Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik: Möglichkeiten der Lenkung privater Forschungs- und Entwicklungstätig- keit durch steuerliche Vergünstigungen, Subventionen und öffentliche Aufträge

Paulenz, Rainer Book — Digitized Version Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik: Möglichkeiten der Lenkung privater Forschungs- und Entwicklungstätigkeit durch steuerliche Vergünstigungen, Subventionen und öffentliche Aufträge Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 10 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Paulenz, Rainer (1978) : Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik: Möglichkeiten der Lenkung privater Forschungs- und Entwicklungstätigkeit durch steuerliche Vergünstigungen, Subventionen und öffentliche Aufträge, Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 10, ISBN 978-3-631-75178-7, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13734 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182722 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Rainer Paulenz Technischer Fortschritt hängt ab von der Verfügbarkeit neuer technologischer Kenntnisse und damit vom Ressourceneinsatz für Forschungs- und Entwicklungstätigkeit. In marktwirtschaftlichen Systemen besteht Grund, wie wohlfahrtsökonomische Überlegungen zeigen, Umfang und Art des Ressourceneinsatzes im Forschungs- und Entwicklungsbereich staatlich zu lenken. Entsprechende wirtschaftspolitische Eingriffe lassen sich auf verschiedensten Wegen realisieren. Die Untersuchung der Eignung finanzpolitischer Instrumente im besonderen kommt zu der Empfehlung, private Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten umfangmäßig durch verlorene Zuschüsse und richtungsmäßig durch öffentliche Forschungs- und Entwicklungsaufträge zu steuern. Rainer Paulenz, geboren 1948 in Bremen, studierte von 1967-1972 Volkswirtschaftslehre an der Universität Hamburg. Er war dort am Institut für Finanzwissenschaft von 1973-1974 als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig. Seit 1975 ist er wissenschaftlicher Assistent am Lehrstuhl Wirtschaftswissenschaften für Juristen II der Georg-August-Universität in Göttingen. Arbeitsgebiete: Innovationspolitik, Forschungspolitik, Budgettheorie, Gesundheitsökonomik. FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Rainer Paulenz Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik Finanzwissenschaftliche Schriften Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band 10 PETER LANG Frankfurt am Main · Bern · Las Vegas Rainer Paulenz Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik Möglichkeiten der Lenkung privater Forschungs- und Entwicklungstätigkeit durch steuerliche Vergünstigungen, Subventionen und öffentliche Aufträge PETER LANG Frankfurt am Main · Bern · Las Vegas Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75178-7 (eBook) CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Paulenz, Rainer Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik: Möglichkeiten d. Lenkung privater Forschungs- u. Entwicklungstätigkeit durch steuerl. Vergiinstigungen, Subventionen u. öffentl. Aufträge/ Rainer Paulenz. -Frankfurt am Main, Bern, Las Vegas: Lang, 1978. (Finanzwissenschaftliche Schriften; Bd. 10) Q) © Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1978 Alle Rechte vorbehalten. Nachdruck oder Vervielfältigung, auch auszugsweise, in allen Formen wie Mikrofilm, Xerographie, Mikrofiche, Mikrocard, Offset verboten. Druck: Fotokop Wilhelm Weihert KG, Darmstadt Titelsatz: Fotosatz Aragall, Wolfsgangstraße 92, Frankfurt am Main. Vorwort Diese Untersuchung knüpft an ein von Herrn Prof. Dr. K. Littmann erstattetes Gutachten über die Chancen staatlicher Innovationslenkung und versucht die dort behandelten Fragen der Förderung industrieller Forschung und Entwicklung zu vertiefen. Sie wurde als Dissertation Ende 1976 fertiggestellt und im Juli 1977 vom Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Hamburg angenommen. Ich möchte mich an dieser Stelle bei Herrn Prof. Dr. K. Littmann für die Betreuung der Arbeit, für ihre Aufnahme in die Reihe "Finanzwissenschaftliche Schriften" und für die Möglichkeit der Mitarbeit an dem oben erwähnten Gutachten herzlich bedanken. Zu danken habe ich außerdem Herrn Prof. Dr. G. Engelhardt, der im übrigen die Mühe des Mitgutachters hatte, und Herrn Prof. Dr. R. Windisch. Ihre zahlreichen Hinweise und Anregungen haben mir die Arbeit wesentlich erleichtert. Mein Dank gilt schließlich Frau Margret Hirsinger, die das Manuskript erstellte, meiner Frau, die langwieriges Korrekturlesen auf sich nahm und meiner Mutter, die mich während der gesamten Ausbildungszeit großzügig unterstützt hat. Göttingen im Juni 1978 - 13 - Darüber hinaus wird an dem von Solow gewählten Ansatz kritsiert, daß der technische Fortschritt nicht "embodied", sondern "disembodied" betrachtet wird, so daß die Rolle des Faktors Kapital im Wachstumsprozeß unterschätzt wird. 1) Denison 2l hat versucht, diese Einwände zu berücksichtigen und insbesondere die "Restgröße" entsprechend ihren Ursachen aufzuspalten. Für die Vereinigten Staaten erhielt er in seiner ersten Untersuchung folgende Ergebnisse: Von der durchschnittlichen Wachstumsrate des realen Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen von 2,93 % in den Jahren 1929 bis 1957 seien 2 Prozentpunkte auf gestiegene Faktoreinsätze und 0,93 Prozentpunkte auf die Steigerung der Gesamtproduktivität zurückzuführen. Von diesen 0,93 Prozentpunkten seien 0,59 Prozentpunkte auf technischen Fortschritt, d.h. durch die Vermehrung des Wissens über die Produktionsmöglichkeiten und die Anwendung der neuen Produktionstechniken zu erklären. Dementsprechend habe der technische Fortschritt 20 % zum gesamten Wachstum und 63 % zum gesamten Produktivitätswachstum beigetragen. 3l In seinen neueren Untersuchungen gibt Denison~> Schätzungen, ') Gilt die Hypothese des "embodied technical progress", so wird der Faktor Kapital zum "Vehikel" des technischen Fortschritts. Produktivitätssteigerungen sind nur durch Investitionstätigkeit erreichbar. Vgl. hierzu z.B. Walter, H., Der technische Fortschritt in der neueren ökonomische Theorie, Berlin 1969, S. 132 ff. 2> Denison, E.F., The Sources of Economic Growth in the United States and the Alternatives Before Us, New York 1962. 3) Vgl. ebenda, S. 230 ff. Denison weist Lerneffekte aber nicht gesondert aus, d.h. er faßt sie unter dem Faktor "advance in knowledge" zusammen. Ähnliche Ergebnisse wie für die Vereinigten Staaten erhält Denison auch für die Länder Nord-West-Europas für die Zeit von 1950 bis 1962. Allerdings ist zu beachten, daß der relative Anteil des technischen Fortschritts am Produktivitätswachstum in den europäischen Ländern niedriger liegt als in den Vereinigten Staaten, was sich im wesentlichen durch das hohe Ausmaß sektoraler Verschiebungen des Ressourceneinsatzes und den daraus resultierenden Produktivitätsgewinnen erklärt. Vgl. Denison, E.F., Why Growth Rates Differ, Washington D.C. 1967, S. 300 f. und 319 ff. ~i Denison, E.F., Accounting for United States Economic Growth 1929-1969, Washington D.C. 1974, s. 127 ff. - 14 - die den Faktor "advance in knowledge", d.h. den technischen Fortschritt quantitativ wieder bedeutender erscheinen lassen. Zum durchschnittlichen Wachstum des Nettosozialprodukts zu Faktorkosten von 3,85 % im Zeitraum von 1948 bis 1969 tragen demnach die Erhöhung der Faktoreinsätze mit 2,1 Prozentpunkten und die Produktivitätssteigerung mit 1,75 Prozentpunkten, wovon 1,19 Prozentpunkte aus dem technischen Fortschritt resultieren, bei. Damit ist der technische Fortschritt mit 29,6 % am gesamten Wachstum und mit 68 % am Produktivitätszuwachs in diesem Zeitraum beteiligt. Denison stellt fest, daß "advance in knowledge is the biggest and most basic reason for the persistant long-term growth of output per unit of input."') Es ist jedoch nicht zu übersehen, daß diese empirischen Ergebnisse die Wirkungen des technischen Fortschritts auf die Wohlfahrt in einer Volkswirtschaft erheblich unterschätzen. Die Verbesserung der Produktionsmöglichkeiten infolge neuen Wissens bedeutet nämlich nicht nur, daß neue Produktionstechniken benutzt werden können, die es erlauben, eine gegebene Produktmenge mit geringeren realen Kosten oder eine größere Produktmenge mit den gleichen realen Kosten herzustellen, sondern auch, daß neue Güter hergestellt werden können, die gegenüber den alten Produkten einen höheren Grad der Bedürfnisbefriedigung bewirken. Diese qualitativen Verbesserungen, insbesondere soweit sie finale Güter betreffen, können aber in den herkörranlichen Sozialproduktberechnungen nicht erfaßt werden; 2> sie schlagen sich also nicht in den danach gemessenen Wachstumsraten nieder. In jüngerer Zeit ist, unabhängig von der Frage, wie genau die empirischen Ergebnisse der Wachstumsmessung tatsächlich sind, auf einen anderen Umstand aufmerksam gemacht worden, 1> Denison, E.F., Accounting for United States .•• , a.a.O., S. 79. 2) Vgl. z.B. Denison, E.F., Why Growth Rates ..• , a.a.O., S. 279f. - 15 - der den Wert der zitierten Untersuchungen unter bestimmtem Blickwinkel erheblich reduziert. In den verschiedenen Verfahren der Sozialproduktmessung wird im allgemeinen von marktlich bewerteten Kosten und Nutzen ökonomischer Aktivitäten ausgegangen. Insbesondere wenn externe Effekte existieren, bedeutet diese Vorgehensweise aber, daß man das Sozialprodukt nicht mehr in jedem Fall als Indikator der Wohlfahrt einer Volkswirtschaft ansehen kann. Mehr: Bei Uberwiegen von negativen externen Effekten, vor allem soweit diese materielle Schädigungen an der Umwelt und/oder an der Gesundheit einzelner Gesellschaftsmitglieder darstellen, besteht die Gefahr, daß das anhand von Sozialproduktgrößen gemessene Wachstum bei "richtiger" Bewertung einer Reduzierung der Wohlfahrt in einer Volkswirtschaft entspricht. Der technische Fortschritt wird in ein besonders schlechtes Licht gerückt, wenn die genannten Schäden gerade im Zusammenhang mit der Einführung neuer Produktionstechniken oder der Verbesserung vorhandener Produktionsverfahren auftreten. Dann wird das auf technischen Fortschritt zurückzuführende Wachstum unter Wohlfahrtsgesichtspunkten u.U. negativ beurteilt werden müssen. 1> Tatsächlich wird häufig die Meinung vertreten, daß die Entwicklung der Technik selbst als wesentlichste Ursache für die gegenwärtig beobachtbaren sozialökonomischen Fehlentwicklungen zu betrachten ist. Indessen ist auf der anderen Seite kaum zu bestreiten, daß allein der technische Fortschritt die Probleme der Umweltschädigung, der Rohstoffverknappung, der Gesundheitsschädigung am industriellen Arbeitsplatz u.ä. ohne gravierende Wachstumseinbußen oder Einschränkungen des materiellen Lebensstandards zu lösen vermag. 1) Wobei zusätzlich zu bedenken ist, daß sich Maßnahmen zur Beseitigung von Schäden, die sich auf Grund des technischen Fortschritts ergeben, in herkömmlichen Sozialproduktberechnungen positiv niederschlagen und dementsprechend der Beitrag des Faktors "technischer Fortschritt" zum Wachstum überhöht ausgewiesen wird. Vgl. Nadiri, M.I., a.a.O., S. 1170. -16 - 1.2. Problemstellung, Untersuchungsgang und Abgrenzung der Arbeit Angesichts der zentralen Bedeutung des technischen Fortschritts für das wirtschaftliche Wachstum liegen - unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten - die Fragen nahe, ob der Staat Maßnahmen zur Beeinflussung des technischen Fortschritts ergreifen sollte und welche Möglichkeiten dem Staat zur Verfügung stehen, den technischen Fortschritt zu steuern. Diese Fragen mußten irrelevant erscheinen, solange die ökonomische Theorie den technischen Fortschritt wie eine exogen gegebene oder autonome Größe behandelte, die zwar weitreichende Effekte im ökonomischen Bereich entfaltete, aber ihrem Charakter nach eben unbeeinflußt von ökonomischen Variablen und unbeeinflußbar durch wirtschaftspolitische Maßnahmen wirkte. 1 > Die Auffassung von einem autonomen technischen Fortschritt wurde am Ende der fünfziger Jahre, sicherlich unter dem Eindruck des hohen Beitrags des technischen Fortschritts zum Wirtschaftswachstum, aber wahrscheinlich auch nicht unbeeinflußt von den sichtbar großen Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten in der Industrie sowie den ebenso auffälligen staatlichen Forschungs- und Entwicklungsprogrammen und ihren bemerkenswerten technologischen Resultaten, zunehmend aufgegeben und durch endogene Erklärungen ersetzt, 2> so daß v. Weizsäcker 3> schon 1969 formulieren konnte: "Die große Zeit des autonomen technischen Fortschritts ist in der Wirtschaftstheorie längst vorbei." 1> Vgl. Kamien, M.J., und Schwartz, N.L., Market Structure and Innovation: A Survey, in: Journal of Economic Literature, Vol. 13, 1975, S. 1. 2> Schmookler bemerkt in diesem Zusammenhang, daß die klassischen Ökonomen "discussed at lenght the contribution of the knowledge and skills of a nation's labor force to its aggregate output, and perforce assigned to new inventions and discoveries and to the more widespread dissemination of old knowledge a vital role in development." Vgl. Schmookler, J., Technological Change and Economic Theory, in: American Economic Review, Papers and Proceedings, Vol. 55, 1965, s. 333. 3) Weizsäcker, C.C.v., Forschungsinvestitionen - ein makroökonomisches Dilemma?, in Kyklos, Bd. ·22, 1969, s. 454 ff. -17 - Eine besondere Bedeutung bei den endogenen Erklärungen des technischen Fortschritts kommt neben der "Iearning-by-doing 111 >- Hypothese und dem Konzept des "Faktorpreis-induzierten 112 > technischen Fortschritts der "Forschungs- und Entwicklungs"- Hypothese3> zu. In ihr wird postuliert, daß der technische Fortschritt auf neues Wissen zurückzuführen sei, welches durch die spezifisch ökonomischen Tätigkeiten der F+E4l gewonnen werden müsse und dessen Umfang und Richtung mit dem Ressourceneinsatz für diese wissensproduzierenden Aktivitäten variierten. Eine solche Abhängigkeit des technischen Fortschritts vom Ressourceneinsatz für F+E Aktivitäten eröffnet die Möglichkeit seiner Steuerung mit Hilfe der F+E Politik, also durch Maßnahmen, die den Ressourceneinsatz im Bereich der F+E quantitativ und qualitativ zu beeinflussen vermögen. Sie liefert gleichzeitig, wie noch gezeigt wird, einen wichtigen Grund für einen staatlichen Eingriff im F+E Bereich. ,) Vgl. hierzu insbesondere Arrow, K.J., The Economic Implications of Learning by Doing, in: Review of Economic Studies, Bd. 29, 1962, S. 155 ff. und Haavelmo, T., A Study in the Theory of Economic Evolution, Amsterdam 1954. 2> Vgl. hierzu insbesondere Samuelson, P.A., A Theory of Induced Innovation along Kennedy-Weizsäcker Lines, in: Review of Economics and Statistics, Bd. 47, 1965, S. 343 ff. und Fellner, W., Two Propositions in the Theory of Induced Innovations, in: Economic Journal, Bd. 71, 1961, S. 305 ff. 3) Vgl. hierzu insbesondere die ersten Ansätze von Machlup, F., Die Finanzierung des technischen Fortschritts, in: 0rdo- Jahrbuch, Bd. 11, 1959, S. 117 ff.; Machlup, F., The Production and Distribution of Knowledge in the United States, Princeton 1962, s. 9, hier stellt Machlup fest: "The production of knowledge is an economic activity, an industry, if you like. Economists have analyzed agriculture, mining, iron and steel production, the paper industry, transportation, retailing, the production of all sorts of goods and services, but they have neglected to analyze the production of knowledge."; Machlup, F., The Supply of Inventors and Inventions, in: Weltwirtschaftliches Archiv, Bd. 85, 1960 II, S. 210 ff. Vgl. auch Leontieff, w., Das wirtschaftliche Problem der organisierten Forschung, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 6. Jahr, Tübingen 1961, S. 74 ff.; MacLaurin, R.W., The Process of Technological Innovation: The Launching of a New Scientific Industry, in: American Economic Review, Vol. 40, 1950, s. 90 ff. und in der deutschsprachigen Literatur Niehans, J., Das ökonomische Problem des technischen Fortschritts, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, Jg. 90, 1954, S. 145 ff. 4) Der Begriff Forschung und Entwicklung wird als F+E abgekürzt. - 18 - F+E Politik wird in den heute hochindustrialisierten Ländern, auch aus ökonomischen Motiven, schon seit langer Zeit betrieben.•> Sie war schon Bestandteil staatlicher Aktivität, bevor sich in der Nationalökonomik die Vorstellung verbreitete, daß das für den technischen Fortschritt notwendige neue Wissen des Einsatzes knapper Ressourcen für F+E Tätigkeit bedarf. Seit der Mitte der fünfziger Jahre hat sich die Zahl der staatlichen Eingriffe in den F+E Bereich stark erhöht und die gesamten staatlichen Ausgaben für die F+E sind zum Teil mit beträchtlichen Wachstumsraten angestiegen. 2> So gibt es heute kaum ein industrialisiertes Land, welches die Notwendigkeit forschungs- und entwicklungspolitischer Anstrengungen verkennt. Die meisten Länder haben sich durch die Einrichtung besonderer Ministerien und Behörden die administrativen Voraussetzungen für die F+E Politik geschaffen 3> und verfügen in der Regel über einen Katalog forschungs- und entwicklungspolitischer Maßnahmen.~> In den verschiedenen Ländern werden in der F+E Politik im Prinzip ähnliche Instrumente eingesetzt, die sich allerdings in ihrer jeweiligen konkreten Ausgestaltung - meistens aus rechtlichen und politisch-institutionellen Gründen - und in dem jeweiligen Umfang ihrer Anwendung voneinander unterscheiden. •) Vgl. z.B. Schmooklers Ausführungen über die Rolle des Staates beim Aufbau der deutschen Chemie und der deutschen chemischen Industrie, Schmookler, J., Catastrophe and Utilitarianism in the Development of Basic Science, in: Tybout, R.A., (hrsg.) Economics of Research and Development, Ohio State University Press 1965, S. 27 ff. 2) Vgl. Krauch, H., Umfang und Förderungsmethoden der technischen Entwicklung im europäischen Ausland und in den USA, in: Naumann, J., (Hrsg.) Forschungsökonomie und Forschungspolitik, Stuttgart 1970, s. 70 ff. 3) Vgl. Brooks, w., The Government of Science, Cambridge, Mass. und London 1968, OECD (Hrsg.), Reviews of National Science Policy, Germany, United Kingdom, Paris 1967 und OECD (Hrsg.), Reviews of National Science Policy, United States, Paris 1968. ~)Vgl.OECD (Hrsg.), The Industrial Policies of 14 Member Countries, Paris 1971. - 19 - In der vorliegenden Arbeit soll, hauptsächlich unter Beach-' tung der Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland, nach dem Stellenwert quantitativer 1l finanzpolitischer Instrumente in der F+E Politik gefragt werden. Es wird genauer gesagt geprüft, ob mit Hilfe finanzieller Vergünstigungen eine Steuerung des privaten Ressourceneinsatzes für F+E Aktivitäten erreicht werden kann und in welcher Ausgestaltung dieses Instrumentarium den besten Steuerungserfolg verspricht, um so einen Beitrag zu der weitergehenden Frage, in welchem Ausmaß verschiedene in Betracht kommende wirtschaftspolitische Maßnahmen in der F+E Politik eingesetzt werden sollen, zu liefern. Zu diesem Zwecke wird zunächst die "Forschungs- und Entwicklungs"-Hypothese auf der Grundlage der in der Literatur entwickelten Vorstellungen dargestellt. Diese Ausführungen haben weitgehend den Charakter einer kritischen Bestandsaufnahme. Fortentwicklungen der verschiedenen theoretischen Ansätze zu versuchen, erschien uns nicht nur äußerst schwierig, sondern auch den Rahmen der Arbeit überschreitend. Unter der Annahme, daß die F+E Hypothese die Produktionsbedingungen für neues Wissen richtig beschreibt; soll dann gefragt werden, welche Gründe für eine staatliche F+E Politik sprechen und mit welchen Zielen diese Politik verbunden sein kann. Besonderer Wert wird dabei auf die Frage gelegt werden, ob eine eventuell notwendige Veränderung der Richtung des technischen Fortschritts durch eine Veränderung der Qualität der Wissensproduktion angestrebt werden soll. Es wird anschließend diskutiert, welche der für die F+E Politik in Frage kommenden Maßnahmen am ehesten geeignet erscheinen, zur Reduzierung der Probleme im F+E Bereich beizutragen, um so zu einer ersten Einschätzung der Bedeutung des finanzpolitischen Instrumentariums zu gelangen. 1) Im Sinne Tinbergens, vgl. Tinbergen, J., On the Theory of Economic Policy, 2. Auflage, M.tsterdam 1970, S. 2. - 20 - Danach soll auf die prinzipiellen Probleme des Einsatzes des finanzpolitischen Instrumentariums in der F+E Politik eingegangen werden, um sichtbar zu machen, welche Voraussetzungen an den erfolgreichen Einsatz dieser Instrumente zu knüpfen sind. Auf dieser Basis wird schließlich die Frage behandelt werden, welche der finanzpolitischen Instrumente in welcher Ausgestaltung für die F+E Politik besonders taugen. Wie sich in dem vorhergehend kurz skizzierten Untersuchungsgang andeutet, werden eine Reihe von Problemen nicht oder nur gelegentlich und nicht ausführlich berücksichtigt. So werden der F+E Politik ausschließlich aus ökonomischen Bedingungen ableitbare Zielsetzungen unterstellt und es wird außer acht gelassen, daß die Entscheidungen staatlicher Planträger hinsichtlich des Einsatzes der forschungs- und entwicklungspolitischen Instrumente auch von politischen Erwägungen berührt werden, wie z.B. durch die Möglichkeit für Politiker, über die Initiierung von F+E Programmen oder die Erhöhung der staatlichen Aufwendungen für F+E Aktivitäten ihr Image und damit ihre Wahlchancen zu verbessern. 1l Auch werden solche forschungs- und entwicklungspolitischen Maßnahmen, die der Staat ergreifen muß, wenn er seine eigene Leistungsbereitstellung verbessern will, nicht behandelt. Weiter sollen, da von einer geschlossenen Volkswirtschaft ausgegangen wird, alle Fragen vernachlässigt werden, die sich im Fall der offenen Volkswirtschaft daraus ergeben, daß F+E Ergebnisse und F+E Personal importiert und exportiert werden können und daß eine eventuelle internationale Arbeitsteilung in der F+E Tätigkeit die nationalen Zielsetzungen der F+E Politik beeinflußt. Außerdem wird der Bereich der Verbreitung technischer Neuerungen nur. soweit behandelt, wie es für die .begriffliche Grundlegung notwendig erscheint, und die kom!:ilexen Beziehungen zwischen dem Ausbildungssektor und dem F+E Bereich bleiben ebenfalls weitgehend unbeachtet. 1l Vgl. Reuter, J., Forschungspolitik und Forschungsplanung, Berlin 1970, S. 21 f. -21 - Darüber hinaus sollen auch die schwierigen administrativen Probleme der F+E Politik nur am Rande diskutiert werden. 1> Eine beachtenswerte Beschränkung, und dieses sei zum Abschluß angemerkt, resultiert daraus, daß bestimmte Eingriffe auf der Marktseite, mit denen sich die forschungs- und entwicklungspolitischen Zielsetzungen eventuell realisieren ließen, nicht ausführlich in die Analyse einbezogen werden. z,-,ar wird darauf hingewiesen, wie Veränderungen der Preisverhältnisse auf den Güter- und Faktormärkten auf die Richtung des technischen Fortschritts wirken könnten, es wird aber insbesondere nicht darauf eingegangen, ob wettbewerbspolitische Maßnahmen für die Kontrolle der Allokation der Ressourcen im F+E Bereich geeignet sind. Für die Nichtberücksichtigung der Wettbewerbspolitik sprechen u.E. vor allem zwei Gründe: Zum einen sind sich die Vertreter der Auffassung, daß der Markt durch - im traditionellen Sinne zu verstehende - Imperfektionen seine optimierenden Eigenschaften zurückerhält, keineswegs darüber einig, welche Imperfektionen in welchem Ausmaß notwendig sind, damit ein dezentralisiertes ökonomisches System die unter Berücksichtigung von technischem Fortschritt und F+E Tätigkeit "richtige" !:!.es· sourcenallokation erzeugt. 2> Es ist dementsprechend unklar, welche "Wettbewerbspolitik" in die Untersuchung aufzunehmen wäre. Zum anderen ist zu bedenken, daß die Wettbewerbspolitik wegen ihrer ordnungspolitischen Aufgaben wohl kaum ausschließlich auf forschungs- und entwicklungspolitische Zielsetzungen ausgerichtet werden kann. Nur zufällig könnte es sich dann ergeben, daß z.B. ein ordnungspolitisch akzeptiertes Maß an eingeschränkter Konkurrenz gerade auch die in der F+E Politik angestrebten Ziele erfüllt. M.a.W, nach Tinbergen 3l gilt, daß wirtschaftspolitische Ziele nur frei wählbar sind, wenn die Zahl der Instrumente mindestens so groß ist wie die Zahl der Ziele. Wird die Wettbewerbspolitik primär auf ordnungspolitische Ziele ausgerichtet, kommt sie kaum noch als Alternative zu finanzpolitischen Instrumenten in Frage. ,) Vgl. hierzu z.B. Brooks, H., a.a.O., insbesondere Kapitel I. 2) Einen Uberblick über den Stand der Diskussion geben Kamien, M.J., und Schwartz, M.L., a.a.O., S. 1 ff. 3) Vgl. Tinbergen, J., a.a.O., S. 39 f. - 22 - Da die genannten, weniger beachteten Probler:tkreise in mehr oder weniger starkem Maße die Ziele der F+E Politik und die Wirksar:tkeit des Einsatzes finanzpolitischer Instrumente in der F+E Politik berühren, glauben wir,darauf hinweisen zu müssen, daß die in der vorliegenden Arbeit gefundenen Ergebnisse insoweit in ihrer Aussagekraft eingeschränkt sind. - 29 - Ein charakteristisches Merkmal der Grundlagenforschung ist das hohe Maß an Unsicherheit hinsichtlich der Input-Output- Beziehung. Man kann in der Grundlagenforschung in den meisten Fällen ex-ante nicht angeben, welche Arbeiten notwendig sind, damit bestimmte Ergebnisse erzielt werden, oder umgekehrt nicht vorhersagen, welche Ergebnisse aus bestimmten Arbeiten resultieren werden. So werden Grundlagenforschungsarbeiten oft ohne spezifische Zielsetzungen vorgenomnen. Man erwartet lediglich, daß Ergebnisse in bestimmten Bereichen anfallen, oder es kommt in den Fällen, in denen Zielsetzungen vorgegeben werden, zu unerwarteten Ergebnissen. Die angewandte Forschung baut häufig, aber nicht notwendigerweise in allen Fällen auf Ergebnissen der Grundlagenforschung auf. Im Gegensatz zur Grundlagenforschung zielt die angewandte Forschung auf praktisch verwendbare und entsprechend auch festumrissenere Ergebnisse, die als Erfindungen bezeichnet werden können. 1> Das in der angewandten Forschung gewonnene Wissen steht also bereits in einigermaßen enger Verbindung zu neuen Produktionstechniken. Es gibt prinzipiell an, wie neue Produktionsverfahren arbeiten und/oder neue Produkte hergestellt werden können. Dementsprechend erhöht es den Bestand an technologischem Wissen in einer Volkswirtschaft. Die Unsicherheit hinsichtlich der Input- Output-Beziehung ist in der angewandten Forschung etwa im Vergleich zu "normalen" Produktionsaktivitäten immer noch recht groß, sie ist aber wesentlich geringer als in der ') In der Literatur wird der Begriff der Erfindung nicht ausschließlich zur Kennzeichnung der Ergebnisse der angewandten Forschung benutzt. Z.B. verwendet Schmookler den Begriff der Erfindung für konkrete Beschreibungen neuer Produktionsverfahren oder der Möglichkeiten zur Herstellung neuer Produkte, also für solche Ergebnisse, die zum Teil erst durch Entwicklungstätigkeit erarbeitet werden. Vgl. Schmookler, J., a.a.O., S. 6. Machlup hat darauf hingewiesen, daß die moderne Logik die Begriffe "Entdeckungen" und "Erfindungen" anders verwendet als es hier und in der Literatur geschieht. Vgl. Machlup, F., The Production and Distribution of Knowledge ••• , a.a.o., s. 163. - 30 - Grundlagenforschung. In der Regel lassen sich daher die im Hinblick auf geplante Ergebnisse erforderlichen Forschungsarbeiten mehr oder weniger genau abschätzen. Dieses gilt aber nur dann, wenn die angewandte Forschung auf Grundlagenforschungsergebnissen aufbaut. Bedient sie sich der Suchstrategie des "trial and error", wird man mit erheblichen Unsicherheiten darüber rechnen müssen, ob geplante Ergebnisse überhaupt, in welcher Zeit und mit welchen Kosten geschaffen werden können. 1) Unter den Begriff der Entwicklung werden Tätigkeiten gefaßt, die die Ergebnisse der angewandten Forschung weiterverarbeiten, um Produktionstechnologien für den Einsatz im Produktionsprozeß bereitstellen zu können. Da zu Beginn der Entwicklungstätigkeit von der prinzipiellen Realisierbarkeit einer neuen Produktionstechnologie ausgegangen werden kann, ist die Unsicherheit hinsichtlich der Input-Output-Beziehung im Vergleich zu den Forschungsarbeiten insofern wesentlich reduziert, als daß das angestrebte, relativ genau konkretisierte Ziel, in den meisten Fällen, wenn u.U. auch mit geringfügigen qualitativen Abweichungen, erreicht wird. Gleichwohl ist die Entwicklungstätigkeit immer noch von Unsicherheiten betroffen. Es ist auch hier nicht möglich, exakt vorauszusagen, welche einzelnen Arbeiten durchzuführen sind. Es entstehen, insbesondere bei komplizierten Systementwicklungen, in denen durch zusammenfügen und Abstimmung vieler einzelner technischer Elemente neue Produktionstechnologien gewonnen werden, oftmals Probleme, die einen Rückgriff auf nicht geplante Entwicklungsarbeiten oder gar auf die angewandte Forschung verlangen. 2> Deshalb sind Kosten- und Zeitangaben zu Beginn der Entwicklungsarbeiten noch sehr ungenau, sie lassen sich aber im Laufe der Entwicklungstätigkeit zuverlässiger gestalten. 1) Hier wird sichtbar, daß der investive Wert der Grundlagenforschung darin besteht, die Unsicherheiten in der angewandten Forschung zu reduzieren, die Kosten der angewandten Forschung zu senken und bestimmte Ergebnisse der angewandten Forschung überhaupt erst zu ermöglichen. 2> Vgl. Schätzle, G., a.a.o., s. 37. -31 - Ein typisches Merkmal von Entwicklungstätigkeit ist ihr enger Zusammenhang mit der Produktionstätigkeit. Dieses äußert sich nicht nur darin, daß die Entwicklungsarbeiten auf spezifische Produktionszwecke zugeschnitten werden, sondern vor allem auch darin, daß sich Entwicklungsarbeiten häufig mit Produktionsaktivitäten überschneiden. Diese Uberschneidungen entstehen in erster Linie bei der Erprobung der neu entwickelten Technologien im Produktionsprozeß in Form von "pilot plants" oder von Nullserien. Sie ergeben sich aber auch noch, wenn die neuen Produktionstechniken bereits längere Zeit angewandt wurden, weil bestimmte Fehler oder Verbesserungsmöglichkeiten nur bei Berücksichtigung der tatsächlichen Produktionsbedingungen ausgeschaltet bzw. wahrgenommen werden können. weiterhin bewirkt die enge Verbindung zwischen Entwicklung und Produktion, daß die Beziehung zwischen der Forschungsseite und der Entwicklungsseite des F+E Spektrums in vielen Fällen kaum mehr sichtbar ist. Viele Entwicklungsarbeiten bedeuten nur eine Verbesserung der vorhandenen Produktionstechniken auf der Grundlage von Kenntnissen oder Erfahrungen, die in der Produktion gewonnen werden oder sie stellen Weiterentwicklungen vorhandener Produktionstechniken dar, bei denen auf vorhandene Entwicklungsergebnisse und das Wissen der in der Entwicklung Beschäftigten zurückgegriffen werden kann. 1) 2.2.2. Probleme der Abgrenzung von Grundlagenforschung, angewandter Forschung und Entwicklung Die vorgenommene Unterscheidung der einzelnen Tätigkeiten der F+E anhand des Kriteriums der angestrebten Ergebnisse ist nicht so eindeutig wie sie auf den ersten Blick erscheinen mag. Das Unterscheidungsmerkmal hat offensichtlich subjektiven Charakter, da nur von den Trägern der F+E selbst •l Vgl. Schätzle, G., a.a.O., s. 39. - 32 - angegeben werden kann, welche Ziele sie mit ihren Arbeiten verfolgen. 1> Dieses kann unerheblich sein, wenn die Unterscheidung nur einer ersten Annäherung an die Verhältnisse im F+E Bereich dient. Will man z.B. wirtschaftspolitische Maßnahmen an dieser Dreiteilung ausrichten, ist es schon von Bedeutung, ob es dem wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger möglich ist, die Bereiche exakt voneinander zu trennen. Ein objektives Unterscheidungskriterium, welches eindeutige, von subjektiven Einschätzungen unabhängige Unterteilungen des Spektrums der F+E Tätigkeiten erlaubt, scheint dadurch gegeben, daß von den tatsächlichen Ergebnissen der F+E Tätigkeiten ausgegangen wird, also davon, ob F+E Arbeiten zu Entdeckungen, Erfindungen oder anwendbaren neuen Technologien geführt haben. Gegen dieses Kriterium ist zum einen einzuwenden, daß es nur ex-post angewandt werden kann und zum anderen, daß es keinesfalls zweifelsfreie Unterteilungen erlaubt. F+E Aktivitäten können nämlich, gerade wenn sie an den Ubergängen von einer Stufe zur anderen angesiedelt sind, sowohl zu grundlegendem Wissen allgemeiner Art als auch zu praktisch verwendbarem Wissen führen, 2> oder sowohl Erfindungen als auch direkt im Produktionsprozeß anwendbare Erkenntnisse erzeugen, so daß eindeutige Unterscheidungen zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung bzw. angewandter Forschung und Entwicklung nicht mehr getroffen werden können. Kidd 3) hat vorgeschlagen, die Unterteilung der F+E Aktivitäten durch das Kriterium der Wahrscheinlichkeit des Auftretens bestimmter Ergebnisse vorzunehmen, also z.B. unter Grundlagenforschung solche Tätigkeiten zu fassen, die mit größerer Wahrscheinlichkeit zu Entdeckungen als zu Erfindungen 1) Für den Fall der Grundlagenforschung zeigt Berthold, daß die Unternehmen durchaus unterschiedliche Sachverhalte unter dem Begriff Grundlagenforschung fassen. Vgl. Berthold, K., Die Grundlagenforschung industrieller Großunternehmen in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1969, s. 139 ff. 2) Ein gutes Beispiel hierfür sind einige Ergebnisse der Festkörperphysik. Vgl. hierzu Nelson, R.R., The Link Between Science and Invention: The Case of the Transistor, in: National Bureau of Economic Research (Hrsg.), The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, Princeton 1962, S. 549 ff. 3) Kidd, C.V., Basic Research-Description versus Definition, Science, Vol. 129, 1959, s. 368 ff. - 33 - führen. Dieser Vorschlag bringt Zielsetzung und Ergebnisse von F+E Aktivitäten wieder in Einklang. Er ermöglicht u.E. gleichwohl keine exakten Abgrenzungen der F+E Aktivitäten, da wegen des Fehlens statistischer Wahrscheinlichkeiten wieder rein subjektive Momente für die Unterscheidungen bestimmend werden. Die bisherigen Einwände gegen die Möglichkeit einer exakten Abgrenzung der einzelnen Tätigkeiten der F+E richteten sich im Prinzip gegen die Zurechnung der Tätigkeiten zu bestimmten erzielten oder zu erzielenden Ergebnissen. Die Unterscheidung der Ergebnisse von F+E Aktivitäten ist selbst aber schwierig. Hiermit ist nicht das Problem gemeint, ob die Begriffe der Entdeckung oder Erfindung der Grundlagenforschung oder der angewandten Forschung zugerechnet werden können, oder ob nicht z.B. Erfindungen viel eher der Entwicklungstätigkeit zugehören, sondern vielmehr die Frage, ob die bisher genannten Ergebnisse die durch F+E produzierten "Outputs" richtig beschreiben. Die "Outputs" von F+E sind nämlich wie die Tätigkeiten selbst als ein Kontinuum zu verstehen, so daß auch fUr die Ergebnisse Abgrenzungskriterien entwickelt werden müßten. Hierbei ist insbesondere zu bedenken, daß F+E Arbeiten zum Teil zu Ergebnissen führen, deren Wert darin besteht, bestimmte Vorgehensweisen in der Forschung oder Entwicklung als irrelevant ausschalten zu können oder andere neue Vorgehensweisen nahezulegen. Diese können offenkundig nicht als Entdeckungen, Erfindungen oder praktisch anwendbare Produktionsverfahren beschrieben werden. Man wird aber nicht umhin kommen, bei der Unterscheidung der einzelnen Aktivitäten ihre Ergebnisse zu beachten, denn die verbleibende Trennungsmöglichkeit von der Art der Tätigkeiten selbst, d.h. von der Qualität und der Quantität der eingesetzten"Inputs" auszugehen, erlaubt ebenfalls keine genauen Differenzierungen. Der Ressourceneinsatz zu Beginn der Stufe der angewandten Forschung unterscheidet sich z.B. kaum vom Ressourceneinsatz am Ende der Grundlagenforschung. Dieses gilt auch für den Ubergang von der angewandten Forschung -34 - zur Entwicklung, auch wenn sich der Ressourceneinsatz in der Entwicklung insgesamt von dem in der angewandten Forschung unterscheidet. 1 l Man kann so feststellen, daß keine exakten Abgrenzungen der einzelnen Tätigkeiten möglich sind, welche Kriterien man zur Unterscheidung auch benutzt, und es deshalb immer zu mehr oder weniger breiten Uberschneidungen zwischen den einzelnen definierten Aktivitäten kommen muß. Es ist aber nicht nur schwierig, die einzelnen F+E Tätigkeiten gegeneinander, sondern vor allem auch insgesamt gegen "normale" Produktionsaktivitäten abzugrenzen. In seltenen Fällen ist dieses die Folge einer Uberschneidung von Forschungsaktivitäten und Produktionstätigkeiten. In der Hauptsache ergibt sich das Problem wegen der bereits genannten Uberschneidungen zwischen Entwicklungstätigkeit und Produktionstätigkeit. Sie resultieren zum einen daraus, daß neuentwickelte Technologien in Probelaufen oder Tests auf ihre Funktionsfähigkeit geprüft werden müssen, zum anderen aber auch daraus, daß die Ausreifung neuer Produktionstechniken entweder bewußt oder notwendigerweise in die Produktionssphäre verlagert werden bzw. werden müssen. Es ist unmittelbar ersichtlich, daß objektive Kriterien fehlen, anhand derer zwischen Probeläufen, der Ausreifung von Produktionstechniken in der Produktionssphäre und der eigentlichen Produktionstätigkeit unterschieden werden kann. Die Frage, wo Entwicklung aufhört und wo Produktion anfängt, kann m.a.w. nicht eindeutig beantwortet werden. 2> zwar weist Schätzle 3l darauf hin, daß von den Unternehmen zunehmend versucht wird, nur solche Produktionstechniken in den 1) In der Entwicklung lassen sich z.B. überwiegend Ingenieursleistungen feststellen, während sich in der angewandten Forschung doch in beträchtlichem Maße wissenschaftliche Arbeiten finden lassen, so daß die personelle und sachliche Ausstattung in den beiden Bereichen insgesamt sichtbare Unterschiede aufweisen wird. 2) Vgl. hierzu Machlup, F., The Production and Distribution of Knowledge ... , a.a.O., s. 149. 3) Schätzle, G., a.a.O., S. 38. - 35 - Fertigungsbereich zu übernehmen, die technisch ausgereift sind, also auf Entwicklungsarbeiten während der Produktion zu verzichten. Damit reduziert sich u.U. die Bedeutu~g, die diesem Problem beizumessen ist. Als grundsätzliche Schwierigkeit und, wie noch gezeigt wird, als Möglichkeit, staatliche Förderungsmaßnahmen zu mißbrauchen, bleibt die Uberschneidung von Produktion und Entwicklungstätigkeit aber erhalten. 2.2.3. Alternativen der Unterscheidung einzelner Bereiche des F+E Spektrums In der Literatur sind neben der Einteilung der F+E Aktivitäten in Grundlagenforschung, angewandte Forschung und Entwicklung andere Unterteilungen empfohlen worden, die u.E. aber keine zusätzlichen Informationen über die F+E Tätigkeit insgesamt anbieten und ebenfalls mit Abgrenzungsschwierigkeiten verbunden sind. Z.B. wird vorgeschlagen, die Grundlagenforschung in "free fundamental research" und "oriented fundamental research" zu unterteilen, um so der Tatsache gerecht zu werden, daß Grundlagenforschung sowohl ohne als auch mit bestimmten Zielsetzungen betrieben wird, die Ergebnisse aber immer genereller wissenschaftlicher Natur sind. 1> Die Anregung zu dieser Unterteilung resultiert aus der Beobachtung, daß in bestimmten Forschungszweigen die zielgerichtete Grundlagenforschung als neues Phänomen aufgetreten ist. Insbesondere die Rüstungs- und Weltraumforschung arbeitet häufig an der Grenze des vorhandenen naturwissenschaftlichen Wissens, so daß nur durch die Erweiterung dieser grundlegenden Kenntnisse die gestellten Probleme gelöst werden können. Dieses deutet darauf hin, daß auch die Grundlagenforschung in bestimmtem Ausmaß und auf bestimmten Gebieten an technischen Notwendigkeiten ausgerichtet werden kann. Der Charakter 1) Vgl. OECD (Hrsg.), Fundamental Research and the Policies of Government, Paris 1966. - 36 - der Grundlagenforschung wird hierdurch aber nicht berührt, so daß di~ zusätzliche Unterscheidung - die immer nur angeben könnte, daß bestimmte Arbeiten mit bestimmten Zielsetzungen durchgeführt werden und andere nicht - nicht notwendig erscheint. Schmookler 1l meint, daß die Unterscheidung der Forschungsphase in Grundlagenforschung und angewandte Forschung nicht relevant ist, sondern daß zwischen "pure research" und "applied research" unterschieden werden müßte, wobei unter "pure research" Forschungsarbeiten ohne spezifische Zielsetzungen und unter "applied research" Forschungsarbeiten mit spezifischen Zielsetzungen, die aus technischen Anforderungen abgeleitet werden, zu verstehen sind. Zu der Unterscheidung in "pure research" und "applied research" ist kritisch anzumerken, daß nicht zu verstehen ist, weshalb ein und dieselbe Forschungsaktivität als unterschiedlich betrachtet werden soll, nur weil ihr verschiedene Zielsetzungen unterliegen. 2l Diese Kritik gilt entsprechend auch für die Unterscheidung zwischen Zweckforschung und zweckfreier Forschung. Schätzle 3l hat darauf aufmerksam gemacht, daß bei Verwendung dieser Begriffe die Forschungsarbeiten in der Industrie kaum noch differenziert werden könnten, weil hinter allen industriellen F+E Arbeiten Zwecke stehen. Zusätzliche Unterteilungen werden auch bei der Entwicklungstätigkeit für notwendig erachtet, weil sie ein breites Spektrum von Aktivitäten umfaßt, das von ersten technischen Ausgestaltungen der Ergebnisse der angewandten Forschung über Konstruktionsversuche bis zur Test- und Erprobungstätigkeit 1l Schmookler, J., Comment, in: National Bureau of Economic Research, a.a.O., S. 43 ff., insbesondere S. 46. 2) Vgl. hierzu auch Schätzle, G., a.a.o., S. 22. 3) Schätzle, G., a.a.O., s. 21. Sinnvoll kann die von Schmookler vorgeschlagene Teilung oder die Unterscheidung in Zweckforschung und zweckfreie Forschung u.U. dann sein, wenn man institutionelle Gegebenheiten berücksichtigen will und man die Forschungsarbeiten an den Universitäten grundsätzlich als "pure research" und die Forschungsarbeiten der privaten F+E Träger als "applied research" ansieht. - 37 - reicht.•) Eine Abspaltung der Tätigkeiten, die lediglich der Uberprüfung der Funktionsfähigkeit neuer technischer Konstruktionen dienen, erscheint möglich und könnte das Problem der Abgrenzung der Entwicklungstätigkeit gegenüber der Produktion erleichtern. Allerdings wird hierbei übersehen, daß die Test- und Erprobungstätigkeiten nicht nur am Ende der Entwicklungstätigkeit liegen, sondern daß auch während der gesamten Entwicklungstätigkeit solche Arbeiten durchgeführt werden müssen. Im übrigen wäre die Abgrenzung zwischen "reiner" Entwicklungstätigkeit und Test- und Erprobungstätigkeit wieder mit einer Reihe von praktischen Problemen verbunden, da es zahlreiche personelle und ausstattungsmäßige Uberlagerungen zwischen beiden Bereichen gibt, so daß die zusätzliche Unterscheidung uns keine Vorteile zu erbringen scheint. 2.3. F+E Projekte Das skizzierte Bild von der F+E Tätigkeit wird in der Literatur2> häufig auf einzelne F+E Arbeiten oder F+E Projekte, die auf die Erzeugung bestimmter neuer Technologien zielen, übertragen. An Anlehnung an historische Beispiele werden F+E Projekte als Prozesse der kumulativen Informationsgewinnung und der sukzessiven Unsicherheitsreduzierung dargestellt, die auf der Stufe der Grundlagenforschung beginnen und über die angewandte Forschung zur Entwicklung laufen. Diese Beziehungen sind in Abb. 13 Aln Beispiel der Nylon-Entwicklung graphisch dargelegt. Aus Abb. 1 bist ersichtlich, daß die Unsicherheit von F+E Projekten sich auf mehrere Projektvariable •) Vgl. Machlup, F., The Production and Distribution of Knowledge ..• , a.a.0., S. 149 ff. 2) Vgl. in dtr d~utschsprachigen Literatur z.B. Kaufer, E., Patente, Wettbewerb und technischer Fortschritt, Bad Homburg v.d.H. 1970, S. 54 ff. und Hansen, A., Öffentliche Aufträge für Forschung und Entwicklung, Frankfurt/M. 1973, S. 37 ff. 3) Vgl. S. 40 dieser Arbeit - 38 - bezieht, also nicht nur darauf, ob ein vorgegebenes, aber in den meisten Fällen nicht genau spezifiziertes Ziel erreicht werden kann und zu welchen Kosten es erreicht wird, sondern auch darauf, in welcher Qualität 1> und in welcher Zeit es erarbeitet werden kann. Die Unsicherheiten bezüglich aller Projektvariablen reduzieren sich mit der Projektbearbeitung, d.h. sie sind in der Grundlagenforschung am höchsten und sinken in der angewandten Forschung und in der Entwicklung erheblich ab. Charakteristisch ist für F+E Projekte weiter - wie Abb. 1 a zeigt-, daß die Projektkosten während der Projektbearbeitung stark ansteigen. F+E Projekte beginnen i.d.R. mit niedrigen Kosten in der Grundlagenforschung und enden mit hohen Kosten in der Entwicklung. Uberdies zeigt Abb. 1 a aber auch, daß die tatsächlichen Produktionskosten wesentlich höher liegen als die F+E Kosten. Diese Darstellung von F+E Projekten kann aber meistens nicht mehr als eine historische und nur für einzelne Fälle zutreffende Beschreibung sein. Es gibt ex-ante in aller Regel keine Möglichkeiten, F+E Projekte zusammenhängend darzustellen oder m.a.W. F+E Projekte von der Grundlagenforschung bis hin zur Entwicklung der Produktionstechnologien zu planen. Hierbei ist zu bedenken, daß Grundlagenforschungsergebnisse, aber auch Ergebnisse der angewandten Forschung, Basis einer Reihe verschiedener Entwicklungsarbeiten und verschiedener Produktionstechniken sein können. 2> Das Bild eines F+E Projekts, welches von der Grundlagenforschung über die angewandte Forschung zur Entwicklung reicht, verkürzt deshalb die komplizierten Strukturen der gesamten F+E Tätigkeit. ') Der Begriff der Qualität bezieht sich im konkreten Fall auf die Kosten, mit der das neue Produkt hergestellt werden kann und auf die qualitativen Eigenschaften des neu entwickelten Produkts. 2) Es wird dann offensichtlich schwierig sein, die Kosten der Grundlagenforschung einzelnen Projekten der angewandten Forschung zuzuordnen. - 45 - Uberdies läßt die heute systematisch in Forschungslabors oder in Verbindung mit großen technischen Projekten erfolgreich betriebene angewandte Forschung berechtigte Zweifel daran aufkommen, daß die "heroische Erfindertheorie", auch wenn sie einmal von Bedeutung gewesen sein mag, noch eine Rolle bei der Erklärung des Entstehens von technologischem Wissen spielen kann. 1l So ist der "heroischen Erfindertheorie" von wissenschaftssoziologischer, wissenschaftshistorischer, aber auch von ökonomischer Seite in zwei konkurrierenden Ansätzen widersprochen worden. In der Wissenschaftssoziologie hat vor allem Ogburn 2l zur Verbreitung der These beigetragen, daß Erfindungen nicht die Folge genialer "Geistesblitze" sind, aber auch nicht durch soziale oder ökonomische Faktoren induziert werden, sondern sich in einem eigengesetzlich verlaufenden Prozeß der Wissensvermehrung ergeben, also im Zeitablauf von dem jeweiligen Stand und der jeweiligen Struktur des Wissens in einer Gesellschaft bestimmt werden. Insbesondere in Abgrenzung gegen die Auffassung einer Abhängigkeit der Erfindungen von sozialen oder ökonomischen Faktoren,wird argumentiert, daß Erfindungen einerseits häufig bereits entstanden, obwohl sie gesellschaftlich noch nicht benötigt wurden - dementsprechend fanden sie auch erst zu späteren Zeitpunkten gesellschaftliche Verwendungen-, andererseits aber trotz dringender gesellschaftlicher oder ökonomischer Notwendigkeiten oftmals 1l Gleichwohl bleibt ein Aspekt der "Geniehypothese" zu beachten: Die Qualifikation der in der angewandten Forschung tätigen Wissenschaftler wird vermutlich in entscheidendem Maße die Ergebnisse der Forschungstätigkeit beeinflussen. Es besteht jedoch kaum Grund für die Annahme, daß diese Qualifikation ausschließlich exogen bestimmt ist. Vielmehr wird sie wesentlich von der Ausbildung der Wissenschaftler abhängen. Eine Diskussion des Zusammenhangs zwischen Ausbildung, Qualifikation der Forscher und Produktion von technologischem Wissen muß hier aus räumlichen Gründen unterbleiben. Vgl. zu diesem Problemkreis Beckerhoff, D., Wirtschaftswachstum durch Ausbildung und Forschung, Bonn 1968. 2l Vgl. Ogburn, W.F., Social Change, New York 1933. Ogburn hat zu einem späteren Zeitpunkt seine mechanistische Vorstellung vom Inventionsprozeß teilweise aufgegeben. Vgl. Ogburn, W.F., Social Change, New York 1950, s. 375 ff. - 46 - nicht hervorgebracht wurden. 1l Von ökonomischer Seite ist die "technology opportunity" These verschieden weit interpretiert worden. So wird von Phillips 2l die Ansicht vertreten, daß exogen gegebene Fortschritte im Grundlagenwissen die Erfindungsmöglichkeiten und den technischen Fortschritt determinieren. Genauer gesagt nimmt er an, daß in einem Industriezweig dann hohe F+E Ausgaben und hohe Innovationsaktivitäten entstehen, wenn durch Fortschritte im Grundlagenwissen technologische "opportunities" geschaffen werden. Gehen die Fortschritte im Grundlagenwissen zurück oder ändern sie ihre Richtung, so daß die technologischen "opportunities" nicht mehr vom betrachteten Industriezweig genutzt werden können, gehen entsprechend auch die F+E Ausgaben und die Innovationsaktivitäten zurück. 3) Die von Phillips~l und auch von Scherer 5l angeführten empirischen Untersuchungen, die die These bestätigen, enthalten aber einen entscheidenden Mangel: Sie können nicht direkt beweisen, daß Fortschritte im Grundlagenwissen Unterschiede in den F+E Ausgaben und in den Innovationsaktivitäten in den einzelnen Industriezweigen bewirken. Vielmehr wird in ihnen indirekt von den nicht durch andere Größen, wie z.B. den Verkäufen der Unternehmen, der Konkurrenzsituation, der Unternehmensgröße u.ä. erklärbaren Unterschieden in den F+E Tätigkeiten und den Innovationsaktivitäten auf einen Einfluß des Grundlagenwissens ,) Vgl. Nelson, R.R., The Economics of Invention: A Survey of the Literature, a.a.O., S. 106. 2> Phillips, A., Patents, Potential Competion and Technical Progress, in: American Economic Review, Papers and Proceedings, Vol. 56, 1966, S. 301 ff. 3) Vgl. Kamien, M.I., und Schwarz, N.L., a.a.O., S. 6. ~i Phillips, A., a.a.o., s. 305 s) Scherer, F.M., Firm Size, Market Structure, Opportunity, and the Output of Patented Inventions, American Economic Review, Vol. 55, 1965, S. 1097 ff. - 47 - geschlossen. Rosenberg 1l hat kürzlich die "technological opportunity" These wieder in dem weiten Sinne des ursprünglichen Ogburnschen Ansatzes ausgelegt. Die Frage, ob Nachfrageverhältnisse oder technologische "opportunities" die Erfindungen bestimmen, beantwortet Rosenberg zunächst mit dem bekannten Argument, daß in vielen Bereichen Erfindungen trotz hoher Nachfrage wegen fehlenden Grundlagenwissens ausgeblieben sind. Er weist insbesonder~ auf den medizinischen Sektor hin, in dem sich viele historische Beispiele dafür finden lassen, daß fehlendes Grundlagenwissen gesellschaftlich erforderliche Techniken zur Bekämpfung von Krankheiten verhindert hat 2 l,und in dem auch aktuelle Beispiele zeigen, daß die "trial and error" Vorgehensweise der angewandten Forschung keine Techniken zur Lösung bestimmter medizinischer Probleme hervorzubringen vermag, so daß erst von einem - nicht vorhersehbaren - Fortschritt im Grundlagenwissen eine Lösung erwartet werden kann. Darüberhinaus argumentiert er, daß nicht nur das Grundlagenwissen die Erfindungen bestimmt, sondern daß auch die Eigendynamik von angewandter Forschung und Entwicklung die Wirkungen der Nachfrageseite erheblich reduzieren. Er greift bei der Begründung dieser Ansicht wiederum auf historische Beispiele zurück, in denen er zeigen kann, daß zwischen verschiedenen Erfindungen, zwischen verschiedenen Produktionstechniken und zwischen verschiedenen Erfindungen und Produktionstechniken Abhängigkeiten bestanden, die die Wege zu neuen Erfindungen und zu 1l Rosenberg, N., Science, Invention and Economic Growth, in: Economic Journal, Vol. 84, 1974, s. 96 ff. 2) Vgl. Rosenberg, N., a.a.O., S. 97. Die historischen Beispiele im Bereich der Medizin sind u.E. nicht so eindeutig auszulegen wie Rosenberg glaubt. Man kann mit Schmookler argumentieren, daß bei niedrigem Pro-Kopf-Einkommen "Gesundheit" ein Luxusgut ist, für das nur geringe Teile des Einkommens verwendet werden können. Die potentielle große Nachfrage im medizinischen Sektor war m.a.W. gar nicht zu allen Zeiten vorhanden, sondern entstand erst mit dem Wachstum des Pro-Kopf- Einkommens. -48 - neuen Techniken in starkem Maße beeinflußt haben.') Diese Interdependenzen zwischen verschiedenen Erfindungen und Produktionstechniken können, auch wenn sie in der Vergangenheit ein wesentlicher Faktor bei der Entstehung neuen technologischen Wissens gewesen sind, u.E. gegenwärtig nicht einen autonomen, oder nach eigenen internen Gesetzen verlaufenden Prozeß der Entstehung von Erfindungen und neuen Produktionstechniken begründen. Sie bewirken vielmehr, daß die angewandte Forschung eine vergleichsweise unsichere Aktivität ist, weil eben, gerade bei komplexen Erfindungen oder technischen Entwicklungen, nicht exakt vorausgesehen werden kann, welche Arbeiten auf welchen Gebieten für das Erreichen eines bestimmten Ergebnisses notwendig werden. Durch systematisches Erarbeiten aller Komponenten einer Erfindung, d.h. durch einen entsprechenden Ressourceneinsatz, können die angestrebten Ergebnisse aber in der Regel erreicht werden, vorausgesetzt es gibt keine Beschränkung von der Seite des Grundlagenwissens. Hierfür sprechen vor allem die jüngeren historischen Beispiele großer staatlicher, aber auch industrieller Projekte der angewandte Forschung, wie die Raumfahrtprogramme in den USA, die Atomenergieforschung oder die Erforschung neuer Verkehrsmittel. Im Gegensatz zur "technological opportunity" These wird in dem als "demand pull" Theorie 2> bezeichneten Ansatz davon ausgegangen, daß Erfindungen primär nicht durch exogene Fortschritte im Grundlagenwissen und durch einen eigendynamisch verlaufenden Prozeß der Entstehung technologischen Wissens, sondern durch gesellschaftliche oder ökonomische Faktoren hervorgerufen werden. Diese Sichtweise ist in der Soziologie im wesentlichen von Gilfillan 3> entwickelt worden.~> In einer spezifisch ökonomischen Interpretation dieses Ansatzes, die in einer Reihe ,) Vgl. Rosenberg, N., a.a.O., S. 101 ff. 2) Vgl. z.B. Kaufer, E., a.a.o., S. 36 und Scherer, F.M., a.a.o., s. 1097. 3) Gilfillan, S.C., The Sociology of Invention, Chicago 1935. ~> Einen kurzen Oberblick über den Ansatz von Gilfillan gibt Nelson. Vgl. Nelson, R.R., The Economics of Invention: A Survey of the Literature, a.a.O., s: 103 ff. - 49 - von Punkten von den ursprünglichen soziologischen Vorstellungen abweicht, erklärt Schmookler 1> Erfindungen als "demandinduced." Dieses belegt er im wesentlichen durch die Ergebnisse seiner empirischen Untersuchungen der Veränderung der Erfindungstätigkeit, gemessen an der Zahl der angemeldeten Patente einzelner Industrien im Zeitablauf und der Unterschiede in der Erfindungstätigkeit zwischen einzelnen Industrien zu bestimmten Zeitpunkten. Für die Investitionsgüterindustrie zeigen die Schmooklerschen Untersuchungen zum einen, daß die Erfindungstätigkeit in einzelnen Industrien im Zeitablauf durch die Nachfrage bestimmt wurde 2> - einem Anwachsen der Investitionsgüternachfrage folgte mit signifikanter zeitlicher Verzögerung ein Ansteigen der Patente in den jeweiligen Industrien - und zum anderen ergibt sich, daß die Unterschiede in der Erfindungstätigkeit verschiedener Industrien im Querschnitt zur Zeit am besten durch die Unterschiede in den Volumina ihrer Investitionsgüterverkäufe zu erklären sind. 3l Für die Konsumgüterindustrie belegt Schmookler seine These nicht mit exakten empirischen Daten. Doch sind die von ihm gegebenen Beispiele für die Nachfrageabhängigkeit der Erfindungen in der Konsumgüterindustrie - z.B. bezogen sich die Erfindungen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhundert in Amerika hauptsächlich auf den Bereich der Nahrungsmittelproduktion, während sie sich im 20. Jahrhundert, infolge der Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens und der damit verbundenen Verschiebung in der Nachfragestruktur, auf Freizeitanforderungen wie Kin~f Radio, Fernsehen usw. richteten - doch sehr eindrucksvoll. Die These der Nachfrageabhängigkeit der Erfindungen wird durch zwei weitere Ergebnisse der Untersuchungen Schmooklers gestützt. 1) Schmookler, J., Invention and Economic Growth, a.a.o., s. und s. 206 ff. 2) Vgl. ebenda, s. 104 ff. 3) Vgl. ebenda, s. 137 ff. 4) Vgl. ebenda, s. 179 ff., insbesondere s. 180. 1 2 -so - Bei der Betrachtung von etwa 1000 wichtigen Erfindungen ließ sich in der relevanten Literatur in den meisten Fällen nicht feststellen, woher die Anregungen für die Erfindungen kamen. In einer kleinen, aber signifikanten Zahl von Fällen, in denen die Wurzeln der Erfindungen festgehalten werden konnten, wurden als ursprüngliche Anregungen wirtschaftliche oder technische Probleme, aber niemals Fortschritte im Grundlagenwissen ausgemacht. 1l Zur Begründung für fehlende Anregungen der Erfindungen durch Grundlagenforschungsergebnisse verweist Schmookler auf die Orientierung der Erfinder auf praktische Probleme. Grundlagenforschungsergebnisse bewirken, daß die Erfinder die Probleme differenzierter betrachten und verschiedene Lösungsmöglichkeiten sehen können. Da aber einige Zeit vergeht, bevor die Erfinder mit den Grundlagenforschungsergebnissen zu arbeiten beginnen, wirken sich die Fortschritte in der Wissenschaft von Generation zu Generation, iedoch nicht "from one issue of a scientific journal to the next" aus. 2l Empirisch ließ sich darüberhinaus nachweisen, daß die Erfindungstätigkeiten in verschiedenen nachfragemäßig zusammengehörenden technologischen Bereichen im Zeitablauf synchron verliefen und sich mit der Nachfrage veränderten. 3l Dieses Ergebnis deutet darauf hin, daß es keine Ausschöpfung von Grundlagenwissensfortschritten oder wichtigen Erfindungen gegeben hat und bestätigt, daß Grundlagenforschungsergebnisse oder große Erfindungen kaum auslösende Stimuli für die Erfindungstätigkeiten gewesen sein können. Schmookler zieht aus seinen Beobachtungen den Schluß, daß die wirtschaftliche Entwicklung nicht von Erfindungen gesteuert wird, die auf exogen gegebenen. naturwissenschaftlichen Grundkenntnissen oder exogen gegebenem technologischen Wissen beruhen, sondern daß vielm~hr umgekehrt die wirtschaftliche Entwicklung oder genauer die damit verbundenen Nachfrageverschiebungen Erfindungen und technologisches Wissen bestimmen. 4l ,J Vgl. ebenda, S. 65 ff. 2l Ebenda, s. 200. 3) Vgl. ebenda, S. 87 ff. 4) Vgl. ebenda, S. 209. -51 - Akzeptiert man seine empirischen Ergebnisse und seine Folgerungen, so muß man die angewandte Forschung als eine ökonomische Aktivität ansehen, die von privaten Entscheidungsträgern unter Gewinnüberlegungen durchgeführt wird und kann annehmen, daß Umfang und Richtung des technologischen Wissens abhängig sind von der Höhe und der Struktur des Ressourceneinsatzes für angewandte Forschung. Obwohl Schmookler die Nachfrageabhängigkeit der Erfindungstätigkeit und damit die Steuerungsmöglichkeiten in der angewandten Forschung stark betont, übersieht er nicht, daß das Grundlagenwissen die Ergebnisse der angewandten Forschung begrenzen könnte. Für den von ihm beobachteten Zeitraum glaubt er aber feststellen zu können, daß das Grundlagenwissen allenfalls Einfluß auf die Art der Erfindungen gehabt haben kann. Auf Grund seines "multi-purpose" Charakters hat das Grundlagenwissen aber alle Erfindungen erlaubt, die notwendig waren,und Schmookler stellt fest: "We are, and evidently for some time have been, able to extend the technological frontier perceptibly at virtually all points even if there exists an upper limit to the number of possible improvements in a production technology, that limit has been too remote from the frontier to affect inventive effort."') Indessen birgt dieser Rückgriff auf nicht durch ökonomische Einflußfaktoren zu erklärendes Grundlagenwissen den virulenten Keim für die Kritik, wie sie vor allem von den Vertretern der "technological opportunity" These gegenüber Schmooklers Vorstellungen vorgetragen werden. Dieser Kritik, die im wesentlichen mit der Begründung der Uberlegenheit der "technological opportunity" These einhergeht, ist insoweit zu folgen, als daß eine Begrenzung der Erfindungstätigkeit durch das Grundlagenwissen vermutlich doch schon früher eintreten kann oder tatsächlich früher eingetreten ist als Schrnookler vermutet. Rosenberg 2l argumentiert zu Recht, daß Schmooklers Daten immer nur die erfolgreichen Erfindungen erfassen, aber nicht die Mißerfolge oder die Nachfrageverschiebungen, die •) Ebenda, S. 210. 2 l Rosenberg, N. , a. a. 0. , S. 9 7 f. und S. 106 . - 52 - nicht durch Erfindungen beantwortet wurden und weist auf die bereits erwähnten historischen Beispiele hin, in denen gesellschaftlichen Erfordernissen nicht durch Erfindungen und neuen Produktionstechniken begegnet werden konnte. Man kann hinzufügen, daß, selbst wenn die durch Grundlagenwissen gesetzte Grenze in der Vergangenheit sehr weit entfernt war, dieses nicht notwendigerweise auch für die Zukunft gilt, weil es offensichtlich von der weiteren Entwicklung im Grundlagenwissen abhängig ist, ob und wann die Grenze wirksam wird. 1> Diese Einwände, wie auch die empirischen Ergebnisse, die die "technological opportunity" Hypothese unterstützen, deuten an, daß Erfindungen nicht allein durch die Nachfrageseite erklärt werden können. Die entscheidende Frage, von welcher Bedeutung die eine oder andere Hypothese ist, kann aber nicht befriedigend beantwortet werden. Einen ersten Eindruck 2) über die relative Position der beiden •) Die Frage, ob im 20. Jahrhundert eine engere Anbindung an die Grundlagenforschung entstanden ist, muß als noch nicht geklärt angesehen werden. Die Untersuchung TRACES zeigt Beispiele für enge Verbindungen, weist aber eine Verzögering zwischen Grundlagenforschungsergebnissen und zugehörigen Erfindungen von durchschnittlich dreißig Jahren aus. Vgl. National Science Foundation (Hrsg.), Technology in Retrospect and Critical Event in Science (TRACES), Washington D.C. 1968. 2> Vgl. S. 54 der Arbeit, Tabelle 1. Aufschluß über die relative Bedeutung der beiden Hypothesen und über die Bedeutung der Grundlagenforschung könnte auch das Projekt "Hindsight" liefern. Im Projekt Hindsight wurden 20 wichtige amerikanische Waffensysteme seit 1945 auf ihre Ursprünge hin untersucht, und das Ergebnis lautete, daß Grundlagenforschung nur zu 0,3 %, angewandte Forschung mit 7,7 % und Entwicklung mit 92 % zu den Systemen beigetragen haben. Der wesentliche Mangel der Untersuchung rührt daher, daß als Basisjahr 1940 unterlegt wurde und damit alles Grundlagenwissen und alle Erfindungen, die vor 1940 gewonnen wurden, nicht berücksichtigt werden konnten. Vgl. Sherwin, c., und Isenson, R.S., First Interim Report on Project Hindsight (Summary), Washington D.C. 1966. - 53 - Ansätze könnten die von Pavitt 1> - vgl. Tabelle 1 - aus den Untersuchungen von Carter und Williams, 2> Goldhar, 3> Langrish4) und Myers und Marquis 5> zusammengefaßten empirischen Ergebnisse vermitteln. Sie zeigen, daß innovative Aktivitäten und mithin auch F+E Tätigkeiten"> überwiegend durch ökonomische Faktoren -"Production und Market needs"- induziert wurden. In geringerem Maße waren Innovationen dagegen durch "technologische Möglichkeiten", d.h. durch Ergebnisse von F+E Arbeiten, die nicht durch ökonomische Faktoren bedingt waren, hervorgerufen worden. Pavitt 7> weist allerdings darauf hin, daß besonders wichtige "radical innovations" in starkem Ausmaß von "technical opportunities" abhängig waren, so daß am technischen Fortschritt gemessen der "technological opportunity" These wohl größere Bedeutung zukommt als die auf Innovationstätigkeit bezogenen Daten angeben. 1> Pavitt, K., The Conditions of Success in Technological Innovation, Paris 1971, S. 32. 2> Carter, C., und Williams, B., Industry and Technical Progress: Factors Governing the Speed of Application of Science, U.K., London 1957. 3) Goldhar, J., zitiert von Ruzic, N., I-R100, in: Industrial Research, Dezember 1969, s. 36 f. 4) Langrish, J., Innovation in Industry: Some Results of the Queen's Award Study, Research Report No. 15, Department of Liberal Studies in Science, University of Manchester, U.K., 1969. 5) Myers, S., und Marquis, D., Technology Transfer and Industrial Innovation, Washington 1967. e) Diese Folgerung ist zulässig, weil Pavitt eine hohe Korrelation zwischen "technological innovation" und F+E Ausgaben unterstellt, so daß eine Anregung einer Innovation durch "production and market needs" zumindest auch eine Anregung der angewandten Forschung und der Entwicklungstätigkeit durch diese Faktoren bedeutet. Vgl. Pavitt, K., a.a.O., S. 24. 7) Pavitt, K., a.a.O., S. 32. - 54 - Tab. 1: THE RELATIVE IMPORTANCE OF TECHNOLOGICAL OPPORTUNITY AND OF PRODUCTION AND MARKET NEEDS AS INITIAL STIMULI TO TECHNOLOGICAL INNOVATION: A COMPARISON OF THE RESULTS OF FOUR EMPIRICAL STUDIES PEOCEN.l'J\G: DISTRIBUl'Irn 1\CCXlRDING '10 FOOR EMPIRICAL Sl'UDIES INITIAL STIMULUS CAm'ER 1 ; MYERS AND OOU11AR I.,AN'.;RISH : AND ~ . MAIQJIS Technological qp:,rtuni ty •• 27% 33% 34% 33% Productic:n ard Market needs 73% 67% 66% 77% Total nunber of irux:lvations 1 567 studied ••.••••.••••••.•.• 204 600 (?) 84 1 1 Quelle: Pavitt, K., a.a.O., s. 32. Filr die angewandte Forschung kann man insgesamt feststellen, daß es vermutlich in einem sehr breiten Rahmen möglich ist, durch adäquate Veränderungen des Ressourceneinsatzes die Ergebnisse quantitativ und qualitativ zu beeinflussen. Langfristig werden die Möglichkeiten der Steuerung der angewandten Forschung jedoch von der Veränderung im Grundlagenwissen abhängig sein. 1) Die Fragen, wie Grundlagenwissen entsteht und ob es Wege gibt, in den Entstehungsprozeß einzugreifen, sind deshalb von entscheidender Bedeutung, zumal damit gerechnet werden muß, daß Fortschritten in u.U. wichtigen technologischen Bereichen durch unzureichendes Grundlagenwissen auch kurzfristig Grenzen gesetzt werden könnten. 1> Eine formale Darstellung des Zusammenhangs zwischen Grundlagenwissen und den Produktionsmöglichkeiten in der angewandten Forschung geben Evenson, R.E., und Kislev, Y., A Stochastic Model of Applied Research, in: Journal of Political Economy, Vol. 84, 1976, S. 265 ff. -61 - hatte erreichen können.•> Hierüber kann man aber offensichtlich nur noch spekulieren. Als empirischen Beweis für die Geniehypothese die Tatsache einer großen wissenschaftlichen Leistung anzuführen, mithin diese Leistung als Kriterium zur Bestimmung des Genies heranzuziehen, erscheint als eine wenig befriedigende Vorgehensweise. Als Indiz für die Geniehypothese könnte man allenfalls noch anführen, daß wichtige Entdeckungen nicht selten von Wissenschaftlern getätigt wurden, die als Außenseiter galten. Allerdings ist hierbei zu bedenken, daß eventuell ihre spezifische Fragestellung oder die Formulierung eines Problems in einem derartigen Gegensatz zur herrschenden wissenschaftlichen Meinung stand, daß von daher schon eine Außenseiterposition rührte. Unter Umständen hat der "incentive" gegen die etablierte Wissenschaft antreten zu müssen mehr zur Problemlösung beigetragen als ein vermeintliches geniales Denkvermögen. So scheinen sich diese Beispiele auch eher für eine Widerlegung der Polanyischen positiven Beurteilung der Interaktionen der "republic of science" zu eignen, denn als Begründung für die Geniehypothese. Die Betonung der Rolle von Außenseitern ist ein konstitutives Merkmal der von Kuhn 2> entwickelten Vorstellung über die Entwicklung der Naturwissenschaften, die ebenfalls eine Nichtsteuerbarkeit der Grundlagenforschung zu beweisen scheint. Seine Position ist deshalb besonders interessant, weil sie •) Es gibt wissenschaftsgeschichtliche Beispiele, die eindeutig belegen, daß mehrere Wissenschaftler gleichzeitig vor der Lösung ein und desselben Problems standen. Im Zweifelsfall dürften eher Zufälle als Unterschiede im Genie den Ausschlag gegeben haben. Die Nicht-Euklidische Geometrie war z.B. von Gauß schon in den Grundzügen erarbeitet, bevor sie von anderen veröffentlicht wurde. Vgl. hierzu z.B. auch Kuhn, T.S., Energy Conservation as an Example of Simultanious Discovery, in: Barber, B., und Hirsch, W., a.a.O., S. 486 ff. a) Kuhn, T.S., a.c1.0. -62 - die Wissensfortschritte nicht durch einen kumulativ und kontinuierlich, sondern durch einen diskontinuierlich verlaufenden Forschungsprozeß erklärt und im Widerspruch zu Polanyis Auffassung über die Funktion der "normalen" Wissenschaft steht. Kuhn nimmt an, daß naturwissenschaftlichen Theorien bestimmte Paradigmata unterliegen, auf die sich die Wissenschaftler geeinigt haben und auf deren Basis sie ihre Forschungen betreiben. Typischerweise bewegt sich die "normale" Wissenschaft im Rahmen der Paradigmata, d.h. sie richtet ihre Fragestellung auf die vorhandenen Paradigmata aus und paßt ihnen die gefundenen Ergebnisse an. Dadurch begrenzt sie ihre Möglichkeiten,zu außerordentlichen wissenschaftlichen Fortschritten zu gelangen. Erst wenn sich im von der "scientific community" getragenen Forschungsprozeß Anomalien häufen, also Ergebnisse gefunden werden, die nicht oder nur unzureichend zu den herkömmli.chan Paradigmata passen, gelingt es Außenseitern 1 l , die von der Richtigkeit der herrschenden Paradigmata noch nicht überzeugt sind, wissenschaftliche Revolutionen auszulösen, d.h. neue Paradigmata durchzusetzen. Die •republic of science", deren Beitrag zur Wissensvermehrung Polanyi so betont, erscheint bei Kuhn als ein Hemmschuh des wissenschaftlichen Fortschritts, weil sie sich in der Regel gegen die neuen Paradigmata wehrt. 2> Da Kuhn zufällig auftretende Anomalien und deren Transformation in neues Wissen durch Außenseiter seiner Theorie zugrunde legt, muß man davon ausgehen, daß er die Produktion von Grundlagenwissen für nicht steuerbar hält. Kuhn3l weist allerdings darauf hin, daß die Paradimata-Wechsel selbst, die Fragestellungen, die zur Feststellung der Anomalien 1> Dieses sind nach Kuhn häufig junge Wissenschaftler oder Wissenschaftler, die sich erst kurze Zeit auf einem für sie neuen Fachgebiet bewegen. 2> Diese Aussage sollte nicht mißverstanden werden. Die "normale" Wissenschaft spielt auch in der Kuhnschen Theorie der wissenschaftlichen Entwicklung eine entscheidende Rolle. Sie kann verhindern, daß die Forschung durch die Obernahme unausgereifter oder unbrauchbarer Paradigmata belastet wird und sie erlaubt innerhalb der jeweilig herrschenden Paradigmata detaillierte Forschungsarbeiten, ohne die die Aufdekkung der für grundlegende wissenschaftliche Neuorientierungen notwendigen Anomalien nicht möglich wäre. 3) Kuhn, T.S., a.a.o., S. 69. - 63 - führen, wie auch die Interpretation der Anomalien durch die Außenseiter, zu einem Teil durch gesellschaftliche Faktoren beeinflußt werden und geht so über die Vorstellung eines eigendynamisch verlaufenden Prozesses der Wissensentstehung hinaus. Unabhängig davon, ob die zu Beginn erwähnte mechanistische Interpretation, der Ansatz Polanyis oder Kuhns Auffassung, den Entstehungsprozeß des Grundlagenwissens richtig beschreibt, kann man feststellen, daß alle drei Erklärungen eine gewisse Beziehung zwischen Ressourceneinsatz für Grundlagenforschung und der Erweiterung des Grundlagenwissenbestandes unterstellen. Eine Veränderung im Umfang der Grundlagenforschung wird mit einer - allerdings nicht vorhersehbaren- Veränderung der Erzeugung neuen Wissens einhergehen. Eine bewußte Veränderung der Richtung der Grundlagenforschungsergebnisse wird aber in keinem der drei Ansätze zugelassen. 1l Die Möglichkeiten, Forschungspolitik zu betreiben, sind unter solchen Umständen fast gänzlich aufgehoben. Die Auffassung, daß Grundlagenwissen nicht in einem eigengesetzlich verlaufenden Prozeß, sondern in Abhängigkeit von sozialen und ökonomischen Faktoren entsteht und sowohl im Umfang als auch in der Richtung lenkbar ist, wird in unterschiedlichen Varianten vertreten. So stellt Carter 1l fest, daß das Entstehen von Grundlagenwissen zwar zufallsabhängig ist und daß z.B. durch eine Verdopplung des Ressourceneinsatzes für bestimmte Grundlagenforschungsprojekte nicht auch eine Verdopplung der Wahrscheinlichkeit, eine bestimmte wichtige Entdeckung zu erzielen, erreicht .werden kann. Er ist jedoch der Ansicht, daß dem Zufälligkeitscharakter der Produktion von Grundlagenforschungsergebnissen zu viel Gewicht beigemessen wird und sagt" ••• it is surely rational to assume a broad relationship between the probability of discovery and the resources used in trying to achieve 1l In der Soziologie ist unter diesem Aspekt diskutiert worden, ob die Entwicklung des Grundlagenwissens die Superstruktur der gesellschaftlichen Entwicklung ist. Vgl. hierzu Kirsch, G., a.a.o., s. 34 ff. a) Carter, C.F., The Distribution of Scientific Effort, in: Shils, E., a.a.o., s. 34 ff. - 64 - it - a relationship subject to random disturbance, but nevertheless likely to assert its dominance in the long run." 1> Dieses ist aber nicht mehr als eine bloße Meinungsäußerung, solange Carter nicht angibt, warum seine Annahme "rational" ist. Sie könnte ohne weiteres auch von denjenigen akzeptiert werden, die einen eigengesetzlichen Verlauf der Entstehung von Grundlagenwissen postulieren, würde Carter nicht zusätzlich, aber ebenfalls ohne Begründung, annehmen, daß es möglich ist, die Grundlagenforschung an technischen Problemen auszurichten. 2> Fundierter erscheinen Vorstellungen, die in der amerikanischen Managementliteratur 3> zu finden sind. Offensichtlich unter dem Eindruck erfolgreich durchgeführter Grundlagenforschungsarbeiten in verschiedenen Industriezweigen in den USA wird argumentiert, daß in bestimmtem Maße eine Beeinflussung der Richtung der Grundlagenforschung, also ihre Ausrichtung auf unternehmensnotwendige Techniken möglich ist, wenn auch wenig darüber bekannt ist, welche genaue Beziehung zwischen Ressourceneinsatz und dem Umfang neuen Wissens besteht. Diese Steuerungsmöglichkeit liegt im wesentlichen darin, daß in Abhängigkeit von technischen oder ökonomischen Notwendigkeiten grob festgelegt werden kann, auf welchen Wissensgebieten geforscht werden soll, ob also z.B. Ressourcen für Grundlagenforschungstätigkeit im Bereich der Hochfrequenzphysik oder im Bereich der Festkörperphysik einzusetzen sind. Eine Detailplanung, die dem einzelnen Wissenschaftler vorschreibt, welche Arbeiten er durchzuführen hat, wird aber wohl zu Recht für nicht möglich erachtet. Dieser Auffassung von einer Lenkung der Forschungstätigkeit kann man deshalb zustimmen, weil vermutlich nicht zwischen allen möglichen ,> Carter, C.F., a.a.o., s. 39. 2) Vgl. ebenda, S. 40 ff. 3) Vgl. z.B. Suits, C.G., Basic Research: Management Aspects, in: Heyel, C. (Hrsg.), The Encyclopedia of Management, New York 1963, s. 48 ff.; Suits, C.G., Speaking of Research, New York 1965; Quinn, J.B., Top Management Guides for Research Planning, in: Bright, J.R., Research, Development and Technological Innovation, Homewood 1964, S. 672 ff. und Blake, S.P., Forschung, Entwicklung und Management, München und Wien 1969. - 65 - Grundlagenforschungsergebnissen enge Interdependenzen bestehen, woraus zu folgern ist, daß die Forschung auf bestimmten Gebieten auch isoliert erheblich vorangetrieben werden kann. Eine Abhängigkeit der Entstehung des Grundlagenwissens von sozialen und ökonomischen Faktoren, die wie Kirsch 1l meint, die grundsätzliche Möglichkeit eröffnet, die Beziehungen zwischen außerwissenschaftlichen Tatbeständen und der wissenschaftlichen Entwicklung zu analysieren, um sie "einer bewußten Gestaltung" zugänglich zu machen, wird von Schmookler 2l für wahrscheinlich erachtet. 3l Unter Ablehnung jener Ansätze, die den wissenschaftlichen Fortschritt einzig und allein durch sozio-ökonomische Faktoren determiniert sehen und unter Betonung der Unmöglichkeit, Grundlagenforschungsergebnisseim einzelnen zu planen oder vorherzusagen, folgert er aus der historischen Entwicklung der Naturwissenschaften in Europa und aus den verschiedenen staatlichen Eingriffen in den Bereich der Forschung seit dem 17. Jahrhundert, daß wissenschaftliche Entdeckungen zwar sehr viel weniger als z.B. Erfindungen unter dem Einfluß von Nützlichkeitsüberlegungen entstanden sind, diese aber gleichwohl einen substantiellen Einfluß auf die Entstehung von Grundlagenwissen gehabt haben. Schmookler vertritt m.a.W. die Auffassung, daß die Vorstellung eigengesetzlich oder zwangsläufig entstehender Grundlagenforschungsergebnisse historisch nicht gerechtfertigt ist, daß es aber auch nicht möglich - und nicht wünschenswert - ist, Grundlagenforschungsergebnisse umfassend zu steuern. 4> 1l Kirsch, G., a.a.O., S. 33. 2> Schmookler, J., Catastrophe and Utilitarianism in the Development of Basis Science, a.a.O., S. 19 ff. 3) Vgl. ebenda, S. 33. 4) Vgl. ebenda -66 - Eine r,nge Beziehung zwischen sozialen und ökonomischen Faktoren und der wissenschaftlichen Entwicklung wird vor allem in marxistischen Ansätzen postuliert. So äußert Habermas 1> typischerweise, ganz im Gegensatz zu den Ansätzen, die die Rolle des nicht an praktischen Problemen orientierten Wissenschaftlers betonen und einen mehr oder weniger eigendynamischen Verlauf der Wissensentstehung annehmen, daß der einzelne Forscher zwar subjektiv der Uberzeugung sein kann, seine Forschungstätigkeit sei jeder Anwendungsüberlegung fern und richte sich nur auf die Vermehrung von "Wissen an sich", daß seine objektive Situation aber die ist, beeinflußt von gesellschaftlichen Faktoren in die Richtung nützlicher 2> Ergebnisse zu forschen und nützliche Ergebnisse hervorzubringen. Diese Position, die alle wissenschaftlichen Fortschritte durch gesellschaftliche Umstände bedingt sieht, kann hier nicht näher reflektiert werden. Ihre Erwähnung erscheint aber zumindestens deshalb notwendig, weil sie in osteuropäischen Ländern als theoretische Grundlage der Versuche der Planung der Wissenschaftsentwicklung dient. 3> Insgesamt glauben wir festhalten zu können, daß eine vollkommene Nichtsteuerbarkeit der Produktion von Grundlagenwissen nicht wahrscheinlich ist. Die Vorstellung eines eigengesetzlich verlaufenden Prozesses der Entstehung von Grundlagenwissen ist u.E. deshalb abzulehnen, weil die historischen Beispiele zeigen, daß durch die private und staatliche Trägerschaft der F+E erheblicher Einfluß auf den Umfang und die Struktur der Forschungsergebnisse geübt worden ist. 1> Habermas, J., Theorie und Praxis, Neuwied und Berlin 1963, s. 231 ff. 2) Wobei durch die Herrschaftsverhältnisse bestimmt wird, was nützlich ist. 3) Vgl, United Nations (Hrsg.), Policies and Means of Promoting Technical Progress, New York, S. 57 ff. - 67 - Es erscheint in gewissem Umfang möglich, durch die Wahl des Umfangs und der Struktur des Ressourceneinsatzes die Ergebnisse von Grundlagenforschungstätigkeit quantitativ und qualitativ zu lenken, ohne dadurch gleich, wie Polanyi befürchtet, den Forschungsprozeß zum Stillstand zu bringen. 1> 2.4.4. Empirische Makroanalysen des Zusammenhangs zwischen F+E Ausgaben und technischem Fortschritt Weiteren Aufschluß über die F+E Hypothese und vor allem über die Bedeutung forschungs- und entwicklungspolitischer Anstrengungen können empirische Untersuchungen über den Zusammenhang zwischen F+E Ausgaben und Raten des technischen Fortschritts in einzelnen Volkswirtschaften liefern. Für die USA kommt Denison 2l zu dem kaum vermuteten Ergebnis, daß bestenfalls 1/5 des Anteils des Faktors "advance in knowledge" am Wachstum des Bruttosozialprodukts in der Zeit zwischen 1929 und 1957 der F+E Tätigkeit zugerechnet werden könnte. Er erklärt dieses hauptsächlich mit dem Hinweis, daß die F+E Tätigkeit überwiegend auf Produkterneuerungen, die nicht zum gemessenen Wachstum beitragen, ausgerichtet war. Uns erscheint das für die F+E Hypothese negative Resultat aber zu einem großen Teil die Folge der rigorosen Annahmen, aus denen Denison sein Ergebnis herleitet. Er nimmt an, ohne dieses näher zu begründen, daß das technologische Wissen nur die Hälfte des für technischen Fortschritt relevanten Wissens ausmacht, nur zur Hälfte aus den 1) Eine grobe Strukturierung des Mitteleinsatzes bedeutet nicht, dem einzelnen Wissenschaftler vorzuschreiben, welche Arbeiten er vorzunehmen oder welche er zu unterlassen hat. Vgl. hierzu auch Krauch, H., Die organisierte Forschung, Neuwied und Berlin 1970, insbes. S. 78. Auch in neueren soziologischen Ansätzen wird die grundsätzliche Möglichkeit, die Grundlagenforschung zu finalisieren, bejaht. Vgl. hierzu Böhme, G., van den Daele, w. und Krohn, W., Die Finalisierung der Wissenschaft, in: Zeitschrift für Soziologie, 1973, S. 302 ff. und Klages, H., a.a.0., S. 76 ff. 2> Denison, E., The Source of Economic Growth in the United States .•. , a.a.o., s. 245. - 68 - USA stammt und nur zu 2/3 auf F+E Tätigkeit zurilckzufilhren ist. Dieses ergibt einen Anteil der F+E Tätigkeit an dem für technischen Fortschritt relevanten Wissen von 1/6. 1) Es ist zunächst zu bezweifeln, daß technologisches Wissen nur die Hälfte des relevanten Wissens ausmacht,und es ist zu prilfen, welchen Anteil die F+E Tätigkeit an der verbleibenden Hälfte des relevanten Wissens trägt. Weiter ist zu fragen, wie jene Hälfte des technologischen Wissens, das nicht aus den USA stammt, zu bewerten ist, wenn man weiß, daß die USA eine positive Bilanz zwischen eingeführtem und ausgefilhrtem Wissen aufweist. Geht man z.B. davon aus, daß nicht nur 2/3 des technologischen Wissens, sondern auch 2/3 des sonstigen relevanten Wissens auf 1-'~E zurückgehen, und rechnet man das aus dem Ausland stammende technologische Wissen der F+E Tätigkeit in den USA zu - dieses kann immer noch eine Unterschätzung der F+E bedeuten - so erhält man als Ergebnis, daß 2/3 des Faktors "advance in knowledge" der F+E Tätigkeit entspringen. Ohne die Gültigkeit unserer Annahmen behaupten zu wollen, 21 ,1 Vgl. Denison, E.F., The Sources of Economic Growth in the United States ... , a.a.O., S. 245 Fußnote 19. 2> Auch Johnson bezweifelt Denisons Berechnungen: "The Denison calculations are, however no more than educated guesses. They do not include improvement in product quality, to which much of research and development is directed. The calculated rate of return on research and development could be much higher if research and development yielded its contribution only with a substantial lag." Johnson, H.G., Technology and Economic Interdependence, London und Basingstoke 1975, S. 21; siehe dort insbesondere auch Fußnote 9. In diesem Zusammenhang ist folgendes zu ergänzen: Denisons Berechnungen lassen zum einen den Beitrag von F+E Tätigkeit zum technischen Fortschritt relativ gering erscheinen. Zum anderen bedeuten sie aber auch, daß die soziale Ertragsratevon Investitionen in F+E etwa gleich der Ertragsrate von anderen Investitionen ist. Vgl. hierzu die Berechnungen von Denison, E.F., The Sources .•. , a.a.O., S. 245. Beide Argumente verlieren an Bedeutung, wenn davon ausgegangen werden muß, daß der Beitrag der F+E zum Produktivitätswachstum unterschätzt wird. Indessen glauben wir für das zweite Argument zusätzlich feststellen zu können: daß es unerheblich ist für die Frage, ob der Staat F+E Politik betreiben soll oder nicht: Die Gleichheit der Ertragsraten kann bereits Ausdruck einer erfolgreich betriebenen staatlichen Politik sein. Grundsätzliche Erwägungen legen jedenfalls den Schluß nahe, daß private und soziale Ertragsraten von Investitionen in F+E auseinanderfallen und somit Anlaß filr einen staatlichen Eingriff besteht. Vgl. hierzu auch Johnson, H.G., a.a.O., S. 21. - 69 - zeigt dies, daß mit gleicher Plausibilität Denisons pessimistischer Einschätzung des Beitrags der F+E eine optimistischere Bewertung entgegengehalten werden kann. Denisons Resultat scheint jedoch durch den Vergleich zwischen den Pro-Kopf-Wachstumsraten und den Ausgaben für F+E verschiedener Industrieländer unterstützt zu werden. 1> Zwar gibt es Länder, die hohe Ausgaben für F+E und hohe Pro-Kopf-Wachs- tumsraten aufweisen, aber es gibt auch Länder mit niedrigen Ausgaben für F+E und hohen Pro-Kopf-Wachstumsraten sowie schließlich Länder mit hohen F+E Ausgaben und niedrigen Pro- Kopf-Wachstumsraten. Ein solch einfacher Vergleich zwischen verschiedenen Ländern leidet aber an Mängeln, die zumindest teilweise die negativen Ergebnisse erklären. So braucht die Struktur der F+E Ausgaben in den einzelnen Ländern nicht gleich zu sein, d.h. in den einzelnen Ländern können die Anteile der ökonomisch relevanten F+E Ausgaben an den gesamten F+E Ausgaben voneinander abweichen und die Länder können in unterschiedlichem Maße Grundlagenforschungsaktivitäten betreiben, die erst langfristig ökonomisch wirksam werden. Ebenfalls kann die Produktivität der F+E Tätigkeit in den einzelnen Volkswirtschaften verschieden hoch sein und die innovative Ausnutzung der F+E Ergebnisse kann in den einzelnen Ländern unterschiedliche Grade erreichen. Außerdem ist zu bedenken, daß die einzelnen Länder das für den technischen Fortschritt notwendige Wissen nicht selbst zu produzieren brauchen, sondern es kostenlos, wie im Falle des Grundlagenwissens, oder gegen entsprechendes Entgelt, wie im Falle von Erfindungen oder technischem "know-how", aus anderen Ländern importieren können. u.u. werden sie so, insbesondere wenn sie die durch vermiedene F+E Tätigkeit freigesetzten Ressourcen für innovative Zwecke einsetzen können, gegenüber den F+E treibenden Ländern Vorteile erlangen. 2l 1> Vgl. Williams, B.R., Research and Economic Growth - What Should We Expect?, in: Shils, E., a.a.O., S. 92 ff. und Matthews, R.C.O., The Contribution of Science and Technology to Economic Development, in: Williams, B.R. (Hrsg.), Science and Technology in Economic Growth, London und Basingstoke 1973, s. 5 ff. 2> Im übrigen ist zu bedenken, daß in den Pro-Kopf-Wachstums- raten nicht nur der technische Fortschritt widergespiegelt wird. - 70 - Insgesamt erscheint es somit wenig sinnvoll, die Wirkungen der F+E Tätigkeit durch einen Vergleich von F+E Ausgaben und Wachstumsraten oder Raten des technischen Fortschritts erfassen zu wollen, weil zu viele Faktoren den Zusammenhang zwischen beiden Größen beeinflussen. Ein von Pavitt 1> gewählter Ansatz, in dem nicht direk1 auf den Zusammenhang zwischen F+E Ausgaben und technischem Fortschritt abgestellt wird, bietet jedenfalls eher die Möglichkeit, die "makroökonomische" Bedeutung des Ressourceneinsatzes für F+E Tätigkeit abzuschätzen. Pavitt versucht, den Einfluß der F+E Tätigkeit auf den technischen Fortschritt zu bestimmen, indem er nicht von dem durch Produktivitätsfortschritten gemessenen technischen Fortschritt ausgeht, sondern von einer "national performance in technological innovation", die sich aus sechs einzelnen Indikatoren zusammensetzt. Diese sechs Indikatoren, die Pavitt für 10 Mitgliedsländer der OECD bestimmt und die entsprechend der Ländergröße korrigiert werden, sind a) der Anteil eines Landes an 110 wichtigen Innovationen, die nach dem 2. Weltkrieg vorgenommen wurden, b) die monetären Einnahmen aus Patenten, Lizenzen und know-how von 1963-64, c) der Anteil eines Landes an den von Japan.in der Zeit von 1960-1964 importierten Technologien, d) die Zahl der Patente, die im Ausland erwirkt wurden (1963), e) die Exportfähigkeit der forschungsintensiven Industrien, f) die Exporte von forschungsintensiven Produktarten. Pavitt zeigt, daß die "national performance in technological innovation" wesentlich von der Qualität der Grundlagenforschung und von der industriellen F+E Tätigkeit, außerdem aber auch von dem Vorhandensein großer Industrien, mit Verkäufen im Wert von über 250 bzw. 500 Millionen US-Dollar, abhängt 2> - vgl. Tab. 2. 1> Pavitt, K., a.a.o., s. 143 ff. 2) Pavitt weist darauf hin, daß die Aussagekraft der Untersuchung beschränkt ist, weil die Stichprobe von 10 zu klein ist, weil die Korrelation keine Kausalität bedeutet, weil die sechs Indikatoren des Gesamtindikators nicht ausreichend die "national performance in technological innovation" wiedergegeben und weil sich die verfügbaren Daten nicht auf dieselben Zeiträume beziehen. Vgl. Pavitt, K., a.a.O., S. 148. -77 - Die Kenntnisse über die neu gewonnenen F+E Ergebnisse erlangen interessierte Wirtschaftssubjekte spätestens dann, wenn der F+E Träger versucht, durch die Einführung neuer Produkte und/oder Produktionsprozesse den ökonomischen Nutzen aus den von ihm finanzierten F+E Arbeiten zu ziehen. 1> Es ist im allgemeinen möglich, wenn auch teilweise einige Zeit aufgewandt werden muß, die in neuen Produktionstechniken verborgenen Informationen herauszuarbeiten und entsprechende Nachkonstruktionen vorzunehmen oder die gefundenen Ergebnisse anderweitig zu verwenden. 2l Diese kostenlose Verbreitung der F+E Ergebnisse bedeutet für den F+E Träger eine erhebliche Reduzierung der Gewinnmöglichkeiten aus F+E Aktivitäten. Zwar kann der F+E Träger die F+E Ergebnisse für eigene Zwecke benutzen; da aber die F+E Ergebnisse zu keinem positiven Preis an andere Wirtschaftssubjekte verkauft werden können, 3l bringt die Benutzung der F+E Ergebnisse durch andere Verwender keine Erträge und schmälert darüberhinaus noch die Gewinnmöglichkeiten in eigenen Verwendungen. Je schneller nämlich die Konkurrenten die frei zur Verfügung stehenden F+E Ergebnisse für eigene Innovationen nutzen, desto geringer fallen die Innovationsgewinne des F+E Trägers aus. Im hier betrachteten Fall der vollständigen Konkurrenz ist der Innovationsgewinn gleich Null, weil die Konkurrenten 1) Wie Arrow sagt: "The very use of the information in any productive way is bound to reveal it, at least in part", Arrow, K.J., Economic Welfare ... , a.a.o., S. 148 2l Eine wesentliche Rolle spielt hierbei aber die Qualität der eigenen F+E Abteilung. Nur in wenigen Fällen wird man mit einfachen Ingenieurs- oder Technikerleistungen aus den Produktionstechniken die neuen Elemente herausarbeiten können. Die Existenz einer leistungsfähigen Forschungs- und Entwicklungsabteilung kann also für viele Unternehmen bereits aus diesem Grunde notwendig sein. 3) I.d.R. kauft niemand eine Sache zu einem positiven Preis, wenn er sie in kurzer Zeit kostenlos erlangen kann. Ein positiver Preis wird sich u.U. dann ergeben, wenn ein potentieller Verwender glaubt, durch den Kauf schneller an eine Information gelangen zu können als seine Konkurrenten und der Zeitvorsprung einen Gewinnvorsprung ermöglicht. -78 - die Innovation sofort übernehmen werden.•> Unter solchen Umständen werden private Entscheidungen keine gesellschaftlich optimale Allokation der Ressourcen im F+E Bereich herbeiführen können. Wenn die Träger von F+E Aktivitäten immer nur Teile des sozialen Werts ihrer Aktivitäten für sich als Gewinne realisieren können, ist genauer gesagt anzunehmen, daß zuwenig Ressourcen für F+E eingesetzt werden, weil die privaten Entscheider von dem im Vergleich zum sozialen Ertrag zu niedrigen privaten Ertrag ausgehen. Allerdings läßt sich die Höhe der privaten Erträge aus F+E Arbeiten durch die Geheimhaltung der erzielten Ergebnisse steigern. Eine Geheimhaltung ist aber häufig recht schwierig und nur zeitlich beschränkt aufrechtzuerhalten. Die Möglichkeiten zur Geheimhalt~ng der F+E Ergebnisse sind für die einzelnen Phasen der F+E unterschiedlich zu beurteilen. Eine Geheimhaltung von Grundlagenforschungsergebnissen erscheint prinzipiell möglich und vergleichsweise einfach, weil in der privaten Grundlagenforschung relativ wenig und daher leicht zu überwachendes wissenschaftliches Personal eingesetzt wird. Wie oben erwähnt wurde, besteht aber u.U. wenig Veranlassung für den F+E Träger, Forschungsergebnisse, insbesondere Grundlagenforschungsergebnisse geheimzuhalten. Das Interesse zur Geheimhaltung nimmt aber bei den Ergebnissen der angewandten Forschung und der Entwicklung zu, weil damit Konkurrenten an einer zu schnellen Nachahmung oder zu schnellen Ubernahme der neuen Produktionstechnik gehindert werden, und so die Gewinne aus einer eigenen innovativen Verwendung gesteigert werden können. Die Geheimhaltung erscheint für die Ergebnisse der Entwicklung und der angewandten Forschung wegen der relativ großen Zahl der Mitarbeiter in diesen Phasen schwieriger zu sein als etwa die Geheimhaltung von Grundlagenforschungsergebnissen. 1) Erst wenn man eine verzögerte Anpassung einführt oder monopolistische Elemente zuläßt, ergibt sich im Modell ein temporär haltbarer Gewinnvorsprung, der einen Innovationsgewinn einschließ~ oder es entsteht sogar die Möglichkeit einer dauerhaften Gewinnverbesserung durch Innovationstätigkeit. -79 - Dabei ist aber zu bedenken, daß die einzelnen Wissenschaftler, Ingenieure usw., die in der Entwicklung und der Endphase der angewandten Forschung tätig sind, meistens nur über Detailkenntnisse verfügen, die für sich allein häufig für Außenstehende wenig aufschlußreich sind. Mitarbeiter, die über Schlüsselinformationen verfügen, sind dagegen seltener und können entsprechend leichter kontrolliert werden. 1> Wenn die Geheimhaltung gelingt, werden die F+E Ergebnisse erst bekannt werden können, wenn sie in Form von neuen Produktionstechniken Eingang in den Produktionsprozeß finden. Potentielle Konkurrenten brauchen deshalb eine längere Zeit, um ebenfalls die neuen Produktionstechniken einzuführen, und es kommt zu einer Verlängerung des temporären Gewinnvorsprungs aus der eigenen innovativen Verwendung von F+E Ergebnissen, mithin zu einer Erhöhung der Erträge aus F+E Tätigkeiten. Entsprechend wird auch der private Mitteleinsatz im F+E Bereich höher ausfallen. Dennoch bleiben aber Diskrepanzen zwischen den privaten und sozialen Erträgen von F+E Aktivitäten bestehen. Die Geheimhaltungsmöglichkeiten führen beim F+E Träger zwar zu einer Erhöhung der Gewinne aus eigenen innovativen Verwendungen, gleichwohl erlauben sie ihm nicht, den vollen sozialen Gewinn aus seinen Aktivitäten zu ziehen, da er weder alle sozial wertvollen Verwendungen ausschöpfen 2l noch die produzi~rten F+E Informationen an alle potentiellen Verwender verkaufen kann. Der Verkauf von F+E Ergebnissen, selbst wenn sie geheimgehalten werden können, erscheint aus zwei Gründen schwierig. Einmal muß der Verkäufer bei fehlenden Eigentumsrechten damit 1> Daß die Möglichkeiten zur Geheimhaltung in der Entwicklungsphase günstig sind, beweist die Praxis des Geheimhaltens sogenannten nicht-patentierbaren "know-hows". 2> Die maximale Verwendung ist ausgeschlossen, wenn ein Unternehmen die Kenntnisse aus seiner F+E Tätigkeit nicht in jeder Anwendung so effizient nutzen kann wie andere Unternehmen. - 80 - rechnen, sein Informationsmonopol zu verlieren. 1l Der Besitzer-von F+E Ergebnissen wird so von einem Verkauf absehen, um nicht die Gewinnmöglichkeiten aus der eigenen Verwendung der Ergebnisse zu zerstören, es sei denn, es wird ein sehr hoher Preis geboten. Zum anderen besteht das Problem, einen "richtigen" Preis für F+E Ergebnisse zu finden. Der Käufer muß nämlich sein Preisangebot abgeben, ohne das zum Verkauf stehende F+E Ergebnis genau zu kennen. 2l So wird der F+E Träger nur zufällig jenen Preis erzielen, der dem sozialen Wert des von ihm erzeugten F+E Ergebnisses entspricht. Die Möglichkeit zur Geheimhaltung kann also nicht verhindern, daß in einem privatwirtschaftlich organisierten System zuwenig Ressourcen für F+E eingesetzt werden. Außerdem ist zu bedenken, daß die Geheimhaltung zwar einen allokativ wünschenswerten höheren Ressourceneinsatz für F+E bewirkt, auf der anderen Seite aber neue Ineffizienzen erzeugt. 3> Berücksichtigt man die Interdependenzen des gesamten F+E Prozesses in einer Volkswirtschaft, so wird die Geheimhaltung von F+E Ergebnissen zwangsläufig zu einer verringerten Erzeugung von F+E Ergebnissen führen müssen. Durch die Geheimhaltung werden vermutlich auch Parallelarbeiten hervorgerufen werden, die ebenfalls den Vorteil des erhöhten Ressourceneinsatzes wieder zerstören. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß Parallelarbeiten starke wettbewerbliche Anreize auslösen und so die Produktivität der F+E Aktivitäten erhöhen können. Ob aber diese Produktivitätserhöhungen die allokativen Nachteile des überhöhten Mitteleinsatzes infolge der Parallelarbeiten und der Verzögerungen im Ablauf des gesamten F+E Prozesses kompensieren können, ist eine Frage, die theoretisch nicht entschieden werden kann und die vermutlich in der Praxis unterschiedlich beantwortet werden muß. 1) vgl. Arrow, K.J., Economic Welfare ... , a.a.o., S. 147. 2> Wenn er die zum Verkauf stehende Information kennt, besteht für ihn kein Anlaß mehr, sie zu kaufen; V'gl. Arrow, K.J., Economic Welfare ••• , a.a.O., S. 148. 3) Die folgenden Argumente gelten im Prinzip auch für die Konstruktion von Eigentumsrechten. -81 - Wenn Fehlallokationen im F+E Bereich nur auf die Nichtaneigenbarkeit von F+E Ergebnissen zurückgeführt werden könnten, wären wirtschaftspolitische Korrekturmaßnahmen relativ einfach. Das Erreichen einer optimalen Allokation im F+E Bereich wird aber durch den "public good"-Charakter der F+E Ergebnisse erschwert. Jede Information ist naturgemäß ein unteilbares Gut. Es ist möglich, daß eine beliebige Anzahl von Wissenschaftlern die Information verwendet, ohne daß zusätzlich volkswirtschaftliche Kosten entstehen. Die Herstellung der Information erfordert zwar einen erheblichen Ressourceneinsatz, verursacht also Kosten beim F+E Träger, jedoch sind die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten oder Grenzkosten des Gebrauchs einer erzeugten Information, wenn man von Ubertragungskosten absieht, gleich Null. 1> Eine optimale Allokation wird also nur dann erreicht, wenn die erzeugten F+E Ergebnisse zum Preis von Null gehandelt, also kostenlos zur Verfügung gestellt werden. 2l3) Unter solchen Umständen wird aber kein privater Entscheidungsträger Mittel für Forschung und Entwicklung einsetzen. Hauptsächlich aus diesem Grunde folgert Arrow die Notwendigkeit einer staatlichen Ubernahme der F+E Tätigkeit, durch die erreicht werden könnte, daß ausreichend Ressourcen für F+E eingesetzt werden und außerdem eine ungehinderte Verbreitung der Ergebnisse stattfindet. 4> 1) Das Kriterium üer "Nichtrivalität im Konsum" ist auf F+E Ergebnisse uneingeschränkt anwendbar, da keine Kapazitätsgrenzen wirksam werden können. 2> Damit verbieten sich aber Maßnahmen, die darauf zielen, durch die Schaffung von Eigentumsrechten das Problem der Nichtzurechenbarkeit zu lösen. Der Staat müßte im Gegenteil dazu beitragen, eine kostenlose Verbreitung von F+E Ergebnissen sicherzustellen. 3) Fehlende Eigentumsrechte sind so gesehen - wenn man von der evtl. eintretenden Geheimhaltung absieht - ein glücklicher Umstand, der eine optimale Verbreitung von F+E Ergebnissen zuläßt. Arrow, K.J., Economic Welfare .•. , a.a.O., s. 148. 4) Vgl. ebenda, S. 149 und S. 156 ff. -82 - Neben dem Argument der Nichtzurechenbarkeit spricht auch das im Vergleich zu anderen ökonomischen Aktivitäten hohe Maß an Unsicherheit bei F+E Arbeiten für die These der Unterallokation der Ressourcen im F+E Bereich. Im theoretischen Modell führt die Existenz von Unsicherheiten bei solchen ökonomischen Aktivitäten, wie die F+E Tätigkeiten sie darstellen, nicht zu Fehlallokationen. Arrow, 1> Hirshleifer 3> und Dreze 3> haben gezeigt, daß die unter Unsicherheitsbedingungen von den sogenannten "state preferences" gesteuerten privaten Entscheidungen die Ressourcen in ihre produktivsten Verwendungen lenken, wenn man in einem mikroökonomischen Totalmodell statt auf Märkten gehandelte Güter Güteroptionen - sogenannte Arrow Zertifikate - einführt. Unter realen ökonomischen Verhältnissen existieren Märkte für derartige Güteroptionen aber nur in Ausnahmefällen - für hochstandartisierte, börsenfähige Güter - und zwar deshalb, weil für die Mehrzahl aller Güter die Kosten funktionierender Terminmärkte deren Einrichtung ausschließen. 4> Als Ersatz könnte man an private Risikoversicherungen denken. Für die Mehrzahl der F+E Risiken ist aber eine Versicherung von privater Seite unwahrscheinlich, da der Versicherungsfall nicht eindeutig abgegrenzt werden kann und außerdem vom Versicherer nicht zu kontrollieren ist, ob die von ihm versicherten F+E Träger alle Anstrengungen unternehmen, ihre F+E erfolgreich durchzuführen. 5> 1> Arrow, K.J., Essays in the Theory of Risk-Bearing, Amsterdam-London 1971. 3) Hirshleifer, J., Investment, Interest and Capital, Englewood Cliffs 1970, S. 215. 3) Dreze, J.H., Market Allocation under Uncertainty, in: European Economic Review, Vol. 2, 1971, s. 133 ff. und Dreze, J.H., Investment under Private 0wnership: 0ptimality, Equilibrium and Stability, in: Dreze, J.H. (Hrsg.), Allocation under Uncertainty: Equilibrium and 0ptimality, London und Basingstoke 1974. 4) Vgl. Marschak, T., Glennan, T.K., Summers, R., a.a.0., S. 10. 5) Vgl. Arrow, K.J., Economic Welfare ••• , a.a.0., S. 145. - 83 - Entsprechend wird es in der Realität bei nicht risiko-neu- tralem Verhalten zu Fehlallokationen im F+E Bereich kommen. Da anzunehmen ist, daß sich die privaten F+E Träger wegen begrenzter Finanzierungsmittel im Durchschnitt eher risikoaversiv als risiko-freudig verhalten,•> wird eine Unterallokation der Ressourcen erwartet werden müssen. 2> Die Tendenz zu einer Unterallokation der Ressourcen im F+E Bereich wird in gewissem Umfang dadurch gemildert, daß die F+E Träger eine Art von Selbstversicherung betreiben können, indem sie ihre F+E Aufwendungen auf verschiedene unabhängige Projekte verteilen. Sie erreichen dadurch, vorausgesetzt die Wahrscheinlichkeiten,brauchbare F+E Ergebnisse zu erzielen,sind nicht zu irregulär verteilt, eine Veminderung des Gesamtrisikos ihrer F+E Tätigkeit. 3> Allerdings ist diese Selbstversicherung hauptsächlich großen Unternehmen vorbehalten, weil nur sie über die für die Streuung notwendigen finanziellen Ressourcen verfügen. Die Reduzierung des mit F+E Aktivitäten verbundenen Risikos durch eine Streuung der F+E Aufwendungen auf verschiedene F+E Projekte wird im Falle großer Unternehmen überdies besonders hoch ausfallen, weil die relativ große technologische Basis dieser Unternehmen die Verwendungsmöglichkeiten von F+E Ergebnissen verbessert.~> Es gibt über die "classical reasons" hinaus weitere Gründe, die die Vermutung einer Unterallokation der Ressourcen im F+E Bereich rechtfertigen. •) Es sei nebenbei bemerkt, daß ein schlecht ausgebildetes oder konservatives Management die mit F+E Arbeiten verbundenen Unsicherheiten häufig weit überschätzt. Wenn risiko-aver- sives Verhalten so zu begründen ist, werden Maßnahmen zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Managements angebrachter sein als z.B. F+E Investitionshilfen, staatliche Ubernahme der F+E o.ä.Vgl. Johnson,P.S.,a.a.O.,S.127 f. 2) Vgl. Arrow, K.J., Economic Welfare •.. , a.a.O., S. 144. 3) Vgl. Nordhaus, W.D., Invention, Growth, and Welfare, Cambridge/Hass. 1969, S. 56. ~> Bei Maßnahmen, die darauf zielen, durch eine Förderung der Unternehmensgröße die F+E Tätigkeit zu steigern, muß berücksichtigt werden, daß zunehmende Unternehmensgrößen durch verbundene Monopolisierungseffekte ihrerseits allokative Nachteile hervorrufen können. - 84 - Wie oben erwähnt wurde, haben F+E Projekte oder F+E Arbeiten den Charakter von Investitionen, d.h. sie sind mit zeitlich strukturierten Ausgabe- und Einnahmereihen verbunden. Entsprechend muß als Kriterium für die Entscheidung über die Durchführung von F+E Arbeiten der diskontierte Wert dieser beiden Reihen, also der diskontierte Gewinn, herangezogen werden. Stimmt man dem Argument zu, daß die soziale Diskontrate unter der privaten Diskontrate liegt, wird der diskontierte private Gewinn einer F+E Aktivität unter dem diskontierten sozialen Gewinn liegen und es wird insgesamt zu einem sozial zu geringen Einsatz von Ressourcen für F+E Aktivitäten kommen. 1> Eine Unterallokation von Ressourcen für F+E wird gelegentlich auch mit dem Hinweis auf fehlende oder unzureichende Finanzierungsmöglichkeiten begründet. Hierbei sind zwei Argumentationsketten zu unterscheiden: Einmal wird festgestellt, daß es Industriezweige gibt, in denen zahlreiche kleine Unternehmen tätig sind, die wegen ihrer Größe nicht über die notwendigen finanziellen Voraussetzungen für F+E Aktivitäten verfügen. Wenn die Firmen dieser Industriezweige sich nicht am Kapitalmarkt finanzieren können - hierfür spricht ihre geringe Größe sowie eine eventuelle Scheu der Kapitalgeber, risikoreiche Projekte zu finanzieren - werden in diesen Bereichen zu wenig Mittel für F+E eingesetzt werden. 2> Tilton weist aber zurecht darauf hin, daß die in diesen Industriezweigen unterlassenen profitablen F+E Möglichkeiten im Laufe der Zeit von größeren Unternehmen aus anderen Industriebereichen übernommen werden. 3> ,l Vgl. Tilton, J.E., U.S. Energy R+D Policy, Washington 1974, S. 126 f. und Nelson, R.R., The Simple Economics of Basic Scientific Research, Journal of Political Economy, Bd. 67, 1959, s. 297 ff. 2> Vgl. Tilton, J.c., a.a.o., s. 124. 3) Beispiel sind die Ubernahme wesentlicher Forschungsaufgaben der Textilindustrie durch die Chemieindustrie oder die Ubernahme der Kohleforschung durch die petrochemische Industrie. Vgl. Tilton, J.E., a.a.o., s. 124. - 85 - Zum anderen wird argumentiert, daß der für manche F+E Projekte erforderliche Kapitaleinsatz die finanziellen Möglichkeiten privater Unternehmen übersteigen könnte. Hiergegen ist allerdings einzuwenden, daß durch den Zusammenschluß zwischen F+E treibenden Unternehmen oder, wenn das nicht ausreicht, durch den Zusammenschluß der sie finanzierenden Kreditinstitute, die erforderlichen Finanzierungsmittel bereitgestellt werden können. 1> Gleichwohl mag das Argument für kleinere Volkswirtschaften von Bedeutung sein, in denen auch Zusammenschlüsse zwischen nationalen Unternehmen den notwendigen Kapitalbedarf nicht zu befriedigen vermögen. Wenn die Unternehmen dieser Volkswirtschaften sich nicht an internationalen Zusammenschlüssen beteiligen können, werden sie u.U. von wichtigen F+E Projekten ausgeschlossen bleiben. 2> Das Argument der suboptimalen Allokation der Ressourcen im F+E Bereich läßt sich dahingehend differenzieren, daß die privaten Entscheidungen Fehlallokationen unterschiedlichen Ausmaßes auf den verschiedenen Stufen des F+E Spektrums hervorrufen. Es wird meistens angenommen, daß die Fehlallokationen im Bereich der Grundlagenforschung größer sind als in den Bereichen der angewandten Forschung und der Entwicklung. 3l 1) Vgl. Tilton, J.E., a.a.O., S. 123 ff. 2> Für manche F+E Vorhaben kann im übrigen der Kapitalbedarf so hoch sein, daß in kleinen Volkswirtsc~aften auch ein Eingriff des Staates den Verzicht auf die Vornahme solcher F+E Projekte nicht verhindern kann. 3) In der Realität wird man für die Grundlagenforschung vor allem deshalb eine größere Diskrepanz zwischen privaten und sozialen Erträgen feststellen, weil das Patentrecht für die angewandte Forschung und Entwicklung das Problem der Nichtzurechenbarkeit weitgehend löst. - 86 - Für diese Auffassung sprechen drei Gründe: Erstens kann vermutet werden, daß die Diskrepanz zwischen privaten und sozialen Erträgen in der Grundlagenforschung größer ist als in der angewandten Forschung und der Entwicklung, weil Grundlagenforschungsergebnisse in relativ großem Umfang konsumtiv und investiv verwendet werden, ohne daß die Träger der Grundlagenforschung die Möglichkeit haben, hierfür Zahlungen zu verlangen oder die Verwendungen selbst auszunutzen. •l zweitens muß davon ausgegegangen werden, daß die Forschungsseite des F+E Spektrums sehr viel stärker von Unsicherheiten betroffen wird als die Entwicklungsseite. Bei risiko-aver- sivem Verhalten der F+E Träger wird man also eine Konzentration auf die Entwicklungsaktivitäten erwarten müssen. Drittens ist von Bedeutung, daß die Ergebnisse der Grundlagenforschung und der angewandten Forschung in den meisten Fällen längerfristige Wirkungen haben als die Ergebnisse der Entwicklungstätigkeit. Nimmt man einen im Vergleich zur sozialen Zeitpräferenzrate zu hohen privaten Zinsfuß an, werden die Erträge aus Grundlagenforschung und angewandter Forschung stärker als die der Entwicklungstätigkeit von der Diskontierung betroffen. Aus dieser Argumentation kann, wie Tilton 2l bemerkt, nicht der Schluß gezogen werden, daß die Unterallokation der Ressourcen in der Grundlagenforschung oder in der angewandten Forschung absolut größer ist als in der Entwicklung. Da die Ausgaben für Entwicklungsprojekte im Durchschnitt weitaus höher liegen als die Ausgaben für Projekte der angewandten Forschung und für Grundlagenforschungsprojekte, werden z.B. die zur Korrektur der Fehlallokationen einzusetzenden staatlichen Mittel für die Entwicklungstätigkeit wesentlich höher ausfallen müssen als für die angewandte Forschung oder die Grundlagenforschung. 1> Vgl. Nelson, R.R., The Simple Economics ..• , a.a.O., S. 297 ff. 2) Tilton, J.E., a.a.O., S. 31. - 93 - Ressourcen wird aber ausbleiben, wenn der Preismechanismus auf den Rohstoffmärkten nicht zufriedenstellend funktioniert. Dieses kann z.B. durch eine Differenz zwischen privatem und gesellschaftlichem Zeithorizont bedingt sein. Ein zu kurzer Zeithorizont führt zu einer zu niedrigen Bewertung des Nutzens der Konservierung von Rohstoffen, so daß es zu entsprechend niedrigen Preisen und zu einem zu schnellen Abbau der Rohstofflager kommt.•> Die Verknappung der Rohstoffe wird erst spät durch Preissignale angedeutet werden und es wird entsprechend lange dauern, bis die F+E auf die Substitutionstechnologien ausgerichtet wird. In Abhängigkeit davon, wieviel Zeit gebraucht wird, um brauchbare Ergebnisse zu erzielen, können Friktionsverluste anfallen. Zwar könnten diese durch die Beschleunigung der F+E Arbeiten verringert werden, jedoch verlangt die Verkürzung der F+E Zeit einen höheren Ressourceneinsatz und ist nicht in beliebigem Ausmaß möglich. 2l Für das Entstehen eines "lags" bei der Preisanpassung dürfte in der Realität eine Rolle spielen, daß z.B. die Entwicklungsländer, durch aktuelle ökonomische Proble e bedrängt, bei der Förderung ihrer Rohstoffe keine Rücksicht auf die längerfristigen ökonomischen Vorteile der Konservierung nehmen. 3l Auf einigen wichtigen Gebieten, u.a. auf den Sektoren Energie und Petrochemie, scheint gegenwärtig der private Mitteleinsatz für die F+E auf dem Gebiet der Substitutionstechnologien wohl zu niedrig zu sein. Als eine mögliche staatliche Korrekturmaßnahme böte sich eine Steuerun~ der Preise der sich verknappenden natürlichen Ressourcen an. Um aber die internationale Wettbewerbsfähigkeit •) Im übrigen ist es auch von Bedeutung, daß ein zu kurzer privater Zeithorizont auch zu einer Unterbewertung der Substitutionstechnologien führt, weil große Teile des Nutzens der neuen Techniken zu weit in der Zukunft liegen. 2> Vgl. S. 37ff. dieser Arbeit 3) Monopolistisches Verhalten wie z.B. bei den OPEC-Ländern bewirkt aber -wenn wahrscheinlich auch ungewollt - die Konservierung von Rohstoffen und bessere Preissignale. Vgl. Solow, R.M., The Economics of Resources ••• , a.a.O., s. 8. -94 - der nationalen Industrie nicht zu gefährden, müßten durch handelspolitische Maßnahmen oder adäquate Eingriffe die Nachteile der höheren Preise ausgeglichen werden. Es ist klar, daß ein solches System von Ausgleichszahlungen schwierig zu gestalten ist. Außerdem sind aufgrund internationaler Abkommen bestimmte, insbesondere handelspolitische Maßnahmen z.B. in der Bundesrepublik Deutschland kaum oder überhaupt nicht einsetzbar. Wenn aus diesen Gründen auf eine Beeinflussung der Rohstoffpreise verzichtet wird, werden sich Friktionsverluste nur durch eine selektive F+E Politik, die eine rechtzeitige Bereitstellung der Substitutionstechnologien sicherstellt, vermeiden lassen. Eine selektive Ausrichtung der F+E Politik auf die Erzeugung neuer Technologien, die die Umweltzerstörung reduzieren, läßt sich zum großen Teil mit ähnlichen Argumenten unterstützen, wie sie für die selektive F+E Politik im Falle der Verknappung der natürlichen Ressourcen genannt wurden. Einige spezifische Umstände des Umweltproblems stellen an eine selektive F+E Politik aber höhere Anforderungen. Insbesondere ist zu beachten, daß es in diesem Fall kein Preissystem gibt, welches, wenn auch nur tendenziell, die notwendigen F+E Arbeiten und die Einführung neuer Techniken in den Produktionsprozeß garantieren könnte. Deshalb müssen zusätzliche staatliche Maßnahmen getroffen werden, die die Funktion des Preissystems übernehmen. In ökonomischer Betrachtung wird das Umweltproblem auf die Existenz externer Effekte zurückgeführt: Die Produktions- und Konsumaktivitäten vieler Wirtschaftssubjekte sind mit Nebenwirkungen verbunden, die die Qualität der sogenannten Umweltgüter - Luft, Wasser, Boden - mindern. Hieraus erwachsen anderen Wirtschaftssubjekten, die diese Güter tatsächlich oder potentiell beanspruchen, Nutzen- bzw. Gewinneinbußen, welche in rein marktlichen Preismechanismen nicht berücksichtigt werden. Die ökonomische Lösung des Problems verlangt die "Internalisierung" der negativen externen Effekte, also ihre Einbeziehung in den privaten Rechnungszusammenhang oder allgemein in die privaten ökonomischen -95 - Entscheidungsprozesse, um so zu einem Allokationsoptimutn und entsprechend zu einer optimalen Nutzung der Umweltgüter zu kommen, was in diesem Zusammenhang eine Verbesserung der Qualität der Umweltgüter bedeutet.•> Die Reduzierung der negativen externen Effekte wird durch die Einschränkung der sie verursachenden Aktivitäten, genauer gesagt durch Produktionseinschränkungen bei unveränderter Produktionstechnik, durch technische Veränderllngen, die die schädlichen Nebenwirkungen vermindern oder durch Standortverlagerungen erreicht. Internalisierungämaßnahmen sind dementsprechend so zu gestalten, daß sie die ökonomisch effizienteste Reaktion zur Verminderung der externen Effekte zulassen. Maßnahmen, die eine oder mehrere Reaktionsmöglichkeiten ausschließen, sind unter Effizienzgesichtspunkten abzulehnen. Dabei ist u.E. zu beachten, daß technische Veränderungen, die negative externe Effekte ausschalten oder reduzieren, langfristig wahrscheinlich von größerer Bedeutung sind als die Möglichkeiten, weitere Umweltverschmutzung durch Verringerung der Produktionstätigkeit oder durch Standortverlagerungen zu verhindern. Standortverlagerungen sind nur in einem begrenzten Rahmen durchführbar und erhöhen i.d.R. die Produktionskosten. Uberdies wird z.B. in vielen Fällen durch Standortverlagerungen nicht erreicht, daß sich die Schadstoffabgabe an die Umwelt insgesamt reduziert -man denke z.B. an die atmosphärische Aufheizung-, so daß die Grenze der globalen Aufnahmekapazität der Umweltmedien früher oder später erreicht werden muß. Auch Maßnahmen, die auf eine Einschränkung des Umfangs schadensverursachender Aktivitäten zielen, erscheinen in längerer Sicht für die Umweltschutzpolitik nur bedingt geeignet, weil sie zu einer Begrenzung des Wachstumsprozesses •) Vgl. z.B. Windisch, R., Coase-Paradigma versus Pigou-Para- digma: Uber Information und Motivation als Grundfragen dezentralisierter Umweltkontrolle, in: Zeitschrift für Nationalökonomie 35, 1975, s. 345 ff. -96 - und des materiellen Lebensstandards führen müssen. Hingegen könnten technische Neuerungen, die Produktions- und Konsumaktivitäten so umgestalten, daß von ihnen keine oder nur mehr geringe schädliche Wirkungen ausgehen, eine Aufrechterhaltung des ökologischen Gleichgewichts ohne übermäßige Abschwächung des Wachstumsprozesses erlauben. Unter diesem Aspekt sind Internalisierungsmaßnahmen u.E. insbesondere daran zu messen, ob sie die Alternative der Einschränkung externer Effekte durch technische Neuerungen zulassen oder nicht. In dem Maße, wie die Internalisierungsmaßnahmen die sozial erwünschten, umweltschützenden technischen Veränderungen hervorzubringen vermögen, vermindert sich die Notwendigkeit einer Ausrichtung der staatlichen F+E Politik auf die Schaffung umweltfreundlicher Techniken. Die Betrachtungen sollen auf die regelmäßig in der Literatur für die Internalisierung externer Effekte vorgeschlagenen Instrumente, auf die Vermarktung von Emissions- oder Pollutionsrechten, die verschiedenen Besteuerungslösungen - Schadenssteuern, Emissionssteuern, Outputsteuern und Inputsteuern - und die Gebots-Verbots-Regelungen beschränkt werden. 1> Die theoretisch beste Lösung des Internalisierungsproblems wird zweifellos durch die Vermarktung von Emissions- oder Pollutionsrechten oder durch die Schadenssteuer geboten. 1> Es soll davon abgesehen werden, die nicht-marktliche Lösung der Ubernahme bestimmter, schadensverursachender Produktionsaktivitäten durch den Staat zu diskutieren, weil zum gegenwärtigen Zeitpunkt die Relevanz dieser Lösung noch fehlt und außerdem keine Wege erkennbar sind, die eine zufriedenstellende Einschätzung ihrer allokativen Effizienz zulassen. Vgl. hierzu auch Krüger, B., Externe Effekte der Produktion als Problem der Wirtschaftspolitik, Hamburg 1974, s. 179 ff. Ebenfalls wird die Subventionslösung nicht näher betrachtet, die sich, von distributiven Effekten abgesehen, im Prinzip nicht von der Besteuerungslösung unterscheidet, aber unter praktischen Bedingungen wohl weniger "effizient" ist. zu den Problemen der Subventionslösung vgl. Windisch, R., a.a.O., S. 375 ff. - 97 - Beide Instrumente geben Pollutoren insbesondere auch Anreize, neue, mit geringeren Schäden verbundene Produktionstechniken einzuführen und ihre F+E Tätigkeit auf die Erzeugung des dafür notwendigen Wissens auszurichten. Allerdings sind sie mit so schwerwiegenden administrativen Problemen verbunden, daß ihr praktischer Einsatz fast ausgeschlossen erscheint. 1> So wird häufig die Meinung vertreten,2> daß die administrativ einfacher zu handhabenden, aber aus ökonomisch-theoretischer Sicht mit Effizienzverlusten verbundenen Maßnahmen der Besteuerung von Emissionen, Outputs oder Inputs und die Gebot-Verbot-Regelungen für die Wirtschaftspolitik von größerer Bedeutung sind. Betrachtet man diese Internalisierungsmaßnahmen unter dem Gesichtspunkt, daß sie spezifische selektive forschungs- und entwicklungspolitische Maßnahmen überflüssig machen könnten, läßt sich bezüglich der Output- und Inputsteuern feststellen, daß sie bei Verwendung als Instrument der Pollutionskontrolle technische Veränderungen, die eine effiziente Verringerung externer Nachteile gestatten, behindern und die private F+E Tätigkeit nicht in die notwendige Richtung lenken können. Eine Outputsteuer 3) kann eine Reduzierung externer Schäden bewirken, wenn sie zu einer Einschränkung des mengenmäßigen Umfangs der Produktion des besteuerten Outputs führt. Diese Reaktion der Produktionseinschränkung ist theoretisch zu 1>2) Vgl. z.B. Krüger, B., a.a.o., S. 174 ff. und s. 194 ff./ Littmann, K., u.a., Umweltschutz - Sozialökonomische Gegenkonzepte: Zur Internalisierung externer Nachteile, Göttingen 1974, S. 123 ff. und Meade, J., The Theory of Economic Externality, Genf 1973, S. 68 ff. 3} Unter einer Outputsteuer soll hier die Besteuerung eines Gutes von bestimmter Qualität in Abhängigkeit von der produzierten Menge des Gutes verstanden werden. - 98 - erwarten, sofern preiselastische Nachfrage- und Faktorangebotefunktionen unterstellt werden. 1> Die Outputsteuer liefert jedoch keine Anreize, technische Veränderungen 3l vorzunehmen, durch die u.U. die Verringerung externer Nachteile effizienter erreicht werden könnte als durch die Produ,ktionseinschränkung, weil nicht die Vermeidung von Pollution, sondern nur die Reduzierung des Ausstoßes zur Verminderung der Steuerbelastung führt. 3> Wenn die Outputsteuer allerdings technische Veränderungen hervorruft, so werden diese nicht - von zufälligen Ausnahmen abgesehen - das vom staatlichen Planträger gewünschte Aussehen haben, wie die folgenden Uberlegungen zeigen. Eine Outputsteuer soll ein bestimmtes Gut, dessen Produktion mit negativen externen Effekten verbunden ist, belasten. Um zu verhimlern, daß Güter in die Besteuerung einbezogen werden, deren Herstellung keine schädigenden Nebenwirkungen hat, muß der zu besteuernde Output in den steuerlichen Bestimmungen qualitativ möglichst exakt umschrieben werden. Je enger diese qualitative Umschreibung jedoch ist, desto eher besteht die Gefahr, daß die von der Besteuerung betroffenen Unternehmen durch - geringfügige - Veränderungen der 1l Vorausgesetzt die Schäden sind von der Produktionsmenge abhängig; aber auch dann ist die Reaktion nicht eindeutig. Gehen externe Effekte auf einen inferioren Faktor in der Produktion zurück, kann die Besteuerung zu einer erhöhten Beschäftigung dieses Faktors und mithin zur Ausweitung des externen Effektes führen. Vgl. Plott, C.R., Externalities and Corrective Taxes, in: Economica, Vol. 33, 1966, S. 84 ff. Fraser und Basset/Borcherding haben gezeigt, daß das Plottsche Argument zwar für die kurzfristige Analyse gilt, in der langfristigen Analyse aber nur bei zusätzlichen, einschränkend,en Annahmen aufre.chterhal ten werden kann. Vgl. Fraser, R.D., Externalities and Corrective Taxes, A Comment, in: Canadian Journal of Economics, Vol. 1, 1968, S. 473 ff.; Basset, L,R., und Borcherding, T.E., Externalities and Output Taxes, in: The Southern Economic Journal, Vol. 36, 1969/ 70, s. 462 ff. 2l Und deshalb auch keine Anreize, F+E Tätigkeit umzustrukturieren. 3) Vgl. Littmann, K., u.a., Umweltschutz ... , a.a.O., S. 120. - 99 - Produktqualität der Steuer ausweichen. Die so hervorgerufenen Qualitätsänderungen und damit eventuell verbundene Veränderungen der Produktionsverfahren werden aber nicht in allen Fällen zu einer Verringerung der schädlichen Nebenwirkungen führen, sie können u.U. sogar eine Ausweitung der Schäden hervorrufen. Dieses ließe sich verhindern, wenn die Besteuerung den technischen Veränderungen laufend angepaßt würde. Die damit verbundenen administrativen Kosten dürften aber so hoch sein, daß der eigentliche Vorteil der Outputbesteuerung - niedrige administrative Kosten - verlorengeht. Will man mit Hilfe der Outputsteuer gewünschte technische Veränderungen, die zu einer Verringerung der externen Nachteile führen können, induzieren oder wenigstens nicht ausschließen, so muß die Steuer spezifisch ausgestaltet werden. In den steuerlichen Bestimmungen ist festzulegen, bei Vornahme welcher technischen Umstellungen - diese müssen dem staatlichen Planträger bekannt sein - oder bei Erreichen welcher Emissionswerte eine Reduzierung der Steuerbelastung eintritt. Indessen dürfte es administrativ zweckmäßiger sein, den Unternehmen gleich vorzuschreiben, welche Produktionstechniken sie anwenden müssen oder welche Emissionswerte einzuhalten sind. Die zusammenhänge lassen sich an einem einfachen Beispiel demonstrieren: Angenommen die Produktion bestimmter Plastikfolien sei mit externen Schäden verbunden. Der Umfang der Schäden soll direkt vom mengenmäßigen Produktionsausstoß abhängen. Eine Outputsteuer muß dann so konstruiert sein, daß sie nicht alle Plastikfolien besteuert, sondern nur solche, deren Herstellung mit negativen Nebenwirkungen einhergeht. Im betrachteten Fall soll dieses erreicht werden können, indem die Besteuerung auf Plastikfolien bestimmter Qualität zugeschnitten wird, also beispielsweise auf solche Folien, die - 100 - aus bestimmten Materialien gefertigt sind. Die Hersteller der besteuerten Plastikfolien brauahen aber, um die Steuerbelastung zu senken, nicht unbedingt ihre Produktion einzuschränken, sondern können auch Folien anderer Qualität herstellen. Diese Qualitätsänderungen und damit verbundene technische Umstellungen im Produktionsverfahren garantieren aber keinesfalls die Reduzierung der negativen externen Effekte. Es ist zumindest nicht auszuschließen, daß die technischen Veränderungen im Vergleich zur Ausgangssituation höhere externe Schäden bewirken. Will die Behörde eine solche Reaktion ausschließen, muß sie die Besteuerung entsprechend den eventuell schädlichen Qualitätsänderungen umgestalten. Aber selbst, wenn sie diesen Weg, der, wie oben vermutet wurde, mit hohen Kosten verbunden sein wird, beschreitet, ist nicht sichergestellt, daß externe Schäden vermieden werden, weil die Schädlichkeit einer neuen Plastikfolie nicht immer sofort, sondern z.B. erst nach Ablauf eines längeren Zeitabschnitts zu erkennen ist. Insgesamt wird man zu dem Ergebnis kommen, daß eine Output - steuer kaum eine selektive F+E Politik überflüssig macht, weil sie sozial erwünschte Techniken und dazugehörige F+E Arbeiten nicht induzieren kann. Sofern durch sie überhaupt technische Veränderungen hervorgerufen werden, sind diese in ihren Folgen nicht abzuschätzen und können durchaus eine Erhöhung der externen Schädigungen bedeuten. Ähnliches gilt wohl auch für eine Input·steuer , die - ebenfalls wegen niedriger administrativer Kosten - dann angebracht erscheint, wenn ein externer Schaden von dem Einsatz eines bestimmten Inputs abhängig ist. Eine Inputsteuer führt, wenn die Produktionstechnik nicht verändert wird, zu einer reduzierten Verwendung des schädlichen Einsatzfaktors und deshalb zu einer Verringerung der externen Nachteile. Es ist jedoch mit technischen Reaktionen auf den Steueranstoß zu rechnen, z.B. mit einer Erhöhung der Produktivität des Einsatzes des besteuerten Faktors, - 101 - vor allem aber auch mit der Substitution') des besteuerten gegen einen nicht besteuerten Input. Zwar wird der Einsatz des schädlichen Fakto:csmengenmäßig reduziert, jedoch ist nicht sicher, daß sich dadurch die externen Schäden insgesamt verringern. Ein produktiverer Einsatz eines schädlichen Inputs, der in der Regel eine Veränderung der Produktionstechnik verlangt, kann auch eine Ausdehnung der externen Nachteile zur Folge haben. Ebenso ist denkbar, daß ein Inputsubstitut größere negative externe Effekte erzeugt als der besteuerte Input. 2> Dementsprechend kann die Inputsteuer als Internalisierungsinstrument nicht garantieren, daß umweltschützende Techniken eingeführt werden und F+E Arbeiten auf solche Techniken ausgerichtet werden. 3> Diese Nachteile der Output- und Inputsteuer werden bei Anwendung von Emissionssteuern oder Gebot-Verbot-Regelungen zum Teil vermieden. Ungeachtet der Unterschiede, die zwischen beiden Instrumenten bestehen und der Argumente, die für die Wahl des einen oder anderen Instruments sprechen, kann davon ausgegangen werden, daß beide keine der in Betracht kommenden Verrneidungsanstrengungen im vornherein ausschließen.~> Denn unabhängig davon, welche Schritte ,) Qualitätsänderungen sind wie Substitutionen zu verstehen. 2> Vgl. Littmann, K., u.a., Umweltschutz •.. , a.a.O., S. 121, und die dort aufgeführten Beispiele für technische Reaktionen. 3) Die Ausführungen über die Inputsteuer können im Prinzip auf den Fall externer Effekte des Konsums übertragen werden, sofern die externen Nachteile von der konsumierten Menge bestimmter Produkte abhängen. Die Besteuerung eines Konsumguts kann Anlaß geben, das Gut weniger zu konsumieren - wobei eventuell auf noch schädlichere Substitute übergegangen werden könnte - oder qualitative Veränderungen an dem ~esteuerten Konsumgut - vonseiten der Produzenten - vorzunehmen. Aber sowohl die Substitution wie auch die qualitativen Veränderungen können mit einer Erhöhung der externen Nachteile einhergehen. Z.B. ist daran zu denken, daß ein bestimmtes Produkt zunächst nur externe Nachteile im Konsum, bei qualitativen Veränderungen aber auch externe Schäden in der Produktion hervorruft. ~) Nicht ausgeschlossen ist natürlich auch die Reaktion, die besteuerten durch nicht-besteuerte bzw. die nicht erlaubten durch noch erlaubte Emissionen zu ersetzen. Dies kann vom staatlichen Planträger durchaus gewünscht werden. Problematisch kann allerdings der Ubergang zu neuen Emissionsarten sein, deren eventuelle Schädlichkeit nicht unmittelbar abzusehen ist. - 102 - ein Pollutor unternimmt, um die durch seine Produktionsaktivitäten hervorgerufenen Schäden zu verringern, wird eine Reduzierung der Steuerbelastung erreicht bzw. eröffnet sich die Möglichkei~Gebote zu erfüllen oder Verbote nicht zu verletzen. Insbesondere können deshalb auch durch beide Instrumente technische Veränderungen, die externe Nachteile vermeiden, und dazugehörige F+E Arbeiten angereizt werden. 1l M.a.W. die Instrumente der Emissionssteuer und der Gebot-Ver- bot-Regelung können es dem Staat erlauben, ohne besondere forschungs- und entwicklungspolitische Maßnahmen private F+E Tätigkeit und private Innovationstätigkeit in die unter Umweltschutzgesichtspunkten gewünschte Richtung zu lenken. Gleichwohl erscheinen spezifische selektive forschungs- und entwicklungspolitische Eingriffe zweckmäßig: Die Internalisierungsmaßnahmen könnten nicht akzeptabel erscheinende Wachstumsbeschränkungen hervorrufen, die ihrerseits die Erzeugung neuer Technologien negativ beeinflussen können. Der Schutz der Umwelt läßt sich kostengünstiger erreichen, wenn zunächst die neuen umweltfreundlichen Technologien entwickelt werden, ~evor Internalisierungsmaßnahmen ergriffen werden. Durch eine selektive t+E PolitiR werden dem Staat überdies Informationen über die technischen Möglichkeiten zur Vermeidung von Umweltverschmutzung zufließen, die es ihm erlauben, genauere Vorstellungen über Pollutionskontrolle zu entwickeln. 2l 1) vorausgesetzt die Gebot-Verbot-Regelungen schreiben nicht zwingend die Anwendung eines bestimmten Produktionsverfahrens oder das Aussehen eines bestimmten Produkts vor, sondern knüpfen an die Emission an. Vgl. hierzu auch Littmann, K., u.a., Umweltschutz ••• , a.a.o., S. 122 f. und S. 125 ff. und Krüger, B., a.a.O., S. 122 ff. und s. 195. 2) Wenn der Staat Internalisierungsmaßnahmen unter Berücksichtigung bestimmter Anpassungsfristen ergreift - vgl. z.B. das Benzin-Blei-Gesetz-, also z.B. in t0 angibt, welche Pollutionsstandards in t3 zu erfüllen sind, ist eine selektive F+E Politik hilfreich, weil sie den privaten Unternehmern die fristgerechte Erfüllung der Normen erleichtern kann. - 109 - durch den Staat - oder nicht-gewinnorientierte Institutionen - tatsächlich effizienter sei als andere mögliche Lösungen, ist die Aussage, der Staat oder nicht-gewinnorien- tierte Institutionen sollten die F+E übernehmen, inhaltsleer, weil sie nicht mehr feststellt, als daß "for a optimal allocation to invention it would be necessary to remove the nonoptimalities." 1) zweifel an einer effizienzmäßigen Uberlegenheit der staatlichen Durchführung von F+E Arbeiten sind nicht unbegründet. So ist es a priori nicht sicher, ob die Produktivität staatlich betriebener F+E genauso hoch ist wie die der privat getragenen F+E. Der fehlende ökonomische Druck könnte z.B. dazu führen, daß zu kostspielige Apparaturen eingesetzt werden oder Forschungsprojekte weitergeführt werden, die offenkundig keine ökonomisch verwertbaren Ergebnisse erbringen können. 2> Inwieweit dieses eintreten kann, hängt in erster Linie von der Organisation des staatlichen F+E Bereichs ab. Die Organisation wird auch bestimmen, ob die staatlichen Laboratorien, ohne dem direkten ökonomischen Druck ausgesetzt zu sein, in die ökonomisch wünschenswerten Richtungen arbeiten und die richtigen Ressourcenquantitäten einsetzen. 3> Fehlender ökonomischer Druck kann sich im übrigen aber auch positiv auf die Kreativität des F+E Personals auswirken, so daß eventuelle Produktivitätseinbußen von dieser Seite kompensiert werden könnten.~> 1) Demsetz, H., a.a.o., S. 162. Demsetz weist darauf hin, daß das Problem auch von Arrow gesehen und diskutiert wird. Nach seiner Meinung zieht Arrow aber nicht die richtigen Konsequenzen. Vgl. auch Arrow, K.J., Economic Welfare ••• , a.a.o., s. 156. 2> Vgl. Johnson, P.S., a.a.O., s. 130. 3) Vgl. Demsetz, H., a.a.o., S. 172. ~>Vgl.Johnson, P.S., a.a.O., S. 130. Auch Arrow betont die Rolle des Individuums in der F+E und erwartet offenkundig positive Effekte einer nicht-industriellen Organisation der F+E Tätigkeit. Vgl. Arrow, K.J., Economic Welfare .•• , a.a.O., S. 158. - 110 - Des weiteren wird insbesondere von Demsetz') in Frage gestellt; daß sich die Entscheidungsträger einer staatlich betriebenen F+E risiko-neutraler verhalten als private Entscheidungsträger. Der rationale politische Entscheidungsträger wird sich zwar risiko-neutral verhalten, in der Realität wird das Verhalten staatlicher Planträger im F+E Bereich aber durch die Organisation des politischen Systems und der institutionellen und organisatorischen Eingliederung des F+E Bereichs in dieses System bestimmt. Es ist denkbar, daß sich staatliche F+E Träger risiko-aversiver verhalten als es entsprechende private Entscheider täten, weil sich z.B. die negativen Konsequenzen von Mißerfolgen für den staatlichen Entscheider vergleichsweise "einschneidender" auswirken als die positiven Folgen von außergewöhnlichen - und daher in der Produktion stark risikobehafteten -F+E Ergebnissen.Im übrigen könnte der Erfolgszwang, unter dem politisch verantwortliche Handlungsträger stehen - ihre Wiederwahl ist von politisch verwertbaren Erfolgen abhängig -,bewirken, daß oftmals gerade Arbeiten, die risikoreich sind und/oder nur langfristig Ergebnisse bringen, wie z.B. Projekte der Grundlagenforschung, vernachlässigt werden. 2> Unter diesen Umständen bleibt als allokativer Vorteilstaatlich betriebener F+E die Möglichkeit der kostenlosen Verbreitung von F+E Ergebnissen. Dieser Vorteil wird aber ökonomisch erst dann wirksam, wenn die Unternehmen die angebotenen F+E Ergebnisse für Innovationen verwenden, was aber bei einer allgemeinen Verfügbarkeit der F+E Ergebnisse nicht unbedingt sichergestellt ist. Bei ausreichend großer Konkurrenz wird nämlich die Einführung neuer Produktionstechniken den Unternehmen keinerlei gewinnmäßige Vorteile bringen können, so daß der Verzicht auf die mögliche Innovation 1) Demsetz, H., a.a.o., s. 169 f. 2) Vgl. ebenda, S. 170. -111 - ökonomisch rational sein kann. 1l Sind hingegen monopolistische Strukturen vorhanden - die ihrerseits allokative Nachteile erzeugen - wird man zwar die innovative Verwendung der staatlich bereitgestellten F+E Ergebnisse erreichen, aber mit distributiven Konsequenzen rechnen müssen, die nicht allgemein akzeptiert zu werden brauchen: Der monopolistische Innovator kann bei einer staatlichen Bereitstellung von F+E Ergebnissen offensichtlich höhere Innovationsgewinne erzielen, als es im Falle der eigenen F+E Trägerschaft möglich wäre. Demsetz stellt der staatlichen Ubernahme der Forschung und Entwicklung ein System von Eigentumsrechten gegenüber, das die Aneigenbarkeit der Ergebnisse von F+E sicherstellen soll. Eigentumsrechte verhindern jedoch eine optimale Verbreitung der F+E Ergebnisse, weil sie positive Preise für die erzeugten F+E Ergebnisse implizieren. Daraus resultieren aber keine allokativen Nachteile, wenn man mit Demsetz die Trennung in Produktion und Verbreitung von Wissen unter Effizienzgesichtspunkten für wenig brauchbar hält: "lt is hardly useful to say that there is 'underutilization' of information if the method recommended to avoid 'underutilization' discourages research required to produce the infortnation."a) Die Trennung ist seines Erachtens nur dann sinnvoll, wenn die allokative Effizienz statisch betrachtet wird. Behandelt 1) Vgl. auch Demsetz, H., a.a.O., s. 173. Natürlich wird die Entscheidung in der Realität durch eine Reihe von Faktoren bestimmt. Von Bedeutung wird z.B. sein, ob der Innovator mit einer verzögerten Anpassung der Konkurrenten und damit für eine bestimmte Zeit mit einem höheren Gewinn rechnen oder sich in der Anpassungszeit einen höheren Marktanteil verschaffen kann. Man wird für reale Konkurrenzsituationen nicht notwendig mit dem Ausbleiben von Innovationen rechnen. Die Aussage ist lediglich, daß in einem Konkurrenzsystem die Tendenz zum Ausbleiben von Innovationen besteht. a) Demsetz spricht in diesem Zusammenhang von dynamischen Allokationsproblemen, ohne aber näher auszuführen, was er darunter versteht. Wenn wir seine Ausführungen richtig interpretieren, so meint er wohl, daß eine im Zeitablauf effiziente Allokation nicht in jedem Falle mit einer Aneinanderreihung statisch effizienter Lösungen übereinstimmt. Es ist m.a.w. sinnvoll, auf eine statisch-effiziente Lösung zu verzichten, weil man dadurch eine in der Zeit effiziente Lösung erreicht. Demsetz, H., a.a.o., s. 172. -112 - man aber die Effizienzprobleme in dynamischer Sicht, so ist es möglich - nach Demsetz wahrscheinlich-,daß z.B. durch Eigentumsrechte eine bessere allokative Lösung erzeugt wird als durch die staatliche Ubernahme der F+E. Zur Begründung wird u.a. angeführt, daß die Tätigkeit im produktiven privaten Bereich bleibt, der direkte ökonomische Druck eine angemessene Richtung der Wissenserzeugung sicherstellt und stärkere Anreize ausgelöst werden, F+E Arbeiten und Innovationen vorzunehmen. 1) Dem Einwand von Demsetz, daß die staatliche Ubernahme der F+E nicht unbedingt die effizienteste Lösung erbringen wird und daß für eine brauchbare Effizienzaussage zu prüfen ist, welche der möglichen institutionellen "arrangements" zur effizientesten Lösung führt, ist im Prinzip zuzustimmen. Seine einseitige Konzentration auf ein System von Eigentumsrechten ist jedoch kritisch zu betrachten. Abgesehen davon, daß es noch andere institutionelle "arrangements" gibt, die er außer acht läßt, ist u.E. zunächst einzuwenden, daß die Konstruktion der Eigentumsrechte an F+E Ergebnissen nicht so einfach ist wie von ihm dargelegt wird. 2) Demsetz hält die Konstruktion von Eigentumsrechten an F+E Ergebnissen für nicht wesentlich schwieriger als für Gegenstände oder andere immaterielle Werte. Das erfolgreiche Wirken der Eigentumsrechte macht er hauptsächlich von einem Strafsystem abhängig. Je härter die Strafen für das Durchbrechen der Eigentumsrechte an F+E Ergebnissen sind, desto weniger wahrscheinlich ist es seines Erachtens, daß die F+E Ergebnisse unrechtmäßig benutzt werden. Es ist aber wohl unmittelbar einsichtig, daß ein Strafsystem nur dann Wirkung hat, wenn der Tatbestand des Verletzens der Eigentumsrechte eindeutig eingegrenzt werden kann. Gerade diese Voraussetzung wird aber für Eigentumsrechte, die F+E Ergebnisse betreffen, kaum zu erfüllen sein, weil in den meisten Fällen nicht festzustellen ist, ob jemand unrechtmäßig F+E Ergebnisse im Eigentum Dritter benutzt 1) Vgl. Demsetz, H., a.a.o., S. 172 f. 2l Vgl. ebenda, s. 170 - 113 - hat, oder ob er selbst gleiche bzw. ähnliche Ergebnisse entwickelt hat, die er rechtens ausnutzt. Ergebnisse der Grundlagenforschung finden z.B. in zahlreichen F+E Prozessen Verwendung. Sie tragen zu neuen Ergebnissen bei, und zwar in der Grundlagenforschung selbst, in der angewandten Forschung und in der Entwicklung. Die verschiedenen Ergebnisse der Grundlagenforschung können über komplizierte in der Zeit verlaufende Ubertragungsprozesse, Bestandteile von F+E Ergebnissen werden, ohne daß es immer möglich ist anzugeben, in welchem Ausmaß welches Grundlagenforschungsergebnis am Entstehen eines bestimmten F+E Ergebnisses beteiligt war. 1l Mithin ist oftmals der Nachweis ausgeschlossen, ob ein bestimmtes Wirtschaftssubjekt ein bestimmtes Grundlagenforschungsergebnis benutzt hat oder nicht. Schwierig wird es auch sein, die konsumtive Verwendung von Grundlagenforschungsergebnissen 2l zu überwachen. Denn für ein Wirtschaftssubjekt besteht kein Anlaß zuzugeben, daß es ein bestimmtes Ergebnis zu seiner eigenen Bedürfnisbefriedigung genutzt habe. Demsetz weist selbst darauf hin, daß die mibräuchliche Nutzung nicht ganz, jedenfalls nicht "at reasonable costs•, 3) ausgeschlossen werden kann. Damit entsteht aber die Frage nach der Grenze der Anwendbarkeit von Eigentumsrechten an F+E Ergebnissen. Mindestens für die Grundlagenforschung wird man erwarten können, daß die "reasonable costs" zur Aufrechterhaltung eines Systems von Eigentumsrechten sehr 1l Ein vielleicht sogar häufig vorkommender Fall, für den man sicher die Benutzung nicht mehr feststellen kann, ist dann gegeben, wenn ein bestimmtes F+E Ergebnis einem Wissenschaftler nur den Hinweis liefert, daß der eingeschlagene Weg nicht zum gewünschten Ergebnis führt, sonst aber keine weitere Verwendung in den Forschungsaktivitäten des betreffenden Wissenschaftlers findet. 2> Vgl. hierzu Abschnitt 3.1. aieser Arbeit 3l Vgl. Demsetz, H., a.a.O., S. 170 f. Unter "reasonable costs" wird man eine Höhe der Kosten verstehen, die die allokativen Vorteile des Systems der Eigentumsrechte nicht überschreitet. - 114 - schnell erreicht werden. Dadurch würde die Anwendung von Eigentumsrechten vermutlich so stark begrenzt, daß das Instrument zur Beseitigung von Fehlallokationen im F+E Bereich nur sehr bedingt einsetzbar erscheint. Arrow 1> hat die Schwierigkeiten eines Systems von Eigentumsrechten an einem Beispiel mit großer Klarheit dargelegt. Angenommen, jemand habe gefunden, daß eine bereits bekannte Metallegierung die Eigenschaft aufweist, besonders hitzebeständig zu sein, dann wird ein System von Eigentumsrechten nicht nur sicherstellen müssen, daß alle, die diese Hitzebeständigkeit der Legierung für irgendwelche Zwecke direkt benötigen, sondern auch diejenigen, die angeregt durch die Hitzebeständigkeit der Legierung nach chemisch verwandten, ebenfalls hitzebeständigen Legierungen suchen, Zahlungen zu leisten haben. Uberdies müßten diejenigen kompensiert werden, die die Legierung selbst gefunden haben und auch jene, die die Nicht-Hitzebeständigkeit bestimmter Metalle festgestellt und somit die Zahl der zu untersuchenden alternativen Legierungen eingeschränkt haben. Angesichts dieser Schwierigkeiten stellt Arrow fest:" One would have to elaborate distinctions of partial property rights of all degrees to make the system at all tolerable", und weist darauf hin, daß "in the interest of the possibility of enforcement, actual patent laws sharply restrict the range of appropriable information ••• "1) Tatsächlich ist das Patentsystem auf bestimmte Ergebnisse der angewandten Forschung und Entwicklung, deren Benutzung sich ersichtlich in Produktionstechni~fn niederschlägt und leicht zu überwachen ist, beschränkt. 1) Arrow, K.J., Economic Welfare ... , 3.a.O., S. 150. 2l Das aktuelle Patentrecht verzichtet überdies darauf, alle positiven externen Effekte der geschützten F+E Ergebnisse durch die Schaffung von Eigentumsrechten zu internalisieren. So ist z.B. die konsumtive Verwendung patentierten Wissens kostenlos und Unternehmen, die aufgrund von Patenten Dritter Umwege in ihrer F+E Tätigkeit vermeiden können oder auf neue Wege in ihrer F+E Tätigkeit gestoßen werden, brauchen keine Zahlungen an die Patentinhaber zu leisten. - 115 - In der Literatur über das Patentwesen ist die Effizienz selbst dieser begrenzten Anwendung von Eigentumsrechten an F+E Ergebnissen in Frage gestellt worden. 1> Insbesondere wird bezweifelt, daß ein Patentsystem die ihm zugeschriebenen Vorteile der Vermeidung von Doppelarbeiten und der ungehinderten investiven Verwendung patentierten Wissens im F+E Prozeß erfüllen kann. Damit sich diese Wirkungen einstellen, ist nämlich eine allgemeine Zugänglichkeit zu dem neugewonnenen patentierten Wissen notwendig. Jedoch berührt die Existenz eines Patentsystems das Bemühen der F+E treibenden Unternehmen, die von ihnen gewonnenen Ergebnisse geheimzuhalten, häufig nur unwesentlich. Die Unternehmen verzichten zum Teil darauf, F+E Ergebnissen patentieren zu lassen. Dieses Faktum ist u.a. dahingehend zu deuten, daß Geheimhaltung als Ersatz für ein Patentsystem angesehen wird. 2) Eine andere Strategie besteht in dem Versuch, die Patente so auszugestalten, daß es kaum möglich ist, aus ihnen das zugrundeliegende neue Wissen herauszulesen. Hierbei spielt die Variante, die Patente bewußt sachinadäquat einzuordnen, eine wichtige Rolle. Außerdem schließen Patente zuweilen F+E Arbeiten ein, die noch nicht geleistet worden sind, so daß künftige technische Entwicklungen durch einen Patentinhaber blockiert werden können. Ein wichtiger Grund für die Versuche zur Geheimhaltung ist auch darin zu sehen, daß sowohl die Kosten der Erwirkung als auch die Kosten der Erhaltung eines Patents relativ hoch sind. Dieser Sachverhalt ist u.a. wiederum eine Folge der Schwierigkeiten,eine juristisch einwandfreie Trennung von F+E Ergebnissen vorzunehmen. Entsprechend sind Rechtsstreitigkeiten in Patentangelegenheiten in der Regel mit hohen 1> Vgl. zum folgenden insbesondere Silberstone, A., The Patent System, in: Lamberton, D.M., a.a.O., s. 224 f.; Johnson, P.S., a.a.O., S. 39,· Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung (Hrsg.), Patentwesen und technischer Fortschritt, Göttingen 1974. 2> Vgl. auch Nordhaus, W.D., Invention, Growth and Welfare, Massachusetts 1969, S. 90. - 116 - Kosten verbunden. Durch sie werden im allgemeinen die privaten Erfinder empfindlicher getroffen als große Industrieunternehmen. Die Meinung, daß das Patentsystem also gerade der erstgenannten Gruppe besondere Vorteile verschaffe, ist also nicht ohne Einschränkung aufrechtzuerhalten. Häufig wird die Auffassung vertreten, daß auch ohne ein Patentsystem genügend Forschung und Entwicklung betrieben wird, weil die Unternehmen durch Geheimhaltung der F+E Ergebnisse und durch technologische "lead times" einen ausreichenden Gewinn aus F+E Tätigkeit ziehen können. 1> In einer derartigen Entwicklung werden positive Tendenzen erkannt, z.B. daß sich F+E nicht ausschließlich auf patentierbare Ergebnisse ausrichtet oder daß einer kostenlosen Verbreitung von Wissen keine instituionellen Barrieren entgegen~tehen, wenngleich die Geheimhaltung zu demselben Ergebnis führt. Neben der Möglichkeit, das Patentsystem aufzugeben, gibt es den Weg, das System zu reformieren. So wird z.B. i111ner wieder vorgeschlagen, einem Erfinder von staatlicher Seite eine Zuwendung zu gewähren, um eine kostenlose Verbreitung des Wissens zu erreichen ohne den Anreiz zu F~E Tätigkeit zu drosseln. 2> Als drittes Instrument zur Förderung der Forschung und Entwicklung steht dem Staat die finanzielle Unterstützung der privaten F+E Tätigkeiten zur Verfügung. Dieses Instrument ist ebenfalls von großer politischer Bedeutung: Es wird in den meisten Industrieländern zur Förderung der F+E eingesetzt.3> 1> Wichtig ist auch, daß nicht patentierbares know-how eine immer größere Rolle spielt. Durch den Verkauf von know-how kann eine Unternehmung ebenfalls die Gewinnmöglichkeiten aus F+E Tätigkeiten sicherstellen. Vgl. hierzu Machlup, F., The Production ..• a.a.O., S. 175 f. 2l Es ist im übrigen zu erwähnen, daß versucht worden ist, die Wirksamkeit des Patentsyste11Sanhand empirischer Untersuchungen zu überprüfen. Die Befragung von Unternehmen, ob und in welchem Ausmaß sie F+E Arbeiten auch ohne Patentsystem vorgenommen hätten, hat aber auch zu keinen eindeutigen Antworten führen können. Vgl. hierzu Johnson, P.S., a.a.O., S. 45 ff. 3) Vgl. OECD (Hrsg.), The Industrial Policies of 14 Member Countries, a.a.O. - 117 - Die finanzielle Unterstützung der privaten F+E zielt darauf, die privaten Gewinne aus der F+E Tätigkeit zu erhöhen, um einen höheren privaten Ressourceneinsatz in der F+E und zugleich eine optimale Verbreitung der F+E Ergebnisse sicherzustellen. Wenn das angestrebte Ziel erreicht wird, weist das Instrument der finanziellen Unterstützung gegenüber der staatlichen Ubernahme von F+E Arbeiten den Vorteil auf, die F+E Arbeiten im - möglicherweise - produktiveren privaten Bereich zu belassen. Gegenüber der Konstruktion von Eigentumsrechten hat die Subventionierung den Vorzug, daß keine allokativen Verluste durch unzureichende Verbreitung der F+E Ergebnisse entstehen. Inwieweit aber das wirtschaftspolitische Ziel der optimalen Allokation der Ressourcen im F+E Bereich durch die finanzielle Unterstützung der privaten F+E erreicht wird, hängt wesentlich von der Konstruktion dieses Instruments ab. Nordhaus 1l hat auf die grundlegenden Schwierigkeiten der Ausgestaltung des Instruments der finanziellen Unterstützung in einem Vergleich mit der gesetzlichen Konstruktion von Eigentumsrechten hingewiesen. Seine Aussagen hinsichtlich der relativen Effizienz der beiden Instrumente sind aber nur von beschränkter Gültigkeit, weil er den F+E Prozeß auf einen Inventionsprozeß zur Erzeugung technisch verwertbaren Wissens reduziert. 2> Nordhaus kommt zu folgenden Ergebnissen: Das Patentwesen spielt für private Erfinder und kleinere industrielle F+E Träger eine große Rolle. Durch eine Verlängerung der Patentlebensdauer kann aber bei ihnen kein zusätzlicher Anreiz zur Aufnahme von F+E Arbeiten bewirkt werden. Da das Patentwesen für kleinere Inventionen ausreichend gut funktioniert, sind zusätzliche Förderungsmaßnahmen nur bei 1l Nordhaus, W.D., Invention ••. , a.a.o., s. 86 ff. 2> Damit kann er die Diskussion von Eigentumsrechten auf das Patentwesen beschränken. Vgl. ebenda, S.4 ff. - 118 - großen Inventionen zweckmäßig. Nordhaus empfiehlt dann finanzielle Unterstützungen in Form von steuerlichen Vergünstigungen. 1l Anders beurteilt er die Frage, durch welche Maßnahmen die Inventionstätigkeit in großen Unternehmen beeinflußt werden soll. Hier ist er der Auffassung, daß eine Ausweitung des Patentsystems der Konstruktion eines umfassenden Subventionssystems vorzuziehen ist. Jedoch erscheint seine Argumentation nicht zwingend. Zur Begründung für die relative Vorteilhaftigkeit des Patentsystems führt Nordhaus an, daß Nichtzurechenbarkeiten nicht nur auf den verschiedenen Stufen des F+E Prozesses unterschiedliche Fehlallokationen hervorrufen können, sondern sich auch bei verschiedenen F+E Projekten und bei F+E Projekten verschiedener F+E Träger - beispielsweise in Abhängigkeit von der Unternehmensgröße oder von der Branche, in der der jeweilige F+E Trä- 2) ger arbeitet - unterschiedlich auswirken. Ohne spezifische Ausgestaltung berücksichtigen Eigentumsrechte die Unterschiede, die sich aus der Nichtzurechenbarkeit ergeben, da sie jeden Hersteller von F+E Ergebnisseri"vor die gleichen Möglichkeiten zur Aneignung stellen. Dagegen müssen Subventionen solche Unterschiede für jedes F+E Projekt durch Abstufungen in der Höhe berücksichtigen, wenn durch sie eine optimale Ressourcenallokation im F+E Bereich erreicht werden soll. Genauer gesagt müssen sie für jedes F+E Projekt die Differenz zwischen sozialer und privater Ertragsrate kompensieren. Nordhaus glaubt, daß eine exakte Abstufung der Höhe der Subventionen nur theoretisch möglich ist, in der Praxis aber auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen wird, weil einerseits die Differenzen zwischen sozialen und privaten Ertragsraten nicht korrekt erfaßt werden können und andererseits das Subventionssystem durch die Differenzierungen sehr kompliziert würde. 1) Vgl. Nordhaus, W.D., Invention .•. , a.a.O., S. 88. 2) Vgl. ebenda, S. 89. - 125 - staatliche Mittel zur Durchführung bestimmter Projekte vergeben werden und außerdem Einzelvertragsbeziehungen existieren. Indirekte Maßnahmen zeichnen sich entsprechend dadurch aus, daß sie weder auf spezifische F+E Vorhaben ausgerichtet sind noch auf Einzelvertragsbeziehungen basieren. 1l Die Einteilungskriterien gelten aber offensichtlich nicht immer. F+E Zuschüsse und -Darlehn können so eingesetzt werden, daß keine Beschränkung auf spezifische F+E Projekte erfolgt, z.B. bei Darlehn, die für alle Arten von F+E Vorhaben gewährt werden. Es müssen auch nicht immer Einzelvertragsbeziehungen vorliegen - wie z.B. bei Subventionen, die allgemein für F+E Arbeiten gezahlt werden. Umgekehrt ist durchaus der Fall denkbar, daß steuerliche Vergünstigungen auf bestimmte F+E Projekte beschränkt werden. Ebenso kann auch die Bereitstellung von F+E Anlagen auf bestimmte Projekte ausgerichtet sein. Schließlich können und werden Bürgschaften im allgemeinen eine spezifische Ausrichtung erhalten und mit Einzelvertragsbeziehungen verbunden sein. Richtig wäre es, die Unterteilung in direkte und indirekte Förderungsmaßnahmen von dem Kriterium abhängig zu machen, daß F+E Aufträge, Zuschüsse und Darlehen mit direkten staatlichen Finanzzuweisungen an die F+E Träger verbunden sind, während die steuerlichen Vergünstigungen und die übrigen staatlichen Maßnahmen den F+E Trägern nur indirekt - in Form einer Reduzierung ihrer F+E Ausgaben - staatliche Mittel zuführen.2l Gleichwohl soll auch dieser Unterscheidung in direkte und indirekte Förderungsmaßnahmen nicht gefolgt werden. Wie bereits eingangs erwähnt werden hier die Begriffe direkte und indirekte Förderungsmaßnahmen so verwendet, daß unter direkter Förderung alle Maßnahmen, die die F+E Tätigkeit unmittelbar berühren,und unter indirekter Förderung 1l Vgl. Edelhoff, K.W., Ripke, M., a.a.o., s. 6. 2) Vgl. Gries, w., Forschungspolitik und Wirtschaft in der BRD, Köln 1975, S. 7 ff. - 126 - alle Maßnahmen, die mittelbar über die Absatz-und Beschaffungsmärkte auf die innovativen Tätigkeiten und die F+E Aktivitäten wirken, zu verstehen sind. Bei dieser Begriffsbildung wird den grundsätzlichen Ansatzpunkten der F+E Politik Rechnung getragen. 1) Entsprechend dieser Einteilung werden im folgenden nur direkte Förderungsmaßnahmen untersucht. Die Diskussion wird dabei auf die wichtigen und in der Realität häufig für die direkte F+E Förderung eingesetzten Instrumente der Subventionen i.w.s. 2> - hierzu gehören steuerliche Vergünstigungen, Zuschüsse, Darlehen, Bürgschaften, Garantien und Risikoversicherungen - und der F+E Aufträge beschränkt bleiben. 5.2. Die Abhängigkeit des Förderungserfolgs vom Verhalten der privaten F+E Träger Es wurde bisher implizit 3> angenommen, äaß die staatliche finanzielle Förderung eine Erhöhung der im privaten Bereich für F+E eingesetzten Mittel bewirkt. Rechnet man mit ökonomisch 1) Man wird zu Recht darauf hinweisen, daß die Begriffe "direkt" für ausgabepolitische Maßnahmen und "indirekt" für einnahmepolitische Maßnahmen in der wirtschaftspolitischen Diskussion gebräuchlich sind. Es ist jedoch ebenso zu beachten, daß die Verwendung der Begriffe "direkt" und "indirekt" keinesfalls einheitlich erfolgt. So wird z.B. von einer indirekten Investitionslenkung gesprochen, wenn der Staat durch Anreize in Form von offenen Subventionen oder steuerlichen Vergünstigungen eine Veränderung der Verhaltensweisen der Investoren herbeiführen will, und man spricht von direkter Lenkung, wenn die Beeinflussung äer Investoren durch staatliche Vorschriften über Art und Höhe der Investitionen erfolgt. 2> Vgl. zu diesem Begriff z.B. Andel, N., Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, Tübingen 1970, S. 4 ff.r Hansmeyer, K.-H., Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1963, S. 9 ff. und Berthold, u., Zur Theorie der Subventionen, Bern 1967, S. 11 ff. 3) Vgl. s. 116 ff. dieser Arbeit. - 127 - rationalen privaten Entscheidungen, so erscheint die Vermutung, daß die privaten F+E Ausgaben infolge der Erhöhung der Gewinnmöglichkeiten aus F+E Tätigkeit ausgeweitet werden, durchaus begründet. Slitor 1> hat darauf aufmerksam gemacht, daß die finanzielle Förderung der privaten F+E Tätigkeit nicht in jedem Falle zu einem insgesamt erhöhten Mitteleinsatz für F+E Tätigkeit führen muß. Die privaten Entscheider könnten z.B. staatlich bereitgestellte Mittel substitutiv behandeln,d.h. ihre geplanten F+E Ausgaben um den zur Verfügung gestellten Betrag kürzen. Ein solches Verhalten läßt sich z.B. damit erklären, daß die privaten Entscheider ihr F+E Budget nicht in Abhängigkeit von den Ertragsmöglichkeiten der F+E Tätigkeit bestimmen, sondern vom Umsatz oder vom Gewinn der Unternehmung insgesamt abhängig machen. 2> Zur Frage der Substitution privater Mittel für F+E durch staatlich bereitgestellte Mittel haben Stigler und Blank 3) bereits vor längerer Zeit empirische Untersuchungen angestellt. Anhand des Verhältnisses von in der F+E tätigen Ingenieuren und Wissenschaftlern zu den insgesamt in einer Unternehmung Beschäftigten wollten sie die Hypothese der Substitution zwischen privaten und staatlichen Mitteln überprüfen. Sie verglichen dabei die Verhältnisse in Unternehmungen verschiedener Branchen, die entweder sowohl staatliche F+E Aufträge als auch private F+E oder nur private F+E 1> Slitor, R.E., The Tax Treatment of Research and Innovative Investment, in: Lamberton, D.M., a.a.O., S. 201. 2) Tilton glaubt, daß die Substitutionsreaktion der privaten F+E Träger die Regel ist. Er schlägt vor, für die Analyse des Zusammenhangs zwischen F+E Ausgaben und industriellem Wachstum die gesamten F+E Ausgaben im privaten Bereich einschließlich der staatlich bereitgestellten Mittel zu berücksichtigen, weil die Höhe der gesamten F+E Ausgaben auch ohne staatliche Einflußnahme erreicht worden wäre. Vgl. Tilton, J.E., Research and Development and Industrial Growth: A Comment, in: Journal of Political Economy, Bd. 81, 1973, s. 1247. 3) Stigler, G., und Blank, D., The Demand and Supply of Scientific Personal, New York 1957, S. 59. - 128 - durchführten. Ihre Ergebnisse zeigen, daß jene Unternehmen, die staatliche F+E Aufträge erhalten, ein niedrigeres Verhältnis zwischen F+E Personal in der privaten F+E und Gesamtpersonal der Unternehmung ausweisen als jene, die keine staatlichen F+E Aufträge durchführen. Hieraus ergibt sich auf den ersten Blick anscheinend, daß im Falle staatlicher Mittelbereitstellung die Substitution zwischen privaten und staatlichen Mitteln eine große Rolle spielt. Aus einigen spezifischen Gründen ist jedoch eine vorsichtige Interpretation angebracht. Stigler und Blank 1) selbst haben darauf hingewiesen, daß (a) die Annahme von staatlichen F+E Aufträgen die Unternehmungen veranlassen könnten, die privaten P+E Ausgaben einzuschränken, um die Effizienz des Gesamtbudgets zu erhalten,2l (b) die für nicht staatlich unterstützte Unternehmungen ermittelten Durchschnittsverhältnisse davon abhängig sind, ob jene Unternehmungen, die überhaupt keine F+E treiben, in die Berechnungen einbezogen werden und (c) die staatlichen F+E Aufträge hauptsächlich an große Unternehmungen vergeben werden, die auch ohne staatliche Einflußnahme niedrigere Verhältnisse zwischen F+E Personal und Gesamtpersonal aufweisen, so daß die Ergebnisse keinen zwingenden Nachweis der Substitution liefern. Möglich, wenn auch wenig wahrscheinlich ist, daß der Staat die F+E Aufträge bewußt an Unternehmen vergeben hat, die vergleichsweise wenig Mittel für F+E einsetzen und daher auch ein niedriges Verhältnis zwischen F+E Personal und Gesamtpersonal ausweisen. 3> U.E. gibt es aber über die empirischen Ergebnisse hinausgehend Argumente, die für eine Substitution zwischen privaten 1) Stigler, G., und Blank, D., a.a.O., s. 60. 2> Dieses Argument vermag nicht ganz einzuleuchten. Es erscheint weniger zu erklären, warum keine Substitution stattfindet, sondern vielmehr einen rationalen Grund für die Substitution zu liefern. U.U. meinen Stigler und Blank hier, daß sich eine strukturelle Verschiebung in den privaten F+E Budgets ergibt, die sie nicht als Substitution bezeichnet sehen wollen. 3) Es muß als wenig wahrscheinlich angesehen werden, daß in den USA zur damaligen Zeit F+E Aufträge eingesetzt wurden, um die F+E Tätigkeit im privaten Bereich zu fördern. Es wird sich vielmehr um F+E Aufträge gehandelt haben, an deren Durchführung der Staat wegen der zu erwartenden Verbesserungen der staatlichen Leistungen interessiert war. - 129 - und öffentlichen Mitteln im Falle der staatlichen F+E Aufträge sprechen. Die Unternehmen werden nur in wenigen Fällen von der Dauerhaftigkeit staatlicher F+E Aufträge ausgehen können. Dauerhafte 1> oder längerfristige F+E Aufträge müssen aber als Voraussetzung für die Erweiterung der privaten F+E Kapazitäten angesehen werden. Ein befristeter Ausbau der F+E Abteilung wird in der Regel nicht in Frage kommen, weil kurzfristige Kapazitätserweiterungen und der anschließende Abbau der F+E Kapazitäten hohe Kosten verursachen. Eine Bearbeitung staatlicher F+E Aufträge ist im Regelfall nur im Rahmen der vorhandenen F+E Abteilungen lohnend. Deshalb wird man insgesamt schließen dürfen, daß staatliche F+E Aufträge je nach den Umständen zu einer mehr oder weniger starken Substitution zwischen privaten und staatlichen Mitteln für F+E führen. Sofern der staatliche Auftraggeber keine hinreichend genauen Informationen über die speziellen Umstände bei den Auftragnehmern besitzt, erscheinen F+E Aufträge für eine quantitative Steuerung der privaten F+E Tätigkeit wenig geeignet. Zu bedenken ist, daß die durch die Substitutionsreaktion eingeschränkten Möglichkeiten durch staatliche F+E Aufträge eine Erhöhung der privaten F+E Ausgaben herbeizuführen nicht bedeuten, daß die Richtung der privaten F+E Tätigkeit durch Aufträge nicht gesteuert werden kann. Vielmehr drückt die Substitution aus, daß die privaten Auftragnehmer die Struktur ihrer F+E Tätigkeit entsprechend den staatlichen Intentionen ändern. 2> Allerdings sind F+E Aufträge nicht als repräsentativ für alle Maßnahmen der staatlichen finanziellen Unterstützung privater F+E Tätigkeit anzusehen, d.h. die für 1> Unter "dauerhaft" ist hier die laufende Erneuerung der staatlichen F+E Aufträge zu verstehen. 2> In diesem Zusammenhang ist folgendes anzumerken: In bestimmten wissenschaftlich-technischen Bereichen - wie z.B. der Kernenergieforschung oder der Raumfahrtforschung - haben staatliche F+E Aufträge nicht nur die Richtung der privaten F+E Tätigkeit beeinflußt, sondern vermutlich auch eine Erhöhung der privaten F+E Tätigkeit insgesamt bewirkt. Dieses kann damit erklärt werden, daß die auftragnehmenden Unternehmen eventuell nicht über Substitutionsmöglichkeiten verfügt haben. Eine Rolle dürfte aber auch gespielt haben, daß die betroffenen Unternehmen davon ausgehen konnten, über einen längeren Zeitraum hinweg staatliche F+E Aufträge zu erhalten. - 130 - F+E Aufträge gefundenen Ergebnisse können z.B. nicht ohne weiteres auf die Subventionen i.w.s. übertragen werden. Letztere sind im Hinblick auf ihre Substitutionswirkung schwieriger zu beurteilen. Man wird von den Unternehmen kaum durch Befragung erfahren können, welche F+E Budgets sie ohne staatliche Subventionen realisiert hätten oder realisieren werden, um herauszufinden, ob und in welchem Umfang Substitutionen zwischen privaten und staatlichen Mitteln stattgefunden haben bzw. zu erwarten sind. 1> Ein Weg, die Wirkungen staatlicher Subventionen für F+E auf die privaten F+E Ausgaben abzuschätzen, kann deshalb eher in der Uberprüfung der Entscheidungskriterien gesehen werden, an denen die privaten F+E Träger ihre F+E Ausgaben ausrichten. Werden Umfang und Struktur privater F+E Ausgaben hauptsächlich durch Gewinnüberlegungen bestimmt, müßten Maßnahmen, die zu einer Erhöhung der erwarteten Gewinne aus F+E Tätigkeit führen, eine qualitative und quantitative Steuerung der privaten F+E Aktivitäten zulassen. Sind die Entscheidungen über private F+E Ausgaben hingegen von solchen Faktoren, wie z.B. dem Gesamtumsatz oder dem Gesamtgewinn einer Unernehmung abhängig, werden staatliche Subventionen .kaum kalkulierbare Veränderungen in den Entscheidungen herbeiführen. Vermutlich wird es dann in vielen Fällen zu einer Substitution zwischen privaten und öffentlichen Mitteln kommen. Grundsätzlich kann zu den Entscheidungskriterien über F+E Ausgaben folgendes bemerkt werden: F+E Ausgaben weisen den Charakter von Investitionen unter Unsicherheit auf. Der Versuch, eine rationale ökonomische Entscheidung über diese Investitionen herbeizuführen, wird durch Probleme der Erfassung und Bewertung der Kosten und Nutzen erheblich erschwert. So haben sich auf der Unternehmensebene z.T. weniger komplizierte, praktisch anwendbare Entscheidungsregeln für die F+E Ausgaben herausgebildet. M.a.w., F+E Ausgaben gelten als notwendig; sie werden als strategische Investitionen aufgefaßt, die die langfristige Entwicklung einer Unternehmung sichern. Dennoch wird darauf verzichtet, sie einer detaillierten ökonomischen Beurteilung zu unterwerfen. 1 l Vgl. Johnson, P.S., a.a.O., S. 132. -131 - In der Realität erfolgt die Festlegung des F+E Budgets z.B. nach solchen Kriterien wie der Höhe entsprechender Ausgaben der Konkurrenz oder bestiimllter Prozentsätze vom Umsatz, Prozentsätze vom Gewinn bzw. vom gesamten Investitionsbudget. zuweilen wird auch ein F+E Budget absolut festgelegt, das allerdings u.U. mit dem Wachstum der Unternehmung verändert wird. 1> Wenn auch zugestanden werden muß, daß "Daumenregeln" als Hilfsstrategien für Entscheidungen, die von bedeutenden Unsicherheiten betroffen sind, fallweise durchaus gerechtfertigt sein mögen, erscheint ihre ökonomische Rationalität nicht besonders groß. Zwar kann eine Orientierung an den F+E Ausgaben der Konkurrenten 2> für eine Unternehmung sinnvoll sein, weil so ein technologischer Rückstand, der die langfristige Wettbewerbsfähigkeit und die Existenz gefährdet, verhindert werden kann. Doch ist eine direkte Orientierung nicht notwendig, weil auch andere Möglichkeiten zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit bestehen, z.B. kann ein Unternehmen Patente kaufen oder Lizenzen nehmen. Außerdem ist keinesfalls sichergestellt, daß die Konkurrenten die richtige Höhe der F+E Ausgaben gewählt haben. Eine Uber- oder Unterschreitung der F+E Ausgaben der Konkurrenz kann mit ökonomischen Vorteilen verbunden sein. Hier- bei spielt zusätzlich die Struktur des F+E Budgets eine entscheidende Rolle. Wählt ein Unternehmen im Vergleich zur Konkurrenz die erfolgversprechenderen F+E Projekte, so kann es selbst bei einem niedrigeren F+E Budget Wettbewerbsvorteile gegenüber den Konkurrenten erreichen. Umgekehrt gilt aber auch, daß erfolgversprechende F+E Projekte bei ökonomisch- 1> Vgl. hierzu Blake, S.B., a.a.O., S. 38 ff. und Geschka, H., Forschung und Entwicklung als Gegenstand betrieblicher Entscheidungen, Meisenheim am Glan 1970, S. 99 ff. 2> In ähnlicher Weise ist das Verhalten der Unternehmen zu beurteilen, die Bestimmung ihres F+E Budgets an branchenüblichen Prozentsätzen vom Gesamtgewinn etc. auszurichten. - 132 - rationalem Verhalten ein im Vergleich zur Konkurrenz höheres Budget verlangen können. 1> Der Einwand mangelnder ökonomischer Rationalität kann auch dann vorgetragen werden, wenn das F+E Budget durch die Kriterien der festen Prozentsätze vom Umsatz, vom Gesamtgewinn oder vom Gesamtinvestitionsbudget festgelegt wird. Unter diesen "Daumenregeln" erscheint die Orientierung am Umsatz noch vergleichsweise am vorteilhaftesten zu sein, weil der Umsatz in der Regel nicht so stark schwankt wie der Gewinn. Entsprechend unterliegen auch die F+E Ausgaben vergleichsweise geringen Schwankungen. Dieses kommt der Forderung nach Kontinuität der F+E Ausgaben entgegen. 2> Jedoch birgt die zyklische Wirkung der Anbindung an den Umsatz Gefahren: Umsatzrückgänge können den Beginn technologischer Veränderungen anzeigen. Reagiert eine Unternehmung auf Umsatzrückgänge mit einer Einschränkung der F+E Ausgaben, wird sie ihre Situation u.U. weiter verschlechtern. 3> Noch negativer ist die Ausrichtung der F+E Ausgaben am Gesamtgewinn oder am gesamten Investitionsbudget der Unternehmung zu beurteilen, weil beide Größen stärkeren Schwankungen unterworfen sind. Wie beim Umsatz kann auch bei der Anknüpfung der F+E Ausgaben an den Gewinn oder das Investitionsbudget ein zyklusverstärkender Effekt auftreten. Sinkende Gewinne oder verringerte Investitionsmöglichkeiten können Anzeichen für die Notwendigkeit technologischer Veränderungen sein, die von den Unternehmen i.d.R. nicht ausreichend vorgenommen werden, wenn sie ihre F+E Ausgaben einschränken. 1) Vgl. Blake, S.B., a.a.O., S. 40 f. 2> Die Kontinuität von F+E Ausgaben wird in der betriebswirtschaftlichen Literatur gelegentlich betont. Ihre ökonomische Grundlage hat diese Forderung darin, daß häufige Veränderungen der Kapazitäten der F+E Abteilungen mit hohen Kosten verbunden sind und außerdem die technologische Erfolgswahrscheinlichkeit der F+E Projekte negativ berührt wird. 3) Vgl. Blake, S.B., a.a.O., S. 41 f. - 133 - In gewissem Umfang werden die Nachteile der bisher genannten Verfahren bei der Anwendung fester F+E Budgets vermieden. Es ist aber schwierig, die anfängliche Höhe des F+E Budgets festzulegen und es ist nicht klar, ob und wie das F+E Budget im Zeitablauf dem Unternehmenswachstum angepaßt werden soll, so daß auch diese Entscheidungsregel kaum als vorteilhaft anzusehen ist. Uberwiegen in der Realität diese oder ähnliche Kriterien bei der Bestimmung der privaten F+E Ausgaben, sind nicht nur die Erfolgschancen, durch die Subventionierung eine Erhöhung der privaten F+E Ausgaben zu erreichen, stark vermindert, sondern es ist offensichtlich schwierig, Maßnahmen zu finden, mit denen sich die private F+E Tätigkeit in der obengenannten gewünschten Weise steuern läßt. 1> Inzwischen haben aber anscheinend ökonomisch tragfähigere Entscheidungsverfahren Eingang in die Praxis gefunden. Während nämlich Carter und Williams in ihrer Untersuchung aus dem Jahre 1957 noch feststellten, daß in weniger als 10 % der von ihnen untersuchten Unternehmen "fully considered decisions" hinsichtlich der F+E Ausgabenvorgenommen wurden, 2> deuten neuere Untersuchungen auf die Abhängigkeit der privaten F+E Ausgaben von Gewinnüberlegungen hin. 1> Z.B.: Werden die F+E Ausgaben vom Umsatz oder Gewinn abhängig gemacht, so garantieren Maßnahmen, die den Umsatz oder den Gewinn erhöhen,u.U. keine Steigerung der F+E Ausgaben, da die prozentualen Anteile der F+E Ausgaben an diesen Größen verändert werden können. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß Maßnahmen, die zu einer allgemeinen dauerhaften Umsatzerhöhung oder Gewinnsteigerung führen könnten, langfristig durch das wirtschaftliche Wachstum begrenzt werden. 2> Vgl. Carter, C.F., und Williams, B.R., a.a.o., s. 51. - 134 - Die Frage der Gewinnabhängigkeit der F+E Ausgaben ist insbesondere von Mansfield 1) untersucht worden. Mansfield geht von dem folgenden Modell der Bestimmung des F+E Budgets in einer Unternehmung aus: wobei Ri(t) das F+E Budget der i-ten Firma in Periode t, Ri(t-1) das F+E Budget der i-ten Firma in der Periode t-1, Ri(t) das erwünschte F+E Budget der i-ten Firma in der Periode t bezeichnen und ei(t) angibt, in welchem Ausmaß die i-te Firma die F+E Lücke in Periode t ausfüllen will. Er nimmt an, daß Ri(t) hauptsächlich durch die erwarteten Gewinnmöglichkeiten bestimmt wird. Die Firma strebt dabei die Durchführung aller F+E Projekte an, deren Ertragsraten über einer vorgegebenen Mindestertragsrate liegen. 9i(t) ist abhängig von der Größe der Lücke zwischen Ri(t) und Ri(t-1). Mansfield nimmt an, daß ei(t) invers von Ri (t) - Ri (t-1) Ri(t-1) abhängig ist. Der Grund hierfür liegt in den hohen Kosten einer zu schnellen Erhöhung der F+E Kapazitäten. Weiter wird ei(t) abhängig sein vom Verhältnis zwischen Ri(t) - Ri(t-1) und dem Gewinn der Vorperiode. Dieses spiegelt die Abhängigkeit des F+E Budgets von der Finanzierung wieder. Die Annahme ist, daß eine gegebene Lücke um so mehr aufgefüllt wird, je größer der Gewinn in t-1 gewesen ist. Mansfield testete dieses Modell für acht große Firmen der öl- und Chemieindustrie und gelangte zu dem Ergebnis, daß es die F+E Budgets einigermaßen zufriedenstellend erklärt. 1l Vgl. Mansfield, E., Industrial Research and Technological Invention, London 1969, S. 21 ff. 2l zi(t) ist eine Zufallsvariable mit dem Erwartungswert Null. Mansfield nimmt an, daß im Durchschnitt die budgetierten und tatsächlichen F+E Ausgaben gleich sind. - 141 - führen. Entsprechend ist es kaum möglich, Grundlagenforschungsprojekten detaillierte Kosten-Nutzen-Beziehungen zu unterlegen. Zumindestens werden alle aufgestellten Kosten-Nutzen-Beziehungen durch ein hohes Maß an Unsicherheit betroffen sein. 1> Darüber hinausist zu bedenken, daß die Kosten und insbesondere die Nutzen von Grundlagenforschungsergebnissen nicht nur schwierig zu erfassen, sondern auch schwierig zu bewerten sind. Zwar wäre es denkbar, den konsumtiven Wert der Grundlagenforschungsergebnisse z.B. durch Befragungen zu bestimmen, doch kann man den investiven Wert, äer mit großer Wahrscheinlichkeit den größeren Teil des Gesamtwertes ausmacht, kaum abschätzen. Hierzu wäre es notwendig anzugeben, auf welche Weise die Grundlagenforschungsergebnisse den F+E Prozeß beeinflussen, ob und welche Projekte der angewandten Forschung durchführbar werden, welche neuen Technologien von der Grundlagenforschung zu erwarten sind usw. Kurz: Es müßte der komplizierte Prozeß der wissenschaftlich technischen Entwicklung selbst vorausgesehen werden. Außerdem sind die so erfaßten Nutzen zu bewerten, d.h. der Wert einer neuen Produktionstechnik müßte anteilsmäßig auf die zugrundeliegenden Grundlagenforschungsarbeiten zurückgerechnet werden. Unter diesen Umständen spiegelt die Kosten-Nutzen-Analyse allein eine quantitative Exaktheit vor, die unter den Bedingungen, unter denen sich die Grundlagenforschung tatsächlich vollzieht, gar nicht erreicht werden kann. Verzichtet man auf die Anwendung der Kosten-Nutzen-Analyse, wird die Förderung der Grundlagenforschung wahrscheinlich 1> Es ist bezeichnend, daß auch in historischer Betrachtung - vgl. z.B. die Projekte "Hindsight" und "Traces" - die genauen Beziehungen zwischen Grundlagenforschung und technischer Entwicklung nicht exakt erfaßt werden konnten. Dieses wirft Licht auf die Versuche, mit Hilfe des "technological forecasting" zu einer Beurteilung der sich in der Zukunft vollziehenden wissenschaftlich-technischen Entwicklung zu gelangen. - 142 - in starkem Ausmaß von politischen Zweckmäßigkeitsüberlegungen be~influßt werden oder sich an intuitiven und zum Teil auch irrationalen Auffassungen verschiedener gesellschaftlicher Gruppierungen über den notwendigen Mitteleinsatz für Grundlagenforschungsprojekte orientieren. Es ist deshalb zu fragen, ob andere Verfahren wenigstens tendenziell eine rationale und intersubjektiv überprüfbare Entscheidungshilfe bei der Auswahl von Grundlagenforschungsprojekten und der Bestimmung der Höhe der Förderung bieten, die mit weniger Information auskommen als die Kosten-Nutzen- Analyse. 1> In der Literatur sind verschiedene Ansätze vorgeschlagen worden, die die quantitativen Bewertungsschwierigkeiten der Kosten-Nutzen-Analyse vermeiden. Charakteristisch für die Verfahren, die auf eine qualitative Bewertung der zur Auswahl stehenden Projekte und zugleich auf die Bildung einer ordinalen Rangfolge hinauslaufen, ist die Anregung Weinbergs. 2> Weinberg will Grundlagenforschungsprojekte nach internen 3l 1> Der Vorschlag von Krauch, Prioritäten in der Forschung durch Meinungsumfragen zu ermitteln, hilft u.E. nicht, die Probleme der Auswahl zwischen verschiedenen Grundlagenforschungsprojekten und der Festlegung der Höhe der Förderung befriedigend zu lösen. Meinungsumfragen können beispielsweise zwar Aufklärung darüber bringen, ob Forschungsarbeiten auf dem Gebiet des Umweltschutzes denen auf dem Gebiet der Weltraumforschung vorgezogen werden. Damit ist aber nicht festgelegt, welche Grundlagenforschungsprojekte in der Chemie, Physik, Biologie etc. in welchem Ausmaß durchgeführt oder unterstützt werden sollten. Zudem ist an Polanyis Warnung vor dem Versuch, die Grundlagenforschung an technologischen Interessen auszurichten, zu denken - vgl. S48 f. dieser Arbeit, Eine Strukturierung der Grundlagenforschung anhand der Präferenzen der Bevölkerung mag der Forderung nach einer Demokratisierung politischer Entscheidungen nachkommen, sie birgt aber ohne Zweifel das Risiko einer starken Störung des Forschungsprozesses. Vgl. hierzu Krauch, H., Prioritäten für die Forschungspolitik, München 1970. · 2> Vgl. Weinberg, A.M., Criteria for Scientific Choice, in: Shils, E., a.a.O., S. 21 ff. Weinberg will sein Verfahren auf die Bewertung von breiten Forschungsbereichen beschränkt sehen, schlägt also kein Verfahren zur Bewertung einzelner Grundlagenforschungsprojekte vor. Sein Verfahren ist aber als Vorstufe für eine Projektauswahl in der Grundlagenforschung zu betrachten und kann u.E. bei entsprechenden Modifizierungen des Zielsystems auch zur Projektauswahl herangezogen werden. 3) Weinberg legt großen Wert auf die Feststellung daß die internen Kriterien nur von Wissenschaftlern seihst beurteilt werden können. - 143 - und externen Kriterien beurteilen. Zu den internen Kriterien zählt er die "Reife" eines Wissenschaftsgebietes für die Erforschung und die "Kompetenz" der für die betreffenden Forschungsarbeiten in Frage kommenden Wissenschaftler. Zu den externen Kriterien zählt er (a) den technologischen Nutzen, d.h. den Beitrag der Forschungsarbeiten zur Erreichnung eines bestimmten technologischen Ziels, (b) den wissenschaftlichen Nutzen, d.h. die Anregungen, die von den Forschungsarbeiten auf andere wissenschaftliche Gebiete ausgehen, und (c) den sozialen Nutzen, d.h. den Beitrag der Forschungsarbeiten zur Lösung gesellschaftlicher Probleme. Indem geprüft wird, wie gut die zur Auswahl stehenden Forschungsprojekte die verschiedenen Kriterien erfüllen, gelangt man zu einer Grundlage für die Beurteilung der Vorrangigkeit der verschiedenen Projekte. Weinberg•) gibt nicht genau an, wie die ordinalen Rangfolgen der Projekte bezüglich der einzelnen Zielkriterien in eine Gesamtrangfolge der Projekte transformiert werden sollen. Diese Transformation ist bekanntlich im Falle mehrdimensionaler Zielsysteme nur dann einfach und eindeutig, wenn die einzelnen Projekte in den einzelnen Zielkriterien immer gleich geordnet werden. Dann entspricht die Gesamtrangfolge der jeweils auf ein Zielkriterium hin entwickelten Rangordnung. In der Regel werden die Projekte in den einzelnen Zielkriterien aber unterschiedlich geordnet. Es sind dann spezielle Verfahren - die zwangsläufig die Präferenzen des Entscheidungsträgers wiederspiegeln und zu unterschiedlichen Ergebnissen führen - anzugeben, die vorschreiben, wie die hinsichtlich der einzelnen Zielkriterien bestimmten Rangordnungen in der Festlegung der Gesamtrangordnung zu berücksichtigen sind. 2) Einfache Verfahren sehen z.B. vor, die Zielkriterien 1) Weinberg, A.M., a.a.o., S. 29 ff. 2> Vgl. hierzu z.B. Strebel., H., Forschungsplanung mit Scoring- Modellen, Baden-Baden 1975; Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft (Hrsg.), Methoden der Prioritätsbestimmung, Bd. I, Bonn 1970 und Bd. II, Bonn 1971, und Reuter, J., a.a.O. s. 150 ff. - 144 - zu gewichten und die in Bezug auf die einzelnen Ziele gefundenen Rangplätze der Projekte mit Noten oder Punkten zu bewerten. Die Gesamtrangfolge kann dann bestimmt werden, indem die jedem Projekt bezüglich der einzelnen Zielkriterien gegebenen numerischen Werte der Noten oder Punktzahlen entsprechend der Gewichtung der Zielkriterien korrigiert, addiert werden und die Projekte nach den so ermittelten Gesamtnoten oder Gesamtpunktzahlen angeordnet werden.') Verfahren der ordinalen Bewertung von Grundlagenforschungsprojekten im Rahmen mehrdimensionaler Zielsysteme können zu einer verbesserten Projektauswahl im Bereich der Grundlagenforschung beitragen: Es ist mit ihrer Hilfe möglich, weniger durch Tradition und Zufall beeinflußte Entscheidungen darüber herbeizuführen, in welcher Reihenfolge Forschungsprojekte im Rahmen eines gegebenen Forschungsbudgets durchzuführen sind. Sie bieten aber keine rationale Grundlage für die Bestimmung der Höhe des staatlichen F+E Budgets selbst und können nicht festlegen, in welcher Höhe die staatliche Subventionierung einzelner F+E Projekte erfolgen soll. Nach der Theorie wird eine vollständige Korrektur der Fehlallokationen im F+E Bereich durch finanzielle Vergünstigungen nur dann erreicht, wenn diese in Höhe der Differenz zwischen privaten und sozialen Gewinnmöglichkeiten der Forschungsprojekte festgelegt werden. Ordinale Rangfolgen von Forschungsprojekten sagen jedoch nichts über diese Differenz aus. Mithin muß es wenig rational erscheinen, Grundlagenforschungsprojekte nach den genannten Verfahren zu bewerten und die gewonnenen ordinalen Rangfolgen als Maßstab für die Bestimmung der Höhe der für die einzelnen Forschungsprojekte zu gewährenden Unterstützungen zu wählen. Es bestehen Zweifel daran, daß die Effizienz des Instruments der Subventionierung durch die Anwendung ordinaler Bewertungsverfahren wesentlich verbessert werden kann. Solange es keine Verfahren zur Bewertung von Grundlagenforschungsprojekten gibt, die den quantitativen Unterschied 1> Vgl. z.B. Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft (Hrsg.), Methoden der ••• , Bd. I, a.a.o., s. 14 ff. - 145 - zwischen privaten und sozialen Gewinnmöglichkeiten genauer erfassen, bleibt auch wegen der niedrigeren administrativen Kosten wohl nur als sachlich unbefriedigender, praktisch jedoch leicht realisierbarer Ausweg, generell alle privaten Grundlagenforschungsprojekte anteilsmäßig zu den eingesetzten privaten Mitteln durch öffentliche Mittel zu fördern. 5.3.2. Subventionen für Projekte der angewandten Forschung und der Entwicklung Im Gegensatz zur Grundlagenforschung kann man in der angewandten Forschung und Entwicklung prinzipiell angeben, welche investiven und konsumtiven Verwendungen die Ergebnisse bestimmter F+E Arbeiten finden können oder welche F+E Arbeiten durchzuführen sind, um bestimmte Ergebnisse zu erzielen, die für geplante investive oder konsumtive 1> Verwendungen benötigt werden. Deshalb wird es oftmals in der Literatur 2l für grundsätzlich möglich erachtet, die Kosten- Nutzen-Analyse für die Entscheidungsfindung in diesen Bereichen einzusetzen. Einige Probleme bei der Erfassung und bei der Bewertung der erwarteten Kosten- und Nutzenströme sind bei der Anwendung der Kosten-Nutzen-Analyse für Projekte der angewandten Forschung und Entwicklung allerdings zu beachten. Bei der Erfassung der Kosten- und Nutzenströme von Projekten 1l Im Vergleich etwa zu Grundlagenforschungsergebnisse finden Ergebnisse der angewandten Forschung und der Entwicklung vermutlich weitaus weniger konsumtive Verwendungen. Diese werden deshalb im folgenden nicht mehr beachtet. 2> Vgl. hierzu die angegebene Literatur auf S. 139 dieser Arbeit. - 146 - der angewandten Forschung und Entwicklung kann man von dem in der kosten-nutzen-analytischen Literatur üblichen Schema der Klassifizierung von Kosten und Nutzen ausgehen und folgende Zuordnungen vornehmen: Unter direkten Kosten sind die F+E Kosten selbst sowie die fixen und laufenden Kosten der Anwendung der neugeschaffenen Produktionstechnik') zu verstehen. Entsprechend kann man unter direkten Nutzen die Nutzen des Einsatzes der neuen Produktionstechnik zusammenfassen. Zu beachten ist, daß die F+E Ergebnisse auch investive Verwendungen in anderen F+E Projekten finden können. Die hieraus resultierenden Nutzen sollen ebenfalls zu den direkten Nutzen gezählt werden. Als indirekte Kosten sollen negative externe Effekte der F+E Tätigkeit oder der Anwendung der neuen Produktionstechnik bezeichnet werden. Entsprechend sollen unter indirekten Nutzen positive externe Effekte verstanden werden. Der Umfang dieser Kosten- und Nutzenströme ist wesentlich von dem Ausmaß der Anwendung der neuen Produktionstechnik abhängig. Deshalb braucht man für die quantitative Erfassung der Kosten und Nutzen wirtschaftliche und technologische Prognosen, mit deren Hilfe festgestellt werden kann, wie lange und in welchem Ausmaß die Produktionstechniken angewendet werden können. Die Güter dieser Prognosen bestimmt in starkem Maße die Genauigkeit der Projektanalyse. Hierbei ist vor allem auch zu beachten, daß es in vielen Fällen nicht möglich ist, im vornherein anzugeben, mit welchen Nebenwirkungen F+E Arbeiten oder neue Produktionstechniken verbunden sind. Es stellt sich z.B. häufig erst nach Ablauf einer längeren Zeitspanne heraus, daß von einer neuen Produktionstechnik schädliche Nebenwirkungen ausgehen. ') Es sollen nur F+E Projekte behandelt werden, die jeweils auf die Erzeugung einer Produktionstechnik zielen. Die Argumentation ändert sich nur unwesentlich, wenn sich die F+E Projekte auf die Erzeugung mehrerer neuer Produktionstechniken richten. - 147 - Eine Hauptschwierigkeit bei der Anwendung der Kosten-Nutzen- Analyse resultiert aus der Bewertung der Kosten- und Nutzenströme. ')Beiden direkten Kosten ist für eine richtige Bewertung die Anwendung des Opportunitätskostenprinzips erforderlich. Da aber nicht alle Mittelverwendungen in der Volkswirtschaft miteinander verglichen werden können, ist die allgemeine Verwendung von Opportunitätskosten nicht möglich. Im Rahmen vergleichbarer Mittelverwendungen reicht es für eine korrekte Bewertung aus, die monetären Projektkosten zu verwenden. Die Reduzierung der Betrachtung auf vergleichbare Alternativen führt aber automatisch dazu, daß mit Hilfe der Kosten-Nutzen-Analyse nicht mehr uno actu entscheiden werden kann, wieviel Mittel für die einzelnen Projekte einzusetzen sind und wieviel Mittel insgesamt für F+E verwendet werden müssen. Es ist nur noch möglich, gegebene Mittel auf einzelne Projekte zu verteilen. Bei den direkten Nutzen erscheint die Bewertung dann einfach, wenn die Forschungs- und Entwicklungsarbeiten auf die Verbesserung von Produktionsverfahren zielen, um vorhandene finale oder intermediäre Gilter mit niedrigeren Kosten zu produzieren, 2> sofern vollkommene Märkte unterstellt werden. Dann ist es möglich, den Nutzen durch die Anwendung eines Konsumentenrentenkonzepts bzw. durch den Wert der freigesetzten Ressourcen "richtig" zu bewerten. Auch bei Qualitätsverbesserungen an finalen Gütern läßt sich der Nutzen mit Hilfe von Konsumentenrentenkonzepten ermitteln. 1> Die indirekten Kosten und Nutzen können die sozialen Gewinnmöglichkeiten von F+E Projekten erheblich beeinflussen. Die Fragen ihrer Bewertung werden hier aber nicht näher behandelt, da sie hinreichend aus der Diskussion über die Bewertung externer Effekte bekannt sind. 2> Qualitative Verbesserungen an intermediären Gütern, die zu Kostensenkungen auf bestimmten Stufen der Produktion führen, können als Verbesserung von Produktionsverfahren betrachtet werden. - 148 - Wenn von unvollkommenen Märkten ausgegangen werden muß, ist die Bewertung der direkten Nutzen komplizierter. Dieses gilt insbesondere, wenn neue Produktionsverfahren zu Kostensenkungen bei intermediären Gütern oder zu qualitativen Verbesserungen an intermediären Gütern führen. Unter diesen Umständen fallen die Nutzen einer neuen Technik zu einem Teil bei vertikal verbundenen Unternehmen in Form von höheren Gewinnen, größeren Marktanteilen oder der Erhaltung von Gewinnen oder Marktanteilen an. 1 l Es erscheint aber zumindest zweifelhaft, ob - wie in der Literatur2l vorgeschlagen - die Addition der zusätzlichen Gewinne oder der vermiedenen Gewinneinbußen zu einer sozial korrekten Bewertung der Nutzen führt. Es bleibt außerdem unklar, wie höhere Marktanteile oder wie vermiedene Umsatzeinbußen - sofern sie sich nicht in den Gewinnen niederschlagen - zur Bewertung der Nutzen herangezogen werden können. Mit Komplikationen verbunden ist auch die Bewertung der Nutzen, die sich aus der Anwendung der F+E Ergebnisse eines F+E Projekts in anderen F+E Projekten ergeben. Es bietet sich an, diese Nutzen mit dem Wert der in den anderen F+E Projekten eingesparten Ressourcen zu bemessen. Dieses ist aber nicht möglich, wenn das Fehlen der F+E Ergebnisse nicht kompensiert werden kann, d.h. wenn die F+E Ergebnisse unumgängliche Voraussetzung für andere F+E Projekte sind. Dann müßten die sozialen Gewinne der außenstehenden F+E Projekte 3l anteilsmäßig den zur Verfügung gestellten F+E Ergebnissenzugeordnet werden. Welche Anteile zu wählen sind, kann jedoch nicht eindeutig bestimmt werden. 1l Es kann natürlich auch zu Preissenkungen für finale Güter kommen, insoweit sind dann Konsumentenrentenkonzepte wieder anwendbar. 2) Vgl. z.B. Nicholson, R.L.R., a.a.O., S. 182 f. 3) Die Schwierigkeiten der Anwendung der Kosten-Nutzen-Analyse treten natürlich auch bei diesen Projekten wieder auf. - 149 - Ein zentrales Problem der Anwendung der Kosten-Nutzen-Analyse in der Beurteilung von Projekten der angewandten Forschung und Entwicklung ist in dem hohen Maß der Unsicherheit zu sehen, mit dem die Kosten- und Nutzenströme belastet sind. So gilt auch bei Projekten der angewandten Forschung und Entwicklung, daß erhebliche Unsicherheiten darüber bestehen, mit welchen Kosten die angestrebten F+E Ergebnisse erreicht werden können. 1> Es ist bekannt, daß die tatsächlichen Kosten bis zum zehnfachen von den ursprünglichen Kostenschätzungen abgewichen sind. Aufgrund empirischer Untersuchungen ist im Durchschnitt damit zu rechnen, daß die tatsächlichen Kosten von F+E Projekten drei- bis viermal so hoch liegen wie die geschätzten Kosten. 2> Diese Unsicherheiten haben zwei wesentliche Ursachen: Zum einen ist unsicher, welche F+E Arbeiten für die Erzielung bestimmter Ergebnisse notwendig sind, und zum anderen ist unsicher, wie sich die Preise für die dazu notwendigen Faktorleistungen entwickeln. Bei den Nutzenströmen, die aus der Anwendung einer neuen Produktionstechnik resultieren, ist vor allem unsicher, in welchem Ausmaß die neuen Produktionstechniken eine wirtschaftliche Anwendung erfahren können. Zwar lassen sich die Aussagen über die wirtschaftliche Anwendung durch gute Prognosen der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung in ihrer Genauigkeit verbessern, doch werden vermutlich erhebliche Unsicherheiten bestehen bleiben. 1) Unsicher ist bereits, in welcher Zeit die Ergebnisse erreicht werden können. Die zeitliche Verlängerung der F+E Projekte führt aber entweder direkt zu einer Erhöhung der F+E Kosten oder zu einer Verringerung der Nutzen aus der Anwendung einer neuen Produktionstechnik, sie kann also in den F+E Kosten berücksichtigt werden. 2> Vgl. Drygas, H., Kostenschätzungen bei Forschungs- und Entwicklungsprojekten, in: Paschen, H., Krauch, H., (Hrsg.), a.a.O., S. 119 und Johnson, P.S., a.a.O., S. 143. - 150 - Anzumerken ist, daß die Probleme, Unsicherheiten in der Kosten-Nutzen-Analyse zu berücksichtigen, weniger aus der technischen Einbeziehung der Unsicherheiten in den Entscheidungskalkül resultieren als vielmehr daraus, daß diese Unsicherheiten subjektiven Charakter haben. In der Literatur ist daher die Frage nach den Möglichkeiten der Gewinnung subjektiver Wahrscheinlichkeiten für die Kosten und Nutzen in den Vordergrund gerückt worden. Hier wird in den meisten Fällen auf die Anwendung der verschiedenen Methoden der Expertenbefragung verwiesen. 1> 5.4. Implementationsprobleme in der Praxis und Anforderungen an die Ausgestaltung finanzpolitischer Förderungsmaßnahmen Angesichts der relativ großen Ungenauigkeiten in der Beurteilung von F+E Projekten mit Hilfe der Kosten-Nutzen-Ana- lyse und bei Berücksichtigung der vermutlich hohen administrativen Kosten differenzierter Förderung aller einzelnen Projekte ist man geneigt, die Ansicht von Nordhaus 2> zu teilen, daß die Förderung von F+E Projekten in genauer Obereinstimmung mit der Differenz zwischen privaten und sozialen Gewinnmöglichkeiten eine rein theoretische Lösung bleiben muß. Dieses bedeutet jedoch nicht, daß in der Praxis nur die - wahrscheinlich - mit hohen Effizienzeinbußen verbundene Lösung der gleichmäßigen Förderung von F+E Projekten in Betracht kommt. Es sind durchaus effizientere Verfahren sichtbar. 1> Vgl. z.B. Scherer, F., a.a.o., S. 28 ff. und Nicholson, R.L.R., a.a.o., s. 172. 2> Nordhaus, W.D., Invention •.. , a.a.O., S. 89. Ruzic, N. Salter, W.E.G. Samuelson, P.A. Sauerländer, J.F. Schätzle, G. ders. Scherer, F.M. ders. Schindler, S. Schmidbauer, H. Schmidt, K. Schmölders, G. Schmookler, J. ders. -253 - I-R 100, in: Industrial Research 1969, s. 35 ff. Productivity and Technical Change, Cambridge 1966 A Theory of Induced Innovation along Kennedy-Weizsäcker-Lines, in: Review of Economics and Statistics, Bd. 47, 1965, S. 343 ff. Die staatliche Unterstützung der Industrieforschung als Folge der strukturellen Wandlung von Forschung und Entwicklung, Freiburg 1969 Forschung und Entwicklung als unternehmerische Aufgabe, Köln-Opladen 1965 Unternehmensgröße und Forschungsintensität, in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung, Vol. 24, 1969, S. 607 ff. Firm Size, Market Structure, Opportunity and the Output of Patented Inventions, in: American Economic Review, Vol. 55, 1965, s. 1097 ff. Government Research and Development Programs, in: Dorfman, R. (Hrsg.), Measuring Benefits of Government Investment, Washington D.C. 1965, S. 12 ff. 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Uber einige Kriterien zur Beurteilung staatlicher Subventionen, in: Finanzarchiv, NF Bd. 27, 1968, S. 187 ff. soziale Indikatoren, Eine Herausforderung für die soziale Marktwirtschaft, in: Marktwirtschaft und soziale Verantwortung, Köln 1973. Außer den im Verzeichnis angegebenen Titeln wurden die einschlägigen Gesetze, Verordnungen, Richtlinien usw. benutzt. FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Band 1 Prof. Dr. Werner Steden: Finanzpolitik urid Einkommensverteilung. Ein Wachstums- und Konjunkturtnodell der Bundesrepublik Deutschland. (In Vorbereitung) Band 2 Rainer Hagemann: Kommunale Finanzplanung im föderativen Staat. 173 S., 1976. Band 3 Klaus Scherer: Maßstäbe zur Beurteilung von konjunkturellen Wirkungen des öffentlichen Haushalts. 242 S., 1977. Band 4 Brita Steinbach: ,,Formula Flexibility" -Kristische Analyse und Vergleich mit diskretionärer Konjunkturpolitik. 370 S., 1977. Band 5 Hans-Georg Petersen: Personelle Einkommensbesteuerung und Inflation. Eine theoretisch-empirische Analyse der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer in der Bundesrepublik Deutschland. 330 S., 1977. Band 6 Friedemann Tetsch: Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland. Eine Untersuchung der Auswirkungen der Finanzreform von 1969 auf die Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften und ihrer regionalpolitischen Zieladäquanz. 384 S., 1978. Band 7 Wilhelm Pfähler: Normative Theorie der fiskalischen Besteuerung. Ein methodologischer und theoretischer Beitrag zur Integration der normativen Besteuerungstheorie in die Wohlfahrtstheorie. 224 S., 1978. Band 8 Wolfg.ing Wiegard: Optimale Schattenpreise und Produktionsprogramme für öffentliche Unternehmen. Second-Best-Modelle im finanzwirtschaftlichen Staatsbereich. 222 S., J 978. Band 9 Hans P. Fischer: Die Finanzierung des Umweltschutzes im Rahmen einer rationalen Umweltpolitik. 464 S., 1978. Band 10 Rainer Paulenz: Der Einsatz finanzpolitischer Instrumente in der Forschungs- und Entwicklungspolitik. 260 S., 1978.