Neue europäische Richtlinie zu Mindestlöhnen und Tarifbindung: Ein Beitrag zur sozialen Transformation der EU?

Viotto, Regina Working Paper Neue europäische Richtlinie zu Mindestlöhnen und Tarifbindung: Ein Beitrag zur sozialen Transformation der EU? Working Paper Forschungsförderung, No. 292 Provided in Cooperation with: The Hans Böckler Foundation Suggested Citation: Viotto, Regina (2023) : Neue europäische Richtlinie zu Mindestlöhnen und Tarifbindung: Ein Beitrag zur sozialen Transformation der EU?, Working Paper Forschungsförderung, No. 292, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/273378 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Regina Viotto Auf einen Blick Die im November 2022 in Kraft getretene EU-Mindestlohnrichtlinie ist ein Meilenstein auf dem Weg zu einem sozialen Europa. Die Vorgaben zu angemessenen Mindestlöhnen und zur Erhöhung der Tarifbindung in den Nationalstaaten lassen auf einen Paradigmenwechsel in der Konzeption der Union schließen. Der Beitrag zeichnet die Entstehungsgeschichte der Richtlinie nach, informiert über die wesentlichen Regelungsinhalte, prüft ihre Vereinbarkeit mit dem europäischen Primärrecht und ordnet den Rechtsakt politisch ein. Dr. Regina Viotto ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität Bielefeld, Fakultät für Rechtswissenschaft, Lehrstuhl für öffentliches Recht, Umwelt- und Technikrecht, Rechtstheorie von Professor Dr. Andreas Fisahn. © 2023 by Hans-Böckler-Stiftung Georg-Glock-Straße 18, 40474 Düsseldorf www.boeckler.de „Neue europäische Richtlinie zu Mindestlöhnen und Tarifbindung“ von Regina Viotto ist lizenziert unter Creative Commons Attribution 4.0 (BY). Diese Lizenz erlaubt unter Voraussetzung der Namensnennung des Urhebers die Bearbeitung, Vervielfältigung und Verbreitung des Materials in jedem Format oder Medium für beliebige Zwecke, auch kommerziell. (Lizenztext: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode) Die Bedingungen der Creative-Commons-Lizenz gelten nur für Originalmaterial. Die Wiederverwendung von Material aus anderen Quellen (gekennzeichnet mit Quellenangabe) wie z. B. von Schaubildern, Abbildungen, Fotos und Textauszügen erfordert ggf. weitere Nutzungsgenehmigungen durch den jeweiligen Rechteinhaber. ISSN 2509-2359 VIOTTO: NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 3 Inhalt Zusammenfassung ................................................................................. 4 1. Einleitung ........................................................................................... 7 2. Entstehungsgeschichte und wesentliche Regelungsinhalte der Richtlinie .............................................................................................. 10 2.1 Artikel 5 als zentrale Norm der Richtlinie .................................... 12 2.2 Weitere Normierungen der Richtlinie ......................................... 14 3. Ziele und Hintergründe der Richtlinie ................................................ 20 4. Rechtliche Bewertung der Richtlinie ................................................. 24 4.1 Ausschluss der Unionskompetenz nach Art. 153 Absatz 5 AEUV? ................................................................. 24 4.2 Einstimmigkeits- oder Mehrheitsprinzip? .................................... 31 4.3 Form der Richtlinie ..................................................................... 32 5. Rechtspolitische Wertung ................................................................. 33 6. Paradigmenwechsel in der Konzeption der Union ............................ 36 Literatur ................................................................................................ 41 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 4 Zusammenfassung Im Herbst 2022 wurde die „Richtlinie über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union“ erlassen. Nach langer Debatte hatten Rat und Parlament eine Einigung erzielt, die positiv überrascht, denn erstmals werden auf europäischer Ebene Kriterien und Verfahren verbindlich vorgeschrieben, die zum einen die Angemessenheit von Mindestlöhnen gewährleisten und zum anderen die Tarifbindung in den Nationalstaaten auf mindestens 80 Prozent anheben sollen. Die Richtlinie muss von den EU- Mitgliedstaaten zwingend innerhalb von zwei Jahren in nationales Recht umgesetzt werden. Trotz ihrer Verbindlichkeit lässt sie den EU-Ländern viel Gestaltungsspielraum. Es wird weder ein einheitlicher europäischer Mindestlohn geschaffen noch werden Mitgliedstaaten gezwungen, einen gesetzlichen Mindestlohn neu einzuführen. Tarifliche Lohnuntergrenzen werden ebenso akzeptiert wie gesetzliche. Nichtsdestotrotz müssen Länder, die einen gesetzlichen Mindestlohn haben, u. a. einen Referenzwert für seine angemessene Höhe zugrunde legen. Empfohlen wird der international übliche Wert von 60 Prozent des Bruttomedianlohns und/oder 50 Prozent des Bruttodurchschnittslohns (sog. Kaitz-Index). Von der Anwendung dieses Indexes durch die Nationalstaaten könnten nach Berechnungen ca. 25 Millionen Arbeitnehmer in der Union profitieren. Mangels Vorgabe ist die Union allerdings diesbezüglich auf den „Goodwill“ der Mitgliedsstaaten angewiesen. Hier hätte man sich noch mehr Mut und Entschlossenheit gewünscht, das Problem der „Working Poor“ effektiv anzugehen. Die verpflichtende Ausgestaltung des Kaitz-In- dexes wäre aus unserer Sicht juristisch zulässig gewesen, was allerdings nicht unumstritten ist. Die Richtlinie wird jedoch auch in ihrer jetzigen zurückhaltenden Form zum Teil für nicht mit dem europäischen Primärrecht vereinbar gehalten. Diese Einschätzung ist, wie der Beitrag zeigt, nicht haltbar. Neben der Angemessenheit der Mindestlöhne verfolgt die Richtlinie weiterhin das Ziel, die Tarifbindung in den Mitgliedstaaten zu erhöhen. Liegt diese nicht bei mindestens 80 Prozent, so muss das Land einen nationalen Aktionsplan vorlegen mit einem klaren Zeitplan und konkreten Maßnahmen zur schrittweisen Erhöhung der tarifvertraglichen Abdeckung. Deutschland ist mit seiner Tarifbindung von ca. 50 Prozent klar von dieser Vorgabe betroffen, und es ist mit Spannung zu erwarten, wie die Ampel-Regierung diese Aufgabe angehen wird. Bemerkenswert ist die ausschließlich positive Betrachtung einer hohen Tarifbindung durch die EU-Kommission: „Länder mit hoher tarifvertraglicher Abdeckung weisen tendenziell einen geringeren Anteil an Geringver- NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 5 dienenden, höhere Mindestlöhne im Vergleich zum Medianlohn und eine geringere Lohnungleichheit sowie höhere Löhne auf als andere Länder.“ Beklagt wird, dass in den letzten Jahrzehnten Tarifverhandlungsstrukturen untergraben wurden im Zuge der Zunahme atypischer und neuer Beschäftigungsformen und des damit verbundenen Rückgangs der Organisationsstärke von Gewerkschaften. Die Begründungen der Kommission geben einen Einblick in eine veränderte Sichtweise: Europa wird hiernach als Lebensraum konzipiert, in dem Wohlstand und hohe soziale Standards für alle abhängig Beschäftigten gelten sollen. Bemerkenswert ist, dass die positiven Effekte durch angemessene Mindestlöhne und eine hohe Tarifbindung nicht nur den Beschäftigten selbst, sondern auch den Unternehmen zugesprochen werden. Sie seien eine Grundvoraussetzung für inklusives und nachhaltiges Wachstum. Der Wettbewerb im Binnenmarkt solle auf hohen Sozialstandards, Innovationen und Produktivitätssteigerungen beruhen, so der europäische Gesetzgeber. Dies steht in Kontrast zu der bisherigen europäischen Politik und Rechtsprechung, in der soziale Rechte lange Zeit eher als Störfaktor für den Binnenmarkt angesehen wurden. Insbesondere die infolge der Finanz- und Eurokrise ausgeübte Austeritätspolitik der EU bzw. der aus Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds bestehender Troika hat zu stark zunehmender Armut in den südlichen europäischen Ländern geführt, indem Sozialleistungen gekürzt, Gehälter und Mindestlöhne im öffentlichen Dienst gesenkt und Arbeitsmärkte und Tarifvertragssysteme dereguliert wurden. Dadurch sank das Lohnniveau enorm und die Arbeitslosigkeit stieg teilweise drastisch. Im Einklang mit dieser Politik war die Rechtsprechung des EuGH lange davon geprägt, dass sie kollektive soziale Rechte wie Streikrecht und Tariftreue den primärrechtlichen wirtschaftlichen Grundfreiheiten (freier Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital) unterordnete. Beispielsweise hatte der EuGH im sogenannten „Rüffert-Urteil“ eine Tariftreueregelung im damaligen niedersächsischen Vergabegesetz für europarechtswidrig erklärt. Infolge dieser Rechtsprechung war es Nationalstaaten und Bundesländern versagt, Beschäftigte bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen wirksam vor Lohndumping zu schützen. Die Mindestlohnrichtlinie verfolgt das gegenteilige Ziel und stellt somit nicht weniger als eine Kehrtwende in der europäischen Sozialpolitik dar. Hohe Arbeitnehmerstandards, die Sozialpartnerschaft und die mit ihr verbundene Tarifautonomie werden in Abkehr zur bisherigen Politik und Rechtsprechung als schützenswert und ausbaufähig beschrieben. Das Ziel, die Tarifbindung auf 80 Prozent zu erhöhen, ist auf Deutschland bezogen geradezu eine Aufforderung an Bund und Länder, entsprechende NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 6 Tariftreuegesetze zu verabschieden. Sie ist ein Meilenstein auf dem Weg zu einer sozialen Transformation der EU und bietet Anlass zu vorsichtigem Optimismus, dass der europäische Gesetzgeber weitere Vorschriften in diesem Sinne auf den Weg bringen wird. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 7 1. Einleitung Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit der im November 2022 in Kraft getretenen europäischen Mindestlohnrichtlinie, die einen Meilenstein in der europäischen Gesetzgebung darstellt.1 Es handelt sich um die erste EU-Rechtsvorschrift, die direkt die Erhöhung von gesetzlichen Mindestlöhnen und die Stärkung der nationalen Tarifvertragssysteme bezweckt. Insofern stellt sie nicht weniger als einen Paradigmenwechsel hin zu einem sozialen Europa dar. Ziele des Aufsatzes sind es, die wesentlichen Inhalte der Richtlinie darzustellen, juristisch zu prüfen, politisch zu bewerten und in einen Kontext zur bisherigen EU-Rechtsprechung und -politik zu setzen. Nach der Einführung beleuchtet Teil 2 des Beitrags zunächst die Entstehungsgeschichte der Norm. Ihrem Inkrafttreten ging ein längerer politischer Prozess voraus. Bereits 2019 hatte das Europäische Parlament gegenüber der Kommission darauf gedrungen, die Arbeitsarmut in den Nationalstaaten zu bekämpfen und eine rechtliche Grundlage für angemessene Mindestlöhne in den Mitgliedstaaten zu schaffen. Die Kommission griff diese Initiative auf und startete den Prozess, der schließlich zu der hier zu untersuchenden Mindestlohnrichtlinie führte. Nach Darstellung der Entstehungsgeschichte werden zentrale Vorschriften der Richtlinie aufgeführt und erläutert, wie beispielsweise Art. 5, der das Verfahren zur Festsetzung angemessener gesetzlicher Mindestlöhne beschreibt und Kriterien festlegt, die mindestens von den Nationalstaaten erfüllt werden müssen. Ebenso wichtig erscheint Art. 4, der darauf abzielt, die Tarifbindung in den EU-Ländern auf mindestens 80 Prozent zu erhöhen und dafür zwingende Maßnahmen vorsieht. In Teil 3 des Aufsatzes werden Ziele und Hintergründe der Richtlinie aufgeführt. Eine Rechtsvorschrift entsteht nicht im „luftleeren“ Raum, sondern aufgrund von Gegebenheiten, die in einer bestimmten gesellschaftlichen Situation vorherrschen. In diesem Fall war das Problem der „Working Poor“ in Europa der Auslöser der Debatte; das Ausmaß der Arbeitsarmut und die gesellschaftliche Aufmerksamkeit hierfür hatten sich bedingt durch die Corona-Pandemie enorm gesteigert. Des Weiteren entsteht eine Rechtsvorschrift im Gefüge anderer Normen. Eine Rolle spielen hier beispielsweise die 17 Nachhaltigkeitsziele der UNO, konkreter Ziel 8 mit dem Gebot menschenwürdiger Armut und 1 Ein Hinweis zum Sprachgebrauch: In den EU-Gesetzestexten wird zum großen Teil das generische Maskulinum verwendet, zum Teil wird aber auch gegendert. In diesem Beitrag wird bei Zitaten die in der Vorlage gewählte Form ohne Korrektur beibehalten. Zur besseren Lesbarkeit wird auch im übrigen Text das generische Maskulinum verwendet. Angesprochen sind alle Geschlechter gleichermaßen. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 8 auch die europäische Säule sozialer Rechte, die u. a. beinhaltet, dass Arbeitnehmer das Recht auf eine gerechte Entlohnung haben, die ihnen einen angemessenen Lebensstandard ermöglicht. Es schließt sich in Kapitel 4 eine rechtliche Bewertung der Richtlinie an. Zum Teil wurde der Union die Kompetenz für diesen Legislativakt abgesprochen. Zwar wird mittels der Richtlinie kein einheitlicher europäischer Mindestlohn geschaffen; aber bereits die Vorgabe der Angemessenheit von nationalen Mindestlöhnen verbunden mit verschiedenen Kriterien, an die sich die Mitgliedsländer halten müssen, hielt ein Teil der juristischen Literatur für unzulässig. Die Kommission selbst begründet in den „Erwägungsgründen“ des Rechtsaktes ausführlich ihre Kompetenz. Diese Argumentation sowie weitere Argumente von beiden Seiten werden ausführlich analysiert. Im Ergebnis wird festgestellt, dass die Union die entsprechende Kompetenz besitzt. Nach der rechtlichen Prüfung folgt in Kapitel 5 eine politische Bewertung der Norm. So wie sie ausgestaltet ist, ist davon auszugehen, dass sie eine große Wirkung entfalten kann. Allerdings kommt es nun auf die Maßnahmen in den Nationalstaaten an; hier werden die progressiven Kräfte, die die Tarifbindung erhöhen und Arbeitsarmut wirksam bekämpfen wollen, durch die Richtlinie wesentlich gestärkt. Projekte wie ein bundesdeutsches Tariftreuegesetz, das bereits vom Bundesarbeitsministerium geplant ist, erhalten neue Schubkraft. Im abschließenden Teil 6 wird das neue Gesetzeswerk eingeordnet in die bisherige europäische Politik und Rechtsprechung. In beiden Bereichen waren nicht selten höhere (Mindest-)Löhne und die Stärkung von Tarifverträgen als ökonomische Hemmnisse angesehen worden. Die EU wurde in erster Linie als Markt konzipiert. Hier stellt nun die Richtlinie einen Paradigmenwechsel dar. In der gegenwärtigen gesellschaftlichen Debatte fällt oftmals der Begriff „sozial-ökologische Transformation“. Doch schaut man genauer hin, ist meistens die ökologische Transformation gemeint, z. B. durch eine Industriepolitik, die auf die Förderung nachhaltiger Energien setzt. Nicht zu vergessen ist aber die soziale Transformation, die – wie die ökologische – nicht nur auf Nationalstaatsebene, sondern besonders EU-weit von großer Bedeutung ist. Soziale und ökologische Transformation sind dabei nicht als Widerspruch anzusehen, sondern bedingen einander vielmehr. So ist davon auszugehen, dass der ökologische Wandel nur gelingen kann, wenn er sozial ausgestaltet wird, denn eine effektive Klimaschutzpolitik ist auf die Akzeptanz in der Bevölkerung angewiesen. Die Mindestlohnrichtlinie stellt einen entscheidenden Schritt von der Konzeption eines Europas als Markt NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 15 den ersten Blick geringfügig erscheint, aber folgenreiche Auswirkungen hat. In der ursprünglichen Richtlinienfassung war in Artikel 3 Absatz 2 („Tarifverhandlungen“) von „Arbeitnehmerorganisationen“ die Rede, die mit den Arbeitgebern bzw. ihren Organisationen verhandeln. Dieser Begriff wurde ersetzt durch „Gewerkschaften“. Hintergrund dieser Korrektur ist, dass in Deutschland nach § 2 Absatz 1 Tarifvertragsgesetz (TVG) nur Gewerkschaften Tarifverträge abschließen dürfen, nicht aber andere Arbeitnehmerorganisationen oder solche, die nur vorgeben, im Arbeitnehmerinteresse zu handeln. Tariffähigen Gewerkschaften steht das ausschließliche Recht zu, Tarifverträge zu verhandeln und abzuschließen. Mit dieser Präzisierung wird zudem verhindert, dass Betriebsräte als Vertreter von Arbeitnehmern Tarifverhandlungen führen können. Dies ist wichtig, da Betriebsräte im Gegensatz zu Gewerkschaften nicht zum Streik aufrufen dürfen und insofern weniger (Verhandlungs-)macht aufweisen. Wäre es beim ursprünglichen Entwurf geblieben, so hätte dies eine Bedrohung der Rechte von Gewerkschaften bedeutet. Art. 6 der Richtlinie regelt „Abweichungen und Abzüge“ für den Fall, dass „Mitgliedstaaten für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern unterschiedliche Sätze des gesetzlichen Mindestlohns oder Abzüge“ zulassen, „durch die das gezahlte Entgelt auf ein Niveau unterhalb des gesetzlichen Mindestlohns gesenkt wird“. Diese Regelung erstaunt, stellt doch der Mindestlohn dem Wortlaut und Sinn gemäß den untersten Wert dar, von dem es keine Abzüge mehr geben dürfte. Warum sonst spricht man von einem Mindestlohn? Rechtsfolge nach Art. 6 ist, dass in diesem Fall sichergestellt werden muss, dass Abweichungen und Abzüge diskriminierungsfrei und verhältnismäßig sind. Aus Erwägungsgrund 29 ergibt sich, dass eine restriktive Auslegung der Norm angestrebt wird: „[Es ist] wichtig zu vermeiden, dass Abweichungen und Abzüge weithin genutzt werden, da sie sich negativ auf die Angemessenheit der Mindestlöhne auswirken können.“ Damit sich diese Gefahr nicht realisiert, wäre es allerdings stringent gewesen, auf die Normierung gänzlich zu verzichten. Nun bleibt in der Rechtspraxis zu kontrollieren, dass tatsächlich eine restriktive Auslegung erfolgt. Art. 7 normiert die Beteiligung der Sozialpartner an der Festlegung und Aktualisierung der gesetzlichen Mindestlöhne „während des gesamten Entscheidungsprozesses“. Konkret wird u. a. gefordert, die Sozialpartner an der Auswahl und Anwendung der in Art. 5 genannten Kriterien und Referenzwerte, weiterhin an der Aktualisierung der Mindestlöhne zu beteiligen. In der Begründung zum ursprünglichen Entwurf wird der hohe Wert, den die Kommission der Einbeziehung der Sozialpartner zumisst, deutlich. Sie wird als „verantwortliche Vorgehensweise“ bezeichnet, die eine NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 16 „sachkundige und inklusive Beschlussfassung“ ermögliche und dazu beitrage, „die Angemessenheit der Mindestlöhne zu gewährleisten und zu erhalten“.15 Auf die Sozialpartner wird in der Richtlinie zudem in Art. 4 – einer weiteren zentralen Norm – verwiesen, in der es um die Förderung von Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung geht. Angesichts der früheren Ausrichtung von europäischer Sozialpolitik und alter EuGH-Rechtsprechung zur Tarifbindung als ökonomisches Hemmnis16 ist der Inhalt des Art. 4 Absatz 1 höchst bemerkenswert: „Um die tarifvertragliche Abdeckung zu erhöhen und die Ausübung des Rechts auf Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung zu erleichtern, ergreifen die Mitgliedstaaten unter Beteiligung der Sozialpartner gemäß dem nationalen Recht und im Einklang mit nationalen Gepflogenheiten u. a. folgende Maßnahmen: a) Förderung des Auf- und Ausbaus der Kapazitäten der Sozialpartner, Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung insbesondere auf sektoraler oder branchenübergreifender Ebene zu führen; b) Förderung konstruktiver, zielführender und fundierter Lohnverhandlungen zwischen den Sozialpartnern unter gleichen Bedingungen, […]; c) ggf. Schutz der Ausübung des Rechts auf Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung und Schutz der Arbeitnehmer und Gewerkschaftsvertreter vor Handlungen, durch die sie in Bezug auf ihre Beschäftigung diskriminiert werden, weil sie an Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung teilnehmen oder teilnehmen wollen“.17 Abschnitt c) ist neu hinzugekommen und nicht zu vernachlässigen, denn das Recht „auf dem Papier“ reicht oftmals nicht aus, wenn erfahrungsgemäß in der Praxis Hürden bestehen, die die Ausübung des Rechts vereiteln. Insofern ist es klug, den Schutz dieses zentralen Rechtes ebenfalls zu normieren. Ebenso bemerkenswert ist der zweite Absatz von Art. 4, wonach „jeder Mitgliedstaat, in dem die tarifvertragliche Abdeckung unterhalb einer Schwelle von 80 Prozent liegt“, einen Rahmen festlegt, „der die Voraussetzungen für Tarifverhandlungen schafft, entweder durch Erlass eines Gesetzes nach Anhörung der Sozialpartner oder durch eine Vereinbarung 15 COM (2020) 682 final, Begründung, S. 15. 16 Siehe hierzu Kapitel 6 „Paradigmenwechsel in der Konzeption der Union“ des Beitrags. 17 Siehe zu dem Begriff „tarifliche Abdeckung“ die Legaldefinition in Art. 3 Absatz 5 der Richtlinie: „Anteil der Arbeitnehmer auf nationaler Ebene, für die ein Tarifvertrag gilt, berechnet als das Verhältnis der Zahl der Arbeitnehmer, für die ein Tarifvertrag gilt, zu der Zahl der Arbeitnehmer, deren Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge gemäß dem nationalen Recht und im Einklang mit den nationalen Gepflogenheiten geregelt werden können.“ NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 17 mit diesen“. Ferner ist in diesem Fall nach Art. 4 Absatz 2, S. 2 ein Aktionsplan zur Förderung von Tarifverhandlungen zu erstellen.18 Auch hieran sind die Sozialpartner zu beteiligen. Der Aktionsplan muss „einen klaren Zeitplan und konkrete Maßnahmen zur schrittweisen Erhöhung der tarifvertraglichen Abdeckung“ enthalten. Es zeigt sich der feste Wille des europäischen Gesetzgebers, in diesem Bereich „Nägel mit Köpfen“ zu machen.19 Konkrete Maßnahmen in einem bestimmten Zeitplan soll wolkigen Absichtserklärungen der Nationalstaaten, die ersichtlich zu keinem Ziel führen werden, vorbeugen. Damit im Einklang stehen auch die weiteren Normierungen in Art. 4 Absatz 2 – die Pflicht der Mitgliedstaaten die Aktionspläne regelmäßig, mindestens alle fünf Jahre zu überprüfen und ggf. zu aktualisieren. Sowohl die Aktionspläne als auch die Aktualisierungen werden öffentlich zugänglich gemacht und der Kommission mitgeteilt. Artikel 4 ist in der finalen Fassung der Richtlinie verschärft worden. Die Entwürfe vom Oktober 2020 und November 2021 sahen noch eine Tarifbindung von 70 Prozent als Grenze vor; nun ist die Zielmarke auf 80 Prozent erhöht worden. Diesen hohen Grad an Tarifbindung erreichen nur die wenigsten der 27 EU-Staaten, und zwar Schweden, Finnland, Belgien, Österreich und Frankreich.20 Dass dennoch dieser hohe Wert als Schwelle gewählt wurde, spricht für die ambitionierte Haltung der Union und ihr Bestreben, den in vielen Nationalstaaten stattfindenden Prozess der rückläufigen Tarifbindung umzukehren.21 18 Vereinzelt wird hierin und in der Förderung des Auf- und Ausbaus der Kapazitäten der Sozialpartner nach Art. 4 Absatz 1 a ein Verstoß gegen die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Absatz 3 GG gesehen, da die Unabhängigkeit der Koalitionen vom Staat nicht mehr garantiert wäre, siehe Franzen, Martin: Rechtsgutachten über kompetenzrechtliche und anwendungsbezogene Fragen des Vorschlags der EU-Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union vom 28.10.2020, COM (2020), 682 final, S. 9 ff., 12. Diese Ansicht geht jedoch fehl, da eine Beeinflussung der Sozialpartner durch Art. 4 in keiner Weise gegeben ist. Die Norm verpflichtet ausschließlich die Mitgliedstaaten, Tarifverhandlungen zu fördern und die Tarifbindung zu erhöhen, und dies nach Absatz 1 nur „gemäß dem nationalen Recht und in Einklang mit nationalen Gepflogenheiten“. In die Rechte und Pflichten der Koalitionspartner (Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) wird nicht eingegriffen. 19 Diese Verpflichtungen waren in der dem ursprünglichen Richtlinienentwurf der Kommission noch nicht enthalten. 20 So Syrovatka, Felix: Europäischer Mindestlohn. Ein Schritt in die richtige Richtung, in Jacobin Magazin vom 16.6.2022, https://jacobin.de/artikel/europaischer-mindestlohn- ein-schritt-in-die-richtige-richtung-richtlinie-tarifbindung-lohnentwicklung/ (Abruf am 21.6.2023) 21 So auch Erwägungsgründe 24 und 25 der finalen RL, 2022/2041/EU. In Erwägungsgrund 25 heißt es ausdrücklich: „In Mitgliedstaaten mit einer hohen tarifvertraglichen Abdeckung ist der Anteil an Geringverdienenden tendenziell niedrig, und die Mindestlöhne befinden sich in der Regel auf einem hohen Niveau.“ NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 18 Deutschland ist mit ca. 50 Prozent klar unter der Grenze und somit von der Verpflichtung betroffen. Die Tarifbindung in Deutschland ist seit vielen Jahren rückläufig. Waren im Jahr 1998 noch 76 Prozent der Beschäftigten in West- und 63 Prozent in Ostdeutschland tarifgebunden, so sank die Quote bis 2019 auf 53 Prozent im Westen bzw. 45 Prozent im Osten der Republik.22 Hier ist also viel Luft nach oben und einiges an politischen Maßnahmen zu erwarten. Die Union verpflichtet die Nationalstaaten zwar zur Tätigkeit, lässt ihnen aber – wie auch bei Art. 5 – bezüglich des „Wie“ einen weiten Spielraum. Denkbar sind eine Reihe von Möglichkeiten, wie z. B. der Erlass eines Bundestariftreuegesetzes und entsprechender Ländergesetze23 und Erleichterungen beim Verfahren zu Allgemeinverbindlichkeitserklärung geltender Tarifverträge. In diesen Zusammenhang gehört auch Art. 9 „Vergabe öffentlicher Aufträge“ der Richtlinie, demzufolge die Mitgliedstaaten gemäß dreier aufgeführter EU-Richtlinien geeignete Maßnahmen ergreifen, um dafür zu sorgen, dass bei der Vergabe und Ausführung von öffentlichen Aufträgen „die geltenden Verpflichtungen in Bezug auf Löhne, das Vereinigungsrecht und das Recht auf Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung“ eingehalten werden. Es handelt sich hierbei um Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe (2014/24/EU), über die Vergabe von Aufträgen im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (2014/25/EU) und der Konzessionsvergabe (2014/23/EU). Alle drei Richtlinien enthalten eine „Sozialklausel“, aufgrund derer die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Maßnahmen zu ergreifen, damit die arbeitsrechtlichen Vorgaben eingehalten werden. Durch die Bezugnahme auf diese Legislativakte wird deutlich gemacht, dass Art. 9 keine hierüber hinausgehenden Verpflichtungen enthält. Nichtsdestotrotz ist der Bezug auf diese arbeitnehmerfreundlichen Rechtsakte von symbolischer Bedeutung und fördert deren Umsetzung im Bereich der Mindestlöhne.24 Eine wichtige Vorschrift ist weiterhin Art. 8, der den wirksamen Zugang der Arbeitnehmer zu gesetzlichen Mindestlöhnen durch verschiedene Maßnahmen verbessern soll, z. B. nach Absatz 1 a durch „Kontrollen und Inspektionen vor Ort“ seitens der zuständigen Behörden oder nach Ab- 22 Statistisches Bundesamt, siehe www.destatis.de/DE/Themen/Arbeit/Arbeitsmarkt/ Qualitaet-Arbeit/Dimension-5/tarifbindung-arbeitnehmer.html (Abruf am 21.6.2023). 23 In fast allen Bundesländern gibt es inzwischen Tariftreuegesetze, und im Ampel-Koa- litionsvertrag ist vorgesehen, ein solches Gesetz auf Bundesebene zu verwirklichen. Siehe hierzu https://web.archive.org/web/20221127142119/ https://www.br.de/nachrichten/bayern/bayern-bald-einziges-bundesland-ohne-ta- riftreuegesetz,St5LEyj (Abruf am 21.6.2023). 24 Vgl. zu der Vergaberichtlinie 2014/24/EU auch Kapitel 6 „Paradigmenwechsel in der Konzeption der Union“ des Aufsatzes. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 19 satz 1 b durch „Schulung und Anleitung“ der Durchsetzungsbehörden, „proaktiv und gezielt gegen Arbeitgeber, welche die Vorschriften nicht einhalten, vorzugehen“. Allerdings hat diese Vorschrift eine Abschwächung erfahren, indem gegenüber der Ursprungsfassung der Begriff „ggf.“ eingefügt wurde. Die Maßnahmen sind also nicht zwingend, sondern stehen im Ermessen der Mitgliedstaaten und Sozialpartner. Ob die Arbeitgeber die Notwendigkeit sehen, die Zahlung von Mindestlöhnen zu kontrollieren und bei Verstößen gegen sie vorzugehen, bleibt zweifelhaft und abzuwarten. Ebenfalls der Kontrolle dient Art. 10 „Überwachung und Datenerhebung“, dem gemäß Maßnahmen ergriffen werden müssen, die sicherstellen, „dass wirksame Datenerhebungsinstrumente zur Überwachung des Mindestlohnschutzes vorhanden sind“. Es besteht eine Berichtspflicht an die Kommission alle zwei Jahre. Die Kommission wiederum muss nach Art. 15 bis sieben (vorher: fünf) Jahre nach Umsetzung der Richtlinie eine Bewertung vornehmen, dem Europäischen Parlament und Rat berichten und ggf. legislative Änderungen vorschlagen. Art. 11 und 14 normieren Informationspflichten für die Mitgliedstaaten; Art. 12 verlangt Rechtsbehelfe für Arbeitnehmer und Art. 13 Sanktionen bei Rechtsverstößen. Last but not least sei noch das Regressionsverbot in Art. 16 erwähnt, nach dem für Arbeitnehmer günstigere Regelungen in den Mitgliedstaaten nicht berührt werden. Außerdem wird klargestellt, dass mit dieser Richtlinie keine Verringerung des Schutzniveaus für Arbeitnehmer gerechtfertigt werden darf. Man fragt sich zwar, wie das bei der vorliegenden Richtlinie der Fall sein könnte, aber der Erfindungsreichtum bei der Auslegung des Rechts kennt zuweilen kaum Grenzen, und so ist diese gesetzgeberische Vorsichtsmaßnahme zu begrüßen. Wie bereits erwähnt, haben die Mitgliedstaaten nunmehr zwei Jahre Zeit, den Rechtsakt in nationales Recht umzusetzen, was Art. 17 „Umsetzung und Durchführung“ normiert. Kommt ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung nicht nach, kann die EU-Kommission gegen dieses ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV einleiten. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 20 3. Ziele und Hintergründe der Richtlinie Was sind nun die Gründe für den Erlass der Richtlinie und ihre Ziele? Formal stützte sich die Kommission auf einige Normen verschiedener europäischer Rechtsakte25, wie z. B. auf Art. 3 des Vertrags über die Europäische Union, wonach die Union u. a. die Ziele verfolgt, „das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern“ und „auf die nachhaltige Entwicklung Europas“ auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft hinzuwirken. Hier kann man nur einen sehr weiten Bezug zur vorliegenden Richtlinie erkennen. Konkreter ist da schon der Bezug auf Art. 31 Grundrechte-Charta, wonach jeder Arbeitnehmer das Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen hat. Auch in der Europäischen Sozial-Charta ist das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen und das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt gewährt.26 Aufschlussreich ist der Bezug zu den UNO-Zielen der Agenda 2030, die bisher nicht rechtsverbindlich durchsetzbar geregelt sind.27 Die Kommission argumentiert, dass es im Einklang mit der Agenda 2030 der Vereinten Nationen und ihren Zielen für nachhaltige Entwicklung unerlässlich sei, dafür zu sorgen, dass die Arbeitnehmer in der Union angemessene Löhne erhalten.28 2015 hatten die Vereinten Nationen 17 Nachhaltigkeitsziele (sog. SDGs – Sustainable Development Goals) mit insgesamt 169 Zielvorgaben verabschiedet, die sich je einer globalen Herausforderung widmen und bis 2030 erreicht sein sollen. Ziel acht lautet: menschenwürdige Arbeit und wirtschaftliches Wachstum, wobei zu ersterem auch Mindestlöhne gehören. Weiter heißt es in der Begründung der Kommission zur Richtlinie: „Angemessene Löhne sind ein wesentlicher Bestandteil des EU-Modells der sozialen Marktwirtschaft. Die Konvergenz zwischen den 25 Im Folgenden wird weitestgehend auf die Begründung der Kommission im ursprünglichen Richtlinienentwurf von 2020 abgestellt. Diese deckt sich im Wesentlichen mit der Begründung im Vortext der in Kraft getretenen Richtlinie von 2022. Neu hinzugekommen im endgültigen Dokument ist der Bezug auf die Covid-19-Pandemie. Diese Krise habe gezeigt, wie unverzichtbar und von großem sozialem Wert bestimmte Niedriglohnbranchen seien (gemeint sind wohl u. a. Berufe in der Gesundheitsversorgung, Pflege und im Lebensmittelhandel). Die Angemessenheit dieser Löhne sei vor diesem Hintergrund neu zu bewerten; siehe RL 2022/2041/EU Erwägungsgrund 9. 26 Hierauf wird verwiesen in COM (2020) 682 final, Erwägungsgründe, S. 18. 27 Siehe zur Bedeutung der SDGs auch: Dörre, Klaus: Nachhaltigkeitsziele – normative Grundlage einer nächsten Gesellschaft, in Neckel, Sighard; Degens, Philipp; Lenz, Sahra (Hrsg.): Kapitalismus und Nachhaltigkeit 2022, S. 197–220. Der Autor misst den SDGs den Rang einer „neuen weltweiten Rechtfertigungsordnung“ ein, „die normative Maßstäbe für jedes Gemeinwesen und jedes Gemeinwohl setzt“, S. 204. 28 COM (2020) 682 final, Begründung, S. 1 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 21 Mitgliedstaaten in diesem Bereich trägt zur Einlösung des Versprechens von gemeinsamem Wohlstand in der Union bei.“29 Eine Grundlage findet die Richtlinie des Weiteren in der europäischen Säule sozialer Rechte, die 2017 proklamiert wurde und ein soziales Europa für alle verwirklichen soll. Dort heißt es in Kapitel II Grundsatz 6, dass Arbeitnehmer das Recht auf eine gerechte Entlohnung haben, die ihnen einen angemessenen Lebensstandard ermöglicht. Das ist – wie die anderen Normen der Säule auch – ein rechtlich unverbindliches Postulat. Entsprechend werden nach Grundsatz 6 Absatz 3 alle Löhne und Gehälter auch gemäß den nationalen Verfahren festgelegt. Ein über nationales Recht hinausgehender Anspruch ergibt sich hieraus nicht. Mit der vorliegenden Richtlinie, die verbindlich ist und in nationales Recht umgesetzt werden muss, ändert sich aber die Rechtslage. Die Kommission hatte offensichtlich den festen Willen, es nicht bei der Unverbindlichkeit der proklamierten Ziele zu belassen. In der Mitteilung der Kommission vom 14.1.2020 mit dem Titel „Ein starkes soziales Europa für einen gerechten Übergang“30 wurde bekräftigt, eine Initiative für Mindestlöhne umzusetzen. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist ein Statement von EU- Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen im September 2020 in ihrer Rede zur Lage der Union: „Doch zur Wahrheit gehört auch, dass sich Arbeit für viele Menschen nicht mehr lohnt. Dumpinglöhne nehmen der Arbeit ihre Würde, strafen auch Unternehmer, die ordentliche Löhne zahlen. Weil Dumping den Wettbewerb im Binnenmarkt verzerrt. Die Kommission wird deshalb einen Gesetzesvorschlag vorlegen, um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, einen Rechtsrahmen für Mindestlöhne einzuführen. Alle in Europa sollen einen Anspruch auf Mindestlohn haben, sei es im Rahmen einer Tarifvereinbarung oder dank eines gesetzlichen Mindestlohns.“31 Während früher hohe Sozialstandards eher als Verzerrung des Wettbewerbs angesehen wurden, wird diese Wirkung nunmehr Dumpinglöhnen zugesprochen, was einen grundsätzlichen Perspektivwechsel darstellt. Die Kommission argumentiert in Übereinstimmung mit der empirischen Wirklichkeit, wenn es in der Begründung zur Richtlinie weiterhin heißt, dass in den meisten Mitgliedstaaten mit nationalen gesetzlichen Mindestlöhnen diese trotz ihrer Erhöhung in den letzten Jahren zu niedrig sind im Vergleich zu anderen Löhnen oder um ein menschenwürdiges Leben zu gewährleisten. 29 ebenda, S. 1 30 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Ein starkes soziales Europa für einen gerechten Übergang. COM (2020) 14 final 31 COM (2020) 682 final, Begründung, S. 1 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 22 Diese Behauptung wird näher spezifiziert, indem darauf hingewiesen wird, dass in beinahe allen Mitgliedstaaten die gesetzlichen Mindestlöhne unter 60 Prozent des Bruttomedianlohns und/oder 50 Prozent des Bruttodurchschnittslohns betragen.32 Die Kommission schätzt, dass bei einem Anstieg der Mindestlöhne auf 60 Prozent des Bruttomedianlohns zwischen 10 und 20 Millionen Arbeitnehmer in der Union davon profitieren würden.33 Andere Schätzungen sind optimistischer und gehen von mehr als 25 Millionen profitierenden Arbeitnehmern aus.34 Dass die Kommission an dieser Stelle wieder auf den Kaitz-Index abstellt, zeigt den hohen Stellenwert, den sie ihm beimisst. Obwohl im Richtlinientext selbst (Art. 5) nur als „Kann-Bestimmung“ ausgestaltet, legt sie den Mitgliedstaaten nahe, diesen international gebräuchlichen Referenzwert anzuwenden. Wirkungsvoller wäre eine zwingende oder zumindest eine „Soll-Bestimmung“ gewesen, aber hierfür waren wohl die Sorge vor einer Kompetenzüberschreitung35 und auch die politischen Widerstände zu groß. Da die nationalen Besonderheiten der Mitgliedsstaaten beachtet und niemandem ein Systemwechsel aufgezwungen werden soll, wird in den Ländern ohne gesetzlichen Mindestlohn nicht auf dessen Einführung bestanden. Alternativ kommen Mindestlöhne über Tarifverhandlungen infrage, so wie es in fünf EU-Staaten bisher geregelt ist. Auch hier argumentiert die Kommission auf Basis empirischer Befunde: „Länder mit hoher tarifvertraglicher Abdeckung weisen tendenziell einen geringeren Anteil an Geringverdienenden, höhere Mindestlöhne im Vergleich zum Medianlohn und eine geringere Lohnungleichheit sowie höhere Löhne auf als andere Länder.“36 Positive Effekte durch angemessene Mindestlöhne werden – auch dies ist bemerkenswert – nicht nur den betroffenen Arbeitnehmern zugesprochen, sondern auch den sie beschäftigenden Unternehmen: „Bessere Arbeits- und Lebensbedingungen, auch durch angemessene Mindestlöhne, kommen sowohl Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern als auch Unternehmen in der Union zugute und sind eine Grundvoraussetzung für inklusives und nachhaltiges Wachstum. […] Der Wettbewerb im Binnenmarkt sollte auf hohen Sozialstandard, Innovationen und Produktivitätssteigerungen beruhen und unter gleichen Bedingungen stattfinden.“37 32 ebenda, S. 2. Angespielt wird auf den Kaitz-Index, siehe dazu Fußnote 11. 33 ebenda, S. 12 34 Lübker, Malte; Schulten, Thorsten: WSI-Mindestlohnbericht 2021, S. 1. Mit Verweis auf den vorgenannten Bericht Syrovatka, Felix, a. a. O. 35 Siehe Kapitel 4 „Rechtliche Bewertung der Richtlinie“ dieses Beitrags. 36 COM (2020) 682 final, S. 3 37 ebenda, S. 19 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 23 Beklagt wird, dass in den letzten Jahrzehnten Tarifverhandlungsstrukturen untergraben wurden im Zuge der Zunahme atypischer und neuer Beschäftigungsformen und des damit verbundenen Rückgangs der Organisationsstärke von Gewerkschaften.38 Die Begründungen der Kommission geben einen Einblick in eine veränderte Sichtweise: Europa wird hiernach als Lebensraum konzipiert, in dem Wohlstand und hohe soziale Standards auch für alle abhängig Beschäftigten gelten sollen, was nicht nur diesen, sondern ebenfalls den Unternehmen zugutekommt. 38 ebenda, S. 20 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 24 4. Rechtliche Bewertung der Richtlinie Es stellt sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Richtlinie. Zunächst einmal braucht es eine ermächtigende Rechtsgrundlage im europäischen Primärrecht. Die Kommission beruft sich hierfür auf Art. 153 Absatz 1 b AEUV. Diese Norm besagt, dass die Union zur Verwirklichung der Ziele des Art. 151 AEUV die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf verschiedenen Gebieten unterstützen und ergänzen darf, u. a. auf dem Gebiet der „Arbeitsbedingungen“ (Lit. „b“). Ziele des Art. 151 AEUV, auf den Art. 153 AEUV verweist, sind „die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen“. Bei der vorliegenden Richtlinie geht es eindeutig um die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und damit um ein Ziel des Art. 151 AEUV. Art. 153 Absatz 2 AEUV differenziert zwischen Maßnahmen, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mit Mehrheit entschieden werden (so auch „b“: Arbeitsbedingungen) und solchen, die Einstimmigkeit erfordern (so z. B. „c“: soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer und „f“: Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen). Eine dritte Gruppe in Absatz 5 betrifft die Materien, die der Kompetenz der Union von vornherein entzogen sind, und zwar sind dies „das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht“. Zu klären ist daher, in welche dieser drei Gruppen die vorliegende Richtlinie fällt.39 4.1 Ausschluss der Unionskompetenz nach Art. 153 Absatz 5 AEUV? Zunächst ist zu prüfen, ob die Ausschlussklausel nach Absatz 5 greift. Dann hätte die Kommission mit der Richtlinie ihre Kompetenz überschritten. Nach Art. 153 Absatz 5 AEUV gilt der Artikel nicht für das Arbeitsent- 39 hierzu Eichenhofer, Eberhard: Entwurf einer EU-Richtlinie über angemessene Mindestlöhne. In AuR 2021, S. 148 ff. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 31 penbekenntnis bleiben soll. Zu der europäischen Säule sozialer Rechte existiert ein Aktionsplan, aus dem ganz konkret hervorgeht, dass die Anzahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen in der EU, die im Jahr 2019 91 Millionen Menschen betraf, bis 2030 um mindestens 15 Millionen sinken soll.66 Sinn und Zweck der Ausschlussklausel, ihr Charakter als Ausnahmenorm, ihre Stellung im Gefüge weiterer EU-rechtlicher Normen und der „effet utile“ belegen die Kompetenz der Union, diese Richtlinie zu erlassen. Sie verstößt nicht gegen die Ausschlussklausel des Art. 153 Absatz 5 AEUV. 4.2 Einstimmigkeits- oder Mehrheitsprinzip? Bleibt die eingangs gestellte Frage zu beantworten, ob es ausreicht, dass mit Mehrheit entschieden wird oder ob das Einstimmigkeitserfordernis gilt. Das Einstimmigkeitserfordernis gilt für die Bereiche des Art. 153 Absatz 1 c, d, e, f und g. Für die weiteren Bereiche gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren mit dem Mehrheitsprinzip. Der EU-Gesetzgeber selbst stützt seine Kompetenz auf Art. 153 Absatz 2 b67 in Verbindung mit Art. 153 Absatz 1 b („Arbeitsbedingungen“).68 Arbeitsbedingungen in diesem Kontext werden definiert als „Inbegriff aller aus einem Arbeitsverhältnis erwachsenen Berechtigungen“.69 Eine der zentralen Berechtigungen für den Arbeitnehmer aus dem Arbeitsverhältnis ist der Lohn. Auch ein Mindestlohn ist eindeutig eine „Arbeitsbedingung“. Das Merkmal ist allerdings so weit gefasst, dass es einhellig als Auffangbegriff angesehen wird, also nur einschlägig ist, wenn kein anderer Bereich erfüllt ist.70 Infrage kommt hier allenfalls noch Buchstabe f „Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen“, da die Richtlinie in Art. 4 eine Förderpflicht der 66 Aktionsplan der Europäischen Kommission zur Europäischen Säule sozialer Rechte, https://op.europa.eu/webpub/empl/european-pillar-of-social-rights/de/index.html, Abschnitt 2: Drei Zielvorgaben der EU für 2030 (Abruf am 21.6.2023) 67 Siehe hierzu Kapitel 4.3. „Form der Richtlinie“. 68 RL 2022/2041/EU, S. 1: „gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Art. 153 Absatz 2 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 153 Absatz 1 Buchstabe b.“ 69 Eichenhofer, Eberhard: Statthaftigkeit eines EU-Rechtsrahmens für gesetzliche Mindestlöhne nach dem Entwurf der Kommission über eine Richtlinie für angemessene Mindestlöhne 2021, S. 8 70 ebenda, S. 8 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 32 Mitgliedstaaten für Tarifverhandlungen vorsieht und in Art. 9 eine Regelung zur Tariftreue trifft.71 Der Schwerpunkt der Richtlinie ist allerdings klar in der Förderung von angemessenen Lohnuntergrenzen in den Mitgliedstaaten zu sehen. Auch Art. 4 und 9 haben dies zum Ziel, nur über den Weg der Stärkung der Tarifbindung. Die Richtlinie wendet sich außerdem ausschließlich an die Nationalstaaten und begründet keine Pflichten für die Sozialpartner; die Mitgliedstaaten selbst müssen Tarifverhandlungen fördern und dafür bestimmte Maßnahmen ergreifen. Weitere Bereiche kommen nicht in Betracht, sodass der Auffangtatbestand des Art. 153 Absatz 1 b AEUV einschlägig ist. Mit der Richtlinie unterstützt und ergänzt die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Arbeitsbedingungen. Das richtige Gesetzgebungsverfahren ist daher das ordentliche – Rat und Parlament durften im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mit Mehrheit entscheiden. Die Union hat zum einen die Kompetenz für den Erlass des Rechtsakts, zum anderen hat sie das richtige Gesetzgebungsverfahren gewählt. 4.3 Form der Richtlinie Die Umsetzung in Form einer Richtlinie war ebenfalls rechtmäßig. Nach Art. 153 Absatz 2 b AEUV können Parlament und Rat „in den in Absatz 1 Buchstaben a –i genannten Bereichen […] durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen, die schrittweise anzuwenden sind“. Hier ist – wie gesehen – Art. 153 Absatz 1 b („Arbeitsbedingungen“) einschlägig. Der Legislativakt enthält Mindestvorschriften für Lohnuntergrenzen in den EU- Mitgliedsländern, die explizit deren nationalstaatliche Bedingungen respektieren. Die Bedingungen des Art. 153 Absatz 2 b AEUV sind erfüllt. Die Richtlinie ist rechtmäßig. 71 Diese Frage bejahend Franzen, Martin: Europäischer Regelungsrahmen für Mindestlöhne? In: EuZA 2021, S. 2 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 33 5. Rechtspolitische Wertung Wie bereits ausgeführt, schafft die Richtlinie keinen einheitlichen europäischen Mindestlohn. Nur wenige Bestimmungen sind zwingender Natur, und diese enthalten einen weiten Gestaltungsspielraum für die Nationalstaaten. Es gibt zudem keine Pflicht für Mitgliedstaaten, überhaupt einen gesetzlichen Mindestlohn einzuführen, und es herrscht Systemfreiheit, was die Art der Lohnuntergrenzen (gesetzlich oder tariflich) angeht. Letzteres war den skandinavischen Staaten, insbesondere Dänemark und Schweden besonders wichtig, die keine gesetzlichen Mindestlöhne haben und befürchteten, dass ihr hohes tarifliches Lohnniveau durch die Richtlinie untergraben werden könne. Konkret bestand die Sorge, dass man durch die Richtlinie gezwungen sein könnte, gesetzliche Mindestlöhne einzuführen, die niedriger seien als ihre über Tarifverträge festgelegten Lohnuntergrenzen.72 Die verpflichtende Aufwärtskonvergenz bei den Mindestlöhnen in Art. 5 Absatz 1 schließt die Gefahr von sinkenden Sozialstandards aber definitiv aus. Trotz des weiten Rahmens und des großen Spielraums, den die Richtlinie lässt, ist davon auszugehen, dass sie eine starke Wirkung entfalten wird. Es darf erwartet werden, dass die zwingenden Kriterien in Art. 5 Absatz 2 und die verpflichtende Anwendung von international oder national üblichen Referenzwerten nach Art. 5 Absatz 4 die verschiedenen in der EU bestehenden Lohnuntergrenzen tendenziell nach oben verschieben. Diejenigen progressiven politischen Kräfte in den Nationalstaaten, die Mindestlöhne und Tarifbindung erhöhen wollen, um Arbeitsarmut zu bekämpfen, erhalten durch die Richtlinie Rückenwind. Sie können in Zukunft nämlich auf das Rahmengesetz verweisen, beispielsweise, wenn in den Gremien wieder über die Höhe des Mindestlohns verhandelt wird. Die Stärkung dieser politischen Akteure findet natürlich nicht überall Anklang. So verneint insbesondere die Arbeitgeberseite die Erreichbarkeit des Ziels der Richtlinie in Form der Armutsbekämpfung. Durch Mindestlöhne könne man Armut nicht bekämpfen; im Gegenteil führe die Richtlinie sogar zu einer Steigerung des Armutsrisikos, da höhere Mindestlöhne für bestimmte Gruppen von Beschäftigten zu mehr Arbeitslosigkeit führen. Für diese Gruppen würde auch der (Wie- 72 Aus dieser Befürchtung heraus haben sich skandinavische Länder innerhalb der europäischen Gewerkschaftsbewegung stets gegen die Forderung nach einem europäischen Mindestlohn gestellt, sodass es diesbezüglich keine zentrale Forderung des Europäischen Gewerkschaftsbunds gab. Auch deutsche Industriegewerkschaften waren aus Sorge um eine Gefährdung der Tarifautonomie lange Zeit skeptisch gegenüber Mindestlöhnen eingestellt. NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 34 der-)Einstieg in den primären Arbeitsmarkt erschwert.73 Es handelt sich um dieselben bekannten neoliberalen Argumente, die auch vor Einführung des nationalen Mindestlohns in Deutschland im Jahr 2015 zu vernehmen waren, aber schon damals nicht griffen.74 Für eine starke Wirkung der Richtlinie sprechen zudem die normierten Verfahrensvorschriften. Der europäische Gesetzgeber hat mit seinen Kontroll- und Sanktionsbestimmungen (insbesondere Art. 8 und 10) dafür gesorgt, dass die Durchsetzung der Richtlinie gewährleistet wird. Deutschland erfüllt mit der letzten Erhöhung auf 12 Euro vom 1.10.2022 gemäß § 1 Absatz 2 MiLoG (Mindestlohngesetz) die Vorgaben des Art. 5 der Richtlinie. Durch den Sprung von vorher 10,45 Euro auf 12 Euro wurde Deutschland in die Nähe des Richtwerts von 60 Prozent des Medianlohns75 gebracht und damit vom Nachzügler zu einem der Vorreiter in der EU.76 Die Union setzt also mit der Richtlinie deutliche Impulse zur Erhöhung der Lohnuntergrenzen, auch wenn sie letztlich auf den „Goodwill“ in den Mitgliedstaaten angewiesen ist. Um diese Angewiesenheit auszuschließen hätte es erfordert, einen Referenzwert wie den international üblichen Kaitz-Index verbindlich zu machen.77 Dies wäre eine definitive Untergrenze gewesen, hätte aber keinen einheitlichen in allen EU-Ländern gleichermaßen gültigen Mindestlohn festgesetzt und wäre daher juristisch zulässig gewesen.78 Es hätte sicher dafür gesorgt, dass das Problem der „Working Poor“ in den Mitgliedsstaaten effektiv angegangen würde und Lohnuntergrenzen als „living wages“ konzipiert würden, die eine angemessene gesellschaftliche Teilhabe ermöglichen.79 Es ist aber zu hoffen und aus den genannten Gründen zu erwarten, dass die Arbeitsarmut in der EU auch ohne dieses Element mittels der Richtlinie signifikant abnehmen wird.80 73 Morwinsky, Oliver; Schebesta, Martin; Schikora, Felicitas: Grundsätze für ein soziales Europa – Argumente für und gegen die europäische Mindestlohn-Richtlinie. In: Konrad Adenauer Stiftung – Analysen und Argumente 2021, S. 5. 74 Die vorliegenden Studien haben keinen statistisch signifikanten Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit gezeigt, siehe hierzu Baumann, Arne; Bruttel, Oliver: Fünf Jahre gesetzlicher Mindestlohn – Bilanz und Perspektiven. In: APuZ vom 18.9.2020, www.bpb.de/shop/zeitschriften/apuz/315569/fuenf-jahre-gesetzlicher-mindest- lohn/#footnote-target-3 (Abruf am 21.6.2023). 75 Sog. Kaitz-Index, siehe Fußnote 11. 76 Lübker, Malte; Schulten, Thorsten: WSI-Mindestlohnbericht 2022, S. 16 77 So auch eine zentrale politische Forderung von Gewerkschaften, siehe Syrovatka, Felix, a. a. O.; DGB-Positionspapier, Fakten zur Richtlinie über angemessene Mindestlöhne vom 7.10.2021, Abschnitt 9. 78 Siehe Kapitel 4 „Rechtliche Bewertung der Richtlinie“ dieses Beitrags. 79 Schulten, Thorsten: Angemessene Mindestlöhne und Stärkung der Tarifbindung in der Europäischen Union, in WSI-Report Nr. 67 2021, S. 20 80 Die irische Regierung ist bereits mit gutem Beispiel vorangegangen und hat im November 2022 angekündigt, den nationalen Mindestlohn bis 2026 auf 60 Prozent des NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 35 Was elementar zu dieser Erwartung beiträgt, ist die zwingende Vorgabe in Art. 4, die Tarifabdeckung zu erhöhen und die Festlegung eines Schwellenwertes von 80 Prozent, unter dem Mitgliedstaaten einen nationalen Aktionsplan mit konkreten Maßnahmen zur Erhöhung der Tarifbindung vorlegen müssen. Denn eine hohe Tarifbindung geht üblicherweise mit einem hohen Lohnniveau und entsprechend hohen Mindestlöhnen einher. Dies hat auch die Kommission erkannt und die rückläufige Tarifbindung in vielen EU-Staaten kritisiert als einen Zustand, den es mittels der Richtlinie zu beheben gelte.81 Da Deutschland die genannte Schwelle mit einer Tarifbindung von ca. 50 Prozent82 klar verfehlt, ist es von dieser Verpflichtung betroffen. Zwar ist auch hier der Spielraum der Nationalstaaten wieder groß, was die einzelnen Maßnahmen angeht, aber der Schwellenwert von 80 Prozent ist fest, und ein Tätigwerden ist zwingend geboten. Das Bundesarbeitsministerium plant in diesem Zusammenhang den Erlass eines deutschlandweiten Tariftreuegesetzes, dem zufolge öffentliche Aufträge nur noch an tarifgebundene Unternehmen vergeben werden dürften.83 Falls es bei der Umsetzung innerhalb der Ampelkoalition Gegenwind geben sollte, dürfte die Richtlinie ein gewichtiges Argument für die Durchführung dieses Vorhabens darstellen. irischen Medianeinkommens zu erhöhen und ihn damit als „living wage“ auszugestalten, siehe www.irishtimes.com/politics/2022/11/16/approval-given-by-cabinet-to-pro- ceed-with-living-wage-plan/?fbclid=IwAR26_LtVOlbtWoXalbP- c9080POOn0NC_noVHTOxxH4jSidMzZeNmtxTGIw (Abruf am 21.6.2023). 81 COM (2020) 682 final, Vortext, S. 3 82 Siehe dazu Kapitel 2.2 „Weitere Normierungen der Richtlinie“ dieses Beitrags. 83 Siehe hierzu Süddeutsche Zeitung vom 30.9.2022: „Heil will Paket zur Stärkung der Tarifbindung vorlegen“, www.sueddeutsche.de/karriere/einkommen-heil-will-paket- zur-staerkung-der-tarifbindung-vorlegen-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101- 220930-99-958355 (Abruf am 21.6.2023). NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 36 6. Paradigmenwechsel in der Konzeption der Union Insbesondere Artikel 4 mit dem Ziel der hohen Tarifbindung verdeutlicht anschaulich den durch die Richtlinie sichtbaren Wandel in der Konzeption der EU als Ganzes. Die Union wird nicht mehr vorrangig als Markt betrachtet, sondern als Lebensraum, in dem soziale Rechte elementar sind. Mit der Anforderung einer hohen Tarifabdeckung wird die durch abnehmende Tarifbindung leidende Sozialpartnerschaft gestärkt. Wettbewerb soll nicht über Löhne stattfinden, und Lebens- und Arbeitsbedingungen in der EU sollen sich im Sinne einer sozialen Aufwärtskonvergenz verbessern. Dies steht in Kontrast zu der bisherigen europäischen Politik und Rechtsprechung, in der soziale Rechte lange Zeit eher als Störfaktor für den Binnenmarkt angesehen wurden. Insbesondere die infolge der Finanz- und Eurokrise ausgeübte Austeritätspolitik der EU bzw. der aus Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds bestehender Troika hat zu stark zunehmender Armut in den südlichen europäischen Ländern geführt, indem Sozialleistungen gekürzt, Gehälter und Mindestlöhne im öffentlichen Dienst gesenkt und Arbeitsmärkte und Tarifvertragssysteme dereguliert wurden. Dadurch sank das Lohnniveau drastisch und die Arbeitslosigkeit stieg teilweise in Rekordhöhen.84 Entsprechend dieser Politik war die Rechtsprechung des EuGH lange davon geprägt, dass sie kollektive soziale Rechte wie Streikrecht und Tariftreue den primärrechtlichen in Art. 26 Absatz 2 AEUV aufgezählten wirtschaftlichen Grundfreiheiten (freier Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital) unterordnete. Exemplarisch soll hier in aller Kürze auf drei unter den Begriffen „Viking“, „Laval“ und „Rüffert“ bekannte EuGH-Entscheidungen eingegangen werden. Das „Viking“-Urteil von 200785 betraf das Ausflaggen eines an finnische Tarifverträge gebundenen Schiffes der finnischen Reederei Viking- Line nach Estland. Hintergrund war, dass die Seeleute aus Kostengründen nach den niedrigeren estnischen Entgelten entlohnt werden sollten. Hiergegen sollte gestreikt werden. Das Streikrecht erkannte der EuGH 84 Vgl. dazu Seikel, Daniel: Was bringt die Europäische Säule sozialer Rechte, WSI- Policy Brief Nr. 17/2017, S. 10, https://www.boeckler.de/fpdf/HBS- 006730/p_wsi_pb_17_2017.pdf (Abruf am 21.6.2023). 85 Urteil des EuGH vom 11.12.2007, C-438/05 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 37 zwar als Grundrecht an86; es musste aber laut Entscheidung hinter der Niederlassungsfreiheit des klagenden Unternehmens zurücktreten. Im sieben Tage später ergangenen „Laval“-Urteil87 ging es darum, lettische Bauarbeiter eines lettischen Unternehmens auf einer Baustelle in Schweden zu lettischen Arbeitsbedingungen zu beschäftigen. Schwedisches nationales Recht verlangte von dem lettischen Unternehmen die Übernahme der dort gültigen schwedischen Tarifverträge, was vom EuGH als von der Entsende-Richtlinie nicht gedeckt und als Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit bewertet wurde.88 Einige Monate später erließ der EuGH das „Rüffert-Urteil“89, in dem er die Tariftreueregelung im damaligen niedersächsischen Vergabegesetz „kippte“. Ein ausländischer Unternehmer, der in Deutschland öffentliche Aufträge übernehme, dürfe nicht durch ein Tariftreuegesetz wie das niedersächsische grundsätzlich an vor Ort geltende Tarifverträge gebunden werden. Die Entscheidung fiel, obwohl das Bundesverfassungsgericht ca. zwei Jahre zuvor das Vergabegesetz des Landes Berlin, das ebenfalls eine Tariftreueklausel enthielt, für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt hatte.90 Der EuGH stellte sich gegen das Bundesverfassungsgericht und urteilte, dass nach Artikel 3 Absatz 1 der damals gültigen Entsende-Richtli- nie aus dem Jahr 199691 lediglich Mindeststandards für entsandte Arbeitnehmer gültig seien, die aufgrund einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift oder einem für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag für alle Beschäftigten gelten würden. An letzterem fehle es hier, da der infrage stehende Tarifvertrag, auf den das niedersächsische Vergabegesetz verwies, nicht allgemeinverbindlich war. Gegen diese Rechtsauslegung könnte man einwenden, dass doch mit dem landesrechtlichen Vergabegesetz eine Rechtsvorschrift vorliege, aber ein Gesetz, dass nur auf tarifvertragliche Regelungen verweise, erkannte der EuGH nicht als Rechtsvorschrift im Sinne des Art. 3 Absatz 1 an.92 Auch Art. 3 Absatz 7 der Richtlinie, der das „Günstigkeitsprinzip“ normierte, nach dem die Norm der Anwendung für die Arbeitnehmer günstigeren Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen nicht entgegensteht, änderte nichts an der Entscheidung des Gerichts. Denn bereits in der Laval- Entscheidung und nun zum wiederholten Male interpretierte der EuGH diese Norm so, dass sich das Günstigkeitsprinzip nur auf Regelungen des 86 Urteil des EuGH vom 11.12.2007, C-438/05, Rn. 44 87 Urteil des EuGH vom 18.12.2007, C-341/05 88 Urteil des EuGH vom 18.12.2007, C-341/05, Rn. 116 ff. 89 Urteil des EuGH vom 3.4.2008, C-346/06 90 BVerfG vom 11.7.2006–1 BvL 4/00 in NJW 2007, S. 51 ff. 91 EU-Entsenderichtlinie vom 16.12.1996–96/71/EG 92 Urteil des EuGH vom 3.4.2008, C-346/06, Rn. 24 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 38 Herkunftslands beziehe, nicht auf die des Aufnahmestaates. Eine andere Auslegung würde laut Gericht dazu führen, dass Art. 3 Absatz 7 der Richtlinie ihre praktische Wirksamkeit nehme.93 Der EuGH interpretierte die Richtlinie folglich auf eine Weise, die der wirtschaftlichen Freiheit des entsendenden Unternehmens absoluten Vorrang ließ. Folge dieser Interpretation war, dass die sozialen Mindeststandards der Richtlinie zugleich Höchststandards darstellten.94 Mangels Vorliegens eines allgemein verbindlichen Tarifvertrags sah der EuGH im Ergebnis in der Tariftreueklausel des niedersächsischen Vergabegesetzes einen nicht gerechtfertigten Verstoß gegen die Entsenderichtlinie und gegen die Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens und erklärte das entsprechende Gesetz für europarechtswidrig.95 Die Entscheidung stellte einen tiefgreifenden Eingriff in die Tarifautonomie und die Handlungsmöglichkeiten der Nationalstaaten dar. Es verbot den Mitgliedstaaten, bei der Vergabe von Aufträgen Beschäftigte effektiv vor Lohndumping zu schützen und zwang sie damit faktisch die Auffassung zu übernehmen, dass es zur unternehmerischen Freiheit gehöre, Arbeitnehmer zu niedrigen Standards zu beschäftigen. Allerdings wurde im Jahr 2018 die Entsende-Richtlinie grundlegend novelliert96, sodass die damalige Rechtsgrundlage für das Rüffert-Urteil weggefallen ist. Die Zielrichtung des neuen Legislativaktes findet sich bereits in Artikel 1 Abs. 1 b. Hier ist nun im Gegensatz zur alten Regelung ausdrücklich normiert, dass mit dieser Richtlinie „der Schutz entsandter Arbeitnehmer während ihrer Entsendung im Verhältnis zur Dienstleistungsfreiheit sichergestellt [wird], indem zwingende Vorschriften in Bezug auf die Arbeitsbedingungen und den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer festgelegt werden, die eingehalten werden müssen“. Im selben Absatz wird klargestellt, dass die Richtlinie weder nationalstaatliche und unionsrechtliche Grundrechte wie z. B. das Streikrecht berührt noch das Recht, nach nationalen Regeln Tarifverträge zu schließen und durchzusetzen. Passend dazu findet sich in Erwägungsgrund 17 der Hinweis, dass die nationalen Systeme für die Festlegung der Löhne und Gehälter nicht untergraben werden dürfen. In diesem Sinne ist auch die Änderung des Art. 3 zu verstehen. Während die alte Norm einen für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag und damit einen Hoheitsakt verlangte, erweitert der 93 Urteil des EuGH vom 18.12.2007 (Laval), C341/05, Rn. 80; Urteil des EuGH vom 3.4.2008 (Rüffert), C-346/06 Rn. 33 94 Krause, Rüdiger, Weiterentwicklung des Tariftreuerechts 2019, S. 87 95 Urteil des EuGH vom 3.4.2008, C-346/06, Rn. 43 96 Richtlinie 2018/957/EU vom 28.6.2018 NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 39 neue Art. 3 Absatz 1 den Anwendungsbereich, indem er Tarifverträge, die „anderweitig nach Art. 3 Absatz 8 Anwendung finden“, aufnimmt. Die dort normierten Voraussetzungen bedürfen ihrerseits der Interpretation,97 sind aber auf jeden Fall als deutlich niedriger anzusehen als es nach der alten Richtlinie, die nur allgemeinverbindliche Tarifverträge anerkannte, der Fall war. Die Novellierung der Entsende-Richtlinie hat dem Rüffert-Urteil insofern in weiten Teilen die Argumentationsbasis entzogen und kann bereits als erster Schritt auf dem Weg zu einem Paradigmenwechsel gelten. Die hier analysierte Mindestlohnrichtlinie ist daher in einer Linie mit der Erneuerung der Entsende-Richtlinie zu sehen. Ebenfalls zu erwähnen in diesem Zusammenhang ist die Überarbeitung der Vergabe-Richtlinie aus dem Jahr 2014,98 die die Möglichkeiten der Mitgliedsländer, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge soziale Ziele zu verfolgen, erweiterte.99 Insofern ist es kein Zufall, sondern stringent, dass Art. 9 der Mindestlohnrichtlinie auf diese sozial ausgestaltete Vergaberichtlinie verweist und auffordert, sie effektiv umzusetzen. Die Mindestlohnrichtlinie geht aber in ihrer sozialen Ausrichtung über die beiden genannten Richtlinien hinaus, da sie hohe Arbeitnehmerstandards wie einen angemessenen Mindestlohn sowie die Sozialpartnerschaft und die mit ihr verbundene Tarifautonomie in einer bisher nicht gekannten Deutlichkeit als positiv und schützenswert beschreibt. Das Ziel der Richtlinie, die Tarifbindung in den Nationalstaaten auf 80 Prozent zu erhöhen ist auf Deutschland bezogen geradezu eine Aufforderung an Bund und Länder, entsprechende Tariftreuegesetze zu verabschieden und eine klare Abkehr von Rüffert. Sie ist daher als Meilenstein auf dem Weg zu einer sozialen EU zu beurteilen und bietet Anlass zu vorsichtigem Optimismus, dass der europäische Gesetzgeber weitere Vorschriften in diesem Sinne auf den Weg bringen wird. Das Instrument der Rahmenrichtlinie zur Setzung von Mindeststandards erscheint hierfür sehr geeignet; bloße „Empfehlungen“ wie sie die Union gerne an die Mitgliedstaaten ausspricht, 100 sind kaum ausreichend für eine soziale Aufwärtskonvergenz in der EU. So könnte man sich europäische Richtlinien mit Mindestkriterien beispielsweise in den 97 Siehe hierzu umfassend Krause, Rüdiger, a. a. O., S. 97 ff. 98 Die Vergaberichtlinie 2014/24/EU ersetzt die frühere Richtlinie 2004/14/EG. 99 Siehe dazu Krause, Rüdiger, a. a. O., S. 95. 100 Siehe z. B. der Vorschlag der Kommission vom 5.10.2017 für eine Empfehlung des Rates zu einem Europäischen Rahmen für hochwertige und nachhaltige Berufsausbildungen, in dem 14 Kriterien für die Qualität und Wirksamkeit von Berufsausbildungen definiert werden, IP/17/3585. Weiterhin hat die Kommission am 28.9.2022 einen Vorschlag gemacht für eine Empfehlung des Rates zum Mindesteinkommen, COM (2022) 490 final; https://germany.representation.ec.europa.eu/news/empfehlung-zu-mindesteinkommen-eu-kommission-fordert-wirksamere-und-modernere-re- geln-2022-09-28_de (Abruf am 21.6.2023). NEUE EUROPÄISCHE RICHTLINIE ZU MINDESTLÖHNEN UND TARIFBINDUNG | 40 Bereichen Ausbildung, Mitbestimmung oder Rente vorstellen. Schritt für Schritt könnte dieser Paradigmenwechsel zu einer sozialen Transformation der EU führen.