Redes de atores e o seu papel no desenvolvimento de corredores: Diagnóstico e proposta de governança para o corredor rodoviário bioceânico Mato Grosso do Sul - Portos do norte do Chile

de Franco, Ledys; Souza Borba Gonçalves, Julia; Atienza, Miguel; Barros, Pedro Silva Working Paper Redes de atores e o seu papel no desenvolvimento de corredores: Diagnóstico e proposta de governança para o corredor rodoviário bioceânico Mato Grosso do Sul - Portos do norte do Chile Texto para Discussão, No. 2901 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: de Franco, Ledys; Souza Borba Gonçalves, Julia; Atienza, Miguel; Barros, Pedro Silva (2023) : Redes de atores e o seu papel no desenvolvimento de corredores: Diagnóstico e proposta de governança para o corredor rodoviário bioceânico Mato Grosso do Sul - Portos do norte do Chile, Texto para Discussão, No. 2901, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2901-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285023 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2901 REDES DE ATORES E O SEU PAPEL NO DESENVOLVIMENTO DE CORREDORES: DIAGNÓSTICO E PROPOSTA DE GOVERNANÇA PARA O CORREDOR RODOVIÁRIO BIOCEÂNICO MATO GROSSO DO SUL-PORTOS DO NORTE DO CHILE LEDYS FRANCOLEDYS FRANCO JULIA DE SOUZA BORBA GONÇALVESJULIA DE SOUZA BORBA GONÇALVES MIGUEL ATIENZAMIGUEL ATIENZA PEDRO SILVA BARROSPEDRO SILVA BARROS 2901 Rio de Janeiro, julho de 2023 REDES DE ATORES E O SEU PAPEL NO DESENVOLVIMENTO DE CORREDORES: DIAGNÓSTICO E PROPOSTA DE GOVERNANÇA PARA O CORREDOR RODOVIÁRIO BIOCEÂNICO MATO GROSSO DO SUL-PORTOS DO NORTE DO CHILE1,2 LEDYS FRANCO3 JULIA DE SOUZA BORBA GONÇALVES4 MIGUEL ATIENZA5 PEDRO SILVA BARROS6 1. Este Texto para Discussão é fruto do convênio de colaboração entre o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a Universidade Católica do Norte (UCN) para elaborar pesquisas sobre o Corredor Rodoviário Bioceânico (CRB), rota que ligará o estado de Mato Grosso do Sul aos portos do norte do Chile. O convênio se vincula ao projeto Redes Sociais no Corredor Rodoviário Bioceânico, em execução pelo Instituto de Economia Regional Aplicada (Idear/UCN), com o objetivo de coletar informações primárias e identificar os principais atores e organizações do corredor, suas relações e como eles podem contribuir para o desenvolvimento do projeto. 2. Os autores agradecem o apoio de Helitton Christoffer Carneiro e Jackson Batista Bitencourt na elaboração dos mapas deste Texto para Discussão. 3.Pesquisadora no Instituto de Economia Regional Aplicada da Universidade Católica do Norte do Chile (Idear/UCN). E-mail: <[email protected]>. 4. Pesquisadora do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos Internacionais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dinte/Ipea). E-mail: <[email protected]v.br>. 5. Professor titular do Departamento de Economia da UCN; e pesquisador do Idear/UCN. E-mail: <[email protected]>. 6. Técnico de planejamento e pesquisa na Dinte/Ipea. E-mail: <pedro.barr[email protected].br>. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2023 Redes de atores e o seu papel no desenvolvimento de corredores: diagnóstico e proposta de governança para o corredor rodoviário bioceânico Mato Grosso do Sul - portos do norte do Chile/Ledys Franco ... [et al.]. – Rio de Janeiro: IPEA, 2023. 83 p. : il., mapas. – (Texto para Discussão ; n. 2901). Inclui Bibliografia. 1. Corredor Rodoviário Bioceânico. 2. Integração em Infraestrutura. 3. Corredores de Desenvolvimento. 4. América do Sul. I. Franco, Ledys. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 388 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: FRANCO, Ledys; GONÇALVES, Julia de Souza Borba; ATIENZA, Miguel; BARROS, Pedro Silva. Redes de atores e o seu papel no desenvolvimento de corredores: diagnóstico e proposta de governança para o corredor rodoviário bioceânico Mato Grosso do Sul - portos do norte do Chile. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 2023. 83 p. (Texto para Discussão, n. 2901). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2901-port. JEL: O18; H54; C31. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenador-Geral de Imprensa e Comunicação Social ANTONIO LASSANCE Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ..........................................................................6 2 REDES DE ATORES COMO INSTRUMENTO PARA A CONSTRUÇÃO DA GOVERNANÇA NOS CORREDORES DE TRANSPORTE ...................................................................9 2.1 Como entender a estrutura das redes de atores e de organizações para a governança de um corredor de transporte? ..............................................................9 2.2 Por que é importante a participação de atores e organizações na elaboração e implementação de um corredor? .............................................................................11 2.3 Governança atual do CRB ........... ..............................................14 3 REDES DE ATORES NO CRB PARA UMA GOVERNANÇA INCLUSIVA .................................................24 3.1 Como é a interação entre os atores dos diferentes países participantes do CRB? ..................................................24 3.2 Identificação de comunidades – rede de atores do CRB .......28 3.3 Participação no CRB intrapaíses .............................................30 3.4 Participação setorial no CRB entre países .............................. 47 3.5 Participação de pares de países no CRB ................................54 4 PROPOSTA DE GOVERNANÇA INCLUSIVA PARA MELHOR GESTÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO CRB ............65 4.1 Modelo de coordenação para a cooperação regional do CRB ........................................................................67 4.2 Stakeholders : o “dilema do ator-chave” ...................................70 4.3 Promoção do CRB .....................................................................71 4.4 Proposta de integração de duas novas mesas .......................71 5 CONCLUSÕES .......................................................................74 REFERÊNCIAS .........................................................................75 SINOPSE Este Texto para Discussão aborda um desafio-chave: analisar a atual coordenação da iniciativa do Corredor Rodoviário Bioceânico (CRB) para promover a integração em infraestrutura e cooperação entre o estado de Mato Grosso do Sul, o Chaco paraguaio, as regiões do noroeste argentino (NOA) e os portos do norte do Chile, analisando a rede de atores. A análise é fundamental para repensar a forma de governança que pode orientar esta iniciativa no futuro para o cumprimento dos objetivos declarados. O propósito do texto é explicar como a rede de atores do corredor está organizada, bem como propor uma forma potencial de governança que permita melhor coordenação entre os atores participantes, para que o corredor possa se tornar um instrumento de desenvolvimento regional. Palavras-chave: Corredor Rodoviário Bioceânico; integração em infraestrutura; América do Sul; corredores de desenvolvimento. ABSTRACT This study addresses a key challenge: to analyze the current coordination of the Bioceanic Road Corridor initiative to promote infrastructure integration and cooperation between the State of Mato Grosso do Sul, the Paraguayan Chaco, the NOA regions of Argentina and the ports of northern Chile by examining the network of stakeholders. This analysis is fundamental to rethink the form of governance that can guide this initiative in the future towards the achievement of the declared objectives. The purpose of this document is to explain how the corridor's network of stakeholders is organized and to propose a possible form of governance that would allow a better coordination among the participating stakeholders, so that the corridor can become an instrument for regional development. Keywords: Bioceanic Road Corridor; infrastructure integration; South America; development corridors. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2901 1 INTRODUÇÃO Desde os anos 1990, a evolução dos corredores econômicos vem substituindo a abordagem do polo de crescimento, com o objetivo de promover o desenvolvimento por meio de infraestrutura física e funcional para conectar regiões comercial e institucionalmente, bem como proporcionar a inserção em cadeias globais de valor (CGVs). Mais recentemente, a ideia de corredores logísticos tem sido discutida (Sanguinetti et al., 2021), pautando a interconectividade entre diferentes modos, a promoção da conectividade digital e das pequenas e médias empresas (PMEs), principalmente para o incentivo da integração produtiva e das CGVs mais inclusivas (CEPAL, 2014), a harmonização de normas técnicas entre as partes (Tironi, 2020) e o cuidado ambiental (Virga, Miranda e Marchi, 2021). Dada a crescente importância da região Ásia-Pacífico na economia global, os corredores podem facilitar a interconexão entre os polos produtivos dos países e a inserção de suas economias naquela região (Barros, Severo e Carneiro, 2022). No entanto, a implementação de um corredor envolve vários compromissos, depen - dendo de seu estágio de desenvolvimento: passar de uma rota de transporte para um corredor de transporte, depois para um corredor comercial e, finalmente, para um corredor econômico e de desenvolvimento envolve ciclos de atualização da infraestrutura física e funcional (Dannenberg, Diez e Schiller, 2018). Esta evolução implica, segundo Kunaka e Carruthers (2014, p. 23, tradução nossa), “escolhas estratégicas e decisões desenvolvidas e tomadas por empresas, municípios e governos para atrair fluxos crescentes de mercadorias para determinadas regiões”. Os países sem litoral e em desenvolvimento, apesar das melhorias tecnológicas no transporte, ainda enfrentam grandes desafios no acesso aos mercados mundiais, incluindo: i) dependência da infraestrutura dos vizinhos de trânsito; ii) dependência de fortes relações políticas transfronteiriças; iii) dependência da paz e estabilidade dos vizinhos; e iv) dependência das práticas administrativas dos vizinhos (Faye et al., 2004). A gestão dos corredores se relaciona tanto com as relações entre as diferentes instituições e como elas colaboram quanto com a garantia de que a infraestrutura e os serviços estejam em operação. Assim, a gestão de um corredor de comércio e transporte é cada vez mais aceita como um componente necessário, visto que há inúmeras partes envolvidas que requerem coordenação para realizar a sua implementação e garantir que funcione eficientemente. Schönweitz (2008) argumenta que, na elaboração de um corredor, a parceria entre os atores públicos e privados é um fator crítico. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2901 Consequentemente, muitos corredores na África, na Ásia e na Europa têm instituições e arranjos administrativos criados para a gestão dos corredores, sendo centrais a coordenação e o consenso entre países e regiões envolvidos a fim de assegurar que as soluções sejam aceitáveis para todos. A partir desta perspectiva, este estudo aborda um desafio-chave: analisar a atual coordenação da iniciativa do CRB para promover a integração e a cooperação da infraestrutura entre o estado de Mato Grosso do Sul, o Chaco paraguaio, as regiões do nordeste e do noroeste da Argentina (NEA e NOA, respectivamente) e os portos do norte do Chile, analisando a rede de atores que compõe o CRB. Esta análise é fundamental para repensar a forma de governança que pode orientar esta iniciativa no futuro para o cumprimento de seus objetivos declarados. Este estudo de caso é relevante por cinco razões, conforme a seguir descrito. 1) É uma iniciativa promovida por quatro governos nacionais. 2) É organizada por um grupo de trabalho (GT) que integra cinco mesas-redondas de coordenação: a) mesa de gestão coordenada de fronteiras; b) mesa de universidades; c) mesa de desenvolvimento produtivo; d) mesa de infraestrutura, transporte e logística; e e) mesa de turismo. 3) É uma iniciativa para integrar regiões que têm a condição de dupla periferia, ou seja, periféricas em relação aos centros nacionais – cuja relação também se caracteriza pela formação territorial-produtiva na qual os primeiros são de produção primária e pouco diversificada e os segundos são áreas diversificadas com produção industrial e serviços – e, além disso, pertencem a países que estão na periferia global (Juste, 2017). 4) São regiões com graves deficiências de infraestrutura, baixa participação em cadeias de valor e distanciamento dos centros de distribuição e consumo (Juste e Oddone, 2020). 5) Fazem parte da Zona de Integração do Centro-Oeste da América do Sul (Zicosul), um projeto de integração impulsionado por governos subnacionais que surgiram de iniciativas do setor privado coordenadas com o setor público (Silva et al., 2020). TEXTO para DISCUSSÃO 8 2901 Segundo Parkinson (2022), todas as regiões por onde o CRB passará possuem vantagens competitivas que o tornam um relevante projeto de integração para a projeção dos mercados do Pacífico e a integração dos centros econômicos, sendo o Chile o país que, devido às suas capacidades já instaladas (infraestrutura portuária e logística, acordos comerciais) e à sua posição geográfica, permitirá as exportações e importações argentinas, brasileiras e paraguaias para o Pacífico. Por sua vez, o NOA já possui uma rede ferroviária estabelecida e várias fontes de energia que poderiam ser transformadas em produtos de maior valor agregado para exportação. O Chaco paraguaio será melhor integrado com as rotas que ligam a Assunção, e o bom desempenho do comércio com os vizinhos (Argentina e Paraguai) terá seu potencial impulsionado pelo corredor; Mato Grosso do Sul está posicionado no centro do subcontinente sul-americano, tem vasta conectividade rodoviária com todo o território brasileiro e os países vizinhos, e poderá se tornar o centro de redistribuição de insumos e produtos (Parkinson, 2022). Embora haja oportunidades significativas em relação à iniciativa do CRB, as regiões periféricas são frequentemente isoladas não apenas das oportunidades econômicas, mas também distantes dos processos políticos. Isto faz do CRB um desafio para superar as desarticulações, evitando deficiências institucionais, ambientais e sociais que podem prejudicar o desenvolvimento e o sucesso do corredor (Scholvin, 2021). Para Manning (2008, p. 30, tradução nossa), “nunca é a forma espacial que atua, mas sim os atores sociais, embutidos em formas espaciais particulares (multidimensionais) e fazendo uso de formas particulares (multidimensionais)”. Neste texto, explica-se como está organizada a rede de atores do corredor, propondo uma forma potencial de governança que permita melhor coordenação entre os atores participantes, de modo que o corredor possa se tornar um instrumento de desenvolvimento regional. O estudo está dividido em três seções. Inicialmente, discutimos como a governança nos corredores de transporte é organizada com base em redes de atores e quem participa delas, destacando as particularidades e as características do CRB. Em seguida, apresentamos os dados e resultados da pesquisa sobre a rede de atores do CRB de acordo com suas características gerais, clusters, país e relação entre países. Por fim, apresentamos as propostas para uma melhor governança do CRB, com base nos resultados apresentados na seção anterior. As principais conclusões deste estudo indicam que: i) embora o CRB seja um projeto que liga diretamente regiões periféricas e distantes aos centros nacionais, sua atual coordenação e gestão mostra maior participação nacional-central, exceto na Argentina; ii) o setor privado está ausente na gestão e coordenação do corredor; iii) as ligações multilaterais são escassas, o que indica maiores interações dentro dos países que entre países; e iv) dos setores estudados, o mais integrado é o acadêmico. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2901 MAPA 1 Trechos do CRB Elaboração dos autores. Esse projeto surge de várias tentativas de integração regional: i) em 1973, o Grupo Empresarial Inter-regional do Centro-Oeste da América do Sul (Geicos) surgiu para estabelecer um mercado regional integrando o noroeste da Argentina, o norte do Chile, o sudeste da Bolívia e o Paraguai (Mercado, 2017); ii) a mobilização dos governos subnacionais que já participavam em Zicosul; iii) em 2015, com base na proposta dos governos nacionais de Brasil, Paraguai, Argentina e Chile, no contexto da aproximação da Aliança do Pacífico com o Mercosul, foi assinada a Declaração de Assunção sobre os Corredores (Declaração de Assunção, 2015);1 iv) dois anos depois, em 2017, o compromisso de implementar o CRB foi reafirmado com a assinatura da Declaração de Brasília sobre os Corredores Bioceânicos (Declaração de Brasília, 2017);2 v) em 2020, o Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) aprovou o financiamento de US$ 354 milhões para o Projeto de Melhoria e Pavimentação da Rodovia PY-15, Trecho Mariscal Estigarribia-Pozo Hondo e Acesso à Estigarribia Mariscal no Departamento de Boquerón, República do Paraguai, que é um trecho integrante do CRB; e vi) em novembro de 2021, a Frente Parlamentar para o CRB foi criada com legisladores dos quatro países (Brasil…, 2021). 1. Disponível em: <https://difrol.gob.cl/download/declaracion-de-asuncion-sobre-corredores-bioceanicos/>. 2. Disponível em: <https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/atosadotados-por-ocasiao-da-li-reuniao-do-cmc-e-da-li-cupula-de-chefes-de-estado-do-mercosul-e-estados- associados-brasilia-20-e-21-de-dezembro-de-2017#III>. TEXTO para DISCUSSÃO 16 2901 O CRB tem, aproximadamente, 2.290 km de comprimento e afeta diretamente uma população de 6.291.699 habitantes. Se forem consideradas as regiões vizinhas, a população total envolvida é de 20.376.000 habitantes. O escopo de ação desta iniciativa poderia ser mais amplo, se ela conseguisse melhorar a conectividade e a cooperação com outros mercados internacionais, como Ásia-Pacífico, por meio do desenvolvimento do comércio, dos investimentos e da possível participação no Belt and Road Initiative (BRI) (OECD, 2018; Pepe, 2019). Entre os objetivos desse corredor estão: i) permitir uma economia de cerca de 20% nos custos de transporte e de até 60% de redução de tempo mediante soluções logísticas multimodais com possibilidade de exportação e importação de e para a Ásia-Pacífico; ii) promover o desenvolvimento de cadeias produtivas regionais; iii) estimular maior articulação e coordenação entre os agentes locais; iv) estimular uma integração comercial mais eficiente para o comércio de produtos sensíveis ao tempo; v) estimular a participação em CGVs; vi) oferecer um canal de movimentação mais eficiente para cargas e passageiros; e vii) incentivar o turismo no Cone Sul latino-americano (Atas de Reunião de 2015-2029 e Zicosul).3 Com base na Declaração de Assunção assinada pelos presidentes de Brasil, Paraguai, Argentina e Chile, foi formado um GT, inicialmente composto pelos ministérios da Infraestrutura, Obras Públicas e Transportes. Posteriormente, em 2016, no âmbito da terceira reunião do GT na cidade de San Salvador de Jujuy (Argentina), criaram-se quatro mesas de trabalho: i) gestão coordenada de fronteiras; ii) universidades; iii) desenvolvimento produtivo; e iv) infraestrutura, transporte e logística. Em reuniões posteriores, foi formada a mesa de turismo. Na quarta reunião do GT realizada no Paraguai em maio de 2017, o Brasil apresentou uma proposta para um modelo de governança cujo objetivo seria consolidar todas as questões em uma única instância para a realização do projeto, a fim de superar a resistência em sua implementação. Na proposta, sugeriu-se a criação de um comitê governamental, um comitê diretivo e um mecanismo de apoio, com quatro programas temáticos que incluem essas mesas-redondas e a participação de atores públicos, privados, da sociedade civil e acadêmicos. Até o momento, porém, esses comitês não foram formalizados. A organização institucional e temática de cada GT mostra que este órgão é capaz de reunir atores estatais, subnacionais e privados em torno da ideia de que uma determinada região do território nacional se beneficiará da melhoria da interconexão física (Barros e Gonçalves, 2021). Também é notável que as reuniões do GT não foram realizadas nas 3. Disponível em: <https://corredorbioceanico.org/recursos/> e <https://zicosur.co/acerca-de-zicosur/>. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2901 capitais nacionais, com exceção daquelas que ocorreram no Paraguai (Barros et al., 2020). Entretanto, devido à participação de duas Repúblicas Federativas (Argentina e Brasil) e duas Repúblicas Unitárias (Chile e Paraguai), o grau de autonomia e descentralização de regiões, estados, províncias e departamentos varia (Barros e Gonçalves, 2021). Embora a composição dos GTs destaque a diversidade de atores e demandas que vão além do econômico-comercial, incluindo temas como turismo e rede universitária, a participação de governos nacionais e subnacionais, representantes de portos, câmaras de comércio, entre outras organizações (Barros e Gonçalves, 2021), ainda não está claro qual é o grau de autonomia e descentralização dos territórios em termos de desenvolvimento de políticas públicas para o CRB, devido, entre outros aspectos, ao fato de que as diferenças entre os sistemas políticos dos países participantes, como o federalismo, afetam diretamente as políticas públicas e, consequentemente, a paradiplomacia (Schiavon, 2018). Além disso, apesar de ser a única iniciativa de integração física e comercial apoiada por duas declarações presidenciais e cujas reuniões anuais foram realizadas até hoje – com exceção de 2020 por causa da pandemia da covid-19 –, não se sabe como os compromissos assumidos em cada reunião são monitorados e avaliados. Também não está claro se os membros das mesas-redondas permaneceram os mesmos desde as primeiras reuniões ou se eles mudaram nos últimos sete anos. Por estas e outras razões, a figura 1 apresenta um resumo dos principais problemas que se destacam na atual coordenação do CRB. FIGURA 1 Problemas observados na atual governança do CRB Indefinição do papel das regiões na coordenação e mobilização de recursos em torno do CRB Coordenação difusa entre os quatro países apesar da conformação do GT Escassa participação do setor privado (PMEs da região) Indefinição dos procedimentos de seguimento e controle dos compromissos assumidos nas regiões do GT Potenciais debilidades de governança do CRB Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 18 2901 MAPA 2 Corredores bioceânicos na América do Sul Fonte: Adaptado de Barros, Severo e Carneiro (2022). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2901 MAPA 3 Trechos do CRB Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 20 2901 MAPA 4 Estado de Mato Grosso do Sul e suas rodovias Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2901 MAPA 5 Ocidente paraguaio e suas rodovias Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2901 MAPA 6 Noroeste argentino e suas rodovias Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2901 MAPA 7 Norte do Chile e suas rodovias Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 24 2901 3 REDES DE ATORES NO CRB PARA UMA GOVERNANÇA INCLUSIVA 3.1 Como é a interação entre os atores dos diferentes países participantes do CRB? O desenvolvimento de corredores transnacionais reflete as cinco dimensões-chave da governança territorial: coordenar as ações dos atores e instituições, integrar setores políticos, mobilizar a participação dos atores, adaptar-se a contextos em mudança e analisar os impactos territoriais (Copus e Lima, 2015). Além disso, projetos de corredor coexistem nas relações econômicas e políticas entre países e regiões que fazem parte desses projetos, em que diferenças consideráveis no papel do Estado, mercados e fluxos de capital podem levar a resultados distintos em seu progresso e realização (Dunford e Liu, 2019). Entretanto, em projetos de amplo alcance, a construção de coalizões para o bem comum de uma iniciativa de integração é complexa, sendo a coordenação e coesão das partes interessadas um dos desafios mais relevantes durante o planejamento, concepção e implementação desses projetos (Hope e Cox, 2015). Nesta seção, ampliamos a discussão sobre como as interações entre os atores envolvidos em uma iniciativa de corredor são um fator-chave para a realização dos projetos. Para responder à questão, tomamos o CRB como um estudo de caso e utilizamos informações primárias coletadas em duas etapas sobre os atores públicos e privados envolvidos em seu desenvolvimento. A primeira etapa foi baseada em uma revisão de atas e da lista de participantes das reuniões do GT desde a assinatura da Declaração de Assunção, em 2015. Na segunda etapa, aplicou-se um questionário por amostragem tipo “bola de neve”, no qual cada um dos atores entrevistados mencionou outros atores com os quais estavam ligados. Isto permitiu identificar os principais atores que compõem as redes CRB e como eles estão ligados entre si. Esta pesquisa está estruturada em quatro partes: i) dados sobre o ator entrevistado; ii) percepção sobre a iniciativa do CRB; iii) rede de atores CRB; e iv) condições e possíveis resultados do corredor. A coleta de dados levou dois anos, período durante o qual a rede ficou saturada. A partir desta fonte de dados, obtivemos um total de 243 respostas: 94 no Chile, 78 no Brasil, 42 na Argentina, 27 no Paraguai, 1 na Bolívia e 1 no Uruguai. Para o processamento e análise de dados, foi utilizada a técnica de Análise de Redes Sociais (Social Network Analysis – SNA) para estudar: i) tamanho e padrões das relações sociais que ligam os atores nos quatro países CRB; e ii) se o espaço TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2901 podem ou não favorecer a realização desta iniciativa de integração. O quadro 3 resume o estágio atual do corredor em cada país em termos de infraestrutura dura e branda, e em seguida discute os resultados das redes de atores por país e setor. QUADRO 3 CRB – etapa por país País Etapa de infraestruturas duras Brasil Concluída: estradas (440 km) de Campo Grande a Porto Murtinho (BR 060-BR 419 e BR 267) Em projeto: ponte internacional Carmelo Peralta Paraguai Concluída: Carmelo Peralta-Loma Plata (275,73 km). PY 15 Estrada Em projeto: trecho Loma Plata-Mariscal Estigarribia (90 km). PY 9 Rodovia Em licitação: Mariscal Estigarribia-Pozo Hondo (207 km). Estrada PY 15 Argentina Concluída: todos os trechos por Salta e Jujuy Corredor por Jujuy: 814 km Corredor por Salta: 846 km Chile Concluída: todos os trechos Passagem Jama-Antofagasta: 472 km Passagem Jama-Iquique: 645 km Passagem Sico-Antofagasta: 449 km Passagem Sico-Iquique: 701 km Elaboração dos autores. 3.3.1 Brasil Mato Grosso do Sul é o único estado da Federação que participa formalmente do GT do CRB. A relevância da região Centro-Oeste (Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul mais o Distrito Federal) se destaca por sua proximidade com o Atlântico, por intermédio dos portos de São Paulo e Paraná, e com o Mediterrâneo sul-americano e o Pacífico, por meio dos portos do norte do Chile. A participação deste estado no CRB lhe dá a oportunidade de ser um centro logístico autônomo, superando a condição de início ou fim da cadeia produtiva (Barros e Gonçalves, 2021). A faixa de fronteira do estado de Mato Grosso do Sul é caracterizada por uma economia pouco diversificada, dependente de certos setores – na área de Porto Murtinho, cidade CRB que se conectará com Carmelo Peralta no Paraguai, o setor de turismo é responsável pela geração de empregos em virtude da baixa diversificação da produção (Silva et al., 2020). O estado é caracterizado como articulador, ou seja, estado mediterrâneo que tem conexões rodoviárias diretas com os vizinhos sul-americanos e, portanto, desempenha um papel central no acesso do Brasil ao Pacífico e ao Caribe (Barros, Severo e Carneiro, 2022). Questões como a cooperação transfronteiriça e a integração regional sul-americana estão TEXTO para DISCUSSÃO 32 2901 em sua agenda, dado que tem sete cidades gêmeas, sendo seis com o Paraguai e uma com a Bolívia, participa da Zicosul, do Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (Codesul) e da Mercocidades, que é a rede que representa os governos locais no Mercosul e das quais participam as cidades de Bela Vista, Coronel Sapucaia, Dourados e Paranhos (Banzatto, 2016). O caso das cidades gêmeas é de particular interesse, uma vez que se trata de acordos de fronteira onde há um intenso fluxo econômico, comercial e cultural, ao mesmo tempo que são vulneráveis à circulação do tráfico ilícito (Pêgo et al., 2020). Mato Grosso do Sul tem uma participação destacada no CRB, principalmente nas mesas do GT, pela atuação de importantes políticos daquela região e por ser o único estado do Brasil a participar do grupo (Barros e Gonçalves, 2021). Em maio de 2022, foi realizado o primeiro Fórum Integração dos Municípios do Corredor Bioceânico na Assembleia Legislativa de Mato Grosso do Sul, com a participação de representantes de Chile, Paraguai e Bolívia, e do ministro das Relações Exteriores do Brasil. Foram discutidos os benefícios do corredor para o Mato Grosso do Sul, como a oportunidade de transformar o estado em um polo logístico e o crescimento das atividades de quinze municípios em uma distância de 250 km: Nova Alvorada, Terenos, Jaraguari, Bandeirantes, Ribas do Rio Pardo, Aquidauana, Anastácio, Dois irmãos do Buriti, Bonito, Ponta Porã, Dourados, Rio Brilhante, Maracaju, Itaporã e Antônio João (Nelson Trad…, 2022). A figura 4 mostra a rede de atores no Brasil em torno da iniciativa CRB. É uma rede com 139 nós e 231 links. Desta estrutura de rede destacam-se três características: i) é uma rede fragmentada (dividida em várias sub-redes) e do tipo estrela; ii) o centro é altamente dependente de um único ator; e iii) é uma rede com pouca coesão, ou seja, há pouca ligação entre os atores e sub-redes isoladas. Este tipo de rede tem algumas vantagens e desvantagens em termos de sucesso potencial na coordenação entre os atores. Uma vantagem potencial é o alto destaque de um ator-chave, que facilita a comunicação entre outros atores que não estão diretamente conectados, já que a maioria está conectada ao ator principal. Este ator também tem vários vínculos internacionais. Entretanto, estas vantagens potenciais podem se tornar uma desvantagem, visto que a eventual saída do ator de destaque levaria a uma rede menos densa com poucos elos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2901 FIGURA 4 Rede de atores do CRB no Brasil Elaboração dos autores. A participação setorial está distribuída principalmente entre atores públicos: nacional (25%) e subnacional (15%), acadêmica (37%) e com menos participação do setor privado (18%). A participação relativamente menor do setor privado pode ser decorrente do fato de que este setor percebe o estágio atual do corredor como altamente arriscado para investimentos e caro para a participação (Hope e Cox, 2015). Segundo Arnold (2006, p. 20, tradução nossa), “o setor privado deve assumir a liderança quando houver infraestrutura suficiente e um ambiente regulatório apropriado, enquanto o setor público deve assumir a liderança quando forem necessárias melhorias significativas na infraestrutura ou uma grande reforma regulatória”. Com relação à identificação de stakeholders6 no Brasil (quadro 4), observamos que existe um ator-chave no Ministério das Relações Exteriores que tem a capacidade de se conectar com atores de diferentes setores no Brasil e em outros países. O destaque deste ator pode ser devido à organização que representa (de natureza pública nacional), 6. Para os propósitos deste estudo, stakeholder será entendido como uma pessoa ou organização que desempenha um papel fundamental na iniciativa do CRB em razão do seu alto capital social (maiores ligações com outros atores). TEXTO para DISCUSSÃO 34 2901 bem como sua participação ativa na mesa-redonda de desenvolvimento produtivo do GT do CRB. Observamos também que vários desses atores-chave participam da mesaredonda das universidades do GT. Os stakeholders no Brasil incluem todas as áreas setoriais, ou seja, há atores dos setores privado, público nacional e subnacional e acadêmico que têm o poder de influenciar e coordenar outros atores (quadro 4). QUADRO 4 Rede de atores do CRB no Brasil ID Rede Instituição Setor Escala administrativa Mesa do CRB 1Ministério das Relações Exteriores Público Nacional Mesa de desenvolvimento produtivo (produção e comércio) 2Ipea Público Nacional Mesa de desenvolvimento produtivo (produção e comércio) 3Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul Acadêmico Local Universidades 4Câmara de transporte de Mato Grosso do Sul Privado Regional - 5 Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Desenvolvimento Econômico, Produção e Agricultura Familiar Público Regional - 6 Consultoria Privado Regional-local - 7Prefeitura de Campo Grande Público Local - 8Governo do Estado de Mato Grosso do Sul Público Regional - (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2901 (Continuação) ID Rede Instituição Setor Escala administrativa Mesa do CRB 9 Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul Acadêmico Local Universidades 10 Universidade Federal de Mato Grosso do Sul Acadêmico Local - Elaboração dos autores. 3.3.2 Paraguai O Paraguai é caracterizado como um país sem litoral, mediterrâneo, cuja formação territorial atual foi o resultado da guerra contra a Tríplice Aliança (1864-1870) e da Guerra do Chaco (1932-1936) (Doratioto, 2015), e dividido entre as regiões ocidental e oriental. A região leste, centrada em Assunção, beneficiou-se das obras e investimentos de infraestrutura que interligam o país com a Argentina e o Brasil e a respectiva saída para o Atlântico, situação que foi impulsionada pela criação do Mercosul. Por sua vez, a região oeste, cuja principal rota de intercâmbio com a capital é o Transchaco, caracteriza-se pelo isolamento e, consequentemente, pela formação de dinâmicas paralelas à agenda realizada pelo governo nacional (Vázquez, 2005). A participação dos departamentos paraguaios nas iniciativas de paradiplomacia, como no caso da Mercocidades,7 é extensa. Entretanto, os departamentos de Guaira, Paraguarí, Caazapa, Boquerón e Alto Paraguai (estes dois últimos da região ocidental e membros do CRB) não participam da Mercocidades (Oddone, 2019), mas sim da Zicosul. A participação dos departamentos de Boquerón e Alto Paraguai na Zicosul e não na Mercocidades reforça a demanda para buscar acesso ao Pacífico pelos corredores bioceânicos. Em 2017, o ministro paraguaio das Relações Exteriores destacou que o CRB “melhorará a produtividade e o potencial de toda a região central do Chaco, com o fornecimento de estradas pavimentadas e conexão aos mercados dos países vizinhos e aos portos 7. Rede formada por cidades do Mercosul. Foi fundada em 1995 pelas autoridades governamentais das cidades de Buenos Aires, La Plata, Santa Fé, Córdoba, Mendoza, Rio de Janeiro, Brasília, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Salvador, Assunção e Montevidéu, com o objetivo de conseguir a participação dos municípios do Mercosul e, ao mesmo tempo, promover o intercâmbio e a cooperação entre as cidades da região. TEXTO para DISCUSSÃO 36 2901 do Atlântico e do Pacífico”. 8 Parte das obras de infraestrutura do CRB atravessará o Gran Chaco sul-americano, que tem 1.141.000 km², representa 60% do território paraguaio (24% do território argentino, 12% do território boliviano e 0,66% do território brasileiro) e integra três eixos dos Eixos de Integração e Desenvolvimento da IIRSA: o Capricórnio, o Interoceânico Central e o eixo Hidrovia Paraguai-Paraná (Hourcade e Oddone, 2012). A este respeito, o Paraguai é o país que, no momento da publicação deste estudo, se encontra no estágio inicial do CRB, especificamente em termos de investimento na construção de estradas. Ele está em uma fase de grandes investimentos em infraestrutura, em especial na construção da rota bioceânica no Chaco paraguaio. Até hoje, o trecho de Carmelo Peralta a Loma Plata já foi concluído, o trecho de Loma Plata a Mariscal Estigarribia está em construção, e a partir deste ponto até Pozo Hondo, na fronteira com a Argentina, é financiado pelo Banco de Desenvolvimento do Fonplata, anteriormente denominado Fundo Financeiro para o Desenvolvimento dos Países da Bacia do Prata. A rede de atores concentra 58 nós e 85 links. A figura 5 mostra uma estrutura estelar estendida, caracterizada por i) poucas ligações entre os atores; ii) ligações por vínculos mais longos; iii) atores centrais com vínculos fracos; e iv) uma rede altamente fragmentada devido a sua alta modularidade. Em termos de participação setorial, observamos 60% dos atores públicos nacionais (ministros das Relações Exteriores, ministros, diretores aduaneiros), enquanto apenas 3% são atores públicos subnacionais (governadores). São atores acadêmicos 22% (universidades) e 10% do setor local privado (agronegócios, cooperativas menonitas e consultores). Além disso, é uma rede na qual atores de outros países não desempenham um papel articulador ou de ponte na ligação de um conjunto de atores com outros, mas são atores com uma posição periférica nesta rede. Estas características da rede de atores podem ser o resultado das condições institucionais instaladas na região ocidental do Paraguai, das quais destacamos cinco. • Como uma república unitária, as regiões têm pouca autonomia para administrar as iniciativas de integração e, portanto, são altamente dependentes do governo nacional. • Isolamento geográfico do centro (região oriental) devido à infraestrutura precária naquela região. • Território com baixa densidade demográfica. • Etapa do projeto: investimento em infraestrutura. 8. Disponível em: <http://www.macrofinanzas.com.py/concluye-asuncion-recorrido-corredor-carretero- bioceanico-brasil-paraguay-argentina-chile/>. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 2901 • Fase em que a participação das cooperativas e empresas da região é nula ou limitada. FIGURA 5 Rede de atores do CRB no Paraguai Elaboração dos autores. Contudo, destaca-se também um discurso positivo em nível nacional sobre o desenvolvimento potencial da região do Chaco como resultado de uma melhor conectividade física com a região oriental e a projeção para o Pacífico. Em março de 2022, o vice-ministro de relações econômicas e integração, embaixador Raúl Cano Ricciardi, presidiu uma reunião na qual ele propôs organizar um evento internacional no Chaco Central para mostrar o progresso do projeto do corredor bioceânico. Mencionaram-se principalmente os trabalhos realizados no Chaco paraguaio, considerando o “valor estratégico que o CRB terá para o Paraguai, que (...) transformará a região oeste em um centro logístico internacional, tornando-se a passagem mais curta entre o porto chileno no oceano Pacífico e o porto brasileiro no oceano Atlântico” (La Cancillería..., 2022, tradução nossa). Tudo isso explica a alta participação de atores governamentais nacionais dos ministérios (Obras Públicas e Comunicações, Relações Exteriores, Indústria, Transportes e Finanças) (Arnold, 2006; Magennis et al., 2021) na rede de atores do CRB no Paraguai. No entanto, as características da rede paraguaia não apresentam uma condição totalmente TEXTO para DISCUSSÃO 38 2901 favorável para o desenvolvimento do CRB, pois a grande extensão de suas ligações dificulta a coordenação entre os diferentes atores e setores. De fato, ao analisarmos as características dos participantes do CRB no Paraguai, observamos que o ator com o mais alto nível de conexões é do setor acadêmico e da mesa-redonda universitária do GT. Em contraste, os outros atores-chave são do setor público nacional e alguns estão ligados às mesas-redondas sobre i) gestão coordenada de fronteiras;e ii) infraestrutura, trans - porte e logística. No entanto, os vínculos destes atores são poucos, o que indica que, apesar de sua posição nacional, sua capacidade de conexão com outros atores ainda é limitada (quadro 5). QUADRO 5 Stakeholders – rede de atores do CRB no Paraguai ID Rede Instituição Setor Escala administrativa Mesa do CRB 1Universidade Nacional de Assunção Acadêmico Local Universidades 2Ministério de Relações Exteriores Público Nacional - 3 Administração Nacional de Navegação e Portos (ANNP) Público Nacional Mesa de gestão coordenada de fronteiras 4Ministério de Relações Exteriores Público Nacional Mesa de infraestrutura, transporte e logística 5 Ministério da Economia Público Nacional - 6Ministério de Relações Exteriores Público Nacional - 7 Consultoria Privado - - 8Direção Nacional de Aduanas Público Nacional Mesa de gestão coordenada de fronteiras Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 2901 3.3.3 Argentina A Argentina é um país federal cujas províncias têm o poder de decisão decorrente da reforma constitucional de 1994, ou seja, entre outros poderes, têm a capacidade deagir em nível internacional. Esta capacidade remonta ao direito público provincial de 1986 e não pode ser incompatível com a política externa do país ou afetar outros poderes explicitamente delegados (Alvarez, 2019). Até a data, tem havido uma melhoria nas infraestruturas, principalmente para a integração e o desenvolvimento de regiões isoladas, desde a criação do Mercosul e da IIRSA. Contudo, a partir do panorama nacional, as obras orientadas para os portos nacionais e a bacia do Prata têm sido privilegiadas (Benedetti e Salizzi, 2014). A demanda por melhorias infraestruturais na região norte do país remonta a iniciativas como o Programa de Desenvolvimento e Integração Norte Grande 2004, o Plano Belgrano 2015 e a Unidade Belgrano-Norte Grande 2019, que se concentram em investimentos em infraestruturas e competitividade nas regiões norte da Argentina. Em setembro de 2021, a Secretaria Pro Tempore da Zicosul, sob a coordenação da Argentina, realizou a reunião da Comissão de Infraestruturas, Logística e Serviços Associados da Zicosul com o objetivo de continuar a agenda de trabalho da coordenação anterior (província de Salta) e apresentar novas ferramentas de georreferência com enfoque na concentração de dados de infraestrutura e logística (Zicosur, 2021). O caso argentino suscita importantes reflexões sobre o papel dos atores nacionais na dinamização do CRB: apesar de os atores provinciais e/ou locais predominarem e se agruparem apresentando suas demandas no GT ou na Zicosul, são os atores nacionais que têm o poder de implementar agendas nas reuniões bilaterais com os vizinhos – a exemplo do caso paraguaio. O CRB na Argentina está em uma fase de infraestrutura branda e os valores que estão impulsionando esta iniciativa são de natureza comercial e logística. Em contraste com os outros países, há pouca menção ao CRB no site oficial do Ministério das Relações Exteriores da Argentina. Atualmente, o projeto de infraestrutura binacional em discussão é o Túnel Agua Negra, que ligará a província de San Juan à região de Coquimbo no Chile. Os corredores bioceânicos que recebem uma menção do presidente argentino são: i) o Corredor Bioceânico Noa-Centro, que ligará os portos argentinos do Atlântico e do Pacífico no Chile, passando pela província de Catamarca e a região do Atacama (Chile), que faz parte do Plano Federal de Desenvolvimento TEXTO para DISCUSSÃO 40 2901 (Palabras…, 2021); e ii) o Corredor Bioceânico por meio do Cristo Redentor de passagem de fronteira (La obra…, 2021). No nível nacional, há interesse nas conexões comerciais com os países da Ásia-Pacífico, e especificamente com a China, o que seria facilitado pelo comércio por meio do CRB, porém, nos vários cenários recentes de aproximação entre os níveis nacionais desses países, não foram mencionados nem investimentos nem apoio a essa iniciativa, destacando-se, em particular, sete aspectos destas aproximações. 1) Investimentos chineses na modernização da ferrovia Belgrano Cargas. 2) A assinatura de um contrato de US$ 1 bilhão com a China Railway Construction Corporation para construir estradas ligando Buenos Aires a Mendoza (Leiva, 2021). 3) As viagens do presidente Alberto Fernández à China e Rússia (países da Ásia-Pacífico) em fevereiro de 2022, com o objetivo de promover a estabilização macroeconômica e melhorar a capacidade de exportação (La gira…, 2022). 4) Assinatura do Memorando de Entendimento sobre Cooperação no âmbito do Cinturão Econômico da Rota da Seda e da Iniciativa da Rota Marítima da Seda do Século XXI (Acuerdo…, 2022). 5) Declaração do presidente argentino “para analisar como a Argentina pode se tornar a porta de entrada” para a Rússia na América Latina (Bimbi, 2022). 6) Acordo de integração estratégica entre a Argentina e a Federação Russa assinado em 2015, que abrange os seguintes pontos: fortalecimento dos laços políticos, cooperação econômico-comercial, cooperação cultural, comunicações, atividades espaciais, agricultura, pesca e aquicultura, meio ambiente, investimentos, plano de consulta política e cooperação de mecanismos regionais com a Rússia mediante a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac) (Acuerdo…, 2015). 7) Também foram assinados documentos de cooperação nas áreas de desenvolvimento verde, economia digital, desenvolvimento espacial, tecnologia e inovação, educação e cooperação universitária, agricultura, ciências da terra, mídia pública e energia nuclear (Acuerdo…, 2022). Nesse cenário geral, a estrutura da rede CRB na Argentina é linear e arborizada (como mostra a figura 6), com 85 nós e 104 ligações. Esta rede é caracterizada por i) relações TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 2901 3.4 Participação setorial no CRB entre países A literatura sobre corredores em nível global reconhece que a designação destes projetos em políticas públicas não conduz necessariamente à implementação de uma estratégia formal, uma vez que a parceria entre diferentes atores pode ser um desafio ouum fator crítico no desenvolvimento e operação de corredores (Schönweitz, 2008, p. 91). Um exemplo disso é o avanço da integração regional na América do Sul, que,apesar dos vários projetos de interconexão bioceânica por meio de corredores que têm sido propostos desde o final dos anos 1990 por instituições formais como a IIRSA, até hoje, os investimentos em infraestrutura de transporte permanecem abaixo das necessidades da região e ainda não atingem o objetivo de verdadeira integração física e comercial no continente (Lardé, 2016; Chauvet e Baptiste, 2019). Segundo Barros et al. (2020) e Sánchez e Pinto (2015), o desenvolvimento de corredores bioceânicos na América do Sul requer articulações institucionais permanentes entre governos nacionais, regionais e locais, universidades e instituições públicas e privadas que se complementem em questões relacionadas à padronização de normas, procedimentos aduaneiros, conectividade digital, prestação de serviços, ajustes fitossanitários e estratégias voltadas para a articulação produtiva na região. Nesta seção, discutimos os resultados referentes à participação do setor público nacional, das organizações subnacionais, privadas, acadêmicas e internacionais no desenvolvimento da iniciativa do CRB entre o Mato Grosso do Sul e os portos do norte do Chile. De acordo com a articulação entre os atores do setor público nacional, há maior interação entre aqueles do mesmo país, com exceção da Argentina, onde a participação do setor público nacional é relativamente escassa. Também se destaca que o ator-chave mais proeminente da rede é o Brasil que, além de ser central dentro do país, tem a capacidade de se conectar com atores-chave no Chile e no Paraguai (figura 8). Com relação à participação do setor público subnacional, observamos: i) uma rede nacionalizada ou ligações fragmentadas entre atores no mesmo país; ii) a ausência de atores neste setor no Paraguai; e iii) maior participação deste setor na Argentina e no Chile, enquanto no Brasil é menor (figura 9). TEXTO para DISCUSSÃO 48 2901 FIGURA 8 Rede de atores do setor público nacional no CRB Elaboração dos autores. FIGURA 9 Rede de atores do setor público subnacional em torno do CRB Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 2901 A participação do setor privado neste projeto é escassa. A figura 10 mostra uma rede linear com pouca articulação entre os atores e menor participação no Paraguai e no Brasil. Claramente, a coordenação é mais apreciada entre os atores estatais ou atores do governo local (...). Do ponto de vista do setor privado, vimos na reunião de ontem (Seminário-Lançamento do projeto FIC-R) que há um convite para uma aproximação, pelo menos por parte das mesas-redondas regionais de Antofagasta, estamos vendo que os atores empresariais são mais difíceis no fundo, (...) porque o ator empresarial procura que o investimento geralmente tenha um retorno a curto prazo (...) (ator acadêmico, Chile). FIGURA 10 Rede de atores do setor privado no CRB Elaboração dos autores. O desafio que enfrentamos hoje é precisamente que o mundo empresarial se torne parte deste projeto do Corredor Rodoviário Bioceânico (ator público regional, Chile). TEXTO para DISCUSSÃO 50 2901 No setor acadêmico, encontramos uma rede mais densa, com maior participação de atores nos quatro países. Entretanto, a interação entre eles ainda se caracteriza por laços entre aqueles do mesmo país, com exceção da Argentina, onde a participação do setor acadêmico é menor, mas com maiores interações com os atores dos quatro países (figura 11). Uma explicação possível para esta maior densidade refere-se ao fato de que os atores deste setor estão mais inclinados a responder a pesquisas para fins acadêmicos do que os funcionários públicos ou privados. Entretanto, essa “inclinação favorável” (e até mesmo a divulgação da pesquisa aos seus pares) para responder às pesquisas indica que estão conscientes do papel do CRB e, portanto, como proposta, é necessário que o corredor seja amplamente divulgado e entendido como um projeto de tripla importância: nacional, regional e global. As universidades devem ser coordenadas através de redes de colaboração em assuntos comerciais e logísticos, a fim de fornecer-lhes assistência técnica, e por isso devemos trabalhar mais nestes pilares da governança (ator privado, Chile). FIGURA 11 Rede de atores do setor acadêmico do CRB Elaboração dos autores. Um aspecto de ameaça é a governança do corredor. (...) É muito importante que o setor privado seja muito diligente em participar da governança do corredor, e também que as universidades participem e incentivem o setor público a fazer seu trabalho (ator privado, Chile). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 2901 As débeis vinculações entre os atores de diferentes nacionalidades revelam a necessidade de que atores-chave atuem como uma ponte entre um país e outro. A predominância de ligações entre atores da mesma nacionalidade se explica pela percepção compartilhada de que o corredor beneficiará o território em questão, ou seja, existe uma visão nacional do corredor, apesar de seu caráter regional, que está inserida em uma perspectiva global. Outro aspecto a considerar são os vínculos com organizações internacionais, dada a dimensão nacional-regional-global do CRB. Em termos da participação de organizações internacionais (multilaterais e bilaterais) neste corredor, encontramos instituições como Zicosul, Itaipu Binacional, Mercosul, BID, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), CAF, Fonplata e Geicos. No entanto, esta rede não é muito densa e há pouca articulação entre estas instituições (figura 12). O resultado é congruente com a gestão do corredor, que, como mencionado, é uma iniciativa amplamente promovida pelos governos nacionais dos quatro países participantes. Entretanto, instituições como Zicosul e Itaipu Binacional estão diretamente relacionadas com a área de influência desta iniciativa, bem como com seus objetivos, razão pela qual, de acordo com os resultados, são identificadas como organizações-chave para o desenvolvimento do corredor. Enquanto isso, o BID apoiou o CRB com cooperação técnica, como a assistência técnica (RG-T1130) para financiar o Plano Cidades Sustentáveis Carmelo Peralta. No centro dessa rede estão os bancos de desenvolvimento, que desempenham um papel fundamental no financiamento de projetos de infraestrutura regional, como apoiar eventos e/ou reuniões de autoridades do CRB, financiar estudos e parte das obras. O Fonplata aprovou um financiamento de US$ 354 milhões para um dos trechos do CRB que atravessa o Paraguai: Projeto de Melhoria e Pavimentação da Rodovia PY-15, Trecho Mariscal Estigarribia-Pozo Hondo e Acesso a Mariscal Estigarribia no Departamento de Boquerón, República do Paraguai. De acordo com a ficha do projeto Pavimentación Carmelo Peralta-Loma Plata, da IIRSA, que não foi atualizada desde 2018, a reabilitação e a pavimentação do trecho Carmelo Peralta (km 160)-Loma Plata – de 255 km – estão em processo de financiamento pelo CAF. O financiamento deste trecho procura resolver o déficit de infraestrutura rodoviária na região oeste do Paraguai – que historicamente tem limitado seu desenvolvimento econômico e produtivo –, melhorar o trânsito de cargas por meio do território paraguaio e a competitividade da produção na região, diversificar os corredores logísticos, melhorar a travessia de fronteiras e, consequentemente, desenvolver conexões modais com Argentina, Brasil e Chile.10 10. Disponível em: <http://bit.ly/3Kj2ZkH>. TEXTO para DISCUSSÃO 52 2901 FIGURA 12 Rede de organizações internacionais do CRB Elaboração dos autores. A Zicosul foi impulsionada por governos subnacionais e tem como um de seus objetivos a implementação de corredores bioceânicos para proporcionar desenvolvimento local e projeção para a Ásia-Pacífico (Hourcade e Oddone, 2012). Os governos subnacionais que compõem a Zicosul compartilham a característica comum de serem economias periféricas em relação aos centros econômicos nacionais e intra-Mercosul (todos os países da Zicosul fazem parte do Mercosul como Estado-parte ou Estado associado), nos quais os corredores bioceânicos são de relevância estratégica para impulsionar seu crescimento econômico (Carlino e Veiravé, 2011). Em comparação com outras organizações internacionais mencionadas neste estudo, a Zicosul recebe o maior número de menções na rede de atores. O Geicos, que é mencionado como um organismo-chave nesta iniciativa, não pode ser considerado um organismo internacional em si, mas sim uma iniciativa promovida por grupos empresariais em 1973 que antecede a Zicosul, cujo objetivo é precisamente promover projetos de infraestruturas a fim de melhorar as condições comerciais por meio do acesso ao Atlântico, pelos rios Paraguai-Paraná, e desenvolver um núcleo para operações de exportação e importação mediante acesso ao Pacífico (Carlino e Veiravé, 2011). A Itaipu Binacional é uma entidade pública, com direitos e obrigações iguais, para o desenvolvimento hidrelétrico do Brasil e do Paraguai. Sua parte paraguaia financiará a TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 2901 ponte entre Porto Murtinho (Brasil) e Carmelo Peralta (Paraguai) por US$ 102,6 milhões, e será construída pelo Consórcio PY-BRA (formado pelas empresas Tecnoedil, Paulitece Cidade). Por sua vez, o lado brasileiro financiará a ponte entre Foz do Iguaçu (Paraná, Brasil) e Presidente Franco (Paraguai), cuja rota Estrada Boiadeira (BR-487) ligará a Porto Murtinho – o que reitera a característica de complementaridade entre as obras de infraestrutura e o grau de importância que esta entidade tem para a materialização do CRB em suas infraestruturas duras. O Mercosul foi estabelecido em 1991 pelo Tratado de Assunção, com o objetivo de promover a integração entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com vistas à formação de um mercado comum. O bloco regional faz parte do Eixo Mercosul-Chile na IIRSA, e em 2022 foi criado o Subgrupo de Trabalho no 14 – Infraestrutura Física para promover “a integração produtiva e logística tanto na região como em relação aos principais destinos das exportações do Mercosul” (Consejo…, 2022, tradução nossa). Além disso, a implementação do CRB está diretamente ligada à aproximação entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico. A Aliança do Pacífico é formada por Chile, Colômbia, México e Peru. Ao contrário do Mercosul, não tem seu próprio grupo técnico para discutir a integração da infraestrutura, de modo que ela é tratada no grupo técnico de “Agência de Promoção”. De acordo com Cortés (2018), os países da Aliança do Pacífico têm diferentes níveis de competitividade, os quais estão relacionados a investimentos em infraestrutura. O que se observa na Colômbia e no México é uma concentração em torno das capitais e em direção aos Estados Unidos (no caso do México); no Peru, nos últimos anos, foram feitos maiores investimentos em infraestrutura devido à sua vantagem costeira, apesar da dificuldade em relação à sua topografia (caso semelhante ao da Colômbia), enquanto o Chile se posiciona como o melhor país integrado na multimodalidade em infraestrutura de transporte (Cortés, 2018). Finalmente, a CEPAL é a comissão das Nações Unidas responsável por contribuir para o desenvolvimento econômico e social da América Latina e do Caribe. Com seus estudos e relatórios para promover a integração regional, o órgão destaca o papel dos corredores bioceânicos a fim de alcançar o aprofundamento do comércio intrarregional– ainda mais necessário para a recuperação da economia pós-pandemia da covid-19. Seu papel, portanto, é apoiar os corredores bioceânicos mediante estudos e relatórios especializados sobre o comércio intrarregional na América Latina. TEXTO para DISCUSSÃO 54 2901 3.5 Participação de pares de países no CRB Segundo Hope e Cox (2015, p. 43, tradução nossa), “a economia política dos países vizinhos que compartilham uma iniciativa de corredor pode ser melhor alinhada se os países tiverem interesses e estratégias de desenvolvimento conjunto pelo menos para as áreas atendidas pelo corredor”. Seguindo esta ideia, o objetivo desta subseção é analisar como são as relações bilaterais dos países que compartilham a iniciativa CRB e responder a perguntas sobre estruturas de colaboração transfronteiriça desenvolvidas no passado em estudos de corredor (Arnold, 2006; Kunaka e Carruthers, 2014). • Quais são as características da colaboração bilateral em torno do CRB? • Quais são os desafios, restrições ou oportunidades para a colaboração? 3.5.1 Brasil-Argentina As relações bilaterais entre Brasil e Argentina se fortaleceram desde 1990 e resultaram na consolidação de uma parceria estratégica em nível bilateral e regional, que se expressa na superação de rivalidades, no aumento da interdependência econômica, na criação do Mercosul e da Unasul, no aumento das reuniões bilaterais e das viagens presidenciais (Candeas, 2017; Barros et al., 2022). Entretanto, desde 2020 a relação bilateral tem enfrentado desafios como a queda de 60% nas transações comerciais, o declínio da participação da Argentina no comércio exterior do Brasil, o aumento da participação da China e da região asiática na América do Sul e as dificuldades de coordenar uma agenda positiva no Mercosul (Barros et al., 2022). No período 2000-2021, a Argentina ocupou o primeiro lugar no número de reuniões bilaterais entre os presidentes brasileiros e seus pares sul-americanos. Entretanto, nos últimos dois anos, a relação bilateral tem sido afetada por divergências sobre a Tarifa Externa Comum do Mercosul e pela falta de afinidade política entre seus presidentes (Barros, Gonçalves e Samurio, 2022). Os desafios da relação bilateral também podem ser vistos na rede de atores do CRB classificada pela interação entre atores do Brasil e da Argentina. Como pode ser visto na figura 13, as interações entre os atores destes dois países são escassas. Por exemplo, nos clusters 1 e 2, 90% das interações são entre atores brasileiros e de outros países (nós azul escuro e vermelho). Os clusters 3 e 7 são os únicos que concentram atores argentinos e brasileiros, no entanto, no cluster 3 (32 atores) há 75% de atores brasileiros e 9% de argentinos. Do número total de atores neste grupo, 91% são do TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 55 2901 setor acadêmico. O cluster 7 (onze atores) é composto por 55% de brasileiros e 27% de argentinos. Este cluster é mais diversificado por setor, pois 36% são acadêmicos; 27%, públicos subnacionais; 27%, públicos nacionais; e 9%, do setor privado. Em termos gerais, observa-se que a ligação entre os atores desses dois países em torno da coordenação do CRB é realizada por acadêmicos que fazem parte da Rede Universitária da Rota de Integração Latino-Americana (Unirila) (rede de universidades do CRB), cujos interesses estão focados em contribuir com diferentes áreas (comércio, turismo, custos de transporte e logística, desenvolvimento regional etc.) na pesquisa de integração comercial no Cone Sul pelo corredor. FIGURA 13 Relações bilaterais sobre a coordenação do CRB entre Brasil e Argentina Elaboração dos autores. A escassa relação entre os atores nacionais e subnacionais desses dois países poderia implicar várias limitações para o funcionamento do corredor, entre elas: i) barreiras para o desenvolvimento de negócios e vínculos produtivos entre empresários dos dois países; e ii) como ambos têm litoral atlântico, haveria competição entre os portos que servirão de porta de entrada para a conexão com o Pacífico. Como demonstrado, o discurso presidencial argentino deu prioridade ao Corredor Bioceânico NOA-Centro e ao Corredor Bioceânico por meio do Cristo Redentor, ambos receberam investimento internacional – principalmente da China. Entretanto, é importante ter uma visão abrangente dos corredores bioceânicos na América do Sul, que devem ser vistos como complementares. TEXTO para DISCUSSÃO 56 2901 3.5.2 Brasil-Paraguai A relação Brasil-Paraguai para o CRB se desenvolve em dois níveis: i) presidencial; e ii) presidencial-regional, com uma forte ênfase na figura do presidente paraguaio. Quanto ao primeiro nível, há maior afinidade política entre os presidentes paraguaioe brasileiro, que culminou em dez reuniões bilaterais no período 2019-2021 (Barros, Gonçalves e Samurio, 2022) e a priorização de temas na agenda bilateral: o CRB, a Ponte de Integração, a revisão do Anexo C do Tratado de Itaipu, a cooperação em segurança e a luta contra o crime transnacional (Embajador…, 2022). No segundo nível, destacam-se as reuniões entre o presidente paraguaio, Mario Abdo Benítez, e o ex-governador de Mato Grosso do Sul, Reinaldo Azambuja (2015-2022). As reuniões abordaram o andamento das obras de conectividade (Peres, 2021), assim como a assinatura do contrato para a construção da ponte que ligará as cidades de Carmelo Peralta, no Departamento de Alto Paraguai, a Puerto Murtinho, no estado de Mato Grosso do Sul, financiada pela Itaipu Binacional (Puente…, 2021). Do lado paraguaio, o CRB permitirá ao país ser “a interconexão da América do Sul através da Rota PY 09, que constitui o Corredor Bioceânico da Região Oeste (Chaco); o Corredor Agroindustrial (Rota do Leite); a Ponte Heroes del Chaco e a duplicação do trecho Ponte Remanso-Puerto Falcón” (Puente…, 2021, tradução nossa). Do lado brasileiro, foi enfatizado que o CRB trará maior competitividade ao estado de Mato Grosso do Sul e ao Centro-Oeste brasileiro. De acordo com Santos (2021), o Centro-Oeste exportará 68% de sua produção para países asiáticos, uma vez que o CRB encurtará distâncias e reduzirá os custos de frete em até 35%, integrando definitivamente os quatro países não só economicamente, mas também cultural e turisticamente. A relação bilateral entre Brasil e Paraguai envolve a coordenação de investimentos em infraestrutura com a construção da ponte que liga Porto Murtinho ao Chaco paraguaio (Siqueira, 2022). Entende-se que esta construção é essencial para viabilizar o CRB e assim fortalecer as relações bilaterais entre os quatro países (Barros et al., 2020). Entretanto, esta coordenação e este objetivo compartilhado não são claramente observados na rede de atores. Na figura 14, mostramos a interação entre os atores desses dois países. O cluster 2 (33 atores) é o único com interações bilaterais, ou seja, 64% dos brasileiros e 30% dos paraguaios. No entanto, este agrupamento é definido por 82% dos atores acadêmicos. Nos outros clusters, as interações são definidas por nacionalidade, ou seja, cluster de atores brasileiros ou cluster de atores paraguaios. No nível externo (entre clusters), são observadas interações entre atores nacionais (ambos os países), subnacionais (Brasil) e acadêmicos do setor público. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 63 2901 estes assuntos (Canciller Acevedo…, 2021). Para a reunião com o ministro das Relações Exteriores da Argentina, o ministro das Relações Exteriores do Paraguai destacou a “necessidade de maior proximidade entre as províncias fronteiriças relacionadas com o corredor bioceânico” e que “o governo de Salta é muito importante para ter uma conexão com nosso Ministério de Obras Públicas e Comunicações, a fim de preparar toda a logística” (Acevedo…, 2021). Entretanto, não houve nenhuma menção ao CRB na nota do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai sobre a reunião desses ministros em outubro de 2021 (Acevedo y Cafiero…, 2021), nem no “Comunicado conjunto de los ministros de Relaciones Exteriores de la República del Paraguay y de la República Argentina” em abril de 2022 (Comunicado…, 2022b). Com relação à iniciativa CRB, a figura 18 mostra os vínculos entre os atores no Paraguai e na Argentina. Como se pode ver, as ligações intra e intercluster são mínimas. Os grupos 3, 4 e 5 representam atores de ambos os países; entretanto, o grupo 3, com dezoito atores, representa 78% dos paraguaios e apenas 17% dos argentinos. Os clusters 4 e 5 com dezessete atores mostram que os links são mediados por atores chilenos (cluster 4) e brasileiros (cluster 5). O cluster 4 concentra 47% de atores paraguaios, 35% chilenos e 18% argentinos. Destes atores, 35% são do setor privado, 29% do setor público nacional e 24% do setor público subnacional. O cluster 5 representa 53% de atores paraguaios, 35% brasileiros e 12% argentinos. Destes atores, 88% são acadêmicos e os 12% restantes são do setor público nacional. Com relação aos elos intergrupais, são observados elos mais fracos. FIGURA 18 Relações bilaterais sobre a coordenação do CRB entre Paraguai e Argentina Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 64 2901 O Corredor Rodoviário Bioceânico não é um projeto estático, no qual se pode dizer que se constrói a estrada e acabou (ator público, Chile). De acordo com um ator do meio acadêmico, “todas as relações de integração regional começam com o consenso dos líderes, é uma condição sine qua non para que a cooperação seja gerada”. Embora as interações entre os diferentes atores em torno da iniciativa do CRB sejam diferentes de um país para outro, o quadro 8 resume as principais conclusões em termos de características favoráveis e desfavoráveis. QUADRO 8 Síntese das principais conclusões Características favoráveis Características desfavoráveis Geral A rede reflete o estágio do ciclo de vida dos corredores em cada um dos países Falta de envolvimento de atores privados para fornecer experiência em infraestrutura no processo de planejamento do CRB O setor acadêmico se destaca devido à articulação pela Unirila Participação limitada de atores subnacionais Destaque para os laços bilaterais Brasil-Paraguai e Chile-Argentina Vínculos multilaterais deficientes: nacionalização de vínculos Brasil A alta proeminência de um ator-chave facilita a comunicação entre outros atores Pouco envolvimento do setor privado Alta interação no meio acadêmico: facilita o desenvolvimento de estudos técnicos Deficiente articulação entre o setor público nacional e subnacional Alta participação do setor público nacional: facilita o investimento em infraestrutura dura Paraguai Alta participação do setor público nacional: o CRB é uma prioridade para o governo central Conexões por vínculos mais longos: limita a coordenação e o planejamento Ausência do setor público subnacional Argentina Alta participação do setor público privado e subnacional Ausência do Estado nacional (gargalos institucionais) Rede de baixa densidade com vínculos mais longos Chile Alta coesão entre os atores-chave Vínculo deficiente entre o setor público nacional e subnacional Baixa participação do setor privado Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 65 2901 4 PROPOSTA DE GOVERNANÇA INCLUSIVA PARA MELHOR GESTÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO CRB Em geral, um corredor econômico compreende um conjunto de infraestruturas que ajudam a facilitar as atividades econômicas. Entretanto, sem instituições e uma estrutura de governança para resolver os aspectos de software, tais como instalações comerciais (regras, alfândega, tempo e custo gastos nas fronteiras), o hardware pode não funcionar eficientemente. Tanto os aspectos duros quanto os brandos que compõem um corredor precisam de uma intervenção drástica por parte dos governos e dos formuladores de políticas. Ao mesmo tempo, precisam de uma parceria estratégica para o desenvolvimento de políticas e um plano de ação para fomentar a cooperação, a integração e o desenvolvimento de novas atividades econômicas em torno desses projetos. No contexto do CRB, desde 2016 está sendo estudada a viabilidade de estabelecer um mecanismo de governança para o corredor, no âmbito das reuniões do GT. É importante fortalecer o senso de colaboração, estimular a transparência e a coordenação das ações, sob o debate de que a infraestrutura física não é suficiente para garantir a eficiência logística. A implementação de medidas de governança, a adoção de práticas aduaneiras mais avançadas e inovadoras, uma maior interação entre os agentes econômicos locais e a participação de universidades em torno de um projeto de infraestrutura física são iniciativas propostas desde as primeiras reuniões do GT a fim de singularizar o processo de desenho do corredor (Ata, III Reunião do GT, outubro, San Salvador de Jujuy-Argentina). Entretanto, muitas das propostas não se concretizaram, incluindo a criação de um mecanismo de governança composto por um comitê governamental, um comitê diretor e um mecanismo de apoio, com quatro programas temáticos (GTs): i) gestão e coordenação de fronteiras; ii) infraestrutura; iii) desenvolvimento produtivo; e iv) universidades, proposto em 2017. Entretanto, cinco anos depois, este mecanismo de governança para a realização do projeto e a superação de resistências em sua implementação não foi alcançado. Além disso, outros compromissos e propostas que foram estabelecidos, mas não foram cumpridos, incluem: • elaborar um modelo de facilitação de fronteiras capaz de reduzir os tempos de trânsito, melhorar a logística, acelerar o processamento aduaneiro e estimular a formação de cadeias de produção regionais (I Reunião do GT, maio de 2016, Antofagasta-Chile); • implementar um Plano Territorial de Integração Bioceânica (PTIB) para a unificação dos controles fronteiriços; a melhoria da infraestrutura física e TEXTO para DISCUSSÃO 66 2901 social; e o desenvolvimento de programas de gestão, informatização e controle (I Reunião do GT, maio de 2016, Antofagasta-Chile); • elaborar uma proposta de Agenda Aduaneira Comum para uso exclusivo no corredor, como parte de um plano piloto de facilitação de trânsito entre os quatro países (III Reunião do GT, outubro, San Salvador de Jujuy-Argentina); • criar a Rede Empresarial do CRB a fim de fortalecer os vínculos e parcerias público-privadas para melhorar a implementação do projeto (V Reunião do GT, 3 de novembro de 2017, Antofagasta-Chile); • definir um Modelo de Gestão de Fronteiras entre Paraguai e Brasil e Paraguai e Argentina (VI Reunião do GT, junho de 2018, Salta-Argentina); • designar pontos focais responsáveis por cada uma das mesas de trabalho do GT do CRB (VII Reunião do GT, abril de 2019, Assunção-Paraguai); e • realizar uma reunião de negócios sobre cadeias produtivas e investimentos recíprocos (VIII Reunião do GT, agosto de 2019, Campo Grande-Brasil). Esse contexto de compromissos não cumpridos e os resultados apresentados na seção anterior mostram a necessidade urgente de uma estrutura de governança para a coordenação e gestão do corredor. O objetivo desta seção é propor um modelo de governança (figura 19, mais à frente) para a coordenação e gestão do corredor, baseado na identificação das dificuldades atuais para a coordenação nacional e subnacional, pública e privada, multissetorial e transfronteiriça. Esta proposta reúne os seguintes pontos: • modelo de coordenação para a cooperação regional do CRB (monitoramento e controle); • dilema do ator-chave (stakeholders); • promoção do CRB; e • integração de duas novas mesas: desenvolvimento social e ambiental, e segurança fronteiriça. O principal argumento desta seção é que o desenvolvimento real e futuro da iniciativa do CRB exigirá que as principais partes interessadas se envolvam amplamente, não apenas com o setor privado para desencadear maiores níveis de atividade comercial na região Centro-Oeste da América do Sul, mas também com outros setores que deveriam trazer agendas adicionais para a discussão, incluindo o desenvolvimento social TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 67 2901 e ambiental a partir de uma perspectiva de sustentabilidade e qualidade de vida, bem como questões relacionadas à segurança transfronteiriça ao longo do corredor. Além disso, o compromisso político tanto dos Estados nacionais quanto subnacionais também será fundamental para garantir que o apoio do topo para a base e a elaboração de políticas baseadas no local, em termos de investimento e alinhamento com outras prioridades políticas, estejam presentes. 4.1 Modelo de coordenação para a cooperação regional do CRB Os resultados desta pesquisa têm mostrado como os diferentes atores e setores se articulam em torno da iniciativa CRB. Foi observado que: i) há uma acentuada desarticulação entre o Estado nacional e o subnacional, que é mais predominante na Argentina e no Paraguai que no Chile e no Brasil; ii) não há articulação entre os atores na Argentina e no Paraguai (núcleo do CRB); iii) há desarticulação entre os setores público e privado; iv) há pouca participação do setor privado; e v) há menos participação de organizações internacionais. Assim, propõe-se a seguinte estrutura de governança. 4.1.1 Definir uma coordenação clara para a cooperação regional do CRB com a participação de atores dos setores público nacional, subnacional, privado e acadêmico dos quatro países Adotando a proposta discutida em 2017 sobre um modelo de governança, propomos um comitê governamental, um comitê consultivo e um mecanismo de apoio (mesas de trabalho). Propõe-se definir, primeiro, as funções e as responsabilidades de cada comitê; segundo, uma participação multissetorial e quadripartite em ambos os comitês; terceiro, a definição de um período e políticas de seleção para assumir essas posições; e, quarto, a definição de um comitê de controle e acompanhamento (figura 19). É importante que para cada comitê sejam discutidas e definidas as funções e o grau de independência de cada um. Com o órgão organizador (comitês), as mesas do GT do CRB (mecanismo de apoio) também devem ter uma coordenação e um secretariado, que devem acompanhar os compromissos assinados em cada reunião e monitorar as ações propostas para o desenvolvimento do corredor. Neste sentido, a coordenação e o secretariado devem ser compartilhados por dois países e, como no caso dos comitês, a duração do mandato para estes cargos deve ser definida. TEXTO para DISCUSSÃO 68 2901 FIGURA 19 Modelo de governança para o CRB Comitê governamental Comitê consultivo Comitê de controle e acompanhamento Gestão coordenada de fronteiras Produção e comércio Desenvolvimento social e ambiental Segurança fronteiriça Turismo Universidades Infraestrutura, transporte e logística Mesas do CRB Elaboração dos autores. De acordo com Srivastava (2011), os corredores são projetos de longo prazo e dinâmicos que podem evoluir da seguinte forma: etapa 1 – corredor de transporte;etapa2– corredor de transporte e facilitação do comércio; etapa 3 – corredor logístico; etapa 4 – corredor de desenvolvimento urbano; e etapa 5 – corredor econômico (figura 20). Portanto, uma estrutura de governança deve responder não apenas à necessidade de uma cooperação regional clara em torno do corredor, mas também às necessidades que surgem ao longo do tempo para coordenar cada uma das ações sobre investimentos em infraestrutura, a unificação das regras de trânsito e a facilitação de acordos para os fluxos comerciais e turísticos na região, pensando em ações e/ou políticas que sejam complementares a este projeto e favoreçam o desenvolvimento das regiões envolvidas. Portanto, a governança deste projeto deve ser suficientemente forte ou estável para que o CRB se materialize e passe para outras etapas de desenvolvimento. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 69 2901 FIGURA 20 Etapas do desenvolvimento de um corredor Corredor de transporte Corredor de transporte e facilitação do comércio Corredor logístico Corredor de desenvolvimento urbano Corredor econômico Fonte: Srivastava (2011). Elaboração dos autores. 4.1.2 Rede empresarial De acordo com Kunaka e Carruthers (2014, p. 23, tradução nossa), “a representação multissetorial e a participação do setor privado são condições sine qua non para o sucesso do comércio e dos corredores de transporte. Um corredor é, portanto, uma estrutura espacial para superar a fragmentação dos limites legais, institucionais, físicos e práticos”. Os resultados da pesquisa mostraram que atualmente há pouco envolvimento do setor privado nesta iniciativa. Por esta razão, a proposta de criar uma rede empresarial CRB deve ser retomada e tornada efetiva, a fim de fomentar a associatividade entre os empresários da região e as relações de confiança como um instrumento para construir relações comerciais eficazes ao longo do corredor. 4.1.3 Fortalecer os vínculos públicos nacionais e subnacionais Como Kunaka e Carruthers (2014) apontam: corredores requerem “colaboração” no mais alto nível de tomada de decisões e “cooperação” entre ministérios, governos nacionais e subnacionais, e atores privados. Entretanto, os resultados deste estudo mostraram que existe uma estreita relação e colaboração entre “os extremos”, ou seja, entre o lado Atlântico (Brasil) e o lado Pacífico (Chile), o que pode ter um efeito colateral para “o meio” – no caso das relações fronteiriças Brasil-Paraguai e Chile-Argentina –, mas há fraquezas no centro, ou seja, Argentina-Paraguai e também Argentina-Brasil. Considerando a região fronteiriça Argentina-Paraguai e por onde passam trechos do CRB, os vínculos entre os dois países são baixos e, além disso, os vínculos entre os níveis provincial-nacionais também são baixos, principalmente na Argentina. Portanto, propomos que a composição das mesas de trabalho garanta a participação de um representante do nível subnacional mais um representante do governo nacional e a coordenação conjunta de uma das mesas-redondas, por exemplo, com representantes da Argentina-Paraguai e Argentina-Brasil. TEXTO para DISCUSSÃO 70 2901 Além disso, duas outras estratégias são propostas: a primeira tem a ver com a articulação entre os atores-chave e como tornar a informação disponível a todos. A segunda está orientada para a criação de duas novas mesas de trabalho: uma sobre desenvolvimento ambiental e social, cujo objetivo é discutir a gestão ambiental do corredor a partir de uma perspectiva de sustentabilidade, desigualdades territoriais, desenvolvimento social e empregabilidade, e a perspectiva de gênero e dos povos indígenas; e outra sobre segurança fronteiriça, em que se propõe discutir questões de cooperação para segurança transfronteiriça, acordos para migração segura e controle da criminalidade, tráfico humano, tráfico ilícito etc. 4.2 Stakeholders : o “dilema do ator-chave” Algumas das preocupações mais frequentes coletadas pela pesquisa foram relacionadas a: i) instabilidade política na região; ii) falta de relações oportunas e positivas com as comunidades nativas dos trechos pelos quais o corredor passa, especialmente no Brasil, Paraguai, Argentina e Chile; iii) dependência de questões políticas regionais que impedem o progresso do projeto e o abandono das relações multilaterais; iv) prioridades nacionais diferentes das regionais; e v) mudanças de governo e interesses divergentes nas políticas de integração regional. Além disso, os resultados mostraram que as relações entre os atores nos diferentes países são relativamente menores eque, particularmente no Brasil e no Chile, há um maior número de atores que concentram as interações e conexões com outras partes da rede de corredores, enquanto na Argentina e no Paraguai o número e a capacidade dos atores-chave são menores. De acordo com isso e com as preocupações levantadas pelas partes interessadas, é importante considerar a seguinte situação (hipotética): como evitar que o projeto fique desarticulado se alguns atores-chave deixarem de participar da iniciativa? Em resposta a essa pergunta, e considerando que as redes são constituídas a partir dos contatos estabelecidos entre indivíduos, propõe-se, em primeiro lugar, criar um banco de dados com as informações de cada um dos atores participantes desta iniciativa e torná-lo disponível em um repositório web, no qual outros atores também possam ser convidados a fazer parte do projeto, além de motivar o setor privado a se conectar e ao mesmo tempo acessar uma base de atores do mesmo setor com os quais as redes empresariais podem ser estabelecidas. Este repositório também ajudará a preservar a memória institucional e as informações sobre os atores envolvidos em cada país e, ao mesmo tempo, facilitará o contato entre os atores e a transferência de informações sobre o projeto. Além disso, o site poderia fornecer um espaço para reunir TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 71 2901 opiniões e sugestões dos cidadãos sobre o CRB, de acordo com os possíveis impactos do projeto e quais políticas são necessárias para evitá-los. 4.3 Promoção do CRB Como segunda proposta, relacionada à proposta referida para fomentar as ligações entre as partes interessadas do CRB, propõe-se realizar missões empresariais e treinamento técnico, promovendo o encadeamento produtivo das PMEs e, desta forma, a visão integracionista do CRB; que os sites oficiais dos governos locais e suas respectivas agências (por exemplo, Corfo Antofagasta, Corfo Taparacá, Prosalta, entre outras) incluam um link de destaque que direcione o usuário para o site do CRB (proposta anterior); e que o site forneça informações aos usuários sobre as vantagens regionais do CRB, tais como promoção do turismo, intercâmbios universitários, produção local, entre outras. Além disso, é necessário promover uma visão de integração regional para a perspectiva global do CRB. A partir dos resultados obtidos, observamos que há uma rede mais densa no setor acadêmico, com maior participação de atores nos quatro países. Ao mesmo tempo, na interação entre os atores há uma predominância de vínculos da mesma nacionalidade. Isto poderia ser explicado por duas hipóteses: primeiro, que o setor acadêmico está mais consciente e mais inclinado a estabelecer contatos internacionais; e segundo, que existe uma percepção compartilhada de que este corredorirá beneficiar o território em questão, ou seja, existe uma visão “nacional” do corredor, apesar de sua característica regional e estar inserido em uma perspectiva global. Diante desta situação, é importante construir uma visão compartilhada do corredor, e para que isto aconteça, deve haver maiores ligações entre os atores dos diferentes países, assim como canais formais e informais (redes sociais) que permitam a disseminação de informações em tempo real sobre progresso, desafios, impactos e/ou atividades relacionadas ao corredor. 4.4 Proposta de integração de duas novas mesas O CRB enfrenta desafios que não são estranhos à própria região latino-americana. A governança adequada do CRB deve estar ciente dos principais debates que são hoje uma prioridade para os governos da região. Um deles é a luta contra a crise climática e como promover o desenvolvimento sustentável, bem como as lacunas de gênero e as questões de segurança transfronteiriça. A fim de considerar estas questões, são propostas duas novas mesas de trabalho. TEXTO para DISCUSSÃO 72 2901 4.4.1 Mesa de desenvolvimento social e ambiental A criação desta mesa promove um espaço de participação e discussão da sociedade civil e adota uma perspectiva ambiental, de gênero e dos povos indígenas em suas recomendações. Esta mesa deve zelar pela gestão ambiental a fim de alcançar um corredor sustentável, superar desigualdades sociais, atingir um desenvolvimento social equilibrado e maior empregabilidade. Além disso, é ajustada aos atores típicos de um corredor e a seus interesses (quadro 2), principalmente aos seguintes atores: autoridades de saúde, parceiros de desenvolvimento, consumidores, empresas locais, comunidades locais e organizações dos povos indígenas. A perspectiva ambiental deve fazer parte da agenda de integração, seja ela comercial, de infraestrutura de transporte e energia, e de transição energética. Esta proposta também está de acordo com o conceito de “infraestrutura sustentável”, que foi incorporado pelos bancos multilaterais de desenvolvimento para abranger as dimensões econômica, social e ambiental, além da sustentabilidade financeira dos projetos de infraestrutura (Bhattacharya et al., 2019). O objetivo 9 dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) exige uma infraestrutura resistente, ou seja, “uma infraestrutura forte, funcional e sustentável: fontes de energia confiáveis, disponibilidade de água limpa, educação, segurança, serviços sociais e econômicos”.13 Além disso, todos os países do CRB foram negociadores e assinaram o Acordo de Escazú, que garante a participação pública no acesso à informação ambiental e nos processos de tomada de decisões, e tem por objetivo o direito a um ambiente saudável e a um desenvolvimento sustentável. A perspectiva de gênero também é necessária, considerando que tem sido observada uma relação entre o aumento da promoção do turismo e, em particular, o turismo sexual nas regiões fronteiriças, como é o caso da cidade de Corumbá (Mato Grosso do Sul) (Oliveira e Kukiel, 2019), e que as mulheres são as mais vulneráveis ao trabalho sexual, a infecções sexualmente transmissíveis (ISTs), ao feminicídio e ao tráfico de pessoas (Mostafa, Rezende e Fontoura, 2019). Outro aspecto a ser considerado é a presença de povos indígenas que estão próximos aos trechos do CRB para que não sejam marginalizados, mas possam participar e apresentar suas demandas no GT. Essa proposta é apoiada pelo art. 2o do Estatuto da Cosiplan, que estabelece “Participação cidadã e pluralismo nas iniciativas de integração regional em infraestrutura, 13. Disponível em: <https://bit.ly/3njcV4n>. 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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Aline Cristine Torres da Silva Martins Revisão Bruna Neves de Souza da Cruz Bruna Oliveira Ranquine da Rocha Carlos Eduardo Gonçalves de Melo Elaine Oliveira Couto Laize Santos de Oliveira Luciana Bastos Dias Rebeca Raimundo Cardoso dos Santos Vivian Barros Volotão Santos Deborah Baldino Marte (estagiária) Maria Eduarda Mendes Laguardia (estagiária) Editoração Aline Cristine Torres da Silva Martins Mayana Mendes de Mattos Mayara Barros da Mota Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas. Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.