Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung

Janning, Heinz; Grotefels, Susan Book Part Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Janning, Heinz; Grotefels, Susan (2012) : Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung, In: Konze, Heinz Wolf, Michael (Ed.): Einzelhandel in Nordrhein-Westfalen planvoll steuern!, ISBN 978-3-88838-373-1, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 55-71, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-3731088 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/87631 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ Heinz Janning, Susan Grotefels Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung URN: urn:nbn:de:0156-3731088 CC-Lizenz: BY-NC-ND 3.0 Deutschland S. 55 bis 71 Aus: Heinz Konze, Michael Wolf (Hrsg.) Einzelhandel in Nordrhein-Westfalen planvoll steuern! Arbeitsberichte der ARL 2 Hannover 2012 Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 55 Heinz Janning, unter Mitarbeit von Susan Grotefels Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung Gliederung 1 Übersicht über die rechtlichen Anforderungen 2 Hinweise zu einzelnen Rechtmäßigkeitsanforderungen 2.1 Raumordnerische Steuerungsbelange 2.2 Überörtlicher Regelungsbedarf für alle Einzelhandelsgroßprojekte 2.3 Erforderlichkeit raumordnerischer Steuerung trotz der Möglichkeiten einer städtebaulichen Einzelhandelssteuerung 2.4 Vorrang für Ziele vor Grundsätzen der Raumordnung 2.5 Grenzen der raumordnerischen Regelungskompetenz 2.6 Angemessenheit 2.7 Ausnahmen und Zielabweichungen 2.8 Probleme bei den einfachgesetzlichen Schranken des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2.9 Eigentumsbelange in der raumordnerischen Abwägung 2.10 Notwendige Begründung 2.11 Vereinbarkeit mit dem EU-Recht Literatur Rechtsprechung Zusammenfassung Raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung müssen raumordnerische Anliegen durch Konkretisierung der einschlägigen Grundsätze des § 2 Abs. 2 ROG verfolgen. Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes muss gewahrt werden. Die mit den Festlegungen verfolgten raumordnerischen Belange können als überörtliche Interessen von höherem Gewicht die Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit rechtfertigen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot müssen dabei beachtet werden. Raumordnerische Ziele zur Einzelhandelssteuerung erfordern gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnungsplanung abschließend abgewogenen Festlegungen in Raumordnungsplänen. Außerdem müssen sie den formellen Anforderungen an raumordnerische Festlegungen – Beteiligung der öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit im Aufstellungsverfah- Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 56 ren, Umweltprüfung mit Umweltbericht sowie ordnungsgemäße Bekanntmachung – genügen. Besonders wichtig ist auch eine hinreichende Planbegründung. Schlüsselwörter Raumordnerische Belange der Einzelhandelssteuerung – raumordnerische Regelungskompetenz – Einschränkung der kommunalen Planungshoheit – Ziele und Grundsätze der Raumordnung – formelle Anforderungen an Festlegungen – Begründungserfordernis – Eingriff in die Niederlassungsfreiheit (EU-Recht) Legal requirements for spatial planning stipulations concerning retail management Abstract Spatial planning stipulations concerning retail management have to pursue spatial planning objectives through specification of the pertinent fundamental principles as laid down in § 2 Para. 2 of the German Spatial Planning Act. The mandate provided in the German constitution must be given due regard. The spatial planning requirements served by the stipulations can, as supra-local interests of greater weight, justify restrictions in municipal planning jurisdiction. The principle of proportionality and the prohibition of arbitrary decisions must be observed in the process. According to § 3 Para. 1 Nr. 2 of the German Spatial Planning Act, spatial planning aims for retail management require binding guidelines in the form of stipulations in spatial planning plans that are spatially and technically specified or possible to specify and that are finally carefully weighed up by those responsible for spatial planning. In addition they must satisfy the formal requirements of spatial planning stipulations – involvement of public authorities and the public in planning procedures, environmental assessment with environmental report, and the giving of proper notice. Of particular importance is also a sufficient plan rationale. Keywords Spatial planning issues concerning retail management – Spatial planning regulatory powers – Restricting municipal planning jurisdiction – Aims and basic principles of spatial planning – Formal requirements for stipulations – Rationale requirement – Intervening in the freedom of establishment (EU law) 1 Übersicht über die rechtlichen Anforderungen1 1. Raumordnerische Vorgaben insbesondere in Form von Zielen und Grundsätzen zur Einzelhandelssteuerung müssen raumordnerische Anliegen verfolgen, indem sie Grundsätze der Raumordnung (vgl. § 2 Abs. 2 ROG) konkretisieren. 2. Diese Festlegungen müssen zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Plansätze im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG sein und die Plangebungskompetenzzuordnung des Grundgesetzes wahren. 1 Hinweise auf einschlägige Rechtsprechung und Literatur im Anhang. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 57 3. Die mit den Festlegungen verfolgten raumordnerischen Belange müssen von solcher Bedeutung sein, dass sie als überörtliche Interessen von höherem Gewicht die mit den Festlegungen verbundenen Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit rechtfertigen können. 4. Diese in die kommunale Planungshoheit eingreifenden Festlegungen müssen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot beachten. Die jeweiligen Vorgaben müssen erforderlich sein, um den angestrebten raumordnerischen Zweck zu erreichen. Dieser Zweck darf nicht im gleichen Maße durch andere, weniger einschneidende Mittel erreicht werden können. Er muss in einem angemessenen Verhältnis zu den damit bewirkten Beschränkungen der kommunalen Planungshoheit stehen; im Rahmen einer Güterabwägung muss das Recht auf kommunale Selbstverwaltung angemessen berücksichtigt worden sein. In den Vorgaben vorgenommene Differenzierungen dürfen nicht willkürlich, sondern müssen sachgerecht begründet sein. Dies gilt insbesondere für Schwellenwerte. Je strikter solche Schwellenwerte wirken, desto höher ist die Begründungslast des Plangebers für den festgelegten Wert. 5. Bei Zielfestlegungen in Raumordnungsplänen müssen die Anforderungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG beachtet werden. Es muss sich demnach um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren und vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen Festlegungen handeln. 6. Hinzu kommen die formellen Anforderungen an raumordnerische Festlegungen, nämlich insbesondere die Beteiligung der öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit im Aufstellungsverfahren, die Planbegründung, die Umweltprüfung mit Umweltbericht sowie die ordnungsgemäße Bekanntmachung. 7. Die Festlegungen müssen auch mit dem EU-Recht vereinbar sein. 2 Hinweise zu einzelnen Rechtmäßigkeitsanforderungen 2.1 Raumordnerische Steuerungsbelange Der raumordnerischen Einzelhandelssteuerung geht es ebenso wie der städtebaulichen Einzelhandelssteuerung insbesondere um die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche sowie um eine auch im Übrigen möglichst verbrauchernahe Versorgung. Eine zentrenorientierte Einzelhandelssteuerung gewährleistet verbrauchernahe, gut erreichbare Einzelhandelseinrichtungen in möglichst allen Landesteilen und hierbei insbesondere eine möglichst wohnungsnahe Grundversorgung gerade für Verbraucher, die nicht oder nicht ständig über ein Auto zum Einkaufen verfügen. Die Revitalisierung und Entwicklung der oft historisch gewachsenen Zentren in städtebaulich integrierter Lage ermöglichen attraktive und lebendige Innenstädte und Ortszentren mit Nutzungsvielfalt, mit Aufenthaltsqualität, Kommunikation und Identitätswahrung. Es geht um die Wahrung der nachhaltigen Europäischen Stadt. Zentrenorientierung des Einzelhandels reduziert die einkaufsbedingten Pkw-Fahrten, lastet die zentrenbezogene ÖPNV-Infrastruktur aus und erhöht den Anteil stadtverträglicher Verkehrsmittel für das Einkaufen. Dies bedeutet gleichzeitig weniger Energieverbrauch und Schadstoffausstoß, ist also auch ein Beitrag zum Klimaschutz. Zentrenorientierung dient der Innenentwicklung und vermeidet die Inanspruchnahme von Außenbe- Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 58 reichsflächen für die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben und lastet die vorhandene Infrastruktur aus. Das Ziel der verbrauchernahen Versorgung erfordert aber nicht nur eine funktions- und bedarfsgerechte Versorgung mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Warensortimenten durch die Erhaltung und Stärkung der Zentren, sondern auch die Vermeidung übermäßiger Konzentrationen von Einzelhandelsgroßbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten, da diese Konzentration eine wohnortnahe Versorgung gefährden oder zerstören, unnötigen Pkw-Verkehr erzeugen und zu einem vermeidbaren Flächen- und Ressourcenverbrauch führen kann.2 Diese Zielsetzungen sind nicht nur städtebauliche, sondern auch raumordnerische Anliegen. Eine der Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche und einer auch im Übrigen verbrauchernahen Versorgung verpflichtete Einzelhandelssteuerung entspricht nämlich auch der in § 1 Abs. 2 ROG normierten Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt.3 Insofern war es auch konsequent, bei der Neufassung des ROG in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 den Raumordnungsgrundsatz aufzunehmen, dass die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen sind. Als Grundsatz der Raumordnung ist in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG auch die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge, insbesondere die Erreichbarkeit von Einrichtungen und Angeboten der Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen, genannt, die zur Sicherung von Chancengerechtigkeit in den Teilräumen in angemessener Weise zu gewährleisten ist. Außerdem ist in dieser Vorschrift der Raumordnungsgrundsatz genannt, dass Raumstrukturen so zu gestalten sind, dass die Verkehrsbelastung verringert und zusätzlicher Verkehr vermieden wird. Eine an den o. g. Zielen orientierte Einzelhandelssteuerung konkretisiert schließlich auch noch weitere in § 2 Abs. 2 ROG ausgeführte Grundsätze der Raumordnung, indem sie dazu beiträgt, eine nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern (Nr. 1 Satz 2), den demographischen und anderen strukturverändernden Herausforderungen Rechnung zu tragen (Nr. 1 Satz 4), dafür Sorge zu tragen, dass Städte und ländliche Räume auch künftig ihre vielfältigen Aufgaben für die Gesellschaft erfüllen können (Nr. 2), die wirtschaftliche Nutzung des Raumes auch unter Berücksichtigung seiner ökologischen Funktionen zu gestalten (Nr. 6 Satz 2) und die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke zu vermindern (Nr. 6 Satz 3). Diese raumordnerischen Anliegen stellen landesweite Interessen von höherem Gewicht dar, die eine erforderliche und verhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Planungshoheit rechtfertigen können. 2 Sparwasser, R. (2007): Einzelhandelssteuerung in der Regional- und Flächennutzungsplanung. In: Mitschang (Hrsg.): Flächennutzungsplanung – Aufgabenwandel und Perspektiven. Berliner Schriften zur Stadt- und Regionalplanung 3. Frankfurt, 67. 3 Vgl. Runkel. In: Spannowsky; Runkel; Goppel: ROG, Kommentar, § 1 Rdn. 97 ff. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 59 2.2 Überörtlicher Regelungsbedarf für alle Einzelhandelsgroßprojekte Ein überörtlicher Regelungsbedarf kann für alle Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO geltend gemacht werden, soweit hierfür wichtige raumordnerische Interessen sprechen.4 Da die meisten Einzelhandelsgroßprojekte sich schon aufgrund ihres überörtlichen Einzugsbereiches auch außerhalb der Grenzen ihrer Standortgemeinden auswirken, sind sie nicht nur für diese Standortgemeinde, sondern auch für ihr benachbartes Umfeld von Bedeutung und damit „raumbedeutsam“, sodass schon von daher ein raumordnerischer Bezug gegeben ist. Nun darf das Erfordernis der Überörtlichkeit aber nicht so eng interpretiert werden, dass nur Einzelhandelsgroßprojekte mit einem überörtlichen Einzugsbereich Gegenstand raumordnerischer Steuerung sein dürfen.5 Die raumordnerische Regelungskompetenz für Zielvorgaben zu Gunsten einer zentrenorientierten Einzelhandelssteuerung muss vielmehr vor dem Hintergrund der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung bestimmt werden, die insbesondere durch die in § 2 ROG normierten Grundsätze konkretisiert wird. Danach sind u. a. die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Es geht dabei insbesondere auch um die Erreichbarkeit von Einrichtungen und Angeboten der Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen und um die Sicherung von Chancengerechtigkeit in den Teilräumen. Eine wohnortnahe Grundversorgung ist angesichts des rasanten Strukturwandels vor allem im Lebensmitteleinzelhandel in der Regel nur noch über ein ausgewogenes Zentrengefüge erreichbar. Auf diese Weise eine wohnortnahe Grundversorgung in möglichst allen Städten und Gemeinden sicherzustellen, liegt auch im Interesse des Landes. Eine Verengung der Steuerung auf rein überörtliche Versorgungsfunktionen würde diesem Interesse nicht gerecht. Über den Schutz einer verbrauchernahen Versorgung hinaus erfordern auch andere raumordnerische Zwecke die raumordnerische Steuerung aller Einzelhandelsgroßprojekte. Hierbei geht es um die bereits aufgeführten Belange, die öffentliche Infrastruktur effektiv zu nutzen und zu bündeln, unnötigen Straßenverkehr und unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauch durch Außenentwicklung zu vermeiden, gewachsene und oft historisch wichtige Stadt- und Ortskerne vor dem Verfall zu bewahren usw. Es besteht also ein gewichtiges Landesinteresse an einer zentrenorientierten und verbrauchernahen Versorgungsstruktur mit ihren sozialen, stadtwirtschaftlichen und ökologischen Vorteilen in möglichst allen Teilräumen des Landes. Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 16. Dezember 20106 zur Frage der Rechtfertigung von Einschränkungen der europarechtlich geschützten Niederlassungsfreiheit klargestellt, dass die Vermeidung von Sozial- und Umweltlasten mit den Mitteln des Raumordnungsrechts einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt. Die raumordnungsrechtliche Ansiedlungssteuerung für Einzelhandelsgroßbetriebe ziele auf effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines 4 Differenzierend: Runkel. In: Spannowsky; Runkel; Goppel: ROG, Kommentar, § 1 Rdn. 193 ff. 5 So aber wohl Uechtritz: Zur Erforderlichkeit und zu den Möglichkeiten der räumlichen Steuerung von Einzelhandelsstandorten durch die Raumordnungsplanung, S. 20 und 30; Bunzel; Hanke, a. a. O., S. 83, 85, 87, 94, 95. 6 Az. 4 C 8.10, BauR 2011, 781= DVBl 2011, 491= UPR 2011, 273. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 60 unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedlung und damit einhergehenden Verkehr. Auch das jüngste Urteil des EuGH vom 24. März 20117 zu Einzelhandelsregelungen in Spanien zeigt, dass es bei der Rechtfertigung der Regelungen nicht nur um die überörtliche Versorgungsfunktion geht. Spanien hatte die Beschränkung der Größe der Einzelhandelsbetriebe in weniger bevölkerungsreichen Gebieten damit begründet, umweltbelastende Autofahrten zu vermeiden, dem innerstädtischen Verfall entgegenzuwirken, ein umweltgerechtes Stadtmodell zu erhalten, den Bau neuer Straßen zu vermeiden und den Zugang zu diesen Einrichtungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln sicherzustellen. Der EuGH hat diese Begründung akzeptiert und festgestellt, „dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel sind, um die vom Königreich Spanien genannten Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen“. In dem für die EU-Kommission bestimmten Positionspapier vom 15. Dez. 2010 zur räumlichen Steuerung des Einzelhandels in Deutschland8 hat die Ministerkonferenz für Raumordnung klargestellt, dass die Regelungen in Raumordnungsplänen zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels dem Schutz der Stadtzentren und der zentralen Einzelhandelsschwerpunkte im Hinblick auf die auch von der EU anerkannten Ziele einer verbrauchernahen Versorgung, der Vermeidung von Verkehr, der schonenden Nutzung von Flächen und dem Schutz vor Zersiedlung, dem Umwelt- und Klimaschutz und der nachhaltigen Entwicklung insgesamt dienen. Als gesetzliche Grundlage hierfür wird § 2 Abs. 2 ROG genannt. Vor diesem Hintergrund müssen raumordnerische Vorgaben zur Zentrenorientierung, wie etwa das Integrationsgebot oder das Beeinträchtigungsverbot, auch für Einzelhandelsgroßprojekte gelten, deren Einzugsbereiche die Gemeindegrenzen nicht überschreiten. Auch bei derartigen Planvorhaben geht es um eine landesweit angestrebte Versorgungsstruktur, die den oben skizzierten raumordnerischen Grundsätzen und damit auch der Leitidee einer nachhaltigen Raumentwicklung entspricht. Um möglichst gleichwertige Lebensbedingungen im Hinblick auf die Versorgungsstruktur in allen Teilräumen des Landes zu sichern, müssen daher auch Einzelhandelsgroßprojekte ohne überörtlichen Einzugsbereich insbesondere dem Integrationsgebot unterworfen, d. h. auf das jeweilige örtliche Zentrengefüge ausgerichtet werden.9 2.3 Erforderlichkeit raumordnerischer Steuerung trotz der Möglichkeiten einer städtebaulichen Einzelhandelssteuerung Die Notwendigkeit, zur Durchsetzung dieser landesweit bedeutsamen Interessen die Bauleitplanung für die Ansiedlung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten über entsprechende Ziele und Grundsätze der Raumordnung zu steuern, kann nicht mit dem Hinweis relativiert oder gar negiert werden, dass es ein ausdifferenziertes städtebaurechtliches Steuerungsinstrumentarium10 gibt, um Innenstädte und Ortszentren als 7 Az. C – 400/08, DÖV 2011, 489. 8 Positionspapier der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 15. Dez. 2010 zur räumlichen Steuerung des Einzelhandels in Deutschland. 9 Runkel. In: Spannowsky; Runkel; Goppel: ROG, Kommentar, § 4, Rdn. 199. 10 Siehe hierzu: Kuschnerus (2007): Der standortgerechte Einzelhandel. Bonn. Bunzel; Janning; Kruse; Kühn (2009): Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche. Difu-Arbeitshilfe. Berlin. Söfker (2009). In: Ernst; Zinkahn; Bielenberg: BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand: Juni 2009, § 11 BauNVO, insb. Rdn. 40-132 sowie Rdn. 64-78 und 98-116 sowie § 34 Abs. 3 BauGB, Rdn. 83-87 d); Bunzel (2009): Bebauungspläne für die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, Kommjur 12/2009, 449. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 61 Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln, die Bevölkerung möglichst wohnortnah zu versorgen, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Außenentwicklung zu geben, dadurch unnötigen Verkehr und zusätzlichen Flächen- und Ressourcenverbrauch zu vermeiden, die öffentliche Infrastruktur effektiv zu nutzen und noch andere Ziele einer nachhaltigen Stadt- und Raumentwicklung zu erreichen. Die Argumentation, dass wegen der möglichen städtebaulichen Einzelhandelssteuerung ein raumordnerisches Steuerungsinstrumentarium nicht erforderlich sei, lässt außer Betracht, dass der Einsatz des städtebaurechtlichen Steuerungsinstrumentariums vom Willen der Gemeinden abhängig ist und manche Gemeinden bewusst auf eine zentrenorientierte Einzelhandelssteuerung verzichten, um sich Vorteile zu Lasten anderer Gemeinden zu verschaffen. Das bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsrecht mit seinen rechtlich gebundenen Entscheidungen ermöglicht nur eine relativ grobe Einzelhandelssteuerung. Die notwendige Feinsteuerung der Einzelhandelsnutzungen im Städtebaurecht wird von der Bauleitplanung wahrgenommen, die vom Planungswillen der jeweiligen Gemeinde abhängig ist. Den durch die Novelle 200911 eingefügten Planungsgrundsatz der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche hat die planende Gemeinde nicht strikt zu beachten, sondern lediglich bei ihrer bauleitplanerischen Abwägung zu berücksichtigen. Wegen der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte bei derartigen Abwägungsentscheidungen kommt es nur sehr selten vor, dass ein Bebauungsplan im gerichtlichen Normenkontrollverfahren wegen einer unzureichenden Berücksichtigung dieses Planungsgrundsatzes für unwirksam erklärt wird. Bei gemeindegebietsübergreifenden Auswirkungen geplanter Einzelhandelsprojekte ist zwar das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB zu berücksichtigen. Eine absolute Abwägungsschranke ergibt sich für die planende Gemeinde aber nur bei unzumutbaren Auswirkungen ihres Planvorhabens auf betroffene Nachbargemeinden. Diese äußerste Grenze wird von der derzeitigen Rechtsprechung sehr hoch angesetzt. Das BVerwG siedelt diese Unzumutbarkeitsgrenze sogar jenseits der Schwelle der zentrenschädlichen Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB an.12 Diese Grenze wird nur in relativ wenigen Fällen überschritten. Dies alles zeigt, dass die v. g. Regelungen des BauGB nur bedingt und nur begrenzt die Umsetzung der oben genannten raumordnerischen Anliegen durchsetzen können.13 Um raumordnerische Fehlentwicklungen zu vermeiden, müssen die Träger der Landes- und der Regionalplanung der Bauleitplanung daher über raumordnerische Festlegungen Grenzen setzen können. Dabei haben diese Träger einen weiten Gestaltungsspielraum, wie das BVerwG in seinem Urteil vom 17. Dezember 200914 klargestellt hat. Mit den Mitteln der Raumordnung könne gegenüber Ansiedlungen von Einzelhandelsvorhaben eine großzügigere oder im Hinblick auf legitime raumordnerische Ziele auch eine strengere Linie verfolgt werden, heißt es in dieser Entscheidung. 11 ROG v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986). 12 Urteil vom 11.10.2007 – 4 C 7.07, DVBl 2008, 255 = UPR 2008, 67 = NVwZ 2008, 308. 13 So auch Uechtritz: Zur Erforderlichkeit und zu den Möglichkeiten der räumlichen Steuerung von Einzelhandelsstandorten durch die Raumordnungsplanung, 5-6. Bunzel; Hanke: a .a. O., 115. 14 Az. 4 C 1.08, DVBl 2010, 516-518. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 68 Gesetzgeber den Belang der gemeindlichen Planungshoheit nicht angemessen berücksichtigt. Die Eingriffswirkung der Vorgabe in Bezug auf die kommunale Planungshoheit sei nicht in den Blick genommen worden. Derartige und andere Begründungsdefizite sind bei der Neujustierung der raumordnerischen Vorgaben für die Einzelhandelssteuerung unbedingt zu vermeiden. Eine sorgfältige Begründung dürfte zudem nicht nur den Bestand der Festlegungen vor den zuständigen deutschen Gerichten sichern, sondern auch dazu beitragen, ein neues Beanstandungsverfahren der EU-Kommission und vor allem eine Feststellung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu vermeiden, dass EU-Recht durch die raumordnerischen Festlegungen verletzt wird. 2.11 Vereinbarkeit mit dem EU-Recht Im Mittelpunkt steht hier die Frage, ob die raumordnerischen Festlegungen die unionsrechtlich in Art. 49 AEUV28 garantierte Niederlassungsfreiheit verletzen.29 Da die in Aussicht genommenen Regelungen nicht an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, liegt eine stets verbotene offene Diskriminierung offensichtlich nicht vor. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH30 steht jedoch Art. 49 AEUV auch jeder nationalen Regelung entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Das Beschränkungsverbot erfasst nicht nur Maßnahmen mit unmittelbarer Wirkung gegenüber den Betroffenen, sondern auch mittelbare Einschränkungen. Der Marktzugang von Unternehmen aus anderen Mitgliedsstaaten soll nicht beeinträchtigt und der innergemeinschaftliche Handel nicht behindert werden. Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gelten, können nach ständiger Rechtsprechung des EuGH durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Zu den vom EuGH anerkannten Gründen des Allgemeininteresses gehören u. a. der Umweltschutz, die Raumordnung und der Verbraucherschutz. Rein wirtschaftliche Ziele können jedoch kein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein. Die Vorschriften zur städtebaulichen und raumordnerischen Steuerung des Einzelhandels in Deutschland verfolgen durchweg keine rein wirtschaftlichen Ziele. Die absatzwirtschaftlichen Auswirkungen eines Planvorhabens werden nur ermittelt, um die städtebaulichen oder raumordnerischen Folgewirkungen abschätzen zu können. In beiden Regelungsbereichen wird immer wieder klargestellt, dass es nicht um den Schutz der vorhandenen Einzelhandelsbetriebe um ihrer selbst willen und schon gar nicht um 28 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union v. 25.03.1957, zuletzt geänd. durch Art. 2 Vertrag von Lissabon v. 13.12.2007 (ABl. Nr. C 306 S. 1, ber. ABl. 2008 Nr. C 111 S. 56 und ABl. 2009 Nr. C 290 S. 1). 29 Kment, M. (2010): Planerische Steuerung des Einzelhandels und unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit. In: Jarass, H. D. (Hrsg): Einzelhandel und Planungsrecht. Berlin. Kment, M. (2011): Unionsrechtliche Fesseln für die planerische Koordination des Einzelhandels? In: EuR 46 (2), 269-281. Schröer, T.; Kullick, C. (2011): Schutz des Einzelhandelsbestandes versus Niederlassungsfreiheit. In: NZBau 6, 349-351. Uechtritz, M. (2011): Neues zur raumordnerischen Einzelhandelssteuerung, Zulässigkeit von Kongruenzgeboten als Soll-Ziele – zugleich Anmerkung zu BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 – 4 C 8.10. In: ZfBR 34, 648-656. 30 Vgl. dazu Kment, a. a. O., S. 108, Fn. 16 m. w. N. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 69 die Verhinderung von Konkurrenz geht.31 Die Einzelhandelssteuerung in Deutschland verfolgt nicht das Ziel, auf den Wettbewerb der unterschiedlichen Unternehmen und Betriebsformen des Handels Einfluss zu nehmen. Es geht vielmehr ausschließlich um städtebauliche und raumordnerische Ziele. Der Schutz einer verbrauchernahen Versorgung, die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur, die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Außenentwicklungen, die Vermeidung unnötigen Straßenverkehrs zu Außenstandorten sowie der Schutz gewachsener Stadt- und Ortszentren sind solche Ziele, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit grundsätzlich rechtfertigen können. Dass die Vermeidung von Sozial- und Umweltlasten zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind, ist auch in der Rechtsprechung des EuGH durchaus anerkannt. Dies geht auch aus dem jüngsten Urteil des EuGH vom 24. März 201132 hervor, das sich mit Vorschriften zur Steuerung des Einzelhandels in Spanien bzw. in Katalonien befasste. Überprüft wurden in diesem Verfahren zunächst Beschränkungen großer Einzelhandelseinrichtungen hinsichtlich Standort und Größe, die aus dem Verbot resultierten, derartige Einrichtungen „außerhalb der konsolidierten städt. Gebiete“ einer beschränkten Anzahl von Gemeinden zu errichten sowie bestimmte Verkaufsflächenbeschränkungen in den einzelnen Bezirken und Gemeinden. Hierzu stellte der EuGH fest, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel sind, um die von Spanien genannten Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Das Verbot, in Gebieten mit einem Überangebot von Verbrauchermärkten das Angebot an Einzelhandelseinrichtungen auszudehnen, und die Verkaufsflächenobergrenzen für die übrigen Gebiete aber würden die Möglichkeit zur Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen in Katalonien spürbar einschränken, ohne dass Spanien hinreichende Gesichtspunkte vorgetragen habe, weshalb die fraglichen Beschränkungen zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderlich seien. Deshalb seien die erlassenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit nicht gerechtfertigt. Die EU-Kommission hatte in dem Verfahren zuvor des Weiteren das Erfordernis und die Bedingungen für den Erhalt einer spezifischen Gewerbeerlaubnis für die Ansiedlung großer Einzelhandelseinrichtungen gerügt. Hierzu hatte Spanien vorgetragen, dass die Verwirklichung der verfolgten Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes von einem Verfahren zur Erteilung einer vorherigen Erlaubnis abhänge. Die Schäden, die entstünden, falls diese Ziele nicht erreicht würden, ließen sich nicht nachträglich nach der Ansiedlung der Einzelhandelseinrichtungen mehr beheben. Auch die Generalanwältin stellte fest, dass der Erlass präventiver und somit vorgelagerter Maßnahmen im vorliegenden Zusammenhang als geeignet anzusehen sei, die Erreichung dieser Ziele zu gewährleisten. Dieser Ansicht ist der EuGH gefolgt. Er hat allerdings die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis moniert, die Ausstattung des betreffenden Gebiets mit Einzelhandelseinrichtungen und die Auswirkungen einer neuen Ansiedlung auf die Einzelhandelsstruktur dieses Gebietes zu be- 31 Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 – 4 C 1.08, DVBl 2010, 516 (518). 32 Az. C – 400/08, DÖV 2011, 489. Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 70 rücksichtigen. Diskutiert wurde vor allem das Erfordernis, vor Erteilung dieser Erlaubnis ein Gutachten über die Ansiedlungsdichte einzuholen, das, wenn es negativ ausfällt, bindend ist und zwangsläufig negativ ausfällt, wenn die Ansiedlungsdichte einen bestimmten Wert überschreitet. Dazu schreiben diese Bestimmungen Obergrenzen für die Ansiedlungsdichte und die Auswirkungen auf den bestehenden Einzelhandel vor. Nach Auffassung des EuGH handelt es sich hierbei um rein wirtschaftliche Erwägungen, die kein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein können. Auf die Bewertung weiterer Kommissionsrügen durch den EuGH ist an dieser Stelle nicht weiter einzugehen. Festzuhalten ist hier lediglich, dass es gem. Art. 49 AEUV (ehemals Art. 43 EUV) unbedingt erforderlich ist, die von den raumordnerischen Festlegungen ausgehende Beschränkung der Niederlassungsfreiheit durch die o. g. Ziele der Raumordnung, die auch Ziele des Verbraucherschutzes und des Umweltschutzes umfassen, zu rechtfertigen und die Geeignetheit und die Erforderlichkeit der jeweiligen Regelungen zur Erreichung dieser Ziele darzulegen. Damit werden allerdings durch das europäische Recht letztlich keine neuen oder zusätzlichen Anforderungen aufgestellt. Oder anders gesagt, wenn die jeweiligen raumordnerischen Festlegungen den oben aufgezeigten Anforderungen des deutschen Rechts genügen, ist gleichzeitig gewährleistet, dass sie auch mit dem EU-Recht vereinbar sind. Deutlich wird aber zugleich, dass auch nach europäischem Recht sorgfältige und überzeugende Begründungen für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen unverzichtbar sind.33 Literatur Bunzel, A.; Hanke, S. (2011): Grenzen der Regelungskompetenz der Raumordnungsplanung im Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit. Freiherr-vom-Stein-Akademie für Europäische Kommunalwissenschaften (Hrsg.). Wiesbaden. Bunzel, A. (2011): Grenzen der Gestaltungsmöglichkeiten der Raumordnungsplanung im Lichte der kommunalen Planungshoheit. Referat auf der Fachtagung der Freiherr vom Stein Akademie „Raumordnungsplanung – quo vadis?“ am 29. März 2011 in Berlin. Hager, G. (2011): Grundfragen des raumordnerischen Zielsystems in Deutschland. In: BauR; Zeitschrift für das gesamte öffentliche und zivile Baurecht 42 (7), 1093-1103. Heemeyer, C. (2006): Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung. = Beiträge zur Raumplanung 229. Münster. Heemeyer, C. (2007): Zur Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung. In: UPR 27 (1), 10-16. Kaltenborn, J.; Würtenberger, T. D. (2010): Die Verfassungswidrigkeit raumordnungsrechtlicher Ansiedlungsverbote für großflächigen Einzelhandel. In: NVwZ 29 (4), 236-239. Kment, M. (2010): Planerische Steuerung des Einzelhandels und unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit. In: Jarass, H. D. (Hrsg.): Einzelhandel und Planungsrecht. Berlin, 103-119. Kment, M. (2011): Unionsrechtliche Fesseln für die planerische Koordination des Einzelhandels? In: EuR 46 (2), 269-281. Kuschnerus, U. (2010): Die Steuerung des Einzelhandels durch landesplanerische Ziele der Raumordnung. In: ZfBR 2010, 324-331. 33 siehe hierzu Hager, BauR 2011, 1093 (1100–1103). Rechtliche Anforderungen an raumordnerische Festlegungen zur Einzelhandelssteuerung 71 Reidt, O.; Wahlhäuser, J. (2008): Die „Indienstnahme“ von Gemeinden bei der Festlegung von Raumordnungszielen – Anmerkungen zur (fehlenden) Zielqualität des § 24a LEPro NRW. In: UPR 28 (5), 169-174. Spannowsky, W.; Runkel, P.; Goppel, K. (2010): Raumordnungsgesetz (ROG). Kommentar. München. Uechtritz, M. (2011a): Zur Erforderlichkeit und zu den Möglichkeiten der räumlichen Steuerung von Einzelhandelsstandorten durch die Raumordnungsplanung. Referat auf der Fachtagung „Raumordnungsplanung – quo vadis?“ am 29. März 2011 in Berlin. Uechtritz, M. (2011b): Neues zur raumordnerischen Einzelhandelssteuerung, Zulässigkeit von Kongruenzgeboten als Soll-Ziele – zugleich Anmerkung zu BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 – 4 C 8.10. In: ZfBR 34, 648-656. Wahlhäuser, J. (2011): Steuerung des Einzelhandels durch die Raumordnung. In: Jarass, H. D. (Hrsg.): Einzelhandel und Planungsrecht. = Beiträge zum Raumplanungsrecht 242, 77-93. Rechtsprechung  Wichtige Entscheidungen des BVerwG: Beschluss vom 20.8.1992 – 4 NV 20.91, DVBl 1992, 1438; Urteil vom 15.5.2003 – 4 CN 9/01, NVwZ 2003, 1263= DVBl 2003, 1456; Urteil vom 17.9.2003 – 4 C 14.01, BauR 2004, 443; Urteil vom 18.9.2003 – 4 CN 20.02, DVBl 2004, 251; Beschluss vom 8.3.2006 – 4 B 75.05, BauR 2006, 1087= DVBl 2006, 772= UPR 2006, 236; Urteil vom 5.11.2009 – 4 C 3.09, DVBl 2010, 180; Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BauR 2011, 781= DVBl 2011, 491; Urteil vom 22.6.2011 – 4 CN 4.10; ZfBR 2011, 674.  Siehe für NRW auch: Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 26.8.2009 – VerfGH 18/08, NVwZ 2009, 1287; OVG NRW, Urteil vom 30.9.2009 – 10 A 1676/08, BauR 2010, 426; OVG NRW, Urteile vom 6.6.2005 – 10 D 145/04 NE, BauR 2005, 1577, und 10 D 148/04 NE, BauR 2005, 1587.  Sonstige obergerichtliche Entscheidungen: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.5.2006 – OVG 12 A 28/05, LKV 2007, 32; Hess. VGH, Beschluss vom 10.9.2009 – 4 B 2068/09, BauR 2010, 878; OVG RP, Urteil vom 6.5.2009 – 1 C 10970/08, BauR 2009, 1693; OVG RP, Urteil vom 15.11.2010 – 1 C 10320/09, BauR 2011, 963; OVG MV, Urteil vom 5.11.2008 – 3 L 281/03, BauR 2009, 1399; OVG MV, Urteil vom 29.3.2010 – 3 K 27/07, BauR 2010, 1712; VGH BW, Urteil vom 17.12.2009 – 3 S 2110/08, VBlBW 2010, 357; VGH BW, Urteil vom 27.9.2007 – 3 S 2875/06, VBlBW 2008, 218; VGH BW, Urteil vom 21.9.2010 – 3 S 324/08, NuR 2011, 149; OVG SchlH. Urteil vom 22.4.2010 – 1 KN 19/09, NordÖR 2011, 229; Niedersächsicher OVG, Urteile vom 15.3.2012 – 1 KN 152/10 und 1 KN 251/10; Urteil vom 25.4.2012 – 1 KN 215/10. Autor/Autorin Dr. jur. Heinz Janning (*1944), Rechtsanwalt (seit April 2007), zuvor u. a. 28 Jahre Beigeordneter der Stadt Rheine, Verfasser planungsrechtlicher Fachbeiträge. Mitwirkung in verschiedenen Fachgremien, u. a. Mitglied der Unabhängigen Expertenkommissionen zur Novellierung des BauGB (EAG Bau 2004, BauROG 1998, Berliner Expertengespräche zur Überprüfung des Städtebaurechts 2010). Dr. jur. Susan Grotefels (*1961), Ass. jur., 1990 bis 1995 wiss. Referentin, seit 1996 Geschäftsführerin des Zentralinstituts für Raumplanung, Lehrbeauftragte für Bau- und Planungsrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und für Staats- und Europarecht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Mitglied der ARL, Leiterin der LAG NRW der ARL.