific production on the Severance Pay Guarantee Fund (FGTS) in Brazil, which is aimed at both social protection and financing housing and urban infrastructure. To this end, we sought to categorize its thematic scope as a strategic public policy instrument and identify patterns of evolution over time in its multiple approaches. We identified 90 academic studies, including master's dissertations and doctoral theses, defended in Brazilian higher education institutions spread across all regions of the country, in programs in different areas of knowledge, which allowed us to demonstrate the multidimensional nature of the FGTS's operation since its creation in 1966. Keywords: FGTS; public policies; social protection; housing financing; labor rights. SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6 2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS ......................7 3 METODOLOGIA E UNIVERSO DE ANÁLISE ...........................14 4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO .........17 4.1 Financiamento habitacional ..................................................... 18 4.2 Proteção social .........................................................................19 4.3 Arrecadação e saldos financeiros ...........................................20 4.4 Mercado de capitais .................................................................21 4.5 Infraestrutura urbana ................................................................22 4.6 Mudança institucional ..............................................................23 4.7 Controle social ..........................................................................24 4.8 Outros ........................................................................................24 5 CONCLUSÃO ...........................................................................25 REFERÊNCIAS ............................................................................26 TEXTO para DISCUSSÃO 6 3141 1 INTRODUÇÃO O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) foi criado em 1966, influenciado por mudanças estruturais no mundo do trabalho e pelas políticas do regime militar instaurado em 1964 (Ferrante, 1978). Do ponto de vista econômico, o país enfrentava os desafios da industrialização acelerada, iniciada com o Plano de Metas (1956-1961) e continuada com o Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg), implementado em 1964. Esses planos nacionais visavam modernizar a infraestrutura e expandir o setor industrial, sobretudo com a atração de investimentos estrangeiros crescentes. Contudo, o processo de transição à época trouxe tensões, como o aumento do custo de vida e pressões inflacionárias, que impactaram as relações de trabalho e intensificaram os movimentos reivindicatórios por melhores condições salariais e de segurança no emprego. Esse período foi marcado também por crescente urbanização e migrações internas, com grande contingente de trabalhadores deixando o campo em direção às cidades, atraídos pelas oportunidades no setor industrial. A concentração populacional nas áreas urbanas intensificou as demandas por habitação, saneamento e infraestrutura, gerando pressão sobre as políticas públicas. O FGTS surge então nesse contexto de transformações socioestruturais no país, e despertou desde o início uma miríade de interesses sobre o controle da destinação de seus recursos. Isso porque, além de seu caráter normativo de fundo para indenizações trabalhistas, ele proporcionou a mobilização de um vultoso montante de recursos que serviria de base financeira para diversas áreas de investimento público e privado, em especial no setor habitacional e em projetos de infraestrutura urbana – saneamento básico e transporte – cada vez mais demandados à época. Toda essa complexidade institucional fez com que o FGTS se tornasse, ao longo de quase sessenta anos de existência, um instrumento de grande valor estratégico para o desenvolvimento nacional. Tal importância tem se refletido também no campo acadêmico, uma vez que ele tem sido objeto de inúmeras pesquisas em programas de pós-graduação no país, abordando as mais diferentes possibilidades de análise que sua operacionalização proporciona. Esse contingente de pesquisas possui grande valor para a compreensão mais pormenorizada de todo esse processo desencadeado pelo TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3141 FGTS, suas virtuosidades e ambiguidades, além de auxiliar na compreensão do próprio processo recente de desenvolvimento nacional. Com base em tal panorama, este estudo teve como objetivo mapear e analisar a produção científica sobre o FGTS no Brasil em suas múltiplas abordagens, ao categorizar seu escopo temático e identificar padrões de evolução ao longo do tempo. Assumiu-se como pressuposto que o caráter multidimensional do seu arranjo institucional contribui para o interesse de pesquisadores em diferentes áreas disciplinares do conhecimento, de modo a reforçar seu potencial de destaque na relação entre capital e trabalho no país, mediado pelo poder estatal. Para tanto, foi realizada uma busca, seguida de uma revisão sistemática de bibliografia (análise bibliométrica e bibliográfica), em teses e dissertações defendidas nas instituições de ensino superior brasileiras que abordam, direta ou indiretamente, o funcionamento do FGTS. Com isso, pretende-se contribuir para a reflexão sobre a relevante interface entre proteção social, infraestrutura urbana e desenvolvimento econômico que se molda em torno do fundo, ao traçar o “estado da arte” da pesquisa acadêmica sobre essa temática, além de instigar novos questionamentos para projetos futuros. O texto segue disposto em cinco seções, contando com esta introdução. A seção 2 apresenta um panorama histórico do FGTS, com destaque para seus marcos normativos fundamentais e as estratégias operacionais utilizadas ao longo do tempo. A seção 3 apresenta a metodologia de análise proposta, bem como o universo de estudos acadêmicos identificados. Na seção 4, são listadas e discutidas as categorias analíticas formuladas a partir desses estudos, tentando identificar padrões e a cobertura investigativa. Por fim, são tecidas algumas considerações conclusivas. 2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS O FGTS foi criado pela Lei no 5.107, de 13 de setembro de 1966, como um mecanismo híbrido de intervenção que visava atender simultaneamente aos interesses dos empre - gadores, trabalhadores e do governo. Para os empregadores, o FGTS se tornou uma alternativa à estabilidade decenal, prevista no art. 492 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) desde 1943, que garantia ao trabalhador o direito à manutenção no emprego após dez anos de serviço em uma mesma empresa, sendo possível sua despedida somente em casos de falta grave cometida, após inquérito judicial.1 1. Sales (2006) aponta a criação do FGTS como marco inicial da flexibilização da legislação trabalhista no Brasil. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3141 A estabilidade decenal era percebida pela classe empresarial (que em boa parte era apoiadora do regime ditatorial no país) como um entrave à flexibilidade das relações trabalhistas supostamente necessária ao crescimento econômico nacional, visto que implicava custos elevados com indenizações em caso de demissão, dificultando ajustes no quadro de funcionários. Em seu lugar foi definido um sistema de poupança compulsória, na forma de um fundo de capitalização, em que uma porcentagem fixa do salário do trabalhador era depositada mensalmente em uma conta vinculada a fim de indenizá-lo em caso de demissão ou outras situações em que dispuser a lei (Barbosa, Foguel e Bilo, 2017; Oliveira, 1999).2 Se, por um lado, essa medida permitiu reduzir custos trabalhistas, por outro, ao aumentar a flexibilidade para demissões, facilitou a elevação da rotatividade do emprego. Para os trabalhadores com contratos de trabalho regidos pela CLT, o FGTS representava uma garantia financeira a partir do patrimônio financeiro acumulado ao longo do tempo com o depósito mensal feito pelo empregador de 8% do respectivo salário (2% no caso de contratos de menor aprendiz), sujeito à correção monetária e capitalização dos juros. Embora esse valor fosse depositado em uma conta vinculada, o trabalhador não possuía a liberdade de movimentá-la livremente.3 O saldo apenas poderia ser sacado em casos específicos, como demissão sem justa causa, aposentadoria ou aquisição da casa própria. Vale lembrar que apenas uma pequena parcela da força de trabalho do país atingia o tempo necessário para alcançar a estabilidade em seus vínculos de emprego, o que facilitou a adesão por parte dos empregados.4 Para o governo, o FGTS tornou-se importante fonte de recursos para financiar projetos de infraestrutura e, fundamentalmente, políticas habitacionais. Os recursos acumulados pelo fundo contribuíram para o desenvolvimento e a urbanização nas grandes cidades, atendendo a uma forte demanda advinda da migração rural-urbana, 2. Portanto, estabilidade e indenização possuem naturezas distintas. Enquanto a estabilidade protege a relação de trabalho, impondo limites à rescisão contratual após dez anos, a indenização tem como premissa a possibilidade de haver dispensa imotivada do empregado mediante um determinado pagamento. 3. “O empregado só seria realmente titular do saldo do FGTS quando reunisse as condições de sacá-lo, pois muitas intercorrências poderiam impedir que se consumasse a transferência do dinheiro para sua propriedade: ele poderia morrer sem deixar dependentes, perdendo tudo, ou ser despedido por justa causa, ficando sem a correção monetária e juros, o que provavelmente também consumiria quase todo o valor” (Cruvinel Filho, 2019, p. 32). 4. Segundo Martins (2006, p. 10)), apenas 15% dos empregados eram estáveis nos trinta anos anteriores. Se forem consideradas apenas as empresas mais novas, com até quinze anos de funcionamento, esse percentual cai para 1%. Com isso, embora tenha a pretensão de proteger o trabalhador, a estabilidade poderia até mesmo prejudicá-lo, “pois normalmente ele era dispensado antes de atingir dez anos de empresa, justamente para não adquiri-la”. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3141 O gráfico 1 demonstra a evolução dessas publicações. Por ele, nota-se que os anos de 2019 e 2020 foram os que registraram o maior número de publicações, com oito dissertações e uma tese em ambos. Apenas em 2000 e 2003 não houve ocorrência de publicações. Em complemento, a tabela 1 indica as instituições de ensino superior e os cursos em que foram realizados esses estudos. Foram ao todo 39 instituições diferentes, públicas e privadas, de várias Unidades Federativas contemplando as cinco regiões brasileiras, sendo a Fundação Getulio Vargas (FGV)12 aquela com mais registros, quatorze estudos, seguida pela Universidade de São Paulo (USP) e pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), com nove e sete estudos, respectivamente. No tocante aos cursos, foram identificadas ao menos 22 áreas e subáreas de conhecimento, com destaque para economia (29 estudos), administração (18) e direito (16). Esses números demonstram o quanto o FGTS tem se revelado um objeto de pesquisa não apenas multidisciplinar, mas também despertado o interesse de pesquisadores e estudantes de diversas partes do país. GRÁFICO 1 Distribuição temporal do número de publicações identificadas (1999-2024) Dissertação 2 0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 2 0 2 0 2 0 1 0 1 1 2 1 4 1 1 1 2 2 3 0 5 2 3 1 1 1 4 2 8 2 8 1 3 2 5 1 3 0 6 1 Tese 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Total de estudos acadêmicos Elaboração dos autores. 12. Considerando conjuntamente as unidades de São Paulo e Rio de Janeiro. TEXTO para DISCUSSÃO 16 3141 TABELA 1 Instituições de ensino superior e áreas de conhecimento da produção acadêmica sobre o FGTS (Em números absolutos) Instituições de ensino superior Total Áreas de conhecimento Total FGV 14 Economia 29 USP 9Administração 18 PUC-SP 7Direito 16 Instituto de Direito Público (IDP) 7Engenharias e arquitetura 6 Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) 4Contabilidade e controladoria 3 Universidade Federal da Paraíba (UFPB) 3Ciências florestais e gestão ambiental 3 Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) 3Geografia e gestão do território 3 Universidade de Brasília (UnB) 3Ciências sociais 3 Outras 40 Outras 9 Elaboração dos autores. Para a análise conjunta dos estudos acadêmicos, buscou-se caracterizá-los de acordo com as metodologias adotadas por seus autores, dividindo-as entre aquelas com abordagem qualitativa, mista e quantitativa. Conforme observado, a maioria partiu de análises de natureza qualitativa, com 34 registros (46,6% do total); enquanto 26 (35,6%) optaram pela quantitativa; e 13 (17,8%), pela abordagem mista. Entre os textos com abordagem qualitativa, predominam aqueles baseados em estudos de caso de caráter exploratório, descritivo ou comparativo, com análise bibliográfica, de conteúdo e mapeamento institucional. Entre aqueles com abordagem quantitativa, a maioria envolveu inferências estatísticas a partir de tabulações de dados primários (survey) e secundários, com base em técnicas de insumo-produto, análise de viabilidade econômica, regressões lineares e logísticas, entre outras. Em termos de distribuição regional das instituições de ensino em que os estudos foram publicados, a maioria se concentra na região Sudeste, com 46 (63,1%), e apenas o estado de São Paulo respondeu por 28 delas, sendo oito teses de doutorado. A região Centro-Oeste veio em seguida com dez publicações, todas elas no formato de dissertação de mestrado em instituições de Brasília. A tabela 2 expõe essa distribuição por região. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3141 TABELA 2 Número de publicações por região brasileira Regiões Dissertações Teses Total % Sudeste 36 10 46 63,1 Centro-Oeste 10 0 10 13,7 Nordeste 7 2 9 12,3 Sul 5 2 7 9,5 Norte 1 0 1 1,4 Total 59 14 73 100,0 Elaboração dos autores. 4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO No intuito de obter uma visão mais detalhada da multiplicidade de fatores debatidos, procurou-se classificar os principais objetos de análise nos textos em um exercício de categorização temática, com base na definição de um assunto central para cada um deles. Nos casos mais difíceis de definir um assunto específico, o esforço foi no sentido de classificá-los no tema em que possuem maior aderência quanto ao seu conteúdo. A leitura dos textos permitiu realizar a identificação e o seu agrupamento em oito categorias temáticas, conforme demonstrado na tabela 3, com suas respectivas referências. Como é possível observar, o FGTS se insere de diversas formas nessas categorias, com distintos graus de associação. Feita essa categori - zação, segue um mapeamento sintético dos conteúdos identificados nas produções enquadradas em cada uma delas, como um registro orientador e referencial para futuros interesses de pesquisa. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3141 TABELA 3 Textos organizados por categorias temáticas Categorias Referências Total % Financiamento habitacional Alves (2021); Almeida (2011); Balestrini (2016); Bastos (2012); Drum (2010); Eloy (2013); Fix (2011); Gontijo (2017); Limeira (1999); Lucena (2023); Macedo (2024); Magnabosco (2011); Marques (2014); Martins (2015); Medeiros (2015); Queiroz (2012); Rossbach (2005); Royer (2009); Souza (2019); Souza (2024); Triana Filho (2006); Vasconcelos (2013). 22 24,4 Proteção social Azevedo (2022); Brunelli (2019); Castro (2022); Cornélio (2019); Faria (2020); Ferreira (2015); Ferreira (2018); Gonçalves (2010); Lacerda (2015); Maluf (2022); Mendes (2018); Oliveira (2013); Pereira (2020); Pinto (2015); Sales (2006); Siqueira (2013); Sousa (2019); Teixeira (2018); Valeriano (2008); Vitorino (2019). 20 22,2 Arrecadação e saldos financeiros Bandeira (2018); Carboni (2011); Casaccia (2019); Costa (2020); Leite (2022); Marques Junior (2023); Pinheiro (2004); Parente (2020); Oliveira (2020); Oliveira (2022); Pereira (2020); Santos (2017). 12 13,3 Mercado de capitais Alves (2023); Cestaro (2023); Dametto (2021); Monteiro (2024); Sales (2022); Silva (2023); Teixeira (2014); Torres (2021). 88,9 Infraestrutura urbana Amaral Filho (2021); Arantes (2007); Cavalcanti (2015); Costa (2010); Oliveira (1999); Paiva (2001); Ribeiro (2019). 77,8 Mudança institucional Cruvinel Filho (2019); Cubero (2019); Locatelli (2019); Nunes (2016); Rodrigues (2016); Sena (2009); Silva (2018a). 77,8 Controle social Honorato (2020); Ioris (2020); Silva (2018b). 33,3 Outros Alcântara (2007); Araújo (2005); Costa (2021); Elias (2023); Imaña (2011); Lacerda (2016); Lucentini (2002); Maciel (2024); Perufo (2015); Pfeuti (2014); Scheer (2020). 11 12,3 Total 90 100,0 Elaboração dos autores. 4.1 Financiamento habitacional A principal categoria entre as pesquisas identificadas foi a de financiamento habitacional, com 22 textos ou 24,4% do total. Essa categoria foi criada para agregar os estudos relacionados a uma das dimensões fundamentais do FGTS, que é servir de fonte de financiamento para projetos imobiliários de habitação nos municípios brasileiros. O programa MCMV ganha destaque nessa temática. Ele é abordado como uma das principais ações do governo federal em curso para reduzir o déficit habitacional da população de baixa renda no país (Martins, 2015). Alguns estudos tratam de sua execução em contextos federativos específicos, como no caso do estado do Rio Grande do Sul (Drum, 2010) e dos municípios de Araraquara-SP (Balestrini, 2016), Campina TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3141 Grande-PB (Lucena, 2023), Nova Iguaçu-RJ (Souza, 2019), Petrolina-PE (Souza, 2024) e Santa Maria-RS (Medeiros, 2015), além de análises sobre a conexão do programa com preços dos imóveis no Brasil, mais precisamente o loteamento do solo (Bastos, 2012). A relação da financeirização do fundo e histórico do mercado de crédito imobiliário também é objeto de investigação recorrente (Alves, 2021; Fix, 2011; Macedo, 2024; Rossbach, 2005), inclusive diante do desafio de universalizar o acesso à moradia digna no Brasil (Eloy, 2013; Gontijo, 2017; Royer, 2009). Marques (2014) investigou os limites tanto do FGTS quanto do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) diante das necessidades crescentes de financiamento habitacional no Brasil. Sob a ótica jurídica, Vasconcelos (2013) investigou o FGTS como instrumento estatal de garantia do direito fundamental à moradia. Por fim, outros assuntos específicos que foram abordados: Almeida (2011) discutiu a questão habitacional brasileira a partir da problemática das desigualdades regionais e sociais; Limeira (1999) tratou da produção habitacional em dezenove capitais brasileiras entre 1967 e 1987, inclusive como as políticas trabalhistas na ditadura afetaram a classe trabalhadora; Triana Filho (2006) comparou os modelos de política habitacional dos governos de Fernando Henrique Cardoso com o primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva; Magnabosco (2011) avaliou as políticas de subsídios habitacionais e sua influência na oferta de crédito e na dinâmica do mercado imobiliário no Brasil e no Chile; e Querioz (2012) analisou as incorporações imobiliárias registradas no município de Natal-RN, durante a década de 2000. 4.2 Proteção social A segunda categoria foi sobre proteção social, com vinte textos identificados (22,2%). Eles versam sobre outra dimensão fundamental do FGTS, que é servir de fundo patrimonial individual, na forma de uma conta vinculada, que o trabalhador possa acessar em algumas situações específicas, como dispensa imotivada, aposentadoria e situações de calamidade. O dilema entre ser, por um lado, elemento protetivo de natureza pecuniária para o trabalhador formal e, por outro, suprimir o direito à estabilidade no emprego após dez anos de vínculo é bastante abordado no debate geral sobre o FGTS, como foi possível verificar em Valeriano (2008), no contexto da ditadura militar; Teixeira (2018), no âmbito da discussão sobre direitos trabalhistas na Assembleia Constituinte pré-CF/1988; Sales (2006), em um contexto mais amplo de flexibilização na legislação trabalhista brasileira; e Faria (2020), em estudo comparativo com outras experiências internacionais de fundos semelhantes (Áustria, Chile, Colômbia e República da Coreia). TEXTO para DISCUSSÃO 20 3141 Três textos tiveram como objeto a inclusão do FGTS no rol de direitos sociais às empregadas domésticas em decorrência da Lei Complementar (LC) no 150/2015. Maluf (2022) e Pereira (2020) abordaram o dilema entre a justiça social, ao proporcionar a essa categoria profissional direitos previstos na legislação para as demais, e a elevação de custos ao empregador, o que pode interferir na dinâmica de contratação ou manutenção de contratos de emprego. Por sua vez, Sousa (2019) analisou a disputa por esses novos direitos previstos na lei em conflitos judiciais no Tribunal Superior do Trabalho (TST), com foco no entrelaçamento das relações de gênero, raça e classes sociais. A rotatividade no mercado de trabalho foi objeto de três estudos, cujas investigações tocaram nos seguintes temas: impactos da alteração da multa do FGTS (LC no 110/2001) de 40% para 50% aplicada aos trabalhadores demitidos sem justa causa sobre a dinâmica dos desligamentos dos trabalhadores no mercado de trabalho formal (Ferreira, 2018); e possíveis incentivos adversos do desenho do FGTS a incidir sobre a decisão de trabalhadores e empregadores na rescisão do vínculo (Ferreira, 2015; Pinto, 2015). Outros temas abordados nessa categoria foram: papel do FGTS como um plano de poupança e um provedor de seguro aos trabalhadores (Azevedo, 2022); impactos de saques extraordinários do FGTS no consumo das famílias (Brunelli, 2019); efetividade jurídica do caráter protetivo do FGTS ante a condição de demissão imotivada no mercado de trabalho brasileiro (Cornélio, 2019; Siqueira, 2013); desenho jurídico das informações para garantir aos trabalhadores o acesso a benefícios sociais, incluindo o FGTS (Oliveira, 2013); percepção do trabalhador sobre o FGTS como poupança compulsória (Castro, 2022); capacidade de manutenção da renda real do aposentado, tomando como base o papel dos saldos do FGTS para o trabalhador no momento da aposentadoria (Vitorino, 2019); exigência de recolhimento em contratos de trabalho temporários no setor público (Gonçalves, 2010); direitos inerentes às pessoas infectadas pelo vírus HIV para saque do FGTS (Mendes, 2018); e licitude da profissão de prostituta, o que lhe daria acesso a todos os direitos trabalhistas, entre os quais o próprio FGTS (Lacerda, 2015). 4.3 Arrecadação e saldos financeiros A terceira categoria temática foi arrecadação e saldos financeiros, com doze textos (13,3%). Destacam-se nessa categoria três dimensões distintas. A primeira refere-se à elaboração de previsões de arrecadação mediante o comportamento de variáveis macroeconômicas fundamentais para a constituição do fundo, como produto interno TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3141 bruto (PIB) e nível de emprego formal no país. Com isso, eles buscam elaborar modelos de previsibilidade temporal de arrecadação com vistas a contribuir com as estimativas contidas em seu orçamento anual, para diferentes períodos, conforme encontrado em Marques Junior (2023), Pinheiro (2004) e Leite (2022). A segunda dimensão diz respeito a estratégias institucionais de recebimento de dívidas e combate à inadimplência de devedores do FGTS. Nesse grupo encontram-se análises sobre: perfil de operações de crédito imobiliário com recursos do FGTS contratadas em âmbito nacional por clientes de renda baixa e média para identificar a probabilidade de inadimplência (Casaccia, 2019); influência da alteração nas regras de parcelamento da dívida com o FGTS sobre o recolhimento dos valores devidos (Parente, 2020); efeitos da estratégia de cobrança denominada Projeto Grandes Devedores (Progran) na arrecadação dos créditos (Oliveira, 2020); impacto da instalação de um grupo de trabalho (força-tarefa) com o uso de tecnologia e planejamento estratégico na cobrança de débitos administrados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) (Costa, 2020); grau de alinhamento dos sistemas coercitivos de cobrança dos créditos fiscais do FGTS às melhores práticas internacionais (Pereira, 2020); prazo prescricional aplicável ao FGTS (Bandeira, 2018); e pontos críticos e reflexões sobre o modelo jurídico de recuperação dos créditos do FGTS em face dos empregadores, tanto via trabalhadores quanto pela União (Carboni, 2011). A terceira dimensão traz outros dois textos sobre riscos da permanência dos atuais índices de arrecadação líquida e das políticas de gestão adotadas quanto aos ativos do FGTS (Santos, 2017); e alterações nos saldos financeiros dos trabalhadores entre 2000 e 2019, tendo como base a influência de decisões governamentais (Oliveira, 2022). 4.4 Mercado de capitais A categoria mercado de capitais ficou com oito textos (8,9%), incluindo estudos que refletem sobre a utilização de recursos do FGTS para fomentar investimentos em outros setores além daqueles previstos na Lei no 8.036/1990, na forma de novos fundos incorporados ao seu patrimônio. Essa diversificação, embora tenha potencializado a rentabilidade dos recursos, levanta questionamentos sobre a priorização de interesses corporativos em detrimento das necessidades sociais. Cinco textos trataram do FI-FGTS, criado em 2007. Alves (2023) analisou os conflitos de interesse na gestão dos investimentos. Em linha semelhante, Sales (2022) teve como objetivo fornecer um panorama da rede de relações organizacionais envolvidas TEXTO para DISCUSSÃO 22 3141 na aplicação dos recursos, e Monteiro (2023) investigou a estrutura de controle e monitoramento dos projetos financiados com recursos do FI-FGTS. Teixeira (2014) analisou o comportamento histórico das cotas de fundos de investimento na Bovespa, entre eles o FI-FGTS, de modo a verificar seu desempenho e seus benefícios. Já Silva (2023) buscou avaliar o desempenho dos ativos do FI-FGTS, comparando-o a benchmarks e analisando fatores determinantes. Os demais textos analisam a participação do fundo no mercado de capitais a partir de instrumentos específicos. Cestaro (2023) analisou os investimentos pelo FGTS, sobretudo em Certificado de Recebíveis Imobiliários (CRI), no período entre 2001 e 2020, com base nos termos de securitização dos certificados adquiridos, verificando as características dos imóveis lastreados a esses instrumentos financeiros. Por sua vez, Dametto (2021) analisou o processo de financeirização da produção do espaço urbano com recursos do FGTS no contexto do projeto Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro, a partir da negociação de ativos financeiros na forma de Certificado de Potencial Adicional de Construção (Cepac). A questão da financeirização também foi objeto de Torres (2021), ao analisar os efeitos dos incentivos fiscais do FGTS no mercado de crédito imobiliário. 4.5 Infraestrutura urbana A categoria que versa sobre infraestrutura urbana ficou com sete textos (7,8%). Eles tratam das demais linhas de investimento dos recursos do FGTS além do setor habitacional. A parte de saneamento básico foi a mais citada diretamente, com quatro textos que envolvem a importância do FGTS como fonte de financiamento do saneamento, sobretudo em municípios menores, com incapacidade de receitas próprias (Amaral Filho, 2021); processos de planejamento dos prestadores de serviços de saneamento básico diante das fontes de financiamento disponíveis no Triângulo Mineiro (Arantes, 2007); concentração regional dos investimentos de saneamento básico na região Sudeste, sobretudo os provenientes do FGTS (Ribeiro, 2019); e o desafio da universalização do saneamento básico, como primeiro princípio fundamental para a implantação da Lei no 11.445/2007, compromisso assumido com a Declaração do Milênio referendada por 189 países (Costa, 2010). Acerca do eixo de mobilidade urbana, identificou-se apenas o estudo de Cavalcanti (2015), que propõe um roteiro e um índice de sustentabilidade de projetos nessa área, considerando a região metropolitana de Curitiba-PR. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3141 Complementando os textos dessa categoria, Oliveira (1999) analisou o fluxo de informações entre a Caixa (agente operador) e órgãos de governo sobre o fomento com aplicação de recursos financeiros do FGTS; e Paiva (2001) teve como objeto o processo de planejamento e gestão urbana a partir da crescente exclusão social e segregação espacial nas grandes metrópoles brasileiras. 4.6 Mudança institucional A categoria denominada mudança institucional também foi composta por sete textos (7,8%), que tratam de alterações normativas na operacionalidade do FGTS ao longo do tempo, com enfoque nos interesses em jogo, seus fatores determinantes e algumas de suas consequências. De forma mais abrangente, Cubero (2019) expressou sobre a importância histórica do FGTS para o financiamento de políticas de habitação popular, saneamento ambiental e infraestrutura urbana no Brasil, problematizando as diversas mudanças normativas ao longo de sua história a partir desse atributo essencial. Rodrigues (2016) também analisou o FGTS desde a sua origem e construção até sua finalidade e interesse, identificando experiências internacionais semelhantes. Embora praticamente todos os textos tracem algum panorama histórico que remete à criação do FGTS, a maioria deles tem como ponto de referência a CF/1988. Nessa seara, Locatelli (2019) analisou as disputas, o desenho e a aplicação dos recursos do fundo a partir de 1998, como nas destinações voltadas ao financiamento habitacional e, mais especificamente, nos subsídios explícitos concedidos com os recursos do próprio fundo. Cruvinel Filho (2019) confrontou a conformação do FGTS na CF/1988 com as disposições infraconstitucionais, de modo a identificar sua natureza jurídica a partir da hipótese de que se trata de um empréstimo compulsório para o trabalhador, problematizando sua evolução e seus resultados como instrumento de política pública. Por sua vez, Nunes (2016) analisou a evolução e o tratamento constitucional dado ao tema do FGTS, bem como sua efetivação com a Lei no 8.036/1990, culminando com a discussão prevista na ADI no 5.090 sobre o índice de correção das contas vinculadas. Ainda nessa categoria, Silva (2018a) abordou, tendo como base de fundamentação o conceito de prescrição no direito do trabalho, conflitos jurídicos em relação à cobrança judicial de depósitos não efetuados do FGTS que levou a novas decisões por parte do STF. Já Sena (2009) debruçou-se sobre diversas propostas de mudança e TEXTO para DISCUSSÃO 24 3141 flexibilização do FGTS em discussão à época e os possíveis impactos para trabalhadores, empregadores e governo federal. 4.7 Controle social Outra categoria especificada foi controle social, um dos pilares de governança tripartite do FGTS. Foram identificados três textos (3,3%). Ioris (2020) avaliou se o controle social realizado pelos trabalhadores com relação à regularidade dos depósitos em suas contas individuais de FGTS tem a capacidade de produzir efeitos no resultado de sua arrecadação. O segundo texto é de Honorato (2020), que investigou o impacto da presença de mulheres nos colegiados da administração pública vinculados, à época, ao então Ministério da Economia, em especial o Conselho Curador do FGTS. Por fim, Silva (2018b) analisou a atuação das centrais sindicais no Conselho Curador, que compõem a bancada dos trabalhadores, com base na manifestação de seus representantes entre 2003 e 2010. 4.8 Outros Outros onze textos (12,3%) não foram incluídos em nenhuma das demais características, seja por tratarem de temas muito específicos, seja por envolverem o FGTS apenas de forma indireta ou marginal. Ainda assim, optou-se por considerá-los, para dar uma visão mais abrangente da complexidade de temas que envolvem o arranjo institucional sobre o qual o fundo está edificado. Esses textos trazem os seguintes objetos de pesquisa: uma proposta de modelo agente-principal com mecanismo ótimo de auditoria para verificar níveis de encargos trabalhistas, fiscalização e punições no âmbito do FGTS (Araújo, 2005); o FGTS como um dos componentes de custo trabalhista para a cadeia produtiva do carvão vegetal (Imaña, 2011) e do eucalipto (Lacerda, 2016); a importância da governança climática no FGTS e sua relevância na alocação de recursos financeiros para promover práticas sustentáveis e reduzir as emissões de gases de efeito estufa no Brasil (Maciel, 2024); o FGTS como espécie de contribuição tributária especial (Alcântara, 2007); o FGTS como elemento do passivo contingencial em empresas de prestação de serviços de alimentação (Lucentini, 2002); composição de custos tributários de micro e pequenas empresas no Brasil em comparação com a Argentina (Pfeuti, 2014); a criação do FGTS no contexto de luta dos trabalhadores do setor calçadista em Novo Hamburgo-RS durante a ditadura militar (Scheer, 2020); o FGTS como um dos itens passíveis de incentivo fiscal e seus efeitos sobre a robotização na indústria de automóveis (Elias, 2023); o impacto do FGTS no custo da dispensa sem justa causa na contratação de funcionários, com base em uma análise microeconômica TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3141 MARQUES JUNIOR, R. 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