Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion: Fallstudien in Vietnam und auf den Philippinen

Gusenbauer, Bianca Book — Digitized Version Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion: Fallstudien in Vietnam und auf den Philippinen Forschungsergebnisse der Wirtschaftsuniversität Wien, No. 29 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Gusenbauer, Bianca (2009) : Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion: Fallstudien in Vietnam und auf den Philippinen, Forschungsergebnisse der Wirtschaftsuniversität Wien, No. 29, ISBN 978-3-631-75445-0, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13963 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182862 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Darstellung von Public Private Partnerships. Keine Fallstudie liefert einen direkten langfristigen Beitrag zur Armutsreduktion, aber sie tragen zum Wirtschaftswachstum bei. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die positiven Auswirkungen von privat finanzierter Infrastruktur auf die Armutsreduktion überschätzt werden. Bianca Gusenbauer absolvierte ihre Studien der Handelswissenschaften und der Betriebswirtschaft an der Wirtschaftsuniversität Wien. Von 2004 bis 2008 war sie als Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktoratsstudentin am Institut für Betriebswirtschaftslehre des Außenhandels tätig und promovierte im November 2008. Ihr Forschungsinteresse liegt in den Bereichen Infrastrukturfinanzierung, Armutsreduktion und Wechselkursmanagement. Ihre Forschungsaufenthalte führten sie u.a. an die UCLA, an die Wirtschaftsuniversität Prag, nach Vietnam und auf die Philippinen. Seit Mitte 2008 ist die Autorin im Finanzbereich in der Infrastrukturfinanzierung tätig. FORSCHUNGSERGEBNISSE DER WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN Bianca Gusenbauer Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion Forschungsergebnisse der Wirtschaftsuniversität Wien Band 29 • PETER LANG Frankfurt am Main · Berlin · Bern · Bruxelles · New York · Oxford · Wien Bianca Gusenbauer Öffentlich-private Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und deren Beitrag zur Armutsreduktion Fallstudien in Vietnam und auf den Philippinen • PETER LANG Internationaler Verlag der Wissenschaften Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons.org/licenses/ by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75445-0 (eBook) Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://www.d-nb.de> abrufbar. Q) :ST Gefördert durch die Wirtschaftsuniversität Wien. Umschlaggestaltung: Atelier Platen, nach einem Entwurf der Werbeagentur Publique. Universitätslogo der Wirtschaftsuniversität Wien: Abdruck mit freundlicher Genehmigung der Wirtschaftsuniversität Wien. Gedruckt auf alterungsbeständigem, säurefreiem Papier. ISSN 1613-3056 ISBN 978-3-631-58319-7 © Peter Lang GmbH Internationaler Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 2009 Alle Rechte vorbehalten. 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Der entwicklungsökonomische Teil der Arbeit widmet sich zuerst den Veränderungen bei den Unterstützungsansätzen und konzentriert sich dabei auf die Darstellung von Good Governance und Global Governance. Daran anschließend werden die Auswirkungen von ausländischen Direktinvestitionen und von Energie- und Straßeninfrastruktur auf Wirtschaftswachstum und Armutsreduktion diskutiert. Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive trat durch die Privatisierungen und Deregulierungen vor allem der Begriff der Public Private Partnerships in den Diskussionsmittelpunkt. Daher wird Partnerschaft für die Arbeit definiert und darauf aufbauend werden die verschiedenen Formen der Zusammenarbeit zwischen privatem und öffentlichem Sektor gezeigt. Bei der Finanzierung von privaten lnfrastrukturinvestitionen in Entwicklungsländern nehmen Internationale Finanzinstitutionen eine wichtige Unterstützungsrolle ein und deren Angebot bzw. innovative Ansätze für die Unterstützung des privaten Sektors werden in der Arbeit dargestellt. Alle Projekte weisen einen wesentlichen Anteil an institutioneller Unterstützung und unterschiedlichen Instrumenten auf. Keines der Projekte liefert einen direkten langfristigen Beitrag zur Armutsreduktion, aber sie tragen zum Wirtschaftswachstum bei. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die positiven Auswirkungen von privat finanzierter Infrastruktur auf die Armutsreduktion überschätzt werden. 5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Positionierung des Themas 22 Abbildung 2: Forschungsfragen 23 Abbildung 3: Methodische Vorgehensweise 26 Abbildung 4: Zirkuläres Modell der Datenanalyse 29 Abbildung 5: Aufbau der Arbeit 31 Abbildung 6: Kapitelübersicht Aspekte von Governance in der Entwicklungspolitik 33 Abbildung 7: Übersicht der Governance-Konzepte 37 Abbildung 8: Millennium Development Goals 46 Abbildung 9: Entwicklungstheoretische Einordnung von Good Governance 48 Abbildung l 0: Kapitelübersicht Private Investitionen in die Infrastruktur in Entwicklungsländern 65 Abbildung l l: Einordnung der ausländischen Direktinvestitionen 66 Abbildung 12: Der multidimensionale Armutsrahmen der OECD 72 Abbildung 13: Auswirkungen von Infrastruktur auf Wachstum und Armutsreduktion 88 Abbildung 14: Mögliche positive Auswirkungen von Energieinfrastruktur auf die Armen 90 Abbildung 15: Mögliche positive Auswirkungen von Transportinfrastruktur auf die Armen 92 Abbildung 16: Kapitelübersicht Öffentlich-private Infrastrukturmodelle 97 Abbildung 17: Ziele und Interessen der Akteure in einer PPP 107 Abbildung 18: Vereinfachte Darstellung der Annahmen des Washington-Consensus bei der Privatisierung von Infrastruktur 111 Abbildung 19: Anteil der bilateralen Entwicklungshilfe für Infrastruktur 113 Abbildung 20: Einteilung der Länderrisiken 120 Abbildung 21: Kontinuum Staat -Privat 127 Abbildung 22: Leistungsbeziehungen in Serviceverträgen 129 Abbildung 23: Leistungsbeziehungen bei Managementverträgen 130 Abbildung 24: Leistungsbeziehungen in einem Leasingmodell, Staat als Leasinggeber 132 Abbildung 25: Leistungsbeziehungen im Leasingmodell, Staat als Leasingnehmer 133 Abbildung 26: Leistungsbeziehungen im Konzessionsmodell 135 Abbildung 27: Leistungsbeziehungen im PPP-Modell 137 Abbildung 28: Leistungsbeziehungen im BOT-Modell 139 Abbildung 29: Kapitelübersicht Unterstützung von privaten Infrastrukturinvestitionen durch internationale und nationale Finanzinstitutionen 144 13 Abbildung 30: Organisationen der Weltbankgruppe 150 Abbildung 31: Instrumente der IFC 151 Abbildung 32: Instrumente der ADB 159 Abbildung 33: Ablauf des Complementary Financing Schemes 160 Abbildung 34: Ablauf einer Political Risk Guarantee 161 Abbildung 35: Ablauf einer Partial Risk Guarantee 162 Abbildung 36: Österreichische Beteiligungen an Internationalen Finanzinstitutionen 166 Abbildung 37: Cross-Currency Swap der ADB 176 Abbildung 38: Gestaltung der Übergangssubvention 178 Abbildung 39: Indirekter Kredit durch den souveränen Staat an die dezentrale Regierungseinheit 182 Abbildung 40: Direkter Kredit an die sub-souveräne Regierungseinheit 182 Abbildung 41: Kapitelübersicht Fallstudien 187 Abbildung 42: Energieproduktion in Vietnam 196 Abbildung 43: Finanzierungs- und Absicherungsstruktur von Phu My 2.2 202 Abbildung 44: Projektbeteiligte bei Phu My 2.2 204 Abbildung 45: Finanzierungs- und Absicherungsstruktur von Phu My 3 211 Abbildung 46: Projektbeteiligte bei Phu My 3 213 Abbildung 47: Auswirkungen von Phu My 2.2 und Phu My 3 auf Wachstum und Armutsreduktion 223 Abbildung 48: Finanzierungs- und Absicherungsstruktur von SPI Mindanao 232 Abbildung 49: Projektbeteiligte bei Steag State Power Inc. Kraftwerk Mindanao 234 Abbildung 50: Auswirkungen des SPI Kraftwerkes auf Wachstum und Armutsreduktion 243 Abbildung 51: Ursprüngliche Finanzierungs- und Absicherungsstruktur von NLEX 248 Abbildung 52: Restrukturierte Finanzierungs- und Absicherungsstruktur vonNLEX 251 Abbildung 53: Projektbeteiligte bei NLEX 252 Abbildung 54: Auswirkungen der NLEX auf Wachstum und Armutsreduktion 262 Abbildung 55: Darstellung der Kriterien des Auswahlprozesses 262 Abbildung 56: Einordnung der Themen in die Disziplinen 271 14 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Zusammenfassung der Infrastrukturdefinitionen 69 Tabelle 2: Investitionen in die Infrastruktur mit privater Beteiligung, aufgeteilt nach Sektoren, in Milliarden US$, für den Zeitraum 1996-2005 114 Tabelle 3: Investitionen in die Infrastruktur mit privater Beteiligung, aufgeteilt nach Regionen, in Milliarden US$, für den Zeitraum von 1996-2005 115 Tabelle 4: Zusammenfassung von öffentlich-privaten Finanzierungsmodellen 142 Tabelle 5: Übersicht über ausgewählte Finanzinstitutionen für private Projekte in Entwicklungsländern 171 Tabelle 6: Regionen gereiht nach Private Participation in Infrastructur (PPI), in Millionen US$, für den Zeitraum von 1995-2005 188 Tabelle 7: Sektoren gereiht nach Private Participation in Infrastructure (PPI), in Millionen US$, für den Zeitraum von 1995-2005 189 Tabelle 8: Art der PPI in den Sektoren Energie und Transport in der Region Ostasien und Pazifik, in Millionen US$, für den Zeitraum 1995-2005 190 Tabelle 9: Übersicht über die ausgewählten Fallstudien 192 Tabelle 10: Armutsreduktion in Vietnam im Vergleich zu anderen asiatischen Entwicklungsländern 195 Tabelle 11: Zusammenfassung der Finanzierung und Absicherung von Phu My 2.2 und Phu My 3 217 Tabelle 12: Zusammenfassung der Finanzierung und Absicherung von SPI, Phu My 2.2 und Phu My 238 Tabelle 13: Zusammenfassung der Finanzierung und Absicherung von NLEX 256 Tabelle 14: Überblick über die Fallstudien 269 15 ABS ACP ADA ADB ADI AFDB AFFG AFG AKP ASEAN ASTAE AWS BIP BMF BOOT BOT DAC DBFO DFID EAIF EBRD ECA EDF EG EIB EIF EPC ESAMP EVF EVN EZA-Gesetz FC FCC FDI FIAS GKA GPOBA GUS HDI HDN Abkürzungsverzeichnis Asset Backed Securities African Carribean Pacific Austrian Development Agency Asian Develoment Bank Ausländische Direktinvestition African Development Bank Ausfuhrfinanzierungsförderungsgesetz Ausfuhrförderungsgesetz Afrika, Karibik, Pazifik Association of Southeast Asian Nations Asia Sustainable and Alternative Energy Program Austria Wirtschaftsservice Bruttoinlandsprodukt Bundesministerium für Finanzen Build Operate Own Transfer Build Operate Transfer Develompent Assistance Committee Design Build Finance Operate UK Departement for International Development Emerging Africa Infrastructure Fund European Bank for Reconstruction and Development Export Credit Agency Electricite de France Europäische Gemeinschaft Euroean Investment Bank European Investment Fund Engineering, Procurement, Production Energy Seetor Management Assistance Program Exportfinanzierungsverfahren Electricity Vietnam Entwicklungszusammenarbeitsgesetz Fuel charge Fixed capacity charge Foreign Direct Investment Foreign Investment Advisory Service Garantie für Kapitalanlagen Global Partnership on Output-Based Aid Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Human Development Index Human Development Network 17 HWWA IADB IBRD IDA ieS IFC IFis INEF infoDev IPP IsDB JBG JBIC KtW KHI KPCI kWh MDGs MECO MIGA MNTC MOi MTPDP NEDA NEXI NGO NLEX NPC NPM O&Mcharge OBA ODA OeKB OEZA PBGs PCGs PHIVIDEC PIDG PM3 PNCC PPA PPI 18 Hamburger Welt-Wirtschafts-Archiv lnter-American Development Bank International Bank of Reconstruction and Development International Development Agency Im engeren Sinn International Finance Corporation International Financial lnstitutions Institut für Entwicklung und Frieden Information for Development Program Independent Power Producer Islamic Development Bank Jorong Barutama Greston Japan Bank for International Cooperation Kreditanstalt für Wiederaufbau Kawasaki Heavy Industries Kawasaki Plant Construction Inc. Kilowatt per Stunde Millennium Development Goals Mekong Energy Company Ltd. Multilateral Investment Guarantee Agency Manila North Tollways Corporation Ministry of Industry Medium-Term Philippine Development Plan National Econornic and Development Authoritiy Nippon Export and Investment Insurance Non-Governmental Organisation North Luzon Expressway National Power Corporation New Public Management Operation and Maintenance Charge Output-Based Aid Official Development Assistance Oesterreichische Kontrollbank Österreichische Entwicklungszusammenarbeit Policy Based Guarantees Partial Credit Guarantees Philippine Veterans Industrial Development Corporation Private lnfrastructure Development Group Phu My 3 BOT Power Company Limited Philippine National Construction Corporation Purchasing Power Agreement Private Participation in lnfrastructure PPIAF PPP PRG PRGs PRSPs PSALM PV ROT SaM SAP SEF SFF SPI SPV SSATP STOA TAF TOR UDEC UNCTAD UNDP WSP WTO Public-Private Infrastructure Advisory Facility Public Private Partnerships Political Risk Guarantee (ADB) Partial Risk Guarantees (IBRD und IDA) Poverty Reduction Strategy Papers Power Seetor Assets and Liabilities Management Corporation Petro Vietnam Rehabilitate Operate Transfer-Concession Service- und Management-Modelle Structural Adjustment Policies (Programs) Stiftung Entwicklung und Frieden Structure Finance Facility STEAG State Power lnc. Special-Purpose-Vehicle -Projektgesellschaft Sub-Saharan Africa Transport Policy Program (SSA TP) Supplemental Toll Agreements Technical Assistance Fund Transfer ofOperation Rights-Modelle Urban Construction Company United Nations Conference on Trade and Development United Nations Development Program Water and Sanitation Program World Trade Organization 19 1 Einleitung 1.1 Positionierung der Arbeit Die vorliegende Arbeit ist an der Schnittstelle von Betriebswirtschaftslehre und Entwicklungsökonomie angesiedelt und unternimmt den schwierigen Versuch, beiden Aspekten gerecht zu werden. Die Schwierigkeit dieses Unterfangens lässt sich anhand der verschiedenen Aktionsebenen bzw. Fokusse der Disziplinen erklären. Die Entwicklungsökonomie versucht auf makroökonomischer Ebene die Situation der Entwicklungsländer zu verbessern. Deren Zielgruppe sind daher die Entwicklungsländer, die durch Theorien bzw. strategische Maßnahmen unterstützt werden. Die Betriebswirtschaftslehre hingegen ist auf mikroökonomischer Ebene angesiedelt und versucht effiziente Modelle für einzelne Unternehmen zu entwickeln. Daher kommt es zwischen diesen beiden Disziplinen zu divergierenden Zielen, die in dieser Arbeit jedoch gemeinsam untersucht werden. Da die Verfasserin selbst Betriebswirtin ist, liegt der Schwerpunkt dieser Arbeit auf der Ausarbeitung der betriebswirtschaftlichen Aspekte. Allerdings liefern die Veränderungen in den Ansätzen der Entwicklungsökonomie den Anlass zu dieser Untersuchung. Die Entwicklungsökonomie unterliegt, wie jede Wissenschaftsdisziplin, Modeerscheinungen, die neue Theorien zu Beginn euphorisch bejubelt und anschließend zu Grabe trägt. Anlass für die vorliegende Arbeit sind die veränderten Theorien der Entwicklungsökonomie bei der Finanzierung von Infrastruktur in den Entwicklungsländern. Beginnend mit dem Washington- Consensus in den l 980er Jahren und fortgesetzt in seiner überarbeiteten Version, dem Post-Washington-Consensus in den l 990er Jahren, wurden Privatisierungs- und Deregulierungsreformen in den Entwicklungsländern gefordert. Durch diese Reformen wurde der lnfrastruktursektor in den Entwicklungsländern für private inländische und ausländische Unternehmen geöffnet. Mit dem Übergang in das neue Millennium einigten sich fast alle Länderweltweit auf gemeinsame Ziele, nämlich die Millennium Development Goals (MDGs) in der Entwicklungspolitik. Die MDGs umfassen acht Hauptziele, wobei das erste Ziel eine drastische Reduktion der Armut ist. Wesentliche Aufgabe in der Entwicklungspolitik ist es daher, Maßnahmen zu setzen, welche die Armutsreduktion unterstützen. Ein wesentlicher Schwerpunkt liegt dabei auf der Entwicklung des Infrastruktursektors, da diesem ein so genannter „ enabling factor" zugesprochen wird. Infrastruktur ist somit eine wichtige Komponente bei der Erreichung der MDGs. Eine wesentliche Herausforderung in diesem Zusammenhang stellt die Finanzierung der benötigten Infrastruktur dar, die grundsätzlich aus drei Quellen kommen kann: Dem Staat, der Entwicklungshilfe oder dem privaten Sektor. Zu- 21 sätzlich dazu gibt es die Mischform der öffentlich-privaten Modelle, die sowohl in der Entwicklungsökonomie, als auch in der Betriebswirtschaftslehre durch den Begriff „ Public Private Partnerships" Ansehen erlangt haben. Die vorliegende Arbeit fokussiert auf die öffentlich-privaten Modelle und diskutiert deren Risiken und Finanzierungsmöglichkeiten durch die Internationalen und nationalen Finanzinstitutionen (IFis). Durch die Veränderungen bei der Finanzierung von Infrastruktur in der Entwicklungspolitik wird untersucht, ob auch die IFis ihr Produktangebot bei der Unterstützung von privaten Investitionen geändert haben. Für die Armutsreduktion und die Erreichung der MDGs spielt Infrastruktur eine Schlüsselrolle, deren Finanzierung vermehrt private Unternehmen übernehmen sollen. Das primäre Ziel eines Unternehmens ist jedoch die Gewinnmaximierung und nicht die Armutsreduktion. Für die Verfasserin dieser Arbeit sind genau diese beiden divergierenden Ziele Anlass für die vorliegende Untersuchung. Die Veränderungen in beiden Disziplinen und die sich daraus ergebenden Fragestellungen werden in Abbildung l grafisch dargestellt. Abbildung 1: Positionierung des Themas Veränderungen in den entwicklungspolitischen Ansätzen von Washington-Consenus zu illenniurn Developrnent Goals Finanzierung von Infrastruktur von öffentlicher Hand zu mehr privater Sektor Finanzierung öffentlich-privater Infrastrukturprojekte durch IFis Erkenntniszugewinn: neue Arten der Finanzierung und Absicherung 1.2 Zielsetzung Im Rahmen der vorliegenden Dissertation werden, ausgehend von einer theoretischen Darstellung der Rahmenbedingungen, folgende beiden Forschungsfragen zu beantworten sein: 22 Abbildung 4: Zirkuläres Modell der Datenanalyse Quelle: Miles/Hubennan 1994: 12 Das zweite Kapitel widmet sich den Aspekten der Governance in der Entwicklungspolitik. Nach einer Einführung in das Konzept Govemance, werden die beiden Konzepte „Good Governance" und „Global Governance" in der Entwicklungspolitik vorgestellt. Beide Konzepte werden in eine historischtheoretische Darstellung eingebettet und anschließend daran einer Kritik unterzogen. Zu Good Governance werden die Ansätze des New Public Management gezählt, von denen die Themen Privatisierung und Dezentralisierung genauer vorgestellt werden. Im dritten Kapitel wird das Thema der privaten Investitionen in der Infrastruktur in Entwicklungsländern bearbeitet. In einem Einführungskapitel werden zunächst die wichtigsten Begriffe definiert. Im nächsten Abschnitt folgt eine Darstellung der Auswirkungen von ausländischen privaten Investitionen auf die Entwicklungsländer, wobei diese unterteilt werden in den Beitrag zum Wachstum und die möglichen Spillover-Effekte. Der dritte Abschnitt untersucht die direkten und indirekten Auswirkungen von Infrastruktur auf die Armutsreduktion. Die Darstellung von öffentlich-privaten Infrastrukturmodellen findet im vierten Kapitel statt. Dieses Kapitel beginnt mit einer grundsätzlichen Dis-kussion des Begriffs Partnerschaft. Diese Ausarbeitung dient anschließend zur Abgrenzung des Begriffes „Public Private Partnerships". Darauf folgen die Ziele und Risiken in diesen Modellen und eine Darstellung des Themas in der Entwicklungspolitik. Im darauf folgenden Abschnitt wird die Entwicklung von privaten Investitionen in der Infrastruktur in den Entwicklungsländern dargestellt. Der dritte Abschnitt beschäftigt sich mit den Länderrisiken von privaten Investitionen in Entwicklungsländern. Aufbauend auf dieser Darstellung werden 29 in den darauf folgenden Abschnitten die einzelnen Modelle vorgestellt und die damit verbundenen Risiken diskutiert. Im junften Kapitel werden die einzelnen Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente der internationalen und nationalen Finanzinstitutionen (IFis) dargestellt, durch die private Investitionen unterstützt werden können. Der erste Abschnitt stellt prägnant die Relevanz der Projektfinanzierung und die Mindestprojektanforderungen für private Unternehmen dar. Außerdem wird auch Bezug auf die Kofinanzierungsrolle der IFis genommen. Im zweiten Abschnitt werden auf multilateraler, europäischer und nationaler Ebene die jeweils relevanten Institutionen vorgestellt. Dieser Abschnitt schließt mit einer Zusammenfassung über die verfügbaren Instrumente für den privaten Sektor. Der dritte Abschnitt stellt ausgewählte innovative Instrumente detaillierter dar und unterzieht sie einer krit;schen Würdigung. Die Fallstudien werden im sechsten Kapitel beschrieben. Die vier Fallstudien werden in den Dimensionen Finanzierung und Absicherung, Vertragsstruktur und deren Beitrag zur Armutsreduktion in Vietnam und auf den Philippinen dargestellt. Im letzten siebten Kapitel werden die Erkenntnisse der Dissertation nochmals zusammengefasst und es wird ein Ausblick auf weitere Forschungsziele gegeben. 30 Die folgende Abbildung 5 gibt den Aufbau der Dissertation nochmals wieder. Abbildung S: Aufbau der Arbeit J. Kapitel Einleitung 2. Kapitel Aspekte von Governance in der Entwicklungspolitik 3. Kapitel 4. Kapitel 5. Kapitel Private Öffentlich-private Die Unterstützung Investitionen in der Bereitstellung von von privaten Infrastruktur in Infrastruktur Infrastruktur- Entwicklungs- investitionen durch )ändern internationale und nationale Finanzinstitutionen 6. Kapitel Fallstudien 7. Kapitel Conclusio 31 2 Aspekte von Governance in der Entwicklungspolitik Das zweite Kapitel beschäftigt sich mit den Aspekten von Governance in der Entwicklungspolitik. Nach einer Einführung in die Governance-Thematik, werden Good Governance und Global Govemance als zwei mögliche Konzepte im Liebte der entwicklungstheoretischen Ansätze dargestellt. Der letzte Abschnitt schließt mit einer Zusammenfassung dieser Thematik das Kapitel ab. Die folgende Abbildung 6 stellt grafisch nochmals den Aufbau dieses Kapitels vor und dient der besseren Orientierung. Abbildung 6: Kapitelübersicht Aspekte von Governance in der Entwicklungspolitik 2.1 Kapitel Einführung 1 ! ! 2.2 Kapitel 2.3 Kapitel Good Governance Global Govemance 1 1 ! 2.5 Kapitel Zusammenfassung 2.1 Einführung Der Begriff „Governance" stammt ursprünglich aus dem Französischen und wurde bereits im 14. Jahrhundert verwendet (vgl. Pierre/Peters 2000: 1). Das Konzept von Governance erfreut sich seit Ende der l 980er Jahre in verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen großer Beliebtheit. Diese Zeit war vor allem geprägt von hoher öffentlicher Verschuldung und sinkendem Staatsbudget. Pierre und Peters (2000: 54) erkennen im Wesentlichen drei Gründe dafür, warum Governance in dieser Zeit zu besonders großer Popularität gelangte: l. Mit der Einbindung von privaten Akteuren in die Herstellung von öffentlichen Dienstleistungen können trotz Budgetproblemen diese Leistungen weiter angeboten werden. 33 2. Die Involvierung von privaten Unternehmen und die Etablierung von Public Private Partnerships signalisiert von öffentlicher Seite die Partizipationsmöglichkeit für den privaten Sektor bei der Mitgestaltung des Staates. 3. Während der wirtschaftlichen Rezession wurde die öffentliche Produktion von Dienstleistungen hinsichtlich ihrer Ineffizienz kritisiert. Daher bedeutete die Übernahme der Managementphilosophie des privaten Sektors eine attraktive Möglichkeit zur Steigerung der Effizienz. Das Governance-Konzept kann in vielen Fragestellungen eine wesentliche Rolle spielen. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Arbeit sind vor allem zwei Governance-Konzepte wesentlich: Good Governance, das ein normatives Konzept der Weltbank darstellt, und Global Governance, das die veränderten internationalen Machtverhältnisse erklärt. 2.1.1 Definition „ The concept of governance is notoriously slippery; it is frequent/y used among both social scientists and practitioners without a definition which all agree on. Tobe sure, even within each of these groups there are many different definitions and connotations of government" (Pierre/Peters 2000: 7). In diesem Kapitel wird daher ein Überblick über die in der Literatur am häufigsten verwendeten Definitionen geben. Zusätzlich dazu wird auch die Definition der Weltbank dargestellt, die wesentlich zur Verbreitung des Begriffes in der Entwicklungspolitik beigetragen hat. Auch wenn der Begriff, wie Pierre und Peters (2000: 7) treffend darstellen, "notoriously slippery" ist und es keine Lehrbuchdefinition für den Begriff Governance gibt, ist das kein Anlass den Begriff abzulehnen (vgl. Benz 2004a: 12). Der Grund für die unterschiedlichen Definitionen liegt in der Vielschichtigkeit des Begriffes, die nur indirekt über einzelne Beobachtungen zu erkennen ist. Daher zählt der Begriff Govemance laut Benz (2004a: 15) auch zu den komplexesten Begriffen der Sozialwissenschaften . ., 'Governance ' is now fashionable, but the concept is as old as human history" (Weiss 2000). Auch wenn Governance erst in den vergangenen Jahrzehnten wirklich beliebt wurde, entstand, wie Weiss richtig feststellt, der Begriff Governance bereits in den Dreißiger Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Der Begriff Govemance stammt ursprünglich aus der Ökonomie, wo er von Ronald Coase ( 1937) erstmals verwendet und anschließend auch von Oliver Williamson ( 1985) im Rahmen von Unternehmensführung stark geprägt wurde. Willamson ( 1985: 68ft) konzentriert sich in seinen Ausführungen auf die Governance der verschiedenen vertraglichen Beziehungen von wirtschaftlichen Einrichtungen, die der Verringerung der Transaktionskosten dienen. In der Wirtschaftswissenschaft wird inzwischen von Corporate Governace gesprochen, wenn die 34 Organisations- und Leitungsstrukturen oder die Beziehungen zwischen Eigentümern und Management eines Unternehmens gemeint sind (vgl. Benz 2004a: 15). In der Politikwissenschaft wurde der Begriff zuerst im Teilgebiet der „Internationalen Beziehungen" verwendet, wo er für die Beschreibung der Interaktionen und Kooperationen zwischen Staaten und anderen Beteiligten herangezogen wird. Laut Benz (2004a: 15) lassen sich internationale Beziehungen durch fehlende hierarchische Über- und Unterordnungsverhältnisse, die Steuerung und Kontrolle durch einseitige Machtausübung, Kommunikation und Verhandlungen sowie die Dominanz von Prozessen über Strukturen und die kontinuierlichen Veränderungen von Strukturen beschreiben. In der Politikforschung wurde auch erkannt, dass gesellschaftliche, komplexe Aufgaben nicht mehr vom souveränen Staat alleine, sondern nur im Zusammenwirken mit anderen Akteuren, seien es solche aus dem öffentlichen oder dem privaten Sektor, erfüllt werden können (vgl. Benz 2004a: 17). Governance kann daher als Begriff beschrieben werden, mit dem die Entscheidungsfindung aufgrund unterschiedlicher Akteure in Institutionen dargestellt wird. Pierre und Peters (2000: l) beschreiben diesen Prozess sehr allgemein mit „ Governance is the capacity of governments to make and implement policy, in other words, to steer society ". Laut Mayntz ( 1998) sind die Steuerung und Kontrolle jedoch nicht einseitige Tätigkeiten einer zuständigen Institution, sondern Prozesse der Interaktion zwischen kollektiven Akteuren, wobei zwischen Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt nicht mehr unterschieden werden kann. Auch Rhodes ( 1997: l 09) definiert den Begriff ähnlich wie Mayntz, betont aber zusätzlich die beteiligten Netzwerke ,. 'Governance' means there is no one centre but multiple centres; there is no sovereign authority because networks have considerable autonomy". Die Weltbank (200 l a: 48) fokussiert in ihrer Definition hingegen auf funktionierende Institutionen, die für die Versorgung der Bürger essenziel sind „ Governance is the institutional capacity of public organizations to provide public and other goods demanded by a country 's citizens or their representatives in an ejfective, transparent, impartial, and accountable manner, subject to resource constraints ". Diese Definition erscheint typisch für eine internationale Organisation, die im Rahmen von Reformen einerseits Regierungen beim Steuern bzw. Regieren unterstützen und andererseits die Teilnahme der Bevölkerung am Entscheidungsprozess stärken will (vgl. Kjaer 2004: 11 ). Stocker (l 998: 17) kritisiert jedoch, dass der Begriff Governance im Zusammenhang mit der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds in der Vergangenheit auch als „ the acceptable face of spending cuts" verwendet wurde. Basierend auf der stärkeren Teilnahme des privaten Sektors und durch die Betonung der daraus resultierenden positiven Effizienzgewinne, kürzen die Regierungen beispielsweise die Budgetausgaben für die Infrastruktur. 35 Auch wenn der Begriff Governance nicht einheitlich definiert wird und je nach Besonderheiten des Anwendungsbereichs variiert, lässt sich doch ein konstanter Begriffskern festlegen. Laut Benz (2004a: 25) können folgende vier Bestandteile identifiziert werden: • Governance bedeutet Steuern und Koordinieren mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen Akteuren. • Steuerung und Koordination beruhen auf institutionalisierten Regelsystemen, welche das Handeln der Akteure lenken sollen, wobei üblicherweise Kombinationen aus unterschiedlichen Regelsystemen vorliegen. • Governance umfasst auch Interaktionsmuster und Modi kollektiven Handelns, wie beispielsweise Netzwerke, welche sich im Rahmen von Institutionen ergeben. • Prozesse des Steuerns bzw. Koordinierens sowie Interaktionsmuster, die der Governance-Begriff erfassen will, überschreiten in aller Regel Organisationsgrenzen, insbesondere aber auch die Grenzen von Staat und Gesellschaft, die in der politischen Praxis fließend geworden sind. Politik in diesem Sinne findet normalerweise im Zusammenwirken staatlicher und nicht-staatlicher Akteure statt. In der vorliegenden Arbeit wird die allgemeine Definition von Pierre und Peters (2000: 1) durch Bestandteile von Benz (2004a: 25) erweitert. Die verwendete Definition von Governance in dieser Arbeit lautetet daher: Unter Governance versteht man die Fähigkeit einer Regierung, die Interdependenzen unterschiedlicher Akteure zu managen, indem ein institutioneller Rahmen geschaffen wird, der einerseits alle Akteure berücksichtigt und andererseits auch zur Erreichung der Entwicklungsziele eines Landes beiträgt. 2.1.2 Entwicklungen des Governance-Konzeptes Die Verwendung des Governance-Konzepts bedeutet, dass man die komplexe politische Wirklichkeit in einer bestimmten Weise unter Konzentration auf ausgewählte und unter Vernachlässigung anderer Merkmale betrachten kann. Die Auswahl der Betrachtungsweise ist Bestandteil der Theorie, aber der Begriff Governance ist deswegen nicht mit einer bestimmten Theorie von Politik und Gesellschaft verbunden (vgl. Benz 2004a: 20). Die Governance-Konzepte finden sowohl Anwendung im öffentlichen Bereich als auch auf Unternehmensebene. In Abbildung 7 wird ein grafischer Überblick über die unterschiedliche Verwendung des Governance-Konzeptes gegeben. Eine wesentliche Unterscheidung ist die Trennung in normative und analytische Konzepte, wobei Good Governance auch für die analytischen Konzepte relevant ist. Für diese Arbeit werden zwei Konzepte herangezogen: Good Governance und Global Governance, die in 36 der Abbildung blau markiert sind. In den folgenden Kapiteln werden daher nur diese beiden Konzepte weiter behandelt. Abbildung 7: Übersicht der Governance-Konzepte Governance-Konzepte Normatives Konzept Good Governance Local Governance Analytische Konzepte Public Governance Corporate Governance Regional Governance European Governance Global Governance Das Governance-Konzept ersetzt nicht konventionelle Techniken für das Regieren eines Staates, sondern bietet neue, zusätzliche Strategien zur Steuerung eines Landes in einem veränderten Umfeld an. In der herkömmlichen Wahrnehmung sind Regierungen und Staaten sehr mächtig und zentralistisch organisiert. Pierre und Peters (2000: 83ft) erkennen durch die Reformen jedoch eine Verlagerung dieser konzentrierten Macht in folgende drei Richtungen: l. Verlagerung nach oben zu den Internationalen Organisationen (siehe Kapitel 2.3), 2. Verlagerung nach unten zu den regionalen und dezentralen Regierungseinheiten (siehe Kapitel 2.2.4.2) und 3. Verlagerung nach außen zu privaten Unternehmen oder NGOs im Rahmen von Privatisierungen (siehe Kapitel 2.2.4.1 ). 37 Eine wesentliche Veränderung im Zusammenhang mit den Reformen im Rahmen des New Public Managements (siehe Kapitel 2.2.4) ist auch die Entwicklung von Inputzu Output-orientiertem öffentlichem Management (siehe Kapitel 5.3.3). Die Legitimation von öffentlichen Einrichtungen misst sich nicht mehr am Prozess der Entscheidungsfindung, sondern am Output bzw. der Effizienz der politischen Entscheidungen (vgl. Peters/Pierre 2006). Diese starke Output-Orientierung führt zu kurzfristigen Effizienzen und politischer Stimmenmaximierung, die auf Kosten von langfristigen demokratischen Entscheidungen gehen (vgl. Leubolt 2007). 2.2 Good Governance Good Governance ist eines jener beiden Govemance-Konzepte, die für die vorliegende Arbeit eine zentrale Rolle spielen. Good Governance ist ein Teilbereich der Governance und stellt eines jener Konzepte dar, die vor allem in der Entwicklungspolitik durch die Weltbank starke Verbreitung gefunden haben. In den folgenden Kapiteln wird nach einer Einführung und der Definition des Begriffes in Kapitel 2.2. l das Konzept in Kapitel 2.2.2 historisch-theoretisch eingeordnet. Das Konzept von Good Govemance blieb in der Vergangenheit jedoch nicht unkritisiert, daher wird in Kapitel 2.2.3 ein Überblick über die Hauptkritikpunkte gegeben. Wesentliche Annahmen von Good Governance werden unter dem Begriff des New Public Management (NPM) zusammengefasst, wobei in der vorliegenden Arbeit vor allem die Privatisierung und Dezentralisierung eine Rolle spielen und in Kapitel 2.2.4 dargestellt werden. 2.2.1 Einführung und Definition Die Weltbank wurde Anfang Ende der 1980er Jahre stark kritisiert, als sie die neoliberalen Ideologien der Geberländer auch auf die Entwicklungsländer übertrug und es aufgrund dieser Maßnahmen zu Krisen in den Entwicklungsländern kam. Daher musste die Weltbank eine Erklärung finden, warum die Entwicklungsländer sich nicht entwickelten, obwohl sie die neoliberalen Strukturanpassungsprogramme durchführten. Die Antwort war „bad governance". Die Korruption und der Nepotismus in der öffentlichen Hand wurden verantwortlich gemacht für das Scheitern der Reformen (vgl. Kjaer 2004: 138). Daher wurde bei den Reformen, neben den neoliberalen Ansätzen vor allem auch auf eine Stärkung der Regierung und der Governance fokussiert. Dieser Ansatz wurde von der Weltbank als „Good Govemance" eingeführt, der nun auch für die Vergabe von Krediten an die Entwicklungsländer entscheidend ist. Da die Weltbank die größte Institution in der Entwicklungszusammenarbeit darstellt, hat sie auch einen dementsprechend großen Einfluss auf die Verbreitung von neuen entwicklungspolitischen Ansätzen. 38 OECD (1995), den Vereinten Nationen (UNDP 1997) oder der EU (EC2003b) (vgl. Leubolt 2007). Gekennzeichnet durch den Amtsantritt von Wolfensohn als Präsident der Weltbank 1995, wurde eine klare Wende hin zu einem neuen, gestärkten Staat eingeleitet. Diese veränderte Position spiegelt sich auch im jährlich erscheinenden „World Development Report" der Weltbank wieder, der sich 1997 mit „ The State in a Changing Wor/d", 2001 mit „Attacking Poverty" und 2002 mit ,.Building lnsitutionsfor the Market" beschäftigte (vgl. Leubolt 2007). Good governance wurde zu einem zentralen Konzept in der Weltbank zu einem Zeitpunkt, in der die Weltbank wesentlich für die „verlorene Dekade" in der Entwicklungspolitik verantwortlich gemacht wurde (vgl. Küblböck/Strickner 1996). Mit diesem Konzept versuchte die Weltbank sich neu und stärker zu positionieren, um ihre Rolle als „the wor/d's leading deve/opment agency" wieder aufzubauen (vgl. Leubolt 2007, Weaver/Leiteritz 2005). Die neue Ära, die mit dem Amtsantritt von Wolfensohn markiert wird, war auch dadurch gekennzeichnet, dass Armutsreduktion wieder zu einem vordergründigen Ziel in der Entwicklungspolitik erklärt wurde. Die Strukturanpassungsprogramme des „ Washington Consensus" basierten im Wesentlichen noch immer auf dem Trickle-Down-Ansatz und erst im Laufe der l 990er Jahre wurde der Zugang zum Armutsproblem innerhalb der Weltbank immer vielschichtiger (vgl. Schwank 2003: 33). Zudem wurde an den bisherigen Maßnahmen der Strukturanpassungsprogramme kritisiert, dass sie zu viele Konditionen enthielten und die Länder diese nicht umsetzen könnten. Zusätzlich dazu stellten die Auflagen eine Diktion aus Washington dar, die daher nur mit geringer Überzeugung und Motivation umgesetzt wurden. Ein neuer Ansatz im .. Post Washington Consensus" stellt daher die Selbstbestimmung der Regierungen dar, die mit „Ownership" bezeichnet wird. Mit 2000 begann wiederum eine neue Dekade in der Entwicklungspolitik, in der die Millennium Development Goals (MDGs) beschossen wurden. Im September 2000 unterzeichneten unter der Führung der Vereinten Nationen Abgeordnete aus 189 Ländern acht Ziele zur Reduzierung der Armut, die bis 2015 erreicht werden sollen. Diese Ziele stellen die ersten entwicklungspolitischen Vereinbarungen auf globaler Ebene dar und sind daher als ein Ergebnis des Global Govemance zu betrachten. Global Govemance wird in der vorliegenden Arbeit noch genauer in Kapitel 2.3 behandelt. Wurde bei den Strukturanpassungsprogrammen der Weltbank vor allem auch der kurze Zeitraum kritisiert, einigte man sich für die Umsetzung der Ziele auf einen längeren Zeithorizont. Erstmals wurden Ziele nicht nur qualitativ formuliert, sondern auch quantifiziert. Die Quantifizierung kommt damit einer bereits seit langem bestehenden Forderung in der Entwicklungspolitik nach, die Erreichung der Ziele überprüfbar zu machen. Kritisch ist jedoch zu sehen, dass ein Verfehlen der Ziele mit keinen Sanktionen geahndet wird. Alle Maßnahmen 45 im Bereich der Entwicklungspolitik werden in Hinblick auf die Erreichung der MDGs durchgeführt. In der folgenden Abbildung 8 werden die acht MDGs kurz vorgestellt. Die genaue Auflistung der Ziele ist im Anhang zu finden. Abbildung 8: Millennium Development Goals Ziel 1: Extreme Armut und Hun2er beseiti2en • Die Zahl der Menschen, die von weniger als einem US- Dollar pro Tag leben, soll um die Hälfte gesenkt werden. • Der Anteil der Menschen, die unter Hunger leiden, soll um die Hälfte gesenkt werden. Ziel 2: Grundschulausbildun2 für alle Kinder 2ewährleisten • Alle Jungen und Mädchen sollen eine vollständige Grundausbildung erhalten. Ziel 3: Gleichstellung und größeren Einfluss der Frauen fördern • In der Grund- und Mittelschulausbildung soll bis zum Jahr 2005 und auf allen Ausbildungsstufen bis zum Jahr 2015 jede unterschiedliche Behandlung der Geschlechter beseitigt werden. Ziel 4: Die Kindersterblichkeit senken • Die Sterblichkeit von Kindern unter fünf Jahren soll um zwei Drittel gesenkt werden. Ziel 5: Die Gesundheit der Mütter verbessern • Die Müttersterblichkeit soll um drei Viertel gesenkt werden . Ziel 6: HIV/Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen • Die Ausbreitung von HIV/Aids soll zum Stillstand gebracht und zum Rückzug gezwungen werden. • Der Ausbruch von Malaria und anderer schwerer Krankheiten soll unterbunden und ihr Auftreten zum Rückzug gezwungen werden. Ziel 7: Eine nachhalti2e Umwelt 2ewährleisten • Die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung sollen in der nationalen Politik übernommen werden; dem Verlust von Umweltressourcen soll Einhalt geboten werden. 46 • Die Zahl der Menschen, die über keinen nachhaltigen Zugang zu gesundem Trinkwasser verfügen, soll um die Hälfte gesenkt werden. Bis zum Jahr 2020 sollen wesentliche Verbesserungen in den Lebensbedingungen von zumindest 1000 Millionen Slumbewohnem erzielt werden. Ziel 8: Globale Partnerschaft im Dienst der Entwicklung schaffen (nur Auszugsweise mit dem Fokus aufGood Govemance) • Ein offenes Handels- und Finanzsystem, das auf festen Regeln beruht, vorhersehbar ist und nicht diskriminierend wirkt, soll weiter ausgebaut werden. Dies schließt eine Verpflichtung zu guter Staatsführung, zur Entwicklung und zur Beseitigung der Armut sowohl auf nationaler wie auf internationaler Ebene ein. In Zusammenarbeit mit dem Privatsektor sollen die Vorteile der neuen Technologien, insbesondere der Informations- und Kommunikationstechnologien, verfügbar gemacht werden. Quelle: http://www.unric.org/Millenniums-Entwicklungsziele/, 5. Mai 2007 Wie man an den MDGs sieht, rangiert Govemance nur noch als 8. Ziel und wird zusammengefasst mit dem Ziel, die Zusammenarbeit mit dem privaten Sektor zu stärken. Wirtschaftliche und politische Sicherheit stellen wiederum die Voraussetzung für private Investitionen aus dem Ausland dar, die auch gleichzeitig in diesem Ziel berücksichtigt werden. Good Govemance wird daher als Bedingung für mehr privates Kapital angesehen. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Arbeit ist aber auch das erste Ziel von besonderer Wichtigkeit. Armutsreduktion steht bei den MDGs an vorderster Stelle und alle Maßnahmen der Entwicklungspolitik sollen direkt oder indirekt dazu beitragen. Eine wesentliche Maßnahme zur Reduzierung der Armut liegt in der Erweiterung und Verbesserung der Infrastruktur. Es wird angenommen, dass Infrastruktur ein sogenannter „ enabling factor" ist und eine gute Infrastrukturversorgung daher am meisten zur Armutsreduktion beitragen kann (vgl. OECD 2006a: 23). 2.2.2.3 Zusammenfassung Ökonomie kann nicht von Politik getrennt werden und so beeinflussten seit dem Bestehen der Bretton-Woods-Institutionen die politischen Interessen die jeweilige Wirtschaftspolitik. In den beiden vorhergehenden Kapiteln wurde versucht, eine theoretisch-historische Darstellung über die großen Denkschulen 47 der Entwicklungsökonomie in den vergangenen Dekaden zu geben und Good Governance darin einzuordnen. In der folgenden Abbildung 9 wird abschließend nochmals grafisch das Kapitel zusammengefasst. Der neoinstitutionellen Theorie ist es zuzuschreiben, dass sie einen Brückenschlag zwischen der strukturalistischen These und der neoklassischen Antithese unternahm. Denn die entwicklungspolitische Erfahrung hatte gezeigt, dass eine effiziente Ressourcenallokation durch eine unsichtbare Hand neoklassischer Prägung ebenso wenig der Realität in Entwicklungsländern zu entsprechen schien wie jene durch einen -faktisch ebenfalls unsichtbaren -Staatsapparat mit alleinigem Gemeinwohlinteresse (vgl. Fuster 1997: 39). Abbildung 9: Entwicklungstheoretische Einordnung von Good Governance 1 1 t Strukturalistische Neoklassische Neoinstitutionelle These These These Fokus • Strukturelle Rigiditäten • Allokationseffizienz • Institutioneller • Marktversagen • Staatsversagen Rahmen • Transaktionskosten und Informationen Staatsbild • Optimistisch • Pessimistisch • Neutra! • Gemeinwohlmaximierer • Eigennutzmaximierer durch institutionelle Schranken kanalisierbarer Eigennutzenmaximierer Strategie- • ,.Dirigismusdogma'' • „Washington • „Good • Entwicklungsstaat plant Consensus" Governance" implikation und implementiert ge- • Minimalstaat be- • in Kernfunktionen samtwirtschaflliche schränkt sich auf die starker Staat garan- Strategien und agiert als Schaffung einer tiert effiziente eigentlicher Entmarktfreundlichen Insti-tutionen {,.get wicklungsmotor Wirtschaftsordnung the institutions (,.get the prices rililit") right") Quelle: Fuster 1997: 39 2.2.3 Kritik an Good Governance Ziel des vorliegenden Kapitels ist es, die Kritik der Literatur am Konzept von Good Governance prägnant darzustellen, anhand derer ersichtlich wird, wieso das Good Governance-Konzept in den Entwicklungsländern scheiterte. Wurde das Good Governance-Konzept anfänglich euphorisch als neues Leitmotiv und Paradigmenwechsel dargestellt, folgte dieser anfänglichen Euphorie 48 rasch eine gewisse Ernüchterung. Wie Fuster ( 1997: 348) klar darstellt, kann die breite und rasche Popularisierung dieses Konzepts innerhalb der entwicklungspolitischen Diskussion nur mit der historischen Einmaligkeit des entwicklungspolitischen Umfelds zu Beginn der l 990er Jahre begründet werden. So resümiert er: ,.Dass ,gute Regienmgsfiihnmg' fiir die Entwicklungsaussichten armer Länder des Südens von zentraler Bedeutung ist, dürfte wohl eine an Trivialität nur schwer zu überbietende Binsenwahrheit darstellen." (Fuster 1997: 348). Dran schließt auch die methodische Kritik an. Erstens wurde keine einheitlich und methodisch strenge Verwendung des Konzepts festgelegt, sondern es wurde „ bisweilen als ein , Regenschirmkonzept' kritisiert, unter das je nach Gutdünken und Interessen eigene Wunsch- und Wertvorstellungen subsumiert würden" (Fuster 1997: 348). Zweitens bedeutete Govemance eine veränderte Fokussierung bei der Unterstützung, da in diesem Konzept vor allem der Aufbau von Institutionen und die politische Ausrichtung unterstützt wurden. Allerdings waren die Ergebnisse aus dieser Unterstützung eher gemischt, da es sich als schwieriger und langwieriger herausstellte Reformen von Institutionen zu unterstützen als ein spezifisches Projekt, wie beispielsweise den Bau einer Straße. „However, the Bank's analysis is naive because it entirely ignores that good governance is not simply available on order" (Leftwich 1993). Zusätzlich dazu sind die Ergebnisse von Reformen nicht unmittelbar erkenn- bzw. messbar und können erst mit einer zeitlichen Verspätung wirksam werden. Anfang 2000 verlor das Govemance-Konzept daher langsam wieder an Bedeutung in der Weltbank, da es sich als schwierig herausstellte, die gestellten Konditionen von „Good Govemance" zu überwachen (vgl. Kjaer 2004: l 74t). Daher wurde bei der Evaluierung der „Good Governance" von einem ex-ante zu einem ex-post-Ansatz gewechselt und „Good Govemance" wird heute als Kriterium für die Vergabe von Unterstützung verwendet (vgl. Doornbos 200 l, Fuster 1997: 226). Der Ansatz „Good Governance" ist daher zwar nicht aus der Weltbank verschwunden, aber die Verwendung des Begriffs hat sich verändert. Besonders kritisch wird auch die normative Komponente dieses Konzepts gesehen. Die Konditionen für „Good" werden für die Entwicklungsländer in Washington vordefiniert. Daher werden auch in diesem Konzept vor allem wieder die neoliberalen Wertvorstellungen in die Entwicklungsländer transportiert. Die Weltbank hat dadurch wesentlichen Einfluss auf die wirtschaftspolitische Entwicklung der Länder und beschränkt damit die Freiheit der Entwicklungsländer bei politischen Entscheidungen (vgl. Leubolt 2007). Cooke (2003) betrachtet das vorgegebene Good Govemance-Konzept aus historischer Perspektive als „ new continuity with colonial administration ". Außerdem wird die einseitige Ausrichtung des Govemance-Konzeptes kritisiert, da die geforderte ,,Accountability" bzw. Übernahme von mehr Rechenschaft für das Handeln nur eine nach außen gerichtete ist, welche die Bürger und das Parlament umfasst (vgl. Kjaer 2004: 139). Für Root (1996: 45) greift das zu 49 kurz und er kritisiert, dass die Verantwortlichkeit nach innen, wie beispielsweise für die Verwaltung der öffentlichen Ressourcen oder Projekfe, nicht berücksichtigt wird. Er kritisiert diese einseitige Orientierung vor allem auch deswegen, weil viele asiatische Länder undemokratische Ansätze verfolgen, aber die interne Verantwortlichkeit sehr gut erfüllen und der öffentliche Sektor zuverlässig ist. Good Governance stellt Demokratie in den Mittelpunkt von „good", wie auch Leftwich (1993) feststellt: ., Democratic good governance is better understood as an intimate part of the emerging politics of the New World Order". Demokratie und Governance sind zwar eng verbunden, bedeuten jedoch etwas Unterschiedliches (vgl. Kjaer 2004: 163). Tatsächlich liefert die Regierungsform nämlich keine Erklärung, warum manche Länder entwickelt sind und andere nicht (vgl. Root 1996: 170). Daher ist zu hinterfragen, inwieweit diese neoliberalen Ansätze der IFis wirklich für die Entwicklungsländer von Nutzen sind. Außerdem stellt Root (1996: 147) fest: ., Good governance is not synonymous with good policy ". Wichtig erscheint neben der guten Regierungsführung daher, ob eine Regierung auch wirklich in der Lage ist, ihre Versprechen einzuhalten. Fraglich ist außerdem, inwieweit eine Organisation wie die Weltbank „Accountability" von Institutionen in Entwicklungsländern fordern kann, wenn sie diese Anforderungen selbst kaum erfüllt. In der Vergangenheit wurden von der Weltbank bereits öfters Projekte finanziert, die negative Auswirkungen auf das Investitionsland und die Bevölkerung hatten und aus reinem wirtschaftspolitischem Kalkül durchgeführt wurden. In diesem Zusammenhang wurde von der Weltbank 1994 das „ Inspection Panel" eingerichtet. In diesem Panel können die Bürger der Entwicklungsländer direkt mit der Bank die negativen Auswirkungen von weltbankfinanzierten Projekten in Bezug auf Umweltschädigung und soziale Belastungen diskutierten (vgl. Kjaer 2004: l 84f). Die Mitglieder des Panels sind unabhängig und gehören nicht der Weltbank an. Daher sind sie auch keinem politischen Druck ausgesetzt und können weitere Nachforschungen bei den Projekten vornehmen. Allerdings weist auch dieses Panel Schwächen auf, weil die betroffenen Mitgliedsländer oft weitere Untersuchungen blockieren, da sie wirtschaftspolitische Interessen verfolgen (vgl. Fox 2000). Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Weltbank aufgrund des externen Drucks der NGOs in den vergangenen Jahren transparenter wurde (vgl. Kjaer 2004: 185). Wichtig für die Verwendung des Governance-Begriffs ist, dass die Steuerung der Interaktion zwischen Akteuren möglich ist und dass Politik nicht durch wirtschaftliche Zwänge oder Institutionen bestimmt ist (vgl. Benz 2004a: 21 ). Diese Voraussetzung scheint aber in Hinblick auf die Konditionalität bei der Kreditvergabe durch die IFls äußerst fraglich. Rund um die Definition des „Good" wird auch die Shareholder-Perspektive diskutiert, wobei der einflussreichste Shareholder eben die US sind . ., There is a 50 tendency, then, for Bank rhetoric to be more ideo/ogical and 'global', whi/e Bank practice tends to be more in /ine with neo-liberal ideas. " (Kjaer 2004: 183). Die neoliberalen Ansätze sind geprägt durch die Privatisierung von öffentlichen Einrichtungen und die Dezentralisierung der Macht. Diese Reformen werden unter dem Begriff des New Public Managements (NPM) zusammengefasst und im folgenden Kapitel diskutiert. 2.2.4 New Public Management und Good Governance Die veränderte Rolle der öffentlichen Hand wird unter dem Schlagwort des New Public Managements (NPM) zusammengefasst. Das zentrale Credo des NPM ist, dass die klassische bürokratische Steuerung der Verwaltung zunehmend dysfunktionale Folgen zeigt und dass sich Konzepte des modernen betriebswirtschaftlichen Managements mit Erfolg auf die öffentliche Verwaltung übertragen lassen (vgl. Jann/Wegrich 2004: 200). Besonders bekannt wurden die Deregulierungs- und Privatisierungsreformen, die unter den liberalen Regierungen von Thatcher in Großbritannien oder von Reagan in den USA durchgeführt wurden (vgl. Lütz 2004: 154). Max Weber war der erste Wissenschafter, der sich systematisch mit den Prinzipien einer modernen Bürokratie auseinandersetzte und dabei feststellte, dass öffentliche und private Interessen völlig auseinander liegen (vgl. Weber 1978). Diese Annahme beeinflusst das Handeln der Regierungen in den westlichen Ländern zwar nach wie vor, aber Mitte der l 980er Jahre wurden eine Fülle von Reformen in den westlichen Ländern durchgeführt, welche die Rolle des öffentlichen Sektors stark veränderten. Hatte die Regierung (,,government") bisher eine wichtige Rolle bei der Lösung von öffentlichen Problemen, wurde mit der Ära Thatcher und Reagan die Regierung nicht mehr als Lösung, sondern als die Ursache für die Probleme angesehen (vgl. Pierre/Peters 2000: 2). In dieser Zeit wurde die Annahme, dass öffentliche Betriebe eine andere Unternehmenskultur besitzen, abgelehnt und gefordert, dass sie nach den gleichen Prinzipien wie der private Sektor geführt werden sollten (vgl. Pierre/Peters 2000: 64). Die Reformen der neo-liberalen Regierungen wurden daher mit dem Ziel durchgeführt, die Hindernisse für die effiziente Bereitstellung von Dienstleistungen zu entfernen (vgl. Kjaer 2004: 24f). Die Dominanz des Management-Leitbildes im öffentlichen Sektor hat zwar Ende der l 990er Jahre ihren Zenit überschritten, stellt aber noch immer einen wichtigen Diskussionspunkt dar. Mit dem Umschwung der politischen Debatte vom „schlanken" zum „aktivierenden Staat" war der Managementansatz als verwaltungspolitisches Reformkonzept zunehmender Kritik ausgesetzt und immer stärker von Govemance als prägendes Leitbild verdrängt (vgl. Jann/Wegrich 2004: 201). Diese Maßnahmen zur Effizienzgewinnung im öffentlichen Sektor, die ursprünglich in den westlichen Ländern ihren Ursprung hatten und dort 51 Anwendung finden sollten, wurden in den l 990er Jahren auch auf die Entwicklungsländer übertragen. Die Internationalen Finanzinstitutionen (IFis) setzten die Prinzipien des NPM für die Vergabe von Krediten an die Entwicklungsländer fest. Diese Reformen wurden in der Entwicklungspolitik durch die Strukturanpassungsprogramme der Weltbankgruppe bekannt. In der Literatur werden verschiedene Reformen unter dem Begriff NPM subsumiert, aber es gibt keine einheitliche, exakte Aufzählung darüber (vgl. Kjaer 2004: 25). In den folgenden Unterkapiteln werden daher nur jene Reformen dargestellt, nämlich Privatisierung und Dezentralisierung, die auch für den eingeschränkten Themenbereich der vorliegenden Arbeit relevant sind. 2.2.4.1 Privatisierung Mit Privatisierung wird der Verkauf oder die Übergabe von bisher öffentlichem Eigentum, wie beispielsweise Infrastruktur, an private Einheiten bezeichnet. Im Rahmen der Privatisierung können verschiedene Organisationsformen die Aufgaben für den Staat erfüllen (vgl. Pierre/Peters 2000: 90). Eine wesentliche Rolle spielen dabei vor allem privatwirtschaftliche Unternehmen oder quasiautonome Organisationen, die von der öffentlichen Hand für einen bestimmten Zweck gegründet werden. Zusätzlich dazu führen Pierre und Peters (2000: 90) auch nichtstaatliche Organisationen an, die in der Infrastruktur auch teilweise Dienstleistungen der öffentlichen Hand übernehmen können. Im Neo-Institutionalismus basiert die Begründung für eine Privatisierung auf der Annahme, dass privatwirtschaftliche Unternehmen die Leistungen effizienter erzeugen können als die öffentliche Hand. Diese Annahme basiert auf dem Property Rights-Ansatz, der wesentlich von Furubotn/Pejovich ( 1972) geprägt wurde. Der Ansatz vertritt die Annahme, dass das Recht am Eigentum auch die Nutzung und den Umgang damit verändert (vgl. Feldmann 1995: 47). Der Property Rights-Ansatz untersucht das Verhalten von Individuen in Abhängigkeit von existierenden institutionellen Regelungen und trifft Aussagen über die Effizienz von Property Rights-Strukturen. Außerdem wird auch untersucht wie Property Rights-Strukturen beschaffen sein müssen, um optimale gesamtwirtschaftliche Ergebnisse zu erzielen (vgl. Halin 1995: 12). Die Vertreter der Privatisierung nehmen an, dass es das originäre Interesse des Eigentümers ist, die Anlage effizient zu betreiben, um Kosten einzusparen bzw. die Gewinne zu erhöhen. Es verändert sich jedoch die Situation, wenn die Property Rights eines Wirtschaftsgutes auf mehrere Personen aufgeteilt werden. Die geteilten Rechte führen dazu, dass das einzelne Individuum die Konsequenzen aus seinem Handeln nicht mehr zur Gänze trägt und sich dadurch die Anreize zum effizienten Umgang verringern (vgl. Strohbach 1999: 205). Eine weitere Annahme im New Public Management (NPM) ist, dass Wettbewerb zu Effizienzgewinnen führt. Wettbewerb bei öffentlichen Gütern kann wiederum durch Privatisierung erlangt werden, indem staatliche Monopole auf- 52 gebrochen werden und sich ein Markt entwickelt. Eine andere Möglichkeit wäre die Einführung von so genannten Quasi-Märkten in den öffentlichen Sektor, beispielsweise im Gesundheitssektor, in dem die Bürger zu Kunden werden und sich frei aussuchen können, von welchem Arzt sie behandelt werden wollen (vgl. Kjaer 2004: 28). Eine mildere Version der Privatisierung stellt das Contracting-Out dar. Contracting-Out bedeutet, dass der Staat die Produktion der Dienstleistung an ein privates Unternehmen auslagert und von dort zukauft (siehe Kapitel 4.1.2). Großbritannien ist jenes Land, das Dienstleistungen am radikalsten ausgelagert hat. Dabei wurden vormals wesentliche Aufgaben des Staates, wie beispielsweise der Betrieb von Gefängnissen, an privatwirtschaftliche Unternehmen vergeben (vgl. Peters/Wright 1996: 630). Im Zusammenhang mit Privatisierungen wurden Public Private Partnerships (PPP) zu einen beliebten Instrument, um die Finanzierungsmöglichkeiten für die politischen Institutionen zu verbessern. Insbesondere auf lokaler Ebene wurden PPPs als gute Möglichkeit gesehen, um die Ressourcen zu erhöhen (vgl. Pierre/Peters 2000: 90). Kritikern, die den Weber-Prinzipien folgend keine Kompatibilität von privaten und öffentlichen Interessen sehen, stehen die Befürworter gegenüber, die in einer solchen Partnerschaft neue Möglichkeiten für die Steuerung von Aufgaben sehen (siehe Kapitel 4.1.2). Die Entwicklungsländer privatisierten Anfang der l 990er Jahre auf Druck des IWF und der Weltbank viele Staatsbetriebe. Neue Kredite waren nur noch jenen Ländern zugänglich, die diese Forderung erfüllten. Ein wesentlicher Kritikpunkt von Seiten des IWF und der Weltbank im Zusammenhang mit öffentlich geführter Infrastruktur in Entwicklungsländer war, dass diese Einrichtung aufgrund von Korruption und Nepotismus ineffizient geführt wurden und die öffentlichen Budgets stark belasteten (vgl. Kjaer 2004: 27). Laut Turner und Hulme (1997: 190) wurden in der Zeit von 1988 bis 1993 mehr als 2.700 öffentliche Unternehmen in mehr als 60 Entwicklungsländern privatisiert. Im Zusammenhang mit Privatisierung wird angenommen, dass Good Governance eine große Rolle spielt und dass Faktoren wie Korruption, Accountability (Übernahme von mehr Rechenschaft) der Regierung und bestehende Gesetze den Erfolg wesentlich beeinflussen ( vgl. N abli 2001 ). Es werden in der Literatur verschiedene Gründe diskutiert, die eine Privatisierung befürworten, aber zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die vordergründigen Ziele für die Zentralregierung • die Kostenreduktion und • die Effizienzsteigerung durch die Einführung von Managementansätzen des privaten Sektors sind (vgl. Pierre/Peters 2000: 91 ). Auch wenn das Good Governance-Konzept wieder eine aktivere Rolle des Staates fordert, stellt für die Internationalen Finanzinstitutionen (IFis) Privatisierung dennoch die Lösung für das Infrastrukturdilemma in den Entwick- 53 lungsländern dar. Privatisierung stellt eine wesentliche Strategie von Good Governance dar, da von den !Fis angenommen wird, dass Privatisierung gepaart mit Good Governance die Infrastrukturausstattung in den betreffenden Ländern verbessert. 2.2.4.2 Dezentralisierung Basierend auf dem Dezentralisierungstheorem von Oates ( 1972) sollen durch die Dezentralisierung die Effektivität und die Effizienz von Infrastrukturleistungen erhöht werden. Auch neuere und anspruchsvollere Konzepte haben sich mit den Effekten der Dezentralisierung beschäftigt, in denen beispielsweise der asymmetrische Informationsfluss zwischen den Machthabern und den ausführenden Organen beriicksichtigt wird (vgl. Laffont/Tirole 1994). Dem Good Governance-Konzept folgend, unterstützt die Dezentralisierung eine verantwortungsvolle Regierungsführung, da eine Aufteilung der Macht vorgenommen wird und sowohl zentralem Machtmissbrauch vorgebeugt als auch Verantwortung an die regionalen Regierungseinheiten bzw. die lokale Bevölkerung weitergegeben wird. In vielen Entwicklungsländern war die Verwaltung stark zentralisiert und autoritären Präsidenten oder Machthabern unterstellt, da diese Politiker Angst vor Machtverlusten hatten. Daher war die Governance in diesen Ländern dementsprechend schlecht. Unter maßgeblicher Einflussnahme der Geberinstitutionen delegieren aber viele Entwicklungsländer immer mehr ihre politische Entscheidungskraft und finanzielle Verantwortung an regionale Regierungseinheiten. Ziel der Dezentralisierung ist es, die Entscheidungen näher an der Basis anzusiedeln und so die Teilnahme der armen Bevölkerungsschicht bei Entscheidungen zu erhöhen (vgl. Leiderer/Liebig 2006: 4). Dadurch wird auch ein Teil der Verantwortung für Infrastrukturleistungen auf die lokalen Regierungseinheiten übertragen (vgl. Kehew et al. 2005: iv). Es ist auch anzunehmen, dass durch die Dezentralisierung die städtischen Regierungen gestärkt wurden und die Unternehmen nun mehr Anreize sehen, mit den subsouveränen Einheiten zusammenzua:-beiten (vgl. Pierre/Peters 2000: 89). Neben der Verlagerung der Macht von der zentralen zu dezentralen Einheiten, kann auch innerhalb der lokalen Regierung wiederum Macht weiter nach unten aufgeteilt werden. Die verteilte Macht ist aber eben auch gleichzeitig mit Verpflichtungen verbunden und so hat man, insbesondere während Zeiten von Budgetkürzungen, Interesse, auch die finanziellen Verpflichtungen nach unten auszulagern (vgl. Pierre/Peters 2000: 88). Außerdem wird angenommen, dass die zentralen Entscheidungseinheiten zu weit von den Verbrauchern entfernt sind und daher nicht mehr wissen, welche Nachfrage wirklich besteht. Wenn hingegen die Aufgaben und die Macht auf untere Ebenen delegiert werden, können die lokalen Regierungen über die Anpassung des Angebots entscheiden. Die zentrale Regierung übernimmt dann nur 54 diese Organisationen herum oder außerhalb bilden sich durch Koordination und Kooperation Formen von Global Governance zwischen Staaten und privaten Akteuren (vgl. Benz 2004a: 23). Das Konzept des Global Governance bleibt aufgrund fehlender institutioneller Rahmenbedingungen sowie des Schattens der Hierarchie immer relativ instabil und durch Konflikte gefährdet (vgl. Benz 2004a: 23). Aufgrund dieser fehlenden Zentralinstanz bleibt es dem Staat weitgehend selbst überlassen, ob und wie Zielvereinbarungen umgesetzt werden (vgl. Behrens 2004: l04). Eine sehr ausführliche, kritische Darstellung des Global Governance-Kon- zeptes wird von Brand et al. geboten, deren Kritikpunkte nun überblicksartig angeführt werden (Brand et al. 2000: 129ft). • Die Problembeschreibungen bleiben deskriptiv und es fehlt an der Klärung der Problemursachen. • Die „Weltprobleme" werden durch technokratische Ansätze, wie beispielsweise durch die Einführung von Besteuerungsmaßnahmen oder die Errichtung neuer internationaler Konventionen, zu lösen versucht. Es soll zu einer „Netzwerkgesellschaft" kommen, die aber keineswegs hierarchiefrei ist und außerdem zu komplexeren und intransparenteren Strukturen führen wird. • Die einzelnen NGOs werden als so genannte „third hand" mit den anderen Akteuren gleichgestellt. Dies entspricht nicht der Realität, da die NGOs weder eine homogene Gruppe bilden, noch die gleiche Stellung wie Regierungseinheiten haben. Außerdem ist der NGO-Sektor in den Entwicklungsländern noch immer unterentwickelt und daher auch bei globalen Konferenzen unterrepräsentiert. • Problematisch an allen Governance-Konzepten ist, dass sie die Eigenständigkeit von Ökonomie und Politik verabsolutieren und eine Dichotomie zwischen den beiden konstruieren. Nach diesen Ansätzen ist im Zeitalter der Globalisierung die Handlungsmacht bereits zu Gunsten der Ökonomie entschieden. Sie vergessen dabei, dass der Markt maßgeblich politisch konstruiert ist. • Ein besonders schwerwiegender Mangel der Governance-Konzepte ist, dass die demokratische Legitimation des Projekts, dem es ja immerhin um weit reichende politische Implikationen geht, kaum reflektiert wird. Die Frage nach globalen, transnationalen Formen von Demokratie wird entweder ausgeklammert oder einer wenig wahrscheinlichen „globalen Bürgergesellschaft" vorbehalten. • Der Global Governance-Diskurs erweist sich als geschlechtsblind und übersieht die mit der Globalisierung einhergehende Verschlechterung der Arbeitsverhältnisse für Frauen. 61 Brand et al. (2000: 157) resümieren wenig schmeichelhaft „Sie [die Global Governance-Varianten] sind kaum mehr als die allzu versöhnlerische Utopie einer Weltgesellschaft, in der alle widerstreitenden Interessen durch freiwillige Einsicht und durch Verhandlungsprozesse unter Aufsicht der Staaten zu allseitiger Zufriedenheit gelöst werden". 2.4 Zusammenfassung Ausgehend von einer Einführung in die Thematik, werden in diesem Kapitel zwei wesentliche Govemance-Konzepte vorgestellt. Governance wird in der Literatur als ,,notoriously slippery" beschrieben (vgl. Pierre/Peters 2000:7). Es lässt sich als die Entscheidungsfindung in Institutionen und die Steuerung bzw. Koordination von Interdependenzen zwischen Akteuren beschreiben. Wurde im Neo-Liberalismus vor allem ein schlanker Staat gefordert, wird die Rolle des Staates im Govemance-Konzept neu definiert und es wird zwar ein eher schlanker, aber dennoch aktiver Staat gefordert, der für sein Verhalten zur Rechenschaft herangezogen werden kann. Good Governance wurde von der Weltbank als ein normatives Konzept entwickelt, das sich mit guter Regierungsführung beschäftigt. Um einen Einblick in die Genese dieses Begriffs zu bekommen, wird das Konzept in eine historisch-theoretische Darstellung eingebettet. Das Good Govemance-Konzept wurde in den l 990er Jahren als Antwort auf die unerfreulichen Ergebnisse aus den Reformen des Washington-Consensus verwendet. Mit dem Washington- Consensus und dem Good Govemance-Konzept sind die Theorien des New Public Management (NPM) eng verbunden. Zwei Maßnahmen im Zuge des NPM stellen die Privatisierung und Dezentralisierung dar, die zu einer effizienteren Infrastrukturversorgung führen sollen, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln. Diese Maßnahmen haben die Veränderungen bei der Finanzierung der Infrastruktur nachhaltig beeinflusst. Nach anfänglicher Euphorie über das Good Govemance-Konzept ist nach Ablauf einiger Jahre etwas Ernüchterung eingetreten. Ein wesentlicher Grund dafür ist die Erkenntnis, dass „gute Staatsführung" schwer messbar ist. Daher veränderte sich der Ansatz der Weltbank dahingehend, dass Good Govemance nun eine Determinante bei der Konditionalisierung für die Kreditvergabe darstellt. Der Vorstellung des Konzepts folgt daher eine kritische Diskussion. Global Governance beschäftigt sich mit den Auswirkungen der Globalisierung. In diesem Konzept wird versucht eine „globale Strukturpolitik" zu gestalten, um globale Probleme, wie beispielsweise Armut, in den Griff zu bekommen. Es beruht auf der Annahme, dass es keinen zentralen Akteur mehr gibt, dem alleine die Steuerungs- und Kontrollfähigkeit zugesprochen wird, sondern dass die Entscheidungsprozesse interaktiv zwischen staatlichen und 62 nichtstaatlichen Akteuren stattfinden. Der Bedarf nach einer globalen Steuerung wird zwar gutgeheißen, aber die Wahrscheinlichkeit einer Umsetzung des Konzepts wird sehr unterschiedlich gesehen. Als Hauptgrund für das Scheitern einer Weltpolitik gelten die nationalen Interessen, die immer über dem globalen Wohl stehen werden. Von den Kritikern wird Global Governance daher als Utopie betrachtet, da Nationalstaaten in erster Linie immer für das eigene Wohl handeln. 63 3 Private Infrastrukturinvestitionen in Entwicklungsländern Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit privaten Investitionen in der Infrastruktur, wobei der Arbeitsfokus auf den Entwicklungsländern liegt. Im ersten Kapitel wird eine Begriffsabgrenzung vorgenommen und die Begriffe Ausländische Direktinvestition, Infrastruktur und Armut werden für die Arbeit definiert. Das Kapitel 3.2 gibt einen theoretischen Überblick über die Auswirkungen von Ausländischen Direktinvestitionen (ADI) auf die Entwicklungsländer und geht dabei auf Wachstum und Spillover-Effekte ein. Im Kapitel 3.3 werden die direkten und indirekten Auswirkungen von Infrastruktur allgemein und von Energie- und Transportinfrastruktur im Besonderen auf die Armutsreduktion präsentiert. Die folgende Abbildung 10 stellt grafisch den Aufbau dieses Kapitels vor und dient der besseren Orientierung. Abbildung 10: Kapitelübersicht Private Investition in die Infrastruktur in Entwicklungsländern 3.1 Kapitel Begriffsabgrenzung i i 3.2 Kapitel 3.3 Kapitel Auswirkungen von Auswirkungen von ADI auf Infrastruktur auf Entwicklungs- Armutsreduktion länder 1 1 l 3.4 Kapitel Zusammenfassung 3.1 Begriffsabgrenzung 3.1.1 Definition von Ausländischer Direktinvestition Im Infrastruktursektor können inländische und ausländische Investitionen von privater und öffentlicher Hand getätigt werden (vgl. Ebner 1996: 24). Der Begriff der privaten Investitionen (private investment) kommt insbesondere in 65 der englischsprachigen Literatur sehr häufig als Überbegriff vor. Im Bereich der privaten Investitionen wird wiederum zwischen zwei möglichen Arten der Investition unterschieden, nämlich Portfolio- und Direktinvestitionen. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich jedoch ausschließlich auf direkte ausländische Privatinvestitionen, die im Deutschen als Ausländische Direktinvestitionen (ADI) oder Direktinvestitionen (DI) bezeichnet werden, wobei bti DI meist implizit angenommen wird, dass es sich um Auslandsinvestitionen handelt und auf den Zusatz „ausländisch" verzichtet wird (vgl. Kutschker/Schmid 2004: 82). In Abbildung l l wird die Einteilung der ausländischen Direktinvestitionen nochmals grafisch dargestellt. Abbildung 11: Einordnung der ausländischen Direkti11vestitionen Investitionen Private Investitionen Öffentliche Investitionen Portfolioinvestition Direktinvestition im Inland im Ausland im Inland im Ausland In der Literatur hat sich keine allgemein gültige Definition durchgesetzt ( vgl. De Mello 1997), vielmehr wird die Abgrenzung oftmals durch eine Gegenüberstellung der beiden Begriffe vorgenommen. Die Begriffsabgrenzung wird laut Ebner (1996: 24) vor allem anhand von drei verschiedenen Kriterien vorgenommen und zwar • das Kriterium Managementeinfluss, • ein quantitatives Kriterium sowie • das Kriterium der Zeitspanne. 66 Der Begriff der Direktinvestitionen oder Ausländischer Direktinvestitionen (ADI) wird in der Literatur nicht einheitlich definiert bzw. werden unterschiedliche Schwerpunkte auf die jeweiligen Ausprägungen gelegt. In vielen Literaturquellen wird die Einflussnahme auf die Geschäftstätigkeit des Unternehmens als wesentliches Merkmal von DI angegeben (vgl. u.a. Bea 1995: 5f, Plum 1995:5; Kutschker/Schmid 2004: 80). Dieses Kontrollmotiv wird in der Literatur überbetont und wie Ebner ( 1996: 24) herausarbeitet, stellt es nur eines von drei Kriterien dar, die zur Abgrenzung herangezogen werden können. Beispielsweise berücksichtigt Shapiro (2003: 173) auch eine Quantifizierung der Direktinvestition, die wiederum die Einflussnahme operationalisieren soll: "Direct investments are those where managerial control is exerted ... ownership of at least 10 % of the equity". Diese 10 %-Hürde wird auch von der OeNB (2007), der OECD (1999) und dem IWF (1993) als wesentlicher Faktor für die Einflussnahme gesehen. Laut Plum ( 1995: 7) lässt sich jedoch aufgrund der Beteiligungshöhe nicht zwingend auch das Ausmaß der Kontrolle bestimmen. Auch Bellak ( 1989: 18) vertritt die Auffassung, dass die Höhe der Beteiligung nicht für den Einfluss entscheidend sein muss. Oftmals kann auch über eine Minderheitsbeteiligung effektiver Einfluss auf die Unternehmensführung genommen werden. Zeitlich werden Direktinvestitionen den langfristigen Investitionen zugeordnet, da u.a. durch das hohe Investitionsvolumen eine längere Beständigkeit verfolgt wird. Laut IWF wird der Zeitbezug folgendermaßen definiert ( 1993: 86) „ DI . . . obtaining a lasting interest in an enterprise resident in another economy ". Fast wortgleich liest sich auch die Definition der OECD (l 999: 7) ,. ... objective of obtaining a lasting interest ... ". Basierend auf den vorhergehenden Ausführungen lassen sich folgende Charakteristika für DI festlegen: • es wird ein Managementeinfluss verfolgt, • eine Beteiligung von l O % wird in der Literatur meist als Mindestbeteiligung für DI betrachtet, obwohl eine höhere Quote nicht unbedingt zu einem erhöhten Managementeinfluss führen muss und • sie werden für einen längerfristigen Zeitraum getätigt. 3.1.2 Definition von Infrastruktur Mit dem Überbegriff Infrastruktur werden in der Literatur verschiedene Infrastruktursektoren zusammengefasst. Es existieren verschiedene Varianten der Untergliederung und daher existiert keine einheitliche Definition von Infrastruktur. In der Mehrzahl der Erklärungsansätze wird für Infrastruktur der öffentlich bereitgestellte Kapitalstock subsumiert (vgl. Kolodziej 1996: 23). 67 Im deutschen Sprachraum hat sich vor allem die Untergliederung nach Jochimsen (1966: 103.fJ) durchgesetzt, der institutionelle, personelle und materielle Infrastruktur unterscheidet. Der Ausbau bzw. die Verbesserung aller drei Aspekte ist für die Entwicklung und das Wachstum eines Landes wichtig. • Materielle Infrastruktur: umfasst die Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieeinrichtungen, aber auch Gebäude und Einrichtungen der staatlichen Verwaltung, des Erziehungs- und Forschungs- sowie des Gesundheits- und Fürsorgewesens. Sie erstellen Vorleistungen, die in die Produktion derjenigen Güter und Dienste eingehen, welche die Endnachfrage aufnimmt. Diese Unterkategorie der Infrastruktur wird in den Wirtschaftswissenschaften auch als Social Overhead Capital bezeichnet. • Institutionelle Infrastruktur: umschreibt die gesetzlichen und gewachsenen Normen sowie Einrichtungen und Verfahrensweisen der öffentlichen Verwaltung, Polizei und Justiz. • Personale Infrastruktur: umfasst die geistigen, unternehmerischen, handwerklichen und sonstigen Fähigkeiten der Menschen in einer Gemeinschaft. Die Organisationen in der Entwicklungspolitik verwenden unterschiedliche Definitionen, die in Folge kurz dargestellt werden. Die Weltbank und die OECD (vgl. DAC 2006a: 23, World Bank 1994: 17f) unterscheiden zwei Kategorien bei der Infrastruktur: • Wirtschaftliche Infrastruktur: wird wiederum unterteilt in physische Infrastruktur (Straßen, Energieerzeugung und Wasseranschlüsse) und Dienstleistungen (Transportdienstleistungen, Energie- und Wasserve:sorgung). • Soziale Infrastruktur: umfasst alle Investitionen in Gesundheit, Bildung und Kultur. Die ADB (2007: 43) unterteilt Infrastruktur in • Physische Infrastruktur: berücksichtigt alle Investitionen im Bereich Transport, Energie, Telekommunikation und Wasser. • Soziale Infrastruktur: umfasst Maßnahmen, welche in die soziale Entwicklung eines Landes investieren, wie z.B. Governance, Gesundheit oder Bildung. Bei den Vereinten Nationen (vgl. UN 2006: St) wird Infrastruktur in drei Kategorien unterteilt: 68 • Infrastrukturbestand: umfasst das gesamte infrastrukturelle Anlagevermögen und kann wiederum unterteilt werden in Verkehr (z.B. Straßen, Zugverbindungen und Häfen), öffentliche Versorgungsbetriebe (z.B. Strom und Wasserversorgung) und Staatsdienstleistungen (z.B. Verteidigung und öffentliche Verwaltung). • Infrastrukturdienstleistungen: stellen jene Infrastrukturinvestitionen dar, die für die Versorgung zuständig sind. • Weiche Infrastruktur: bezeichnet die Investitionen in Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur. Die Definitionen sind einander sehr ähnlich, wobei die Verfasserin die Einteilung von OECD und Weltbank als Basis für diese Arbeit am hilfreichsten findet, da unter dem Begriff der wirtschaftlichen Infrastruktur alle Investitionen in die Anlagenerstellung und die Dienstleistungen beliicksichtigt werden, diese aber dennoch getrennt behandelt werden. Dies widerspiegelt die Diskussion in Theorie und Praxis, in der die Beteiligung des privaten Sektors vor allem für die Anlagenerstellung diskutiert und umgesetzt wird. Soziale Infrastruktur stellt hingegen keinen Anwendungsbereich für private Investoren dar und wird in der vorliegenden Arbeit nicht weiter behandelt. In der allgemeinen Diskussion um die Finanzierung von Infrastruktur durch den privaten Sektor wird der Begriff Infrastruktur ausschließlich für wirtschaftliche (auch materielle oder physische) Infrastruktur verwendet. Diese Definitions- bzw. Begriffslogik wird auch in dieser Arbeit beibehalten. Die folgende Tabelle I gibt abschließend noch einen Überblick über die in diesem Kapitel vorgestellten Definitionen und hebt die in der vorliegenden Arbeit verwendete Definition grau hervor. Tabelle 1: Zusammenfassung der Infrastrukturdejinitionen Jochimsen Weltbank und OECD ADB UN Materielle Wirtschaftliche Infrastruktur Infrastruktur- Infrastruktur Physische bestand Physische I Dienstleist- Infrastruktur Infrastruktur- Infrastruktur ungen dienstleistungen Personale Infrastruktur Soziale Infrastruktur Soziale Infrastruktur Weiche Institutionelle Infrastruktur Infrastruktur 69 3.1.3 Definition von Armut Armut ist ein schwierig zu definierendes Wort und es gibt unterschiedliche Annahmen darüber, warum Menschen arm sind. Es gibt die radikale Ansicht, dass Armut eine inhärente Eigenschaft des Kapitalismus ist. Am anderen extremen Ende des Kontinuums behaupten die Neoliberalen wiederum, dass Armut nur dadurch entsteht, dass es Unvollkommenheiten am Markt gibt, die den Kapitalismus behindern (vgl. Hulme/Shepherd 2003). Grundsätzlich unterscheidet man ein- und mehrdimensionale Armutsdefinitionen sowie dynamische Armutskonzepte, die an dieser Stelle überblicksartig vorgestellt werden. Obwohl die Armutsreduktion in den Entwicklungsländern das zentrale Ziel der Inter-nationalen Finanzinstitutionen darstellt, ist es teilweise nicht einfach, die Armutsdefinitionen der jeweiligen Institutionen zu finden. Meistens werden allgemeine, nicht operationalisierte Definitionen veröffentlicht. Eindimensionale Armutsdefinition Die nach wie vor am häufigsten verwendete Definition ist die eindimensionale und rein quantitativ definierte Armutsgrenze anhand des Pro-Kopf-Ein- kommens. International haben sich die Vereinten Nationen und die Weltbank auf folgende einheitliche Armutsgrenze geeinigt: • Armut: weniger als 2 US$ pro Tag (730 US$ im Jahr) und • Extreme Armut: weniger als 1 US$ (365 US$ im Jahr). Regierungen und Ökonomen finden es nach wie vor hilfreich, sich bei der Messung von Armut auf das Einkommen zu konzentrieren, da dieses relativ einfach gemessen werden kann (vgl. ADB 2006d: 93). Auch das erste Ziel der Millennium Development Goals (MDGs) basiert auf dieser Armutsdefinition. Viele Länder setzen aber ihre eigene offizielle Armutsgrenze, auf Basis des Pro- Kopf-Einkommens fest, da sie eine eigene Definition des lebensnotwendigen Minimums haben. Für internationale Vergleiche ist es aber wichtig, dass in allen Ländern die gleiche Definition verwendet wird. Die Messung der Armut ausschließlich auf Basis des Einkommens ist allerdings viel zu eng, da Armut ein mehrdimensionaler Zustand ist, der sich nicht nur auf das Einkommen beschränken lässt (vgl. Hettige 2006: 3, OECD 2001: 25). Deshalb wurden viele, sich großteils sehr ähnliche, multidimensionale Ansätze entwickelt, von denen nun eine kleine Auswahl dargestellt wird. Multidimensionale Armutsdefinition Von den einzelnen Organisationen werden zusätzlich zu der eindimensionalen Armutsdefinition andere Dimensionen für die Armutsdefinition herangezogen. An dieser Stelle wird stellvertretend für alle anderen Institutionen eine Auswahl 70 in ihrer Unter-suchung fest „ We find no evidence supporting the existence of techno/ogy „spi/lovers "from foreign firms to domestica/ly owned firms ". Auch Cheng et. al (2004: 480) befürworten die Spillover-Effekte von ADI und vertreten folgende Meinung: ,, Multinational Enterprises are the on/y vehicle of technology transfer between a technologically advanced region, the "North ", and a technological/y backward region, the "South ". Interessanterweise stammen beide Autorengruppen, die in ihren Studien zu positiven Ergebnissen bei den Spillover-Effekten kommen, aus dem asiatischen Raum. Einen zusammenfassenden Überblick über die unterschiedlichen Auswirkungen von ADI in Entwicklungsländern geben Agosin/Mayer (2000). Sie zeigen in ihrer Studie, dass ADI ein starkes Crowding-Out von lokalen Investitionen in Lateinamerika, ein abgeschwächteres Crowding-Out in Afrika und ein starkes Crowding-In in Asien verursacht haben. Auch Kumar/Pradhan (2002) beschäftigen sich mit den Auswirkungen für lokale Unternehmen und kommen in ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass es im Allgemeinen eher durch ADI zu Crowding-Out-Effekten kommt, es aber in einigen Ländern auch zu Crowding-In-Effekten gekommen ist. Die Ergebnisse gleichen denen von Agosin/Mayer (2002). Ob Spillover-Effekte in einem Land realisiert werden können, hängt laut Theorie auch von den unterschiedlichen Entwicklungsniveaus der beiden beteiligten Länder ab. Spillover-Effekte können nicht realisiert werden, wenn die technologische Lücke zwischen den investierenden und den lokalen Unternehmen zu groß ist (vgl. Kumar/Pradhan 2002). Eine Mindestausstattung an personaler Infrastruktur wird als Voraussetzung für die Übertragung von Spillover-Effekten angesehen (vgl. Li et al. 2005, Blomströrn/Sjöholm 1999, Djankov/Hoekman 1998, Borensztein et al. 1997). Demzufolge können Entwickelte Länder mehr von ADI profitieren als Entwicklungsländer. Sjöholm (1999) findet Spillover-Effekte in Sektoren, die eine sehr hohe Konkurrenz aufweisen und schlussfolgert, dass, je größer die technologische Lücke zwischen lokalen und ausländischen Unternehmen in diesen Sektoren ist, auch die Spillover-Effekte an Größe gewinnen. Abhängig von der Form der Zusammenarbeit mit lokalen Unternehmen, können die Spillover-Effekte unterschiedlich auftreten. So können die Effekte eine positive Auswirkung auf die direkten lokalen Partnerunternehmen haben, sie können aber nicht von anderen lokalen Unternehmen, die beispielsweise im selben Industriezweig tätig sind, absorbiert werden (vgl. Djankov/Hoekrnan 1998). Dies wird u.a. auch von Aitkten/Harrision ( 1999: 605) bestätigt „ The gains from foreign investment appear to be entirely captured by Joint ventures ". Des Weiteren sind laut Blomströrn/Sjöholm (l 999) nur jene Unternehmen von Spillover-Effekten betroffen, die ausschließlich für den Heimatmarkt produzieren, da exportorientierte Unternehmen bereits der internationalen Konkurrenz ausgesetzt waren und sich dementsprechend ohnehin anpassen mussten. 77 Horizontale- und vertikale Spillover-Effekte Die Spillover-Effekte können laut Theorie horizontal oder vertikal auf die heimischen Unternehmen übertragen werden. In den Untersuchungen kommt man u.a. zu dem Ergebnis, dass horizontale Spillover-Effekte sehr fraglich, wenn überhaupt existent, sind (vgl. Konings 2001, Djankov/Hoekman 2000, Aitken/Harrison 1999). Für die vertikalen Effekte werde in der Literatur mehr Beweise gefunden. Als horizontale Spillover-Effekte bezeichnet man die Auswirkungen von ADI in der gleichen Branche, wobei man in der Literatur zwei entgegengesetzte Ausprägungsformen erkennt (vgl. Javorcik/Spatareanu 2005: 50ff, Aitken/Harrison 1999, Blomström/Sjöholm 1999, Sjöholm 1999): • Das lokale Unternehmen kann seine Produktion durch Wissenstransfer erhöhen. Dies ist beispielsweise dadurch möglich, dass Arbeiter aufgenommen werden, die zuvor bei der ausländischen Firma tätig waren oder durch Beobachtung der Marketingstrategien des ausländischen Unternehmens. • Das ausländische Unternehmen übernimmt Marktanteile des lokalen Produzenten. Dieser wird dadurch gezwungen seine Fixkosten auf eine kleinere Produktionsmenge aufzuteilen, er kann somit keine konkurrenzfähigen Preise mehr anbieten und wird langfristig gesehen den Markt verlassen. Ausländische Unternehmen zahlen im Durchschnitt höhere Löhne als lokale Unternehmen und es wird daher für lokale Unternehmen äußerst schwierig, gut ausgebildetes Personal vom ausländischen Unternehmen abzuwerben. Es entsteht hier eher das Problem, dass die ausländischen Unternehmen das gute Personal vom Markt abziehen und nur noch die Negativselektion für die heimischen Unternehmen übrig bleibt. Weiters werden die ausländischen Unternehmen, insbesondere multinationale Unternehmen, ihr Fachwissen vor Außenstehenden zu schützen wissen. Aus den dargelegten logischen Gründen ist einfach nachzuvollziehen, warum horizontale Spillover-Effekte kaum stattfinden. Selbst in der Studie von Damijan et al. (2001), in der acht Transformationsländer im Zeitraum von 1994-1998 untersucht werden, die laut Theorie eine geringere Technologielücke als Entwicklungsländer aufweisen, kommt es zu keinen positiven horizontalen Spillover-Effekten für die lokalen Unternehmen. Die Studie kam sogar zu dem Ergebnis, dass es in drei Ländern sogar zu signifikanten Crowding-Out-Effekten kam. Die Spillover-Effekte können also nicht von den lokalen Konkurrenten genützt werden, sondern die multinationalen Unternehmen geben das Wissen an lokale Sublieferanten weiter, um sich vor Ort qualitativ hochwertige Produkte zu günstigen Preisen zu sichern (vgl. Blalock/Gertler 2005: 74). Auch Markusen/ Venables (1997) kommen zu dem Schluss, dass ADI und die Konkurrenz am 78 Markt dazu führen, dass die Gewinne der lokalen Unternehmen vermindert werden, es aber bei den Zulieferanten zu Kostenreduktionen und Gewinnsteigerungen kommen kann. In diesem Fall spricht man von einem vertikalen Wissenstransfer. Im Zusammenhang mit multinationalen Unternehmen, unterscheidet man bei den vertikalen Spillover-Effekten drei mögliche Erscheinungsformen (vgl. Blalock/Gertler 2005: 77ff, Javorcik/Spatareanu 2005: 54ft): • Es gibt keine Spillover-Effekte, da die multinationalen Unternehmen nur jene lokalen Unternehmen als Sublieferanten nehmen, die ohnehin bereits eine fortgeschrittene Technologie anwenden. Diese Strategie wird in der Literatur auch „ Cherry picking" genannt. • Die lokalen Sublieferanten verbessern schon im Vorfeld ihre Produktion. Dies kann einerseits aufgrund von Bestrebungen des Unternehmens basieren oder durch Investitionsanreize durch das multinationale Unternehmen. • Die Spillover-Effekte treten während der Zusammenarbeit zwischen dem lokalen Unternehmen und dem multinationalen Unternehmen auf. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Existenz von horizontalen Spillover-Effekten in der Theorie stark bezweifelt wird und in den Untersuchungen sogar Crowding-Out-Effekte entdeckt wurden. Die vertikalen Spillover-Effekte werden am ehesten durch den Kontakt zwischen dem multinationalen Unternehmen und dem lokalen Sublieferanten vermutet. Diese Spillover-Effekte können durch direkten Wissenstransfer und durch Qualitätsauflagen erreicht werden. Weiters können für das lokale Unternehmen durch die erhöhte Nachfrage für Halbfertigprodukte die Erlöse steigen und es wird daher dazu motiviert, die Qualität zu steigern, um den Vertrag zu halten (vgl. Javorcik/ Spatareanu 2005: 48). 3.2.3 ADI und Wirtschaftswachstum Wirtschaftswachstum nimmt in der Diskussion über die Auswirkungen von ADI auf die Entwicklungsländer eine zentrale Stellung ein, da in der Literatur angenommen wird, dass Wirtschaftswachstum einen Beitrag zur Armutsreduktion leisten kann. Jenkins/Thomas (2002: 12) stellen in ihrer Arbeit aber klar dar: „ While economic growth is not synonymous with economic development, it is at least necessary. Provided that mechanisms exist to facilitate some trickle-down on the benefits of economic growth to the impoverished, economic growth can aid in poverty reduction ". In der Theorie wird oftmals ein sehr klarer Zusammenhang zwischen ADI und Wachstum dargestellt, welcher allerdings auf schwachen empirischen Ergebnissen basiert (vgl. Nunnenkamp 2004, De Mello l 997). Bei empirischen Unter- 79 suchungen sind die Ergebnisse nämlich sehr widersprüchlich und, abhängig vom Untersuchungsdesign, kann dieser Zusammenhang bestätigt oder aber auch widerlegt werden (vgl. Carkovic/Levine 2005: 196ft). Zu unterscheiden sind mikro- und makroökonomische Untersuchungsdesigns sowie der Zeithorizont der Untersuchung und die beteiligten Länder. Die Problematik der Verfügbarkeit und der Qualität der Daten in Entwicklungsländern führen oftmals zu dem Ergebnis, dass nur zu einem geringen Prozentteil Daten aus diesen Ländern verwendet werden ( vgl. Balasumbramanyam et al. 1996). Die Ergebnisse werden aber so dargestellt, dass sie auch für Entwicklungsländer gültig sind (vgl. Bloningen/Wang 2005: 221, Carkovic/Levine 2005: 196). 2 Des Weiteren stellt De Mello ( 1997) fest, dass der Zusammenhang von ADI und Wachstum abhängig von länder-spezifischen Faktoren ist, die aber in Zeitreihenanalysen nicht beobachtbar sind. Im folgenden Abschnitt wird ein Literaturüberblick über die mikro- und makroöknomischen Untersuchungen, über die notwendigen Vorraussetzung für einen positiven Zusammenhang sowie den Zusammenhang von ADI und Wirtschaftswachstum gegeben. Mikro- und makroökonomische Untersuchungen Bei mikroökonomischen Untersuchungen, die auf Firmenebene stattfinden, kommt es häufig zu keinen positiven Ergebnissen. Beispielsweise kommen Aitken/Harrison ( 1999) in ihrer sehr einflussreichen Studie über venezolanische Unternehmen zu dem Ergebnis, dass ADI einen negativen Einfluss auf lokale Unternehmen haben. Auch Haddad/Harrison (1993) finden in ihrer Untersuchung keine wachstumsfördernden Spillover-Effekte in anderen Ländern. Blomström (1998) hingegen kommt in seiner Studie zu dem Ergebnis, dass mexikanische Sektoren mit einem hohen Anteil an ADI ein höheres Wachstum aufweisen. Fung-Yee Ng/Tuan (2006) können auch für die Region Guangdong in China ein ADI-induziertes Wachstum erkennen. Die makroökonomischen Studien geben die optimistische Sichtweise der Auswirkungen von ADI wider und sprechen für einen positiven Zusammenhang zwischen ADI und Wachstum unter bestimmten Bedingungen (vgl. Bende- Nabende/Ford 1998). Allerdings müssen diese Ergebnisse sehr skeptisch betrachtet werden, da diese Studien oft die länderspezifischen Eigenheiten nicht berücksichtigen. Nair-Reichert/Weinhold (2001: 168) beispielsweise betonen dies in ihrer Untersuchung von 24 Entwicklungsländern ., ... we find strong evidence in the data of considerable heterogeneity ". 2 Dies wird u.a. auch von De Mello (1997: 30) bestätigt, welcher zwischen den Entwicklungsstufen der Länder unterscheidet : "... the degree of substitutability is higher in technological/y advanced than developing recipient economies. " 80 Voraussetzungen für Wirtschaftswachstum durch ADI Einige Studien kommen zu dem Ergebnis, dass ADI wirtschaftliches Wachstum unter bestimmten Voraussetzungen fördert (vgl. Chuang/Lin 1999, Borensztein et al. 1998, Blomström et al. 1994). In den Untersuchungen kommt es zu unterschiedlichen Annahmen, welche Voraussetzungen (,threshold-Hypothese') in einem Land gegeben sein müssen, damit ADI einen Beitrag zum Wachstum leisten kann. Schlussendlich kommen aber alle Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass die Entwicklungsländer ein Mindestmaß an wirtschaftlicher Entwicklung bereits erreicht haben müssen, um von den positiven wachstumserhöhenden Auswirkungen von ADI profitieren zu können. (vgl. Nunnenkamp 2004, Bengoa/Sanchez-Roblez 2002). Die am häufigsten zitierte Annahme ist die von Borensztein et al. ( 1998), die behauptet, dass es in Ländern mit gut ausgebildeten Arbeitskräften zu einem positiven Wachstum kommen kann. Bende-Nabende/Ford (1998) sehen nur einen indirekten Einfluss von gut ausgebildeten Arbeitskräften auf das Wachstum. Blomström et al. (1994) widerlegen wiederum diese Aussage und können keinen signifikanten Beweis dafür finden, dass Ausbildung für Wachstum wichtig ist. Sie kommen hingegen zu einem positiven Zusammenhang zwischen ADI und Wachstum, wenn das Gastland ausreichend reich ist. Alfaro et al. (2004) sehen einen entwickelten Finanzmarkt als Voraussetzung für schnelleres Wachstum. In die gleiche Richtung argumentieren auch Hermes/Lensink (2003), die positive Auswirkungen von ADI in Entwicklungsländern nur dann beobachten konnten, wenn diese das lokale Finanzwesen verbessert haben. Auch Durham (2004: 285) unterstützt die Annahme, dass die Auswirkungen von ADI wesentlich von der Entwicklung des Finanzmarktes eines Landes abhängig ist und spricht von der: ,. ... ,absorptive capacity' of host contries, with particular respect to financial or institutional development ". Balasubramanyam et al. ( 1996) betonen, dass die Offenheit des Handelssystems eine Voraussetzung für Wachstum darstellt (vgl. auch Bende- Nabende/Ford 1998). Inwieweit staatliche Regulierungen das Wachstum durch ADI beeinflussen, wird von Busse/Groizard (2006) untersucht. Sie kommen zu dem Ergebnis ,. ... that excessive regu/ations 'restrict growth through FDJ only in the most regulated economies ", welches be-deutet, dass gute gesetzliche Regelungen einen indirekten Beitrag zum wirt-schaftlichen Wachstum leisten können (Busse/Groizard 2006: l ). Zusätzlich zu den bereits genannten Annahmen hängt laut der Studie von De Mello (1997: 29) die Richtung des Zusammenhanges zwischen ADI und Wachstum auch noch von der Faktorausstattung und der Größe eines Landes ab: ,. ... the direction of causation between FDJ and growth may also depend on 81 existing factor endowments and scale effects, such that /arger economies are more attractive to FDJ than smaller ones ". Zusammenhang von ADI und Wirtschaftswachstum Aktuellere Studien bezweifeln die positiven Auswirkungen von ADI auf Wachstum. Laut Untersuchungen von Choe (2003) und Chowdhury/Mavrotas (2005) ist ein Zusammenhang zwischen Wachstum und ADI in beide Richtungen möglich, d.h. ADI kann Wachstum schaffen, aber Wachstum kann auch die Voraussetzung für mehr ADI sein. Laut Choe (2003) ist es aber wahrscheinlicher, dass Wachstum eine Voraussetzung für mehr ADI ist. Chowdhury/Mavrotas (2005) stellen beispielsweise in ihrer Studie auch den klaren Zusammenhang dar, dass in Chile wirtschaftliches Wachstum ADI anzieht und nicht umgekehrt. Für Malaysien und Thailand hingegen wird eine Beziehung in beide Richtungen gefunden. Hansen/Rand (2006) weisen außerdem darauf hin, dass lokale Investitionen in der gleichen Weise wachsturnsfördernd wirken können wie ADI. Li/Liu (2005) berichten nicht nur von direkten, sondern auch von indirekten positiven Auswirkungen von ADI auf Wachstum, die durch Interaktionen mit dem Humankapital stattfinden. Sie weisen außerdem explizit darauf hin, dass diese Ergebnisse auch für Entwicklungsländer gelten. Carkovic/Levine (2005: 197) hingegen finden in ihrer aktuellen Studie keinen robusten positiven Zusammenhang zwischen ADI und langfristigem Wachstum „ Specifically, there is no reliabe/ cross-country empirical evidence supporting the c/aim that FDJ per se acce/erates economic growth ". Nichtsdestotrotz halten sie aber fest, dass ausländisches Kapital für das langfristige Wachstum eines Landes wichtig ist. Lensink/Morrissey (200 l) kommen auch zu dem Ergebnis, dass ADI grundsätzlich einen positiven, aber die Volatilität von ADI einen negativen Einfluss auf das Wachstum haben. Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass eher ADI Wachstum bedingt, als umgekehrt. Insbesondere im Hinblick auf Entwicklungsländer bleibt der Beitrag von ADI zum Wachstum sehr umstritten (vgl. Choe 2003). Abhängig vom Forschungsdesign und den ausgewählten Ländern, kommt es zu sehr konträren Ergebnissen. Wenig überraschend erscheint die Tatsache, dass die Ergebnisse aus dem asiatischen Raum weitestgehend positiv sind, insbesondere dann, wenn China in der Studie vorkommt. Für Afrika und Lateinamerika sind die Ergebnisse aber weit weniger vorteilhaft und Crowding-out- Effekte wurden für diese Regionen festgestellt. Ein wesentlicher Diskussionspunkt, der im engen Zusammenhang mit der umstrittenen Beziehung von ADI und Wachstum steht, ist die Gewährung von Subventionen und Steuervorteilen an ausländische Unternehmen. Da kein gesicherter positiver Zusammenhang zwischen ADI und Wachstum festgestellt werden kann, werden auch diese Maßnahmen als nicht zielführend angesehen 82 (Agosin/Mayer 2004: 14). Deswegen sollten sich die Länder die Kosten, die durch die Gewährung von Investitionsanreizen entstehen, genau überlegen ,, ... Countries should weigh the cost of policies aimed at attracting FDJ versus those that seek to improve /ocal conditions. These two sets of policies need not be incompatible, better local conditions not only attract foreign companies but also they can maximize the benefits of foreign investments" (Alfaro et al. 2004: 23). In die gleiche Richtung argumentieren auch Kumar (2001) und Kumar/Pradhan (2002), die es als zielführender ansehen, dass Entwicklungsländer die Infrastruktur im Land verbessern, um so einerseits für ADI attraktiv zu sein, aber auch um eine Verbesserung der Produktionsbedingungen für die lokalen Unternehmen zu sichern, die wiederum zum Wirtschaftswachstum beitragen. 3.3 Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion Im vorangegangen Kapitel 3.2 wurden die Auswirkungen von ADI allgemein, d.h. es wurde nicht zwischen ADI im Produktions- und Infrastruktursektor unterschieden, diskutiert. Dieses Kapitel fokussiert nun ausschließlich auf die Auswirkungen von Infrastrukturinvestitionen. In Kapitel 3.3. l wird eine Einführung in die Thematik und die Problematik bei der Messung der Auswirkungen gegeben. Darauf folgt in Kapitel 3.3.2 die Darstellung des Zusammenhangs zwischen Infrastruktur, wobei auf die direkten und indirekten Auswirkungen auf Wachstum eingegangen wird. In den Kapiteln 3.3.3 und 3.3.4 wird eine Fokussierung vorgenommen, da sich die Fallstudien (siehe Kapitel 6) ausschließlich mit der Energie- und Transportinfrastruktur beschäftigen. In diesen beiden Kapiteln werden daher die Zusammenhänge dieser beiden Sektoren auf die Armutsreduktion diskutiert, die als Basis für die Fallstudien der Arbeit dienen. 3.3.1 Einführung Infrastruktur spielt in der Entwicklungspolitik von Beginn an eine große Rolle, aber die Unterstützungsstrategien haben sich bereits mehrmals geändert. In den l 960er Jahren beschränkten sich von Seiten der internationalen Geber die Investitionen auf große Infrastrukturprojekte, wie beispielsweise Brücken, Häfen und Kraftwerke, um das wirtschaftliche Wachstum in den armen Ländern zu fördern (vgl. ADB 2005a: l ). Infrastrukturinvestitionen wurden mit der Annahme unterstützt, dass diese zu Wachstum beitragen und über den Trickledown-Effekt zu wirtschaftlicher Entwicklung und zur Umverteilung zugunsten der armen Bevölkerung führen würden (vgl. OECD 2006a: 18). Allerdings stellte man in den l 970er Jahren fest, dass diese Art von Investitionen nicht notwendigerweise den Armen in diesen Ländern zu gute 83 kam. Vielmehr förderten sie die Entwicklung von städtischen Gebieten und der Industrie und wendeten sich nicht an die Bedürfnisse der durchwegs armen ländlichen Bevölkerung. Folglich wurde in den 1970er und 1980er Jahren versucht, Infrastrukturinvestitionen zu planen, die sich auf die ländliche Entwicklung konzentrierten. Erst in den l 970er Jahren entdeckte man den Zusammenhang von Armut und ländlicher Bevölkerung und erst Ende der 1990er Jahre wurde damit begonnen, die von der Investition profitierende Bevölkerung in Arme (Poor) und Nicht-Arme (Non-Poor) Gruppen zu unterteilen und auch die Programme Pro-Poor zu gestalten (vgl. ADB 2005a: 1). Da Infrastrukturleistungen Zwischenprodukte darstellen und zur Produktion von anderen Produkten beitragen, können die Auswirkungen auf die Armutsreduktion nur schwer gemessen werden (vgl. ADB 2005a: 225). Die direkten Auswirkungen einer Infrastrukturinvestition auf die Armutsreduktion können zu einem sehr frühen Stadium des Projektes bereits erhoben werden, während die indirekten Auswirkungen erst zu einem viel späteren Zeitpunkt erfolgen können (vgl. ADB 2005a: 29). Der Beitrag von Energie- und Verkehrsinfrastruktur zur Armutsreduktion erscheint beispielsweise intuitiv zu bestehen, allerdings sind die empirischen Ergebnisse über diesen Zusammenhang schwach (vgl. ADB 2005a: xv, 2005b: l 0). Um einen zuverlässigen Nachweis über den Zusammenhang von Infrastruktur und Armutsreduktion erbringen zu können, müssen ausführliche ex-ante Daten zur Verfügung stehen, um die Auswirkungen der Infrastrukturinvestitionen messen zu können (vgl. Hettige 2006: 35, OECD 2006a: 15, Baker 2000: 56). Bisher wurden in diesem Bereich jedoch kaum ausführliche Daten im Hinblick auf die Auswirkungen zur Armutsreduktion erhoben. Außerdem fehlt den meisten durchgeführten Studien eine verlässliche Methode (vgl. ADB 2005a: xvii). Daher sind die Ergebnisse von vielen Studien in diesem Bereich von fragwürdigem Wahrheitsgehalt (vgl. ADB 2005a: 247). Aber auch die expost Evaluierung muss äußerst kritisch betrachtet werden, da laut ADB (2005a: 23) bisher in keiner im Rahmen der Studie untersuchten Investition eine ex-post Evaluierung der Projekte hinsichtlich ihres Beitrags zur Armutsreduktion durchgeführt wurde. Eine weitere Problematik bei der Feststellung der Auswirkungen von Infrastruktur auf die Armutsreduktion sind, wie bereits in Kapitel 3.1.2 dargestellt wurde, die unterschiedlichen Definitionen von Infrastruktur. Dadurch können die Ergebnisse der verschiedenen Studien nur beschränkt verglichen werden. Zusätzlich dazu betrachten viele Studien die einzelnen Sektoren isoliert. Jedoch wird in den Studien bestätigt, dass es durch Investitionen in mehrere Sektoren zu Synergieeffekten kommen kann, insbesondere dann, wenn die Infrastrukturinvestitionen im Zusammenhang mit Ausbildungsinitiativen getroffen werden (vgl. Songco 2002). 84 3.3.2 Infrastruktur und Armutsreduktion Die Infrastruktur nimmt in der Diskussion über Maßnahmen zur Armutsreduktion eine zentrale Stellung ein. Die Auswirkungen von Infrastruktur auf die Umwelt sind vielfältig und der Zusammenliang zwischen Infrastruktur und Armutsreduktion kann sowohl direkt, als auch indirekt über Wachstum bestehen (vgl. Hesselbarth 2004: 16). 3.3.2.J Indirekte Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion Wachstum und Armutsreduktion Ein wesentlicher Diskussionspunkt im Zusammenhang mit den Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion basiert auf der Grundsatzdiskussion, inwieweit Wachstum der Armutsreduktion dient. In der Praxis und in vielen Studien wird angenommen, dass Wachstum automatisch zur Armutsreduktion beiträgt (vgl. ADB 2005b: 77, Dollar/Kraay 2002) und allgemeines Wirtschaftswachstum der wesentliche Motor für die Armutsreduktion ist (vgl. Hesselbarth 2004: 16, Krishna 2004, Lopez 2004a: 2, Willoughby 2004b, Klasen 2001). Krishna (2004) gibt aber zu bedenken, dass dieser positive Zusammenhang nicht automatisch für jedes Land oder jede Region zutrifft. In der Entwicklungsökonomie wurde erkannt, dass nicht nur steigendes Wachstum, sondern vor allem eine Reduktion der ungleichen Verteilung für die Armutsreduktion ausschlaggebend ist (vgl. Lopez 2004a: 18, Dollar/Kraay 2002). Wichtig ist daher, dass Wachstum von Maßnahmen begleitet wird, welche die Umverteilung von Wachstum auf die Armen fördert, da eine hohe Ungleichheit (,, inequality ") eine Bremse in der Armutsreduktion darstellt. Ausbildung, Infrastruktur und makroökonomische Stabilität scheinen hingegen positive Auswirkungen auf Wachstum und Einkommensverteilung zu haben (vgl. Lopez 2004b: 15). Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass es starke Hinweise auf einen positiven Zusammenhang von Wachstum auf Armutsreduktion gibt. In der neueren Entwicklungsökonomie fordert man aber die Fokussierung auf Pro- Poor-Wachstum, bei dem auch die verteilungspolitischen Aspekte beliicksichtigt werden. Pro-Poor-Wachstum erklärt inwieweit Wachstum signifikant zur Armutsreduktion beiträgt und die Situation der Armen verbessert (vgl. Lopez 2004b: 4) und es stellt daher jenes Wachstum dar, bei dem die Armen durch das erhöhte Einkommen durchschnittlich mehr profitieren als die Nicht- Armen (vgl. Pemia 2003: 2). Diese neue Ausrichtung stellt eine Abkehr des Trickle-Down-Ansatzes in den entwicklungspolitischen Maßnahmen dar. 85 Infrastruktur und Wachstum In vielen Quellen wird angenommen, dass verlässliche und effiziente Infrastruktur eine wichtige Voraussetzung für Wirtschaftswachstum darstellt (vgl. OECD 2006a: 10, Doh/Ramamurti 2003, Bougheas et al. 2000) und eine Vielzahl an empirischen Studien beschätigt die signifikant positiven Auswirkungen auf den Output ( vgl. Willoughby 2004b, Roller/W averman 2001, Canning 1999, Fernald 1999). Einige Studien kamen zu dem Schluss, dass öffentliche Ausgaben im Bereich der Transport- und Telekommunikationsinfrastruktur besonders zu Wachstum beitragen (vgl. Teruel/Kuroda 2005, Miller/Tsoukis 2001, Easterly/Rebelo 1993) und andere wiederum, dass es einen negativen Zusammenhang zwischen Wachstum und öffentlichen Ausgaben im Bereich der Infrastruktur gibt (vgl. Devarajan et al. 1996). Unklar sind die Auswirkungen der Teilnahme des Privatsektors und der Regulierungen in der Infrastruktur auf das Wirtschaftswachstum (vgl. Cook/Uchida 2003, Alexander/Estache 2000). Die positiven Auswirkungen von Infrastruktur auf Wachstum hängen aber nicht nur von der Investition alleine, sondern auch von der Effizienz ab, mit der die Anlage betrieben und erhalten wird. In Studien wurde herausgefunden, dass der effiziente Betrieb von Infrastrukturinvestitionen einen gleichen, wenn nicht sogar einen größeren Einfluss auf Wachstum hat als die Erweiterung von Dienstleistungen (vgl. Willoughby 2004b). 3.3.2.2 Direkte Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion Der positive, direkte Zusammenhang von Infrastruktur und Armutsreduktion besteht oft intuitiv, aber nur einzelne Sektoren tragen tatsächlich direkt zur Armutsreduktion bei. Insbesondere im ländlichen Raum kommt der Infrastrukturentwicklung eine wichtige Bedeutung zu, da es dort unter anderem aufgrund der schlechten Versorgung mit Infrastruktur zu hoher Armut kommt (vgl. Estache 2006). Daher werden in der Literatur öffentliche Ausgaben in diesem Bereich als signifikant für die Armutsreduktion angesehen, da es durch diese Investitionen nicht nur zu Verbesserungen im landwirtschaftlichen Sektor, sondern auch in allen anderen Bereichen kommt (vgl. Fan et al. 1999). Der Beitrag zur Armutsreduktion hängt stark von einem verlässlichen und effizienten Versorgungsnetz ab. Besonders wichtig sind daher nicht nur die Investitionen in die Infrastruktur selbst, sondern auch die zusätzlichen Investitionen in bestehende Versorgungsanlagen, die es auch den Armen er-möglichen, von der besseren Infrastruktur zu profitieren (vgl. ADB 2005a: 258). In der Literatur ist man sich darüber einig, dass Infrastrukturinvestitionen nur dann eine nachhaltige positive Auswirkung auf die Armutsreduktion hat, wenn sie mit anderen Maßnahmen kombiniert werden (vgl. ADB 2005b: 80). 86 In einer anderen Studie wurden die Auswirkungen einer Mautstraße in China untersucht. Das Ziel dieses Projektes war in erster Linie die Verbesserung des Zugangs dieser Region zum Hafen, somit die wirtschaftliche Entwicklung und das Wachstum dieser Region. In diesem Fall wurde in der ex-post Analyse festgestellt, dass durch die Verbesserung der Straße der Zugang zu sozialen Leistungen, zum Markt und zum Hafen vereinfacht wurde und dadurch auch die wirtschaftlichen Aktivitäten anstiegen und sich Unternehmen in der Gegend ansiedelten. In dieser chinesischen Region leben jedoch wenig arme Menschen und der mögliche Beitrag dieses Projektes beschränkt sich darauf, dass einerseits arme Menschen aus anderen Regionen zum Bau dieser Straße angestellt wurden und andererseits die Zubringerstraßen zu Gemeinschaften mit niedrigen Einkommen verbessert wurden (vgl. Pan/Shu 2002). Insgesamt haben aber Nicht- Arme mehr von diesem Projekt profitiert. Im Wesentlichen besteht der Hauptnutzen von Autobahnen oder Schnellstraßen in der Reduktion der Transportkosten (vgl. ADB 2005a: 27). Dieses Straßenprojekt weist viele Parallelen zu der im Rahmen dieser Arbeit gewählten Fallstudie, dem North-Luzon Expressway auf den Philippinen, auf (siehe Kapitel 6.3.3). Im weiteren Verlauf dieser Dissertation beschränkt sich die Autorin aufgrund der gewählten Fallstudie im Transportsektor ausschließlich auf die Auswirkungen von Schnellstraßen auf die Armutsreduktion. 3.4 Zusammenfassung Das dritte Kapitel hat sich mit Investitionen in der Infrastruktur beschäftigt, wobei der Fokus auf den privaten Investitionen liegt. Im einleitenden Kapitel (Kapitel 3.1) werden die Begriffe Ausländische Direktinvestition (ADI), Infrastruktur und Armut definiert. Als ADI werden private Investitionen bezeichnet, bei denen das private Unternehmen einen Managementeinfluss verfolgt und eine Mindestbeteiligung von l O % für einen längerfristigen Zeitraum tätigt. Der Begriff Infrastruktur wird häufig als Überbegriff verwendet und wird, abhängig von der Literaturquelle, in verschiedene Subkategorien unterteilt. Die Verfasserin verwendet für die vorliegende Arbeit die Definition der Weltbank und der OECD, welche die Infrastruktur in wirtschaftliche und soziale Infrastruktur unterteilen. Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sind physische Infrastrukturinvestitionen, die eine Untergruppe der wirtschaftlichen Infrastrukturinvestitionen darstellen. Armut wurde lange Zeit nur auf Basis des Pro-Kopf-Einkommens gemessen. Die Unzulänglichkeit dieser eindimensionalen Definition wurde von vielen Seiten erkannt und sowohl um qualitative, als auch quantitative Dimensionen erweitert. Bei den Maßnahmen zur Armutsreduktion ist insbesondere hervor- 93 zuheben, dass Armut ein dynamisches Konzept ist. Dynamisch bedeutet in diesem Zusammenhang, dass es verschiedene Arten bzw. Stadien von Armut gibt und die Betroffenen durch einen externen Schock vorübergehend arm sein können, sie sich aber durch eine Verbesserung der Zustände wieder aus der Armut retten können. Diese verschiedenen Stadien können wiederum nur mit einem Bündel von Maßnahmen bekämpft werden. Infrastruktur trägt am meisten zur Reduktion von struktureller Armut bei. Im darauf folgenden Kapitel 3.2 wird ein Literaturüberblick über die Auswirkungen von ADI auf Entwicklungsländer gegeben. Nach einer Einleitung, in der auf die sich veränderte Rolle von ADI in der Entwicklungspolitik und in den Entwicklungsländern eingegangen wird, werden im Kapitel 3.2.2 die Spillover- Effekte von ADI diskutiert. Fraglich in diesem Zusammenhang ist, ob Spillover-Effekte tatsächlich existieren, wobei man in der Literatur zu unterschiedlichen Ergebnissen kommt. Man unterscheidet dabei horizontale und vertikale Spillover-Effekte. Horizontale Spillover-Effekte sollen laut Theorie zwischen Unternehmen derselben Produktionsstufe stattfinden. Diese Effekte finden aber in den empirischen Untersuchungen nur wenig Beweis. Die vertikalen Spillover-Effekte finden zwischen Unternehmen unterschiedlicher Produktionsstufe statt. Diese Effekte können mit einer höheren Wahr-scheinlichkeit auftreten, wenn lokale Unternehmen an das multinationale Unternehmen zuliefern. Das Kapitel 3.2.3 beschäftigt sich mit der Fragestellung, ob ADI zum Wirtschaftswachstum beiträgt. In der Wissenschaft gibt es keine Einigkeit darüber und mikroökonomische Untersuchungen sehen diesen Zusammenhang eher negativ. Die Ergebnisse der makroökonomischen Untersuchungen hingegen geben eine optimistischere Sichtweise dieser Beziehung wider. In vielen Studien wird argumentiert, dass die Voraussetzungen in einem Land, wie beispielsweise ausgebildete Arbeitskräfte oder die Größe des Landes, Wirtschaftswachstum beeinflussen können, aber auch darüber herrscht keine Einigkeit. Eine weitere Frage stellt die Richtung des Zusammenhanges von ADI und Wachstum dar, da sowohl ADI Wachstum, als auch Wachstum ADI bedingen kann. Neuere Untersuchungen kommen allerdings zu dem Ergebnis, dass Wachstum eine Voraussetzung für ADI ist. Insbesondere im Hinblick auf Entwicklungsländer bleibt der Beitrag von ADI zum Wachstum sehr umstritten und abhängig vom Forschungsdesign und den ausgewählten Ländern, kommt es zu sehr konträren Ergebnissen. Im Kapitel 3.3 werden die Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion diskutiert. Nach einer kurzen Einleitung über die Entwicklung von Infrastruktur, beschäftigt sich das Kapitel 3.3.2 mit den Auswirkungen von Infrastruktur auf Armutsreduktion. In der Literatur wird angenommen, dass Wachstum Armutsreduktion indirekt beeinflussen kann und es lässt sich zu-- 94 sammenfassend feststellen, dass es starke Hinweise für positive Auswirkungen von Wachstum auf Armutsreduktion gibt. Über das Ausmaß dieser Auswirkungen wird jedoch heftig diskutiert und es wird Wachstum gefordert, das „Pro-Poor" ist. Der positive, direkte Zusammenhang von Infrastruktur und Armutsreduktion besteht oft intuitiv, aber nur einzelne Sektoren tragen tatsächlich direkt zur Armutsreduktion bei. Vor allem am Land profitieren die Menschen oft direkt von Infrastrukturinvestitionen, da die ländlichen Regionen oft strukturell benachteiligt sind. Zusätzlich dazu hängen die positiven Auswirkungen auch stark von den gewählten Ländern in der Untersuchung und von den Begleitmaßnahmen ab. Im letzten Abschnitt dieses Kapitels wird ein Model vorgestellt, das den konzeptionellen Rahmen wiedergibt und als Basis für die Fallstudien im Kapitel 6 dient. In dieser Diskussion über Infrastruktur im Allgemeinen werden in den folgenden beiden Unterkapiteln 3.3.3 und 3.3.4 die Auswirkungen von Energie- und Transportinfrastruktur auf Armutsreduktion im Speziellen dargestellt. In der Theorie wird oft angenommen, dass Energieinfrastruktur zur Armutsreduktion beiträgt, jedoch sind die empirischen Beweise eher schwach. Ein wichtiges Kriterium bei der Diskussion über den Beitrag zur Armutsreduktion ist die Unterscheidung von „On- und Off-grid" Projekten. Typischerweise leben arme Menschen eher im ländlichen Raum, der nicht an eine bestehende Stromversorgung angeschlossen ist. Daher profitieren sie nicht direkt von sogenannten „On-grid"-Projekten, die ihre Energie in ein bestehendes Versorgungsnetz speisen. Straßen tragen laut Literatur am meisten zur Armutsreduktion bei, aber auch nur dann, wenn sie im ländlichen Raum gebaut werden. Direkte positive Auswirkungen durch ein besseres Straßennetz werden in der Reduktion der Transportzeit gesehen, da dadurch Märkte oder auch Arbeitsplätze schneller erreicht werden können. 95 4 Öffentlich-private Bereitstellung von Infrastruktur Das vierte Kapitel beschäftigt sich mit der öffentlich-privaten Bereitstellung von Infrastruktur. Das erste Kapitel (4.l) dient der Einführung in die Thematik und dient der Festlegung von Arbeitsdefinitionen. Im Kapitel 4.2 werden die private Teilnahme an der Infrastrukturfinanzierung in den Entwicklungsländern anhand von Regionen und Sektoren sowie die historische Entwicklung dargestellt. Das darauf folgende Kapitel (4.3) gibt einen Überblick über die Länderrisiken, die bei privaten Investitionen in die Infrastruktur berücksichtigt werden müssen. Im vierten Abschnitt dieses Kapitels (4.4) werden die einzelnen öffentlich-privaten Finanzierungsmodelle beschrieben. Das abschließende Kapitel (5.4) fasst die Erkenntnisse dieses Kapitels nochmals zusammen. Die folgende Abbildung 16 stellt grafisch nochmals den Aufbau dieses Kapitels dar und dient der besseren Orientierung. Abbildung 16: Kapite/übersicht Öffentlich-private lnfrastrukturmodel/e 4.1 Kapitel Einführung ! 4.2 Kapitel Private Participation in Infrastructure (PPI) in der Entwicklungspolitik ! 4.3 Kapitel Länderrisiken bei Infastrukturinvestitionen in Entwicklungsländern i 4.4 Kapitel Öffentlich-private Infrastrukturmodelle i 4.5 Kapitel Zusammenfassung 97 4.1 Einführung Das allgemeine Phänomen von öffentlich-privater Zusammenarbeit in Form von gemeinschaftlichen Betrieben ist grundsätzlich nichts Neues, denn bereits im 17. Jahrhundert wurden erste Verträge für die private Finanzierung von Infrastruktur in Frankreich abgeschlossen ( vgl. Grimsey/Lewis 2005: xiii, Seharie 2001 ). Jedoch haben sich die Partnerschaften, die seit Mitte der l 980er Jahre gegründet worden sind, sowie die Anwendungsfelder stark vennehrt und die Organisationsfonnen stärker differenziert (vgl. Hauschildt 1997: 11 ). Zunehmend haben sich aber auch Organisationsfonnen herausgebildet, die außerhalb der herkömmlichen, ordnungspolitisch definierten Arbeitsteilung zwischen öffentlichen und privaten Sektor angesiedelt sind (vgl. Budäus 1997a: 11). Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Konzept von Public Private Partnerships (PPP) keine neue Erfindung ist, wie sie teilweise angepriesen wird, sondern nur ein neuer Name für eine bereits länger bekannte Form der Zusammenarbeit (vgl. Sass Rubin/Stankiewicz 2001). Auch Wettenthal (2003: 80) stellt in seinem Beitrag über PPP fest ,. ... we see how the rhetorical power of a new slogan can blind us to the fact that the idea on which it is based is far from new". Der Begriff Public Private Partnerships (PPP) ist heutzutage weit verbreitet und wird von vielen Quellen als Überbegriff für alle Fonnen der öffentlichprivaten Zusammenarbeit verwendet. Im Bereich der Literatur zur Finanzierung von Infrastruktur wird der Begriff PPP allerdings nicht einheitlich verwendet. Dies führt in der untersuchten Literatur dazu, dass aufgrund der häufigen und sehr ungenauen Verwendung oft nicht mehr klar ist, was genau unter PPP subsumiert wird. Zusätzlich dazu wird auch der Begriff Private Participation in Infrastructure (PP/) teilweise synonym verwendet. PPI hat aber noch wenig Verbreitung gefunden, sondern wird fast ausschließlich in der Entwicklungspolitik und in Großbritannien verwendet. PPI kann für alle Formen der privaten Teilnahme an der Infrastrukturfinanzierung verwendet werden ohne dabei das oftmals kritisierte falsche Bild einer Partnerschaft zu vermitteln. In diesem einführenden Kapitel widmet sich der erste Abschnitt der Definition von Partnerschaft in einem kooperativen Modell. Darauf aufbauend werden im folgenden Abschnitt Pub/ic Private Partnerships (PPP) definiert. Später folgt eine Darstellung der verfolgten Ziele und Interessen in einer PPP. Dieses Kapitel wird abgerundet von einer Diskussion über die Risiken und Problembereiche bei PPP. 4.1.1 Definition von Partnerschaft in einem kooperativen Modell Partnerschaft, speziell in der Verwendung von PPP, wurde u.a. zu einem Schlüsselbegriff im Public Management, der oftmals nicht mit ausreichender Genauigkeit verwendet wird. McQuaid (2003: 9) hebt hervor, dass trotz der 98 großen Anzahl an Publikationen zum Thema Partnerschaft die Definition des Begriffes unzureichend definiert bleibt: ,. . .. the more general theoretical basis for understanding and analysing them remains poorly developed". Auch Faulkner (2004: 65) stellt fest: ,.In business generally, ,partnership' is an overworked and frequently abused term ". Auch Langford (2002: 69) erkennt den Missbrauch des Begriffs Partnerschaft ,. ... undoubtedly one of the most misused ... in the contemporary administrative lexicon ... ". Der Begriff Partnerschaft umfasst sehr unterschiedliche Konzepte und wird für die Beschreibung einer Vielzahl von Beziehungen in sehr unterschiedlichen Rahmenbedingungen verwendet (vgl. Lewis 2003: 260, McQuaid 2003: 10). Partnerschaft wird typischerweise als eine spezifische Kooperationsform bezeichnet, die von mindestens zwei Partnern eingegangen werden kann, um ein gemeinsames Ziel zu erreichen (vgl. EC 2003a: 34). Die Partner können sowohl aus öffentlichen Instituten als auch der Privatwirtschaft kommen, auch politische Vereinigungen oder Interessensgruppen spielen dabei eine wichtige Rolle (vgl. Eggers 1998: 12ft). Partnerschaften können dabei unterschiedliche rechtliche Formalisierungsgrade aufweisen (vgl. Osei 2004: 253). Als Partnerschaften im engeren Sinne werden Kooperationen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bezeichnet, die formell-rechtlich geregelt sind (vgl. Wettenhall 2002, Rosenau 2000). Zu den Partnerschaften im weiteren Sinne werden auch informelle Kooperationen gezählt (vgl. Wettenhall 2002, Kouwenhoven 1993: 120). In einer Partnerschaft werden die daraus erwachsenden Chancen und Risiken geteilt und die jeweils zugedachten Rollen ausgeübt (vgl. Faulkner 2004: 65). Insbesondere die Prozesse des Aushandelns spielen dabei eine zentrale Rolle (vgl. Roggencamp 1999: 56). Lewis (2003: 260) unterscheidet dabei zwischen „aktiven" und „abhängigen" Partnerschaften, wobei nur die aktive Partnerschaft auf Verhandlungen basiert und damit auch laufende Änderungen möglich sind. Dem Prinzip folgend, dass die Summe größer ist als die Einzelteile, entsteht bei Partnerschaften ein Synergiepotenzial (vgl. McQuaid 2003: 11). Bei der abhängigen Partnerschaft finden sich Partner zusammen, welche nur die eigenen Interessen verfolgen und in der alle Rollen schon vorgegeben sind. Diese Art der ,,Partnerschaft" entspricht daher eher dem Contracting-Out. Partnerschaften haben viele Dimensionen und jede Partnerschaft stellt eine Kombination dieser Ausprägungen dar. McQuaid (2003: 13ft) erklärt Partnerschaften anhand der folgenden Komponenten: • Ziel: Die wichtigste Dimension bei Partnerschaften ist deren Ziel. Neben dem vorrangigen Ziel gibt es auch unausgesprochene Ziele, wie beispielsweise erhöhter Bekanntheitsgrad in einem neuen Markt oder eine bessere Stromversorgung, die für eine Partnerschaft sehr wichtig sein können. • Wer: Alle Akteure müssen identifiziert sein und ihr Beitrag festgelegt werden. 99 • Wann: Die Zeit ist ein weiterer wichtiger Faktor, der berücksichtigt werden muss. Die Teilnehmer können sich mit der Zeit verändern oder auch in unterschiedlichen Phasen zusammenarbeiten. • Wo oder Wem: Partnerschaften können auf unterschiedliche geografische Regionen oder auch Kunden beschränkt sein. • Wie: Diese Dimension beschreibt die Aufgabenteilung zwischen den Partnern. Als ,Partnerschaft' werden in dieser Arbeit also nur formell-rechtlich geregelte Kooperationen von öffentlichen und privaten Akteuren bezeichnet, die für eine gewisse zeitliche Dauer eingegangen werden sowie auf gemeinsamem Zielen und gemeinsamem Handeln beruhen, wobei alle beteiligten Akteure Ressourcen wie finanzielle Mittel, Zeit, Informationen oder Beziehungen einbringen, die Identität und Verantwortung der Partner intakt bleiben sowie gemeinsam Strukturen und Verfahren für das Management der Partnerschaft festlegen (vgl. Egger 1998: 12) 4.1.2 Definition von Public Private Partnerships Der Begriff von Public Private Partnership (PPP) erfreut sich sowohl in der Wissenschaft auch in der Praxis großer Beliebtheit und ist insbesondere im Public Management auf Konferenzen oder in Publikationen zu einem Muss geworden (vgl. Wettenthall 2003). Außerdem ist der Begriff auch zunehmend im Vokabular von Ökonomen, Juristen oder Wirtschaftspolitikern zu finden; dennoch existiert bis heute keine eindeutige Begriffsdefinition (vgl. Strohbach 2001: 56). Der Begriff PPP ist mit sehr unterschiedlichen Vorstellungen verbunden und auch im internationalen Sprachgebrauch wird er keineswegs einheitlich verwendet (vgl. Weber et al. 2006, Eggers 2004, Carroll/Steane 2003, Zeuchner 2002, Strohbach 2001, Zeiss 2000, Linder 1999, Roggencamp 1999, Kolodziej 1996). Wie auch Sass Rubin/Stankiewicz (200 l) feststellen: ,, ... many city offica!s have begun claiming that all sorts of relationships with priavte and nonprofit actors constitute a „public-private partnership ". Bestani (2004: 4) sieht die inflationären Verwendung des Begriffs PPP noch drastischer und stellt fest: "This term (PPP) has been overused to the point of becoming a cliche ". Wesentlicher Grund für die weite Verbreitung des Begriffs PPP ist die Privatisierungswelle in den l 980er Jahren, in der PPP häufig verwendet wurde, um die Kritiker solcher Reformen zu beruhigen, da mit dem Wort Partnerschaft positive Assoziationen transportiert werden (vgl. Carroll/Steane 2003: 43, Budäus 1997a: 16). Wie von Seiten der EU jedoch festgestellt wird, fallen Privatisierungen nicht unter den Begriff PPP, sondern gehören zu der breiter gefassten Kategorie von „Private Participation in Jnfrastructure (PP!)" (vgl. EC 2004: 6). In der Literatur sind folgende zwei unterschiedlichen Strömungen bei der Definition von PPP zu erkennen: 100 l. PPP i.w.S. wird für jegliche Zusammenarbeit zwischen privatwirtschaftlichen und öffentlichen Unternehmen gebraucht (vgl. Budäus 2006a: 14, Sass Rubin/Stankiewicz 200 l ). Diese PPP-Definition i.w.S umfasst auch einfache Formen des Contracting-Out oder Objektgesellschaften, Betreibermodelle und Leasing (vgl. Grimsey/Lewis 2004: 10, IMF 2004: 6f, Klijn/Teisman 2003a: 85, Hartmann 1994: 37). Der Sinn einer derart weiten Begriffsverwendung ist allerdings gering, denn der Begriff grenzt kaum eine Form der Kooperation aus (vgl. Budäus 1997a: 15). Dennoch gilt eine weiter gefasste Definition von PPP als Mehrheitsmeinung. 2. PPP i.e.S. wird nur für jene Zusammenarbeit zwischen privatwirtschaftlichen und öffentlichen Unternehmen verwendet, die folgende Anforderungen erfüllen (vgl. Peter 1998): Jeder Teilnehmer kann für sich selbst verhandeln. Die Partnerschaft basiert auf ein..!r lang anhaltenden, formellrechtlich geregelten Beziehung. Jeder Partner muss in der Lage sein, entweder materielle oder symbolische Werte in die Partnerschaft einzubringen. Alle Teilnehmer haben eine geteilte Verantwortung für das Resultat der PPP. Diese Definition i.e.S. wird beispielsweise von Klijn/Teisman (2004: 147) vertreten: ,, ... cooperation between public and private actors with a durable character in which actors develop mutual products and/or services andin which risk, costs and benefits are shared". Auch in Deutschland wurde durch das Bundesgutachten „PPP im öffentlichen Hochbau" 2003 der Versuch eines einheitlichen Verständnisses eingeführt (vgl. Weber et al. 2006: 16f). In diesem werden PPP folgendermaßen definiert: ,, ... als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die e,forderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden" (vgl. BMVBS 2003: 2f). In der Literatur gibt es keine weitgehende Einigkeit daruber, welche Kriterien eine PPP konstituieren (vgl. IMF 2004: 6), aber aus der Literaturrecherche lassen sich für PPP i.e.S. folgende fünf Merkmale identifizieren: 101 1. Teilnehmer: Es müssen sowohl öffentliche als auch privatrechtliche Leistungsträger an der PPP teilnehmen. Laut Caroll/Steane (2003: 50) werden dadurch verschiedene Partner mit unterschiedlichen Motiven, Werten und Zielen zusammengebracht (siehe Kapitel 4.1.3). Die Rollen der Vertragspartner können in PPP sehr unterschiedlich sein und die Partner können sich unterschiedlich intensiv in die Partnerschaft einbringen (vgl. Gerrard 2001). Die Teilnahme des privaten Sektors bedeutet aber nicht, dass es dabei zu „less government" kommt, sondern dass sich die Rolle des öffentlichen Partners verändert (vgl. Seharie 2001 ). Als öffentliche Leistungsträger werden Gebietskörperschaften des Bundes, der Länder und Gemeinden, öffentlich-rechtliche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sowie öffentliche Unternehmen in öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Rechtsform bezeichnet (vgl. Strohbach 2001: 56). Unter privatrechtlichen Leistungsträgern werden sowohl in privatem Eigentum stehende juristische als auch natürliche Personen bezeichnet (vgl. Strohbach 2001: 56f, Roggencamp 1999: 32). 2. Risiko-, Kosten- und Gewinnteilung: Bei einer PPP muss es zu einer Risikoteilung zwischen den beteiligten Partnern kommen (vgl. Grimsey/Lewis 2005: xiv). Auch für Klijn/Teisman (2003b) und Lewis (2003: 261) ist die Teilung von Risiken, Kosten aber auch der Gewinne eine wesentliche Eigenschaft von PPP. Für Weber et al. (2006: 53) stellt der Lebenszyklusansatz ein weiteres Merkmal dar, d.h. die Integration von Planen, Bauen, Finanzieren und Betreiben. Im Vergleich dazu werden beim Contracting-Out diese Phasen nicht gemeinsam durchgemacht (vgl. Klijn/Teisman 2003a: 85). 3. Vertrauen: Für eine erfolgreiche PPP ist gegenseitige Vertrauen das wesentliche Merkmal (vgl. Budäus 2006a: 19, McQuaid 2003: 14). In den Verträgen einer PPP werden die Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit festgelegt, um den Partnern die notwendige Sicherheit zu bieten, aber zusätzliches Vertrauen der Beteiligten ist notwendig (vgl. Parker/Hartley 2003). Wie auch Parker/Hartley (2003) festhalten: ..... where there is trnst there should be less need for detailed and formal contracting". Auch Grimsey/Lewis (2005: xv) stellen fest: ,.the partnership is a high-trust relationship . ... A PPP has to be built on trnst, /ike all successful partnerships ". 4. Abstimmungsbedarf: Ein weiteres wesentliches Merkmal für PPP ist der fallweise oder auch kontinuierliche Abstimmungsbedarf zwischen den l02 79). Je höher die Anzahl der beteiligten Parteien an einer PPP ist, desto unterschiedlicher können auch die Interessen sein und desto höher ist das Konfliktpotenzial. Auch durch die multiplen und unklar definierten Ziele der öffentlichen Hand, können sich zahlreiche Konflikte zwischen den privaten und öffentlichen Aktionären ergeben (vgl. Bös/Schneider 1996). Erhöhte Kosten Werden PPP vor allem aufgrund von möglichen positiven Potenzialen, wie beispielsweise Kosteneinsparung, verwirklicht, können bei PPP aber in den folgenden drei Bereichen erhöhte Kosten entstehen, die wiederum zu Konflikten führen können: 1. Bei PPP steigen aufgrund des erhöhten Verwaltungs- und Kommunikationsaufwandes die Transaktionskosten (vgl. EC 2004: 8). Zusätzlich dazu verursachen der Ausschreibungsprozess und die Auftragsvergabe Kosten, die mit der Komplexität der Modelle und der Anzahl der am Projekt involvierten Parteien steigen (vgl. Strohbach 2001: 79). Diese Kosten kommen vor allem dann verstärkt zum Tragen, wenn bisher noch keine Erfahrungen mit PPP gesammelt worden sind. Insbesondere die komplexen Verträge, die erstellt werden müssen, sowie die Arbeitstreffen, die dafür notwendig sind, können zu erhöhten Kosten führen. Die generellen Kosten der Ausschreibung entstehen aber auch beim Contracting-Out im öffentlichen Bereich. 2. Die privaten Unternehmen werden auch Garantien abschließen, um den wirtschaftlichen Erfolg der Investition zu sichern. Dadurch entstehen auch höhere Kosten, die wiederum von den Konsumenten oder den Steuerzahlern getragen werden müssen. 3. Ein weiterer Diskussionspunkt sind die erhöhten Kosten, die dem privaten Unternehmen aufgrund des schlechteren Ratings bei der Kapitalbeschaffung im Vergleich zur öffentlichen Hand entstehen (vgl. Klein 1997). Generell ist es teurer auf Projektbasis Fremdkapital zu beschaffen, insbesondere bei so langen Laufzeiten wie bei Infrastrukturprojekten erhöhen sich die Kosten für die Finanzierung und Absicherung (vgl. EC 2004: 8). Eine sehr pessimistische Sichtweise vertreten Klijn/Teisman (2003b, 2004: 159), indem sie anhand von drei Faktoren die Unrealisierbarkeit von PPP erklären. Sie kommen zu dem Schluss, dass „ PPP -the right form at the wrang moment" ist. Als die drei wesentlichen Gründe für das Scheitern von PPP nennen sie die Komplexität der Partnerzusammensetzung, die institutionellen Faktoren sowie das strategische Verhalten der Akteure (vgl. Klijn/Teisman 2003b). Laut Klijn/Teisman passen demnach richtige Partnerschaften nicht in die institut- 109 ionellen Regeln, Rollen und Beschaffenheiten des 21. Jahrhunderts, sondern sie bedürfen einer ,,network society", um erfolgreich zu sein. Eine solche Gesellschaftsform ist aus heutiger Sicht allerdings sehr unrealistisch. Partnerschaften in Form von PPP im Infrastruktursektor scheinen tatsächlich schwer realisierbar zu sein, da große Infrastrukturprojekte auch ohne Partnerschaft bereits hoch komplex sind. Dennoch ist ein völliges Scheitern dieser Idee nicht zu erkennen, da vor allem bei kleineren Projekten mit lokalen Partnern die Risiken überschaubarer sind und Synergieeffekte entstehen können. 4.2 PPI in der Entwicklungspolitik Ziel dieses Kapitels ist es, eine Verknüpfung mit den vorgestellten entwicklungstheoretischen Ansätzen im Kapitel 2 und der Teilnahme von privaten Unternehmen in der Infrastrukturfinanzierung herzustellen. Daher wird im ersten Abschnitt ein Überblick über die Auswirkungen der entwicklungspolitischen Veränderungen in der Infrastrukturfinanzierung gegeben. Das daran anschließende Kapitel 4.2.2 zeigt die sich verändernde Rolle der Offical Development Assistance (ODA) in der Infrastrukturfinanzierung. Im Kapitel 4.2.3 wird die Rolle des privaten Sektors bei der Finanzierung von Infrastruktur dargestellt, wobei zuerst auf die öffentlich-privaten Finanzierungsmodelle und daran anschließend auf die PPI-Ströme nach Sektoren und Regionen eingegangen wird und endet mit einer Zusammenfassung der Entwicklung der PPI- Ströme. Kapitel 4.2.4 befasst sich mit der neuen Rollenaufteilung bei der Infrastrukturfinanzierung. 4.2.1 Auswirkungen der entwicklungspolitischen Veränderungen in der Infrastrukturfinanzierung Als in den späten l 970er und frühen l 980er Jahren viele Länder aufgrund von globaler Rezession, Inflation und gesunkenen Rohstoffpreisen einem erhöhten Finanzdruck ausgesetzt waren, wurde auch der Grundstein für eine ideologische Veränderung zu Gunsten des privaten Sektors in der Infrastrukturfinanzierung gelegt. Diese Entwicklung zeigte sich vor allem in der Verwendung der fmanziellen Mittel durch die IFis. Investierte die Weltbank 1987 noch die Hälfte des Gesamtbudgets in Infrastruktur, waren es 1990 nur noch 30 % (vgl. World Bank 2006c: xiii). Diese Tendenz reflektiert die Annahme, dass sich der gleichzeitig stattfindende Investitionsboom der privaten Unternehmen der Zukunft fortsetzen würde. Gleichzeitig wurden die Regierungen der Entwicklungsländer Mitte der l 980er Jahre von Seiten der Gebernationen durch die Strukturanpassungsprogramme (SAP) (siehe Kapitel 2.2.2.1) dazu gezwungen, die Verschuldung abzubauen und sich nicht neu zu verschulden. Die Privatisierung stellte in vielen 110 Fällen eine Voraussetzung für Entschuldung und neue Kreditvergabe dar (vgl. Küblböck 2004: 16). Daher wurden die öffentliche Infrastruktur großteils privatisiert und von Seiten der öffentlichen Hand keine oder nur wenige Investitionen in diesem Bereich getätigt (vgl. Nuscheler 2004a: 368). Diese Annahme spiegelt sich im Washington Consensus wider (siehe Kapitel 2.2.2.l), dessen Leitlinien der weitgehende Staatsabbau und die Privatisierung bzw. der Ausverkauf von Staatsbetrieben an Privatfirmen waren (vgl. Stiglitz 2006: 49). Die Argumentationslinien des Washington Consensus blieben jedoch nicht unkritisiert und die Annahmen werden vereinfacht in der folgenden Abbildung 18 dargestellt (vgl. u.a. Stiglitz 2006: 49ft). Abbildung 18: Vereinfachte Darstellung der Annahmen des Washington Consensus bei der Privatisierung von Infrastruktur Annahmen des Washington Consensus: t Privatisierung + f private Investitionen in der Infrastruktur = Effizienzsteigerung in der Infrastruktur a'ffizienzsteigerung in der Infrastruktur fülffl'rut Ausländische Direktinvestitionen = t Wachstum = f Entwicklung und Armutsreduktion Durch Privatisierungen sollte es zu mehr privaten Investitionen im Infrastruktursektor kommen, die wiederum aufgrund ihres Managementansatzes zu einer Effizienzsteigerung bei den Infrastrukturleistungen führen sollten. Aufgrund der verbesserten Infrastruktur durch die privaten Unternehmen oder in Kooperation mit dem öffentlichen Sektor wird angenommen, dass die Attraktivität des Landes steigt und mehr ausländische Investitionen in den Produktionssektor getätigt werden. Die Ausländischen Direktinvestitionen (ADI) leisten wiederum einen Beitrag zum Wirtschaftswachstum und dieses soll im Sinne des „Trickle- Down"-Ansatzes schließlich auch zur Armutsreduktion beitragen (siehe Kapitel 2.2.2.2). In den späten l 980er und frühen l 990er Jahren kam es schließlich aufgrund von Budgetproblemen zur bisher größten Privatisierungswelle in den Entwicklungsländern (vgl. Estache 2006, ADB 2005b: 53, Birdsall/Nellis 2005: 3, Osius/Carlson 2004: 5). Laut Nellis (2006) wurden aufgrund von Privatisierungen in den vergangen 25 Jahren mehr als 400 Milliarden US$ Verkaufserlöse umgesetzt. Grund dafür waren die Ansätze des New Public Managements (siehe Kapitel 2.2.4), die eng mit Good Governance verknüpft sind (siehe Kapitel 2.2). 111 Wesentliche Infrastruktureinrichtungen wurden unter dem Druck der „Geberländer'' privatisiert, in der Annahme, dass Privatisierung zu einer Steigerung des Wirtschaftswachstums führe (vgl. Nellis/Birdsall 2005). Theorien, die diese These unterstützen, können sowohl im Bereich der Wirtschaftspolitik, als auch auf der Mikroebene gefunden werden. Auf politischer Ebene wird die Privatisierung als ein neutraler Prozess ökonomischer Veränderung gesehen, der eine politische Antwort auf ein Budgetproblem ist (vgl. Küblböck 2004: 14). Insbesondere aber die Theorien der Mikroökonomie, wie beispielsweise die Property Rights (siehe Kapitel 2.2.4. l ), unterstützen die Annahme, dass privat geführte Unternehmen zu einem höheren Wirtschaftswachstum führen (vgl. Cook/Uchida 2003). Die empirischen Ergebnisse über die Auswirkungen von Privatisierungen sind jedoch wenig aussagekräftig, da viele existierende Studien auf Daten basieren, die relativ knapp nach der Privatisierung erhoben wurden und daher nur eingeschränkt über deren langfristigen Auswirkungen berichten können (vgl. Birdsall/Nellis 2005: 25). 4.2.2 Die Rolle der ODA in der Infrasturkturfinanzierung Von öffentlicher Seite kam es gleichzeitig zu den Structural Adjustment Policies (SAP) zu einem starken Rückgang bei den Infrastrukturausgaben. Wurden in den l 970er und l 980er Jahren in den Entwicklungsländern noch durchschnittlich 15 % des Bruttoinlandsproduktes in die Infrastruktur investiert, sind es heute nur noch ca. 3 % (vgl. Hesselbarth 2004: 2). Zusätzlich dazu begannen Anfang der 1990er Jahre auch die „Geberländer", vermehrt in soziale Aktivitäten zu investieren, um die negativen Auswirkungen der Structural Adjustment Policies (SAP) abzuschwächen und investierten weniger in die InfrastrJktur. Abbildung 19: Anteil der Bilateralen Entwicklungshilfe für Infrastruktur • Gesamte bilaterale ODA D Gesamte bilaterale ODA für Infrastruktur -Anteil der Infrastruktur an der gesamten bilateralen ODA in % Million USO (beruhend auf 2003 Preisen) % 80 000 ,-------------------------~ 40 mooo " mooo w ~000 ~ 20 40000 15 30 000 10 mooo 5 10 000 o 1984 1985 1966 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1998 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Quelle: OECD Creditor Reporting System nach OECD (2006a: 19) 112 Obwohl die Official Development Assistance (ODA) bisher nur einen geringen Anteil am gesamten Infrastrukturvolumen ausmachte, reduzierte sich der Anteil der Entwicklungshilfe in der Infrastruktur nochmals drastisch. In den Jahren von 1996 zu 2002 haben sich die Ausgaben der ODA im Infra-strukturbereich von US$ 15.175 Millionen auf US$ 8.174 Millionen beinahe halbiert (vgl. Hesselbarth 2004: 3). Da beide Finanzierungsquellen abnahmen, erhoffte man sich die große Erleichterung durch den privaten Sektor (vgl. OECD 2006a: 21, ADB 2005b: 65). Der Abwärtstrend der ODA im Infrastruktursektor ist aus Abbildung 19 ersichtlich. Gleichzeitig sind Mitte der l 990er Jahre aber auch die öffentlichen und die privaten Investitionen stark zurückgangen. Daraus resultiert eine große Lücke zwischen der Nachfrage und dem Angebot. 4.2.3 Die Rolle des privaten Sektors in der Infrastrukturfinanzierung Seit dem Paradigmenwechsel hin zum privaten Sektor, ist dieser für die Finanzierung von Infrastruktur in Entwicklungsländern von wachsender Bedeutung. Wurden bisher die Infrastrukturinvestitionen im Wesentlichen aus zwei Quellen finanziert, nämlich der öffentlichen Hand und der ODA, hoffte man ab den l 990er Jahren, dass ein Rückgang dieser beiden Quellen durch den privaten Sektor abgefangen würde (vgl. Estache 2004: 9). Die in den privaten Sektor gesetzte Hoffnung blieb jedoch zum Großteil unerfüllt, da das hohe Investitionsvolumen der I 980er und l 990er Jahre zu optimistisch in die Zukunft prognostiziert wurde (vgl. Willoughby 2004a: 13). Die Investitionen verringerten sich von 1997 bis 1999 beispielsweise um rund 1/5 im Vergleich zu den Prognosen der Weltbank (vgl. Izaguirre 2000). Zusätzlich dazu sind die Investitionen auf einige wenige Sektoren und Länder beschränkt (vgl. Hesselbarth 2004: 12). 4.2.3.J PPI-Ströme nach Sektoren Die folgende Tabelle 2 zeigt nach Sektoren aufgeteilt die Investitionsströme von privaten Unternehmen in die Infrastruktur in Entwicklungsländer. Im Zeitraum von 1995 bis 2005 wanderten die meisten Investitionen in den Telekommunikationssektor, der für private Investoren am lukrativsten erscheint. Auch im Stromsektor hatten l 999 bereits 27 Entwicklungsländer mehr als 700 Projekte mit dem Privatsektor abgeschlossen (vgl. Izaguirre 2000). Die Investitionen im Wassersektor waren eher gering, da dieser Sektor aufgrund seiner Charakteristika für private Investoren zu kompliziert und unrentabel ist. Problematisch im Strom- und Wassersektor ist, dass zuvor nicht die wahren Kosten an die Konsumenten weitergegeben wurden und es durch die privaten Investoren zu einer natürlichen Preiserhöhung kommen musste (vgl. Harris 2003: vii). Im 113 Transportsektor können nach einem starken Einbruch ansteigende Investitionen verzeichnet werden. Wie aus der Tabelle 2 ersichtlich ist, kam es nach dem anfänglichen Investitionsboom in den l 980er und l 990er Jahren, der durch die Privatisierungs- und Liberalisierungsbestrebungen der l 980er Jahre ausgelöst worden war, zu einem starken Rückgang der privaten Investitionen in allen Sektoren. Tabelle 2: Investitionen in die Infrastruktur mit privater Beteiligung, aufgeteilt nach Sektoren in Milliarden US$, für den Zeitraum 1996-2005 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 :E Sektor Energie 30,0 46,3 29,3 21,1 27,4 15,6 19,2 17,6 12,7 17,4 258,9 Telekommunikation 24,6 39,9 51,8 36,1 48,9 45,2 33,0 33,2 45,0 59,6 434,7 Transport 15,7 19,4 17,5 8,2 9,1 8,1 3,6 5,0 4,5 16,5 115,6 Wasser/ Abwasser 1,7 8,4 2,2 6,5 4,8 2,4 2,0 1,4 1,9 1,5 342 Gesamt 72,1 114,1 1009 72,0 90,2 71,3 57,8 57 2 64,1 95,0 843,4 Quelle: World Bank (2004a), PPI Project Database 4.2.3.2 PPI-Ströme nach Regionen Eine weitere Aufteilung der Investitionsströme kann nach Regionen erfolgen, wie aus Tabelle 3 ersichtlich ist. Es ist klar zu erkennen, dass die Investitionen unterschiedlich stark in die jeweiligen Regionen fließen. Die armen Länder Europas und Zentralasiens verzeichnen die meisten ausländischen Investitionen in der Infrastruktur. Subsahara Afrika ist hingegen nur wenig erfolgreich bei privaten Investitionen und nur rund 5 % der gesamten Investitionen fließen in diese Region. Auch die Länder Nordafrikas und des Nahen Ostens bekamen nur 7 % der Gesamtinvestitionen. Lateinamerika und Asien erhielten 2005 annähernd die gleiche Höhe an Investitionen in der Infrastruktur mit privater Beteiligung. Bei dieser Aufteilung hinkt Afrika allen anderen Regionen dramatisch hinterher. In Asien erreichten die privaten Investitionen 1997 ihren Höhepunkt und nahmen nach der asiatischen Finanzkrise stark ab. Seit wenigen Jahren kann wieder ein leichter Anstieg verzeichnet werden, aber der Höhepunkt von l 997 wurde bisher nicht annähernd erreicht. Die Region Ostasien und Pazifik steht insgesamt an zweiter Stelle bei den privaten Investitionen. Dort begannen in der zweiten Hälfte der l 980er Jahre die ersten Investitionen in Malaysien und auf den Philippinen, wo sie auch in den l 990er Jahren stark anwuchsen. Obwohl alle Länder dieser Region in den l 990er Jahren vermehrt private Investoren in der Infrastruktur anzogen, waren es allen voran China, Indonesien und die Philippinen, die zu den hohen Investitionsvolumen 1996 und 1997 beitrugen (vgl. World Bank 2003c: 23). l 14 Tabelle 3: Investitionen in die Infrastruktur mit privater Beteiligung, aufgeteilt nach Regionen in US$ Milliarden,für den Zeitraum von 1996-2005 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 I: Regionen Ostasien und 28,0 34,9 9,7 13,1 14,3 11,0 9,7 13,0 8,7 13,5 174,7 Pazifik Europa und 10,5 14,2 12,1 9,4 25,0 12,3 16,8 12,2 12,5 34,8 167,9 Zentralasien Lateinamerika 25,8 49,3 71,2 37,3 38,7 33,7 19,6 15,8 17,4 20,5 346,4 und Karibik Mittlerer 0,3 5,1 3,1 3,0 4,1 4,4 1,6 6,2 10,9 6,7 45,5 Osten und Nordafrika Südasien 5,8 6,3 2,3 4,6 4,4 4,6 6,0 3,4 9,6 13,6 64,4 Subsahara 1,7 4,3 2,5 4,6 3,7 5,3 4,2 6,5 4,9 5,9 44,4 Afrika Gesamt 72,1 114,1 100,9 72,0 90,2 71,3 57,8 57,2 64,1 95,0 843,4 Quelle: World Bank (2004a}, PPI Project Database 4.2.3.3 Zusammenfassung der PPI-Entwicklung in den Entwicklungsländern Öffentlich-private Modelle haben sich zu einer Alternative für die Herstellung von Infrastrukturleistungen entwickelt, die sowohl in entwickelten Ländern, wie beispielsweise Großbritannien oder Australien, aber auch in der Entwicklungspolitik immer mehr Beachtung findet (vgl. OECD 2006, ADB 2005b, Sagar 2006, Bestani 2004, Osei 2004: 251 ). Gründe dafür sind sowohl die Privatisierungsbestrebungen der neoliberalen Schule (siehe Kapitel 2.2.4.1 ), aber auch der enorme Investitionsbedarf zur Verbesserung der Infrastruktur, da der Investitionsbedarf die Möglichkeiten der Entwicklungs- und Schwellenländer und auch der internationalen Gebergemeinschaft bei weitem übersteigt (vgl. IUED 2005: 79, EC 2004: 5). Ein wesentliches Argument für die Verwendung von öffentlich-privaten Finanzierungsmodellen in der Entwicklungspolitik ist die Annahme, dass es zu Effizienzzugewinnen durch die privaten Unternehmen kommen wird. PPI haben somit das Ziel, privatwirtschaftliches Engagement für entwicklungspolitische Zwecke zu nutzen (vgl. Martens 2004: 51). Theoretisch könnten PPI daher das Infrastrukturdilemma der Entwicklungsländer lösen, aber in Wirklichkeit sind die Ergebnisse von PPI-Finanzierungen der vergangenen Jahre sehr gemischt (vgl. Harris 2003: vii, Farlam 2005: i). Tatsache ist, dass Unternehmen nur dort investieren, wo es für sie am profitabelsten ist -und das ist auch ihr gutes Recht (vgl. Martens 2004: 52). Allerdings gibt es mehr Infrastruktursektoren, wie beispielsweise die Wasser und Abwasserversorgung, die nicht profitabel sind und daher nur von öffentlicher Hand finanziert werden können. 115 Der anfänglich große Enthusiasmus gegenüber privaten Investitionen im Infrastruktursektor ist beinahe verschwunden, da aufgrund der asiatischen Finanzkrise viele dieser Projekte nicht überlebt haben. Patterson ( 1984: 148) bringt die Unvereinbarkeit von privaten Firmen bei der Grundversorgung auf den Punkt: „ Business cannot make a pro fit where potential customers have little or no income". In die gleiche Richtung argumentiert auch Plummer (2002), die eine Übertragung des PPI-Konzepts in die Infrastruktur in Entwicklungsländern sehr kritisch sieht. Vor allem, weil das PPI-Konzept seinen Ursprung in den Ländern des Nordens hat, die normalerweise eine gut entwickelte institutionelle Infrastruktur aufweisen. Dennoch glaubt Patterson (1984: 14), dass private Unternehmen an der Finanzierung von Infrastruktur teilnehmen können, aber nur unter der Voraussetzung, dass die öffentliche Hand das Projekt durch Subventionen oder Garantien unterstützt. Eine l 00%ige Privatisierung wird daher nicht notwendigerweise in allen Infrastruktursektoren zu Effizienzsteigerungen oder Wachstum führen (vgl. Farlam 2005: 51) und es ist eine Einschränkung für die Verwendung von öffentlichprivaten Finanzierungsmodellen nach Sektoren vorzunehmen (vgl. EC 2003a: 13). In der Entwicklungszusammenarbeit sollen bei der Anwendung von PPI die Auswirkungen auf die Armen im Vordergrund stehen: ,. lt has to be carefully assessed if the benefits of private participation will outweigh the costs and the risks of bringing in the private sector. A very important variable of this assessment is the impact of private sector participation on the poor" (EC 2004: 5). Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass das Ziel von PPI darin liegt, Chancen zu nützen, die sich aus der Verbindung des verstärkten Engagements von Unternehmen in Entwicklungsländern mit dem spezifischen Know-How der privaten Partner ergeben. PPI soll in den Entwicklungsländern somit einen Entwicklungsbeitrag leisten (vgl. bfai 2004: l l ff). Die unterschiedlichen Interessen der beteiligten Partner dürfen bei PPI in Entwicklungsländern jedoch nicht aus den Augen verloren werden. Für das private Unternehmen ist der wirtschaftliche Erfolg der Investition am wichtigsten und auch die Regierung des investierenden Unternehmens hat ein originäres Interesse an einem guten Projekt, da dies wiederum wichtige Wachstumsimpulse für die Heimatwirtschaft liefert. Außerdem will die öffentliche Hand die Dienstleistung zu einem möglichst günstigen Preis und zu geringen Kosten hergestellt haben. Allerdings sind nicht alle lokalen oder regionalen öffentlichen Einheiten vorbehaltlos enthusiastisch gegenüber der Entwicklung von PPI eingestellt (vgl. Caroll/Steane 2003: 46). Die öffentliche Hand muss auch mit den politischen Auswirkungen von Privatisierungen bzw. PPI-Konzepten umgehen können, da es dabei zu Preiserhöhungen kommen kann. PPI ist daher kein „Allheilmittel" für die Finanzierung der fehlenden Infrastruktur in Entwicklungsländern (vgl. Farlam 2005: 55) aber wie Bestani (2004: 5) trotz aller Bedenken enthusiastisch feststellt: ,. We are now in a position to turn it into an effective and forceful reality ". 116 4.2.4 Eine neue Rollenverteilung in der Infrastrukturfinanzierung Der große Rückgang bei den Investitionen kam 1997 mit der asiatischen Finanzkrise. Die dadurch gescheiterten Projekte, die zu einer gewissen Resignation führten, sind für den Abschwung mitverantwortlich (vgl. EC 2004: 5). Zusätzlich dazu wurden sowohl von Seiten der Regierungen als auch der Investoren viel zu hohe Erwartungen in die private Infrastrukturfinanzierung gesetzt (vgl. Harris 2003: vii). Eine weitere Erklärung für den nicht mehr erreichten Höhepunkt von 1997 stellt laut Palmade/ Anayiotas (2004) auch die Tatsache dar, dass zu Beginn vor allem sehr große öffentliche Infrastruktureinrichtungen privatisiert wurden. Die asiatische Finanzkrise löste ein starkes Umdenken sowohl auf öffentlicher als auch auf privater Seite aus (vgl. Izaguirre 2000). Die meisten Infrastrukturinvestitionen waren Dollar-finanziert, da die lokalen Finanzmärkte nicht ausreichend entwickelt waren (vgl. Osius/Carlson 2004: 6). Dies bedeutete aufgrund der dramatischen Entwertung vieler Währungen in den Entwicklungsländern plötzlich eine extreme Steigerung der Verschuldung. Die Unausgeglichenheit zwischen der Dollarverschuldung und den Einnahmen in der heimischen Währung kamen hier verstärkt zum Tragen. Die Folge war ein finanzielles Ungleichgewicht, das in vielen Projekten für Probleme sorgte und manche sogar scheitern ließ (vgl. Bestani 2004). Aufgrund dieser schwierigen Finanzsituation wurden viele private Infrastrukturabkommen von den betroffen Ländern neu verhandelt oder widerrufen (vgl. ADB 2005b: 54). Viele Regierungen stellten aufgrund der prekären Finanzsituation nämlich plötzlich fest, dass sie zu hohe Unterstützung an die privaten Investoren zahlten und griffen in bestehende Verträge ein oder lösten sie auf. Dadurch wurden die Erwartungen und die Bereitschaft für weitere Investitionen auf Seiten der privaten Investoren großteils nachhaltig gestört (vgl. ADB 2005b: 55). Die verhandelten Verträge stellten sich als nicht krisenresistent heraus und auch die bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen schützten die privaten Investoren nicht. In der Folge waren auch die Banken von den Vertragsbrüchen betroffen, da die investierenden Unternehmen wiederum ihre Schulden bei den Banken nicht beglichen (vgl. Osius/Carlson 2004: 8). Die Teilnahme des privaten Sektors im Infrastrukturbereich verlief in der Vergangenheit daher vielfach wenig erfolgreich. Auch die Weltbank erkannte, dass die Infrastruktur nicht den privaten Unternehmen alleine überlassen werden kann und es eines starken Staates bedarf(vgl. World Bank 2006c: xv). Aufgrund der Auswirkungen der Finanzkrise erkannten auch die Regierungen die Probleme, die durch die Teilnahme von privaten Unternehmen in einem bestehenden Sektor entstehen können, wenn notwendige begleitende Reformen nicht durchgeführt werden (vgl. World Bank 2004c: 2, Alexander/Estache 2000). Beispielsweise verursachten die zuvor subventionierten Tarife oder Ineffizienzen im Sektor Probleme, welche die privaten Unternehmen durch langfristige Abnahmeverträge mit dem Staat lösen mussten (vgl. Izaguirre 2000). 117 Die Probleme, die in der Vergangenheit bei privat finanzierter Infrastruktur aufgetaucht sind, weisen darauf hin, dass die Dienstleistungen von der öffentlichen Hand oftmals nicht kostendeckend abgegeben wurden (vgl. EC 2004: 10). Durch die privaten Unternehmen entstand aber ein erhöhter Druck auf die öffentliche Hand, die Preise für die Dienstleistungen zu erhöhen bzw. ausreichend zu subventionieren. Resümierend können also zwei Faktoren das Scheitern von vielen internationalen Projekten erklären: • die fehlenden soliden und verlässlichen Rahmenbedingungen in vielen Sektoren und • die notwendigen, aber nicht berücksichtigten, neuen Regulierungen und institutionellen Veränderungen im Zuge der Privatisierung, welche die Investoren bei der Krise vor große Probleme stellte (vgl. Cook/Uchida 2003, Alexander/Estache 2000). Diese Entwicklungen haben zu einer neuen Ausrichtung bei der Infrastrukturfinanzierung in der Entwicklungszusammenarbeit geführt. Ein neuer Ansatz ist die Verwendung von ODA, um private Investitionen anzuziehen bzw. eine Kombination dieser beiden Ressourcen, um ODA-unterstützte öffentlich-privat finanzierte Infrastruktur zu fördern (vgl. OECD 2006b: 12, OECD 2005). ODA soll daher immer mehr als Hebel dienen, privates Kapital zu mobilisieren und in den lnfrastrukturbereich der Entwicklungsländer zu kanalisieren. Dies propagieren die Weltbank, die regionalen Entwicklungsbanken, das macht die EU und das fördern die nördlichen Regierungen (vgl. Bär 2004: 87). Seit 2003 steht außerdem die Infrastruktur wieder im Mittelpunkt des Interesses der Weltbank und somit auch bei den meisten anderen IFis (vgl. World Bank 2006c: xviii). Die Rolle der privaten Investoren wurde in der Vergangenheit also grundlegend überschätzt und daher wird in den neuen Ansätzen wieder auf einen stärkeren öffentlichen Partner gesetzt, der eine aktive Rolle in der Planung, Finanzierung und Regulierung der Infrastrukturinvestitionen einnehmen soll (vgl. OECD 2006a: 21, ADB 2005b: 21, Meridian Institute 2005). Auch die Annahme, dass Infrastruktur wichtig für die Armutsreduktion ist, hat dazu beigetragen, dass wieder vermehrt öffentliche Investitionen getätigt werden. Darüber hinaus gilt es, die Bedeutung der privaten Investitionen in der Vergangenheit zu relativieren. Die privaten Investitionen sind in den l 990er Jahren zwar stark angestiegen, aber ihr finanzieller Anteil im Vergleich zum Gesamtvolumen blieb auch in der Zeit eher bescheiden (vgl. ADB 2005b: 55f). Dennoch wird angenommen, dass die privaten Investitionen in die Infrastruktur höher sind als die ODA (vgl. Estache 2004: 10). Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass • der Staat im Infrastruktursektor wieder gestärkt werden und eine aktivere Rolle übernehmen soll, 118 Insbesondere bei Infrastrukturprojekten in Entwicklungsländern ist das Wechselkursrisiko besonders hoch, da die Projekte lange Laufzeiten aufweisen und die Kreditegroßteils in Hartwährung, meistens US Dollar, vergeben werden und die Projekterlöse in heimischer Währung erzielt werden, wie beispielsweise Mautautobahnen oder Kraftwerke (vgl. Tytko 1999: 151). Aber auch auf der Kostenseite können die Rohstoffe und Zulieferprodukte in Fremdwährung fakturiert werden und dem Wechselkursrisiko ausgesetzt sein (vgl. Priermeier 2002). Problematisch ist daher jene Situation, in der es zu einem großen Ungleichgewicht bei den Kosten in Hartwährung und den Erträgen in lokaler Währung kommt (vgl. Haarmeyer/Mody 1997). Laut der Ergebnisse von Bea (1995: 149) bewerten die an seiner Studie teilnehmenden Unternehmen die Wechselkursrisiken als jenen Faktor, der den größten negativen Einfluss auf das Investitionsvolumen hat. Man unterscheidet die folgenden drei Erscheinungsformen des Wechselkursrisikos. 4.3.4.J Währungsumrechnungsrisiko Das Währungsumrechnungsrisiko (translation risk) betrifft die buchhalterische Bewertung von auf Fremdwährung lautenden Posten im Jahresabschluss oder die Bewertung anlässlich der Konsolidierung in unterschiedlicher Währung erstellter Jahresabschlüsse zu einer Konzernbilanz (vgl. Madura 2006: 38lf, Topritzhofer/Moser 1985: 175). Dieses Risiko ist vergangenheitsorientiert und führt nicht zu realen Auswirkungen aufgrund der Wechselkursveränderungen. In der Theorie ist die Berücksichtigung dieses Risikos umstritten, allerdings gibt es Ansätze, wie beispielsweise den „Stockprice-perspective", welche die Wichtigkeit dieses Risikos betonen (vgl. Madura 2006: 38 l ff). Obwohl für Infrastrukturinvestitionen typischerweise Projektgesellschaften gegründet werden, müssen Unternehmen Mehrheitsbeteiligungen und Haftungszusagen bei Projektgesellschaften auch in der eigenen Bilanz anführen. Daher kann das Währungsumrechnungsrisiko auch für Unternehmen wichtig sein, die sich an Projektgesellschaften als Sponsoren mit Eigenkapital beteiligen. 4.3.4.2 Währungsumwechslungsrisiko Das Währungsumwechslungsrisiko (transaction risk) beschreibt die Unsicherheit betriebswirtschaftlicher Kosten- bzw. Erlösgrößen, die sich aus Wechselkursveränderungen ergeben (vgl. Topritzhofer/Moser 1985: 173). Das Währungsumwechslungsrisiko stellt eines der größten Risiken im Zusammenhang mit lnfrastrukturinvestitionen dar, da die Erträge aus den Leistungen in der Heimatwährung des Landes bezahlt werden, in dem die Investition getätigt wurde. Da Einnahmen für die Tilgung der Kredite in Hartwährung, wie beispielsweise US$ oder EUR, benötigt werden, befürchten die Investoren einen Verlust aus den Erträgen durch eine Abwertung der ausländischen Währung zum US$ oder EUR. 125 Bei Infrastrukturinvestitionen wird das Währungs-umwechslungsrisiko oft dadurch vermieden, dass die Investoren ihre Absatzpreise durch Wertsicherungsklauseln kurssichern. Dabei werden die Einnahmen in lokaler Währung bezahlt, aber deren Höhe ist meistens an den US$ oder EUR indexiert. Das private Unternehmen erhält die Erträge dabei nach wie vor in der Landeswährung, aber faktisch kann es durch die Indexierung eine Anpassung an Wechselkursveränderungen erreichen und so das Wechselkursrisiko vermeiden. Es können sowohl ausländische als auch inländische Investoren vom Währungsumrechnungsrisiko betroffen sein, da aufgrund der geringen Liquidität der Kapitalmärkte in Entwicklungsländern auch die inländischen Investoren aus- . ländische Kredite aufnehmen müssen. Zusätzlich dazu vergeben auch die Internationalen Finanzinstitutionen (IFis) ihre Kredite in US$. 4.3.3.3 Ökonomische Wechselkursrisiko Das ökonomische Wechselkursrisiko (economic risk) geht über das Transaktionsrisiko hinaus und berücksichtig neben den Preisauch die Mengenauswirkungen aufgrund von zukünftigen Veränderungen des Wechselkurses. Im Mittelpunkt steht dabei die Betrachtung des Gesamtwertes eines Unternehmens. (vgl. Moser: 1985: l 12t). Das ökonomische Wechselkursrisiko wird aufgrund seiner Komplexität von Unternehmen nur wenig berücksichtigt (vgl. Glaum 2000: 33, Loderer/Pichler 2000). Im Zusammenhang mit Infrastrukturinvestitionen in Entwicklungsländern findet es kaum Anwendung, da die Investoren oft Abnahmeverträge zu fixen Preisen mit den öffentlichen Abnehmern vereinbaren und sie daher keinen Einfluss auf die Preisgestaltung haben. Eine Mengenreaktion ist jedoch dann möglich, wenn der private Investor direkt an die Kunden liefert und es aufgrund von erhöhten Preisen zu Mengenveränderungen kommt. Diese Mengenreaktion ist aber wiederum abhängig von der Art der Infrastrukturleistung und dem Wettbewerb am Markt. 4.4 Öffentlich-private lnfrastrukturmodelle 4.4.1 Einführung Unter dem Begriff der öffentlich-privaten Infrastrukturmodelle werden verschiedene Formen der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor subsumiert. Die Formen unterscheiden sich je nach Intensität der jeweiligen Beteiligung der Parnter. In der folgenden Abbildung 21 werden die Modelle in einem Kontinuum zwischen Staat und Privat dargestellt. Auf der linken Seite der Abbildung 126 werden jene Modelle zusammengefasst, bei denen der Staat Eigentümer der Anlage bleibt, aber einzelne Dienstleistungen an private Unternehmen auslagert. Beim staatlichen Eigentum haben Serviceverträge die geringste und Konzessionsmodelle die größte private Beteiligung. Public Private Partnerships weisen sowohl öffentliches als auch privates Eigentum auf. Jene Modelle mit der höchsten privaten Beteiligung werden als Betreiber- oder Build Operate Transfer-Modelle bezeichnet. Abhängig vom gewählten Modell kann die lnfrastrukturanlage am Ende der Laufzeit an die öffentliche Hand übergeben werden (BOT-Modell) oder im Eigentum des privaten Unternehmens bleiben (BOO). In den nun folgenden Abschnitten werden die einzelnen Modelle dargestellt. Die Aufbaulogik folgt dem Staat-Privat Kontinuum und stellt in den Kapiteln 4.4.2 und 4.4.3 die Modelle mit staatlichem Eigentum vor. Bei diesen Formen beschränkt sich die private Beteiligung auf den Betrieb und eventuelle Erweiterungs- und Reparaturinvestitionen. Das private Unternehmen ist aber nicht finanziell bei der origiäneren Errichtung der Anlage beteiligt. Bei diesen Formen wird das private Unternehmen direkt durch den Auftraggeber, z.B. die Regierung des Gastlandes, für die Leistung bezahlt (vgl. World Bank 2004c: 5). Abbildung 21: Kontinuum Staat -Privat Staatliches Eigentum Serviceverträge Managementverträge Leasingmodelle: öffentliches Unternehmen= Leasinggeber Konzessionsmod~ .. -· Public Private Partnership - Modelle Betreiber-Modelle (BOT) Privates Eigentum Daran anschließend werden im Kapitel 4.4.4 Public Private Partnership-Modelle diskutiert, die sowohl öffentliches als auch privates Kapital aufweisen. Die beteiligten Partner gründen dafür gemeinsam eine Gesellschaft. Die Modelle mit der höchsten privaten Beteiligung werden im letzten Kapitel 4.4.5 dargestellt. Die Betreibermodelle werden oft synonym auch als BOT-Modelle bezeichnet, obwohl das BOT-Modell nur eine Variante der unterschiedlichen Betreibermodelle darstellt. PPP und Betreibermodelle sehen private Kapitalbeteiligung bereits während der Bauphase vor. Abhängig von der Ausgestaltungsform, 127 können bei diesen beiden Modellen die privaten Unternehmen auch direkt Kontakt mit den Kunden haben. 4.4.2 Service- und Management Modelle Bei Service- und Management-Modellen werden Aufträge zur Übernahme des Rechnungswesens, der Datenverarbeitung oder der Personalbeschaffung vergeben (vgl. Zeuchner 2002: 208). Eine Vergabe von solchen Aufgaben kann sowohl an heimische, als auch an Unternehmen aus Industriestaaten vergeben werden. Normalerweise werden in Entwicklungsländern einfache, standardisierte Leistungen an lokale Unternehmen vergeben. Ausländische Partner werden hingegen dann herangezogen, wenn komplexe Leistungen oder Spezialwissen benötigt werden. Die Risiken für den privaten Unternehmer beschränken sich bei beiden Modellen auf das politische Risiko und das Wechselkursrisiko. Da keine Investitionen getätigt werden, beschränken sich die dem Risiko ausgesetzten Zahlungsströme auf die Zahlung des Entgelts, die auch in der Heimatwährung des Gastlandes vereinbart werden kann. Da Entwicklungsländer häufig hoch volatile Währungen haben und ein durchschnittlich höheres politisches Risiko aufweisen, können durch die Transferierung ins Mutterunternehmen Verluste entstehen. Diese können dadurch vermieden werden, dass die Entgeltszahlung in der Währung des investierenden Unternehmens durchgeführt wird oder sich das ausländische Unternehmen durch eine Versicherungsleistung absichert. Eine Verringerung, allerdings keine Vermeidung, des Wechselkursrisikos kann auch erreicht werden, indem man sich auf eine stabile Drittwährung einigt. Staatlich garantierte Wechselkurse können eine weitere Absicherungsmöglichkeit darstellten. Dabei wird ein Wechselkurs mit der Regierung des Gastlandes vereinbart, zu dem die privaten Vertragspartner ihre Erlöse in eine Fremdwährung tauschen dürfen. In diesem Fall übernimmt die Regierung des Gastlandes das gesamte Wechselkursrisiko 4.4.2.1 Serviceverträge Wesentliche Merkmale von Serviceverträgen sind das öffentliche Eigentum an der Infrastrukturanlage sowie die öffentliche Finanzierung und Betriebsführung in Verbindung mit der Übertragung bestimmter Serviceleistungen an private Unternehmen (vgl. Zeuchner 2002: 209). Aus dieser Charakterisierung ist erkennbar, dass Serviceverträge die einfachste Form der privaten Teilnahme an einer Infrastrukturleistung darstellen. In der Literatur werden Serviceverträge u.a. auch als Contracting-Out oder Outsourcing bezeichnet (vgl. Savas 2000: 242). Serviceverträge können vielseitig für genau spezifizierte Leistungen in der Planungs-, Bau- oder Betriebsphase eingesetzt werden (vgl. EC 2003a: 20). Die 128 Verantwortung des privaten Bereichs ist somit nur auf die ihm übertragene Leistung begrenzt. Die fixen Zahlungen an den Privaten sind an dessen Leistung gebunden und diese Art der Erfolgsvergütung wird auch als ein wesentlicher Vorteil gegenüber der Leistungserstellung durch den öffentlichen Bereich angesehen (vgl. Zeuchner 2002: 2!0). Die folgende Abbildung 22 stellt den Ablauf eines Servicevertrages nochmals schematisch dar. Abbildung 22: Leistungsbeziehungen bei Serviceverträgen Servicevert/ / ~:;;elt Privates Unternehmen Serviceleistung: Wartung Reparatur Inkasso etc. Quelle: Zeuchner (2002: 210) 4.4.2.2 Managementverträge Gaststaat Planung Finanzierung Bau Eigentum Betrieb ~"'"''''""' :s::: entgelt 1 Nutzer Managementverträge sind gekennzeichnet durch öffentliches Eigentum einer Infrastrukturanlage, die öffentliche Finanzierung und die private Managementleistung. In dieser Konstruktion überträgt die öffentliche Behörde den Betrieb und die Wartung einer Anlage an ein privates Unternehmen (vgl. World Bank 2006b: 7, EC 2003a: 20, Savas 2000: 242). Das private Unternehmen ist für die täglichen Managemententscheidungen verantwortlich, ohne aber die Projektrisiken, insbesondere das Eigentumsrisiko, tragen zu müssen (vgl. World Bank 2006b: 7). Der private Betreiber ist nur im Innenverhältnis für die Bereitstellung der Dienstleistung verantwortlich. Die öffentliche Stelle bleibt weiterhin verantwortlich für die Bereitstellung der Leistung und tritt nach außen sowohl bei der Beschaffung als auch beim Absatz als Rechtspersönlichkeit und Vertragspartner auf. Das private Unternehmen erhält für seine Leistung und sein Spezialwissen von der öffentlichen Stelle ein Managemententgelt, das auch eine leistungsbezogene Komponente beinhalten kann (vgl. EC 2003a: 20). Dadurch soll ein Anreiz zur Produktivitätssteigerung geschaffen werden. Managementverträge haben in der Regel eine mittelfristige Laufzeit von 3 bis 5 129 Jahren, deren Zweck darin besteht, die Anlagen rentabel zu machen (vgl. Savas 2000: 242). Managementverträge sind besonders für Sektoren geeignet, die entweder gerade eine Umwandlung von öffentlichem zu privatem Eigentum durchmachen oder für jene Bereiche, die keine weitere Partizipation des privaten Sektors zulassen (vgl. Willoughby 2004a: 14, EC 2003a: 21). Die folgende Abbildung 23 zeigt wiederum grafisch den Ablauf eines Managementvertrages. Abbildung 23: Leistungsbeziehungen bei Managementverträgen Privates Unternehmen: Management der Anlage: Betrieb Wartung Ausbildung Gaststaat Planung Finanzierung Bau Eigentum Tarifsetzung ~ Nutzungs- ~elt lnfrastrukturleistung im Namen und auf Rechnung des Gaststaates 1 Nutzer Quelle: Zeuchner (2002: 212) 4.4.3 Transfer of Operation Rights (TOR) -Modelle Unter dem Begriff TOR-Modelle versteht man Leasing- und Konzessionsmodelle, die man im deutschsprachigen Raum auch als Betriebsführungsmodelle bezeichnet (vgl. Zeuchner 2002: 219). Dabei vergibt der Staat eine zeitlich begrenzte Lizenz an ein privates Unternehmen für die Erbringung einer lnfrastrukturleistung. Bei diesen Modellen übernimmt das private Unternehmen die volle Verantwortung für den Betrieb der Anlage und muss einen Teil des kommerziellen Risikos für das Leistungsangebot tragen. Das Unternehmen deckt seine Kosten und erwirtschaftet einen Gewinn, in dem es direkt an die Endabnehmer liefert und auch von diesen für die Leistung bezahlt wird (vgl. World Bank 2006b: 7t). Dadurch ist das private Unternehmen auch an einer Tarifdisziplin seitens der Abnehmer interessiert (vgl. World Bank 2004c: 5). Die Regierung überwacht typischerweise die Gebühreneinhebung, indem sie Wettbewerb zulässt und/oder die Preise reguliert. 130 Die Risiken, die vom privaten Unternehmen getragen werden müssen, beschränken sich beim Leasing- und Konzessionsmodell einerseits auf das politische und Wechselkursrisiko, andererseits kann es beim Leasingmodell auch zu einer teilweisen Übernahme des wirtschaftlichen Risikos kommen, wenn ein Teil der Entlohnung neben einem festen Sockelbetrag aus der Differenz zwischen Nutzungsentgelt und Leasingrate ermittelt wird. Beim Konzessionsmodell muss das private Unternehmen das Zuliefer- und das Absatzrisiko übernehmen. Strategien zur Bewältigung der politischen und Wechselkursrisiken wurde bereits im Kapitel 4.4.2 dargelegt. Bei Infrastrukturanlagen ist der Abschluss von Abnahmeverträgen üblich, anhand derer das Absatzrisiko eingeschränkt wird. Hierbei unterscheidet man Take-or-Pay und Take-and-Pay-Verträge (vgl. Siebe! 2001: 54). Bei einem Take-or-Pay-Vertrag ist der Abnehmer verpflichtet zu zahlen, unabhängig davon, ob die Dienstleistung geliefert wird bzw. er sie abnimmt (vgl. Tytko 1999: 173). Ziel dabei ist es, zu rnindest die Betriebskosten und die Leasingrate bzw. die Abschreibung der Konzession zu decken. Bei einem Take-and-Pay-Vertrag hingegen muss der Abnehmer nur dann für die Leistung zahlen, wenn er diese auch konsumiert. Eine weitere Möglichkeit sind sogenannte Throughput- und Tolling- Agreements, die auch das Absatzrisiko begrenzen. Dabei ist der Garantiegeber dazu verpflichtet, eine andere als die aus dem Projekt resultierende Leistung zu erbringen, z.B. eine bestimmte Transportleistung zu bezahlen, unabhängig davon, ob diese auch in Anspruch genommen wird (vgl. Zeuchner 2002: 228). Mit einem Throughput-Vertrag wird das Zulieferrisiko begrenzt. Damit wird das Risiko abgedeckt, dass die für den Betrieb der Anlage benötigten Rohstoffe nicht zu den erwarteten Bedingungen verfügbar sind. Das private Unternehmen kann wiederum Preisanpassungsklauseln mit den Abnehmern vereinbaren oder es können auch besondere Situationen in den Nutzergebühren berücksichtigt werden. Aus Sicht des Staates ist die adäquate Versorgung der Nutzer mit Infrastrukturleistungen wichtig. Daher wird der Staat nur jene Betreiber auswählen, die das nötige Vorwissen und die Erfahrung aufweisen können. Um sich gegen Nicht- oder Schlechterfüllung zu schützen, können Performance-Bonds vereinbart werden, in denen das private Unternehmen zu einem Schadenersatz verpflichtet wird. Außerdem ist es sinnvoll, die Ausbildung von lokalem Personal vertraglich festzulegen, da die Verträge mit dem privaten Partner zeitlich beschränkt sind. 4.4.3.J Leasingmodelle Leasingmodelle können zwei grundlegend verschiedene Ausgestaltungsformen annehmen, da sowohl das private Unternehmen als auch die öffentliche Einrichtung Eigentümer der Infrastrukturanlage sein können. 131 Die besonderen Kennzeichen für Leasingmodelle sind das öffentliche Eigen-turn an einer Infrastrukturanlage, die öffentliche Finanzierung und die private Betriebsführung (vgl. Strohbach 2001: 58). Der öffentliche Partner fungiert dabei als Leasinggeber und das private Unternehmen als Leasingnehmer, dem eine nach seinen Anforderungen gebaute Anlage im Rahmen eines Leasingvertrages zur Verfügung gestellt wird (vgl. Grimsey/Lewis 2002: 224). Der Leasingnehmer, d.h. das private Unternehmen, ist alleinig für alle mit dem Betrieb und der Wartung anfälligen Kosten verantwortlich (vgl. World Bank 2006b: 7, Grimsey/Lewis 2004: 224). Dafür hat er im Allgemeinen die ausschließlichen Rechte auf die Einnahmen für einen Zeitraum von fünf bis zehn Jahren (vgl. World Bank 1994: 77). Somit wird auch das wirtschaftliche Risiko auf das private Unternehmen übertragen (vgl. EC 2003a: 21 ). Die folgende Abbildung 24 stellt das Verhältnis in einem Leasingmodell dar, in dem der öffentliche Partner als Leasinggeber fungiert. Abbildung 24: Leistungsbeziehungen in einem Leasingmodell, Staat als Leasinggeber Leasi~nate 1xes Mindest- ~-----~entgelt Privates Unternehmen= Leasingnehmer Wartung Betrieb Finanzierung d. Working Capitals Tarifsetzung Quelle: Zeuchner (2002: 223) Gaststaat= Leasinggeber Planung Finanzierung Bau Eiweiterung Nutzungsentgelt Infrastrukturleistung Nutzer Der Leasinggeber hingegen, d.h. das öffentliche Unternehmen, bleibt Eigentümer der Anlage und ist nur für die Finanzierung der Investition sowie für Ersatz- und Erweiterungsinvestitionen, Festlegung der Nutzergebühr und die Kostenpolitik zuständig. Im Leasingvertrag werden auch Pönalezahlungen vereinbart, wenn die Dienstleistung des privaten Unternehmens nicht der vereinbarten Qualität entspricht. Der Leasingnehmer trägt die meisten oder alle wirtschaftlichen Risiken für die gesamte Laufzeit des Leasingvertrages, da die 132 Leasingrate erfolgsunabhängig zu bezahlen ist (vgl. Tytko 1999: l 95f, World Bank 1994: 77). Dabei kann der Leasingnehmer bei sorgfältiger Führung der Anlage eine Wertsteigerung realisieren. Leasingkonstruktionen werden auch als möglicher Weg für eine intensivere Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und den privaten Partner in der Zukunft angesehen. Für das private Unternehmen stellt dies außerdem eine Markteintrittsform mit beschränktem Risiko und Investitionsaufwand dar. Da die öffentliche Behörde in vielen Fällen die technischen Projektrisiken übernimmt, muss das private Unternehmen nur noch die wirtschaftlichen Projektrisiken tragen (vgl. Zeuchner 2002: 223). Abbildung 2S: Leistungsbeziehungen im Leasingmodell, Staat als Leasingnehmer Leasingrate Privates Unternehmen Leasinggeber (Leasinggesellschaft) Leasingvertrag Planung Finanzierung Bau Erweiterung Eventuelle ~-----~ Überschüsse/ j Nutzungsgebühr Öffentliche Gewinne lnfrastrukturinvestition Institution = Leasingnehmer .__ _____ __, Wartung ~----~ Leistung Betrieb Finanzierung d. Working Capitals Tarifsetzung In der Literatur wird aber auch ein anderes Modell beschrieben, bei dem das private Unternehmen als Leasinggeber fungiert (vgl. Backhaus/Werthschulte 2003, Strohbach 200 l, Tytko 1999). Häufig wird auch eine weitere Gesellschaft zu Finanzierungszwecken dazwischengeschaltet, die das Leasingobjekt errichtet oder kauft und gegen Bezahlung einer Leasingrate zur Verfügung stellt. Die Leasinggesellschaft wiederum errichtet oder kauft ein Leasingobjekt, welches sie dem Leasingnehmer gegen Bezahlung einer Leasingrate zur Verfügung stellt. 133 Die private Gesellschaft ist zivilrechtliche Eigentümerin und Leasinggeberin der Anlage (vgl. Strohbach 2001: 58). Die Verantwortung für den Betrieb der Anlage geht aber in die öffentliche Hand über, die wiederum für die Nutzung der Infrastrukturleistung Gebühren einheben kann (vgl. Backhaus/Werthschulte 2003: 104t). Wie es bei vielen Leasingverträgen üblich ist, kann auch eine Kaufoption am Ende der Laufzeit festgelegt werden (vgl. Werthschulte 2003: 105, Strohbach 200 l: 58t). Außerdem ist es auch möglich, dass die Leasinggesellschaft die Funktion der Planung sowie der Instandhaltung und Wartung übernimmt, da sie zusätzliches Know-How in diesen Bereich einbringen kann. Der Betrieb der Anlage erfolgt schließlich durch den öffentlichen Auftraggeber, der diese gegen fixe Leasingraten von der Leasinggesellschaft mietet (vgl. Strohbach 200 I: 59). Abbildung 25 zeigt wiederum grafisch unterstützt die Leistungs-beziehungen in einem Leasingmodell, wenn der Staat als Leasingnehmer fungiert. 4.4.3.2 Konzessionsmodell Die wesentlichen Kennzeichen für ein Konzessionsmodell sind das öffentliche Eigentum an der Infrastrukturanlage, die öffentliche Finanzierung der Anfangsinvestition, die private Finanzierung von Erweiterungsinvestitionen und die private Betriebsführung (vgl. World Bank 2006b: 121). Das Konzessionsmodell ist dem Leasingmodell sehr ähnlich, jedoch wird hier auch die teilweise Finanzierung des Anlagenvermögens vom privaten Unternehmen übernommen (vgl. World Bank 1994: 79). Das Konzessionsmodell ist dadurch gekennzeichnet, dass eine öffentliche Aufgabe auf ein privates Unternehmen, den Konzessionär, übertragen wird (vgl. World Bank 2006b: 10, Eggers 2004: 35, Tytko 1999: 192). Hierbei beschränkt sich die Aufgabe des Konzessionärs, ähnlich dem Leasingnehmer, wieder auf das Management der Infrastrukturanlage. Die Objektgesellschaft erhält von der öffentlichen Hand ein fixes Nutzungsentgelt bis zum Ende der Konzessionsdauer, wobei keine vertragliche Beziehung zwischen der öffentlichen Hand und den Nutzern besteht (vgl. Strohbach 2001: 65t). Bei international operierenden Kraftwerkslieferanten hat sich die Unterscheidung zwischen Konzessions- und BOT-Modell durchgesetzt (vgl. Zeuchner 2002: 224). Bei einem einfachen Konzessionsmodell wird nur beschränkt Eigenkapital des privaten Unternehmens in die Infrastrukturanlage investiert. Bei den BOT-Modellen (siehe Kapitel 4.4.5) kann das Privatunternehmen als Eigentümer der Anlage fungieren. Das Konzessionsmodell ist in jenen Ländern von Bedeutung, in denen beispielsweise ausländische Investoren oder private Unternehmen per Gesetz oder Verfassung kein Eigentum an einer Infrastrukturanlage haben dürfen. Im Bereich der Wasserversorgung wurden bereits mehrere Konzessionen in Ent- 134 mit der Rolle des privaten Sektors in der lnfrastrukturfinanzierung, wobei zu erkennen ist, dass sich die meisten privaten Investitionen auf wenige Sektoren und Regionen beschränken. Zusätzlich dazu hat Ende der l 990er Jahre die asiatische Finanzkrise viele Projekte gefährdet und die privaten Investoren vom Markt vertrieben. Der starke Rückgang der privaten Investitionen im Infrastruktursektor hatte gravierende, destabilisierende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation in den Entwicklungsländern und daher wurde die Rolle des Staates und der Entwicklungshilfe (ODA) neu überdacht. Heute wird die Ansicht vertreten, dass der Staat wieder eine aktivere Rolle in der Infrastrukturfinanzierung einnehmen und ODA als ,,Hebel" für die Förderung von mehr privaten Investitionen eingesetzt werden soll. Im Kapitel 4.3 werden die Länderrisiken dargestellt, die in wirtschaftliche, politische und Wechselkurrisiken unterteilt werden. Die wirtschaftlichen Risiken umfassen die Absatz- und Zulieferrisiken und das Delkredererisiko. Die politischen Risiken in Entwicklungsländern umfassen die politischen Risiken im engeren Sinn, Konvertierungs- und Transfer und Zahlungsverbots- und Moratoriumsrisiko. Die dritte Gruppe umfasst die drei Ausprägungsformen des Wechselkursrisikos, wobei das Währungsumwechslungsrisiko aufgrund des starken Ungleichgewichts zwischen US$-Verschuldung und Einnahmen in lokaler Währung für private Unternehmen sehr groß sein kann. Im vierten Abschnitt werden die verschiedenen öffentlich-privaten Finanzierungsmodelle vorgestellt. Die Darstellung der einzelnen Modelle folgt der Logik des Staat-Privat-Kontinuums, wobei zuerst jene Formen beschriebenen werden, die meisten staatliches Eigentum aufweisen bis hin zu den Betreibermodellen, bei denen am meisten privates Eigentum zu finden ist. In der abschließenden Tabelle 4 wird ein Überblick über die Modelle gegeben. Abhängig vom Modell werden die Risiken zwischen den privaten und öffentlichen Beteiligten aufgeteilt. Je weiter man in der Tabelle nach unten rückt, umso stärker nimmt auch der Zeithorizont zu. Wesentlich ist auch, dass bei den letzten beiden Modellen privates Eigentum möglich ist. 141 +'- N Tabelle 4: Zusammenfassung von öffentlich-privaten Finanzierungsmodellen Alternativen ! Dauer Umfang der 1 Länderrisiken I Projektrisiken 1 1 Einbindung : Privater Service 1-2 Jahre Ausgliederung P: Öffentlich T: Öffentlich Vertrag genau W: Privat W: Öffentlich spezifizierter F: Öffentlich Aufgaben Zunahme Management 3-5 Jahre Ausgliederung P: Offentlich T: Öffentlich Vertrag von Betrieb W: Privat W: Öffentlich und Wartun2 F: Öffentlich an Leasing 8-15 Jahre Durchführung P: Offentlich T: Öffentlich Risiko & Verantwort- W: Privat W: Öffentlich/ ung für Betrieb, F: Öffentlich Privat Dauer Wartung u. Absatz der Privatisierung/ Leistung Konzessionen gewöhnlich: Durchführung P: Privat T: Offentlich Eigentum 5-10 Jahre & Verantwort- W: Privat W: Öffentlich/ möglich: ung für Betrieb, F: Öffentlich Privat 20-30 Jahre Wartung u. 1 „ Absatz der Leistung, Ausbau der Anlage Public Private unbefristet bis Planung, Bau P: Privat T: Öffentlich/ Partnersbips Beendigung & Betrieb d. W: Privat Privat Anlage, F: Öffentlich/ W: Öffentlich/ anteilige Privat Privat Finanzierung d. Investition Eigentum an Investitionen Infrastruktur in Infrastruktur Öffentlich Öffentlich Öffentlich Offentlich Offentlich Offentlich Öffentlich Öffentlich/ Privat Offentlich Öffentlich und (51%) und Private Privat ( 49%) +'- w Betreibermod 20-30 Jahre Planung, P: Privat T: Privat elle Finanzierung, W: Privat W: Privat (BOT) Bau, Betrieb & F: Privat Wartung d. Anlage, Transfer am Ende der Laufzeit Anmerkungen: Die Länderrisiken werden unterteilt in: Politisches, Wirtschaftliches und Force Majeure Risiko. Die Projektrisiken werden unterteilt in: Technische und Wirtschaftliche Risiken. Offentlich und Privat Privat 5 Die Unterstützung von privaten Infrastrukturinvestitionen durcn internationalen und nationale Finanzinstitutionen Das fünfte Kapitel fokussiert auf die Unterstützung von privaten Infrastrukturfinanzierungen durch internationale und nationale Finanzinstitutionen. Im ersten Kapitel wird eine Einführung in die Thematik gegeben, wobei auf die Rolle der Projektfinanzierung, die Mindestkriterien für eine private Infrastrukturfinanzierung sowie auf die Kofinanzierungsfunktion der internationalen Finanzinstitutionen (IFis) eingegangen wird. Im zweiten Kapitel (5.2) werden die einzelnen Instrumente der nationalen und internationalen Finanzinstitutionen beschrieben. Anschließend an diese Darstellung werden im Kapitel 5.3 einzelne innovative Ansätze genauer dargestellt und kritisch betrachtet. Im letzten Kapitel (5.4) wird die Thematik abschließend nochmals kurz zusammengefasst. Die folgende Abbildung 29 stellt grafisch den Aufbau dieses Kapitels vor und dient der besseren Orientierung im Kapitel. Abbildung 29: Kapitelübersicht Unterstützung von privaten lnfrastrukturinvestitionen durch internationale und nationale Finanzinstitutionen 5.1 Kapitel Einführung l 5.2 Kapitel Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente von internationalen und nationalen Finanzinstitutionen in der Infrastrukturfinar,zierung l 5.3 Kapitel Detailvorstellung und kritische Würdigung einzelner innovativer Finanzierungsinstrumente der IFls l 5.4 Kapitel Zusammenfassung 144 5.1 Einführung Die Projektfinanzierung spielt bei der privaten Finanzierung von Infrastruktur eine wesentliche Rolle, daher wird in der Einführung zunächst darauf Bezug genommen. Daran anschließend werden im zweiten Abschnitt die Mindestkriterien für private Investitionen dargestellt, da nicht alle Infrastrukturprojekte gleichermaßen für den privaten Sektor geeignet sind. Da die Finanzierung der privaten Infrastrukturinvestitionen von den internationalen und nationalen Finanzinstitutionen wesentlich unterstützt wird, gibt der dritte Abschnitt einen Einblick in die Kofinanzierungsfunktion dieser Institutionen. 5.1.1 Rolle der Projektfinanzierung im Infrastruktursektor In den letzten 20 Jahren hat sich die Rolle des öffentlichen Sektors im Bereich der Infrastrukturfinanzierung in allen Ländern stark gewandelt (vgl. Grimsey/Lewis 2004: 81). Wie bereits in den vorangegangen Kapiteln dargestellt wurde, hat sich durch Privatisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen in Entwicklungsländern ein neuer Markt für ausländische Investoren aufgetan (vgl. Werthschulte 2005: 47). Dadurch wurde der öffentliche Bereich immer mehr zum ,,Aufseher" und weniger zum Bereitsteller von Infrastrukturleistungen. Oftmals agiert die öffentliche Hand als Garantiegeber oder gewährt andere Unterstützung (vgl. Wolf 2003: 63, Trujillo et al. 1998). Sobald der öffentliche Sektor nicht mehr für die Erzeugung der Infrastrukturleistung verantwortlich ist, stellen die zukünftigen Cashtlows in der Projektfinanzierung die einzige Finanzierungsquelle dar (vgl. Werthschulte 2005: 34). Im Zuge dieser Verlagerung vom Staat auf das private Unternehmen spricht man bei der Finanzierung von lnfrastrukturinvestitionen auch von Financial Engineering. Diese beschäftigt sich mit der Planung und Ausarbeitung von maßgeschneiderten Finanzierungskonzepten, bei denen das gesamte Spektrum der klassischen Finanzierungsinstrumente zum Einsatz kommt (vgl. Werthschulte 2005: 34). Aus diesem Spektrum wird versucht, eine optimale Kombination aller Finanzierungsalternativen zusammenzustellen. Streng genommen handelt es sich hierbei um kein neues Instrument für die lnfrastrukturfinanzierung, sondern vielmehr um einen grundsätzlich anderen Denkansatz (vgl. Backhaus/ Werthschulte 2003: 6). Projektfinanzierung bietet eine Möglichkeit, Eigen- und Fremdkapital für spezielle Infrastrukturprojekte zu mobilisieren, wobei die Risiken und Gewinne nicht alleine vom Sponsor getragen werden, sondern auch die anderen Investoren daran beteiligt sind (vgl. Grimsey/Lewis 2004: 227). Seit mehreren Jahrzehnten wird für die Finanzierung von großvoluminösen, risikoreichen Investitionsvorhaben Projektfinanzierung eingesetzt. Darunter fallen vor allem Projekte im Bereich der Infrastruktur, die aufgrund der hohen Investitions- 145 ausgaben und der großen Risiken durch die einzelnen Unternehmen oder Staaten nicht getragen werden können. Die Beurteilung des Projektes basiert vor allem auf den generil;!rten Cash-Flow-Strömen und den mit ihnen verbundenen Risiken (vgl. Wolf 2003: 59). Ein wesentliches Kriterium für Projektfinanzierung ist daher die Tatsache, ob das Projekt wirtschaftlich rentabel ist. Neben risikoreichen Investitionen in Entwicklungs- und Schwellenländer, ist diese Form der Finanzierung insbesondere auch für Projekte geeignet, die im Zuge von Unternehmenskooperationen erstellt und/oder betrieben werden (vgl. Wolf 2003: 64). 5.1.2 Mindestkriterien für private Infrastrukturinvestitionen Wie im Kapitel 4.4 dargestellt wurde, können private Unternehmen mit einer unterschiedlichen Intensität an Infrastrukturinvestitionen beteiligt sein. Damit private Unternehmen in die Infrastruktur investieren, müssen die Projekte aber folgenden Mindestanforderungen entsprechen. Wenn ein Vorhaben nicht alle Mindestanforderungen erfüllt, ist eine rein privatwirtschaftliche Lösung nicht möglich und die Unterstützung durch den Staat oder andere Institutionen erforderlich (vgl. Zeuchner 2002: 242). l. Das Projekt muss wirtschaftlich tragfähig sein: Das Projekt sollte eine Projektrendite eiwirtschaften, die über den marktüblichen Fremdkapitalzinsen liegt. Ein Projekt hingegen, das wirtschaftlich nicht tragfähig ist, aber gesamtwirtschaftlich eiwünscht und sinnvoll ist, muss vom Staat oder von Internationalen Finanzinstitutionen (IFis) unterstützt werden. Dies ist beispielsweise auch möglich, wenn es aufgrund von natürlichen Monopolen nicht zu wettbewerbsfähigen Preisen kommen kann. In diesem Fall muss die öffentliche Hand die Finanzierung alleine übernehmen (vgl. IMF 2004: 10). 2. Das Projekt muss schuldendienstfähig sein: Aus dem Projekt muss ausreichend Cash-Flow generiert werden, aus dem neben den Bau- und Betriebskosten die Zinsen und die Tilgung der erforderlichen Kredite erbracht werden können. Problematisch ist hier insbesondere, dass die Dienstleistungen von der öffentlichen Hand oft zu nicht kostendeckenden Preisen angeboten wurden und es durch die PPI zu Preiserhöhungen und in der Folge zu einem Nachfragerückgang kommen kann. Laut Harris (2003: 31 f) sind daher die Finanzierungs- und Preisfestsetzungsentscheidungen für den Erfolg eines Projektes essenziell. Entweder müssen die Steuerzahler oder die Verbraucher für die Kosten der Dienstleistung aufkommen. Um Preiserhöhungen für die Dienstleistung abzuschwächen bzw. zu vermeiden, wurde von der Weltbankgruppe für den Bereich der PPI der „Output Based Aid"-Ansatz (OBA) entwickelt (vgl. Noel/Brzeski 2005: xii). Der OBA-Ansatz wird im Kapitel 5.3.3 genauer dargestellt. 146 3. Die Projektrisiken sind unter allen Projektbeteiligten auf eine akzeptable Weise zu verteilen: Die Risikoteilung zwischen den beteiligten Parteien stellt eine Grundvoraussetzung für die Projektfinanzierung dar. Eine adäquate Aufteilung der Risiken ist daher eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche PPI (vgl. IMF 2004: 15). 4. Die Qualität der Dienstleistung muss vorab festgelegt werden können: Es können nur jene Projekte finanziert werden, deren Leistung gemessen werden kann. Wichtig ist dabei, dass auch die Qualität festgelegt werden kann. 5.1.3 Die Kofinanzierungsrolle der IFis bei privaten Investitionen Internationale und nationale Finanzinstitutionen (IFis) erfüllen mit ihren Finanz- und Absicherungsinstrumenten, die im folgenden Kapitel 5.2 genauer dargestellt werden, eine wichtige Kofinanzierungsfunktion bei der privaten Finanzierung von Infrastruktur. Von Seiten der ADB wird Kofinanzierung wie folgt definiert „Cofinancing refers to any arrangement under which bankfunds or guarantees are associated with fands provided by third parties for a particular project or program" (vgl. ADB Homepage). Als Kofinanzierung wird daher jede Vereinbarung verstanden, aufgrund derer Finanzmittel der Internationalen Finanzinstitutionen mit jenen von weiteren Kapitalgebern außerhalb des kreditnehmenden Landes zur Finanzierung eines Investitionsvorhabens kooperativ eingesetzt werden. Ziel der Beteiligung von IFis ist daher die Mobilisierung zusätzlicher Finanzmittel für Projektfinanzierungen. Dies bedeutet, dass kommerzielle Finanzinstitutionen meist erst dann bereit sind in risikoreichen Ländern zu investieren, wenn IFis beteiligt sind. Durch die Beteiligung von IFis kann es daher zu einer Hebelwirkung bei der Finanzierung kommen und so wesentlich mehr Projekte finanziert werden, als dies mit den eigenen Mitteln möglich wäre. Eine wesentliche Sicherheit bietet der „Preferred Creditor Status" der multilateralen Finanzinstitutionen. Die Schuldner sind dadurch verpflichtet, vorrangig die bestehenden Verpflichtungen dieser Institutionen pünktlich und vollständig zu bedienen (vgl. Deutsche Kommission Justitia et Pax 1999: 19). Dieser Status basiert nicht auf einem rechtlichen Konzept, sondern ist das Ergebnis einer gemeinsamen Absprache zwischen den Internationalen Finanzinstitutionen, den kommerziellen Kreditgebern und den Entwicklungsländern. Dieser Status bedeutet, dass die Kredite der multilateralen Banken bei Konvertierungsrestriktionen vorrangig Zugang zu Devisen haben. Außerdem beinhaltet dieser Status auch Steuerbefreiung und andere Sicherheiten für den Kreditgeber. Kommerzielle Banken können sich diesen Vorteil der Finanzinstitutionen durch verschiedene Instrumente zu Nutzen machen. Beispielsweise kann durch sogenannte „cross-defau/t"-Klauseln eine Gleichstellung zwischen den be- 147 teiligten multilateralen und kommerziellen Finanzinstitutionen hergestellt werden. Wenn ausstehende Kapitalbeträge von den Kreditnehmern an die kommerziellen Banken nicht zurückbezahlt werden, sind auch die Kredite der Entwicklungsbanken umgehend fällig. Aus diesem Grund beteiligen sich Privatinvestoren bereitwilliger an Projektfinanzierungen in Entwicklungsländern. Außerdem bemühen sich die Gastländer die Verträge ordnungsgemäß zu erfüllen, um auch in Zukunft Finanzmittel der jeweiligen Institutionen beantragen zu können. Zusammenfassend kann als ein wesentlicher Vorteil der Kofinanzierung die Erhöhung der Finanzmittel für jene großen Infrastrukturprojekte genannt werden, die nicht alleine von einer einzigen Finanzinstitution finanziert werden können. Außerdem wird den privaten Investoren durch die Beteiligung der IFis der Zugang zum internationalen Finanzmarkt und zu längeren Kreditlaufzeiten erleichtert. 5.2 Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente von internationalen und nationalen Finanzinstitutionen in der Infrastrukturfinanzierung 5.2.1 Einführung Das folgende Kapitel beschäftigt sich mit dem Angebot der multilateralen, europäischen und nationalen Finanzinstitutionen. Dabei werden nur jene Instrumente vorgestellt, die für die Finanzierung von Infrastruktur relevant sind. Der Fokus liegt auf den Instrumenten, die für öffentlich-private lnfrastrukturprojekte zur Verfügung stehen. Ausgehend von den internationalen Organisationen, bei denen verschiedenen Nationen beteiligt sind, werden die europäischen und schließlich die österreichischen Institutionen vorgestellt. 148 Multilaterale Finanzinstitutionen [5.2.2]: Weltbankgruppe: • IFC • MIGA • IBRD und IDA • Fonds- und Programmbeteiligungen der Weltbankgruppe Regionale Entwicklungsbank: • Asian Development Bank (ADB) Europäische Institutionen [5.2.3]: Österreichische Institutionen [5.2.4]: • Europäische Investitionsbank (EIB) • Europäische Kommission • Austrian Development Agency (ADA) • Austria Wirtschaftsservice (AWS) • Oesterreichische Kontrollbank (OeKB) In Kapitel 5.2.2 werden zuerst die multilateralen Finanzinstitutionen dargestellt. Hier werden die Instrumente der Organisationen der Weltbankgruppe und stellvertretend für alle anderen regionalen Entwicklungsbanken, die Asian Development Bank (ADB) vorgestellt. Im darauf folgenden Kapitel 5.2.3 werden die europäischen und daran anschließend in Kapitel 5.2.4 die österreichischen Organisationen vorgestellt. In den Institutionen wird klar zwischen den Kundengruppen bzw. zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor unterschieden. Abhängig davon werden verschiedene Produkte zu unterschiedlichen Konditionen angeboten. Für öffentlich-privat finanzierte Infrastrukturprojekte sind vor allem direkte und indirekte Kredite und Garantien wesentlich. 5.2.2 Multilaterale Institutionen Wie im Kapitel 5.1.3 dargestellt wurde, leisten die internationalen Finanzinstitutionen im Rahmen von Kofinanzierungen einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung von öffentlich-privaten Infrastrukturinvestitionen. Die älteste und daher auch tonangebende IFI stellt mit Sicherheit die Weltbankgruppe mit ihren Untereinheiten dar. Im Bereich der privaten Projektfinanzierung ist vor allem die International Finance Corp. (IFC) aktiv. Auch Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) bietet Förderprogramme für Direktinvestitionen im Ausland an. Des Weiteren beteiligen sich auch die International Bank of Reconstruction and Development (IBRD) und die International Development Agency (IDA) an der Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen, wobei deren Fokus aber am öffentlichen Sektor liegt. Beim International Centre for Settlement of Investment Disputies (ICSID) können Verfahren eingeleitet werden, falls es zu Problemen im Investitionsland kommt. Zusätzlich zu diesen Unterorganisationen gibt es noch eine Unzahl von Fonds- und Programmbeteiligungen, an denen die einzelnen Organisationen investieren können. Die folgende Abbildung 30 bietet einen grafischen Überblick über die verschiedenen Institutionen der Weltbankgruppe, deren Eingliederung sowie deren 149 Beteiligungen. Anschließend an die Vorstellung der relevanten Institutionen für die private Finanzierung von Infrastruktur werden wiederum nur die Fonds- und Programmbeteiligungen in Bereich der Privatsektor und Infrastrukturentwicklung beschrieben. Abbildung 30: Organisationen der Weltbankgruppe ICSID IFC Weltbankgruppe MIGA IBRD 840 Fonds- und Programmbeteiligungen 10 Beteiligungen im Bereich „Private Seetor and l,ifrastructure Development": PPIAF FIAS GPOBA ESAMP WSP Cities Alliance Program SSATP ASTAE infoDev DevCo IDA Zusätzlich gibt es multilaterale, regionale Entwicklungsbanken, die jeweils nur auf eine Region spezialisiert sind, wie beispielsweise die Afrikanische, Interamerikanische und Asiatische Entwicklungsbank. Da sich alle Fallstudien (siehe Kapitel 6) in Asien befinden, wird im Zuge der vorliegenden Arbeit nur die Asian Deve/opment Bank (ADB) vorgestellt. Die angebotenen Instrumente der Institutionen sind einander jedoch sehr ähnlich. 5.2.2.1 JFC Im Bereich der Projektfinanzierung ist vor allem die International Finance Corp. (IFC) aktiv. Sie stellt Finanzmittel in Ergänzung zu den privaten Geschäftsbanken zur Verfügung. Außerdem bietet sie technische Unterstützung und Beratungsdienste an. Aufgrund der in den Kreditverträgen vereinbarten Cross-Default-Klauseln sind diese Kredite sehr beliebt. Diese Klauseln legen fest, dass die IFC-Kredite trotz ihres „ Preferred creditor status" gleich wie die kommerziellen Kredite behandelt werden (vgl. Nevitt/Fabozzi 2000: 83). 150 Verträge mit philippinischen Partnern: Supplemental Toll Operation Agreement (STOA): Mauteinhebungsvereinbarung unter STOA: Zollbetriebsgenehmigung: (Toll Operation Permit) Staatsgarantie: Vertragspartner: Toll Regulatory Board, Philippine National Construction Corporation (PNCC) und die Projektgesellschaft (MNTC) Inhalt: MNTC wird nach Ablauf der Konzessionslaufzeit das Projekt kostenlos an die philippinische Regierung zurückgeben. • Die Konzessionsrechte von MNTC basieren auf dem STOA. Vertragspartner: PNCC und MNTC Inhalt: Es wird ein zweiteiliger Tarif in PHP, eine Dollarindexierung und Inflationsanpassung vereinbart. • Pauschaltarif: Alle Fahrzeuge, die durch den offenen Abschnitt fahren, müssen unabhängig von der Fahrtdauer, eine Pauschale bezahlen. • Individueller Tarif: Für den geschlossenen Abschnitt wird eine Maut für die Länge der Fahrt eingehoben, die bei mehreren Mauthaltestellen bezahlt werden kann. • Die Maut wird periodisch überprüft und erlaubt MNTC, die Höhe der Maut an die vereinbarten Indizes anzupassen. • MNTC darf das Wechselkursrisiko aus dem Fremdkapital im Tarif berücksichtigen. Die Indexierung von l 00 % für die ersten zwei Betriebsjahre wird ab 2007 auf 50 % reduziert werden. • Die Tarife werden auch an die Inflation angepasst und es wird eine jährliche Mindestanpassung von 1,25 % vereinbart. Vertragspartner: Toll Regulatory Board (TRB) und MNTC Inhalt: Die Mauteinhebung für die Phase 1 von MNTC wird geregelt. • Nach 2 Jahren Bauzeit begann MNTC ab 8. Februar 2005 mit der Einhebung der Maut. Vertragspartner: Philippinische Regierung undMNTC Inhalt: Sie garantiert MNTC die Verfügbarkeit, 253 Konvertierbarkeit und Transferierbarkeit von ausländischer Währung und erlaubt Off-shore Konten für die Projektfinanzierung. Wesentliche Verträge mit anderen privaten Unternehmen EPC Vertrag: Sublieferantenvertrag: Technischer Wartungsvertrag für den Betrieb und die Instandhaltung: Langfristige Wartungsvereinbarung: Vertragspartner: Leighton Contractors of Australia und MNTC Inhalt: MNTC beauftragt darin Leighton Contractors of Australia mit dem Bau und der Renovierung der Straße. Vertragspartner: Egis Projects und Leighton Contractors of Australia Inhalt: Egis Projects wird beauftragt die Telekommunikationssysteme und Verkehrsmanagementsysteme für die Mauteinhebung zu liefern. Vertragspartner: Transroute Philippines und MNTC Inhalt: Die technische Wartung für den Betrieb und die Instandhaltung wird an Transroute Philippines vergeben. Vertragspartner: Tollways Management Corporation und MNTC Inhalt: Die langfristige Wartungsvereinbarung für Betrieb und Instandhaltung wird an Tollways Management Corporation vergeben. 6.3.3.5 Zusammenfassende Gegenüberstellung von NLEX In dieser nun folgenden zusammenfassenden Gegenüberstellung werden zuerst die Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente und daran anschließend die Vertragsstruktur diskutiert. Einschränkend muss an dieser Stelle jedoch festgehalten werden, dass NLEX das einzige Straßenprojekt in der vorliegenden Arbeit darstellt und daher teilweise andere Verträge und Finanzierungscharakteristika aufweist. Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente Das NLEX-Projekt stellt eines der wenigen Mautstraßenprojekte auf den Philippinen dar, das erfolgreich an private Unternehmen vergeben wurde. 254 Besonders dabei hervorzuheben ist die hohe philippinische Beteiligung an der Projektgesellschaft. Bei der Strukturierung der Finanzierung Ende der l 990er Jahre war die Projektgesellschaft stark von den Auswirkungen der asiatischen Finanzkrise betroffen. Die ursprünglich geplante rein kommerzielle Finanzierung konnte nicht einmal Ansatzweise durchgeführt werden und MNTC benötigte die Unterstützung der multilateralen Institutionen, um eine Finanzierung für das Projekt aufstellen zu können. ADB und IFC übernahmen bei der Strukturierung schließlich die Führerschaft. Aufgrund der schlechten Finanzlage wurden MNTC ausschließlich Dollarkredite gewährt, die ein wesentliches Wechselkursrisiko darstellen. Die Einnahmen von MNTC basieren auf den Tarifvereinbarungen mit der philippinischen Regierung, wobei eine Dollarindexierung vorgesehen ist, die aber 2007 reduziert wurde. Gleichzeitig erholte sich der Finanzmarkt und MNTC restrukturierte die ursprüngliche Projektfinanzierung, als sie einen Teil der Dollarkredite frühzeitig zurückbezahlte, indem sie Unternehmsanleihen emittierte. Eine Zusammenfassung der ursprünglichen, wie auch der restrukturierten Finanzierung wird in der folgenden Tabelle 13 gegeben. Diese soll nochmals die Finanzierung und Absicherung der beiden Projekte zusammenfassen und daran anschließend werden die Gemeinsamkeiten und Unterschiede diskutiert. NLEX weist mit 32,5 % eine relativ niedrige Summe an kommerziellen Krediten im Vergleich zum Gesamtkapital auf, die ferner zu l 00 % mit Garantien abgedeckt ist. Die institutionellen Kredite blieben hingegen unbesichert. Die geringe kommerzielle Beteiligung lässt sich auf die schwierige Finanzinstitution zum Zeitpunkt der Strukturierung der Finanzierung zurückführen. Auch bei Phu My 2.2 kam es zu einer sehr geringen Beteiligung der kommerziellen Banken und beide Projekte wurden bei der Strukturierung der Finanzierung von multilateralen Institutionen stark unterstützt. Auch an diesem Projekt widerspiegelt sich die Herkunft der Projektsponsoren in der Finanzierung. Der größte institutionelle Kreditgeber ist die australische EFIC, die einen direkten Kredit an das Projekt vergibt. Die französische Beteiligung ist anhand der Garantie der Coface zu erkennen, die einen Teil des kommerziellen Fremdkapitals absichert. NLEX ist das einzige dieser vier Projekte, dem ein indirekter Kredit im Rahmen des „Complementary Financing Schemes" durch die ADB gewährt wurde. Durch diese Konstellation können sich kommerzielle Kreditgeber an der Finanzierung eines Projektes beteiligen, welche die gleichen Privilegien wie die ADB genießen. Hier sind insbesondere der „preferred creditor status" der multilateralen Banken und deren Steuerbefreiung von Vorteil. Gleichzeitig überlassen die Kreditgeber der ADB, die als ,, /endor-of-record" agiert, auch die Administration des Kredites. 255 ti Tabelle 13: Zusammenfassung der Finanzierung und Absicherung von NLEX °' Phu My 2.2 Phu My3 Institutionelle Kredite ADB Direct Loan 50,0 Mio. US$ 37,5 Mio. US$ Complementary Financing Scheme IFC JBIC 150,0 Mio. US$ 99,0 Mio. US$ Proparco 40,0 Mio. US$ Australia's EFIC Gesamtsumme Institutionelle 240,0 Mio. USS 136,5 Mio. USS Kredite Kommerzielle Kredite gesamt 100,0 Mio. US$ 152,9 Mio. US$ Fremdkapital in lokaler Währung 0 0 Gesamtes Fremdkapital (FK) 340,0 Mio. US$ 289.4 Mio. US$ Kommerzielles : Institutionelles FK 29,4: 70,6 52,8: 47,2 SPI NLEX NLEX original restrukturiert 45,0 Mio. US$ 18,0 Mio. US$ 25,0 Mio. US$ 20,0 Mio. US$ 46,0 Mio. US$ 101,0 Mio. US$ 55,0 Mio. US$ 15,0 Mio. US$ 101,0 Mio. US$ 171,0 Mio. USS 53,0 Mio. US$ 115,0 Mio. US$ 82,5 Mio. US$ 47,0 Mio. US$ 15,0 Mio. US$0 7,5 Mio. US$ 5,5 Mrd. PHP 216.0 Mio. US$ 253 5 Mio. US$ 210,0 Mio. USS 53,2: 46,7 32,5: 67,5 74,8: 25.2 N Vl -..J Garantien ADB Political Risk Garantie Guarantor of record BR Deutschland DiA Coface !DA Partial Risk Garantie MIGA Political Risk Garantie für Eigenkapital für Fremdkapital für Abdeckung eines Swaps NEXI Overseas United Loan Insurance Gesamtsumme Garantien Gesamtsumme Eigenkapital (EK) %-Deckun11: des kommerziellen FK %-Deckun11: des institutionellen FK %-Deckun11 des gesamten FKs %-Deckun11 des Eigenkapitals Phu My 2.2 25,0 Mio. US$ 75,0 Mio. US$ 100,0 Mio. USS 140,0 Mio. US4 100 % 0% 29,4% 0% Phu My3 SPI NLEX NLEX orieinal restrukturiert 30,0 Mio. USS 95,0 Mio. US$ 35,0 Mio. USS 14,95 Mio. US$ 43,2 Mio. USS 75,0 Mio. US$ 47,5 Mio USS 15,0 Mio. USS Summe ist nicht 40,4 Mio. US$ bekannt (JBIC Kredit) 163 2 Mio. USS 135,4 Mio. USS 82 5Mio. USS 14,95 Mio. USS 96,5 Mio. US$ 89,0 Mio. US$ 117,5 Mio. USS 117,5 Mio. USS 59% 81,9% 100% 9,5% 0% 40% 0% 0% 56,4% 61,5 % 32,5% 7,1 % 77,7% 0% 0% 0% Aufgrund der Restrukturierung der Finanzierung haben sich die Kredit- und Garantiegeber am Projekt verändert und NLEX stellt die erste limited-recourse Projektfinanzierung auf den Philippinen dar, die erfolgreich die Finanzierung restrukturiert hat. Da zum Zeitpunkt der ursprünglichen Finanzierung nur eine beschränkte Finanzierung in lokaler Währung möglich war, die Projektgesellschaft aber gleichzeitig durch die abnehmende Dollarindexierung im Tarifvertrag vermehrt dem Wechselkursrisiko ausgesetzt war, wurde die Finanzierung restrukturiert. Durch die Emission von Unternehmensanleihen wurde mehr als die Hälfte der Kredite frühzeitig zurückbezahlt. Momentan sind auf den Philippinen Finanzierungen in Peso bis maximal sieben Jahre möglich. Diese zeitliche Einschränkung verhindert jedoch eine völlige Finanzierung in heimischer Währung, da Projektfinanzierungen typischerweise längere Laufzeiten aufweisen. Dennoch wurde anhand von NLEX und SPI Mindanao gezeigt, dass auf den Philippinen bereits beschränkt die direkte Finanzierung in lokaler Währung besteht. Im Zuge der Restrukturierung wurden alle verbleibenden kommerziellen und institutionellen Kredite stark reduziert und die Weltbankgruppe ist völlig aus dem Projekt ausgeschieden. Dadurch konnte das Verhältnis zwischen kommerziellem und institutionellem Fremdkapital umgedreht werden und in der neuen Finanzierung stammen 74,8 % des gesamten Fremdkapitals von kommerzieller Seite. Die ADB blieb als einzige multilaterale Institution mit beiden Krediten im Projekt. Nach der Restrukturierung sind nur noch 9,5 % des kommerziellen Fremdkapitals (inkl. Unternehmensanleihen) mit Garantien abgesichert. Die Deckung des gesamten Fremdkapitals ist sogar noch niedriger und liegt bei 7,1 %. Das Projekt weist im Vergleich zu den anderen Projekten daher bei weitem die geringste Garantiesumme auf und dies deutet auf ein relativ hohes Vertrauen der Kreditgeber in das Projekt. Vertragsstruktur Die Vertragsstruktur ist in der Projektfinanzierung großteils stark standardisiert, doch stellt NLEX das einzige Straßenprojekt in der vorliegenden Arbeit dar. Daher können die Verträge nicht direkt miteinander verglichen werden. In Folge werden daher Besonderheiten des NLEX-Projektes vorgestellt und es wird auf wesentliche Unterschiede zu den anderen Projekten hingewiesen. 1. Hohe philippinische Beteiligung bei der Projektgesellschaft. 258 MNTC ist das einzige der vier Projekte, das eine einheimische Mehrheitsbeteiligung aufweist. Die beiden ausländischen Sponsoren sind gemeinsam nur mit knapp 30 % beteiligt. 2. Es wurde keine neue Konzession vergeben. PNCC hat bereits eine Konzession zum Bau der ursprünglichen Straße von der philippinischen Regierung erhalten. Da PNCC wiederum Sponsor der neuen Projektgesellschaft ist, wurde die Konzession von PNCC an die neue Projektgesellschaft geleast. Dadurch bestand für die neue Projektgesellschaft kein Bedarf an einer neuen Konzession. 3. Reduzierung der Dollarindexierung in der Mauteinhebungsvereinbarung. Bei Mautautobahnen gibt es im Gegensatz zu Kraftwerken keinen Abnahmevertrag, sondern eine Mauteinhebungsvereinbarung. Sowohl die Abnahmeverträge als auch die Mauteinhebungsvereinbarung sind Dollarindexiert. NLEX stellt das einzige Projekt dar, bei dem eine Reduktion der Dollarindexierung vereinbart wurde. Dies bedeutet für die Unternehmen ein erhöhtes Wechselkurrisiko und daher auch einen Handlungsbedarf für die Projektgesellschaft bei der Reduktion der Dollarverschuldung. 4. Eine aktive Rolle der ausländischen Sponsoren. Beide ausländischen Investoren, EGIS Projects und Leighton Asia, übernehmen ihrer Kernkompetenz entsprechend eine führende Rolle beim Bau und bei der Sanierung der NLEX. 6.3.3.6 Auswirkungen der NLEX auf die Armutsreduktion NLEX ist eine Schnellstraße, die den Großraum Manila mit der Region Northern Luzon verbindet, die eine der reichsten Regionen auf den Philippinen ist. Dieses Projekt stellt eine Sanierung der ursprünglichen Straße aus den l 970er Jahren dar und beeinflusst positiv Transportzeit und ---qualität. Im Norden von Manila befinden sich Wirtschaftszentren, wie beispielsweise Subic Bay, welche die philippinische Regierung als wesentliche Wirtschaftsstandorte entwickeln möchte. Die wesentlichen direkten positiven Auswirkungen der Sanierung der Straße bestehen daher in der Verkürzung der Transportzeit und dadurch in der Reduktion der Transportkosten durch Einsparungen bei Treibstoff und Zeit. Eine bessere Verbindung nach Manila unterstützt die wirtschaftliche Entwicklung in dieser Region und trägt zu einer höhern Standortattraktivität bei. Auf den Philippinen konzentriert sich das wirtschaftliche Geschehen auf den Großraum Manila und durch die bessere Straße wird auch der Zugang zu Arbeitsplätzen, Ausbildungsstätten und Märkten erleichtert. Diese positiven Auswirkungen betref- 259 fen aber vor allem jene Menschengruppe auf den Philippinen, die nicht zu den Armen oder extrem Armen gezählt werden kann. Die Armen werden diese Straße nur unregelmäßig nützen, da ihr Leben und ihre Aktivitäten in ihrem nahen Lebensraum stattfinden. Wie im Kapitel 3.3.4 dargestellt wurde, profitieren arme Menschen nur sehr beschränkt von Schnellstraßen; vor allem die ländlichen Armen können nur dann von Schnellstraßen profitieren, wenn gleichzeitig Zubringerstraßen zu ihren Siedlungen gebaut werden. Im Fall von NLEX werden zusätzlich zur Sanierung neue Brücken und Straßenüberführungen gebaut, die aber vor allem der besseren Verbindung der existierenden Schnellstraßen in Manila und der Vermeidung von Umwegen dienen soll. Dies kann wiederum zu verkürzten Transportzeiten und aufgrund des geringeren Treibstoffverbrauches auch zu einer geringeren Umweltbelastung im Großraum Manila führen. Jedoch sind in diesem Projekt konkret keine Zubringerstraßen für entlegene Region entlang der Mautstraße geplant. Die arme Bevölkerung kann direkt durch den Bau und der Sanierung der Straße profitieren, da neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Auf den Philippinen ist die Arbeitslosigkeit seit Jahren extrem hoch, insbesondere in Manila aufgrund der Landflucht. Zusätzlich dazu sind durch die Bautätigkeit neue Mikrounternehmen entlang der Straße entstanden, die beispielsweise die Bauarbeiter mit Essen versorgen. Durch die Verbesserung der Straßenqualität wurde auch die Anzahl der Verkehrsunfälle drastisch reduziert. In Anbetracht der Tatsache, dass in Entwicklungsländern Arme meistens Verkehrsmittel benützen müssen, die sich in einem sehr schlechten Zustand befinden, können sie überproportional von dieser Entwicklung profitieren. Direkte negative Auswirkungen hat der Bau auf jene Armen, die aufgrund von Umsiedelungsmaßnahmen von der Regierung ihren Lebensraum verloren haben. Im städtischen Raum sind von Baumaßnahmen vor allem Lebensräume von Armen betroffen, da diese meistens legal oder illegal an den schlechtesten Orten der Stadt, wie beispielsweise unter Autobahnen, leben. Durch die Umsiedlungsmaßnahmen der Regierung wurde auch der Baustart von NLEX verzögert. Genaue Zahlen über die Anzahl der Umgesiedelten sind nicht verfügbar. Auch für die Phase 2 von NLEX müssen wieder Menschen umgesiedelt werden, da es in Manila kaum unbebaute Flächen gibt. Eine weitere direkte negative Auswirkung entsteht für jene Armen, die durch die Erweiterungen der bestehenden NLEX von mehr Verkehrslärm und Umweltbelastung betroffen sind. Eine indirekte negative Auswirkung auf die Armen entstand durch die Erhöhung der Tarife. Die Transportkosten stellen für die Armen oft einen überproportional hohen Anteil des Einkommens dar und eine geringe Preiserhöhung kann gravierende Auswirkungen haben. Vor allem im städtischen Raum hat sich 260 die Tarifgestaltung verändert. Es wird für die ersten Kilometer ein Pauschalpreis unabhängig von der Fahrdistanz eingehoben. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass NLEX nur einen beschränkten direkten positiven Beitrag zur Armutsreduktion leistet, da die Sanierung und der Ausbau der Straße vor allem der wirtschaftlichen Entwicklung der Region dient. Die Armen können direkt über die Schaffung der Arbeitsplätze in der Bauphase, die Verkürzung der Transportzeit, die allerdings aufgrund der MauterhöhWlg, mit erhöhten Kosten verbunden ist, und die Reduktion der VerkehrsW1fälle profitieren. Da die Transportkosten oft einen wesentlichen Teil des Einkommens armer Menschen darstellen, kann die ErhöhW1g der Maut dazu führen, dass sie die Straße nicht mehr benützen oder mehr Einkommen für den Transport aufwenden müssen. Indirekt können die Armen von der Straße dann profitieren, wenn sich die Region Northem Luzon wirtschaftlich weiterentwickelt und es zu einem höheren Wachstum kommt, von dem auch die arme Bevölkerung profitiert. Die geringen direkten positiven AuswirkWlgen sind vor allem auch auf die Tatsache zurückzuführen, dass Arme kaum Kraftfahrzeuge besitzen, die auf Mautstraßen erlaubt sind und nur dann die Straße benützen werden, wenn sie öffentliche Verkehrsmittel verwenden. Berücksichtigt man aber wiederum die geringen öffentlichen Ausgaben im Infrastruktursektor, die hohe Arbeitslosigkeit und das geringe Wirtschaftswachstum, dann hat die Sanierung Wld der Ausbau vor allem positive Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Northem Luzon. Das Wirtschaftswachstum auf den Philippinen ist gering und eine sanierte bzw. ausgebaute Schnellstraße alleine wird im gegebenen politischen und wirtschaftlichen Umfeld nicht oder wenn ja, nur sehr beschränkt zu mehr Wirtschaftswachstum beitragen können. Im Zusammenhang mit dem 8. Ziel bei den MDGs (siehe Kapitel 2.2.2.2) ist jedoch festzuhalten, dass dieses Projekt wesentlich zur Erreichung dieses Zieles beitragen kann. Durch die Bildung einer Projektgesellschaft mit hoher in- und ausländischer Beteiligung kann es zu einem Know-How Transfer kommen, da die philippinischen Partner bisher noch wenig Erfahrung im Betreiben von Mautstraßen hatten. Es wurde von beiden, also sowohl von philippinischer als auch ausländischer Seite darauf hingewiesen, dass der jeweils andere Partner sehr wichtig für das Projekt sei. Die folgende Abbildung 54 gibt die Diskussion über die Auswirkungen der NLEX auf Wachstum und Armutsreduktion wieder. In dieser Abbildung signalisiert die Stärke der Striche die Intensität des Einflusses. Auch in diesem Beispiel sind aufgrund des geringen Pro-Poor Wachstums die indirekten Auswirkungen auf die Armutsreduktion sehr gering. Dies wird in dieser Grafik durch die strichlierte Linie dargestellt. 261 Abbildung 54: Auswirkungen der NLEX auf Wachstum und Armutsreduktion -Steigende Arbeitslosenrate -Stagnierendes Wirtschaftswachstum -Steigende Armut -Nepotismus, Bürokratie, Korruption -Sinkende Auslandsinvestitionen -Weitere Maßnahmen zur wirtschaftlichen -geringe Ausgaben des öffentlichen Entwicklung von North Luzon Sektors NLEX 1 Wachstum 1-·- -·- Armuts 1 - -·-·-·-·-·-·-- redukti on ' ~ -Mauthöhe !_ _________ _, ___ -Zufahrt zur Sehne - -·---------------' straße 6.4 Zusammenfassung In der vorliegenden Arbeit wurden anhand von fünf Kriterien vier Fallstudien identifiziert. Die Kriterien werden in der folgenden Abbildung 55 grafisch dargestellt werden. Abbildung 55: Darstellung der Kriterien des Auswahlprozesses Schnittmenge 262 N °' '° Tabelle 14: Überblick über die Fallstudien Projekt PPI- Sponsoren Modell Pbu My 2.2 BOT 56,25 % EDF International 28,125 % Sumitomo Corporation 15,625 % Tokyo Electric Power Company Pbu My 3 BOT 33 1/3 % BP Holding BV 33 1/3 % SembCorp lndustries 33 1/3 % Kyuden International Corporation und Soiitz Corporation SPI BOT 89% STEAGGmbH II % State Investment Mindanao Trust, lnc. NLEX ROT 67. 1 % First Philippine lnfrastructure Development Corporation 16.5 % Leighton Asia (Southern) Limited 13.9 % Egis Projects, S.A. 2.5 % Philippine National Construction Corporation (PNCC) ADB Weltbank IFC MIGA JBIC nationale 1 nstitutionen Political Risk Partial Risk Kredit Proparco: Guarantee Guarantee Kredit Kredit Technical Assistance Political Risk Political Risk Kredit NEXI: Guarantee Guarantee Political Risk Kredit Guarantee Kredit NEXI: Political Risk Guarantee Bundesrepublik Deutschland DiA Garantie Kredit Kredit Politiea/ Risk Australia 's (ursprüng- Guarantee Finance and Complementlieh) (ursprüng- Security ary financing lieh) Corporation scheme Kredit Coface: Garantie 7 Conclusio Im abschließenden siebenten Kapitel wird im ersten Abschnitt im Resümee nochmals eine Zusammenfassung der gesamten Arbeit gegeben. Daran anschließend wird im zweiten Ausschnitt ein Fazit gezogen und aufbauend darauf ein Forschungsausblick gegeben. 7.1 Resümee In der vorliegenden Arbeit wurde versucht, zwei Forschungsfragen zu beantworten. In der ersten Frage beschäftigte sich die Autorin damit, ob es aufgrund der veränderten Ausrichtung der Entwicklungspolitik auch zu Veränderungen bei Finanzierungs- und Absicherungsinstrumenten in den IFis gekommen ist. Die zweite Frage untersucht, inwieweit die öffentlich-privat finanzierten Infrastrukturinvestitionen zur Armutsreduktion beitragen. Aus diesen beiden Fragestellungen geht hervor, dass die Arbeit an der Schnittstelle zwischen Betriebswirtschaftslehre und Entwicklungsökonomie angesiedelt ist. Die folgende Abbildung 56 zeigt grafisch die thematische Zuordnung der Themen zu den Wissenschaftsdisziplinen. In den Fallstudien werden diese beiden Aspekte zusammenfassend diskutiert. Abbildung 56: Einordnung der Themen in die Disziplinen Entwicklungsöknomie Betriebswirtschaftslehre Good und Global Govemance Infrastruktur Wachstum Armutsreduktion Private Investitionen Öffentlich-private In frastrukturmodelle Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente Für die vorliegende Arbeit wurde ein Multimethodenansatz verfolgt und für die Darstellung Fallstudien gewählt wurden. Das Ziel der Einzelfallanalyse ist die Darstellung von interessanten Fällen in möglichst vielen Dimensionen, wobei 271 die Methoden kombiniert werden können. Durch Interviews und Internetrecherche wurden zunächst interessante Fälle identifiziert. Daran anschließend wurden teilstrukturierte Interviews mit Experten der einzelnen Fallstudien und Mitarbeitern der internationalen Finanzinstitutionen geführt. Die Interviews wurden basierend auf der zirkulären Vorgehensweise im Analyseprozess von Miles und Hubermann ( 1994) analysiert und die Ergebnisse zur Beantwortung der Forschungsfragen herangezogen. Die Arbeit untergliedert sich in sieben Kapitel, wobei nach einer Einführung im ersten Kapitel, sich das zweite Kapitel mit dem Konzept des Govemance in der Entwicklungspolitik beschäftigte. Darin wurden das Good Govemance und das Global Govemance-Konzept dargestellt und in das historisch-theoretische Umfeld eingeordnet. Die Entwicklung und die Auswirkungen dieser beiden Konzepte wurden kritisch dargestellt, wobei insbesondere auf die Privatisierung und die Dezentralisierung in der Infrastruktur Bezug genommen wurde, da diese zu wesentlichen Veränderungen in der Finanzierung geführt haben. Im dritten Kapitel wurden die Auswirkungen von privaten Investitionen in Entwicklungsländern und die Auswirkungen von Infrastruktur auf die Armutsreduktion diskutiert. Beginnend mit einer Darstellung der privaten Investitionen wurde ein State-of-the-Field über den Zusammenhang von Ausländischen Direktinvestitionen (ADI), Wirtschaftswachstum und Spillover-Effekten erarbeitet. Aus dieser Darstellung geht klar hervor, dass es große Uneinigkeit über die Auswirkungen auf diesem Gebiet gibt. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die positiven Auswirkungen auf das Gastland oftmals zu hoch eingeschätzt werden, die Ergebnisse stark vom Untersuchungsdesign abhängen und keine allgemeinen Schlüsse gezogen werden können. Daran anschließend wurde der direkte und indirekte Zusammenhang zwischen Infrastruktur und Armutsreduktion dargestellt. Der indirekte Zusammenhang besteht zwischen Wachstum und Armutsreduktion, wobei das Ausmaß ein wesentlicher Diskussionspunkt der Entwicklungsökonomie ist. Der neuere Ansatz der Entwicklungsökonomie besagt, dass Wirtschaftswachstum „Pro-Poor" sein muss, um positive Auswirkungen auf die Armutsreduktion zu haben. In Folge wurden die Auswirkungen von Energie- und Transportinfrastruktur auf die Annutsreduktion diskutiert. Hier kann zusammenfassend festgehalten werden, dass Infrastruktur nur beschränkt, abhängig von der Zielgruppe und dem Sektor, positive Auswirkungen auf die Armutsreduktion haben kann. Wobei Energieinfrastruktur nur wenig bis keinen direkten positiven Einfluss auf die Armutsreduktion hat und Investitionen in die Transportinfrastruktur nur dann, wenn sie auf eine arme Zielgruppe ausgerichtet ist. Kritisiert wurde in dieser Diskussion die isolierte Betrachtung von Investitionen, da man auch die kontext- und situationsabhängige Variablen berücksichtigen muss, um Schlüsse über die Auswirkungen ziehen zu können. 272 Das vierte Kapitel widmete sich den öffentlich-privaten Infrastruktunnodellen, wobei in der Einführung festgestellt wurde, dass der Begriff „Partnerschaft" einer der am häufigsten „missbrauchten" Wörter in den Wirtschaftswissenschaften ist. Da Partnerschaft im Zusammenhang mit Entwicklungspolitik ein ohnehin sensibles und inflationär verwendetes Wort ist, vertritt die Autorin die Ansicht, dass darunter nur jene Formen der Zusammenarbeit subsumiert werden sollen, die echte partnerschaftliche Züge aufweisen. Basierend auf dieser Definition werden Public Private Partnerships (PPP) abgrenzt, wobei Definitionen im engeren und weiteren Sinn existieren. Von der Autorin wird aufgrund der engeren Partnerschaftsdefinition auch PPP i.e.S. gebraucht. Als Überbegriff für alle anderen möglichen Kooperationsformen zwischen privater und öffentlicher Hand, die nicht die Kriterien der Definition i.e.S. erfüllen, wird der Begriffe Private Participation in Infrastructure (PPI) verwendet. Der zweite Abschnitt des vierten Kapitels widmete sich den PPI in der Entwicklungspolitik. Dabei wurden die Auswirkungen der entwicklungspolitischen Veränderungen anhand des lnfrastruktursektors dargestellt und es wurde erkennbar, dass aufgrund der extern auferlegten Restriktionen die Infrastrukturfinanzierung von öffentlicher Seite in den vergangenen Jahrzehnten stark zurückgegangen ist. Gleichzeitig nahmen auch die Entwicklungshilfeflüsse (ODA) in den Infrastruktursektor ab. Zu Beginn der Privatisierungen nahmen die privaten Finanzierungen in ausgewählten Infrastruktursektoren zu, die aber aufgrund der asiatischen und argentinischen Finanzkrisen in große finanzielle Probleme gerieten und abschreckend für weitere Investitionen waren. Aus dieser Darstellung kann festgehalten werden, dass aufgrund des jahrelangen Rückgangs aller drei Finanzströme eine große Finanzierungslücke im lnfrastruktursektor entstanden ist und dieser nun wieder im Mittelpunkt der Entwicklungspolitik steht und unter anderem durch mehr private Investitionen geschlossen werden soll. Dabei soll der Staat wieder gestärkt werden und die Official Development Assistance (ODA) als Hebel für die Förderung von privaten Investitionen eingesetzt werden. Im dritten Abschnitt wurden die Länderrisiken bei privaten Infrastrukturinvestitionen dargestellt, die in kommerzielle und politische Risiken sowie Wechselkursrisiken unterteilt werden. Im vierten Abschnitt wurden die öffentlich-privaten Infrastruktunnodelle vorgestellt, wobei die Modelle nach der Beteiligungsintensität des privaten Sektors unterschieden werden können. Das fünfte Kapitel beschäftigte sich mit den Finanzierungs- und Absicherungsinstrumenten der internationalen und nationalen Finanzorganisationen für private Investitionen in die Infrastruktur. Ziel dieser Ausarbeitung war es, einen Überblick über das Angebot und neue Instrumente genauer darzustellen und kritisch zu würdigen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das Angebot der Institutionen stark ähnelt und die privaten Investitionen meistens durch Garantien und Kredite unterstützt werden. Von den neueren Ansätzen stellen 273 insbesondere die Finanzierung in lokaler Währung und die Unterstützung von sub-souveränen Regierungseinheiten eine Herausforderung für die IFis dar. Im sechsten Kapitel wurden folgende Aspekte von vier Fallstudien dargestellt: • Eckdaten und die Entstehung, • die Finanzierungs- und Absicherungsinstrumente, • die Vertragsstruktur und • deren Beitrag zur Armutsreduktion. Die Finanzierungs- und Absicherungsstruktur der einzelnen Fallstudien weisen Parallelen auf, sie sind aber aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte dennoch unterschiedlich. Die Projekte in Vietnam gehören zu I 00 % ausländischen Unternehmen. Auf den Philippinen ist hingegen in einem Projekt ein philippinisches Unternehmen Hauptsponsor und es bestehen in beiden Projekten öffentliche Beteiligungen, die per Gesetz vorgesehen sind. Die IFis übernehmen in allen Projekten eine wichtige Rolle durch die Vergabe von Krediten und Garantien. Die Projekte weisen außerdem klaren nationalen Bezug auf, da abhängig von den beteiligten Unternehmen auch die nationalen Institutionen eine wesentliche Rolle gespielt haben. Insbesondere die japanische Bank „JBJC" ist in drei der vier Projekte ein dominanter Kreditgeber. Im Vergleich zu Vietnam, war auf den Philippinen in beiden Projekten auch eine teilweise Finanzierung in heimischer Währung möglich. Ferner gleicht sich die Vertragsstruktur der Projekte stark, was darauf zurück zu führen ist, dass in der Internationalen Projektfinanzierung standardisierte Verträge vorgesehen sind. Das Kraftwerksprojekt auf den Philippinen weist jedoch Abweichungen auf. Die Abnahmeverträge bzw. Tarifvereinbarungen spielen eine wesentliche Rolle bei privaten Infrastrukturprojekten. In allen Projekten wurden Dollarindexierungen vereinbart, jedoch unterscheidet sich das Ausmaß der Indexierung. Die Philippinen weisen generell eine geringere prozentuelle Indexierung auf. Abschließend wurden noch die Auswirkungen der Projekte auf die Armutsreduktion diskutiert. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass der private Sektor nur sehr beschränkt nachhaltig zur direkten Armutsreduktion beitragen kann. Primär unterstützen die privaten lnfrastrukturinvestitionen aufgrund ihrer Projektcharakteristika das Wirtschaftswachstum, das aber bei ausreichendem Wachstum und unterstützenden Rahmenbedingungen zur Armutsreduktion beitragen kann. Die öffentliche Hand muss daher umfangreich in die physische Infrastruktur in abgelegene, arme Regionen investieren, um strukturelle Armut nachhaltig zu bekämpfen. 274 7.2 Fazit und Ausblick Ziel dieser Arbeit war es, zwei Tendenzen in der Entwicklungspolitik gemeinsam darzustellen, nämlich die Armutsreduktion im Rahmen der MDGs und die erhöhte Teilnahme von privaten Investoren in der Infrastrukturfinanzierung. Die Veränderungen in den Ansätzen der Entwicklungsökonomie haben dazu geführt, dass Privatisierung und Deregulierung in den Entwicklungsländern stark gefördert werden, um die Effizienz der Anlagen zu erhöhen. Für ausländische Investoren stellen die Entwicklungsländer einen zusätzlichen Absatzmarkt dar, auf dem sie gewinnbringend ihre Güter verkaufen können. Die oftmals von NGOs kritisierte Gewinnorientierung von privaten Unternehmen ist durchaus legitim, wenn die privaten Unternehmen die wirtschaftsethischen Auflagen erfüllen, da sie den marktwirtschaftlichen Gesetzen unterliegen. Die Gewinnmöglichkeit stellt jedoch genau jenes Kriterium dar, anhand dessen die privaten Unternehmen entscheiden, ob sie Projekte finanzieren. Wenn man allerdings die Charakteristika der Infrastruktur bedenkt, dann werden nur in jenen Infrastrukturbereichen Gewinne erzielt, in denen auch die Kunden identifizierbar sind und vom Konsum ausgeschlossen werden können. Der Einsatzbereich für private Unternehmen beschränkt sich somit auf jene Infrastrukturbereiche, in denen das private Unternehmen entweder direkt vom identifizierten Kunden und vom Staat bezahlt wird. Konkret geeignet ist etwa die Energieproduktion, da sich die Anlage auf einen Ort beschränkt und der Staat einen Abnahmevertrag mit dem Produzenten eingeht. Die Energieversorgung ist hingegen bereits kritischer und bleibt meistens in öffentlicher Hand, da sie zu viele Risiken und zu geringe Gewinne in sich birgt. Auch wurde in der Vergangenheit bereits mehrmals versucht die Wasserversorgung mittels Konzessionen an private Unternehmen auszulagern, allerdings mit gemischtem Erfolg. Bei der Transportinfrastruktur ist das Ausschlussprinzip ein wichtiger Faktor. Beispielsweise können Häfen aufgrund der geringen Ausbreitung der Anlage und des klar definierten Kundenkreises, gut von privaten Unternehmen betrieben werden. Straßen hingegen werden großteils von der öffentlichen Hand betrieben und nur bei Mautstraßen kann es zu einem Ausschluss kommen. Wenn man also zusammenfassend festhält, dass private lnfrastrukturfinanzierung im Wesentlichen nur für die Stromerzeugung, Häfen, Mautstraßen und in sehr eingeschränktem Maße für die Energieversorgung in Frage kommt, so ist der tatsächliche Investitionsbereich relativ klein. Dieser Tatsache müssen die Erkenntnisse aus den Untersuchungen über die Auswirkungen auf die Armutsreduktion gegenüber gestellt werden. Aus diesen geht hervor, dass Straßen in ländlichen Gegenden den größten und Energieversorgung nur in manchen Fällen einen Beitrag zur Armutsreduktion leisten können. Bringt man diese beiden Erkenntnisse zusammen, so ergeben sich keine Überschneidungen. 275 Zusätzlich zu den sektoralen Einschränkungen investieren private Unternehmen nicht in jene Entwicklungsländer, die am meisten unter Armut leiden, wie beispielsweise in Länder in Subsahara Afrika. Fazit ist daher, dass privat finanzierte Infrastrukturinvestitionen keinen direkten Beitrag zur Armutsreduktion, sondern nur einen Beitrag zum Wirtschaftswachstum leisten können. Wichtig in diesem Zusammenhang ist, dass die lnfrastrukturinvestitionen von öffentlichen Reformen begleitet werden, die positive, indirekte Auswirkungen fördern und das Wirtschaftswachstum Pro-Poor gestalten. Privatisierung und Dezentralisierung haben aber nicht nur auf Länderebene, sondern auch in den Internationalen Finanzinstitutionen zu Veränderungen geführt. Der private Sektor spielte als Kunde bis zum Zeitpunkt dieser Reformen nur eine sehr untergeordnete Rolle bei der Finanzierung von Infrastruktur. Da der private Sektor aber an Bedeutung zunahm und eine Kundengruppe darstellt, deren Charakteristika sich wesentlich von denen des öffentlichen Sektors unterscheiden, mussten auch die Instrumente an diese neue Kundengruppe angepasst werden. Insbesondere die Auswirkungen der asiatischen Finanzkrise zeigten, dass die privaten Unternehmen stark dem Wechselkurs- und dem politischen Risiko ausgesetzt sind. Seither haben sich die Finanzmärkte in den Entwicklungsländern wieder erholt und an Liquidität gewonnen. Dennoch werden internationale Projekte kaum von lokalen Banken finanziert, sondern spielen die IFis dabei nach wie vor eine große Rolle. Die IFis können die privaten Unternehmen sowohl durch Beratung und Know-How, aber auch durch effektive Instrumente unterstützen. Da die privaten Unternehmen ein anderes Risikoprofil als öffentliche Kreditnehmer aufweisen, mussten auch der Abwicklungsprozess und die Instrumente adaptiert werden. Gleichzeitig sollen IFis nicht in Konkurrenz mit kommerziellen Insti-tutionen stehen, sondern eine Kofinanzierungsfunktion übernehmen. Das Fazit ist, dass die IFis die Instrumente an den privaten Sektor zu ,,kommerziellen" Konditionen vergeben, welche aber unter denen der kommerziellen Banken liegen können. Grund dafür ist das bessere Rating der IFis und deren günstigere Refinanzierung am Kapitalmarkt. Die asiatische Finanzkrise zeigte klar, dass die Entwicklungsländer aufgrund von dollarindexierten Abnahmeverträgen mit hohen Forderungen von privaten Unternehmen konfrontiert waren. Um dieses Ungleichgewicht zu senken, versuchten die IFls Kredite in lokaler Währung zur Verfügung zu stellen, da diese das Wechselkursrisiko für die privaten Unternehmen reduzieren würden. Bisher jedoch nur mit beschränktem Erfolg, da sich die Abwicklung aufwendiger gestaltet als für einen gewöhnlichen US$-Kredit. Fazit ist, dass die teilweise Finanzierung in lokaler Währung auch zu einer Reduktion der Dollarindexierung führen würde und dies das Staatsbudget entlasten würde. Dadurch könnten die Einsparungen vom Staat für andere Investitionen, beispielsweise in abgelegenen Regionen, genützt werden. Ziel der IFis muss daher sein, nicht nur 276 direkt selbst einen Kredit in lokaler Währung anzubieten, sondern in die Entwicklung des Finanzmarktes zu investieren, da für die Vergabe von Krediten in lokaler Währung weiterhin die IFis als Intermediäre benötigt werden. Durch Stärkung des lokalen Finanzmarktes können die lokalen Finanzinstitutionen langfristig soweit entwickelt werden, dass ohne Zutun der IFis längerfristige Kredite an private Unternehmen vergeben werden können. Aufgrund der regionalen Einschränkung der Fallstudien wurden die meisten Interviews mit Mitarbeitern der Asian Development Bank (ADB) geführt. Daher kann an dieser Stelle nun ausschließlich auf die ADB Bezug genommen werden. In der ADB gibt es die Unterteilung zwischen „public sector" und „private sector", die jeweils eine andere Zielgruppe unterstützen. Das „Private Seetor Operations Department" unterstützt private Investoren und hat in den vergangen Jahren kontinuierlich den Umsatz erhöht. Eine grundlegende Voraussetzung für die Unterstützung von privaten Infrastrukturprojekten durch die ADB ist, dass das Projekt einen „ clear development impact" aufweisen muss. Jedoch konnte in den Interviews weder eine ADB-gültige Definition für Entwicklung erarbeitet werden, noch bestehen bankintern die Möglichkeiten bzw. die Methoden diese ,,klare Auswirkung" zu messen. Wie sinnvoll es daher ist, ein Kriterium für die Unterstützung festzulegen, das weder operationalisierbar ist, noch einheitlich erhoben wird, ist fraglich. Vielmehr erscheint in diesem Zusammenhang die Verschwommenheit des Begriffes „Entwicklung" für die Bank sehr dienlich. Fazit ist, dass auf institutioneller Ebene ein großer Forschungsbedarf bei den Methoden zur Erhebung der Auswirkungen und ein Handlungsbedarf bei der Erhebung von ex-ante Daten für eine methodisch reine Messung der Aus-wirkungen für Infrastrukturprojekte bestehen. Für zukünftige Forschungsthemen im Zusammenhang mit den Ergebnissen dieser Arbeit ergeben sich -im Rahmen eines Ausblicks -weitere Ansatzpunkte. Ein erster Ansatzpunkt besteht darin, die Beziehung zwischen Finanzierung in lokaler Währung und Dollarindexierung in den Abnahmeverträgen genauer zu untersuchen. Der Zusammenhang könnte auf Basis von teilstrukturierten Interviews erforscht werden. Die Effekte auf das Staatsbudget aufgrund einer Reduktion der Indexierung könnten hingegen anhand von makroökonomischen Untersuchungen erhoben werden. Des Weiteren könnten der Know-how-Transfer und die Spillover-Effekte der Kooperation von lokalen und ausländischen Unternehmen im Rahmen eines BOT-Projektes untersucht werden. Dieser Ansatz könnte anhand von qualitativen Methoden erforscht werden. Wie bereits im Fazit festgestellt wurde, fehlt es auf institutioneller Ebene an einem effizienten Verfahren, das für die Evaluierung der einzelnen Investitionen 277 herangezogen werden kann. Daher wäre ein sinnvoller Beitrag, ein quantitatives Modell zu entwickeln, das versucht, den Beitrag der Infrastrukturinvestition auf die Armutsreduktion zu messen. 278 Literaturverzeichnis ADB (2000): Review of the Partial Guarantee of the Asian Development Bank, Manila ADB (2002): Summary Environmental Impact Assessment, Phu My 2.2 Power Project in the Socialist Republic ofViet Nam, Manila ADB (2004): Country Economic Review Philippines, Manila ADB (2005a): Assessing the Impact of Transport and Energy lnfrastructure on Poverty Reductions, Manila ADB (2005b): Connecting East Asia, A New Framework for lnfrastructure, Manila ADB (2005c): Poverty in the Philippines: lncome, Assets, and Access, Manila ADB (2006a): Private Seetor Operations, Catalyzing Private Investments Across Asia and the Pacific, Manila ADB (2006b): Key lndicators ofDeveloping Asian and Pacific Countries ADB (2006c): Asian Development Outlook 2006, Manila ADB (2006d): Poverty and Development lndicators: Statistics Glossary, Manila ADB (2007a): ADB's lnfrastructure Operations, Responding to Client Needs, Manila ADB (2007b): ADB & Viet Nam 2007, A Fact Sheet, Manila ADB (2007c): Viet Nam: Loan and Political Risk Guarantee to the Phu My 3 Power Project, Manila Agosin, M.R.; Mayer, R. 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