Das Anti-Coercion Instrument der EU

Jahn, Greta Research Report Das Anti-Coercion Instrument der EU Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, No. 186 Provided in Cooperation with: Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht, Institut für Wirtschaftsrecht, Martin-Luther- Universität Halle-Wittenberg Suggested Citation: Jahn, Greta (2023) : Das Anti-Coercion Instrument der EU, Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, No. 186, ISBN 978-3-96670-181-5, Martin-Luther- Universität Halle-Wittenberg, Institut für Wirtschaftsrecht, Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht, Halle (Saale), https://doi.org/10.25673/108769 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/299815 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/ Greta Jahn Heft 186 Juli 2023 1 Das Anti-Coercion Instrument der EU Von Greta Jahn Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg 2 Dipl.-Jur. Greta Jahn ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht von Prof. Dr. Christian Tietje an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Christian Tietje/Gerhard Kraft/Anne-Christin Mittwoch (Hrsg.), Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Heft 186 Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National-bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter https://www.deutsche-digitale-bibliothek.de/ abrufbar. ISSN 1612-1368 (print) ISSN 1868-1778 (elektr.) ISBN 978-3-96670-180-8 (print) ISBN 978-3-96670-181-5 (elektr.) Schutzgebühr Euro 5 Die Hefte der Schriftenreihe „Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht“ finden sich zum Download auf der Website des Instituts bzw. der Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht unter den Adressen: http://institut.wirtschaftsrecht.uni-halle.de http://telc.jura.uni-halle.de Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Universitätsplatz 5 D-06099 Halle (Saale) Tel.: 0345-55-23149 / -55-23180 Fax: 0345-55-27201 E-Mail: [email protected]alle.de 3 INHALTSVERZEICHNIS A. Einleitung .......................................................................................................... 5 B. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang ............................................................. 6 C. Hintergrund des ACI ......................................................................................... 8 D. Europarechtlicher Rahmen................................................................................. 9 I. Status quo im EU-Recht – eine Rechtslücke? ................................................ 9 II. Funktionsweise des Instruments.................................................................... 10 III. Kompetenzverteilung.................................................................................... 12 E. Perspektive des Völkerrechts............................................................................... 13 I. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang im Völkerrecht................................ 14 II. Einordnung der Funktionsweise des ACI aus der Perspektive des Völkerrechts.................................................................................................. 15 III. Fazit.............................................................................................................. 16 F. Perspektive des WTO-Rechts ............................................................................. 17 I. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang und Gegenmaßnahmen im WTO-Recht ................................................................................................. 17 II. Das ACI im Spannungsverhältnis zwischen WTO-Recht und allgemeinem Völkerrecht ................................................................................................... 19 III. Fazit.............................................................................................................. 22 G. Handelspolitische Einordnung ........................................................................... 22 H. Alternativen und Ergänzungen zum ACI und andere Herangehensweisen.......... 24 I. Gesamtfazit ........................................................................................................ 27 Zusammenfassung, Abstract..................................................................................... 28 Literaturverzeichnis ................................................................................................. 29 4 5 A. Einleitung „At a time of rising geopolitical tensions, trade is increasingly being weaponised and the EU and its Member States [are] becoming targets of economic intimidation. We need the proper tools to respond.” Mit diesen Worten stellte der Exekutiv-Vizepräsident und Handelskommissar Valdis Dombrovskis der Europäischen Union (EU) das sog. Anti-Coercion Instrument (ACI) vor.1 Dahinter steht der Vorschlag der Europäischen Kommission vom 8. Dezember 2021 für eine Verordnung über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer.2 Dieser Mechanismus wurde in einem handelspolitischen Zeitalter vorgeschlagen, das von wachsenden geopolitischen Spannungen und der zunehmenden Instrumentalisierung des Handels als Waffe geprägt ist.3 Als Reaktion auf diese weltweite Entwicklung nahm die Kommission im Februar 2021 den handelspolitischen Kurs der Open Strategic Autonomy an, der die Widerstandkraft und Souveränität der EU stärken soll.4 Das ACI fügt sich in die Reihe von Instrumenten ein, welche im Zuge dieser neuen Agenda eingeführt bzw. vorgeschlagen wurden. Die EU wurde in den letzten Jahren vermehrt Ziel wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen durch u.a. Russland, China und die USA. Eine Studie hat ergeben, dass die EU zwischen 2010 und 2020 die Region war, die weltweit am meisten von chinesischen Zwangsmaßnahmen betroffen war.5 Das Instrument soll der EU die Möglichkeit geben, sich besser gegen drittstaatlichen Zwang wehren zu können. Das Hauptziel liegt in der Abschreckung, jedoch befähigt es die EU im letzten Schritt auch Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Damit wird das ACI als sehr starker Mechanismus eingeordnet6 – sogar als „most powerful gun among the defensive instruments“.7 1Kommission, Pressemitteilung vom 8. Dezember 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_21_6642 (abgerufen am 15. Mai 2023). 2Kommission, Vorschlag für eine Verordnung über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer vom 8. Dezember 2021, COM(2021) 775 final, erhältlich im Internet: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9f3b1699-58d9-11ec-91ac-01aa75ed71a1. 0012.02/DOC_1&format=PDF (abgerufen am 15. Mai 2023). 3Vgl. Farrell/Newman, in: International Security Vol. 44, No. 1 (2019), 42, erhältlich im Internet: https: //direct.mit.edu/isec/article/44/1/42/12237/Weaponized-Interdependence-How-Global-Economic (abgerufen am 15. Mai 2023). 4Mitteilung der Kommission an das EU-Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 18. Februar 2021, COM(2021) 66 final , erhältlich im Internet: https:/ /eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5bf4e9d0-71d2-11eb-9ac9-01aa75ed71a1.0003.02/ DOC_1&format=PDF (abgerufen am 15. Mai 2023). 5Australian Strategic Policy Institute, The Chinese Communist Party’s coercive diplomacy, Report No. 36/ 2020, erhältlich im Internet: https://www.aspi.org.au/report/chinese-communist-partys-coercive-diplo- macy (abgerufen am 15. Mai 2023). 6Couvreur/De Ville/Jacobs/Orbie, Journal of Political Science (2022), 68 (72); Baetens/Bronckers, The EU’s Anti-Coercion Instrument: A Big Stick for Big targets, EJIL vom 19. Januar 2022, erhältlich im Internet: ejiltalk.org/the-eus-anti-coercion-instrument-a-big-stick-for-big-targets/ (abgerufen am 15. Mai 2023). 7Euraktiv, Bringing a gun to trade negotiations vom 2. Juni 2022, erhältlich im Internet: https://www. euractiv.com/section/economy-jobs/news/bringing-a-gun-to-trade-negotiations/ (abgerufen am 15. Mai 2023). 6 Das Instrument ist nicht unproblematisch. Auf der einen Seite steht der Aspekt der Notwendigkeit zur Verteidigung europäischer Interessen in Zeiten geopolitischer Machtkämpfe. Auf der anderen Seite könnte darin auch eine Abkehr vom multilateralen Freihandel hin zu einer protektionistisch ausgelegten Handelspolitik gesehen werden. Die Debatte um das ACI ist hochaktuell und es stellen sich vielfältige rechtliche Fragen. Gegenstand dieser Arbeit ist die Analyse des Instruments. Zunächst werden Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang (B) und der Hintergrund des ACI dargestellt (C). Im Anschluss erfolgt die Untersuchung des europarechtlichen Rahmens (D). Danach wird die Perspektive des allgemeinen Völkerrechts (E) und des WTO-Rechts (F) analysiert. Es folgt eine handelspolitische Einordnung (G) und die Vorstellung von Alternativen oder Ergänzungen zum ACI (H). Den Schluss bildet ein Fazit (H). B. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang Wirtschaftlicher Zwang hat eine jahrhundertelange Tradition – bereits im antiken Griechenland war dies ein Mittel zur Beeinflussung internationaler Beziehungen.8 Bis zum Anfang des 20. Jahrhunderts wurde ökonomischer Zwang primär im Kontext von militärischen Konflikten genutzt, um gegnerische Staaten zu schwächen.9 Vor allem nach Ende des zweiten Weltkrieges haben sich die Zwecke hinter wirtschaftlichem Zwang erweitert: Neben Aspekten wie kollektiver Sicherheit und der Gewährleistung der Geltung des Völkerrechts, wurde besonders nach Ende des kalten Krieges auch die unilaterale Verfolgung außenpolitischer Ziele prominenter.10 Wirtschaftliche Zwangsanwendungen gehören zu den Maßnahmen der Außenhandelspolitik eines Staates. Auch wenn eine genaue Definition Schwierigkeiten bereitet,11 enthält der Kern wirtschaftlichen Zwangs zwei Elemente in Bezug auf das Mittel und die dahinter stehende Intention: Ein Staat wendet wirtschaftliche Maßnahmen gegen einen anderen Staat an oder droht damit unter der Absicht, dessen politischen Entscheidungen zu ändern.12 Helal definiert insofern Zwangsmaßnahmen als „the pursuit of unlawful ends through unlawful means“.13 Es gilt zu differenzieren, wann die Schwelle vom zulässigen wirt- 8Kustra, Economic Coercion and Sanctions, erhältlich im Internet: https://www.oxfordbibliographies.com/display/document/obo-9780199743292/obo-9780199743292-0289.xml (abgerufen am 15. Mai 2023); Carter, Economic Coercion, 2009, B, erhältlich im Internet: https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1518 (abgerufen am 15. Mai 2023). 9Bogdanova, Unilateral Sanctions in International Law and the Enforcement of Human Rights, 16. 10 Bogdanova, Unilateral Sanctions in International Law and the Enforcement of Human Rights, 23 ff.; Carter, Economic Coercion, B.; European Parliamentary Research Service (EPRS), China’s Economic Coercion (2022), 2, erhältlich im Internet: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/ 2022/738219/EPRS_BRI (2022)738219_EN.pdf (abgerufen am 15. Mai 2023). 11 Vgl. Hofer, Chinese JIL (2017), 175 (179), erhältlich im Internet: https://doi.org/10.1093/chinesejil/ jmx018 (abgerufen am 15. Mai 2023). 12 Lowenfeld, International Economic Law, 698; Hofer, Chinese JJL (2017), 175 (178); Tanner, Chinese Economic Coercion against Taiwan, 11f.; Human Rights Council, A/HRC/42/46 Report of the Special Rapporteur on the negative impact of unilateral coercive measures on the enjoyment of human rights, para 32; Jaeger, Designing a Geo-Economic Policy for Europe, DGAP, Policy Brief No. 7 vom 22. März 2022, 4, erhältlich im Internet: https://dgap.org/en/research/publications/designing-geo-economic-policy-europe (abgerufen am 15. Mai 2023). 13 Helal, NYUJ Int. LP, Vol. 52, 2019, 1 (47), erhältlich im Internet: http://dx.doi.org/10.2139/ ssrn.3357513 (abgerufen am 15. Mai 2023). 7 schaftlichen Druck als außenpolitisches oder diplomatisches Mittel zu völkerrechtswidrigem Zwang überschritten ist.14 Dieser schwierige Komplex wird im weiteren Verlauf der Arbeit thematisiert.15 Wirtschaftlicher Zwang kann in verschiedenen Formen auftreten. In Betracht kommen offener Zwang (explicit coercion), versteckter Zwang (disguised coercion) und stiller Zwang bzw. Boykott (silent coercion/boykott). Offener Zwang oder Druck basiert auf formellen Maßnahmen, die direkt darauf gerichtet sind, die politischen oder wirtschaftlichen Entscheidungen des angezielten Staates zu beeinflussen.16 Ein bekanntes Beispiel dafür stellen die handelsbeschränkenden Maßnahmen der USA unter der Section 301 des US Trade Acts of 1974 dar, welche darauf abzielen, den betroffenen Staat zur Beendigung einer Maßnahme zu bewegen.17 So hatte die USA in 2021 nach Section 301 damit gedroht Einfuhrzölle gegen Frankreich und andere EU-Mitgliedsstaaten zu erheben, um deren Haltung zur Digital Services Tax zu beeinflussen.18 Unter verstecktem Zwang oder Druck versteht man restriktive Maßnahmen eines Staates, die unter dem Deckmantel eines legitimen Grundes getroffen werden – hinter denen jedoch eine missbräuchliche Intention steht.19 Nachdem beispielsweise im Jahr 2014 Polen Sanktionen gegen Russland infolge der Invasion der Krim erhoben hatte, verbot Russland die Einfuhr polnischen Obsts und Gemüses unter dem Vorwand gesundheitlicher Bedenken.20 Stiller Zwang oder Druck und Boykotte beruhen auf informellen Restriktionen durch private Akteure, die inoffiziellen Weisungen der Regierung oder Aufforderungen staatlich kontrollierter Social Media, Presse oder staatlichem kontrolliertem Fernsehen folgen.21 Ziel dieser Maßnahmen sind meist ausländische Unternehmen – insofern soll der dahinterstehende Staat indirekt beeinflusst werden. Sog. popular boykotts nehmen als solche Taktik beispielsweise in China zu:22 Nachdem die EU Sanktionen auf Amtsträger erhoben hat, die in die Menschenrechtsverletzungen in Xinjiang involviert waren, haben auch europäische Unternehmen wie H&M und Adidas sich gegen die Zwangsarbeit und die Situation in den Lagern ausgesprochen.23 Daraufhin rief das chinesische Staatsfernsehen zum Boykott auf, 14 Vgl. Helal, NYUJ Int. LP, Vol. 52, 2019, 1 (4). 15 Siehe unter E. 16 Kommission, Impact Assessment Report, SWD(2021) 371 final, 9, erhältlich im Internet: https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SWD:2021:0371:FIN:EN:PDF (abgerufen am 15. Mai 2023); Tanner, Chinese Economic Coercion Against Taiwan: A Tricky Weapon to Use, 13. 17 Kommission, Impact Assessment Report, SWD(2021) 371 final, 9. 18 EPRS, Briefing Proposed ACI (Nov 2022), 4, erhältlich im Internet: https://www.europarl.europa.eu/ RegData/etudes/BRIE/2022/729299/EPRS_BRI(2022)729299_EN.pdf (abgerufen am 15. Mai 2023); S&P Global, Trump reprieve on Champagne tariffs passes digital-tax quandary to Biden vom 14. Januar 2021, erhältlich im Internet: https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/latestnews-headlines/trump-reprieve-on-champagne-tariffs-passes-digital-tax-quandary-to-biden-62018913 (abgerufen am 15. Mai 2023). 19 Kommission, Impact Assessment Report vom 8.12.2021, SWD(2021) 371 final, 9. 20 EPRS, Briefing Proposed Anti-Coercion Instrument (Nov 2022), 5. 21 EPRS, China’s Economic Coercion, Briefing (2022), 5; 22 Vgl. EPRS, Briefing Proposed Anti-Coercion Instrument (Nov 2022), 6. 23 Ibid. 14 I. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang im Völkerrecht Den Anknüpfungspunkt für die völkerrechtliche Einordnung von Zwangsmaßnahmen bildet das Interventionsverbot. Das Interventionsverbot bzw. das Nichteinmischungsprinzip folgt aus dem Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Staaten und schützt die Autonomie der Staaten hinsichtlich ihrer inneren Angelegenheiten (domaine réservé).59 Jedem Staat steht es danach zu, seine politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Ordnung frei zu wählen.60 Die Geltung des Interventionsverbotes ist gewohnheitsrechtlich anerkannt.61 Das Kernproblem bildet jedoch die genaue inhaltliche Bestimmung des Interventionsverbotes, da nicht jede Einmischung einen Verstoß gegen dieses darstellt.62 Insofern ist auch umstritten, wann ökonomischer Druck das Interventionsverbot verletzt.63 Als Ausgangspunkt für diese Diskussion wird oft das Nicaragua-Urteil des IGH herangezogen, welches unter anderem die Legalität eines US-amerikanischen Handelsembargos gegenüber Nicaragua untersuchte.64 Darin wird dargestellt: “A State is not bound to continue particular trade relations longer than it sees fit to do so, in the absence of a treaty commitment or other specific legal obligation”.65 Daraus folgt, dass grundsätzlich ohne vertragliche Verpflichtungen kein Recht auf Handel besteht. Gleichwohl sah der IGH in dem Interventionsverbot eine Grenze für die völkerrechtliche Zulässigkeit außenwirtschaftlicher Entscheidungen: „A prohibited intervention must accordingly be one bearing on matters in which each State is permitted, by the principle of State sovereignty to decide freely. […] Intervention is wrongful when it uses methods of coercion in regard to such choices, which must remain free ones.”66 Aus diesen zwei Standpunkten wird deutlich, welches Spannungsfeld sich für die Bewertung wirtschaftlichen Drucks auftut: Die Freiheit der Staaten außenpolitische, handelsbezogene Entscheidungen zu treffen und die Schranke des Interventionsverbots stehen sich gegenüber.67 Nach dem IGH verstoßen Zwangsmaßnahmen gegen das Interventionsverbot, jedoch definiert er die „methods of coercion“ nicht weiter. Damit ist der Wert dieser Aussage für eine universelle Einordnung wirtschaftlichen Drucks aus völkerrechtlicher Perspektive begrenzt. Wo genau die Schwelle von erlaubtem wirtschaftlichem Druck zu Zwangsmaßnahmen und damit einem Verstoß gegen das Interventionsverbot liegt, ist bis heute umstritten.68 Auch ein von der UN eingesetztes Expertengremium kam 1993 zu dem Ergebnis, dass hin- 59 Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 635; Von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 356; Graf Vitzthum, Völkerrecht, 1. Abschnitt Rn. 76; Hobe, Einführung in das Völkerrecht, 239 f. 60 Von Arnauld, Völkerrecht, 359; Herdegen, Völkerrecht, § 35 Rn. 3. 61 Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 635; Von Arnauld, Völkerrecht, 356; Herdegen, Völkerrecht, § 35 Rn. 1; IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, 14, Rn. 202. 62 Vgl. Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 644. 63 Von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 378; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 649 ff.; Ruys, Sanctions, Retorsions and Countermeasures: Concepts and International Legal Framework, 7. 64 IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, 14. 65 Ibid. Rn. 276. 66 Ibid. Rn. 205 [Hervorhebung der Autorin]. 67 So auch Hofer, Chinese JJL (2017), 175 (180). 68 Hofer, Chinese JJL (2017), 175 (181 ff.); Ruys, Sanctions, Retorsions and Countermeasures: Concepts and International Legal Framework, 7; Raju, Proposed EU Regulation to Address Third Country Coercion – What is Coercion?, BEJIL vom 6. Januar 2022, erhältlich im Internet: https://www.ejiltalk.org/proposedeu-regulation-to-address-third-country-coercion-what-is-coercion/ (abgerufen am 15. Mai 2023). 15 sichtlich dieser Frage kein Konsens besteht.69 Letztlich kommt es darauf an, wie weit bzw. eng man das Interventionsverbot versteht. Es werden verschiedene Abgrenzungskriterien vorgeschlagen wie die Intention des ausübenden Staates70 oder die Intensität der Auswirkungen auf den betroffenen Staat.71 Keines der Kriterien ist jedoch gewohnheitsrechtlich anerkannt – es kommt damit immer auf eine Beurteilung im Einzelfall an.72 Im Nicaragua-Fall hat der IGH das Interventionsverbot restriktiv ausgelegt und in dem Handelsembargo der USA keine völkerrechtswidrige Zwangsanwendung gesehen.73 Aus dieser Entscheidung wird oft geschlussfolgert, dass die Schwelle, wann wirtschaftlicher Druck völkerrechtlich verboten sein soll, hoch angelegt werden muss.74 Tzachoiluis geht sogar davon aus, dass gegenwärtig wirtschaftliche Druckmaßnahmen kaum noch einen Verstoß gegen Völkerrecht darstellen können.75 Das Interventionsverbot im Kontext von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen eng auszulegen, ist sinnvoll, da ein gewisser Grad an Druck zur Außenpolitik dazugehört und Raum für neue, internationale Entwicklungen geben kann. Diese können indessen auch positiv sein, z.B. im Kontext von höheren Umweltstandards. II. Einordnung der Funktionsweise des ACI aus der Perspektive des Völkerrechts Grundlegend bestimmt das ACI, dass alle Maßnahmen der EU ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen entsprechen müssen.76 Das ACI sieht jedoch auch vor, dass von diesem Grundsatz nach dem völkerrechtlichen Konzept der Gegenmaßnahmen abgewichen werden kann.77 Dieses gehört zu den Völkerrechtsregeln zur Staatenverantwortlichkeit, welches sich in den Art. 22 und Art. 49–53 der Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA) der Völkerrechtskommission (International Law Commission, ILC) widerspiegelt. Unter Gegenmaßnahmen (countermeasures) versteht man an sich völkerrechtswidrige Maßnahmen, die als Reaktion auf eine vorangegangene Völkerrechtsverletzung ausnahms- 69 Note by the Secretary-General, Economic measures as a means of political and economic coercion against developing countries, A/48/535 vom 25. Oktober 1993, Punkt 2(a), erhältlich im Internet: https://digitallibrary.un.org/record/176454 (abgerufen am 15. Mai 2023). 70 Lillich, Royal Institute of International Affairs, Vol. 51 1975, 358 (366), erhältlich im Internet: https:// doi.org/10.2307/2616620 (abgerufen am 15. Mai 2023); Bowett, The American Journal of International Law Vol. 66 No. 1 (1972), 5, erhältlich im Internet: https://doi.org/10.2307/2198444 (abgerufen am 15. Mai 2023). 71 Jamnejad/Wood, LJIL (2009), 345 (370), erhältlich im Internet: doi:10.1017/S0922156509005858 (abgerufen am 01.04.2023). 72 Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 651; Ruys, Sanctions, Retorsions and Countermeasures: Concepts and International Legal Framework, 27. 73 IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, Rn. 245. 74 Jamnejad/Wood, LJIL (2009), 345 (370); Ruys, Sanctions, Retorsions and Countermeasures: Concepts and International Legal Framework, 7. Allgemeine Entwicklung, dass der Bereich interventionsfreier Angelegenheiten immer kleiner wird: Stein/ von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht, Rn. 639. 75 Tzanakopoulos, Cambridge Journal of International and Comparative Law, Vol. 4 (2015), 15 ff., erhältlich im Internet: https://ssrn.com/abstract=2633065 (abgerufen am 15. Mai 2023). 76 Kommission, Vorschlag […] vom 8. Dezember 2021, COM(2021) 775 final, Gründe (10). 77 Ibid. (10 f.). 16 weise gerechtfertigt sind.78 Die Möglichkeit zum Ergreifen von Gegenmaßnahmen ist unter gewissen Voraussetzungen gewohnheitsrechtlich anerkannt.79 Der Vorschlag des Rates hebt den Ansatz der völkerrechtlichen Rechtfertigung nach ARSIWA noch deutlicher hervor.80 Die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit von Gegenmaßnahmen sind u.a. deren vorherige Ankündigung und Verhältnismäßigkeit (Art. 51, 52 ARSIWA) – auch das ACI normiert dies.81 Die im hiesigen Kontext bedeutendste Voraussetzung ist jedoch, dass das vorangegangene staatliche Verhalten einen internationally wrongful act darstellt – also ein völkerrechtswidriges Verhalten, Art. 49 Abs. 1 ARSIWA. Damit die EU unter dem ACI völkerrechtskonforme Gegenmaßnahmen ergreifen kann, muss die identifizierte Maßnahme einen internationally wrongful act verkörpern. Die Definition wirtschaftlichen Zwangs des ACI enthält keine Aussage über dessen Legalität. In der Begründung zum Instrument wird jedoch dargestellt, dass Zwang nach dem Völkerrecht verboten ist, wenn in die Souveränität eingegriffen wird und „der Zwang eine bestimmte qualitative oder quantitative Schwelle erreicht“.82 Das ACI scheint damit auf das Interventionsverbot abzuzielen. Wann dieses jedoch verletzt ist, kann, wie bereits erläutert, nicht genau bestimmt werden. Für die völkerrechtliche Legalität von EU-Gegenmaßnahmen unter dem ACI ist damit entscheidend, ob die Bewertung des drittstaatlichen Verhaltens als wirtschaftliche Zwangsmaßnahme richtig war.83 Der Staat, gegen den sich die ACI-Gegenmaßnahme richtet, wird argumentieren, dass in seinem Ausgangsverhalten kein internationally wrongful act liegt. Ob die EU oder der Drittstaat Recht hat, kann nur im Einzelfall bestimmt werden. Das ACI setzt die völkerrechtlichen Regeln zur Staatenverantwortlichkeit um und steht damit jedenfalls nicht per se im Widerspruch zum allgemeinen Völkerrecht. Die EU kann auch mit Maßnahmen reagieren, die mit ihren internationalen, vertraglichen Verpflichtungen übereinstimmen.84 Dies wären dann sog. Retorsionen, also unfreundliche, aber nicht völkerrechtswidrige Akte.85 Aufgrund der Völkerrechtskonformität ist diese Möglichkeit unter dem ACI aus der Perspektive des allgemeinen Völkerrechts unproblematisch. III. Fazit Das ACI steht jedenfalls nicht per se im Widerspruch zum allgemeinen Völkerrecht. Ausschlaggebend ist die Einordnung, ob das drittstaatliche Verhalten das Interventionsverbot verletzt und somit einen internationally wrongful act darstellt. Wie man dies bestimmt, kann nicht eindeutig beantwortet werden. Der Regelungsgegenstand des ACI betrifft damit einen uneindeutigen, „grauen“ Bereich im allgemeinen Völkerrecht. Die Schwelle für einen Völkerrechtsverstoß ist jedoch eher hoch anzusiedeln. Aufgrund der Rechtsunsicherheit aus der 78 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, 982. 79 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, 982; von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 425. 80 Rat, Vorschlag […] vom 16. November 2022, 2021/0406 (COD), (10bis). 81 Vgl. Art. 2 (2.), 4, 5 ACI. 82 Kommission, Vorschlag […] vom 8. Dezember 2021, COM(2021) 775 final, Gründe (11). 83 Vgl. Deepak, Proposed EU Regulation to Address Third Country Coercion – What is Coercion?, BEJIL vom 6. Januar 2022; Wu, Journal of World Trade (2022), 11. 84 Kommission, Vorschlag […] vom 8. Dezember 2021, COM(2021) 775 final, Gründe (10). 85 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, 982; Hobe, Einführung in das Völkerrecht, 256. 17 völkerrechtlichen Perspektive sollten Gegenmaßnahmen unter dem ACI somit nur restriktiv angewandt werden. F. Pe rspekt ive des W TO -Rechts Die WTO-rechtliche Beurteilung des ACI betrifft vor allem das problematische Verhältnis zwischen dem WTO-Recht und allgemeinem Völkerrecht. Zunächst soll auf die Grundlagen, wie wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen und unilaterale Gegenmaßnahmen im WTO- Recht bewertet werden, eingegangen werden (I.). Daran schließt sich die konkrete Analyse des ACI in diesem Spannungsfeld an (II.). Am Ende wird ein Fazit gezogen (III.). I. Grundlagen zu wirtschaftlichem Zwang und Gegenmaßnahmen im WTO-Recht Einer der Grundpfeiler des multilateralen WTO-Systems ist das Prinzip der Nichtdiskriminierung, welches durch die Grundsätze der Inländergleichbehandlung (national treatment) und der Meistbegünstigung (most favored nation) ausgeformt wird.86 WTO-Normen, die diese Prinzipien verkörpern, sind beispielsweise Art. III:1, 2, 4; Art. I:1, Art. V oder Art. XIII:1 GATT. Unilaterale, wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen werden regelmäßig den Handel beschränken und somit gegen WTO-Normen verstoßen. Parallel dazu kann auch ein Verstoß gegen das Interventionsverbot als Teil des allgemeinen Völkerrechts vorliegen. Betroffene Staaten könnten auf den WTO-Streitbeilegungsmechanismus (Dispute Settlement Mechanism, DSM) zurückgreifen. Daneben ist es faktisch auch möglich, dass sie eigenständig mit diplomatischen oder auch handelsbezogenen Mitteln reagieren. Die WTO-Rechtskonformität solcher eigenständigen, handelsbezogenen Reaktionen ist jedoch kritisch. So werden diese Gegenmaßnahmen regelmäßig die Aussetzung WTO-rechtlicher Verpflichtungen zum Gegenstand haben, sodass sie grundsätzlich WTO-rechtswidrig sein können. Es ist fraglich, ob eine Rechtfertigung solcher Gegenmaßnahmen möglich ist. Zunächst könnte man eine Rechtfertigung nach den Ausnahmebestimmungen des WTO-Rechts in Erwägung ziehen. In Betracht kommen zum Beispiel die allgemeinen Ausnahmen nach Art. XX GATT oder die Sicherheitsausnahmen nach Art. XXI GATT. Art. XX GATT dient dem Schutz öffentlicher Güter wie der öffentlichen Sicherheit oder der Umwelt – das Schutzgut der politischen oder wirtschaftlichen Autonomie ist nicht erfasst. Auch die Ausnahmegründe aus Sicherheitsinteressen nach Art. XXI GATT sind für den Komplex wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen ungeeignet. Anschließend stellt sich die umstrittene Frage, ob dennoch über die im vorherigen Teil besprochene Rechtfertigung nach allgemeinem Völkerrecht, WTO-Konformität hergestellt werden kann. Dahinter steht die klassische Kontroverse, ob in sog. self-contained regimes Gegenmaßnahmen als Konzept des allgemeinen Völkerrechts Anwendung finden können oder nicht.87 Der hiesige Fall betrifft das komplexe Verhältnis zwischen Völker- und WTO- Recht. 86 Vgl. WTO, Principles of the Trading System, erhältlich im Internet: https://www.wto.org/english/ thewto_e/whatis_e/tif_e/fact2_e.htm (abgerufen am 15. Mai 2023). 87 Simma/Pulkowski, EJIL, Vol. 17 No. 3 (2006), 483, erhältlich im Internet: https://academic.oup.com/ejil/ article/17/3/483/2756264 (abgerufen am 15. Mai 2023); Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, 987; von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 425; Azaria, International & Comparative Law Quarterly, 71(2) (2022), 389 (389), erhältlich im Internet: https://doi.org/10.1017/S0020589322000057 (abgerufen am 15. Mai 2023). 18 Die ILC sieht in Art. 55 ARSIWA ein Abweichen von den allgemeinen Regeln zur Staatenverantwortlichkeit in lex specialis Systemen vor: “These articles do not apply where and to the extent that the conditions for the existence of an internationally wrongful act or the content or implementation of the international responsibility of a State are governed by special rules of international law”. Die Kommentierung der ILC dazu identifiziert das WTO-Recht als lex specialis Regime: “In some cases, it will be clear from the language of a treaty or other text that only the consequences specified are to flow. […] An example […] is the WTO Understanding on Rules and Procedures governing the Settlement of Disputes as it relates to certain remedies.”88 Für WTO-rechtsbezogene Streitigkeiten fordert der DSM eine exklusive Zuständigkeit in Art. 23.1 DSU: “When Members seek the redress of a violation of obligations […] of benefits under the covered agreements […], they shall have recourse to, and abide by, the rules and procedures of this Understanding”. Art. 23.1 DSU erteilt eine Absage an unilaterale Selbsthilfe betroffener Staaten und zielt auf die multilaterale Streitbeilegung handelsbezogener Konflikte.89 Mehrere Panel-Entscheidungen haben bestätigt, dass unilaterale Gegenmaßnahmen als Reaktion auf WTO-Rechtsverstöße nicht mit dem WTO-Recht vereinbar sind.90 Es besteht weitestgehend Einigkeit darüber, dass in dieser Konstellation das WTO-Recht das allgemeine Völkerrecht verdrängt und der DSM exklusiv zuständig ist.91 Allerdings wird daneben im Fall von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen auch das Interventionsverbot berührt, welches nicht zum WTO-Rechtskreis, sondern zum allgemeinen Völkerrecht gehört. Es ergibt sich so eine andere Konstellation: Staaten ergreifen handelsbezogene Gegenmaßnahmen als Reaktion auf „non-WTO“-Rechtsverstöße. Art. 23 DSU adressiert diese Konstellation dem Wortlaut nach nicht, sondern erfasst lediglich „the redress of a violation […] under the covered agreements“. Ob in dieser Konstellation Gegenmaßnahmen in Übereinstimmung mit den Regelungen zur Staatenverantwortlichkeit ergriffen werden dürfen, wird nicht einheitlich beantwortet. Es gibt bisher auch keine WTO-Entscheidung für diesen konkreten Zusammenhang.92 Marceau und Wyatt bringen im Kontext von Regional Trade Agreements (RTAs) an, dass die Formulierung des Art. 23 DSU auch eine übergeordnete Haltung der WTO-Mitglieder hinsichtlich einseitig beschlossener Gegenmaßnahmen widerspiegeln kann und es plausibel ist, dass das WTO-Recht auch in diesem Fall Gegenmaßnahmen verbietet.93 88 ILC, Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries 2001, Art. 55 (3); erhältlich im Internet: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_6_2001.pdf (abgerufen am 15. Mai 2023). 89 Vgl. WTO, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Report of the Panel vom 15. Mai 1998, WT/DS58/R, para. 7.43; WTO, Canada – Aircraft Credits and Guarantees, Report of the Panel vom 28. Januar 2022, WT/DS222/R, para. 7.170. 90 WTO, United States–Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, Report of the Panel vom 27. Januar 2000, WT/DS152/R, para 7.43,7.46; WTO, United States–Import Measures on Certain Products from the European Communities, Appellate Body Report vom 10. Januar 2001, WT/DS165/AB/R, para 111; WTO, European Communities – Measures Affecting Trade in Commercial Vessels, Report of the Panel vom 20. Juni 2005, WT/DS301/R, paras. 7.195 f. 91 Simma/Pulkowski, EJIL 17 (2006), 483 (520 f.); Azaria, International & Comparative Law Quarterly, 71(2) (2022), 389 (412); Pauwelyn, Conflict of Norms in Public International Law, 232; Tietje, in: Fröhlich/Lembcke/Weber-Stein, Festschrift für Klaus Dicke, 489 (495); Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, Rn. 162. 92 Vgl. Wu, Journal of World Trade (2022), 11, 8 f.; Baetens/Bronckers, The EU’s Anti-Coercion Instrument: A Big Stick for Big targets, EJIL vom 19. Januar 2022. 93 Marceau/Wyatt, Journal of International Dispute Settlement, Vol. 1, No. 1 (2010), 67 (76). 19 Hahn ist der Ansicht, dass Art. XXI GATT als Ausnahmetatbestand die Reaktionen auf nicht im WTO-Recht angesiedelte Rechtspositionen abschließend regelt und ein Rückgriff auf das Recht der Staatenverantwortlichkeit somit nicht möglich ist.94 Im Gegensatz dazu argumentieren Bronckers und Gruni in Bezug auf Freihandelsabkommen, dass unilaterale Gegenmaßnahmen rechtmäßig sind, da sie ein anderes Regelungssystem betreffen und damit nicht in den Geltungsbereich der WTO fallen.95 Pauwelyn und Azaria stützen sich beide auf den Wortlaut des Art. 23 DSU, der zu Reaktionen auf Verletzungen von ‚non-WTO‘-Recht schweigt und argumentieren, dass solche Gegenmaßnahmen auch in Hinblick auf WTO-Recht zulässig sind.96 Azaria begründet dies unter anderem damit, dass man dadurch auf den Willen der WTO-Mitglieder, diese Konstellation nicht von der Exklusivität der WTO-Streitbeilegung zu erfassen, schließen kann.97 In diesem Spannungsverhältnis von der Auslegung des WTO-Rechts und seinem Verhältnis zum allgemeinen Völkerrecht befindet sich auch das ACI. Im Folgenden soll dieser Komplex beleuchtet werden. II. Das ACI im Spannungsverhältnis zwischen WTO-Recht und allgemeinem Völkerrecht Das ACI sieht in Annex I unilaterale Gegenmaßnahmen vor, die die Aussetzung internationaler Verpflichtungen vor allem in Bezug auf den Handel vorsehen. Der diskutierte Streitpunkt zur Rechtfertigung einer WTO-Rechtswidrigkeit nach dem allgemeinen Völkerrecht findet hier somit konkrete Anwendung. Auch die EU ist sich dieses Konflikts bewusst. Der Vorschlag des Rates zum ACI betont explizit, dass die Maßnahmen mit dem WTO-Recht vereinbar sein müssen und dass dessen DSM in geeigneten Fällen genutzt werden soll.98 Das ACI scheint jedoch dem Ansatz zu folgen, dass eine potenzielle WTO-Rechtswid- rigkeit von unter dem ACI getroffenen Gegenmaßnahmen durch die Regelungen des allgemeinen Völkerrechts gerechtfertigt werden können.99 Das Impact Assessment der Kommission argumentiert, dass der Komplex nicht dem Geltungsbereich der WTO unterliegt: “Such WTO disputes can only deal with the WTO- inconsistency of the measures in question, not the separate infringement of general international law that lies in the coercive act and intention. The latter does not fall in the remit of the WTO dispute settlement system.”100 Dies entspricht dem schon vorher diskutierten Ansatz in Bezug auf Art. 23 DSU, welchem auch hinsichtlich ACI einige Autoren folgen. So vertritt Furculita, dass die lex specialis-Wertung des WTO-Rechts für ACI-Gegen- maßnahmen nicht greifen muss, da diese nicht die WTO-Verletzung adressieren, sondern 94 Hahn, Die einseitige Aussetzung von GATT-Verpflichtungen als Repressalie, 363 ff. 95 Bronckers/Gruni, Journal of International Economic Law (2021), Vol. 24, 25 (43), erhältlich im Internet: https://doi.org/10.1093/jiel/jgab007 (abgerufen am 15. Mai 2023). 96 Pauwelyn, Conflict of Norms in Public International Law, 232; Azaria, International & Comparative Law Quarterly, 71(2) (2022), 389 (400 ff.). 97 Azaria, International & Comparative Law Quarterly, 71(2) (2022), 389 (412). 98 Rat, Vorschlag […] vom 16. November 2022, 2021/0406 (COD), Begründung (10). 99 Rat, Vorschlag […] vom 16. November 2022, 2021/0406 (COD), Begründung (10); Kommission, Vorschlag […] vom 8. Dezember 2021, COM(2021) 775 final, Gründe (10). 100 Kommission, Impact Assessment Report vom 8.12.2021, SWD(2021) 371 final, 15. 20 eine Verletzung des Interventionsverbotes.101 Dadurch sei Art. 23 DSU nicht anwendbar.102 In eine ähnliche Richtung argumentiert Chien-Huei Wu: Nur weil Handelsmaßnahmen durch die Zwangsausübung instrumentalisiert werden, sollte Staaten nicht der Rückgriff auf das allgemeine Völkerrecht genommen werden.103 Dies würde nicht der Intention der Staaten bei der Schaffung des WTO-Systems entsprechen.104 Der Ansatz der EU und der Autoren ist gewissermaßen nachvollziehbar. Wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen unterscheiden sich von anderen unfairen Handelspraktiken, welche vor allem auf den eigenen, wirtschaftlichen Vorteil gerichtet sind, insofern, als dass hier primär das Ziel der politischen Einflussnahme bzw. Einmischung besteht.105 Diese politischen Beweggründe finden in der WTO-rechtlichen Untersuchung tatsächlich keine Beachtung. Diese Politisierung des Handels könnte infolgedessen passender vom allgemeinen Völkerrecht abgedeckt sein. Gleichwohl haben Länder wie Schweden, Estland oder Japan bereits Bedenken hinsichtlich der WTO-Konformität des Ansatzes der Kommission geäußert.106 Schweden schlussfolgert treffend, dass auch andere Länder diese Argumentation übernehmen könnten, um von ihren vertraglichen Verpflichtungen abzuweichen und Maßnahmen gegen die EU zu ergreifen – das WTO-System könnte insofern immer weiter unterlaufen werden.107 Wenn die EU auf diese Weise argumentiert, könnte dies international einen Dammbruch zu mehr Protektionismus bedeuten. Zudem wird es schwierig sein, Fallkonstellationen trennscharf nach WTO- oder allgemeinem Völkerrecht abzugrenzen, da der Handelsbezug der Maßnahmen und Gegenmaßnahmen regelmäßig bestehen wird. In dem Konflikt zwischen China und Litauen, der stets als Beispiel für wirtschaftlichen Zwang herangeführt wird, hat die EU ein Verfahren gegen 101 Furculita, Does EU’s Anti-coercion Instrument violate Art. 23 of the DSU?, IELPB vom 21. Februar 2022, erhältlich im Internet: https://ielp.worldtradelaw.net/2022/02/guest-post-does-eus-anti-coercion- instrument-violate-art-23-of-the-dsu.html (abgerufen am 15. Mai 2023). 102 Ibid. 103 Wu, Journal of World Trade (2022), 10. 104 Ibid. 105 Hackenbroich/Zerka, Measured Response, European Council on Foreign Relations (2021), 9; Asia Society Policy Institute (ASPI)/Perth USAsia Centre (PUSAC), Joint Report, 2021, 2, erhältlich im Internet: https://asiasociety.org/policy-institute/responding-trade-coercion-growing-threat-global-trading-system- 0 (abgerufen am 15. Mai 2023). 106 Estonian Ministry of Foreing Affairs, Feedback vom 17. März 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12803-Trade-mechanism-to-deter-counter- act-coercive-action-by-non-EU-countries/F2000703_en (abgerufen am 15. Mai 2023); National Board of Trade Sweden, Feedback vom 17. März 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12803-Trade-mechanism-to-deter-counteract-coercive-action- by-non-EU-countries/F2000578_en (abgerufen am 15. Mai 2023); The Government of Japan, Feedback vom 17. März 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your- say/initiatives/12803-Trade-mechanism-to-deter-counteract-coercive-action-by-non-EU-countries/ F2000552_en (abgerufen am 15. Mai 2023). 107 National Board of Trade Sweden, Feedback vom 17. März 2021. 21 China vor der WTO eingeleitet.108 Daran wird deutlich, dass es durchaus Überschneidungen geben kann.109 Neben der Diskussion, welche Bereiche das WTO-System genau erfasst bzw. wie der Art. 23 DSU auszulegen ist, gibt es auch Überlegungen zur Effizienz von lex specialis-Gefü- gen und konkret der WTO im Hinblick auf die Rechtfertigung von Gegenmaßnahmen. Nach Baetens und Bronckers würde es der abnehmenden Rolle der WTO entsprechen, Gegenmaßnahmen gegen wirtschaftlichen Zwang von einer WTO-Kontrolle auszuschließen.110 Das WTO-System sei durch seine Schwächen nicht zur effektiven Bekämpfung wirtschaftlichen Zwangs geeignet, sodass das ACI notwendig und in enger Anwendung auch geeignet sei.111 Dies ist ein eher praktisches Argument, aber in der Tat weist der WTO-Streitbeile- gungsmechanismus durch lange Verfahren, keine Eilrechtsschutzmechanismen und fehlende Schadensausgleichmöglichkeiten Defizite auf, die dessen Effektivität beschränken.112 Das größte Problem ist jedoch die seit 2019 währende Blockade des Appellate Body, wodurch eine finale Durchsetzung des WTO-Rechts deutlich erschwert wird.113 Insofern könnte ein „Effektivitätsargument“ für die Beurteilung des ACI zielführend sein. Einige Autoren sind der Ansicht, dass grundsätzlich das WTO-Recht über Art. 23 DSU lex specialis darstellt und deswegen unilaterale Maßnahmen nicht nach allgemeinem Völkerrecht gerechtfertigt werden können.114 Soweit sich die Regeln eines speziellen Systems jedoch als ineffektiv erweisen, bleibe ein Rückgriff auf das Konzept der Gegenmaßnahmen aus dem allgemeinen Völkerrecht trotzdem möglich.115 Pauwelyn lehnt diese Argumentation wiederum ab und verweist darauf, dass im Falle der Ineffektivität des Systems nur die Möglichkeit den Vertrag zu ändern, besteht.116 108 WTO, Panels established to review EU complaints regarding Chinese trade measures vom 27. Januar 2023, erhältlich im Internet: https://www.wto.org/english/news_e/news23_e/dsb_27jan23_e.htm (abgerufen am 15. Mai 2023). 109 Vgl. Furculita, Does EU’s Anti-coercion Instrument violate Art. 23 of the DSU?, IELPB vom 21. Februar 2022. 110 Baetens/Bronckers, The EU’s Anti-Coercion Instrument: A Big Stick for Big targets, EJIL vom 19. Januar 2022. 111 Ibid. 112 Vgl. WTO, Evaluation of the WTO dispute settlement system: results to date, erhältlich im Internet: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/disp_settlement_cbt_e/c12s3p1_e.htm (abgerufen am 15. Mai 2023); Vgl. dazu: Bacchus/Lester, Trade Justice Delayed Is Trade Justice Denied: How to Make WTO Dispute Settlement Faster and More Effective vom 20. November 2019, erhältlich im Internet: https://www.cato.org/free-trade-bulletin/trade-justice-delayed-trade-justice-denied-how-make-wto-dis- pute-settlement#dsu-time-frames-wto-disputes (abgerufen am 15. Mai 2023); McRae, Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy, Vol. 3 (2008), erhältlich im Internet: https://ssrn.com/ abstract=1140452 (abgerufen am 15. Mai 2023). 113 Als alternativer Beschwerdemechanismus wurde auf Basis des Art. 25 DSU der Multi-Party Interim Appeal Arrangement entwickelt, an welchem momentan 26 WTO-Mitgliedsstaaten partizipieren, vgl. Geneva Trade Platform, erhältlich im Internet: https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia/ (abgerufen am 15. Mai 2023). 114 Simma/Pulkowski, EJIL 17 (2006), 483 (485, 523); Garcia-Rubio, Unilateral Measures as a Means of Forcible Execution of WTO Recommendations and Decisions, 469. 115 Simma/Pulkowski, EJIL 17 (2006), 483 (485, 523); Garcia-Rubio, Unilateral Measures as a Means of Forcible Execution of WTO Recommendations and Decisions, 469. 116 Pauwelyn, Conflict of Norms in Public International Law, 231 f. 22 Der DSM versteht sich selbst als „central element in providing security and predictability to the multilateral trading system“, Art. 3 Abs. 2 DSU. Wenn die Intention der Mitgliedsstaaten hinter der Schaffung des DSM als lex specialis eine effektive Streitbeilegung durch Sicherheit und Vorhersehbarkeit war und diese nun zumindest teilweise nicht mehr gewährleistet ist, erscheint es zumindest plausibel den Staaten einen Rückgriff auf das allgemeine Völkerrecht zu gewähren.117 III. Fazit Die WTO-rechtliche Perspektive auf das ACI zeigt, wie eng das allgemeine Völkerrecht und das WTO-Recht zum Teil miteinander verwoben sind. Zu deren Verknüpfung besteht im hiesigen Kontext keine Einigkeit. Wann eine Verletzung des Interventionsverbots vorliegt, ist ungewiss, sodass auch nicht klar bestimmt werden kann, wann aus völkerrechtlicher Perspektive Gegenmaßnahmen ergriffen werden dürfen. Da auch die Debatte über die Frage der Anwendbarkeit von, nach allgemeinem Völkerrecht gerechtfertigten, Gegenmaßnahmen im WTO-Recht uneinheitlich beantwortet wird, setzt sich die Kette von fehlender rechtlicher Klarheit im WTO-Recht fort. Berechtigterweise wird dieser Komplex auch als „thorny issue“ bezeichnet.118 Die Argumente hinsichtlich des Geltungsbereichs des WTO-Rechts, speziell des Art. 23 DSU, und bezüglich der Effektivität des DSM sind vielschichtig. Auch wenn diese Ansätze für eine Vereinbarkeit des ACI mit dem WTO-Recht sprechen, kann ein Panel die Situation anders bewerten. Es ist weiterhin das Potential für die WTO-Rechtswidrigkeit des Instruments und eine Gefährdung des internationalen Handelssystem erkennbar. Deswegen sollte das ACI in jedem Fall nur in beschränktem Maße angewandt werden. Durch eine zu weite Anwendung besteht die Gefahr, das internationale Handelssystem nachhaltig zu schädigen. G. Handelspolitische Einordnung Neben der rechtlichen Einordnung, ist auch eine handelspolitische Bewertung des ACI im Kontext eines von politischen Machtkämpfen geprägten Zeitalters geboten. Es besteht Einigkeit darüber, dass wirtschaftlicher Zwang für das globale Handelssystem, die internationalen zwischenstaatlichen Beziehungen und damit auch für die EU eine zunehmende Gefahr darstellt.119 Ebenso Zustimmung erfährt der Ansatz, dass die EU als Staatenbund bisher nicht adäquat ausgestattet ist, um effizient auf wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen zu 117 Vgl. Garcia-Rubio, Unilateral Measures as a Means of Forcible Execution of WTO Recommendations and Decisions, 469. 118 Wu, Journal of World Trade (2022), 7, 10. 119 Vgl. ASPI/PUSAC, Joint Report 2021, 2; EPRS, Briefing on Proposed Anti-Coercion Instrument ( Nov 2022), 6; Hackenbroich/Zerka, Measured Response, European Council on Foreign Relations (2021), 1; Jaeger, DGAP Policy Brief No.7 (2022), 2; Walentek, American Political Sience Association (2021), erhältlich im Internet: https://preprints.apsanet.org/engage/apsa/article-details/613a6fbbac32197c7776 7dbb (abgerufen am 15. Mai 2023). 23 reagieren.120 Staaten wie die USA oder China sind im Vorteil, da sie schneller und flexibler auf geoökonomische Entwicklungen reagieren können.121 Der Aspekt der fehlenden Effizienz zieht sich im WTO-System fort: Aufgrund der Langsamkeit der Streitbeilegungsprozesse und der Appellate Body-Krise ist dieses System für die Bekämpfung wirtschaftlichen Zwangs nicht verlässlich.122 Das ACI bzw. dessen Anwendung geht jedoch auch mit geopolitischen Risiken einher. Es wird teilweise aufgeworfen, dass die EU selbst wirtschaftlichen Druck innerhalb ihres allgemeinen Präferenzsystems Plus (Generalised Scheme of Preferences Plus, GSP+) auf Entwicklungsländer aufbaut und dadurch der Vorwurf der Doppelmoral zumindest möglich erscheint.123 Das GSP+ erlässt Entwicklungsländern Importabgaben, wenn diese bestimmte Standards in Umwelt-, Menschenrechts-, Arbeitsrechts- und good governance-Bereichen einhalten.124 Es scheint plausibel, dass einige Entwicklungsländer so argumentieren könnten, jedoch beruhen die Konditionalitäten dieser Handelshilfe im Unterschied zu dem wirtschaftlichen Druck, den das ACI behandelt, auf positiven Anreizen. Darüber hinaus könnten Konflikte, im Rahmen derer die EU Gegenmaßnahmen ergreift, zu einem Teufelskreis aus Maßnahmen und Gegenmaßnahmen eskalieren.125 Die Konsequenzen und Kosten daraus könnten gravierender sein, als von vorneherein den wirtschaftlichen Zwang hinzunehmen und keine Gegenmaßnahmen zu ergreifen bzw. anders zu absorbieren.126 Dies sollte bei der Abwägung berücksichtigt werden. Wie bereits dargestellt, besteht auch ein gewisses Potential für eine rechtswidrige Anwendung des Instruments unter dem allgemeinen Völkerrecht und dem WTO-Recht. Es bestehen Befürchtungen, dass das ACI insofern eine Abkehr von der rules-based-order darstellt.127 120 Lehne, Carnegie Europe vom 25. Februar 2020, 3; Hackenbroich/Zerka, Measured Response, European Council on Foreign Relations (2021), 9 ff.; Jaeger, DGAP Policy Brief No.7 (2022), 10; Fondation pour le droit continental, Feedback vom 17. März 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/info/law/ better-regulation/have-your-say/initiatives/12803-Trade-mechanism-to-deter-counteract-coercive- action-by-non-EU-countries/F2002942_en (abgerufen am 15. Mai 2023). 121 Jaeger, DGAP Policy Brief No.7 (2022), 11. 122 ASPI/PUSAC, Joint Report 2021, 2; Hackenbroich/Zerka, Measured Response, European Council on Foreign Relations (2021), 9 ff.; Baetens/Bronckers, The EU’s Anti-Coercion Instrument: A Big Stick for Big targets EJIL vom 19. Januar 2022. 123 Wu, Journal of World Trade (2022), 7, 13; Baetens/Bronckers, The EU’s Anti-Coercion Instrument: A Big Stick for Big targets EJIL vom 19. Januar 2022; Couvreur/De Ville/Jacobs/Orbie, Journal of Political Sience 2022, 68 (78). 124 Kommission, Generalised Scheme of Preferences, erhältlich im Internet: https://policy.trade.ec.europa.eu/development-and-sustainability/generalised-scheme-preferences_en (abgerufen am 15. Mai 2023); Kommission, Generalised Scheme of Preferences Plus (GSP+), erhältlich im Internet: https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/content/generalised-scheme-preferences-plus-gsp (abgerufen am 15. Mai 2023). 125 Swedish National China Centre, Report: The limits of economic coercion, 2021, erhältlich im Internet: https://www.ui.se/globalassets/ui.se-eng/publications/other-publications/the-limits-of-economic-coer- cion.pdf (abgerufen am 15. Mai 2023). 126 Zu Alternativen siehe unter H). 127 Estonian Ministry of Foreign Affairs, Feedback to the ACI, vom 17. März 2021, erhältlich im Internet: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12803-Trade-mechanism-to- deter-counteract-coercive-action-by-non-EU-countries/F2000703_en (abgerufen am 15. Mai 2023); Hackenbroich/Zerka, Measured Response, European Council on Foreign Relations (2021), 23. 30 Furculita, Cornelia, Does EU’s Anti-coercion Instrument violate Art. 23 of the DSU? vom 21. 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