Beteiligung

Sinning, Heidi Book Part Beteiligung Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Sinning, Heidi (2018) : Beteiligung, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 207-219, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-5599194 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225681 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft HeidiSinning Beteiligung S.207bis219 URN: urn:nbn:de:0156‐5599194 CC‐Lizenz:BY‐ND3.0Deutschland In: ARL–AkademiefürRaumforschungundLandesplanung(Hrsg.): HandwörterbuchderStadt‐undRaumentwicklung Hannover2018 ISBN978‐3‐88838‐559‐9(PDF‐Version) 207 Beteiligung hat wieder an Aktualität gewonnen. Insbesondere Infrastruktur-Großprojekte zeigen, wie wichtig es ist, die 'J[¸QPJWZSLKW¾M_JNYNLNS5QFSZSLXUWT_JXXJJNS_ZGJ_NJMJS?Z einem erfolgreichen Verfahren tragen Kommunikationsstrategien bei, die verschiedene Formen, Verfahren und Methoden GJW¾HPXNHMYNLJSXT\NJ6ZFQNY¦YXXYFSIFWIXZSIINJXUJ_NąXHMJS räumlichen Voraussetzungen beachten. Der Beitrag ordnet Beteiligung planungstheoretisch ein und weist auf neuere Entwicklungen hin. Beteiligung Heidi Sinning Gliederung 1 Begriffsklärung und theoretische Einordnung 2 Akteure der Beteiligung 3 Gründe für Beteiligung und Bedeutung für Planungsverfahren 4 Voraussetzungen und Qualitätsstandards von Beteiligung 5 Formen, Verfahren und Methoden der Beteiligung 6 Kritische Einordnung Literatur Beteiligung 208 1 Begriffsklärung und theoretische Einordnung Seit einigen Jahren gehört Bürgerbeteiligung in Städten, Gemeinden und Regionen wieder zu den zentralen Themen. Stuttgart 21 und andere Großprojekte, etwa der Ausbau des Frankfurter Flughafens, neue Stromtrassen im Zuge der Energiewende (▷Netzausbauplanung), haben für Aufmerksamkeit gesorgt. Die Bevölkerung will gehört werden und Einfluss auf die ▷Planung und Umsetzung von Bauvorhaben nehmen. Rucht (2010) betont, dass die bestehenden Möglichkeiten politischer Beteiligung in erheblichem Umfang wahrgenommen werden und dass große Teile der Bürgerschaft eine Erweiterung dieser Möglichkeiten wünschen. Bewohnerinnen und Bewohner sind nicht nur bereit, sich an öffentlichen Planungs- und Entwicklungsprozessen zu beteiligen, sondern Beteiligung ist inzwischen auch in zahlreichen Gesetzen, Verordnungen und öffentlichen Förderprogrammen, wie der ▷Städtebauförderung, fest verankert. Abbildung 1: Partizipationspyramide Informieren Sich informieren, Information suchen/anfragen Konsultation; Meinung einholen Mitdenken; Meinung äußern Kooperation; MitentscheidHQ gewähren Kooperation; Mitentscheiden Gewähren und Fördern von Handlungsspielraum EigenverantwortlichHV Handeln Beteiligende Beteiligte Grad der Einbeziehung XQG Grad der Mitwirkung Quelle: Rau/Schweizer-Ries/Hildebrand 2012: 181, in Anlehnung an Lüttringhaus 2003; übersetzt Was ist mit Beteiligung an Planungs- und Entwicklungsprozessen in der ▷Stadtplanung und der ▷Raumplanung gemeint? Beteiligung wird häufig gleichgesetzt mit Partizipation, Bürgerbeteiligung, ▷Öffentlichkeitsbeteiligung, Mitwirkung, politischer Teilhabe oder Ähnlichem mehr. Dabei liegen je nach Fachdisziplin und Selbstverständnis verschiedene Sichtweisen vor. Während der Begriff Beteiligung ausdrückt, dass jemand einen anderen an etwas beteiligt, vermittelt beispielsweise der Begriff Mitwirkung eine aktivere Rolle der Beteiligten. Laut Selle (2013: 59f.) geht es in Planungsfällen um die Mitwirkung an der Meinungsbildung, um das Einbringen von Gesichtspunkten in Abwägungsprozesse und den Einfluss auf die Entscheidungsfindung (z. B. Bürger entscheid), wobei Letzteres nur in seltenen Fällen tatsächlich stattfindet. Im Folgenden soll Beteiligung 209 unter Beteiligung das gesamte Spektrum von der Information über den Planungsgegenstand, der Teilhabe an Meinungsbildungsprozessen und der Mitwirkung an der Ausgestaltung von Planungsprozessen bis zur Einflussnahme auf die Entscheidungsfindung verstanden werden. Im konkreten Fall ist es nötig, die Begriffsbedeutung und die Intensität, den Grad der Einbeziehung bzw. der Mitwirkung zu differenzieren (s. Abb. 1). Einbezogen sind dabei sowohl die formelle und informelle wie auch die reale und virtuelle Beteiligung (▷Informations- und Kommunikationstechnologie). Die Beteiligung in Deutschland greift auf politische Bewegungen der späten 1960er Jahre (Willy Brandt: „Mehr Demokratie wagen“) und die Demokratiebewegung in der ehemaligen DDR („Wir sind das Volk“) zurück (von Alemann 2011; Selle 2013). Zudem haben die Bürgerinnen und Bürger im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung in einem aktivierenden Staat, der sie bei der Erstellung öffentlicher Leistungen aktiviert und beteiligt, mehr Gewicht erhalten (s. auch Banner 1998; Bogumil/Holtkamp 2001). Das Leitbild einer bürgerorientierten Kommune und ▷Region sieht die Bürgerinnen und Bürger als Mitgestalter und Koproduzenten der ▷ Stadtentwicklung und der ▷Regionalentwicklung. Die Städte und Regionen haben dieses Leitbild bislang in unterschiedlichem Ausmaß umgesetzt. Abbildung 2: Kooperationsformen im Governance-Modell (B = Bürger/ ?N[NQLJXJQQXHMFKY0"8YFFYZSI0TRRZSJS<"<NWYXHMFKY W Unternehmensnetzwerke B Bürgerschaftliches Engagement K Interkommunale Kooperation Kommune± Wirtschaft± Bürgerschaft Partizipation/ Bürgerorientierte Kommune Corporate Citizenship PublicPrivate Partnership 6ZJQQJ8NSSNSL[JW¦SIJWYSFHM'NJPJW0SNJQNSL4YMJSLWFKJS et al. 2004 Das geschilderte Verständnis findet sich planungstheoretisch in dem Urban-and-Regional- Governance-Modell wieder (s. auch Benz/Dose 2010; ▷Governance; ▷Kooperative Planung). Politik und Verwaltung stehen demnach vor der Aufgabe, private Akteure in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben partnerschaftlich einzubeziehen. Im Rahmen des Governance-Modells eröffnen Beteiligung 210 sich je nach Akteurskonstellation verschiedene Möglichkeiten der Zusammenarbeit. Zu diesen Kooperationsformen gehören die interkommunale Kooperation (▷Kooperation, inter kommunale und regionale), ▷Public Private Partnership, Bürgerorientierung/Partizipation, Bürger schaftliches Engagement, Corporate Citizenship, Unternehmensnetzwerke und stadt regionale Part nerschaften (als Zusammenarbeit aller drei Akteursgruppen; s. Abb. 2). In vier der Kooperations formen haben dabei die Bürgerinnen und Bürger eine aktive Rolle inne. Planungstheoretisch (▷Planungstheorie) wandelt sich seit dem „communicative turn of planning“ (Healey 1992) das Selbstverständnis in der Planung von einer vorrangig technokratisch verstandenen Planungswissenschaft hin zu einer kommunikativ geprägten Disziplin, in der Kommunikation in allen Planungsphasen als unerlässlich gilt. Dieser als kommunikativ bzw. kooperativ/kollaborativ bezeichnete Planungsansatz wurde durch Habermas’ (1981) „Theorie des kommunikativen Handelns“ inspiriert. Habermas (1992) spricht zudem von einer „deliberativen Öffentlichkeit“. „In ihr können sich auch bürgerschaftlich Engagierte und zivilgesellschaftliche Vereinigungen zu Wort melden und ihre Anliegen und Interessen vertreten“ (Enquete Kommission 2002: 79). Diskursive Verfahren ergänzen das repräsentative Staatsmodell und machen vielfältige Stimmen und Argumente transparent. Auch Kritik, z. B. im Hinblick auf eine Machtblindheit des kommunikativen Modells (Fainstein 2000) und auf die Rolle der Planung als neutrale Moderation, fand in der Debatte über das gewandelte Planungsverständnis Resonanz. 2 Akteure der Beteiligung Wie aus dem Governance-Modell ersichtlich wird (s. Abb. 2), sind Staat und Kommunen im Rahmen des veränderten Steuerungsverständnisses nur ein handelnder Akteur unter vielen. In Anbetracht der zunehmenden Komplexität der gesellschaftlichen Realität, der Vielzahl konfligierender Raumansprüche und der Breite planerischer Herausforderungen kann die öffentliche Hand zahlreiche Aufgaben nicht mehr allein bewältigen und muss mit verschiedensten Akteuren aus den Bereichen Staat und Kommunen, Wirtschaft sowie Bevölkerung/Zivilgesellschaft kooperieren. Zudem ist eine Differenzierung der einzelnen Akteursgruppen Staat/Kommune, Wirtschaft und Bevölkerung/Zivilgesellschaft geboten. So sind beispielsweise die verschiedenen Behörden der öffentlichen Verwaltung (▷Verwaltung, öffentliche), die bei der Öffentlichkeitsbeteiligung speziell beteiligt werden können (§ 10 Abs. 4 des Baugesetzbuches (BauGB), §10 Abs.1 des Raumordnungsgesetzes (ROG)), zu differenzieren. Bürgerinnen und Bürger sind u. a. nach Alter, Haushaltsform, Kultur, Lebensstil (▷Lebensstile) oder ▷Milieu zu unterscheiden. Nach der Definition von Öffentlichkeit besteht zudem eine Differenzierung der Beteiligten im Hinblick auf deren mittel- oder unmittelbare Betroffenheit. Weiterhin sind Vereine, Verbände und sonstige Organisationen, die als Interessenvertretungen verschiedener gesellschaftlicher oder berufsständischer Gruppierungen fungieren, als Beteiligte zu berücksichtigen. Ihnen können in Verfahren der Stadt- und Raumplanung als Träger öffentlicher Belange formale Beteiligungsrechte eingeräumt werden (s. auch §4 BauGB). Der Akteursbezug ist in den letzten Jahren stärker in den Mittelpunkt von Planungs- und Entwicklungsprozessen gerückt. Denn wenn es um Planung und Entwicklung in Städten und Regionen geht, kommt den Nutzern, Betroffenen, Eigentümern, Investoren, Entscheidern etc. eine besondere Bedeutung zu, sodass sie aktiv in die Prozesse eingebunden werden müssen. Beteiligung 211 3 Gründe für Beteiligung und Bedeutung für Planungsverfahren Welche Gründe bzw. Motive gibt es für Beteiligung in Planungsverfahren? Im Folgenden werden einige wesentliche Aspekte aufgeführt: • Mehr Informations- und Mitbestimmungsrechte schaffen • Sachstand durch Wissen, Einstellungen und Einschätzungen der Akteure erhöhen • Eigenengagement der Betroffenen mobilisieren und diese zu eigenem Handeln und zur Übernahme von Verantwortung anregen • Die Qualität von Entscheidungsprozessen und Zufriedenheit mit Lösungen steigern • Frühzeitig Konfliktpotenziale und Handlungsbedarfe erkennen • Akzeptanz von Entscheidungen erhöhen • Zwischen widerstreitenden Interessen vermitteln und Konflikte bewältigen bzw. vermeiden • Blockaden und Verzögerungen in Verfahren vermeiden • Identifikation mit der Stadt, dem Stadtteil bzw. dem jeweiligen Projekt und der Gemeinschaft stiften Darüber hinaus bietet Beteiligung den in Planungsverfahren Betroffenen ▷Rechtsschutz in der Planung, ergänzt die repräsentative Demokratie, stärkt die Legitimation von Planungen und soll so deren Funktionsfähigkeit verbessern (von Beyme 2000; Bischoff/Selle/Sinning 2005; Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin 2011). 4 Voraussetzungen und Qualitätsstandards von Beteiligung Die genannten Gründe und Motive für Beteiligung können zum Zuge kommen, wenn entsprechende Voraussetzungen für eine erfolgreiche Beteiligung geschaffen werden. Beteiligungsprozesse in der Stadt- und Raumplanung erfordern eine ausreichende finanzielle Ausstattung, genügend Zeit, ein hohes Engagement vieler Akteure sowie eine parteipolitisch übergreifende Unterstützung. Sollen in Planungs- und Entwicklungsvorhaben der Stadt- und Raumplanung die gewünschten sachlichen Planungsziele und damit verbundenen Sachqualitäten erreicht werden, bedarf es deshalb gleichzeitig auch geeigneter Verfahrensqualitäten. Denn die Qualität von Planungen und Projekten entwickelt sich zunächst in den Überlegungen der Beteiligten, bevor sie sich später in der räumlichen Realität manifestiert. Zu Verfahrensqualitäten von Beteiligungsprozessen gehören u. a. folgende Fragen: • Wie können alle für die Planung wichtigen Akteure von Anfang an eingebunden werden – von der Ideenfindung bis zur Umsetzungs- und ggf. Nutzungsphase? • Wie können die beteiligten Akteure auf bestehendes Fachwissen zugreifen? Beteiligung 212 • Welche spezifischen Formen und Methoden der Beteiligung sind erforderlich, um alle zu erreichenden Akteure gezielt anzusprechen? Wie sieht eine entsprechende Kommunikationsstrategie aus? • Wie kann eine Qualifizierung der beteiligten Akteure stattfinden, sodass Lernprozesse möglich werden? In den letzten Jahren sind zahlreiche Untersuchungen zu Qualitätskriterien, Erfolgsfaktoren und Evaluationsindikatoren von Beteiligungsverfahren erschienen (z. B. BMVI 2014; Ley/Weitz 2009; Nanz/Fritsche 2012; Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin 2011; Stiftung Mitarbeit 2008). Der Kenntnisstand darüber, was eine gute Praxis auszeichnet und wie die Wirksamkeit von Beteiligung bewertet werden kann, ist deutlich gestiegen. Mängel zeigen sich allerdings bei der Umsetzung von Planungs- und Entwicklungsvorhaben. Dabei ist zu unterscheiden, dass in einigen Handlungsfeldern, z. B. bei Infrastruktur-Großprojekten, Qualitätsstandards noch nicht derart etabliert sind, wie dies in anderen Bereichen der Fall ist, etwa der integrierten Stadtentwicklung (▷Integrierte Stadtentwicklung). Dies weist darauf hin, dass für eine erfolgreiche Beteiligung professionelle Strukturen nötig sind. Außerdem unterstreicht es die Erkenntnis, dass die Einübung demokratischer Verfahren und bürgerschaftlicher Teilhabe eine kontinuierliche Aufgabe darstellt und Lernprozesse zur Beteiligung erforderlich sind. Im Folgenden sind zentrale Qualitätsstandards für (reale und virtuelle) Beteiligung aufgeführt (Hammerbacher/Stewens-Werner 2002; Linder/Vatter 1996; Oppermann/Langen 2002; Pröhl/ Sinning/Nährlich 2002; Sinning 2005a, 2005b): • Ausbau einer Anerkennungs- und Beteiligungskultur, die ein neues partnerschaftliches Verhältnis zwischen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft pflegt und in der Beteiligung und Engagement Wertschätzung erfährt • Schnittstellen zwischen Bürgerschaft, Verwaltung und Politik u. a. in Bezug auf die Transparenz von möglichen Schnittstellen und Möglichkeiten der Mitwirkung an Planungs- und Entscheidungsprozessen • Kommunikative Gesamtstrategie, welche die Entwicklung von der Dienstleistungszur Bürger kommune anstrebt und für einzelne Planungsverfahren von einer frühen Phase der Ideenfindung bis zur Umsetzung und Nutzung Informations-, Beteiligungs- und Kooperationsformen kombiniert anbietet • Infrastruktur für Beteiligung, u. a. in Form von Treffpunkten, verlässlichen Beratungs- und Koordinationsstellen für bürgerschaftlich Engagierte vor Ort • Frühzeitigkeit der Beteiligung mit gemeinsamer Festlegung der Entscheidungs- und Verfahrens regeln, um Erwartungssicherheit zu ermöglichen • Gebot der Fairness • Gewährleistung von Transparenz, auch im Sinne von direkter und verständlicher Information und offener Konfliktaustragung • Einräumen von Lernchancen und -prozessen, unter anderem durch kommunikative Wettbewerbe und Planungswerkstätten, in denen Planerinnen und Planer gemeinsam mit den Betroffenen bzw. Beteiligten aktuelles Fachwissen mit Alltagswissen verknüpfen und gemeinsam an Lösungen arbeiten, oder durch Qualifizierungsworkshops Beteiligung 213 • Ausgleich zwischen verschiedenen sozialen Schichten und Interessen • Einbindung von Sach- und Prozesskompetenz durch externe Fachleute • Mindestmaß an professioneller Koordination und eine (externe) neutrale Moderation • Nachvollziehbare Ergebnisse • Realisierbarkeit durch institutionelle Verankerung und die Einbettung in Entscheidungssysteme • Öffentlichkeitsarbeit • Benutzerfreundlichkeit (Usability) und Barrierefreiheit (Accessibility) bei der Internet beteiligung 5 Formen, Verfahren und Methoden der Beteiligung Bezüglich der instrumentellen Ausgestaltung der Beteiligung in Planungs- und Entwicklungsprozessen kann zwischen drei verschiedenen Ebenen der Kommunikation unterschieden werden, die für eine kommunikative Gesamtstrategie der Stadt- und Raumplanung von Bedeutung sind: Beteiligungsformen und -verfahren, Beteiligungsmethoden und -techniken sowie kommunikative Grundsituationen. Für einen wirkungsvollen Einsatz der Beteiligungsinstrumente ist es erforderlich, sie im Kontext des jeweiligen instrumentellen Arrangements zu betrachten. Die Instrumente der räumlichen Planung lassen sich dafür fünf Instrumentensträngen zuordnen: regulative Instrumente, Finanzhilfen, kommunikative Instrumente, Marktteilnahme und Organisations entwicklung. Dabei müssen die kommunikativen Instrumente in Verbindung mit den anderen Instrumenten konzipiert werden. Das Spektrum der Formen und Verfahren der Kommunikation in Planungs- und Entwicklungsverfahren lässt sich in die drei Kategorien Information, Beteiligung und Kooperation einteilen, wobei die Übergänge zwischen den Kategorien teilweise fließend sind (s. Abb. 3). Die drei Kategorien beschreiben unterschiedliche Grade der Mitwirkung. Ergänzend ist eine vierte Kategorie des eigenverantwortlichen Handelns denkbar (s. Abb. 1: Partizipationspyramide). Informieren: Formen der Erkundung von Interessen und Meinungen dienen dazu, die Einstellungen, das Wissen und das Verhalten der beteiligten Akteure zu ergründen. Sie liefern zu Beginn einer Planung Beiträge zur Bestandsanalyse sowie zur Problemfindung und -bewertung. Die weiteren Formen dienen vorrangig der Information und Meinungsbildung, z. B. lokale Medien, Wurfsendung, Plakate, Bürgerversammlung, Bürgerfragestunde und Ortsbegehung. Beteiligen: Wenn es um die aktive Teilhabe an Planungs- und Entwicklungsprozessen geht, kann man von Formen und Verfahren der Mitwirkung bzw. Beteiligung sprechen. Formal definierte (gesetzlich definierte und administrativ verankerte) und informelle (nicht gesetzlich definierte) Formen und Verfahren der Mitwirkung sind zu unterscheiden. Als formelles Beteiligungsinstrument hat beispielsweise der Bürgerentscheid in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Durch dieses Instrument der direkten Demokratie hat der stimmberechtigte Teil der Bevölkerung bei Fragen der kommunalen Planung unmittelbaren Einfluss auf die Planungsentscheidung (Wickel/Zengerling 2011). Inwieweit informelle Formen zum Einsatz kommen, liegt im freien Ermessen der jeweiligen