Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation - Herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung

Hofmeister, Sabine (Ed.); Warner, Barbara (Ed.); Ott, Zora (Ed.) Research Report Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation - Herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung Forschungsberichte der ARL, No. 15 Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Hofmeister, Sabine (Ed.); Warner, Barbara (Ed.); Ott, Zora (Ed.) (2021) : Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation - Herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung, Forschungsberichte der ARL, No. 15, ISBN 978-3-88838-101-0, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz- Gemeinschaft, Hannover, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-10109 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/232299 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ AKADEMIE FŪR RAUMENTWICKLUNG IN DER LEIBNIZ-GEMEINSCHAFT ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft · [email protected] · www.arl-net.de ISBN 978-3-88838-101-0 (PDF-Version) · ISBN 978-3-88838-102-7 (Print-Version) Forschungsberichte der ARL 15 NAchhALtIGe RAumeNtwIckLuNG FüR DIe GRoSSe tRANSFoRmAtIoN 15 Raumwissenschaft und räumliche Planungspraxis sind wesentliche Akteure auf dem weg des gesellschaftlichen wandels in eine nachhaltige Raumentwicklung. Der vorliegende Band stellt aus planungswissenschaftlicher und -praktischer Perspektive dar, wie die umsetzung des Leitziels der nachhaltigen Raumentwicklung in Regionen und Städten erfolgen kann. Der ARL- Arbeitskreis „Nachhaltige Raumentwicklung für die große transformation“ bezieht sich hierzu auf das hauptgutachten des wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale umweltveränderungen (wBGu) aus dem Jahr 2011. In einer sozial-ökologischen Perspektive positioniert er sich zur intra- und intergenerationalen Gerechtigkeit, zur Gemeinwohlorientierung der Raumentwicklung und -planung und zum Ziel der Daseinsvorsorge. Die Autorinnen und Autoren fragen nach den zentralen Akteuren der transformation sowie nach der Rolle des (gestaltenden) Staates, sie diskutieren zielführende Instrumente und die Bedeutung von „Raumwissen“ für die große transformation. wesentliche handlungsfelder für transformationserfordernisse werden benannt. konkrete empfehlungen für die Akteure der Raumentwicklung, der kommunalen und regionalen Planung und der Politik zeigen auf, welche transformationen notwendig sind, den herausforderungen einer nachhaltigen räumlichen entwicklung begegnen zu können. NAchhALtIGe RAumeNtwIckLuNG FüR DIe GRoSSe tRANSFoRmAtIoN herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung Sabine hofmeister, Barbara warner, Zora ott (hrsg.) 1 Hannover 2021 NACHHALTIGE RAUMENTWICKLUNG FÜR DIE GROSSE TRANSFORMATION Herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung Sabine Hofmeister, Barbara Warner, Zora Ott (Hrsg.) Forschungsberichte der ARL 15 AKADEMIE FŪR RAUMENTWICKLUNG IN DER LEIBNIZ-GEMEINSCHAFT 2 Es wurden überwiegend grammatische Formen gewählt, die weibliche und männliche Personen gleichermaßen einschließen. War dies nicht möglich, wurde zwecks besserer Lesbarkeit und aus Gründen der Vereinfachung nur eine geschlechtsspezifische Form verwendet. Die Beitragsentwürfe der Autorinnen und Autoren wurden in dem Arbeitskreis „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ mehrfach diskutiert (interne Qualitätskontrolle). Das Manuskript wurde darüber hinaus einer wissenschaftlichen Begutachtung unterzogen (externe Qualitätskontrolle) und nach Berücksichtigung der Gutachterempfehlungen der Geschäftsstelle der ARL zur weiteren Bearbeitung und zur Veröffentlichung übergeben. Die wissenschaftliche Verantwortung für die Beiträge liegt bei den Autorinnen und Autoren. Geschäftsstelle der ARL: WR III „Ökologie und Landschaft“ Dr. Barbara Warner ([email protected]) Forschungsberichte der ARL 15 ISBN 978-3-88838-101-0 (PDF-Version) ISSN 2196-0461 (PDF-Version) Die PDF-Version ist unter shop.arl-net.de frei verfügbar (Open Access) CC_BY_SA 4.0 International ISBN 978-3-88838-102-7 (Print-Version) ISSN 2196-0453 (Print-Version) Druck: Books on Demand GmbH, 22848 Norderstedt Verlag der ARL – Hannover 2021 Sprachliches Lektorat: H. Wegner Formales Lektorat: N. Lungwitz Satz und Layout: G. Rojahn, O. Rose Zitierempfehlung für die Netzpublikation: Hofmeister, Sabine; Warner, Barbara; Ott, Zora (Hrsg.) (2021): Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation – Herausforderungen, Barrieren und Perspektiven für Raumwissenschaften und Raumplanung. Hannover. = Forschungsberichte der ARL 15. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-10109 ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Vahrenwalder Straße 247 30179 Hannover Tel. +49 511 34842-0 Fax +49 511 34842-41 [email protected] www.arl-net.de 1INHALT Inhalt Vorwort der Herausgeberinnen Sabine hofmeister, Barbara Warner, Zora Ott 5 1 Einführung: Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation – neue Anforderungen an Raumwissenschaften und -planung Sabine hofmeister, Barbara Warner 7 1.1 Problemlage und Anlass 9 1.2 „Nachhaltigkeit“ in den Debatten um Raumentwicklung und -planung 11 1.3 Fragestellung, Ziel und Arbeitsweise des Arbeitskreises 17 2 Große Transformation zur Nachhaltigkeit – konzeptionelle Grundlagen und Herausforderungen Sybille Bauriedl, Martin held, Cordula Kropp 22 2.1 Grundannahmen von Transformationskonzeptionen 23 2.2 Transformation als Systemumbau: Phasing-in und Phasing-out 26 2.3 Transformationsrichtungen: Zukunftsdefinitionen und Gestaltungsregeln 31 2.4 Digitale Transformation und Nachhaltigkeitsziele: kommunale und globale Herausforderung 35 2.5 Externalisierungsaspekte von Systemtransformationen: territoriale und soziale Effekte 38 2.6 Fazit 40 3 Zur (Neu-)Ausrichtung der Raumentwicklung für eine auf Nachhaltigkeit zielende Transformation hans-Dieter Schulz, Barbara Warner 45 3.1 Einleitung: Schutz und Entwicklung von Natur als Fundament nachhaltiger Entwicklung 46 3.2 Natur und Ökosystemleistungen in der planungspolitischen Diskussion 49 3.2.1 Grundsätzlicher Wandel: „Rendite“ hinterfragen, „Ressourcennutzung“ bepreisen, „Suffizienz“ fördern 52 3.2.2 Zurück und vorwärts zum „gestaltenden Staat“ 55 3.3 Strategien, Leitbilder und Engagement 57 3.3.1 Gesetze und Verordnungen: das Beispiel Bayern 57 3.3.2 Ressourcenschonende Ökonomien, Organisationsformen und Kreisläufe 59 3.3.3 Nachhaltigkeitsbeiräte 62 3.4 Neue Denkmuster fördern 63 215 _ NACHHALTIGE RAUMENTWICKLUNG FÜR DIE GROSSE TRANSFORMATION 3.4.1 Kostenwahrheit und Knappheit vermitteln 64 3.4.2 Verantwortlichkeiten benennen 66 3.4.3 Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in kommunaler Planungshoheit verankern 66 3.4.4 Partizipation und Zielwissen fördern 68 3.5 Fazit: ein Plädoyer für einen neuen Umgang mit Natur 69 4 Instrumente, Modelle und Planungsprozesse zur Steuerung und Gestaltung einer nachhaltigen Raumentwicklung am Beispiel ausgewählter Handlungsfelder Ulrich harteisen, Johann Kaether, Walter Kufeld, Barbara Malburg-Graf 76 4.1 Einleitung 77 4.2 Ethik einer gemeinwohlorientierten räumlichen Planung 80 4.2.1 Gemeinwohl und gemeinwohlorientierte räumliche Planung 80 4.2.2 Phasen der Deregulierung und Entbürokratisierung der Raumordnung 83 4.2.3 Führen die aktuellen Herausforderungen zu einer Trendwende hin zu einer nachhaltigen Raumentwicklung? 85 4.3 Betrachtung ausgewählter Planungsebenen und Handlungsfelder 86 4.3.1 Rolle der Landes- und Regionalplanung im Großraum München am Beispiel des Instruments der regionalen Grünzüge 87 4.3.2 Rolle der Regionalplanung und -entwicklung am Beispiel der Mecklenburgischen Seenplatte 92 4.3.3 Rolle der Dorfentwicklung in Niedersachsen 104 4.3.4 Erkenntnisse aus einem Modellprojekt zur Innenentwicklung im Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Baden-Württembergs 109 4.4 Zusammenfassende Empfehlungen 117 4.4.1 Gestaltung von Raumplanung und Raumentwicklung 117 4.4.2 Zentrale Handlungsfelder für eine nachhaltige Raumentwicklung 118 4.4.3 Leitprinzipien für die große Transformation 119 5 Akteure und ihre Beiträge zur großen Transformation in ausgewählten Handlungsfeldern 125 5.1 Einleitung: Große Transformation, Akteure und Theoriekontexte Jörg Knieling, Florian Koch, Sylvia Kruse, Irmi Seidl, heidi Sinning 125 5.1.1 Ausgewählte Handlungsfelder für die Analyse der Beiträge von Akteuren zur großen Transformation: eine Übersicht 128 5.1.2 Übergreifende Fragestellungen des Kapitels 129 5.1.3 Akteure auf kommunaler Ebene und Nachhaltigkeitstransformation: theoretische Einordnungen 129 3 5.2 Nicht-nachhaltige Flächennutzung im Schweizer Wohnsektor und das Transformationspotenzial von Nischenprojekten Irmi Seidl 133 5.2.1 Einleitung 134 5.2.2 Erklärungsansätze für Nachfrage und Angebot nach Wohnfläche sowie zentrale Akteure 135 5.2.3 Ansätze für eine Begrenzung des Wohnflächenverbrauchs und Verbreitung dieser Ansätze 137 5.2.4 Folgerungen: Akteure für eine Transformation im Wohnsektor 138 5.3 Wohnungsgenossenschaften als Pioniere nachhaltiger Transformation im Bereich Wohnen und Siedlungsentwicklung: Beispiel Hunziker Areal in Zürich heidi Sinning 141 5.3.1 Einleitung 142 5.3.2 Ausgangssituation: Flächensparende Siedlungsentwicklung und genossenschaftliches Wohnen in der Schweiz 142 5.3.3 Siedlungsentwicklung und Wohnungsmarktsituation in Zürich: Kommune als Ermöglicher, Beförderer und Gestalter nachhaltiger Siedlungsentwicklung und suffizienten Wohnens 143 5.3.4 Fallbeispiel „Nachhaltiges Wohnen auf dem Hunziker Areal“ 145 5.3.5 Fazit: Wohnungsbaugenossenschaften als Treiber nachhaltiger Siedlungsentwicklung und suffizienten Wohnens? 149 5.4 Kommunale Smart-City-Ansätze als Treiber nachhaltiger urbaner Transformationen? Florian Koch 153 5.4.1 Einleitung 154 5.4.2 Umsetzungsstand von Smart-City-Strategien in deutschen Städten 156 5.4.3 Akteure in Smart-City-Ansätzen: Pioniere für den Wandel? 156 5.4.4 Handlungsfelder von Smart-City-Ansätzen in Deutschland und deren Bezug zu einer großen Transformation 158 5.4.5 Barrieren und Handlungsmöglichkeiten für nachhaltigkeitszentrierte Smart-City-Strategien 159 5.4.6 Schlussfolgerungen: If Smart City is the answer, what was the question? 160 5.5 Transformation kommunaler Ernährungssysteme durch staatliche und nicht-staatliche Akteure Sylvia Kruse 163 5.5.1 Kommunale Ernährungssysteme als Transformationsfeld für die Raumentwicklung 164 INHALT 4 5.5.2 Raumentwicklungsrelevante staatliche und nicht-staatliche Akteure in der Transformation des kommunalen Ernährungssystems 165 5.5.3 Raumentwicklungsrelevante Strategien und Instrumente für die Transformation des kommunalen Ernährungssystems 167 5.5.4 Voraussetzung und Effekte für eine Transformation des kommunalen Ernährungssystems Richtung Nachhaltigkeit 168 5.6 Stadt- und Raumplanerinnen und –planer als Pioniere nachhaltiger Transformation Jörg Knieling 172 5.6.1 Pioniere nachhaltigen Wandels 174 5.6.2 Methodisches Vorgehen 175 5.6.3 Auswertung: Vorgehensweisen, Strategien und Selbstwahrnehmung von Transformationspionieren 178 5.6.4 Fazit: Stadt- und Raumplanerinnen und -planer als Pioniere des Wandels? 180 5.7 Beiträge staatlicher und nicht-staatlicher Akteure auf kommunaler Ebene zur großen Transformation Jörg Knieling, Florian Koch, Sylvia Kruse, Irmi Seidl, heidi Sinning 183 6 Raumwissen für die große Transformation Sabine hofmeister, helga Kanning 190 6.1 Einleitung: Welches Wissen braucht die große Transformation? Wie wird es produziert und verbreitet? 191 6.2 Die Kategorie ‚Raum‘ in Raumwissenschaften und -planung 194 6.3 Substanzielle Erweiterungen von Raumwissen 201 6.4 Rahmungen und Perspektiven für gesellschaftliche Wissensprozesse 203 6.5 Fazit und Ausblick: Sozial-ökologisches Raumwissen für die große Transformation 208 7 Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation – zusammenführende Diskussion und Schlussfolgerungen Barbara Warner, Sabine hofmeister, Barbara Malburg-Graf, Cordula Kropp 214 7.1 Grundlegende Überlegungen zur großen Transformation 216 7.2 Wie kann Raumentwicklung zur Transformation beitragen? – Perspektiven, Expertisen und Zusammenarbeit im Arbeitskreis 224 7.3 Handlungs- und Forschungsbedarfe für die große Transformation der Raumentwicklung 226 Kurzfassung / Abstract 232 15 _ NACHHALTIGE RAUMENTWICKLUNG FÜR DIE GROSSE TRANSFORMATION 11Einführung Der Raum- und Stadtentwicklung wird in diesem Gutachten ein eigenes Gewicht beigemessen, indem nachhaltige Stadt- und Raumplanung als zentrale, bislang aber vernachlässigte Handlungsfelder für die Transformation benannt werden. In diesem Zusammenhang sollten Modellregionen sowie Experimentierfelder für „Pioniere des Wandels“ geschaffen und Governance-Lücken in den zentralen Transformationsfeldern Energie, Urbanisierung und Landnutzung geschlossen werden. Klimaschutz, Naturschutz, die Erhaltung von Biodiversität und eine vorausschauende, auf nachhaltige Entwicklung zielende räumliche Planung müssten aus ihrer institutionellen Randständigkeit herausgeführt werden, wenn sie mit Blick auf die postindustrielle Zukunftsgestaltung einen ihr durchaus möglichen eigenen Beitrag beisteuern sollen. Auf städtischer, kommunaler Ebene seien ein Entwicklungsplan bzw. Flächennutzungsplan zur übergeordneten Steuerung und die Erstellung von Klimaschutzkonzepten und -strategien (gleichermaßen für den Arten- und den Bodenschutz, A.  d.  V.) zentrale Instrumente für die Transformation. Der räumlichen Planung wird darüber hinaus bescheinigt, auch ein Instrument zur Bewältigung von Klimafolgen sein zu können. Integrierte Klimaschutzmaßnahmen setzten eine Kooperation zwischen Städten und umliegenden Gemeinden auf regionaler Ebene voraus. Erkenntnisse und Innovationen mit transformativer Wirkung seien verständlich aufzubereiten und aktiv in die Gesellschaft zu kommunizieren. Diese durch den WBGU formulierten Anforderungen an die Raumentwicklung und die räumliche Planung machen eines sehr deutlich: Ihnen geht die Arbeit nicht aus. Im Gegenteil, sie müssen sich mit neuen Aufgaben und Denkmustern vertraut machen, die sich mit Bezug auf die sogenannte „Prüfung der Raumverträglichkeit“ (eines ihrer Haupttätigkeitsfelder) bis hinein in ihre Bewertungs- und Abwägungsprozesse erstreckt. 1.2 „Nachhaltigkeit“ in den Debatten um Raumentwicklung und -planung Mit seinem Hauptgutachten „Welt im Wandel. Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation“ geht der WBGU (2011: 1) davon aus, dass mit dem gerade begonnenen Strukturwandel von einem kohlenstoffbasierten Wirtschaftsmodell hin zur postfossilen Gesellschaft ein internationaler Umbruch als „Beginn einer ‚Großen Transformation‘ zur nachhaltigen Gesellschaft“ vollzogen wird. Hiermit, wie auch mit den beiden auf diesen Überlegungen aufbauenden Gutachten (WBGU 2016; 2019), bezieht sich der Beirat explizit auf die Debatten zu einer nachhaltigen Entwicklung, die seit Beginn der 1990er Jahre insbesondere auch in Bezug auf Fragen der Raumentwicklung wichtige Akzente gesetzt haben. Der Arbeitskreis „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ schließt mit seiner Arbeit an diese Debatten an und legt dabei den Fokus auf ein interdisziplinäres Zusammenwirken von Expertinnen/Experten aus Planungspraxis und Raumwissenschaften. Er hatte es sich zur Aufgabe gemacht, der Frage nachzugehen, in welcher Weise eine räumliche Entwicklung und Planung zur großen Transformation in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung beitragen kann. 12 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Es gilt daher, kurz in Erinnerung zu rufen, was die raumwissenschaftlichen und -plane- rischen Diskurse zu nachhaltiger Raumentwicklung in der Vergangenheit – insbesondere auch im Kontext der Arbeit der ARL – geleistet haben, was also die fachlichen Grundlagen sind, auf die der Arbeitskreis zurückgreifen konnte.2 Diese früheren Debatten sind kritisch zu reflektieren, um Forschungslücken und offene Fragen auszumachen, die im Rahmen der AK-Arbeit aufgenommen wurden und mit Blick auf die raumwissenschaftlichen und planerischen Herausforderungen für eine große Transformation auszufüllen sind. Hintergrund der in den 1980er Jahren einsetzenden politischen Diskussionen um nachhaltige Entwicklung war die Erkenntnis, dass es sich bei den als Umwelt-, Entwicklungs- und Energiekrise äußernden Phänomenen um eine einzige sozial-ökologische Krise handele (vgl. WCED 1987: 8, Abschnitt 11). Ausgehend von der Einsicht in die Notwendigkeit einer integrierten Sicht auf soziale und ökologische Problemlagen weltweit definierte die 1983 von den Vereinten Nationen eingesetzte „Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ in ihrem Abschlussbericht „Our Common Futures“ (vgl. WCED 1987) die normative Idee von einer nachhaltigen Entwicklung folgendermaßen: „To make development sustainable – to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“ (WCED 1987: 1). Die Kommission ging dabei von der Überzeugung aus, dass eine nachhaltige Entwicklung mit (markt-)ökonomischem Wachstum vereinbar sei – eine Annahme, die bis heute den Diskussionsstand um eine nachhaltige Entwicklung prägt (vgl. dazu Vereinte Nationen 2015, SDG 8), obgleich sie auch im Kontext raum- und planungsbezogener Nachhaltigkeitsdebatten umstritten ist und partiell heftigen Widerspruch auslöst (vgl. z.  B. ARL 2018; Ernst 2019). In den aus der Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio hervorgegangenen Dokumenten, insbesondere der Agenda 21 (Vereinte Nationen 1992), wird neben den Gerechtigkeitsgeboten in intra- und intergenerationeller Dimension das Integrationsgebot als Prämisse für die nachhaltige Entwicklung hervorgehoben. Hiernach gilt es, ökonomische, sozial-kulturelle und ökologische Entwicklungsziele aufeinander zu beziehen und sie in Einklang zu bringen. Alle drei Entwicklungsdimensionen werden in ihrer Beziehung zueinander als gleichrangig sowie substanziell als voneinander abhängig und sich wechselseitig beeinflussend verstanden,3 womit ein erweitertes Verständnis von „Ökonomie“, „Sozialem“ und „Natur“ induziert ist: Wie im Konzept „Sustainable Livelihood“ wird Wirtschaften über Marktprozesse hinausgehend verstanden. Unbezahlte Arbeit und Arbeitsprodukte wie auch ökologische Leistungen und die daraus hervorgehenden Naturprodukte werden als Teil des ökonomischen Denkens und Handelns aufgefasst. Anstelle eines auf abstrakte Wertschöpfung und Gewinnmaximierung ausgerichteten Verständnisses von Ökonomie wird hiermit ein postwachstumsorientiertes, auf sozial-ökologische Ziele wie Lebensqualität und Wohlbefinden („gutes Leben“) gerichtetes Wirtschaftsverständnis eingefordert. Denn bei einer die Dimensionen nachhaltiger Entwicklung integriert betrachtenden Auffassung lassen 2 Vgl. zum Folgenden ausführlich Hofmeister 2018. 3 Im Rahmen des Ansatzes zur „starken Nachhaltigkeit“ wird eingewendet, dass der ökologischen Dimension Vorrang eingeräumt werden müsse, weil natürliche Ressourcen und Leistungen nicht vollständig substituiert werden könnten (vgl. Kanning 2013: 29; vgl. auch Kap. 3). 13Einführung sich auch soziale Entwicklungsziele nicht auf die Schaffung von Erwerbsarbeit und Geldeinkommen reduzieren, sondern sie beziehen die gesamte Lebenswelt ein. Und das bedeutet mit Blick auf die ökologische Dimension von nachhaltiger Entwicklung, dass diese über restriktiv gefasste Schutzziele hinaus auf eine (Mit-)Gestaltung von Naturqualitäten und -leistungen gerichtet sein wird. Die Integration der Entwicklungsdimensionen erschöpft sich daher nicht in Gleichrangigkeit („Drei-Säulen-Modell“), sondern führt notwendigerweise zu einer Erweiterung der Perspektive auf jede der Dimensionen. Zur Erreichung von Nachhaltigkeitszielen werden drei Strategien diskutiert: Effizienz (nachhaltige Entwicklung durch effiziente Nutzung von Ressourcen), Suffizienz (veränderte Konsum- und Lebensstile) und Konsistenz (Anpassung der Stoff- und Energieumsätze im anthropogenen System an ökologische Prozesse). Es besteht weitgehend Konsens darüber, dass Nachhaltigkeitsziele nur in Kombination aller drei Strategien erreicht werden können (Hofmeister 2018: 1591). Von dem politischen Leitbild Nachhaltigkeit, das in der Agenda 21 konkretisiert sowie in bislang drei Folgekonferenzen weitergeführt wurde, gingen schon bald auch für die Raum- und Umweltentwicklung entscheidende Impulse aus. So fanden zahlreiche thematisch zentrierte UN-Folgekonferenzen statt, z.  B. die Europäische Konferenz über zukunftsfähige Städte und Gemeinden 1992, aus der die Aalborg-Charta hervorging, die Habitat-II-Konferenz 1996 in Istanbul und die Habitat-III-Konferenz 2016 in Quito. Veranlasst durch den von den Staats- und Regierungschefs der 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen getragenen Beschluss zur „Agenda 2030“ kam es 2015 zu einer Neufassung der internationalen Nachhaltigkeitsstrategie (Vereinte Nationen 2015), die insgesamt 17 thematisch angelegte Zielbündel für eine nachhaltige Entwicklung („sustainable development goals“ / SDGs) umfasst, die wiederum in Unterziele untergliedert und durch Indikatoren unterlegt in Einzelziele münden, die bis 2030 erreicht werden sollen. Neu und nicht unumstritten sind die Systematisierung – eine Differenzierung der Zielformulierungen und in der Folge zahlreiche Querbezüge, die eine integrative Sicht auf nachhaltige Entwicklung gewährleisten sollen – sowie die Adressierung von (globalen) Nachhaltigkeitszielen an die Regierungen der Länder wie an Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft. Die Anpassung an und Einbettung in nationale Kontexte erfolgt durch nationale Nachhaltigkeitsstrategien – so z.  B. durch die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung 2016), die die frühere nationale Strategie „Perspektiven für Deutschland“ (Bundesregierung 2002) abgelöst hat. Im Rahmen von SDG 11 „Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gestalten“ (Bundesregierung 2016: 155 ff.) werden Zielindikatoren zur Freiraumversorgung und Siedlungsdichte sowie SDG-übergreifend zu Wohnkosten und Energieverbräuchen durch Verkehr formuliert. Mit Bezug auf die Raum- und Siedlungsentwicklung sieht die Strategie Reduktionsziele zur Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr vor, indem der 2002 angelegte Zielindikator, mit dem die Flächeninanspruchnahme bis 2020 auf unter 30  ha vorgesehen war, für das Jahr 2030 fortgeschrieben wird (Bundesregierung 2016: 158 ff.). Die raum- und planungswissenschaftlichen Debatten über die Herausforderungen nachhaltiger Raum- und Siedlungsentwicklung fokussierten seit den 2000er Jahren vor allem auf die Aufgaben des Flächenmanagements für einen effizienten Umgang 14 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN mit der Ressource Boden zur Erreichung dieses Reduktionsziels. Eine umfassende Einbettung des Themas „Fläche“ in Konzepte der Qualitätsentwicklung von Stadträumen gelang bisher kaum. Damit ist die Chance, „Raum“ als Integrationsebene für die Zusammenführung von qualitativen, die Entwicklungsdimensionen zusammenführenden Nachhaltigkeitszielen – d.  h. für die Integration von Stadt- und Regionalentwicklungszielen in ökonomischer, ökologischer und sozialer Hinsicht zu begreifen – noch zu wenig genutzt worden. Mit den in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie von 2016 festgehaltenen Zielindikatoren wird die besondere Bedeutung von Städten als ein Querschnittsthema im und für den Nachhaltigkeitsprozess betont, das Thema „Stadtentwicklung“ wird in regionale Kontexte eingebunden und Querbezüge zu anderen Handlungsfeldern, wie z.  B. die Infrastrukturentwicklung, werden hergestellt (Bundesregierung 2016: 155 ff.; zur Bedeutung der Städte in der Transformation zur Nachhaltigkeit vgl. insbesondere auch WBGU 2016). Jedoch wird die in den Formulierungen zu SDG 11 angelegte relationale Betrachtung, die die Stadt-Land-Beziehungen zum Ausgangspunkt für die Strategieentwicklung nimmt, erschwert durch die vom Städtischen ausgehende, auf das „Umland“ wie auf ländliche Räume gerichtete analytische Perspektive. Die damit induzierten Probleme, z.  B. implizite Reduktionen und Hierarchisierungen, die womöglich den Blick auf Hybridisierungsprozesse im Raum verstellen könnten, und die hieraus resultierenden Konsequenzen für die räumliche Planung werden (mindestens systematisch) noch nicht umfassend mitgedacht (vgl. dazu Mölders/Othengrafen/Stock et al. 2016). In Hinblick auf die Entwicklung integrativer Entwicklungsziele, z.  B. für die Gestaltung des ökonomischen Strukturwandels von Regionen nach sozial-ökologischen Kriterien, wäre dies jedoch notwendig. Das Leitziel der nachhaltigen Raumentwicklung, das mit der Novellierung des Raumordnungsgesetzes (ROG) 1998 einen hohen Grad an Verbindlichkeit erlangte, wurde in den Raum-, Planungs- und Umweltwissenschaften schon in den mittleren 1990er Jahren intensiv diskutiert. Im Kontext des Arbeitskreises sprechen wir daher von einer Raumentwicklung für eine große Transformation hin zu einer nachhaltigen Entwicklung. Die Grundsätze der Raumordnung und Planung, wie z.  B. die Prinzipien „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ in den Teilräumen (Gerechtigkeit) und „Überfachlichkeit“ (Integration der Entwicklungsdimensionen), bildeten für die Nachhaltigkeitsorientierung der Raumentwicklung eine konstruktive Grundlage. Hinsichtlich der politischen Implementierung und der planerischen Operationalisierung von Nachhaltigkeitsprinzipien und -strategien verlief die Diskussion jedoch z.  T. kontrovers. In den wissenschaftlichen Debatten hierzu kam und kommt der regionalen Planungsebene besondere Bedeutung zu. So legten bspw. Hübler/Kaether/Selwig et al. (2000) mit einer durch das Umweltbundesamt geförderten Studie zur „Weiterentwicklung und Präzisierung des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung in der Regionalplanung und in regionalen Entwicklungskonzepten“ einen Prüfrahmen für Nachhaltigkeit vor. Mit diesem wurde ein integrativer, die Nachhaltigkeitsdimensionen verbindender Zugang, der in ein substanziell weitreichendes Ziel- und Indikatorensystem einmündete, ausgearbeitet und praxisorientiert an ausgewählten Regionalpolitiken und -planungen überprüft und spezifiziert. Ebenso hatte die ARL eine führende Rolle in der Weiterentwicklung der Nachhaltigkeitsdebatte mit Blick auf Raumforschung und -planung inne: Im Rahmen verschiedener Forschungsaktivitäten wurden Fragen der Operationalisierung des Leitziels in der Raumplanung, zum einen mit Bezug auf die Region als Handlungsebene (ARL 1998; 2000), zum anderen sektoral (z.  B. mit Bezug auf Landwirt- 15Einführung schaft und die Entwicklung ländlicher Räume) (vgl. Ritter 2003: 2), bearbeitet. Mit Blick auf die übergreifende Bedeutung des Nachhaltigkeitskonzeptes für die Raumentwicklung und -planung ist insbesondere die aus ethischer Perspektive geführte Diskussion in der ARL hervorzuheben, die durch den Arbeitskreis „Ethik in der Raumplanung“ (Lendi/Hübler 2004) angestoßen wurde. Hier wurde sowohl auf die Genese der Raumplanung aus ethischer Perspektive eingegangen (Hübler 2004: 68 ff.) als auch – im Rückblick wegweisend – für eine Orientierung an nachhaltiger Entwicklung in Politik und Gesellschaft geworben. So wird die Rolle der Raumplanung als ein Aufgabenfeld für eine interdisziplinäre, langfristige und antizipative Zukunftsgestaltung der Moderne im Umbruch dargestellt und es wird gezeigt, dass ein konstruktiver Zugang zu den ethischen Fragen eines neuen Wohlstandsmodells auf der Basis einer neuen Planungskultur mit partizipativen, transparenten Elementen zu finden sei. Aufgrund ihrer langfristigen Wirkungen sei die Raumplanung zudem zentral für die Erreichung intergenerationaler Gerechtigkeitsziele, d.  h., dass sie insbesondere auf langfristiges Denken und dessen Durchsetzung im Naturumgang moderner Zivilisation entwickelt werden sollte (Vogt 2004: 55 ff.). Doch weisen die damaligen Arbeiten auch darauf hin, dass es der Raumentwicklung bislang nicht gelungen ist, die auf das Leitziel der nachhaltigen Raumentwicklung gestützten ethischen Vorgaben des ROG ausreichend in die Planungsrealität zu überführen, Normen und Leitbilder zu hinterfragen, die Flächenproblematik als zentralen Engpass in den Griff zu bekommen, die Ergebnisse raumplanerischer Tätigkeiten auf den verschiedenen Planungsebenen empirisch und intersubjektiv nachprüfbar zu machen (Evaluation und Controlling) sowie den Paradigmenwechsel zur Nachhaltigkeit auf allen Planungsebenen ausreichend zu konkretisieren und für Instrumente handhabbar zu machen (Hübler 2004: 94 f.). Der neoliberalen Wirtschaftsordnung als Hemmnis der Nachhaltigkeit müsse „von oben“ neue Orientierung gegeben werden (Weber 2004: 76) – womit frühzeitig auf die Bedeutung des „gestaltenden Staates“ (WBGU 2011) verwiesen ist. Die (noch) verbindlichen Rechtsnormen, auf die die Raumplanung zurückgreifen müsse, seien der Problemlage nicht mehr angemessen, weil sich in der Rechtsordnung, gegenüber den neuen Sachverhalten und Prozessen, erhebliche Lücken auftäten (Lendi 2004: 227, Fn. 7). Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Thema nachhaltige Entwicklung auch und insbesondere in der ARL zunächst sehr offensiv und intensiv verfolgt wurde. In den Diskussionsprozessen zeigten sich jedoch zugleich auch Unterschiede in der substanziellen Auslegung von „Nachhaltigkeit“ in der Raumentwicklung und hierauf bezogen wurden Forschungsbedarfe deutlich (vgl. dazu die Synopse und Auswertung der ARL-Aktivitäten: Wolfram 2002 sowie Ritter/Zimmermann 2003). Gegenüber den in den 1990er Jahren und zu Beginn der 2000er Jahre diskutierten konzeptionellen und substanziellen Aspekten gewannen in der Folgezeit Fragen nach den prozeduralen Voraussetzungen nachhaltiger Raumentwicklung, nach pluralen Steuerungsmodi (Beteiligung, Governance) sowie nach den Verfahren kooperativer Planung an Bedeutung. Auch in den Raum- und Planungswissenschaften setzte sich mehr und mehr die Überzeugung durch, dass staatliche (und kommunale) Politik und Planung eher moderierend als steuernd in Richtung nachhaltiger Entwicklung wirken sollten, womit in der Folge die Positionen, die für einen „gestaltenden Staat“ und eine „starke“ Raumplanung votierten, zunehmend in den Hintergrund gerieten. 16 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN An diese Diskussion schließt der Arbeitskreis „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ an mit dem Ziel, sie auch und gerade auf der Basis des schon in der Vergangenheit generierten Wissens zu nachhaltiger Raumentwicklung für die Transformationsdebatten in Raumwissenschaften und Planungspraxis verfügbar zu machen und weiterzuentwickeln. Indem in der Transformationsdebatte – insbesondere durch das Gutachten des WBGU (2011: 185 ff.) – die Forderung nach einem „gestaltenden Staat“ (erneut) artikuliert wird, werden Fragen nach der Bedeutung von raum- und umweltbezogenen Politiken und Planungen für die Nachhaltigkeitssteuerung (wieder) offensiver diskutiert. Die sich gegenwärtig in den Raum- und Planungswissenschaften abzeichnenden Tendenzen hin zu einer Auflösung der Nachhaltigkeitsdiskussionen durch Spezialisierung und Sektoralisierung von Politikfeldern, aber auch durch Substitution von forschungsleitenden Konzepten und Begriffen,4 spiegeln sich auch in der politisch-planerischen Praxis wider.5 Die unklare Verhältnisbestimmung zwischen raumbezogener Nachhaltigkeitstransformation einerseits und den Postulaten nachhaltiger Raumentwicklung andererseits mag auch darauf zurückzuführen sein, dass das Nachhaltigkeitskonzept hinsichtlich seiner substanziellen Implikationen (planungs-)theoretisch bislang noch nicht ausreichend reflektiert worden ist. So bleiben die normativen Prämissen nachhaltiger Entwicklung, Gerechtigkeit und Integration sowie das damit verbundene Verständnis von Zukunft so lange vage, wie der Vorsorgegedanke nicht auch für die (verschiedenen) Raumnutzungen ausreichend substanziell verankert ist. Die aus dem Nachhaltigkeitskonzept abgeleitete Einsicht, dass es gegenwärtige Raumnutzungen in Hinblick auf künftige Nutzungsoptionen zu gestalten gilt, fordert zu grundlegenden Reflexionen über die Konzeptualisierung von „Raum“ und die Generierung von raumbezogenem Wissen heraus (vgl. Kap. 6). Raumentwicklung und räumliche Planung sind vor die Aufgabe gestellt, die ökologischen, sozialen und ökonomischen Entwicklungen im Raum so zu steuern, dass künftige Generationen eigene Nutzungsoptionen in umfassender Weise verwirklichen können. Eine in dieser Weise vorsorgeorientierte räumliche Planung verortet sich sektorenübergreifend und integrativ, indem sie die Potenziale nachhaltigkeitsrelevanter (Fach-)Planungen (v.  a. Ressourcen-, Umwelt- und Landschaftsplanung) ausschöpft und für die Steuerung der Raumentwicklung im Sinne der Nachhaltigkeit fruchtbar macht. Raumbezogene Politik und Planung vermögen auf diese Weise Gestaltungsmit Erhaltungszielen zu verbinden. 4 Beispielsweise scheint das Verhältnis von Transformationsforschung/transformativer Forschung (WBGU 2011: 341 ff.) zu den vielerorts institutionalisierten Nachhaltigkeitswissenschaften noch weitgehend ungeklärt (vgl. exemplarisch Wittmayer/Hölscher 2017). 5 Vgl. z.B. die zu beobachtende Ablösung von informellen Nachhaltigkeitsinitiativen auf kommunaler Ebene – wie den LA-21-Prozessen – durch Initiativen, die politisch ähnlich übergreifende Positionen zu Fragen der Stadtentwicklung vertreten, dies jedoch unter anderen Bezeichnungen, wie z.B. „Bürgerkommune“, „Transition-Town-Bewegung“ oder „Fridays for Future“, tun. 17Einführung 1.3 Fragestellung, Ziel und Arbeitsweise des Arbeitskreises Das Gutachten des WBGU (2011) zeigt die Notwendigkeit einer Transformation in den drei zentralen Handlungsfeldern Umbau der Energiesysteme hin zur Nutzung postfossiler Energieträger, Urbanisierung und Landnutzung mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung und weist dem „gestaltenden Staat“ hierbei eine zentrale Rolle zu. Eine vertiefte Analyse planerischer Anforderungen für eine Transformation zur nachhaltigen Entwicklung explizit für den deutschen Kontext ist jedoch angezeigt. Über die Voraussetzungen für eine nachhaltige Raumentwicklung wurde, wie oben beschrieben, auch in der ARL bereits in den 1990er und 2000er Jahren breit diskutiert. Ausgehend von der Identifizierung der drei im Hauptgutachten von 2011 genannten Themenfelder wurde die Notwendigkeit deutlich, die Frage, welches Wissen wir für die große Transformation brauchen, in den Fokus transdisziplinärer Auseinandersetzung zu stellen. Denn es wurde spätestens nach Erscheinen dieses Gutachtens klar, dass Transformationsdebatten Dimensionen der räumlichen Planung und Entwicklung allenfalls streifen, nicht aber umfassend integrieren. Andererseits finden Erfordernisse der Transformation in planerischen Strategien und Grundsätzen bisher wenig Resonanz. Nachhaltige räumliche Entwicklung benötigt somit ein Gesamtkonzept räumlicher Planung, das eine Vielzahl konfligierender Belange durch Bewertung und Abwägung integriert. Dabei muss es v.  a. den Anforderungen des WBGU-Gutachtens – wie bspw. Verteilungs- und Generationengerechtigkeit, langfristige Raumverträglichkeit oder demokratische Beteiligungsformen sowie Legitimation von Raumplanung im Spannungsfeld von gestaltendem Staat und aktiver Zivilgesellschaft – gerecht werden. In diesem Spannungsfeld muss sich räumliche Planung (formell und informell) als wirkmächtiger Akteur für eine große Transformation entwickeln. Für die ARL als Transferplattform und Netzwerk ist eine Positionierung zu Konzepten, Strategien und Instrumenten räumlicher Entwicklung für die große Transformation angezeigt. Die besondere Kompetenz der ARL durch ihre inter- und transdisziplinäre Arbeitsweise ist Voraussetzung für eine breite Diskussion des Themas. Sie wirkt so an der Produktion von Transformations- und transformativem Wissen für eine nachhaltige Raumentwicklung mit. Die Diskussion in einem transdisziplinär zusammengesetzten Arbeitskreis bietet die Chance, tradierte Denkmuster zu überwinden und disziplinübergreifend in einem Wissenschaft-Praxis-Dialog zu neuen Ansätzen zu finden. Die Auseinandersetzung im Arbeitskreis wird somit zu einem Teil des Transformationsprozesses, dessen raumbezogene Wirkungen und Herausforderungen er erforscht. Vor diesem Hintergrund liegt der Arbeit des AK „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ ein Selbstverständnis zugrunde, das an dieser durch den WBGU formulierten Prämisse orientiert ist (WBGU 2011: 341 ff.) – wohl wissend, dass im Rahmen der Auseinandersetzungen im Arbeitskreis eine Annäherung an die Prinzipien der inter- und transdisziplinären Zusammenarbeit möglich war: Die Mitglieder haben ihre Forschungsfragen in enger Kooperation zwischen den Mitgliedern aus der Planungspraxis und jenen aus den verschiedenen Wissenschaftsbereichen generiert, 18 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN diskutiert sowie ihre Ergebnisse gemeinsam dokumentiert. Querbezüge und Synergien zwischen den Forschungsperspektiven und -themen der Arbeitsgruppen wurden im Rahmen der AK-Sitzungen kontinuierlich hergestellt und diskutiert. Der Arbeitskreis fokussierte auf die Transformationsfelder des WGBU-Gutachtens Urbanisierung und Landnutzung, grenzte das umfassende Themenspektrum der Anforderungen der Großen Transformation somit ein und machte es für den Arbeitsprozess handhabbar. Der Umbau der Energiesysteme (die Energiewende) wurde dabei aus planerischer Perspektive als „Treiber“ der räumlichen Transformationen betrachtet und themenspezifisch einbezogen. Ausgehend von den leitenden Fragen, wie sich räumliche Transformationen in den zentralen Feldern der Urbanisierung und Landnutzung planerisch gestalten lassen und welche (neuen) Wissensbestände und -formen gebraucht werden, hatte sich der Arbeitskreis zum Ziel gesetzt, neue Erfordernisse und Aufgaben für die räumliche Planung und Entwicklung insbesondere auf lokaler und regionaler Ebene zu identifizieren. Hierzu gehörte auch die Auseinandersetzung mit Verfahren, Initiativen und Instrumenten, die eine nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation befördern. Auch war die Frage, wer die „Pioniere des Wandels“ und die Treiber einer Transformation zur Nachhaltigkeit sind, zentral. Vor dem Hintergrund der im Arbeitskreis vertretenen Perspektiven haben wir uns außerdem der Frage gewidmet, welche neuen Elemente die räumliche Planung und Entwicklung aufgreifen muss, um sich als unverzichtbarer Akteur in einem Gesellschaftsvertrag für die große Transformation zu positionieren. Die Erkenntnisse des Arbeitskreises sollen die Diskussion um nachhaltige räumliche Entwicklung und Transformationswissen (nicht nur) innerhalb der ARL stärken und außerdem grundlegende Impulse für die künftige gesellschaftspolitische und planerische Auseinandersetzung mit einem Thema, das die räumliche Entwicklung zentral berührt und steuert, setzen. Wie oben dargestellt, erforderte der Arbeitsprozess Wissensintegration durch eine enge Kooperation der Mitglieder. Die identifizierten Forschungsfragen wurden aus verschiedenen Perspektiven gemeinsam bearbeitet, bezogen auf die substanzielle, instrumentelle und akteursbezogene Perspektive. Die Zusammenführung und Integration der fachlichen Perspektiven ist im Rahmen der Treffen des Arbeitskreises erfolgt, die jeweils von den Autorinnen und Autoren der Oberkapitel gestaltet wurden. Diese Arbeitsweise spiegelt sich in der Struktur des vorliegenden Bandes wider. Die Rahmung erfolgt durch eine Hinleitung zum Thema über die zur Beantwortung der raumbezogenen Forschungsfragen wichtigsten theoretischen und konzeptionellen Grundlagen der Transformationsdebatten (vgl. Kap. 2). Die Darstellungen der substanziellen und prozeduralen Ausgestaltung raumbezogener Transformation werden eingebettet in die Überlegungen zur Nachhaltigkeitstransformation. Diese hat der Arbeitskreis identifiziert in der grundlegenden Bedeutung von „Natur“ und funktionierenden Ökosystemen als Basis jeglicher räumlichen Entwicklung. Kapitel 3 greift daher die Frage nach der Bedeutung von Natur und Ökosystemleistungen in Prozessen räumlicher Entwicklung und Planung auf und positioniert den Arbeitskreis anhand von Beispielen zu Strategien und Leitbildern (3.2), die die Auseinandersetzung mit den natürlichen Grundlagen auch im sozialökonomischen Diskurs fördern (3.3). Hier wer- 19Einführung den Denk- und Lösungswege skizziert, wie ein neuer Umgang mit Natur umgesetzt werden kann. Der Zusammenhang zwischen der Ökonomisierung der Lebenswelt, dem wachstumsbezogenen Denken und Handeln sowie dem resultierenden gesellschaftlichen Stellenwert der natürlichen Lebensgrundlagen wird kritisch hinterfragt. Die beiden umfangreichsten Kapitel des Bandes (Kapitel 4 und 5) sind den Koordinationsvoraussetzungen und Steuerungsaufgaben der räumlichen Entwicklung und Planung gewidmet. Sie betrachten die substanziellen und prozeduralen Anforderungen nachhaltiger Raumentwicklung für die große Transformation. Mit Blick auf die nachhaltige Raumentwicklung und räumliche Planung wird in beiden Perspektiven die Rolle staatlicher (auch kommunaler) Akteure, sowohl in Gestalt des koordinierenden und moderierenden Akteurs innerhalb multipler Akteurskonstellationen als auch als unmittelbar rahmengebende und Steuerungsinstanz („gestaltender Staat“, WBGU 2011: 185 ff.), untersucht. In Kapitel 4 werden für ausgewählte Handlungsfelder regionaler und lokaler Raumentwicklung in urbanen und insbesondere ländlichen Regionen Modelle, Konzepte und Instrumente räumlicher Entwicklung und Planung in Hinblick auf ihre Potenziale für die nachhaltige Raumentwicklung und die hierfür erforderlichen Transformationen diskutiert (vgl. 4.4 bis 4.7). Neben Beispielen für Steuerungsansätze für nachhaltige regionale Entwicklung werden ethische Grundlagen und daraus erwachsende Verpflichtungen auf eine gemeinwohlorientierte räumliche Planung diskutiert (vgl. 4.1). Die Autorinnen und Autoren des folgenden Kapitels 5 widmen sich den Akteuren und deren Beziehungen in für die raumbezogene Transformation steuerungsrelevanten Handlungsfeldern, wie der Siedlungsentwicklung sowie insbesondere der Entwicklung des Wohnungssektors, der Ernährungssysteme und der Digitalisierung des (urbanen) Raumes (Kap. 5.2 bis 5.5). Gerahmt werden die hier vorgenommenen problembezogenen Analysen durch einen gemeinsamen konzeptionellen und methodologischen Zugang in „Transition Theory“ und „Good Governance“ (vgl. 5.1). Die identifizierten Anforderungen an die Akteure der Transformation werden in Hinblick auf die Erwartungen an Raumplanerinnen und -planer als „Pioniere des Wandels“ diskutiert (vgl. 5.6) und in einem Fazit zu den aus Akteursperspektive wichtigsten Postulaten für die Raumentwicklung in der Transformation im Sinne von Governance-Anfor- derungen insbesondere für die kommunale Ebene verdichtet (vgl. 5.7). Nach der intensiven Auseinandersetzung mit Koordinations- und Steuerungsanforderungen gehen die Autorinnen im anschließenden Kapitel 6 der Frage nach, welches Raumverständnis und welches Wissen über „Raum“ und Raumentwicklung für die Nachhaltigkeitstransformation gebraucht wird und welcher Bedingungen es bedarf, Transformations- und transformatives Wissen zur Raumentwicklung zu generieren. „Wissen“ und „Wissensproduktion“ werden im Gutachten des WBGU (2011) eingebettet in einen Gesellschaftsvertrag gesehen: Das Vertragsverhältnis zwischen Gesellschaft und Wissenschaft beruht auf Gegenseitigkeit, es verpflichtet die Gesellschaft zur Identifikation von Problemen. Und umgekehrt verpflichtet sich die Wissenschaft, lösungsorientiertes Wissen für die Nachhaltigkeitstransformation der Gesellschaft zu produzieren (WBGU 2011: 347). Das Thema „Wissen“ ist daher aus Sicht des WBGU (ebd.: 341 ff.) zentral für das Gelingen der gesellschaftlichen Transformation: Transformationsforschung im Verständnis des WBGU generiert systemisches, reflexives und antizipatives Wissen (ebd: 341) – d.  h. einen Wissenstypus, der in den Raum- und Planungswissenschaften weder neu ist noch etwa die Ausnahme darstellt (vgl. Kap. 6). 20 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Die aus den dargestellten Überlegungen hervorgegangen konzeptionellen Ideen und Postulate zur Gestaltung und Steuerung räumlicher Entwicklung in Richtung Nachhaltigkeit werden im Rahmen des den Band abrundenden Kapitels 7 zusammengefasst und zu Handlungsempfehlungen verdichtet. Es gilt, die neuen, durch die Transformationserfordernisse in eine nachhaltige Gesellschaft induzierten Herausforderungen aufbauend auf den schon vorhandenen Kompetenzen räumlicher Planung zu realisieren und zugleich aufzuzeigen, welche grundlegenden Transformationen in Raum-, Umwelt- und Planungswissenschaften sowie in der politisch planerischen Praxis notwendig sind, um diese Herausforderungen annehmen und bewältigen zu können. Der Arbeitskreis „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ hat hierzu aus Sicht der Planungswissenschaften und der Planungspraxis beigetragen. Literatur arl – akademie für raumforschung und landesplanung (Hrsg.) (1998): Nachhaltige Raumentwicklung: Szenarien und Perspektiven für Berlin-Brandenburg. Hannover. = Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL 205. arl – akademie für raumforschung und landesplanung (Hrsg.) (2000): Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung: Eine Handreichung zur Operationalisierung. 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(2013): Nachhaltige Entwicklung – Die gesellschaftliche Herausforderung für das 21. Jahrhundert. Bedeutung des Nachhaltigkeitsleitbildes für das betriebliche Management. In: Baumast, A.; Pape, J. (Hrsg.): Nachhaltiges Wirtschaften. Lehrbuch. Stuttgart, 21-43. lendi, m. (2004): Ethik und Raumplanung – ein Auftrag zum Innehalten, zum Besinnen, zur kritischen Distanznahme. In: Lendi, M.; Hübler, K.-H. (Hrsg.) (2004): Ethik in der Raumplanung. Zugänge und Reflexionen. Hannover, 220-272. = Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL 221. lendi, m.; Hübler, k.-H. (Hrsg.) (2004): Ethik in der Raumplanung. Zugänge und Reflexionen. Hannover. = Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL 221. 27 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen zum Atomausstieg als Folge der Fukushima-Katastrophe), von denen Änderungsdruck auf das soziotechnische Regime entstehen kann. Aus sozialwissenschaftlicher Sicht bleibt diese Ebene allerdings diffus. Abb. 1: Mehrebenenperspektive (MLP) zur Transition / Quelle: WBGU 2011: 100 nach Geels/Schot 2010: 25 Im Modell werden insbesondere die vielfältigen Wechselwirkungen sowohl auf der jeweiligen Ebene als auch zwischen den Ebenen betont. Für die raumbezogene Transformation ist der Begriff der Landschaft interessant. Er wurde von den Vertreterinnen/ Vertretern des MLP-Ansatzes nicht in Anlehnung an das übliche Verständnis von Landschaft gewählt: „The metaphor landscape has been selected because of the literal connotation of relative hardness and to include the various material aspects of society, e.  g. material and spatial arrangements of cities, factories and electricity infrastructures“ (Geels/Schot 2010: 23). Damit wird in diesem Ansatz das Zusammenspiel von gesellschaftlichen und materiellen Gegebenheiten erfassbar und zugleich werden die Raumstrukturen ausdrücklich in das Modell einbezogen. 28 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Positiv ist hervorzuheben, dass die MLP-Gruppe ein Modell entwickelt hat, das explizit auf an Nachhaltigkeit orientierte, soziotechnische Transformationsprozesse ausgerichtet ist. Dabei wird das Bedingungsgefüge komplexer Transformationsprozesse auf mehreren Ebenen in den Blick genommen (differenziert nach Institutionalisierungsgraden als zentrale Beharrungsmomente). Problematisch ist jedoch, dass die Vertreter/innen des Modells den Anschein erwecken, zu wissen und bestimmen zu können, welches die „richtigen“ Transformationspfade sind. Dabei werden die eigensinnigen, intendierten und nicht-intendierten Wechselwirkungen von Transformationsstrategi- en im Kontext sozialen Wandels unterschätzt. In neueren Arbeiten in der Folge des MLP-Ansatzes findet sich eine darüber hinausgehende Konzeptualisierung, mit der die Bedeutung transformativer sozialer Innovationen für übergeordnete gesellschaftliche Transformationen herausgestellt wird (Avelino/Wittmayer/Haxeltine et al. 2014) und es gibt den Vorschlag, Macht ausdrücklich in den Ansatz einzubeziehen (Geels 2014). So wird daran gearbeitet, der Kritik eines einfachen Management-Anspruchs zu begegnen, der schon in der Vergangenheit aufgrund der folgenreichen Unterschätzung von Ambivalenz und Ungewissheit in die Sackgasse geführt hat. Dies betrifft die bereits angesprochene übergeordnete Frage der Steuerungspotenziale für eine derartige große Transformation in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung und der dazu angemessenen Rahmung (frame). Denn das WBGU-Hauptgutachten von 2011 geht von starken Annahmen zur Steuerbarkeit der großen Transformation aus. Demgegenüber ist das WBGU-Hauptgutachten von 2016 „Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte“ (WBGU 2016) in diesem Punkt realitätsnäher. Entsprechend der Fokussierung auf Städte wird beispielsweise die Eigenart von Städten und Regionen als eigenständige Kategorie eingeführt. Das darin enthaltene Potenzial wird bisher in der raumbezogenen Transformationsforschung noch wenig genutzt. Der WBGU hat einen normativen Kompass entwickelt (Werte). Bezogen auf den thematischen Schwerpunkt des Gutachtens aus dem Jahr 2016 werden unterschiedliche globale Siedlungsmuster typisiert (Formen), und zwar vorrangig für größere Agglomerationen. Als weitere Ebene werden Treiber der Entwicklung ausdifferenziert. Damit sind wir bei einem Kernpunkt zum Verständnis der Transformationsprozesse angelangt. Passend zum MLP-Ansatz wurde in der Transformationsforschung bisher ganz überwiegend das Augenmerk auf Innovationen gelegt. Dementsprechend werden vorrangig Aktivitäten von Agenten des Wandels, Transformationspionieren etc. fokussiert. Dagegen wurde das Gegenstück, der aktive Abbau von nicht-erneuerbaren Strukturen, Institutionen und Akteurskonstellationen, lange Zeit kaum beachtet. Vor einigen Jahren wurde das Konzept der Exnovationen eingeführt, das für Aktivitäten zum Abbau nicht-nachhaltiger Strukturen, Institutionen und Praktiken steht (Kropp 2015). Diese Konzeptualisierung korrespondiert mit der bisherigen Betonung von Innovationen im Sinn von Neuerungen in Richtung Nachhaltigkeit in der Transformationsforschung, verweist aber auf die notwendigen strukturellen Transformationen. Zur Analyse der Strukturbrüche und der Notwendigkeit des grundlegenden Umbaus bisheriger, fossil geprägter Strukturen, Institutionen, Konsummuster etc. ist eine noch weitergehende kategoriale Unterscheidung zu empfehlen: 29 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen > aktives Phasing-out der Nicht-Nachhaltigkeit; > aktives Phasing-in in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung. In Abbildung 2 findet sich ein vereinfachtes, stilisiertes Schema der großen Transformation von der fossil geprägten, nicht-nachhaltigen Entwicklung in Richtung einer postfossilen, nachhaltigen Entwicklung. Abb. 2: Große Transformation zur Nachhaltigkeit – Grundschema mit Differenzierung in Phasing-in und Phasing-out / Quelle: Held 2019: 42; abgewandelt nach Schindler/Held/Würdemann 2009: 137 Die große Transformation zur Nachhaltigkeit ist ein singulärer Übergang, historisch eine eigene Phase. Trotz aller Beschleunigung wird dieser grundlegende Übergang angesichts seiner Tragweite Jahrzehnte bis Generationen dauern: > Es ist ein Phasing-out des bisher dominanten, nicht-nachhaltigen Entwicklungspfades erforderlich. Dies geht nicht einfach linear vor sich, sondern ist durch Interessenauseinandersetzungen und die Persistenz der auf Nicht-Nachhaltigkeit ausgerichteten Institutionen, Infrastrukturen, Raum- und Siedlungsstrukturen geprägt. Das Phasing-out kommt nicht automatisch, gleichsam von selbst, sondern ist aktiv voranzubringen. > Das Phasing-in in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung ist ebenso aktiv voranzutreiben. Dazu gehören u.  a. erneuerbare Energien, erhöhte Raumeffizienz, eine neue Wertschätzung der natürlichen Lebensgrundlagen und der sozialen Beziehungen. >Phasing-out- und Phasing-in-Prozesse verlaufen gleichzeitig und nicht voneinander unabhängig. Sie sind vielfach gebrochen, verlaufen überraschend und mit eigenen Dynamiken. Neue Akteure kommen ins Spiel. Alte Akteure leisten Widerstand gegen ernsthafte transformative Veränderungen oder versuchen sich ihrerseits zu transformieren. Manche Akteure sind teils transformativ in Richtung Nachhaltigkeit aktiv, zum Teil bremsen sie ab und konterkarieren durchgreifende Änderungen zum Abbau der Nicht-Nachhaltigkeit. Neue Koalitionen und wechselnde Akteurskonstellationen sind an der Tagesordnung. 30 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN > Pfadabhängigkeiten sind als Erbschaften unterschiedlichster Art wirksam. Dies gilt für Institutionen und Strukturen. Und dies gilt nicht zuletzt für mentale Prägungen dazu, was als selbstverständlich und normal gilt. Eine besondere Bedeutung haben Anpassungszeiten. Einerseits können Umsteuerungsprozesse nicht beliebig schnell vor sich gehen, andererseits ist in den tatsächlichen Entwicklungen zu beobachten, dass Veränderungsprozesse verschleppt werden. Damit wird wertvolle Anpassungszeit verschleudert.2 Die zögerliche, hinhaltende Klimapolitik nicht nur in Deutschland, sondern in vielen Staaten der Erde ist ein typisches Beispiel dafür. Dies hat wiederum Folgen, die die transformativen Prozesse zum Abbau der Nicht-Nachhaltigkeit und zu einer Umsteuerung in Richtung einer nachhaltigeren Entwicklung erschweren. Damit werden Verlustängste geschürt, ohnehin bestehende Verteilungsungerechtigkeiten verstärkt. Zugleich verschärft sich damit der Zeitdruck für einen grundlegenden Wandel in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung. Am Beispiel der Energiewende als wichtigen Baustein der großen Transformation zur Nachhaltigkeit kann der heuristische Wert der Unterscheidung von Phasing-out und Phasing-in beispielhaft illustriert werden. Die Verabschiedung des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) war ein Meilenstein für die beginnende Energiewende (Phasing-in). Die Katastrophe von Fukushima hatte zur Folge, dass der Ausstieg aus der Nutzung der Atomenergie als Teil eines aktiven Phasing-out der fossil-nuklearen Nicht-Nachhaltigkeit nach Jahren des Hin und Her beschlossen wurde. Zugleich fehlte aber eine konsequente Strategie des Phasing-out der fossilen Energieträger, die das Energiesystem in Deutschland und den allermeisten Staaten nach wie vor prägen. Es wurde wertvolle Zeit verschwendet, um den Kohleausstieg konsequent, umfassend, rasch und sozial verträglich auf den Weg zu bringen. Stattdessen werden in alter Manier Arbeitsplätze gegen Klimaschutz und die Nachhaltigkeitstransformation ausgespielt. Damit werden der erforderliche Strukturwandel abgebremst und zugleich die Arbeitsplatzperspektiven und Entwicklungschancen der betroffenen Regionen verschlechtert – mit Folgen für die Anpassungskosten und politischen Spaltungstendenzen. Das Beispiel des Kohleausstiegs zeigt die Widersprüchlichkeit, in der sich die Transformationsprozesse befinden. Während um das Phasing-out der fossilen Braunkohle vordergründig mit dem Argument der Sozialverträglichkeit des Strukturwandels und mit dem Arbeitsplatzargument gerungen wurde, waren die gleichen Akteure aktiv dabei, durch Solardeckel und Abstandsregelungen für Windkraftanlagen zu einem massiven Arbeitsplatzabbau in den Unternehmen erneuerbarer Energien beizutragen. Zusammengefasst lässt sich sagen: „Mit dieser Differenzierung kommen wesentlich Fragestellungen für Transformationsprozesse in den Blick, die bei einer reinen Betrachtung der Innovationsprozesse außerhalb des Frames sind. Der Braunkohle-Ausstieg in Deutschland ist ein Musterbeispiel 2 Zur Analyse der Zeitlichkeiten (temporalities) der Veränderungsprozesse ist das Konzept „timescape“ von Barbara Adam (1998) wesentlich (Hofmeister/Spitzner 1998). 31 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen für Phasing-out (SRU 2017). Es ist ein geradezu klassisches Beispiel für die Folgen, wenn ein Phasing-out verzögert und aktiv konterkariert wird. Damit wird der Übergang erschwert und es gibt Probleme mit der sozialverträglichen Gestaltung des Phasing-out“ (Held 2019: 41). Abbildung 3 erweitert das Grundschema der großen Transformation zur Nachhaltigkeit um die genannten Differenzierungen bzw. die fehlende Konsequenz von Phasing-in- und Phasing-out-Prozessen, die von gegenläufigen Entwicklungen konterkariert werden. Abb. 3: Fossil-postfossiler Übergang als große Transformation zur Nachhaltigkeit, Widerständen in Reihenfolge ihrer Bedeutung dargestellt / Quelle: Held 2019: 44 2.3 Transformationsrichtungen: Zukunftsdefinitionen und Gestaltungsregeln Selbst wenn Einigkeit darüber besteht, dass die gegenwärtigen Wirtschafts- und Lebensformen nicht fortgeführt werden können, weil sie mit der Endlichkeit zentraler Ressourcen konfrontiert sind, umwelt- und gesundheitsgefährdende Folgen auf individueller und kollektiver Ebene produzieren und wesentliche Ziele und Werte der menschlichen und gesellschaftlichen Entwicklung gefährden, besteht doch keine Einigkeit über die Ursachenbündel sowie die Auswege und Transformationsmöglichkeiten (Grunwald/Kopfmüller 2012; Neckel/Besedovsky/Boddenberg et al. 2018). Das gleiche gilt bezüglich der Einsicht in die Nicht-Nachhaltigkeit der gegenwärtigen Formen der Raum- und Siedlungsentwicklung und die Suche nach Auswegen aus den kritisierten Entwicklungen (Hahne 2014; Hofmeister/Mölders/Thiem 2014). So besteht zumindest in Bezug auf den europäischen Kontext Einsicht in den zu hohen Flächenverbrauch und in die Notwendigkeit, die siedlungs- und mobilitätsbezogenen Emissionen, die aus den heutigen Formen der Flächennutzung hervorgehen, zu reduzieren. In 32 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Bezug auf die Transformation ist aber jedes Detail strittig, wie wenige Beispiele illustrieren: Wie kann und soll der Flächenbedarf begrenzt und reguliert werden? Wie können Transportwege eingespart und ökologisch nachhaltiger gestaltet werden? Bis zu welchem Punkt sind Innenverdichtung einerseits, Schutz naturnaher Gebiete und Grünflächenentwicklung andererseits als nachhaltig zu beurteilen und wie können sie mit den sozialen und ökonomischen Ansprüchen an Raum vereinbart werden? Wie lässt sich der gigantische Material- und Energieverbrauch für Gebäude reduzieren, wenn zugleich die Zahl der Menschen rasant wächst, aber auch die Pro-Kopf-Wohn- fläche weiter zunimmt? So wird in der Regel zwar, wenn im Rahmen einer ressortübergreifenden Planung über den Umgang mit knappen Flächen und Ressourcen gerungen wird, die Forderung einer nachhaltigen Entwicklung mitgeführt, die zumindest soziale und ökonomische Raumansprüche mit relevanten „Umweltfunktionen“ und den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes in Einklang bringt. Bislang konnte aber weder Übereinstimmung in der Beurteilung jener tieferen Ursachen- und Wirkungszusammenhänge erreicht werden, die für die nach wie vor global und in Deutschland steigenden Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, noch hinsichtlich der notwendigen Konsequenzen und Brüche, die sich aus der Wirkungslosigkeit der bisherigen Maßnahmen ableiten. Die Einsicht, dass die Klimaschutzanstrengungen verstärkt und nicht nur ökonomisch, sondern vor allem sozial eingebettet werden müssen, prägt in den letzten Jahren die mediale Berichterstattung. Die politischen, wirtschaftlichen und individuellen Reaktionen darauf bleiben jedoch weit unter dem notwendigen Ambitionsniveau. So verlangt eine am Ziel des Klimaabkommens von Paris ausgerichtete Klimaschutzpolitik (also die Begrenzung der Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius gegenüber der vorindustriellen Zeit, möglichst auf 1,5 Grad) de facto den raschen und vollständigen Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energieträger, die heute noch den größten Teil des Energiebedarfs decken und die globale Raumentwicklung mitbestimmen (zum 1,5-Grad-Ziel vgl. IPCC 2018). Dafür haben die langfristig wirkenden planungs- und genehmigungsrechtlichen Entscheidungen der Gebietskörperschaften für die große Transformation bislang einen viel zu wenig beachteten Einfluss. Die räumliche Flächen- und Infrastrukturentwicklung geht in ihrer Klimarelevanz weit über die öffentlich breit diskutierten nachhaltigen Lebensstile hinaus: Hier können und müssen jene strukturellen Veränderungen wie insbesondere der nachhaltigkeitsorientierte Aus-, Um-, aber auch Rückbau von Infrastrukturen (z.  B. Straßen- und Luftverkehr, Energieinfrastrukturen etc.) erfolgen, die das klimarelevante Handeln von der individuellen Ebene über institutionelle Muster bis hin zu internationalen Raumbeziehungen prägen. Dafür wären konsensuale und verbindliche Zukunftsdefinitionen und Gestaltungsregeln notwendig, die aber aufgrund der Kontroversen und Unsicherheiten über die zugrunde liegenden Wirkungsbeziehungen und notwendige Maßnahmenbündel bisher nicht entwickelt wurden. Eine Folge ist das problematische Nebeneinander von nachhaltigen Phasing-in- und -out-Pro- zessen und nicht-nachhaltigen Pfadvertiefungen. Dieses Desiderat ist wesentlich auf Zielkonflikte schon im Nachhaltigkeits- und Transformationsverständnis zurückzuführen, darüber hinaus auf ungleiche Definitionsverhältnisse und mühsam auszutarierende Akteursinteressen sowie auf sektortypisch 33 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen divergente Handlungsprinzipien und Leitorientierungen. Denn nur begrifflich lassen sich ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeitsziele in Einklang bringen und die damit verbundenen Fliehkräfte als Dreieck oder Säulen unter einem Dach beschreiben. Schon die Indikatorik zur Beurteilung der drei miteinander verknüpften Aspekte wirft immense Herausforderungen auf (siehe die kontinuierliche Weiterentwicklung des BBSR-Indikatorenkonzepts nachhaltiger Raumentwicklung). Erst recht erweisen sich die meist implizit unterlegten Weltbilder als Hindernis: Wie fundamental die Uneinigkeit ist und wie wenig wahrscheinlich gemeinsame Zukunftsdefinitionen und Gestaltungsregeln zu erwarten sind, zeigt sich, wenn die Einen für den ausbleibenden Erfolg transformativer, auf Nachhaltigkeit zielender Maßnahmen in der Raumentwicklung die gegenwärtigen Eigentumsverhältnisse, Akkumulationsregime (Altvater/ Brunnengräber 2008) und „imperiale Lebensweisen“ (Brand/Wissen 2017) verantwortlich machen, die Anderen die Ursache in der individuellen Suche nach Entlastung und Nutzenmaximierung (Blühdorn 2013) sehen, Dritte wiederum auf eine fehlende Preispolitik, fehlende wissenschaftliche Evidenz im Maßnahmenvergleich oder ungenügende Regulierung verweisen. Bis heute bleibt die nachhaltige Raumentwicklung daher in erster Linie eine regulative Idee, an deren Realisierung sich die Geister scheiden. Aufgrund der Komplexität der Herausforderung bedarf eine klimagerechte Raumentwicklung für eine große Transformation für ihr Gelingen jedoch zumindest ebenen- und sektorenübergreifend koordinierter Abstimmungsleistungen. Insbesondere in gebiets- und fachübergreifenden Handlungsfeldern wie Infrastruktur- und Freiraumplanung können die Ziele nur erreicht werden, wenn sie auf der lokalen Ebene an laufende Entwicklungspläne und konkrete Planungsvorhaben anschlussfähig sind, sich aber auch an fachlichen, rechtlichen sowie planerischen Grundlagen der übergeordneten Steuerungsebenen orientieren und dabei vorsorgend und langfristig angelegt sind. Wo aber grundsätzlich alles zur Disposition steht und die kategorialen Vorentscheidungen der Industriegesellschaft ihre Geltung verloren haben, sind Konflikte um das richtige Design, die geeigneten Komponenten und ihre Beurteilung vorgezeichnet: An die Stelle bislang geteilter kognitiver, regulativer und normativer Regeln treten nun Wissens-, Legitimitäts-, Ressourcen- und Identitätskonflikte (Kropp 2018). In einer Untersuchung der raumbezogenen Konflikte über Klimamaßnahmen und Energiewende wurden unterschiedliche, teils auch konfligierende Weltbilder erkennbar, die eine integrative regionale Governance für eine transformative Raumentwicklung erschweren und deren Systematik sich verallgemeinern lässt (Böschen/Brickmann/ Kropp et al. 2015): Innerhalb des politischen Mehrebenensystems, aber auch zwischen den Akteursgruppen in Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft unterscheiden sich die Ausgangspunkte und Zielsetzungen. Es finden allenthalben nur solche Strategien Akzeptanz, die intern an bestehende Orientierungen und Routinen anschlussfähig sind. In der Folge orientieren sich Wirtschaftsakteure an der kurzfristig beurteilten Rentabilität von Maßnahmen, Politik und Verwaltung an Zuständigkeits- und Parteigrenzen, die Zivilgesellschaft an lokal verankerten Visionen und oftmals den Vorstellungen eines sozial und kulturell exklusiven Milieus. Zwar betrachten alle Beteiligten üblicherweise eine ebenen- und sektorübergreifende Zusammenarbeit und Abstimmung als notwendig und auch wünschenswert, doch läuft das Zusammenspiel aufgrund inhärenter Differenzen meist nicht glatt: Denn es unterscheidet sich die Be- 34 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN wertung der Folgen der globalen Erwärmung und der Notwendigkeit von Maßnahmen für Klimaschutz und Klimaanpassung in der Raumentwicklung je nach Fokus auf verschiedene Handlungsfelder und Gelegenheitsstrukturen. Zudem werden auf den verschiedenen Ebenen die Handlungsfelder thematisch unterschiedlich bestimmt und unterschiedliche Prioritäten festgelegt: Ist die Energie-, Mobilitäts- oder Ernährungswende vordringlich für eine nachhaltige Raumentwicklung und wo liegen jeweils die Ansatzpunkte? Auch eine transformationsorientierte, nachhaltige Raumentwicklung folgt nolens volens den auf der jeweiligen Ebene geltenden Handlungszwängen und -strategien und ist abhängig von den vorhandenen zeitlichen, materiellen und personellen Ressourcen. Umstritten sind daher die vordringlichen Handlungsfelder, die legitimen Handlungsgründe, und auch die Koordinationserwartungen und die Auslegung des viel beschworenen Gegenstromprinzips in der Raumplanung unterscheiden sich von Ebene zu Ebene und von Sektor zu Sektor. Deutlich zeigt sich, dass die unterschiedlichen Teilsysteme zudem verschiedenen Rationalitäten der Rechtfertigung und Begründung unterworfen sind: Während die politisch-administrative Ebene auf Fachexpertise und Mandat pocht und die Maßnahmen hierarchisch in Passung zu den hoheitlich-genehmigungsrechtlichen Vorgaben, dem Stand des Faktenwissens und der Akzeptabilität in den verschiedenen politischen Lagern entwirft, orientieren sich Marktakteure in ihren Vorschlägen an vorhandenen Geschäftsmodellen und Anreizsystemen und fordern wettbewerbsorientiert langfristige Planungssicherheit und Wirtschaftlichkeit. Zivilgesellschaftliche Akteure und Umweltverbände setzen ihrerseits auf Bewusstseinswandel und Mitbestimmung und bringen solidaritätsorientiert oftmals partikulare Forderungen an den Verhandlungstisch, mit denen sie die Veränderungen lokal einzubetten suchen (für mehr Details siehe Kropp/Türk 2017; Kropp 2017). Gelingt es nicht, die auseinanderstrebenden Prinzipien situativ auf mehr als den kleinsten gemeinsamen Nenner zu vereinen, laufen selbst solche Abstimmungsprozesse, die mit großem Kooperations- und Veränderungswillen begonnen wurden, am Ende auf Formen der negativen Koordination (Scharpf 1993) hinaus, in denen alle Beteiligten nur noch versuchen, für sie ungünstige Entscheidungen abzuwehren. Unvermeidlich werden dadurch solche kurzschlüssigen und wenig zukunftstauglichen Unterscheidungen wie die zwischen Fortschritt und Rückschritt, global und lokal, rechts oder links reproduziert, die einer „terrestrisch“ angemessenen, die komplexe Mitwelt sorgfältig berücksichtigenden Lösungssuche im Wege stehen (Latour 2018). So wird am Ende entscheidend sein, ob und wie zwei transformative Grundfragen beantwortet werden: > Welche Balance kann zwischen zentralen und verbindlichen Vorgaben für eine transformationsorientierte nachhaltige Raumentwicklung und dezentralen Erprobungsmöglichkeiten gefunden werden und wie kann diese den verschiedenen Parteien plausibel gemacht werden? 35 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen > Welche Ressourcen sind wir gesellschaftlich bereit, für die zukunftsfähige Transformation der Raumentwicklung heute einzusetzen und welche Grenzen setzen wir zugleich der schonungslosen Ausbeutung von Mitmenschen, Mitwesen, Flächen und Naturkapital? Nur wenn beide Fragen so beantwortet werden, dass zumindest ortsbezogen eine gemeinsame Vision gefunden wird, kann die schon bestehende Veränderungsdynamik in effektive und legitime Bahnen des Wandels münden. 2.4 Digitale Transformation und Nachhaltigkeitsziele: kommunale und globale Herausforderung In den letzten Jahren hat eine technologiegetriebene Transformation große Aufmerksamkeit erlangt: die digitale Transformation. Sie hat bereits ähnlich tiefgreifende und strukturverändernde Wandlungsprozesse verursacht, wie wir sie von der großen Transformation erhoffen und erwarten. Allerdings wird diese Transformation weniger von großen Plänen und Werten getrieben als von neuen Rechnerleistungen und verfügbaren Massendaten sowie von neuen Geschäftsmodellen und Plattformökonomien, zuletzt von der Pandemie. Die dahinterstehenden Akteure versäumen zwar nicht, das Nachhaltigkeitspotenzial der vernetzten Technologien durch Strategien der sektor-, anwendungs- und nutzerübergreifenden Informationsauswertung und effizientere Steuerungsmodelle zu betonen, aber bislang ist völlig ungeklärt, ob diese Versprechungen erfüllt werden können. Stattdessen bietet sich ein ambivalentes Bild: Der Energiebedarf der digitalen Technologien ist immens. Die Cloud gilt mittlerweile weltweit als viertgrößter Energiekonsument, denn die dahinterstehenden „Diener“, die Server, müssen permanent mit Strom betrieben und gekühlt werden. Jeder Suchbefehl hat einen ökologischen Fußabdruck – und interessanterweise wächst dieser in Abhängigkeit von den für die Datenbereitstellung zu überwindenden Räumen. Smartphone, Tablet, Fahrassistenzsysteme, Smart Grid, Home Assistent, Internet der Dinge, Industrie 4.0 – ohne Metalle gäbe es all dies nicht. Die Funktionalisierung und die extraktivistische Erschließung sehr vieler Metalle ist die Voraussetzung für die Wirkmächtigkeit der digitalen Technologien. Dies lässt sich pointieren: Die Transformation zu einer postfossilen, nachhaltigen Entwicklung ist dringlich. Postfossil ist möglich, postmetallisch nicht. Die Digitalisierung treibt derzeit die Feinverteilung (Dissipation) von Metallen noch gewaltig an. Obsoleszenz durch Software ist nicht-nachhaltig. Ein nachhaltigerer Umgang mit Metallen, die in menschlichen Zeitskalen nicht erneuerbar sind, ist deshalb eine grundlegende Herausforderung für die digitale Transformation ebenso wie für die damit zusammenhängende Mobilitätswende und die Energiewende als zwei grundlegenden Bausteinen der großen Transformation zur Nachhaltigkeit (Exner/Held/Kümmerer 2016; Held/Jenny/Hempel 2018; Held/ Schindler 2020). Dennoch bestehen auch Potenziale: Vertreter/innen einer intelligenten Mobilitätswende versprechen, dass damit die Dichtevorteile in Städten genutzt und im ländlichen Raum die letzte Meile als bislang größte Barriere für den Verzicht auf motorisierten 36 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Individualverkehr – idealerweise im Rahmen geteilter Nutzungen – überwunden wird, indem digital zugängliche Informations- und Angebotsstrukturen für individuelle Wegevorschläge und die effiziente, gemeinsame Nutzung von Verkehrsträgern (Multimodalität) vorliegen. In den kommunalen und nationalen Strategiepapieren zur Digitalisierung, z.  B. des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, wird unter dem Stichwort „Smarte Mobilität“ bisher allerdings nur motorisierter Verkehr verstanden (DStGB 2018: 8). Fuß- und Radverkehr werden zur Randerscheinung und Ergänzung digital-vernetzter Wegeketten. Die Probleme des autozentrierten Stadtverkehrs sind auf diese Weise mit digitalen Mobilitätsdienstleistungen nicht bewältigt. Auch die Carsharing-Dichte ist trotz Free-Floating-Angeboten und kundenfreundlicher Such- und Bezahlsoftware immer noch marginal (die höchste Dichte findet sich in Karlsruhe mit 2,15 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner/innen) bei einem steigenden PKW-Gesamtbestand (IZT 2017: 10). Tatsächlich sind Teile dessen, was als „smarte Mobilität“ ausgegeben wird, tatsächlich das Gegenteil davon: So werden derzeit in vielen Städten weltweit Angebote mit E-Rol- lern mit hoher Kapitalkraft forciert, obwohl damit die aktive Mobilität als zentraler Beitrag für Gesundheit und Wohlbefinden zurückgedrängt wird (zu aktiver Mobilität vgl. Kemen 2019). Digitalisierte und digital vernetzte Mobilitätsdienstleistungen sind ein groß- und innerstädtisches Phänomen. Sie werden gerade in den Siedlungsräumen gefördert, die schon zuvor eine bessere Ausstattung vorzuweisen hatten und erzeugen gegebenenfalls sogar Konkurrenzen zur ÖPNV-Versorgung (Bauriedl 2020; Befunde zu amerikanischen Städten: Schaller Consulting 2017, 2018). Auch für die notwendige Energiewende werden die Leistungen digitaler Steuerungssysteme hervorgehoben: Der Ausstieg aus der Nutzung von Kohle und Kernkraft für die Energieversorgung erfordert den Aufbau intelligenter Stromnetze, durch die regenerativ erzeugte Energien bedarfsorientiert verteilt, gespeichert und genutzt werden. Digital gesteuerte Versorgungsstrukturen werden insofern einen immensen Einfluss auf die Raumentwicklung nehmen, der nach Nachhaltigkeitskriterien zu gestalten ist. Die generierten Daten können genutzt werden, um nachhaltige Prozesse und Verhaltensweisen zu befördern, aber auch, um die Nachfrage nach immer mehr Produkten und Dienstleistungen unabhängig von ihrem ökologischen Fußabdruck anzuheizen. Geht es beispielsweise um die digitale Mobilitätssteuerung, so generieren alle Verkehrsteilnehmer/innen Informationen über Mobilitätsroutinen und -nachfrage. Zugleich verändert die Verarbeitung dieser Informationen die Routinen und Angebote, weil sie dazu führt, Wege, Verkehrsmittel und konkrete Raumnutzungsmöglichkeiten zu kanalisieren. Vor diesem Hintergrund hat die Stadt New York private Mobilitätsanbieter (Uber, Lyft etc.) verpflichtet, der Kommune die gewonnenen Informationen darüber, wo Menschen in Fahrzeuge ein- und aussteigen, zur Verfügung zu stellen, um die städtische Mobilitätsplanung zu verbessern. In München geht man noch einen Schritt weiter: Hier hat man sich entschieden, eine kommunale Park-App anzubieten, auf deren Daten die privaten Mobilitätsanbieter keinen Zugriff erhalten, damit die datenbasierte Angebotsentwicklung nicht das Autofahren optimiert und zusätzliche Produkte und Dienstleistungen beworben werden, sondern maßgeschneiderte Angebote für die Nutzung des Umweltverbunds vermittelt werden. 43 konzeptionelle GrundlaGen und herausforderunGen izT – institut für zukunftsstudien und Technologiebewertung (Hrsg.) (2017): Car-Sharing. Fallstudie im Rahmen des Projekts Evolution2Green. https://www.izt.de/fileadmin/publikationen/IZT_Fallstudie_Car_Sharing.pdf (07.07.2019). Kapp, K. W. (1979): Soziale Kosten der Marktwirtschaft. Frankfurt am Main. Kemen, J. (2019): Aktive Mobilität und Gesundheit. Gesundheitliche Auswirkungen des Arbeitsweges auf Berufstätige. In: Nachrichten der ARL 2019 (1), 28-32. Kemp, r.; rotmans, J. 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Autorinnen und Autor Sybille Bauriedl ist Professorin für Integrative Geographie an der Europa-Universität Flensburg mit den Lehr- und Forschungsschwerpunkten Politische Ökologie des Klimawandels, Nachhaltige Stadtentwicklung, Landnutzungskonflikte der Bioökonomie, Digitale Transformation und Geschlechtergerechtigkeit. Cordula Kropp ist Professorin für Umwelt- und Techniksoziologie an der Universität Stuttgart und Direktorin des Zentrums für interdisziplinäre Risiko- und Innovationsforschung der Universität Stuttgart (ZIRIUS). Sie forscht und lehrt zu soziotechnischen Transformationsprozessen wie dem gegenwärtigen Infrastrukturwandel (Energiewende, Mobilitätswende) und den Möglichkeiten einer nachhaltigkeits- und beteiligungsorientierten Gestaltung der Veränderungen. Martin Held ist freier Mitarbeiter der Evangelischen Akademie Tutzing und Koordinator des Gesprächskreises Transformateure – Akteure der großen Transformation. 45 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Hans-Dieter Schulz, Barbara Warner 3 Zur (Neu-)AuSricHtuNg Der rAumeNtWickluNg für eiNe Auf NAcHHAltigkeit ZieleNDe trANSformAtioN Gliederung 3.1 Einleitung: Schutz und Entwicklung von Natur als Fundament nachhaltiger Entwicklung 3.2 Natur und Ökosystemleistungen in der planungspolitischen Diskussion 3.2.1 Grundsätzlicher Wandel: „Rendite“ hinterfragen, „Ressourcennutzung“ bepreisen, „Suffizienz“ fördern 3.2.2 Zurück und vorwärts zum „gestaltenden Staat“ 3.3 Strategien, Leibilder und Engagement 3.3.1 Gesetze und Verordnungen: das Beispiel Bayern 3.3.2 Ressourcenschonende Ökonomien, Organisationsformen und Kreisläufe 3.3.3 Nachhaltigkeitsbeiräte 3.4 Neue Denkmuster fördern 3.4.1 Kostenwahrheit und Knappheit vermitteln 3.4.2 Verantwortlichkeiten benennen 3.4.3 Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in kommunaler Planungshoheit verankern 3.4.4 Partizipation und Zielwissen fördern 3.5 Fazit: ein Plädoyer für einen neuen Umgang mit Natur Literatur Kurzfassung Der Beitrag befasst sich mit planerischen und gesellschaftlichen Zugängen zu einem nachhaltigen Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen, die deren Schutz und Entwicklung konsequent berücksichtigen. Ein wesentlicher Ansatz ist die Auseinandersetzung mit dem Konzept der Ökosystemleistungen bzgl. dessen Anwendung in der Planungspraxis. Kritische Aussagen zum derzeitigen Wirtschaftssystem, zu Märkten und Bepreisungen und zur gemeindlichen Planungshoheit zeigen auf, warum auch bei Akteuren räumlicher Planung „Denkschablonen“, die unsere raumrelevanten Entscheidungen bisher gesteuert haben – insbesondere bei Bewertungen und Abwägungen –, aufgebrochen und neue Wege beschritten werden müssen. Ohne das Verständnis dafür, warum in den vergangenen Jahrzehnten die Ökonomisierung aller Lebensbereiche auch das Denken, Handeln und die Werthaltungen immer stärker beeinflusst hat, sind keine zukunftsfähigen Veränderungen in Wirtschaft, Gesellschaft, Politik und Verwaltung – und damit auch in der räumlichen Planung – zu erwarten, die die Begrenztheit der natürlichen Ressourcen und ihre Regenerationsfähigkeit beachten und eine tatsächlich nachhaltige räumliche Entwicklung einleiten können. Der vorliegende Beitrag wagt – bezogen auf die Veränderungserfordernisse aus heutiger Sicht – einen Blick nach vorn und bezieht sich explizit auf die räumliche Planung als wirkmächtigem 46 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Akteur für eine nachhaltige Entwicklung durch die große Transformation. Er nähert sich der komplexen Thematik mit beispielhaften Darstellungen zur Organisation räumlicher Planung an.1 Schlüsselwörter Regenerationsfähigkeit und Bepreisung natürlicher Ressourcen – Suffizienz – Bewertungen und Abwägungen in der Raumplanung – Eingriffs- und Ausgleichsregelung – ökosoziale Marktwirtschaft – gestaltender Staat – Kreislaufwirtschaft The (Re)orientation of Spatial Development towards Transformation for Sustainability Abstract This chapter is concerned with planning and societal approaches to the sustainable management of natural resources which take consistent account of the need for protection and development. An important approach involves analysing the concept of ecosystem services and its use in planning practice. Criticism of the current economic system, of markets and pricing, and of municipal planning authority demonstrates why it is necessary to break with the established ways of thinking that have to date governed our spatial decision-making – particularly in evaluations and arbitrations; new paths must be pursued. It is necessary to understand why the economisation of all spheres of life has increasingly influenced our thoughts, actions and values. Without such an understanding, no viable changes can be expected in economy, society, politics or administration – and thus similarly not within spatial planning. Such changes must pay attention to the limited nature of natural resources and their regenerative capacities and introduce truly sustainable spatial development. Based on current assessments of the need for change, this chapter dares to look into the future and explicitly regards spatial planning as an effective actor for moving towards sustainable development through the great transformation. The complexity of the topic is approached using illustrative accounts of the organisation of spatial planning. Keywords Regenerative capacity and pricing of natural resources – sufficiency – evaluations and arbitrations in spatial planning – intervention and compensation provisions – eco-so- cial market economy – formative state – circular economy 3.1 Einleitung: Schutz und Entwicklung von Natur als Fundament nachhaltiger Entwicklung „Machen wir uns nichts vor. Wir stehen vor gewaltigen Herausforderungen bedingt durch das rasante Bevölkerungswachstum, die Übernutzung der Ressourcen und die damit einhergehende Verschmutzung, den Verlust der Biodiversität, und insgesamt erleben wir einen schleichenden Verlust der Lebensgrundlagen.“ (von Weizsäcker/ Wijkman 2017: 194) 1 Aufgrund der eigenen Expertise wird vorrangig auf die bayerische Landesplanung Bezug genommen. 47 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Der Mensch beeinflusst im Anthropozän2 seine Lebensumwelt nachteilig und nicht-nachhaltig. Die Funktions- und Regenerationsfähigkeit der für unsere Existenz notwendigen Ökosystemleistungen wird seit Jahrzehnten zunehmend beeinträchtigt. Ein politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Wandel mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung setzt nur sehr zögerlich ein und betrifft allenfalls einzelne Bereiche, integrierte, systemübergreifende Ansätze fehlen. Bedingt durch das (kapitalistische) Wirtschaftssystem stehen Wachstum und Rendite nach wie vor im Fokus, obwohl das Paradigma einer nachhaltigen Entwicklung in den 1990er und den beginnenden 2000er Jahren die Diskussion bereits viel stärker beherrscht hatte. Schutz und Entwicklung von funktionierenden Ökosystemen bzw. ihrer Leistungen (Ökosystemleistungen – ÖSL) wird weiterhin erschwert und nicht zuletzt aufgrund von Reboundeffekten aus Bevölkerungswachstum und Nachfragesteigerungen und trotz möglicher Effizienzgewinne, bspw. durch Digitalisierung, auch konterkariert. Der Club of Rome hält „das Erreichen der ökologischen Ziele bei der heutigen Nutzung der natürlichen Ressourcen und dem prognostizierten Bevölkerungsanstieg schlicht für unmöglich“ (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 93). Zugleich werden wissenschaftlich gestützte Forderungen nach einem nachhaltigen, ressourcenschonenden Umbau von Wirtschaft und Gesellschaft immer eindringlicher (WBGU 2011, 2016; Stockholm Resilience Centre 2018; Lesch/Kamphausen 2018; Schneidewind 2018; Rosa/Paech/Habermann et al. 2014; Kuenkel 2019). Diese grundsätzlichen und globalen Anforderungen betreffen konkret auch die räumliche Planung auf den unterschiedlichen administrativen Ebenen und erfordern auch hier eine grundlegende Neuausrichtung (Knieling/Müller 2015; Frommer/Buchholz/Böhm 2011). Wir sehen die größten Herausforderungen in der Vermittlung der Dringlichkeit dieser unaufschiebbaren Transformation sowie in der Steuerung von Aushandlungsprozessen, die alle Entscheidungs- und Verwaltungsebenen betreffen. Ein weiteres „Austesten“ planetarischer Grenzen oder der „tipping points“ hat unabsehbare und nicht hinnehmbare Risiken zur Folge (vgl. Kap. 3.2.1). Das „Weiter so!“ auf dem Wachstumspfad konterkariert jegliche bisherige Bestrebung zu einer nachhaltigen räumlichen Entwicklung (Lesch/Kamphausen 2018: 237). Politisches Handeln ist daher viel stärker aktiv-vorsorgend auszurichten. In Anlehnung an das Hauptgutachten des WBGU aus dem Jahr 2011 (ebd.: 215 ff.) plädieren wir für einen die Transformation aktiv befördernden „gestaltenden Staat“. Wir sehen es als notwendig an, räumliche Planung und Entwicklung zugunsten ökologischer Entwicklungsziele neu auszurichten und neue politische Prämissen für funktionierende Ökosysteme zu setzen (vgl. Kap. 3.4). Dieser grundsätzliche und eindeutige planerische und politische Ansatz beeinflusst auch tradierte wirtschaftliche und gesellschaft- 2 P. Cruzen vom Max-Planck-Institut für Chemie in Mainz hatte zusammen mit E. Stoermer von der University of Michigan bereits im Jahr 2000 im Rahmen einer Konferenz darüber diskutiert, wie sehr der Mensch den Planeten formt – die aktuelle Epoche also als Anthropozän zu bezeichnen sei. Diese Idee wurde von der Geological Society of London im Jahr 2008 aufgenommen, seitdem wird sie auch vor wissenschaftlichem Hintergrund verbreitet (Zalasiewicz/Williams/Smith et al. 2008). 48 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN liche Prioritäten, wie bspw. das 24/7-Prinzip3. Nachhaltige räumliche Entwicklung kann somit nicht mehr nur mit Forderungen nach einer stärkeren „Beachtung“ ökologischer Zusammenhänge oder mit einem weiteren „Hinwirken“ auf bestimmte Naturzustände verfolgt werden. Wir plädieren für eine „starke Nachhaltigkeit“, in deren Verständnis „Natur“ prinzipiell nicht durch menschliche Güter oder Leistungen ersetzt werden kann (Hofmeister 2018). „Natur“ wird in diesem Beitrag daher als „funktionsfähige Ökosysteme“ definiert, wobei die kulturellen/sozialen Bedeutungen explizit mitgedacht werden müssen (Wohlergehen im materiellen und immateriellen Sinne). Dies greift auch die Auseinandersetzung mit Ökosystemleistungen auf (vgl. Kap. 3.2). Insofern begreifen wir im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung die ökologische Dimension der Nachhaltigkeit als Basis des Lebens und Wirtschaftens, während ökonomische und gesellschaftliche Ziele nur in direkter Abhängigkeit von ihr stehen können. Unter der Prämisse, Natur als zentral zu setzen, wurde bereits 2008 durch das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie und 2011 durch Burkhard Ilschner Kritik an der gewohnten Definition der Nachhaltigkeit geäußert (Ilschner 2011: 12; Schulz 2013: 153): Die drei Säulen „Ökonomie – Ökologie – Soziales“, die seit mehr als 20 Jahren den Begriff „Nachhaltigkeit“ gleichgewichtig trügen, seien unzureichend. Stattdessen „solle der Nachhaltigkeit künftig ein unverrückbares Fundament ‚Biodiversität & Klimaschutz‘ gegeben werden, auf dem dann (erst) die Säulen ‚Ökonomie – Kultur – Soziales‘ aufbauten. Nur so könne gewährleistet werden, dass nichts mehr die überlebensnotwendige ökologische Basis vernachlässigen dürfe“ (Ilschner 2011: 12). Dies bedeutet eine deutliche Distanzierung von ökonomischen (Wachstums-)Paradigmen und ebenso die Notwendigkeit einer kritischen Auseinandersetzung mit Postwachstumskonzepten. Diese grundsätzliche und in der Umsetzung durchaus radikale Sicht auf Nachhaltigkeit wirkt sich in der räumlichen Planung vor allem auf Abwägungen und Bewertungen von Eingriffen in Planungsprozessen aus. Auch Gesetze, Planungsgrundlagen und -instru- mente sind somit um Aussagen zu erweitern, die einen dezidierten, prioritären Schutz und die Entwicklung funktionierender Ökosysteme fördern. Angesprochen sind hier bspw. die Organisation der formalen Landes- und Regionalplanung und die Benennung konkreter Verantwortlichkeiten für die Umsetzung der Grundsätze und Ziele sowie klare Vorgaben für die Bewertung und Abwägung bei Zielkonflikten (vgl. Kap. 3.2). Wird bspw. in der Diskussion um langfristig wirksamen Flächenschutz darauf hingewiesen, dass das bestehende Instrumentarium bei konsequenter Anwendung durchaus zielführend (wenn auch erweiterbar) sei (bspw. Weith/Warner/Susman 2019), sind die Instrumente für den Schutz und die Entwicklung von funktionierenden Ökosystemen ebenso auf den Prüfstand zu stellen wie bspw. die Ausgleichsregelung (Ruhland 2011; Schulz 2013: 152). Die vergleichsweise anspruchsvolle Naturschutzgesetzgebung in Deutschland, untersetzt mit europäischen Regelungen wie NATURA 2000, bietet eine solide, nicht verhandelbare Ausgangsbasis. Ihre Instrumente sind jedoch konsequenter umzusetzen, um bei Interessenskonflikten im Sinne des Schutzes und der Entwicklung von Natur 3 Die selbstverständliche Erreichbarkeit und Verfügbarkeit von Leistungen und Gütern rund um die Uhr, mit entsprechenden Auswirkungen bspw. auf Ressourcen, Infrastrukturen und Belastbarkeitsgrenzen. 49 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg und ÖSL verbindlich handeln zu können. Für diese Verbindlichkeit braucht es mehr politische Einsicht und Rückendeckung und einen viel stärkeren politischen Umsetzungswillen, der über sektorale Förderprogramme oder Masterpläne hinausgeht. Die administrativ-behördliche Zuordnung von Verantwortung für den Schutz und die Entwicklung von Natur und ÖSL erschwert außerdem eine angemessene Reflexion der Komplexität natürlicher Zusammenhänge in politischem und planerischem Handeln (Kap. 3.4). Wir erachten es daher als notwendig, „Transformationspolitik“ in allen Ressorts zu verankern, hier kommt räumlicher Planung eine Schlüsselrolle zu (Schulz 2013: 156; von Haaren/Galler 2018; siehe auch Kap. 3.4.2). Die Diskussion um eine nachhaltige gesellschaftliche Entwicklung, die „Transformationspolitik“ mit einem starken Bezug zum Schutz und zur Entwicklung von Natur und ÖSL umfasst, wird durch ein grundsätzlich positives gesellschaftliches Verständnis von Natur gestützt, dies zeigen bspw. die Befragungen des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMU) und Bundesamts für Naturschutz (BfN) zum Naturbewusstsein in Deutschland (BMU/BfN 2018), ebenso das zunehmende gesellschaftliche Engagement bspw. für den Artenschutz.4 Der Weg zu einer konsequent nachhaltigen Entwicklung ist eine grundlegende gesamtgesellschaftliche Aufgabe und eine immense Herausforderung, die jede/n betrifft. Der vorliegende Beitrag will einen Impuls setzen, räumliche Planung und Entwicklung neu auszurichten – für eine auf konsequente Nachhaltigkeit zielende Transformation. Nach einer Einführung in die Diskussion um ÖSL werden grundsätzliche gesellschaftliche Strömungen aufgegriffen, bspw. anhand des Suffizienzgedankens, der auch vor dem Hintergrund des Schutzes und der nachhaltigen Entwicklung der natürlichen Grundlagen ein zu fördernder Ansatz ist und auch auf deren soziale Dimension verweist. Ohne politische Rückendeckung und entsprechende Steuerung ist Suffizienz jedoch nicht als gesellschaftlicher Ansatz vermittelbar, denn hier werden auch Gerechtigkeitsfragen berührt. Daher kommen wir immer wieder auf die Rolle des „gestaltenden Staates“ zurück, den wir als mutigen Impulsgeber für die große Transformation sehen. Das zweite Kapitel bezieht sich daher auf bestehende und denkbare Strategien, wie die Berücksichtigung und Entwicklung natürlicher Ressourcen besser erfolgen kann. Wir gehen hier auf Beispiele der bayerischen Landesplanung ein, beschreiben mögliche Organisationsformen und kommen dann auf die Notwendigkeit zurück, neue Denkmuster „einzuüben“, um den Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen künftig besser einzubringen. 3.2 Natur und Ökosystemleistungen in der planungspolitischen Diskussion „Eine sozial-ökologische Transformation erfordert die grundlegende Änderung unserer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung. Ökologische Fragen und Folgen müssen auch ausschlaggebende Aspekte bei wirtschaftlichen und politischen Entscheidungen sein und dürfen nicht bei geringsten wirtschaftlichen Bedenken hinten runterfallen.“ (Inden-Heinrich 2017: 102) 4 Bspw. das erfolgreiche Volksbegehren 2018 in Bayern und zahlreiche Initiativen zum Schutz alter Gemüsesorten oder Tierarten, das Engagement über Citizen-Science-Vorhaben oder die „eigenmächtige“ Aneignung öffentlicher Räume für mehr Biodiversität in urbanen Räumen. 50 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Die natürlichen Lebensgrundlagen in ihrer Endlichkeit, Vielfalt und Multifunktionalität sind einerseits Grundlagen jeglichen Wirtschaftens, setzen andererseits jedoch klare Grenzen für gesellschaftliches und ökonomisches Handeln. Diese Begrenztheit erfordert ihren konsequenten Schutz und ihre nachhaltige Entwicklung (bspw. von Haaren/ Galler 2018), und dieses betrifft auch die räumliche Planung und Entwicklung sowie jegliches raumwirksame Handeln. Ökologische und gesellschaftliche Anforderungen sind hier zusammenzudenken, auch wenn sie in der Praxis viel zu wenig miteinander in Bezug gesetzt werden. Die Auseinandersetzung mit ÖSL kann ein Ansatz sein, die Debatte um den Schutz und die Entwicklung funktionierender Ökosysteme zu versachlichen, „Wert“ von „Natur“ ebenso wie sozial-ökologische Abhängigkeiten aufzuzeigen und Instrumente der räumlichen Planung neu zu justieren. Er zeigt zunächst auf, wie die Bedeutung von „Naturleistungen“ für den Menschen erkenn- und begreifbar gemacht werden kann (Schröter-Schlaack/von Haaren/Lienhoop 2016; Förster/Schmidt/ Bartkowski et al. 2019) und verdeutlicht, welche Leistungen (in monetärer und nicht-monetarisierbarer Weise) Ökosysteme erbringen und wie sehr wir von ihnen abhängig sind. Die fortschreitende Beeinträchtigung bzw. Nichtbeachtung von ÖSL hat massive Folgen für Gesellschaften und Ökonomien. Ihre Bedeutung ist stärker ins gesellschaftliche und letztendlich ins politische Bewusstsein zu rücken. Dem Zusammenhang zwischen ÖSL, ökonomischer Wertschöpfung und dem menschlichen Wohlergehen widmet sich bspw. die TEEB-Studie, auch indem sie kritisch die Probleme der „In-Wert-Setzung“ von ÖSL aufzeigt (Naturkapital Deutschland 2018). Die Studie vermittelt die Dringlichkeit für deren umfassenden Schutz und Entwicklung in urbanen und ländlichen Räumen. Es wird ersichtlich, dass die Bedeutung der ÖSL nicht umfassend in Zahlen darstellbar ist. Dies bedeutet, den immateriellen Wert von Natur und ihrer Leistungen als Werte anzuerkennen, auch wenn sie nicht unmittelbar handhabbar sind (Rall/Hansen/Pauleit 2019; Görg 2016). Hier wird weiterer Forschungsbedarf deutlich. Die Einbeziehung kultureller ÖSL wird durchaus auch kritisch gesehen, zumal kulturell (und somit auch individuell geprägte) zugeschriebe Werte nicht zwangsläufig mit ökologischen, artenschutzfachlichen Bedeutungen von Ökosystemen übereinstimmen müssen, hier also Zielkonflikte entstehen (Kirchhoff 2018; Daniel/Muhar/Aznar et al. 2012). Das Konzept der ÖSL kommt jedoch dem Denken in „Bewertungsmaßstäben“ grundsätzlich entgegen, eine einhergehende stärkere Wertschätzung von Ökosystemen kann so durchaus wahrscheinlicher werden. Akteure räumlicher Planung und Entwicklung müssen die Bedeutung von ÖSL kennen und vermitteln können. Denn räumlicher Planung ist es bis heute nicht gelungen, die Beeinträchtigung von ÖSL zu vermindern bzw. zu verhindern. Der Flächenverbrauch ist mit durchschnittlich bundesweit ca. 58 Hektar/Tag nach wie vor immens, wenn auch mit leicht sinkender Tendenz.5 Der weitere Rückgang von Biodiversität und auch von Landschaftsqualität sind nur zwei der negativen Folgen. 5 https://www.umweltbundesamt.de/daten/flaeche-boden-land-oekosysteme/flaeche/siedlungsverkehrsflaeche#textpart-2 (08.01.2020). 51 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Die Landschaftsplanung betrachtet zwar Landschaftsfunktionen und bewertet sie ähnlich wie ÖSL, hat aber (berechtigterweise) die Ziele des Bundesnaturschutzgesetzes im Fokus (Albert/Hansen/Warner 2019). Köppel/Siegmund-Schulze (2016) sehen hier durchaus Innovationsmöglichkeiten für die räumliche Planung: die Bewertung von Natur und Landschaft im Hinblick auf das individuelle menschliche Wohlergehen, die Möglichkeit der Quantifizierung von Leistungen einhergehend mit neuen Ansätzen zur Analyse von Trends, Wechselwirkungen und Synergien, vielfältige (auch ökonomische) Bewertungsverfahren und Ansätze für partizipative Planungsverfahren. Dies umfasst auch methodische Innovationen in der Naturschutzkommunikation (Heiland/ Kahl/Sander et al. 2016; Köppel/Siegmund-Schulze 2016; Albert/Galler/Hermes et al. 2016). Auch die Konzepte der grünen Infrastrukturen und der „nature based solutions“ (bspw. Nesshöver/Assmuth/Irvine et al. 2017: 12 ff.) beziehen ÖSL ein, indem sie deren Wert für die Bewältigung bspw. von Klimawandelfolgen benennen (Hansen/ Born/Lindschulte et al. 2018; Albert/von Haaren 2017). Die Einbeziehung des Konzeptes der ÖSL ermöglicht außerdem für artenschutzrechtliche Verfahren, Umweltverträglichkeitsprüfungen oder auch die Eingriffsregelung eine „umwelt- und naturschutzfachliche Justierung“ von Planungen und Projekten (von Haaren/Galler 2018: 1610). Ein intensiv diskutiertes Instrument ist die Eingriffs-Ausgleichs-Regelung6, die dem Verschlechterungsverbot folgt und als das stärkste Instrument des Flächennaturschutzes gilt (Schütte/Kattau/Koch et al. 2018). Unvermeidbare Auswirkungen von flächenrelevanten Vorhaben auf Natur und Landschaft müssen kompensiert werden (bspw. §  1a (3) BauGB). Die Regelung ist zielführend in urbanen und ruralen Räumen, sofern sie zweckgemäß angewendet wird (was oft nicht geschieht) und ihre gewollt kostenverursachende Einhaltung konsequent überwacht wird. Das Vorkommen geschützter Arten verzögert allenfalls Baumaßnahmen und führt zu (nicht immer erfolgreichen) Umsiedelungsmaßnahmen. Eine Abwägung führt dann konsequenterweise künftig dazu, dass ein Vorhaben nicht genehmigt wird, sofern die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege über den funktionsgerechten Ausgleich nicht mehr kompensiert werden können (§  15 Abs. 5 BNatSchG; Schütte/Kattau/Koch et al. 2018). Letztendlich trägt das Konzept der ÖSL durchaus dazu bei, „den Stellenwert von Natur und Landschaft neu zu verhandeln und nachhaltige Transformationen des Planungssystems zu diskutieren“ (Albert/Hansen/Warner 2019: 8). Denn die grundsätzliche Diskrepanz zwischen dem Bild des Naturschutzes als „Verhinderer“ und seiner hervorgehobenen Aufgabe für Schutz und Entwicklung von Natur ist keinesfalls aufgehoben, weil rechtliche Vorgaben zum Erhalt und zur Förderung von Natur und Landschaft vorliegen (Piechocki 2014). Dazu kommt, dass trotz einer Vielzahl an Monitoringinstrumenten und trotz wachsender Kenntnis über Ursachen und Auswirkungen der Beeinträchtigung funktionierender Ökosysteme die Datenlage in vielerlei Hinsicht mangelhaft ist (van Vliet 2019) und konsequenter Schutz und Förderung funktionierender Ökosysteme politisch keine Priorität hat. Dies wird u.  a. anhand der unzureichenden Mittel- und Personalausstattung des staatlichen und ehrenamtlichen Naturschutzes deutlich. Konsequente Naturschutzarbeit findet zumeist über Verbände und Vereine statt. Auch sind naturschutzfachlich durchaus sinnvolle Einzellösungen oft 6 §§14/15 und 17 BNatSchG; §§1a/35 BauGB. 52 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN nicht ausreichend in strategische, übergeordnete planerische Konzepte eingebunden (von Haaren/Galler 2018: 1612, vgl. auch Kap. 3.4). Eine gesellschaftliche Diskussion über Natur und Ökosystemleistungen hat nach wie vor weitestgehend „Nischencharakter“. Wir sehen außerdem über die seit 2006 obligatorischen Artenschutzprüfungen hinaus eine grundsätzliche Lücke zwischen der gesellschaftlichen Bereitschaft, Natur zu schützen, und der abnehmenden Relevanz von Naturschutzzielen in der räumlichen Planung insgesamt, auch bedingt und überlagert durch starke Interessenskonflikte bspw. bei Flächennutzungsabsichten und im Zuge der Energiewende. Diese Lücke zu schließen, setzt u.  a. einen integrierten, ressortübergreifenden Schutz von Natur und Ökosystemen anstatt der Verortung des Naturschutzes in einer dafür eigens bestimmten Behörde voraus (vgl. Kap. 3.4).7 Erste Ansätze für integrierte Verfahren bspw. bei Siedlungsentwicklungen zeigen, dass ein Umdenken zugunsten naturfördernder Maßnahmen langsam erfolgt – unterstützt durch die Diskussion um klimaangepasstes Planen und Bauen.8 Für die räumliche Planung (insbesondere die Landschaftsplanung) wird seit einigen Jahren diskutiert, ÖSL als zusätzliche, qualifizierende Komponente besser einzubeziehen (Albert/Galler/Hermes et al. 2016), bis hin zu einer eigenen „Ökosystemleistungsplanung“ (Heiland/Kahl/Sander et al. 2016), die auch rechtliche Grundlagen aufweisen müsste, selbst wenn sie durchaus Widerstände erwarten ließe. 3.2.1 Grundsätzlicher Wandel: „Rendite“ hinterfragen, „Ressourcennutzung“ bepreisen, „Suffizienz“ fördern Ökonomische (Wachstums-)Rationalität spiegelt sich auch in planerischem Denken und der Wahl der Strategien wider (vgl. Kap. 3.3), mit deutlichen Auswirkungen für Abwägungsprozesse. Aus der Ökonomik entlehnte Begriffe wie „prosperierende Region“, „sich rechnende“ Investitionen, Wettbewerbsvorteile sowie, zunächst positiv konnotiert, Liberalisierung, Deregulierung, Inwertsetzung, aber auch das „Ankurbeln von Wirtschaft und Handel“ verschleiern oft ökologisch problematische Vorhaben und Verstöße gegen den Natur- und Ökosystemschutz. Wirtschaftliche Investitionen sind zu sehr von schnellst- und höchstmöglichen Renditeerwartungen dominiert (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 260). Neben der Rentabilität (profitability) als betriebswirtschaftlichem Maß für den Erfolg eines Unternehmens, das auch auf natürliche Ressourcen bezogen werden kann, ist die Rendite (yield, Ertrag zu Aufwand in Prozent) ein Maß für den Erfolg bzw. die Verzinsung von Finanzanlagen. Das wichtigste Ziel von Investoren bzw. Anlegern ist die Erzielung möglichst hoher, beim Anleger verbleibender (Netto-)Renditen, die auch den wirtschaftlichen Erfolg eines Unternehmens abbilden. Die Externalitäten, bspw. die Schäden an Umwelt und Ressourcen, werden so allerdings nicht abgebildet. Als alleinige Leitgrößen 7 Küster 2013, mndl. 8 Bspw. wird das Wohngebiet „Landwehrviertel“ in Osnabrück in einem fach- und ressortübergreifenden Verfahren sowohl unter energetischen und klimatischen Gesichtspunkten als auch unter Naturschutzaspekten errichtet. Neben der obligatorischen Anlage von Gründächern sind bspw. auch Magerrasenareale geplant (SZ vom 03.01.2020: „Mit Mosaiksteinen zum Ziel“). 59 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Allerdings nennt das LEP Bayern aus dem Jahr 2013 die Kollisionsnorm als eine Möglichkeit, ökologische Belange bei Abwägungen zu stärken: „Damit auch künftige Generationen eigenständig die Raumnutzung – und somit ihr Lebensumfeld – bestimmen können, sind die ökologischen, ökonomischen und sozialen Ansprüche an den Raum so zu gestalten, dass sie dauerhaft miteinander vereinbar sind. Daher sind diese Belange bei Entscheidungen zur Raumnutzung gleichrangig zu behandeln. (…) Ist durch raumbedeutsame Vorhaben eine wesentliche und langfristige Beeinträchtigung der natürlichen Lebensgrundlagen, die nicht ausgeglichen werden kann, zu befürchten, haben die Belange der Ökologie Vorrang (Kollisionsnorm). Andernfalls wären die betroffenen ökologischen Belange unumkehrbar beeinträchtigt und damit die Entscheidungsspielräume für künftige Generationen verloren“ (Bayerische Staatsregierung 2013: 9). Man darf aufgrund der weiter oben behandelten Problematik der ÖSL fragen, auf welcher Basis und durch wen definiert wird, bis zu welcher Grenze Beeinträchtigungen noch ausgeglichen werden können. Es steht außer Frage, dass es dem Ziel der Transformation nicht entspricht, wenn die wichtigsten landesplanerischen Forderungen mit Bezug zu Klima- und Ressourcenschutz, flächensparender Siedlungsentwicklung, Erhalt und Wiederherstellung hochwertiger Böden und Moore, zur Arten- und Lebensraumvielfalt oder zu ökologisch besonders bedeutsamen Wäldern oder Grünlandbereichen nur als ab- und wegwägbare „Grundsätze“ eingestuft werden und nicht als (Ziel-)Festlegungen, die von allen öffentlichen raumwirksamen Akteuren zu beachten sind und die für die Bauleitplanung eine Anpassungspflicht begründen. 3.3.2 Ressourcenschonende Ökonomien, Organisationsformen und Kreisläufe Auf ökonomische Systeme als Bestandteile bzw. Subsysteme der Ökosphäre (von Weizsäcker/Wijkman 2017) kann steuernd Einfluss genommen werden. Natürliche Determinanten der Ökosphäre sind jedoch nicht verhandelbar und lassen sich nicht außer Kraft setzen (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 110). Prämissen zur Wiedergewinnung der Regenerationsfähigkeit sowie der grundsätzliche Schutz der natürlichen Ressourcen und ihre Entwicklung sind daher prioritär in allen (planungs)relevanten Ge- Die bayerische Landesplanung lässt mit dem LEP 2013 (geändert 2018 und 2019) jedoch nicht erkennen, dass sie sich der 1998 formulierten anspruchsvollen Gestaltungsaufgabe stellen will. Im Gegenteil: Staatliche Rahmensetzungen „würden auf ein zwingend notwendiges Maß zugunsten des Spielraums regionaler und kommunaler Akteure beschränkt“, Umsetzungsmaßnahmen stünden „unter dem Vorbehalt ihrer Finanzierbarkeit“ und auch an der Gleichgewichtigkeit (anstatt einer Priorisierung der Wahrung ökologischer Grenzen mithilfe des ÖSL-Konzepts) der drei Säulen der Nachhaltigkeit wird noch nicht gerüttelt (Bayerische Staatsregierung 2013: Leitbild 7). 60 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN setzen, Verordnungen und Fachplänen aufzunehmen. Dabei ist es notwendig, die Nutzung von Natur und Ökosystemen „angemessen“ zu bepreisen und dies politisch explizit zu unterstützen. Auch plädieren wir dafür, dass Natur und Ökosystemleistungen bei allen Bewertungs- und Abwägungsvorgängen in Zielkonflikten mit ökonomischen oder sozialen Belangen absolute Priorität erhalten (vgl. Kap. 3.2). Voraussetzung hierzu sind partizipative und kommunikative Methoden, die Legitimität steigern können. Denn eine Ökonomie, die natürliche Ressourcen explizit als Basis benennt und in Wert setzt, wird insbesondere durch gesellschaftspolitische Bewertungs- und Gestaltungsprozesse geprägt (Biesecker/Hofmeister 2006: 167 ff.). Hiermit zusammen hängt auch eine neue Prioritätensetzung in der Landwirtschaftspolitik, die die europäische Agrarpolitik umfasst, Förderpolitiken grundsätzlich infrage stellt und Vertragsnaturschutzkonzepte konsequenter fördert. So ist bspw. der konsequente Schutz der verbliebenen Moore sehr wichtig, u.  a. zur Bindung von CO2; nach wie vor werden sie jedoch in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt. Der Schutz von Mooren bzw. ihre Rückentwicklung durch Wiedervernässung sollte selbstverständliches agrarpolitisches Ziel sein.16 Sie sind Beispiele für fast vollständig degradierte Ökosysteme, die ihre ökologische Funktion und ihre Artenvielfalt eingebüßt haben. Ebenso sollten Mikrostrukturen wie Ansätze der solidarischen Landwirtschaft auch politisch Rückendeckung erhalten und als Impuls verstanden werden, die weitere Förderung von landwirtschaftlichen Großstrukturen zu überdenken. Ökologischer Landbau nimmt heute nur ca. 8,5  % der landwirtschaftlichen Nutzfläche in Deutschland ein (Die Bundesregierung 2019: 106), trotz zunehmender Nachfrage nach (heimischen) Bioprodukten. Politische Förderung ist zwar vor allem über Programme wie ELER, durch Zuschüsse und Beratungsmaßnahmen vorgesehen, ist aber auch in grundsätzlicher Hinsicht über eine stärkere Beeinflussung der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik (GAP) zugunsten umweltschonender und nachhaltiger Wirtschaftsformen dringend notwendig. Land- und Forstwirtschaft sind als zentrale Akteure nachhaltiger räumlicher Entwicklung mit hoher Aufgabenvielfalt explizit als wichtige Akteure des Naturschutzes und der Entwicklung von ÖSL zu stärken. Dies umfasst z.  B. eine konsequente Förderung der Diversität ökologischer (nachhaltiger) Bewirtschaftungskonzepte und es erfordert einen gesellschaftlichen, politisch induzierten Diskurs, der faktenbasiert geführt werden muss. Wo nicht mehr ausreichend vorhanden (wie bspw. im Regionalplan München von 2018, unter Kapitel „B IV Wirtschaft und Dienstleistungen“, mit gegenüber dem ersten Regionalplan von 1987 stark reduzierten oder gar entfallenen Rechtsnormen zu Land- und Forstwirtschaft), plädieren wir für die Rückführung und Aktualisierung früher vorhandener Versionen, in enger Verzahnung mit der Landschaftsplanung, um Interessenskonflikten vorzubeugen. 16 Bspw. Beitrag „Der Mann im Moor“, in der SZ vom 29.04.2019 (https://www.sueddeutsche.de/ wissen/oekologie-der-mann-im-moor-1.4418517). Das 2019 abgeschlossene Projekt ÖkoSysLa („Ökosystemleistungen in der Landschaftsplanung“) der Hochschule Weihenstephan-Triesdorf zeigt auf, welche Folgekosten bspw. bei der Umwandlung von Mooren entstehen (https://www. hswt.de/forschung/forschungsprojekte-alt/landschaftsplanung/oekosysla.html). 61 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Gesetze und Pläne der Landes- und Regionalplanung und deren Organisationsstrukturen sollen grundsätzlich an die Erfordernisse der großen Transformation angepasst werden. Eine Transformation zur Nachhaltigkeit betrifft bspw. auch das Instrument des Raumordnungsverfahrens (Bsp. Bayern). Es ist zu prüfen, ob die Raumordnungsklauseln (nur für Raumordnungspläne), die Maßgaben der landesplanerischen Beurteilung oder auch eher unbestimmte Begriffe wie „öffentliches Wohl“ und „öffentliche Belange“ noch ausreichend konkret bzw. zielführend sind, ob die in das Verfahren einzubeziehende Gruppe der Beteiligten erweitert werden müsste und ob die im Zuge der Deregulierung und Verwaltungsvereinfachung gebräuchlichen, manche Raumordnungsverfahren verkürzenden „Offensichtlichkeitsprüfungen“ noch problemangemessen sind. „Landesplanerische Beurteilungen“, das Ergebnis von Raumordnungsverfahren, sind hinsichtlich der Art und Weise ihrer Umsetzung in jedem Einzelfall zu kontrollieren. Auch Begriffe wie „Praxisnähe“, die sich auf jeweils geltende, ggf. überkommene Wertungen und Verfahren beziehen, sollten hinterfragt werden, weil sich auch die „Praxis“ im Zeitverlauf ändert. Als wesentlich erachten wir die Einrichtung eines „Transformationsministeriums für Landesentwicklung“ und von „Transformationsabteilungen“ in den Fachbehörden sowie eine entsprechende Anpassung der Regionalplanung um ergänzende, die Nachhaltigkeit fördernde Aufgaben (vgl. bspw. Kap. 4). Die Planungsverbände sollten zu Treibern des Wandels („Planungs- und Beratungs-/Transformationsverbände“) und in ihrer Querschnittsfunktion als „Hüter der Werte des Allgemeinwohls und der öffentlichen Güter“ begriffen und entsprechend gestärkt werden, nicht zuletzt durch eine zweckorientierte Besetzung der Beiräte (vgl. Kap 3.3.3). Selbst ein etabliertes Instrument wie die Eingriffs-/Ausgleichsregelung ist daraufhin zu untersuchen, ob ihr eine progressiv steigende Ausgleichskomponente zugeordnet werden kann, die bei baulicher Verdichtung bzw. Verknappung des Freiraums Eingriffe sukzessive verteuert. Stark flächenbeanspruchende Eingriffe würden so eher unterbleiben. Mit von Weizsäcker und Wijkman plädieren wir dafür, dass auf allen Planungsebenen und in allen Fachbereichen „eine ernsthafte Transformations-Agenda definiert und auf Konsistenz und wünschenswerte Zwecke und Ergebnisse hin ausgerichtet (wird)“ (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 121). Die Etablierung von Kreisläufen ist eine grundlegende Voraussetzung für den Schutz und die Regeneration der natürlichen Lebensgrundlagen.17 Stoffkreisläufe lassen sich in (wenigen) begrenzten Bereichen zwar heute schon organisieren, aber bei Weitem noch nicht in dem erforderlichen Ausmaß, um die immer weiter steigende Ressourceninanspruchnahme zu kompensieren. Die intensiv beforschte und geförderte Flächenkreislaufwirtschaft18 nennt bspw. das Prinzip „Vermeiden/Verwerten/Ausgleichen“ als zentral, und auch nach dem Klimaschutzplan 2050 der Bundesregierung soll der Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche drastisch reduziert werden. „Die Deut- 17 Neben einer Erweiterung des tradierten Produktivitätsgedankens um die Nutzung der natürlichen Ressourcen ist es grundsätzliches Ziel einer Kreislaufwirtschaft, den Materialdurchsatz zu senken, indem Produkte, Immobilien oder Flächen auf längere (nachhaltige) Nutzungen, Wiederverwertung und -verwendung, (einfache) Demontage oder Wiederaufbereitung ausgelegt und damit langlebiger genutzt werden. 18 Projekt „Fläche im Kreis – Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung“. Berichte abrufbar unter https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/FP/ExWoSt/Forschungsfelder/2004undFrueher/FlaecheIm- Kreis/01_Start.html?nn=424178¬First=true&docId=427614 (28.10.2019). 62 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN sche Nachhaltigkeitsstrategie enthält das Ziel, den Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche (Flächenverbrauch) in Deutschland von heute im Durchschnitt noch 58  ha pro Tag bis spätestens 2030 auf unter 30 ha pro Tag zu reduzieren. Gemäß dem Klimaschutzplan der Bundesregierung soll bis 2050 das Ziel einer Flächenkreislaufwirtschaft (Flächenverbrauch Netto-Null) erreicht werden“ (Die Bundesregierung 2019: 124; BMU 2016). Dies erfordert allerdings einen starken Managementansatz, der Nicht- Inanspruchnahme von Fläche fördert und sie bei Nutzungswegfall wieder in die Nicht-Nutzung entlässt. Dies gilt auch für Stoffströme und explizit auch für Regionen unter Nutzungsdruck: „Auch die Städte müssen sich in Richtung der Kreislaufwirtschaft bewegen, indem sie Pflanzennährstoffe wie Stickstoff, Phosphate und Kalium zurück ins Ackerland einbringen, Kohlenstoff in Böden und Wäldern speichern, die städtische Landwirtschaft wiederbeleben, erneuerbare Energien liefern und sich mit dem regionalen Hinterland verbinden“ (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 243 ff.). 3.3.3 Nachhaltigkeitsbeiräte Transformation ist aktiv gesellschaftlich zu gestalten (bspw. Knieling 2018), dies umfasst offene Diskurse sowie die Anerkennung und Integration der Expertise Dritter für den politischen und planerischen Diskurs. Zu den gestaltenden Akteuren gehören auch politikberatende Beiräte, deren Zusammensetzung die jeweilige Bedeutung der Themen und fachlichen Zuständigkeiten (insbesondere des Ressourcenschutzes) widerspiegelt und die Änderungen gesellschaftlicher Werthaltungen und Diskussionen aufgreifen. In Kasten: Den Planungsbeiräten als notwendiges Organ der bayerischen Landesplanung und der Regionalen Planungsverbände wurde schon früh viel Raum gegeben (BayLplG 1970, Art. 11 und Art. 1219). Sie konnten durch Sachverständige ergänzt (BayLplG 1970, Art. 12, Abs. 3) und für die Behandlung bestimmter allgemeiner oder einzelner Fragen Ausschüsse aus ihrer Mitte bilden (BayLplG 1970, Art. 12, Abs. 8). Eine Schwachstelle lag allerdings seit Gründung dieser landes- und regionalplanerischen Organe in ihrer Zusammensetzung, war doch der Umwelt- und Ökologiebereich deutlich unterrepräsentiert (Schulz 2013). Inzwischen spielt der Beirat eine eher noch eingeschränktere Rolle, indem er gemäß Bayerischem Landesplanungsgesetz (BayL- plG) aus dem Jahr 2012 in Art. 10 ein Organ der Planungsverbände sein kann, wenn es die jeweilige Verbandssatzung vorsieht. Der Region München steht zwar inzwischen, nach Jahren des Aussetzens, wieder ein Planungsbeirat zur Seite, aber auch hier und heute noch überwiegen die Vertreter aus Wirtschaft und sozial-kultureller Herkunft. Transformations- oder Nachhaltigkeitsbeiräte initiieren und steuern Diskussionen unter Hinzuziehung externer Experten. Sie bilden „Aufsichtsgremien“, die nicht ausreichend ökologisch motiviertes Handeln aufzeigen und Gegenvorschläge diskutieren 19 Bayerisches Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 01.07.2012: http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayLplG/true (28.10.2019). 63 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg bzw. entwickeln.20 Beiräten sollte begrenztes Vetorecht bei übermäßig naturschädigenden, gemeinsame gesellschaftliche Ziele und Grundlagen („Gemeinwohl“) zu wenig beachtenden Vorhaben eingeräumt und ein Antragsrecht zur Behandlung bestimmter Themen, die bspw. für den Schutz natürlicher Ressourcen wichtig sind, zugestanden werden. Da sie politische Gremien dazu anhalten sollen, Herausforderungen offensiv zu begegnen, sind Beiräte in ihrer Bedeutung zu stärken und personell so zu besetzen (auch mit Bürgervertreterinnen und -vertretern), dass sie gleichsam einen öffentlich anerkannten Expertenstab („Denkfabrik“) bilden (vgl. Schulz 2013: 159) und damit auch als „change agents“ wirken. 3.4 Neue Denkmuster fördern „Ökologische Grenzen (werden) vielfach nur in einer globalen Perspektive angemessen erkannt (…), ihre wirksame Einhaltung und Respektierung (setzt) aber letztlich eine Vielzahl koordinierter individueller Entscheidungen und Verhaltensänderungen auf allen Ebenen, auch und gerade der lokalen, voraus“ (SRU 2013: 17). Die planerisch relevanten Anforderungen an die große Transformation sind vielfältig, dies zeigen die bisherigen Ausführungen deutlich. Der vorliegende Beitrag ist als Plädoyer für ein Umdenken auch in der räumlichen Planung und Entwicklung zu verstehen. Wir sehen es als notwendig an, den regionalen Planungsverbänden und Planungs- 20 Das brandenburgische Ministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz hatte in seiner 5. Legislaturperiode (2010–2014) einen Nachhaltigkeitsbeirat bestellt, der jedoch nicht in die kommende Periode übernommen wurde. Dagegen berät der Beirat zur Nachhaltigen Entwicklung in Thüringen den Freistaat auch in der aktuellen Legislaturperiode. Auch der Deutsche Bundestag hat seit 2004 einen Parlamentarischen Beirat für nachhaltige Entwicklung: https://www.bundestag.de/resource/blob/647846/ecf7252e155ab0aa9aaea70e19db2d0c/Flyer-data. pdf (28.10.2019). Den Planungsbeiräten als notwendiges Organ der bayerischen Landesplanung und der Regionalen Planungsverbände wurde schon früh viel Raum gegeben (BayLplG 1970, Art. 11 und Art. 1219). Sie konnten durch Sachverständige ergänzt (BayLplG 1970, Art. 12, Abs. 3) und für die Behandlung bestimmter allgemeiner oder einzelner Fragen Ausschüsse aus ihrer Mitte bilden (BayLplG 1970, Art. 12, Abs. 8). Eine Schwachstelle lag allerdings seit Gründung dieser landes- und regionalplanerischen Organe in ihrer Zusammensetzung, war doch der Umwelt- und Ökologiebereich deutlich unterrepräsentiert (Schulz 2013). Inzwischen spielt der Beirat eine eher noch eingeschränktere Rolle, indem er gemäß Bayerischem Landesplanungsgesetz (BayLplG) aus dem Jahr 2012 in Art. 10 ein Organ der Planungsverbände sein kann, wenn es die jeweilige Verbandssatzung vorsieht. Der Region München steht zwar inzwischen, nach Jahren des Aussetzens, wieder ein Planungsbeirat zur Seite, aber auch hier und heute noch überwiegen die Vertreter aus Wirtschaft und sozial-kultureller Herkunft. 64 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN beiräten neue bzw. ergänzende Aufgaben und Funktionen zuzuweisen. Die folgenden Ausführungen stellen dar, wie unzureichend die Berücksichtigung von Natur und ÖSL in Entscheidungsprozessen bislang gewesen ist, obwohl dieses innerhalb der politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen durchaus möglich wäre. 3.4.1 Kostenwahrheit und Knappheit vermitteln Heutiges ökonomisches Denken beruht auf einer scheinbar grenzenlosen Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen. Es sieht und vermittelt Prosperität und Wohlstand in Deutschland als Dauerzustand, und wir sehen diese Sichtweise auch in Politik und Planung immanent (Hafner/Miosga 2015). Auch wenn Postwachstums-Ansätze zunehmend zumindest diskutiert werden, steht eine kritische und umfassende gesellschaftspolitische Diskussion um die Zukunft der natürlichen Ressourcen, des Arten- und Biotopschutzes und der ÖSL - wie bereits vorgebracht - leider aus, die (eingeschränkte) Regenerationsfähigkeit der Ressourcen geht nicht ausreichend in ökonomische Berechnungen ein. Der WBGU betonte bereits 2011, dass „Optionen herkömmlichen Wirtschaftswachstums freiwillig beschnitten“ (ebd.: 9) und dass die ökologischen Grenzen berücksichtigt werden müssten, innerhalb derer sich Wirtschaft und Gesellschaft auf einem endlichen Planeten entfalten könnten (ebd.: 10). Abbildung 1 verdeutlicht, in welchen Bereichen die „planetaren Grenzen“ bereits überschritten bzw. nahezu erreicht sind (bspw. bei der genetischen Diversität, dem Klimawandel und hinsichtlich der Veränderung der Landsysteme). Der Club of Rome hat 2017 hervorgehoben, dass die Wirtschaft ein Subsystem der Ökosphäre sei. In der „leeren Welt“ (bis etwa Mitte des 20. Jahrhunderts) wurden die unerwünschten Nebenwirkungen unserer Produktionssysteme, die Ökonomen „negative Externalitäten“ nannten, weit verteilt und oft mit geringem Aufwand absorbiert. In der heutigen „vollen Welt“ seien Externalitäten nicht „draußen“, sondern schädigten Menschen und den Planeten gleichermaßen. Dennoch würden sie noch nicht in die Kosten der Produktion eingerechnet, vielmehr würde eine Wachstumspolitik verfolgt, als ob wir noch in der „leeren Welt“ lebten (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 112). Für eine Zukunft der Menschheit ist weiteres Wirtschaftswachstum zu verhindern, das bereits überlastete globale Ökosystem verkraftet kein weiteres Wachstum (Sommer 2019). Die Alternative, so Sommer, sei Wachstum oder Wohlstand, und nicht, wie oft suggeriert, Wohlstand durch Wachstum. Wohlstand basiert auf „gesunder“ Umwelt. Eine marktkonforme Bremse des Wirtschaftswachstums ergäbe sich, sobald der Markt auf die von ihrer Regenerationsfähigkeit abhängigen Knappheitspreise der natürlichen Ressourcen reagieren könnte. Solche „wahren“ Preise bilden sich nur in wenigen Ausnahmefällen von selbst. Die Voraussetzung dafür ist die Internalisierung der „Externalitäten“ durch „politische“ Setzung von Rahmenbedingungen, z.  B. über CO2- oder weitere Umweltsteuern, (Pflicht-)Kompensationszahlungen mit dem Ziel der Klimaneutralität, einen für ein klimaneutrales Europa diskutierten „Klimazoll“ (Pinzler/ Schieritz 2019), Kontingente (handelbare Verschmutzungsrechte), aber auch durch Steuererleichterungen bei klima- und ressourcenverträglichen bzw. -aufbauenden Investitionen (was nur unter diesen Voraussetzungen in eine ökosoziale Markt- 65 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg wirtschaft führen kann, vgl. Hüther 2018). Es geht darum, Investitionen und Maßnahmen mit nicht (weiter) hinnehmbaren Umweltfolgen zu verteuern und, im Ausgleich dafür und um Steuerneutralität zu wahren, Erwünschtes (z.  B. Steuererleichterungen auf Lohnarbeit) zu verbilligen (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 200, 305 f.). Eine Bepreisung der Inanspruchnahme von Ökosystemleistungen trägt somit grundsätzlich zur Nachhaltigkeitstransformation bei (vgl. auch Kap. 3.2.2). Abb. 1: Die planetaren Grenzen / Quelle: Schneidewind 2018: 127, nach Steffen/Richardson/Rockström et al. 2015: 736 Stuchtey/Enkvist/Zumwinkel (2016) beschreiben einen (marktkonformen) Weg für ein ökonomisches (Wachstums-)Modell, das eine konsequente Bepreisung der Umweltgüter vorsieht. Der Staat spielt hier eine wesentliche Rolle. Das Risiko bei technologisch bahnbrechenden Projekten und deren Amortisationszeit sei häufig für die Privatwirtschaft allein nicht tragbar. Folglich müsse sich der Staat erforderlichenfalls selbst als Unternehmer betätigen, wenn er bestimmten Technologien zum Durchbruch verhelfen will. Schon in den 1950er Jahren ist erkannt worden, dass der Schutz 66 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN von Ökosystemen nur mit Unterstützung des Staates gewährleistet werden kann, er ist bei der Stärkung von ÖSL wie bspw. der CO2-Bindung explizit gefordert (ebd.: 249 f., 258). Der Staat regt private Investitionen bspw. über Subventionen oder eine Kohlenstoffbepreisung an (ebd.: 214 ff.). Darüber hinaus ist er gefordert, den Aufbau neuer Märkte und die Erhöhung der Ressourcenproduktivität zu unterstützen, bspw. für eine kreislaufbezogene Sekundärmaterial-Industrie, bei der Bioökonomie (ebd.: 221) oder einer auf Wasserstoff basierenden Energiepolitik. 3.4.2 Verantwortlichkeiten benennen Der „gestaltende Staat“ ist in der Lage und in der Pflicht, rechtliche Rahmenbedingungen anzupassen und so seiner Verantwortung für eine nachhaltige Entwicklung nachzukommen. Hierfür ist Transformationspolitik ebenen- und ressortübergreifend systematisch zu verankern. Dies bedeutet auch, Verantwortung zuzuschreiben, um konkrete, handlungsstrukturierende Effekte zu erreichen (WBGU 2011: 275). Transformationsanforderungen können nur so verbindlich implementiert werden. Aus Programmen, Plänen und Verordnungen muss ersichtlich werden, von welchen Akteuren welcher Umsetzungsbeitrag in welchem zeitlichen Rahmen erwartet wird (Schulz 2013: 159). Dies bedeutet darüber hinaus, (koordinierte) Strategien amtlicher und ehrenamtlicher Naturschutzakteure einzubeziehen und diese zu stärken (von Haaren/ Galler 2018). Planungsbezogene Ziele und insbesondere Grundsätze sind häufig unspezifisch und wenig konkret formuliert, ihre Umsetzung ist oft eine Frage der Auslegung. Ohne weitere Konkretisierungen und Festlegungen von Verantwortlichkeiten, besonders im Bereich Natur und ÖSL, bleiben die Absichtserklärungen des Zielkatalogs politischem Kalkül und dem „Goodwill“ Einzelner überlassen. Konkrete ressortübergreifende Zuständigkeiten in Regierungsbehörden und Ämtern sind daher für den Schutz und die Entwicklung von Natur und Ökosystemen unabdingbar (vgl. Kap. 3.3.1). Weiterhin sind Änderungen von Routinen notwendig, insbesondere bei planerischen Bewertungen und Abwägungen. Wir sehen eine starke ethische Komponente als wesentlich an, um bestehende, „rationale“ Entscheidungsmuster zu überwinden bzw. Rationalität (im Sinne einer Effektivität für Natur- und Ökosystemschutz) neu zu denken. Natur als prioritäres Schutzgut zu sehen und alle planerischen Entscheidungen an ihrer Entwicklung und Stärkung auszurichten, erfordert einen Paradigmenwechsel zu mehr Verantwortungsübernahme und mehr Weitsicht aller. 3.4.3 Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in kommunaler Planungshoheit verankern Die kommunale Planungshoheit hat aufgrund ihrer starken Steuerungswirkung hohes Gewicht bei landes- und regionalplanerischen Entscheidungen. Der sparsame Umgang mit (Flächen-)Ressourcen ist jedoch auch für Kommunen eine der wichtigsten Leitlini- en nachhaltiger Raumentwicklung (Schulz 2013: 155) und erklärtes kommunales Planungsziel, jedoch zeigt die jahrzehntelange Diskussion um Flächensparziele starkes Konfliktpotenzial (Weith/Warner/Susman 2019; Hoymann/Goetzke 2019). Da Kommunen direkt für die Nutzung der natürlichen Ressourcen in ihrem Gebiet verantwort- 67 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg lich sind, wäre zu prüfen, ob das Kommunalabgabengesetz (KAG) als Rechtsgrundlage für die Einnahmen der Gemeinden und anderer kommunaler Gebietskörperschaften über Steuern, Abgaben oder Gebühren Möglichkeiten bietet, den Ressourcen- (und Flächen)verbrauch einzuschränken. Weitere rechtliche Finanzierungsgrundlagen, z.  B. das Gesetz über den Finanzausgleich (FAG) oder das Haushaltsrecht sind gleichermaßen daraufhin zu prüfen, ob und ggf. wie sie einen Beitrag zur Transformation leisten könnten. Um dieses umzusetzen, braucht es deutliche staatliche Regulationen und den dafür erforderlichen gesellschaftspolitischen Bewusstseinswandel. Bei der Diskussion der Auswirkungen von Siedlungsentwicklungen auf den Gemeindehaushalt geht es in erster Linie um die Wirkungszusammenhänge auf der Einnahmeseite, weil Flächenausweisungen als Anreiz für Mehreinnahmen gesehen werden (Löhr 2010: 187 ff.). Es wird deutlich, dass es ohne die Kenntnis der systembedingten wirtschaftlichen, aber auch finanziellen Rahmenbedingungen und ihrer Wirkungszusammenhänge auch in der Raumplanung kein ausreichendes Verständnis für den notwendigen Wandel bei der Beurteilung raumbedeutsamer Sachverhalte – bis hin zu Bewertungs- und Abwägungsfragen – geben kann. Dies ist in der Ausbildung von Planerinnen und Planern zu berücksichtigen. Auch wenn das Ziel der Flächensparsamkeit durchaus mit unterschiedlichen Instrumenten verfolgt werden kann,21 sind umweltschonende Flächennutzungskonzepte und ein verstärkter Freiraumschutz aus verschiedenen Gründen nur schwer umsetzbar. Entsprechende Konzepte und die Prämisse des Schutzes von Boden als nicht erneuerbare Ressource sowie die sinnvolle Ausweisung von Fläche für eine bessere Konnektivität von Ökosystemen bzw. Lebensräumen sind jedoch notwendige Voraussetzungen für einen Schutz und eine nachhaltige Entwicklung von Natur und ÖSL (Andersson/Langemeyer/Borgström et al. 2019; Di Giulio 2016). Es stellt sich daher die Frage, ob die Planungshoheit der Gemeinden nicht stärker an ein bestimmtes Ausweisungsverhalten und konkrete nachhaltigkeitsverträgliche Handlungen gebunden werden müsste. Dies kann eine indirekte Bepreisung bewirken, z.  B. durch Kontingentierung dessen, was verknappt bzw. eingespart werden soll. In einem Eckpunktepapier zum Flächensparen der Initiative „Das bessere LEP für Bayern“ wird über ein Modell der verbindlichen Zuweisung von Flächenkontingenten für Städte und Gemeinden diskutiert.22 Obwohl die Wirksamkeit eines solchen Ansatzes unbestritten ist (mit Ausnahme von Flächenhandelsrechten, die jedoch ebenso einer Kontingentierung bedürfen), lehnen die Kommunen und ihre Verbände dieses Vorgehen mit dem Hinweis auf ihre Planungshoheit ab. Planungshoheit kann jedoch zukünftig, besonders in einer „vollen Welt“ (von Weizäcker/Wijkman 2017), keine „Carte blanche“ für nicht-nachhaltiges 21 Erhebungen und Bewertungen hierzu liegen bspw. über Modellvorhaben der Raumordnung oder den experimentellen Städtebau (ExWost) vor, dazu zahlreiche Ansätze bspw. über das Förderprogramm ReFiNa. 22 Vgl. https://www.besseres-lep-bayern.de/, Initiative u.A. unter Mitwirkung der ARL-Landesarbeits- gemeinschaft Bayern. 68 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Handeln mehr sein. Lesch/Kamphausen machen den bedenkenswerten Vorschlag, Umweltschutz, Klimaschutz und die Generationengerechtigkeit zur Staatsräson zu erklären (2018: 349). Um Planungshoheit also „neu zu denken“, sind Indikatoren für einen naturschonenden Umgang mit Fläche und Boden ebenso notwendig wie ein faktenbasierter, politisch induzierter und transdisziplinär geführter Diskurs über Ziele, Strategien und Akteure nachhaltiger räumlicher Planung und Entwicklung. Doch welche Indikatoren bilden bspw. den Zustand von Natur, die Funktionsfähigkeit von Ökosystemen und, damit zusammenhängend, menschliches Wohlergehen und das Leben in zukunftsfähigen Gesellschaften angemessen ab? Das Gutachten zur „Verantwortung in einer begrenzten Welt“ (SRU 2013) widmet sich u.  a. dem medienübergreifenden Monitoring sowie seiner Bedeutung für die Umweltpolitik und benennt auch das Problem der fragmentierten Datenlage und des mangelnden Wissens, insbesondere zur biologischen Vielfalt. Der Club of Rome spricht im Zusammenhang mit unzureichend abgebildeten Messungen des „Wohlergehens“ vom „BIP-Irrtum“, der wesentliche physische Auswirkungen ignoriere (von Weizsäcker/Wijkman 2017: 115 ff.) und keine Garantie für soziale und ökologische Fortschritte darstelle (ebd.: 328 ff.). Daher sei es sinnvoll, das BIP durch Qualitätsindikatoren zu ersetzen (bzw. zu ergänzen, A.  d.  V.: 264).23 Zu den oben angesprochenen Voraussetzungen von Planungshoheit muss ein konsistentes, regelmäßiges Monitoring auf allen Planungsebenen gehören, das Rückschlüsse u.  a. auf die nachhaltigkeitsbezogene Entwicklung der Flächennutzung zulässt. 3.4.4 Partizipation und Zielwissen fördern Welche Bedeutung kann der Schutz und die Entwicklung von Natur im Rahmen der großen Transformation und einer nachhaltigen räumlichen Entwicklung künftig haben? Die Kenntnis über Bedrohungen von Arten, Ökosystemen oder Umweltmedien ist umfassend und Nichtwissen darf kein Grund mehr für fehlendes Handeln sein. Citizen-Science-Formate, Forschungsmuseen und Datenbanken dokumentieren die Entwicklung von Biodiversität und ermöglichen auch Laien Rückschlüsse auf deren Beeinträchtigungen. Der WBGU bekräftigt, dass „im Unterschied zu bestehenden Planungs- und Genehmigungsverfahren die Öffentlichkeit über die für den Klimaschutz und für die Energiewende (inzwischen, mit gleicher Dringlichkeit, auch für den Artenschutz, A.  d.  V.) wesentlichen Vorhaben zum frühestmöglichen Zeitpunkt informiert und aktiv in den Planungs- und Zulassungsprozess einbezogen werden“ muss (WBGU 2011: 10). Eine öffentliche, partizipative Debatte ist erforderlich, in der Bürgerinnen und Bürger einbezogen und vertreten sind, aber vor allem umfassend informiert werden. Von Weizsäcker/Wijkman (2017: 340 f.) verweisen hierzu auf die 2012 in Irland eingeführten Bürgerversammlungen. In der Region München wurde bei ähnlichem Vorgehen 2017 erstmals in Deutschland ein regionales Bürgergutachten mit 100 zufällig ausgewählten Teilnehmerinnen und Teilnehmern aus der Region durchgeführt.24 Zwei aus diesem Prozess hervorgegangenen Empfehlungen beziehen sich auf ein „mo- 23 Zur Diskussion dieser Ansätze siehe von Weizsäcker/Wijkman 2017: 328 ff., Stuchtey/Enkvist/ Zumwinkel 2016: 90 ff. und insbesondere die Debatten der 1980er Jahre. 24 www.region-muenchen.com/regionalplan/Bürgergutachten (28.10.2019). 75 Zur (Neu-)AusrichtuNg der rAumeNtwickluNg Autor und Autorin Hans-Dieter Schulz, Dipl. Kfm., arbeitete bis Ende 2010 – mehr als 35 Jahre – beim Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum München als Gutachter und Berater für kommunale und regionale Fragestellungen der Raumentwicklung. Barbara Warner, Dr. phil., studierte Geographie und Politikwissenschaften an der Universität Oldenburg und promovierte 2003 an der Universität Leipzig zum Thema „Naturschutz und Naturerleben in Städten“. Nach einigen Jahren als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität Halle-Wittenberg ist sie seit 2014 wissenschaftliche Referentin in der ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz Gemeinschaft und leitet dort das Referat „Ökologie und Landschaft“. 76 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Ulrich Harteisen, Johann Kaether, Walter Kufeld, Barbara Malburg-Graf 4 InstrUMente, Modelle Und PlanUnGsProzesse zUr steUerUnG Und GestaltUnG eIner nacHHaltIGen raUMentWIcKlUnG aM BeIsPIel aUsGeWäHlter HandlUnGsfelder Gliederung 4.1 Einleitung 4.2 Ethik einer gemeinwohlorientierten räumlichen Planung 4.2.1 Gemeinwohl und gemeinwohlorientierte räumliche Planung 4.2.2 Phasen der Deregulierung und Entbürokratisierung der Raumordnung 4.2.3 Führen die aktuellen Herausforderungen zu einer Trendwende hin zu einer nachhaltigen Raumentwicklung? 4.3 Betrachtung ausgewählter Planungsebenen und Handlungsfelder 4.3.1 Rolle der Landes- und Regionalplanung im Großraum München am Beispiel des Instruments der regionalen Grünzüge 4.3.2 Rolle der Regionalplanung und -entwicklung am Beispiel der Mecklenburgischen Seenplatte 4.3.3 Rolle der Dorfentwicklung in Niedersachsen 4.3.4 Erkenntnisse aus einem Modellprojekt zur Innenentwicklung im Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Baden-Württembergs 4.4 Zusammenfassende Empfehlungen 4.4.1 Gestaltung von Raumplanung und Raumentwicklung 4.4.2 Zentrale Handlungsfelder für eine nachhaltige Raumentwicklung 4.4.3 Leitprinzipien für die große Transformation Literatur Kurzfassung In diesem Beitrag wird die Frage behandelt, inwieweit sich die räumliche Planung (formell und informell) im Spannungsfeld zwischen gestaltendem Staat und aktiver Zivilgesellschaft weiterentwickeln muss, um als Akteur wirksamer zu einer nachhaltigen Raumentwicklung für die große Transformation beitragen zu können. Ein Hebel dabei ist eine räumliche Planung, die dem Gemeinwohl dient. Ausgehend von dem Erfahrungswissen der Autorin und der Autoren werden die Rollen und Erkenntnisse der Landes- und Regionalplanung im Großraum München, der Regionalplanung und -entwicklung in der Mecklenburgischen Seenplatte sowie Erkenntnisse aus der Dorfentwicklung in Niedersachsen und aus einem Modellprojekt zur Innenentwicklung in Baden-Württemberg hinsichtlich des potenziellen Beitrages zu einer nachhaltigen Raumentwicklung für die große Transformation betrachtet. Abschließend werden Empfehlungen gegeben, wie die Möglichkeiten und Potenziale der Raumplanung und -entwicklung für die große Transformation besser genutzt werden können. Dabei werden ein besseres Zusammenspiel der formellen und informellen raumplaneri- 77 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse schen Instrumente und der verschiedenen Planungsebenen sowie auf eine stärkere Beteiligung relevanter Akteure und der Bürgerschaft als wesentliche Aspekte hervorgehoben. Schlüsselwörter Gemeinwohlorientierte Planung – Verknüpfung von Regionalplanung und Regionalentwicklung – regionale Grünzüge München – Regionalplanung und Regionalentwicklung Mecklenburgische Seenplatte – Dorfentwicklung Niedersachsen – Innenentwicklung ländliche Räume Baden-Württemberg Instruments, Models and Planning Processes for the Management and Organisation of Sustainable Spatial Development illustrated by Examples of Selected Fields of Action Abstract This paper discusses the extent to which spatial planning (both formal and informal) must continue to develop in the field of tension between the formative state and active civil society so as to make a more effective contribution to a sustainable spatial development for the great transformation. Spatial planning that serves the common good can provide leverage here. Drawing on the knowledge and experience of the authors, the roles and findings of state and regional planning in the larger Munich area, regional planning and development in the Mecklenburg Lake District, the development of villages in Lower Saxony and a model project on internal development in Baden-Württemberg are examined to determine the potential for sustainable spatial development. Finally, recommendations are made as to how the possibilities and the potential of spatial planning and development can be better used for the great transformation. A particular focus is on improved coordination between formal and informal spatial planning instruments and the various planning levels, and on greater participation of the relevant actors and citizens. Keywords Planning for the common good – linking regional planning and regional development – regional green corridors Munich – regional planning and regional development Mecklenburg Lake District – village development Lower Saxony – internal development rural areas Baden-Württemberg 4.1 Einleitung Ausgangspunkt dieses Beitrags ist das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WGBU) mit dem Titel „Welt im Wandel – Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation“. Dort heißt es u.  a.: „Nachhaltige Stadt- und Regionalplanung sind zentrale, bislang vernachlässigte Handlungsfelder für die Transformation“ (WBGU 2011: 14). Eine Ausgangshypothese des Arbeitskreises „Nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation“ lautet zudem, dass sich die räumliche Planung (formell und informell) im Spannungsfeld 78 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN zwischen gestaltendem Staat und aktiver Zivilgesellschaft weiterentwickeln muss, um als Akteur wirksamer zu einer großen Transformation beizutragen. Dies ergibt sich auch aus ihrem gesetzlichen Auftrag, formuliert u.  a. im ROG.1 Insbesondere im dritten Leitbild („Raumnutzungen steuern und nachhaltig entwickeln“) der von der Ministerkonferenz für Raumordnung am 9. März 2016 verabschiedeten Leitbilder der Raumordnung wird auf eine nachhaltige Entwicklung der Raumnutzungen und die damit verbundene Steuerungsaufgabe abgehoben (MKRO 2016). Hiernach bleibt insbesondere die Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke eine zentrale Aufgabe nachhaltiger Raumentwicklung. Die Raumordnung muss ihren Koordinations- und Prüfauftrag bei den verschiedenen raumbedeutsamen Planungen stärker wahrnehmen (MKRO 2016: 6). Zudem widmet sich das vierte Leitbild den auch für die große Transformation bedeutsamen Bereichen „Klimawandel“ und „Energiewende“.2 Die grundsätzliche Aufgabe von Raumordnung, Landes- und Regionalplanung ist es, die vielfältigen Nutzungsansprüche an den Raum möglichst optimal zu koordinieren und auftretende Nutzungskonflikte einer Lösung zuzuführen. Sie müssen dabei aber immer im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung auch die Bedürfnisse nachfolgender Generationen im Blick haben. Die strategische Herausforderung liegt mehr denn je darin, neue Wirkpotenziale zu erschließen und diese im Rahmen der Weiterentwicklung und Fortschreibung von Planungen und Maßnahmen der Raumordnung vorausschauend zu behandeln und konsequent in der Anwendung der Instrumente zu berücksichtigen. Hierbei sind klassische Handlungsfelder der Raumordnung wie Siedlungsentwicklung, Verkehrsentwicklung, aber auch Freiraumsicherung neu zu bewerten. Insbesondere in den 1990er und 2000er Jahren haben, neben der gesellschaftlichen Diskussion um nachhaltige Entwicklung auf allen Ebenen, auch in der „Raumplanungswelt“ vielfältige Diskussionen um nachhaltige Raumentwicklung stattgefunden (vgl. Spehl 2005). Dies hat dazu geführt, dass Nachhaltigkeitszielsetzungen verstärkt Eingang in die Pläne und Konzepte der räumlichen Planung gefunden haben. Aktuell kann allerdings festgestellt werden, dass vorhandene Vorgaben und Zielsetzungen der räumlichen Planung zur großen Transformation und nachhaltigen Entwicklung, die es in Gesetzen, Normen, Leitbildern, Plänen und Konzepten gibt, häufig nicht auf der Ebene der Umsetzung ankommen bzw. nur unzureichend umgesetzt werden. 1 So wird im Raumordnungsgesetz (ROG) in § 1,Absatz (2) postuliert, „dass die Leitvorstellung bei der Erfüllung [ihrer] Aufgabe […] eine nachhaltige Raumentwicklung [sei], die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt.“ Ähnliche Festlegungen finden sich in den einzelnen Landesplanungsgesetzen. 2 Die Leitbilder der Raumordnung sind in gewisser Weise eine Richtschnur für das raumbezogene Handeln der Träger der Raumordnung von Bund und Ländern sowie für die raumwirksamen Fachpolitiken und richten sich auch an öffentliche und private Akteure. 79 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Wir widmen uns daher in diesem Beitrag folgenden Fragestellungen: 1 Inwieweit ist es bisher gelungen, Ziele der Nachhaltigkeit insbesondere in der regionalen Raumplanung und -entwicklung zu implementieren und umzusetzen? 2 Wie sollten Instrumente, Modelle und Prozesse künftig gestaltet werden, damit sie zu einer großen Transformation beitragen? 3 Welche formellen und informellen Instrumente und Strategien haben sich für die Implementierung einer nachhaltigen Raumentwicklung auf regionaler und lokaler Ebene bewährt? Und was können wir aus neueren Projekten, Vorgehensweisen und Modellvorhaben diesbezüglich lernen? 4 Inwiefern ist ein Perspektiven- oder sogar ein Paradigmenwechsel in der klassischen Raumordnung hinsichtlich der Wirksamkeit ihrer Instrumente erforderlich? Dabei wird in diesem Kapitel von folgenden Vorannahmen ausgegangen: > Vorgaben und Zielsetzungen zur großen Transformation und nachhaltigen Entwicklung, die es in Gesetzen, Normen, Leitbildern, Plänen und Konzepten gibt, gelangen (häufig) nicht auf der Ebene der Umsetzung an bzw. werden unzureichend umgesetzt. Mangelnde politische „Rückendeckung“ und politischer Wille in der Umsetzung dieser Vorgaben stehen einer nachhaltigen Raumentwicklung für die große Transformation entgegen. > Raumordnung ist eine Langfristaufgabe, die nicht den Kurzfristinteressen (Wahlperioden) der Politik überlassen werden darf. Eine Transformation besteht darin, die Raumordnung – weitgehend politikunabhängig – zu ermächtigen, der „geborene“ Wahrer/Wächter insbesondere der natürlichen Lebensgrundlagen zu sein. > Auswirkungen des Klimawandels, der Belastung der Ökosysteme, von Massenproduktion, Abfallmassen etc. erfordern eine umfassende (raumrelevante) Gegenstrategie, wofür womöglich das Leitmotiv einer nachhaltigen Entwicklung nicht mehr ausreicht. Vielmehr bedarf es einer „großen Transformation“ im Sinne einer verantwortungsvollen Gestaltung dieses beginnenden Zeitalters (Anthropozän): Nicht nur ein bloßer Wandel, sondern ein zielgerichteter Prozess mit übergreifenden Lösungsstrategien muss damit verbunden werden. > Ein Hebel für die große Transformation hin zu einer tatsächlich nachhaltigen Raumentwicklung ist eine Raumordnung, die dem Gemeinwohl dient. Ist eine Gemeinwohlorientierung noch gegeben? Wie können wir (wieder) eine Gemeinwohlorientierung erreichen? > Die Dorfentwicklung kann als Entwicklungsinstrument die große Transformation mitgestalten, allerdings müssen dazu Strategien, Planungsmethoden und Förderrichtlinien weiterentwickelt werden. 80 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN > Im Regionalmanagement / in der Regionalentwicklung gibt es heute größeres Potenzial, nachhaltige Raumentwicklung für die große Transformation anzuschieben. Dieses wird jedoch noch viel zu wenig genutzt. > Räumliche Planung könnte bei einer verstärkten Vernetzung formeller und informeller Instrumente wirkungsvoller zur großen Transformation beitragen. > Ein Auseinanderdriften von Fachplanung, überörtlicher und örtlicher Raumplanung ist festzustellen. > Wie gelingt es, diese Planungsebenen im Lichte der großen Transformation wieder (mehr) zusammenzuführen? In diesem Beitrag beschreiben wir ausgewählte Ansatzpunkte und Lösungsansätze für die große Transformation in der Regionalplanung, der Regional- und Dorfentwicklung sowie der Innenentwicklung von ländlichen Gemeinden und stellen diese zur Diskussion. Daraus ziehen wir ein zusammenfassendes Fazit und geben Empfehlungen, wie die Möglichkeiten und Potenziale der Raumplanung und -entwicklung für die große Transformation aus unserer Sicht besser genutzt werden können. 4.2 Ethik einer gemeinwohlorientierten räumlichen Planung Eine wichtige Zielsetzung dieses Kapitels ist es, an der Nahtstelle zwischen Wissenschaft und Praxis bezüglich der neuen Herausforderungen von Klimawandel, Energiewende, demographischer Entwicklung etc. die Potenziale der räumlichen Planung und insbesondere der Raumordnung im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung für die große Transformation zu beleuchten. Insbesondere die kritische Betrachtung vorhandener Instrumente in der räumlichen Planung dient dazu, Planungsprozesse besser zu verstehen und ggf. neue Konzepte und Modelle zu entwickeln. Gerade hinsichtlich einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung und Freiraumsicherung kann die Raumordnung im Rahmen der Transformationsfelder „Urbanisierung“ und „Landnutzung“ eine bedeutende Steuerungsfunktion übernehmen. Allerdings muss dabei – zwischen Anspruch und Wirklichkeit – die „Ethik einer überörtlichen Planung“ im Sinne des Gemeinwohls stetig thematisiert und diskutiert werden. 4.2.1 Gemeinwohl und gemeinwohlorientierte räumliche Planung Nach Veith (2004: 270 f.) lassen die vielfältigen Auffassungen über das Gemeinwohl und die entsprechenden sozialphilosophischen Begründungen Unterschiede erkennen, welche insbesondere die soziale Existenz des Menschen, d.  h. seine gesellschaftliche Einbindung und strukturethische Verantwortung, betreffen. Danach bezeichnet das Gemeinwohl einen allgemeinen Zweck, der sich in einem sozialen Gefüge in Form von gemeinsamen Werten und Zielen konkretisiert, die nicht allein seitens des Individuums zu erreichen sind, sondern in Gemeinschaft verwirklicht werden können. Jenseits divergierender Individualinteressen steht also diese materia- 81 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse le Dimension des Gemeinwohls für einen Kernbestand sozialer Leitvorstellungen. Darüber hinaus bezeichnet das Gemeinwohl in einer zweiten Bedeutung die sozialen Bedingungen und strukturellen Voraussetzungen, die in einer gesellschaftlichen Ordnung die personale Entfaltung des Menschen erst ermöglichen. Das erfordert allerdings Normen und Institutionen, die der Verwirklichung der unterschiedlichen Werte, Ziele und Lebenspläne der Gesellschaftsmitglieder dienen (Veith 2004). Grundsätzlich ist zu unterscheiden, ob Gemeinwohl als eine regulative bzw. apriorische Idee oder aber als ein empirisch feststellbares Element gesellschaftlicher Strukturen aufgefasst wird. Beide Dimensionen konstituieren das Verhältnis von Individuum und Gemeinschaft und zielen somit auf die Verfasstheit der sozialen Ordnung (vgl. Schultze 1995: 137). Der Kern einer „gemeinwohlorientierten räumlichen Planung“ – hier insbesondere der „gemeinwohlorientierten Raumordnung“ – muss es jedenfalls sein, die Interessen der Allgemeinheit (Öffentlichkeit) in den Vordergrund zu stellen und die Interessen Einzelner untereinander abzuwägen (vgl. Priebs 2013: 20). Dabei sollte grundsätzlich eine Gemeinwohlorientierung stets auch im Gesamtzusammenhang einer nachhaltigen Entwicklung mit den drei Strategien „Effizienz, Konsistenz und Suffizienz“ betrachtet werden. Da die Ressource „Fläche“ begrenzt ist, muss mit ihr schonend und verantwortungsvoll umgegangen werden. Eine sinnvolle, zukunftsorientierte und nachhaltige Ordnung von Nutzungen – dazu gehören auch insbesondere die Erhaltung von Naturräumen und Freiflächen – ist wichtig für alle, vor allem auch für zukünftige Generationen. Das muss im Zweifelsfall wichtiger sein als die Wünsche Einzelner (vgl. Beitrag von Schulz/Warner in diesem Band). In diesem Sinne ist es eine gesellschaftliche Aufgabe, entsprechende Werte und Rechtsnormen zur räumlichen Entwicklung zu definieren, um zum Wohle aller die Nutzung des Raums nachhaltig und gerecht zu gestalten. Bereits 1967 entschied das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang: „Die Tatsache, daß Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern“ (Weissmüller 2019: 3). Bei den aktuellen, raumrelevanten Herausforderungen wie Klimawandel, Energiewende, demographische Entwicklung, Artenschwund etc. stellen sich viele Fragen, die sehr komplex und zunächst nicht einfach zu lösen sind. Bei einer ethischen Betrachtungsweise dieser Fragestellungen geht es aber nicht darum, was tatsächlich geschieht und was die Politik und jeder Einzelne von uns z.  B. in Bezug auf den Klimawandel tatsächlich tut, sondern darum, was geschehen soll. Fragen darüber, was man tun soll sind keine empirischen, sondern normative Fragen. Wenn es dabei darum geht zu klären, was gerecht ist, wozu wir verpflichtet sind, was erlaubt und was verboten ist, dann handelt es sich um moralische Fragen (Roser/Seidel 2015: 1). 82 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Der Begriff „Verantwortung“ ist in diesem Zusammenhang zentral und zielt u.  a. auf die Notwendigkeit einer konkreten Umsetzung von Rechtsnormen auf allen Planungsebenen zum Wohle der Gesellschaft. Das Prinzip der Nachhaltigkeit ist dabei als prozessorientiertes Prinzip zu verstehen, das im Hinblick auf Nichtschaden, Wohltun und Gerechtigkeit zur Verantwortungsübernahme aufruft. Eine Ethik einer gemeinwohlorientierten räumlichen Planung muss den Appell an alle Akteure der Planungsebenen beinhalten, ihre eigene Verantwortung in das tägliche Handeln umzusetzen (vgl. Beitrag Schulz/Warner in diesem Band). Dass Raumordnung per se dem Gemeinwohl verpflichtet sein sollte – vgl. beispielsweise dazu das Leitbild des Landesentwicklungsprogramms Bayern3 –, gerät dabei offensichtlich immer mehr in Vergessenheit. Eine Gesellschaftsordnung, deren Leitmaßstab eine nachhaltige Raumentwicklung ist, kann aber nur dann ausgewogen verwirklicht werden, wenn sie über die partikularen Interessen Einzelner hinausgeht. Eine in den 1970er Jahren veröffentlichte Broschüre des damaligen Bayerischen Staatministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen nennt Raumordnung bspw. als eine gesellschaftspolitische Notwendigkeit: „(…) Raumordnung ist ein Stück praktischer Gesellschaftspolitik. Raumordnung um des Menschen willen muß oberster Grundsatz aller landesplanerischen Überlegungen sein. Die Entfaltungsmöglichkeiten des einzelnen und die Struktur der Gesellschaft werden in vielfältiger Weise durch die Umweltbedingungen bestimmt. Die räumliche Entwicklung muß daher so gelenkt werden, daß die besten Voraussetzungen für die Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit entstehen. Hierbei müssen die tragenden Prinzipien: Freiheit, sozialer Ausgleich und Sicherheit Grundlage aller landesplanerischen Tätigkeit sein. Sie behalten ihre Gültigkeit auch in den wirtschaftlichen Schwankungen von Rezession und Hochkonjunktur. Die Landesplanung kann aus der Verantwortung von Staat und Gesellschaft für die Menschen in allen Teilräumen des Landes nicht beliebig je nach konjunktureller Lage ihre Zielrichtung ändern. Sie muß jedoch ihre Instrumentarien entsprechend der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Situation im Interesse einer weiteren Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Landesteilen laufend überprüfen“ (Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen 1978: 12). In dieser Textpassage der o.  g. Broschüre stecken hinsichtlich der Thematik „gemeinwohlorientierte Raumordnung“ zwei auch heute und künftig (wieder) gültige Kernbotschaften: erstens, dass Raumordnung nicht kurz-, sondern langfristig – unabhängig von wirtschaftlichen Schwankungen – ihre Prinzipien und Werte zum Wohle des Menschen und seiner Umwelt vertreten muss. Und zweitens, dass sie ihre Instrumente zur weiteren Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen laufend überprüfen muss. Dabei birgt gerade eine (wieder) stärkere „Fokussierung“ der Landes- und Regionalplanung auf eine „gemeinwohlorientierte Raumordnung“ die Chance für eine Neubetrachtung der Raumordnung im Sinne der großen Transformation. 3 Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat 2018: 7. 83 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Bei der großen Transformation nach dem WBGU-Gutachten 2011 geht es darum, dass Individuen und die Zivilgesellschaften, die Staaten sowie die Wirtschaft und die Wissenschaft kollektive Verantwortung für die Vermeidung negativer Auswirkungen des Klimawandels übernehmen. Auf diese Weise kombiniert diese gesellschaftliche Herausforderung eine Kultur der Achtsamkeit (aus ökologischer Verantwortung) mit einer Kultur der Teilhabe (als demokratische Verantwortung) sowie mit einer Kultur der Verpflichtung gegenüber zukünftigen Generationen (Zukunftsverantwortung) (WBGU 2011: 2). Im Sinne eines „gestaltenden Staates“ müssen neben den sog. informellen (weichen) dabei auch wieder verstärkt die formellen (harten) Instrumente der Raumordnung zum Tragen kommen. Nur eine Kombination dieser Instrumente schafft einerseits Akzeptanz und unterstreicht andererseits die Notwendigkeit einer klugen und klaren Ordnungspolitik. Der Gestaltungswille des Staates im Sinne einer umsetzungsstarken Raumordnung, die klare Regeln vorgibt und Rechtsnormen setzt, schwächte sich aber in den letzten Jahrzehnten immer mehr ab. 4.2.2 Phasen der Deregulierung und Entbürokratisierung der Raumordnung Betrachtet man die letzten rund 20 Jahre, so gab es mehrere Wellen der Deregulierung und Entbürokratisierung der Raumordnung in den verschiedenen Bundesländern in Deutschland. Greift man Bayern – das in den 1970er Jahren mit der Gründung eines Landesentwicklungs- und Umweltministeriums auf Landesebene als vorbildlich galt – als Beispiel heraus, so ist festzustellen, dass insbesondere mit dem Verwaltungsreformgesetz 1997 wesentliche strukturelle und auch inhaltliche Änderungen der Landes- und Regionalplanung verbunden waren (vgl. Numberger/Kraus 2014): > Straffung der Regionalplanung in inhaltlicher, verfahrensmäßiger und organisatorischer Hinsicht > Ersatz der Regionalplanungsstellen bei den Regierungen durch Regionsbeauftragte > Verzicht auf den Investitionsteil des LEP zugunsten einer knapp gehaltenen Investitionsstatistik > Verlängerung der Berichtsperiode für den Raumordnungsbericht > Straffung des Raumordnungsverfahrens Mit der Neufassung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (BayLplG) vom 27. Dezember 2004 waren weitere entscheidende Schritte zur Deregulierung und Entbürokratisierung verbunden: > Verlängerung der Berichtsperiode für den Raumordnungsbericht > Straffung des Raumordnungsverfahrens 84 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN > Verzicht auf das Instrument der fachlichen Programme und Pläne > Verzicht auf die sogenannten „Einzelnen Ziele der Raumordnung und Landesplanung“ > Ausschluss von Doppelregelungen in Raumordnungsplänen und im Fachrecht > Wegfall der regionalen Planungsbeiräte > Beschränkung der fachlichen Inhalte des Landesentwicklungsprogramms auf Festlegungen in landesweit raumbedeutsamen Fachbereichen > Beschränkung der fachlichen Inhalte der Regionalpläne auf regionsweit raumbedeutsame Festlegungen zu den Bereichen Siedlungswesen, Verkehr, Wirtschaft, Sozialwesen und Kultur sowie Freiraumsicherung > Stärkung der Kompetenzen der Planungsausschüsse der Regionalen Planungsverbände und die damit verbundene „Schwächung“ der Kompetenzen der Verbandsversammlung > Einführung eines vereinfachten Raumordnungsverfahrens (Umwidmung der „landesplanerischen Abstimmung auf andere Weise“) > Verzicht auf die Einführung von Eignungsgebieten als neue Kategorie und Verzicht auf das Instrument des Regionalen Flächennutzungsplans Die Raumordnung in Deutschland ist seit der Föderalismusreform 2006, die die Rahmengesetzgebung aufgehoben hat, Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG). Bayern hat gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG von der Abweichungsbefugnis vom Raumordnungsgesetz (ROG) Gebrauch gemacht und neben einer weiteren Fortschreibung des Landesentwicklungsprogramms eine erneute Novellierung des Bay- LplG unter dem „Prüfmaßstab“ Entbürokratisierung, Deregulierung und – soweit möglich – Kommunalisierung auf den Weg gebracht, die in diversen Punkten vom zu diesem Zeitpunkt gültigen ROG – das der Landes- und Regionalplanung einen größeren und flexibleren Spielraum einräumt – abweicht. Bedeutende inhaltliche Abweichungen vom ROG waren dabei u.  a.: > Vereinfachung des Anwendungsbereichs des Raumordnungsverfahrens > Wegfall der unteren Landesplanungsbehörden > Ausschluss der Aufstellung regionaler Flächennutzungspläne und der Festlegung von Eignungsgebieten > Doppelsicherungsgebot 91 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Gleichzeitig sollte die Regionalplanung neben der Anwendung der Rechtsnormen zur Freiraumsicherung auch den Entwicklungsaspekt von Freiräumen verstärkt in den Fokus nehmen. Dazu wäre es zielführend, einerseits beispielsweise ein sog. „Freiraummanagement“ (vgl. bgmr Landschaftsarchitekten GmbH 2015: 92) auf regionaler Ebene zu etablieren und andererseits konkrete Projekte zur Freiraumentwicklung (Regionalparks, regionale Landschaftsparks etc.) voranzutreiben (vgl. Sinning 2003). Als Grundlage hierfür wäre ein qualitatives Freiraummonitoring geeignet. Die Abgrenzung regionaler Grünzüge könnte auch als Grundlage dienen, etwaige Fördermittel zu beantragen („Vorbildcharakter/Modellcharakter“). Jedenfalls könnte in diesem Zusammenhang auch die Erstellung eines Masterplanes für Freiraumentwicklung als weitere Planungsgrundlage hilfreich sein. Insbesondere eine interkommunale Abstimmung zur Entwicklung der regionalen Grünzüge sollte Unterstützung finden. Hinsichtlich dieser Thematik kann beispielsweise die Initiative „Interkommunale Arbeitsgemeinschaft für Grünzüge“ (IKAG), die im Rahmen der „IBA Emscher Park“ entstanden ist, als gutes Beispiel genannt werden. Aufgabe der IKAG war es, für die Sicherung und Entwicklung von regionalen Grünzügen einen Rahmenplan zu entwickeln, der als „Gelenkstelle“ zwischen dem gesamträumlichen Leitplan und lokalen Projekten wirken sollte (siehe Kilper 1999: 176 f.). Im Sinne einer „transformellen Koordinierung“ wäre es für eine durchsetzungsstarke Landes- und Regionalplanung zielführend, neben einer konsequenten Anwendung und Umsetzung der formellen und informellen Instrumente der Raumordnung proaktiv auch (wieder verstärkt) als Koordinator der raumrelevanten Fachdisziplinen zu fungieren. In verschiedenen Formaten bzw. Foren wie zum Beispiel runden Tischen, Workshops, Tagungen, Podiumsdiskussionen sollte die Thematik „Freiraumsicherung und -entwicklung“ in verstärktem Maße mit Vertretern der Raumordnung, aber auch einschlägiger Fachbereiche (zum Beispiel Klimaschutz, Naturschutz etc.) sowie mit Vertretern der Landes-, Regional- und Kommunalpolitik und nicht zuletzt auch der Bevölkerung öffentlichkeitswirksam diskutiert werden. Ein guter Ansatz dazu war beispielsweise das 2017 erstellte Bürgergutachten zur Entwicklung der Region München (Nexus GmbH 2017). Eine strategische Ausrichtung von Raumplanung und insbesondere von Raumordnung muss aber auch mit einer „transfunktionalen Verknüpfung“ einhergehen. Dabei muss es darum gehen, zielgerichtet und prozessorientiert die Akteure der Raumplanung mit Stakeholdern der Raumplanung zusammenzubringen und Ideen sowie Konzeptansätze zu verknüpfen. Zum Beispiel würde es sich anbieten, unter der Federführung der Raumordnung „Modellprojekte der Landes- und Regionalplanung“ auf den Weg zu bringen und diese eng mit anderen Ressorts (z.  B. Bauministerium, Umweltministerium etc.) abzustimmen. Es sei an dieser Stelle aber auch erwähnt, dass innovative Wege auch immer mit einer notwendigen Verstärkung der Personalressourcen einhergehen müssen. Bezogen auf das Instrument der regionalen Grünzüge erscheint es jedenfalls zielführend, dass sich die Raumordnung – hier die Regionalplanung – aktiv darum kümmert, in enger Kooperation mit den Fachbehörden und Interessensverbänden (Naturschutz, Wasserwirt- 92 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN schaft, Erholungsvereine etc.) konkrete Projekte zur Freiraumentwicklung (z.  B. einen regionalen Landschaftspark) voranzubringen. Die dazu derzeit von der LH München angeregte Diskussion zu einer Internationalen Bauausstellung (IBA) „Räume der Mobilität – IBA unterwegs“ für die Metropolregion München (siehe Landeshauptstadt München 2019) würde sich beispielsweise gut dafür eignen, die Thematik „Freiraumsicherung / Freiraumentwicklung in der Region München“ in Bezug auf eine nachhaltige Sicherung und Umsetzung von regionalen Grünzügen als Modellprojekt einer potenziellen IBA proaktiv voranzutreiben. Um einer nachhaltigen Raumentwicklung gerecht zu werden, ist es – insbesondere in Verdichtungsräumen – zielführend, die Thematik „Freiraumschutz“ als wichtiges Zukunftsthema aufzuwerten sowie die ökologischen und sozialen, aber auch die ökonomischen Vorteile für die Gesellschaft mehr in den Vordergrund zu stellen. Im Sinne einer „gemeinwohlorientierten räumlichen Planung“ gilt es hierbei, die einzelnen Funktionen des Freiraums zu identifizieren und den Schutz des Freiraums als gesellschaftliche Aufgabe zu etablieren. Die Themen „Siedlungsentwicklung“ und „Freiraumsicherung/Freiraumentwicklung“ müssen in jedem Fall integrativ betrachtet und proaktiv vorangetrieben werden und notwendige Maßnahmen der Innenentwicklung – im Sinne einer „doppelten Innenentwicklung“ – erfolgen; es gilt also auch, die quantitative und qualitative Mehrung bzw. Aufwertung von Freiräumen in den Blick zu nehmen (vgl. Schönfelder 2009: 26 f.) Die aktuellen (neuen) Herausforderungen zwingen in steigendem Maße auch dazu, neue Perspektiven einzunehmen bzw. einen Perspektivenwechsel einzuleiten. Ein Ansatz – der in jüngster Vergangenheit immer häufiger von Planern in den Vordergrund gerückt wird – könnte dabei sein, bei der weiteren Entwicklung die Region vom Freiraum her zu denken (vgl. 03 Architekten GmbH 2017) und diesen strategischen Ansatz dann auch wirklich auf allen Planungsebenen umzusetzen. 4.3.2 Rolle der Regionalplanung und -entwicklung am Beispiel der Mecklenburgischen Seenplatte Ende der 1990er Jahre wurde in einem F+E-Vorhaben im Auftrag des Umweltbundesamtes (Hübler/Kaether/Selwig et al. 2000) empirisch untersucht, ob und inwieweit das damalige Konzept der nachhaltigen Raum- und Regionalentwicklung Eingang in die bundesdeutsche (formelle und informelle) Regionalplanung gefunden hat bzw. für die Erarbeitung von Regionalplänen und Regionalen Entwicklungskonzepten bestimmend war. Die regionale Ebene wurde dabei als eine geeignete Ebene angesehen, die Zielsetzungen einer nachhaltigen (Raum-)Entwicklung umzusetzen. Als Maßstab wurde seinerzeit der sog. „Prüfrahmen Nachhaltigkeit“ herangezogen. Dieser basiert auf den sog. konstitutiven Elementen der Nachhaltigkeit: Dauerhaftigkeit, Integration, Partizipation und Verteilungsgerechtigkeit. Diese werden durch strategische Prinzipien nachhaltiger Entwicklung weiter differenziert: Vielfalt, Effizienz, Suffizienz, Risikovorsorge, Konsistenz, Vernetzung, Kooperation, erweiterte Beteiligung, Transparenz sowie inter- und intragenerative Gerechtigkeit (vgl. Hübler/Kaether/Selwig et al. 2000). 93 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Im Ergebnis zeigte sich, dass es in der Praxis der Regionalplanung bei der Operationalisierung und Umsetzung nachhaltiger Entwicklung einige positive Ansätze, vor allem aber noch Defizite gab (Hübler/Kaether/Selwig et al. 2000). An die damalige Untersuchung soll in diesem Kapitel angeknüpft werden und am Beispiel der Planungsregion Mecklenburgische Seenplatte analysiert werden, inwieweit es gelungen ist, Ziele der Nachhaltigkeit in Plänen und Konzepten der Regionalplanung und -entwicklung zu implementieren und umzusetzen. Für die (nur) kursorische Betrachtung der Nachhaltigkeit der Zielsetzungen und Umsetzungsaktivitäten werden aus pragmatischen Gründen ausgewählte Ziele aus den Sustainable Development Goals (SDGs) der UN herangezogen (vgl. Die Bundesregierung 2016). Daseinsvorsorge SDG 3: Gesundheit und Wohlergehen Ziel: Ein gesundes Leben für alle Menschen jeden Alters gewährleisten und ihr Wohlergehen fördern Teilziel SDG 3.8.2: Den Zugang zu hochwertigen grundlegenden Gesundheitsdiensten für alle erreichen Indikator: Ärzteversorgung (Allgemeinärzte je 100.000 Einwohner) Energie SDG 7: Bezahlbare und saubere Energie Ziel: Zugang zu bezahlbarer, verlässlicher, nachhaltiger und moderner Energien für alle sichern Unterziel SDG 7.2: Bis 2030 den Anteil erneuerbarer Energie am globalen Energiemix deutlich erhöhen Indikator: Anteil erneuerbarer Energien am Brutto-Endenergieverbrauch Indikator: Windenergie (Leistung installierter Windenergie) / (Anzahl Einwohner) Tab. 1: Ausgewählte SDGs und deren Operationalisierung anhand von Indikatoren / Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Bertelsmann Stiftung, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Deutscher Landkreistag et al. 2018 Eine Vorannahme dieses Kapitels ist, dass in der Verknüpfung von formeller Regionalplanung und informeller Regionalentwicklung bereits heute ein Potenzial hinsichtlich der Steuerung und Gestaltung einer nachhaltigen Raumentwicklung für die große Transformation besteht. Dieses wird jedoch vielerorts noch zu wenig genutzt. 94 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN In der Region Mecklenburgische Seenplatte ist eine enge Verknüpfung der formellen und informellen Instrumente sowie von Modellvorhaben schon seit Mitte der 1990er Jahre unter der Bezeichnung „Regionalkonferenz Mecklenburgische Seenplatte“ Teil der regionalplanerischen Praxis (vgl. RPV MSE 1997). Hier liegen daher möglicherweise Potenziale für die Umsetzung von Zielen einer nachhaltigen Raumentwicklung. Aus diesem Grund wurde dieses Fallbeispiel ausgewählt. Es wird beispielhaft auf zwei Themenfelder fokussiert, die für eine nachhaltige Entwicklung relevant sind, einen räumlichen Bezug haben und daher durch Regionalplanung und -entwicklung potenziell gesteuert werden können. Diese Themenfelder sind Daseinsvorsorge mit Schwerpunkt „Gesundheit“ (SDG 3) sowie „Energie“ (SDG 7) und finden sich in den SDGs wieder (vgl. Die Bundesregierung 2016). Diese Ziele wurden durch eine Arbeitsgruppe fachlich einschlägiger Institutionen4 mittels Indikatoren operationalisiert (vgl. Bertelsmann Stiftung/BBSR/DLT et al. 2018). Tabelle 1 verdeutlicht diese Operationalisierung. Regionalplanung und -entwicklung in der Mecklenburgischen Seenplatte Die Regionalplanung in Mecklenburg-Vorpommern ist kommunal verfasst. Der Regionale Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte (RPV MSE) als Träger der Regionalplanung ist ein Zusammenschluss des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte, der großen kreisangehörigen Stadt Neubrandenburg, der Hansestadt Demmin, der Stadt Neustrelitz und der Stadt Waren (Müritz). Die Aufgaben der Geschäftsstelle des Planungsverbandes nimmt nach Landesplanungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern das Amt für Raumordnung und Landesplanung Mecklenburgische Seenplatte wahr. Es unterstützt den Planungsverband bei dessen Aufgaben, insbesondere bei der Aufstellung und Fortschreibung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und dessen Umsetzung.5 Seit der Gebietsreform 2011 ist der Landkreis Mecklenburgische Seenplatte deckungsgleich mit der gleichnamigen Planungsregion. Der Landkreis ist mit rund 5.500 km² der flächengrößte in Deutschland. Grundlage der Regionalplanung und Regionalentwicklung sind eine ganze Reihe an formellen (Raumordnungs-)Plänen und informellen (Entwicklungs-)Konzepten. Dazu kommt die Beteiligung an verschiedenen Modellvorhaben, die eine vertiefte Auseinandersetzung mit bestimmten Themen ermöglichten und häufig einen strategischen Vorlauf für Pläne und Konzepte darstellten (vgl. Tab. 2). Die meisten der Pläne, Konzepte und Modellvorhaben haben einen direkten Nachhaltigkeitsbezug bzw. enthalten entsprechende Nachhaltigkeitszielsetzungen insbesondere auch bezogen auf die o.  g. ausgewählten SDGs. An der Erstellung dieser Werke war der Regionale Planungsverband bzw. dessen Geschäftsstelle maßgeblich beteiligt (Tab. 2). 4 Arbeitsgruppe bestehend aus: Bertelsmann Stiftung, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), Deutscher Landkreistag (DLT), Deutscher Städtetag (DST), Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB), Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) und Engagement Global mit der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt (SKEW). Dem Autor dieses Kapitels sind die Schwierigkeiten und die kritischen Aspekte bei der Operationalisierung von Nachhaltigkeitszielsetzungen in Indikatoren durchaus bewusst. Aus pragmatischen Gründen wird dennoch der Operationalisierungsversuch herangezogen. 5 Vgl. https://www.region-seenplatte.de/Planungsverband/Gesch%C3%A4ftsstelle (07.09.2019). 95 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Aus der Zusammenstellung wird deutlich, dass vor allem der formale Regionalplan – also das Regionale Raumentwicklungsprogramm (RREP) sowie das Integrierte Regionale Entwicklungskonzept (REK) – einem integrierten und fachübergreifenden Ansatz folgt. Ausgehend von dem in einem kooperativen Prozess erarbeiteten Leitbild „natürlich! Mecklenburgische Seenplatte“ (RREP MSE 2011: 24; REK MSE 2015: 61) enthalten RREP und REK eine Reihe von Nachhaltigkeitszielsetzungen, das RREP insbesondere bei den Aussagen zur Ressourcennutzung (Freiraum, Energie etc.). Im REK steht die „ökologische, ökonomische und soziokulturelle Entwicklung nach dem Prinzip der Nachhaltigkeit“ an oberster Stelle der fünf strategischen Entwicklungsziele (REK MSE 2015: 64). Eine besondere Bedeutung für die Umsetzung der Ziele und Leitprojekte und damit auch für die darin enthaltenen Nachhaltigkeitszielsetzungen hat das REK in seiner Funktion als Integriertes Ländliches Entwicklungskonzept (ILEK) zur Förderung nach dem GAK-Rahmenplan sowie als Integriertes Regionales Entwicklungskonzept (IREK) nach dem GRW-Koordinierungsrahmen. Es dient zudem als strategischer Überbau für teilräumliche bzw. fachliche Konzepte, wie bspw. für die Strategien zur lokalen Entwicklung für die drei LEADER-Regionen (REK MSE 2015: 7). 96 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Formelle Pläne Jahr Bezug zu ausgewählten SDGs Regionales Raumentwicklungsprogramm (RREP MSE) (inkl. Kap. „Strategien der Umsetzung“ und Umweltbericht) 2011 SDG 3 SDG 7 Teilfortschreibung zu Eignungsgebieten für Windenergie (3. Beteiligungsverfahren abgeschlossen) 2018 SDG 7 Informelle Konzepte Regionales Entwicklungskonzept (REK MSE) inkl. Leitbild „natürlich! Mecklenburgische Seenplatte“ 2017 SDG 3 SDG 7 Strategie demografischer Wandel 2005 SDG 3 Fortschreibung Strategie demografischer Wandel 2011 SDG 3 Entwurf Regionales Energiekonzept (REnK MSE) 2013 SDG 7 Strategiepapier Regionale Landschaftsgestaltung 2019 SDG 7 Beteiligung an Modellvorhaben des Bundes MORO1 „Anpassungsstrategien für ländliche/periphere Regionen mit starkem Bevölkerungsrückgang“2 2001–2004 SDG 3 MORO „Regionalplanerische Handlungsansätze zur Gewährleistung der öffentlichen Daseinsvorsorge“3 2005–2007 SDG 3 MORO „Regionale Energiekonzepte“ 2013–2015 SDG 7 Fördermaßnahme des BMEL: Wettbewerb Bioenergie- Regionen 2009–2015 SDG 7 MORO „Regionale Landschaftsgestaltung“4seit 2017 SDG 7 1 MORO = Modellvorhaben der Raumordnung. Zur Erläuterung siehe bspw. https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/FP/MORO/moro_node.html (05.09.2019). 2 https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/ministerien/bmvbs/wp/1998_2006/2005_ Heft38.html (19.01.2021). 3 https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/vero-effentlichungen/bbsr-online/2009/ON322009.html (19.01.2021). 4 Ausführlicher Titel des Modellvorhabens der Raumordnung: „Landschaftsgestaltung in der Mecklenburgischen Seenplatte – im Spannungsfeld von kulturellem Erbe, Schrumpfung und Energiewende“ https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/forschung/programme/moro/forschungsfelder/2016/ landschaftsgestaltung/01-start.html?nn=2866908 (19.01.2021). Tab. 2: Pläne, Konzepte und Modellvorhaben in der Region Mecklenburgische Seenplatte mit Bezug zu den ausgewählten SDGs / Quelle: Eigene Darstellung 97 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Ansatz der „Regionalkonferenz Mecklenburgische Seenplatte“ Seit Mitte der 1990er Jahre ist die Region gekennzeichnet durch einen modellhaften Ansatz der Regionalentwicklung in Form direkter Verbindung und gegenseitiger Ergänzung der institutionellen, formalen Regionalplanung mit informellen und prozessorientierten Ansätzen. Die sogenannte „Regionalkonferenz Mecklenburgische Seenplatte“ sollte als offener, kooperativer Prozess konkrete Projekte anstoßen, die dem Leitbild der Nachhaltigkeit verpflichtet sind. Dabei wurde und wird vor Ort in Teilräumen „aktivierende Basisarbeit betrieben“ (Hoffmann 2008: 74). Kennzeichnend für den Prozess Regionalkonferenz sind die Umsetzungs- und Projektorientierung, der kooperative Verfahrensansatz sowie das „Bottom-up“-Prinzip (RPV MSE 1997: 2). Der Prozess orientiert sich am Ansatz des perspektivischen Inkrementalismus, der durch die IBA Emscher Park und deren Geschäftsführer Karl Ganser in den 1990er Jahren geprägt wurde. Kennzeichnend ist dabei die Vielzahl kleiner Einzelschritte bzw. Umsetzungsmaßnahmen mittels der ein perspektivischer Weg hin zum Leitbild der Region verfolgt wird (vgl. Albers 1995). Die Planungsregion Mecklenburgische Seenplatte erprobte dieses neue regionalplanerische Instrument im Rahmen des MORO „Regionalkonferenz“ von 1995 bis 2000 und führte es danach fort (RPV MSE 2000). Die Geschäftsstelle des Regionalen Planungsverbandes hatte und hat in diesem Prozess eine wichtige Koordinations- und Initiierungsfunktion. Der Ansatz wurde zwischenzeitlich etwas „vernachlässigt“, es stand die klassische Regionalplanung mit Fortschreibung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms (RREP) und der Steuerung der Windenergie im Vordergrund. Mit der Erarbeitung des Regionalen Entwicklungskonzeptes6 wurde der Prozess wiederbelebt, eine Veranstaltung Regionalkonferenz „Entwicklungs- und Handlungsansätze auf Ebene der Gemeinden“ sowie daran anschließend teilräumliche Werkstätten in Amtsbereichen zur Förderung der Umsetzung der Ziele und Leitprojekte des REK durchgeführt (RPV MSE 2016; Hoffmann 2017a+b). 6 Endgültige Verabschiedung des REK im Jahr 2017. Es wurde vom Kreistag des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte sowie vom Regionalen Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte im Oktober 2015 beschlossen und im Juni 2017 durch das Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Mecklenburg-Vorpommern endgültig als Integriertes Ländliches Entwicklungskonzept bestätigt. 98 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Nachhaltigkeit in der Regionalplanung und -entwicklung Nachfolgend soll anhand der zwei ausgewählten SDGs beschrieben werden, inwieweit der Regionale Planungsverband bzw. seine Geschäftsstelle in Verbund mit der Facharbeitsgruppe des Regionalen Planungsverbandes (RPV)7 Aktivitäten in Richtung der Erfüllung dieser (Nachhaltigkeits-)Ziele unternimmt bzw. unternommen hat. Dabei lassen sich Aktivitäten der Regelung und Steuerung, aber auch der aktiven Unterstützung des Weges dahin im Sinne des Phasing-in (vgl. Beitrag Bauriedl/Held/Kropp in diesem Band) erkennen (Sicherung Ärzteversorgung, Unterstützung Aufbau integrierter Versorgung, Regelung, aber auch Unterstützung des Ausbaus erneuerbarer Energien wie Windenergie oder Bioenergie). Zudem lässt sich ein gewisses Muster bei der Herangehensweise erkennen. Mittels Modellvorhaben wird das Thema quasi inhaltlich und strategisch vorbereitet, Strategie- und Konzeptpapiere werden erarbeitet. Entsprechende Zielsetzungen fließen dann in die rechtlich verbindlichen Programmsätze des RREP und in die Zielsetzungen des REK sowie in die Definition von Leitprojekten ein. Darauf aufbauend werden konkrete Maßnahmen und Projekte initiiert und deren Umsetzung unterstützt und begleitet. Strategien der Daseinsvorsorgesicherung vor Ort Der Regionale Planungsverband hat sich bereits frühzeitig unter dem Motto „Aktiv gestalten statt passiv erleiden“ in mehreren Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) mit den Folgen des demographischen Wandels für verschiedene Daseinsvorsorgebereiche bzw. regionale Infrastrukturen wie Schulentwicklung, Kinderbetreuung, Pflege und Betreuung älterer Menschen, ÖPNV sowie medizinische Versorgung beschäftigt. Daraus entstand 2005 ein Strategiepapier, welches 2011 aktualisiert wurde (RPV MSE 2011). Dieses enthält neben Darstellungen der aus dem demographischen Wandel entstehenden Anpassungsbedarfe für die jeweiligen Infrastruktur- und Daseinsvorsorgeangebote auch Hinweise auf mögliche Handlungs- und Gestaltungsoptionen sowie Präventionsmaßnahmen (RPV MSE 2011). Seinerzeit erarbeitete Ergebnisse fanden in verschiedener Art und Weise Niederschlag in den Plänen und Konzepten sowie Aktivitäten des RPV. Anhand des SDG 3 bzw. des abgeleiteten Indikators (siehe oben) seien diese hier kurz dargestellt. Im Rahmen des MORO „Anpassungsstrategien für ländliche/periphere Regionen mit starkem Bevölkerungsrückgang“ (vgl. Tab. 2) wurde 2004 ein Monitoring inklusive Leitbild zu Stand und Entwicklung der hausärztlichen Versorgung erarbeitet (RPV MSE 2004). Das Leitbild zur ambulanten medizinischen Versorgung wurde 2009 aktualisiert und enthält als einen zentralen Maßnahmenvorschlag die Etablierung von zentralen Gesundheitshäusern für den ländlichen Raum.8 Das kleinräumige hausärztliche Monito- 7 Vertreterinnen/Vertreter der Landkreisverwaltungen und der Stadtverwaltungen der Städte Neubrandenburg, Neustrelitz, Waren/Müritz und Demmin. Organigramm des RPV: https://www.regionseenplatte.de/Planungsverband/Organisation (05.09.2019). 8 In den Zentralen Orten entstehen Gesundheitshäuser zur Sicherstellung der ambulanten medizinischen Versorgung des zentralörtlichen Nahbereichs. Eine Kopplung mit anderen Dienstleistungsfunktionen des Zentralen Ortes ist möglich (z.B. Altenpflegestation). In einem zentralen Gesundheitshaus arbeiten mehrere Hausärzte zusammen. Gemeinden verstehen sich als Partner und Beteiligte (vgl. RPV MSE 2018b). 99 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse ring führt die Geschäftsstelle des RPV regelmäßig alle 2 bis 5 Jahre durch, zuletzt 2018 (RPV MSE 2018b). Die Ergebnisse des MORO wurden in das RREP integriert. Bezogen auf die hausärztliche Versorgung wurden sie in das Kapitel 6.3.4. „Medizinische Versorgung“, Programmsätze (4) und (5) aufgenommen. In der Begründung wird zudem auf das Leitbild zur ambulanten medizinischen Versorgung und die zentralen Gesundheitshäuser verwiesen. Auch in das REK wurden entsprechende Zielsetzungen übernommen, und zwar im Handlungsfeld 3 das Ziel 3 „Ausreichende und tragfähige Versorgung mit angemessenen medizinischen und pflegerischen Angeboten für ein lebenswertes Altwerden und würdevolles Leben in allen Teilräumen der Region“. Als Leitprojekt 8 wurde „Aufbau und Etablierung regionaler Pflege- und Gesundheitsnetzwerke“ formuliert. Auch in LEADER-Konzepten finden sich entsprechende Ziele und prioritäre Handlungsfelder (z.  B. LAG MST 2014). Diese stellen eine Grundlage für die Förderung entsprechender Projekte dar. SDG Modellvorhaben o.ä. RREP REK Projekte SDG 3: Gesundheit und Wohlergehen Indikator: Ärzteversorgung MORO „Anpassungsstrategien für ländliche/ periphere Regionen mit starkem Bevölkerungsrück- gang“ Strategie demografischer Wandel 2005 und Fortschreibung 2013 Leitbild zur ambulanten medizinischen Versorgung Grundsatz und Ziel zu ambulanter medizinischer Versorgung in Kap. 6.3.4 (4) und (5)1 Handlungsfeld 3, Ziel 3 Leitprojekt 8: Aufbau und Etablierung regionaler Pflege- und Gesundheitsnetzwerke Regelmäßiges Ärztemonitoring Initiierung und Begleitung Projekt Zentrales Gesundheitshaus Woldegk, Gesundheitshaus Mirow Tab. 3: Aktivitäten in der Region hinsichtlich der Umsetzung des SDG 3 / Quelle: Eigene Darstellung 1 „(4) In allen Teilräumen der Planungsregion soll in zumutbarer Entfernung eine bedarfsorientierte und ausgewogene ambulante medizinische Versorgung sichergestellt werden. Dabei soll insbesondere den Anforderungen einer älter werdenden Bevölkerung Rechnung getragen werden. Zur Sicherstellung der medizinischen Grundversorgung in den Ländlichen Räumen soll auch auf die Umsetzung alternativer Angebotsformen hingewirkt werden.“ „(5) Einrichtungen der ambulanten hausärztlichen Versorgung sind mindestens in den Zentralen Orten vorzuhalten. (Z)“ 100 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Mittlerweile konnten gemäß dem Leitbild zentrale Gesundheitshäuser in zwei medizinisch unterversorgten Nahbereichen – in den Grundzentren Mirow und Woldegk – errichtet werden (RPV MSE 2018b). Insbesondere die Umsetzung des zentralen Gesundheitshauses in Woldegk wurde durch den RPV bzw. dessen Geschäftsstelle initiiert und aktiv begleitet. In dem Gebäude sind neben Arztpraxen und einer Physiotherapiepraxis auch barrierefreie Wohnungen integriert. Es erfolgte dabei eine Kooperation verschiedener Institutionen auf den verschiedenen Ebenen Land, Region, Kommune (Stadt- und Amtsverwaltung Woldegk, Wohnungsbaugesellschaft Woldegk, Landkreis MSE, RPV MSE, Kassenärztliche Vereinigung M-V, Verwaltungsgemeinschaft ambulante Medizin, Ärztehaus Neubrandenburg, verschiedene Landesministerien). Finanzielle Unterstützung erfolgte durch das Land Mecklenburg-Vorpommern (Innen-, Sozial-, Wirtschaftsministerium) und auch aus dem LEADER-Programm (RPV MSE 2018b: 26). Diese Art der fach- und ebenenübergreifenden Kooperation und Unterstützung kann als Besonderheit in regionalen Planungs- und Entwicklungsprozessen angesehen werden und hat demnach Potenziale für die Umsetzung einer nachhaltigen Raumentwicklung. Strategien zum Themenfeld „Erneuerbare Energien“ Im Themenfeld „Energie“ und hierbei bezogen auf erneuerbare Energien lässt sich in der Planungsregion ebenfalls ein Zusammenspiel zwischen formellen und informellen Instrumenten sowie Modellvorhaben erkennen. Dabei steht der gesteuerte Ausbau der erneuerbaren Energien und insbesondere auch der Windenergie im Fokus. Die Steuerung erfolgt dabei über die formelle Regionalplanung (Planungsvorbehalte, Ausweisung von Eignungsgebieten Windenergienutzung) in den Regionalplänen RROP MSE 19989 und RREP MSE 201110 (vgl. Hoffmann 2015) und momentan über die laufende Teilfortschreibung des RREP (RPV MSE 2018a). Für die Erarbeitung des „rechtlich erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts“ wurden Kriterien der Landesplanung angelegt, ergänzt um regionsspezifische Kriterien. Bei Letzteren „wurde insbesondere auf die naturräumliche Ausstattung der Region und die damit verbundenen Potenziale für den Tourismus abgestellt“ (Hoffmann 2015: 6). Mit den Flächenausweisungen hat der RPV als Plangeber der Windenergienutzung „substanziell Raum gegeben“ (RPV MSE 2018a: 3) und den Ausbau der Windenergie aktiv unterstützt.11 Der Ausbau der erneuerbaren Energien auch jenseits der Windkraft wird zudem in Programmsätzen des RREP 2011 als Zielsetzung genannt (Kap. 6.5). Die informelle Steuerung und die Unterstützung des Ausbaus der erneuerbaren Energien erfolgt über verschiedene Konzepte. So wurde im Rahmen der Beteiligung an dem MORO „Regionale Energiekonzepte“ ein Entwurf eines Regionalen Energiekonzepts Mecklenburgische Seenplatte (REK MSE 2015) erarbeitet, u.  a. mit dem Leitbild für die Energieregion Mecklenburgische Seenplatte „Zielstrebig auf dem Weg zur Energieregion – mit lokaler Beteiligung und im Einklang mit Natur und Tourismus.“ Bis 9 RROP MSE 1998 Kap. 10.3.4 Nutzung regenerativer Energien. 10 RREP 2011 Kap. 6.5 Energie einschließlich Windenergie, Eignungsgebiete für Windenergieanlagen als Ziel der Raumordnung festgesetzt. 11 Lt. Hoffmann 2015 hat sich die Flächenkulisse der Windenergieeignungsgebiete von ca. 2.000ha im RROP 1998 auf ca. 4.100ha im Entwurf des Teilplans 2013 erhöht, das entspricht einem Flächenanteil von 0,74% an der Regionsfläche. 107 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse gen Ausgaben von Projekten an Gebäuden zählen auch die Aufwendungen zur Verbesserung der Wärmedämmung oder der erstmaligen Wärmedämmung, die im Rahmen der geförderten Gewerke entstehen“ (Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2017b). Obwohl der Klimaschutz aktuell mehr denn je politisch und gesellschaftlich gefordert wird, kann festgestellt werden, dass die aufgezeigten thematischen Anknüpfungspunkte zur Realisierung von Klimaschutzmaßnahmen in der Richtlinie zur Dorfentwicklung in Niedersachsen bisher nicht integriert wurden. Abgesehen von wenigen Modellvorhaben (z.  B. Bioenergiedörfer) fehlt somit auf dörflicher Ebene eine integrierte Strategie zu Klimaschutz und Klimafolgenanpassung. Auch deshalb wurde unter Federführung des Niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes (NSGB) und gefördert durch das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz das Modellprojekt „Dorfentwicklung und Klimaschutz“ durchgeführt (NSGB 2018). Im Rahmen des Modellvorhabens „Dorfentwicklung und Klimaschutz“ wurden die Dorfentwicklungsprozesse der drei niedersächsischen Dorfregionen Holte-La- strup-Herßum (Gemeinde Lähden, Landkreis Emsland), Wahrenholz-Schönewörde (Gemeinden Wahrenholz und Schönewörde, Landkreis Gifhorn) sowie Duderstädter Dörfer (Stadt Duderstadt, Landkreis Göttingen), die alle 2015 in das niedersächsische Dorfentwicklungsprogramm aufgenommen wurden, in Bezug auf die Integration von Strategien und Maßnahmen zum Klimaschutz analysiert. Auch wenn in allen Dorfregionen die Themen „Energetische Sanierung“ und „Nutzung erneuerbarer Energien“ im Dorfentwicklungsprozess präsent sind, fehlt es an einer strategisch-konzeptionellen Einbindung der Thematik „Klimaschutz/Klimafolgenanpassung“. Im Hintergrundgespräch wurde deutlich, dass es bei den Akteurinnen und Akteuren oft an Wissen und Qualifizierung fehlt, um die Dorfentwicklung zu einem Instrument zur Gestaltung der großen Transformation werden zu lassen. So haben Dorfbewohnerinnen und Dorfbewohner, insbesondere dann, wenn sie Eigentümer einer Immobilie sind, oft großes Interesse an innovativen technischen Lösungen zur Steigerung der Energieeffizienz, im Dorfentwicklungsprozess mangelt es aber häufig an qualifizierter Beratung zu diesem Thema. Die örtlichen Handwerker (Schornsteinfeger, Heizungsinstallateur, Elektriker) verfügen zwar oft über ein gutes technisches Detailwissen und könnten bezogen auf den Hauseigentümer sicher auch eine gute Beratung leisten, sind aber in die integrierten Dorfentwicklungsprozesse nicht als Experten eingebunden. Die Planerinnen und Planer, die ja eigentlich die verschiedenen Akteure zusammenführen sollten und so Wissen verfügbar machen könnten, weisen auf ein knappes Budget und zu kurze Planungszeiträume hin, die es erschweren, neue Themen und Methoden in der Dorfentwicklung zu etablieren. Es muss daher konstatiert werden, dass Klimaschutz zwar politisch und gesellschaftlich erwünscht ist, allerdings in der Dorfentwicklung trotz vielfältiger thematischer Anknüpfungsmöglichkeiten bisher völlig unzureichend berücksichtigt wird. Ohne einen Paradigmenwechsel in der Dorfentwicklung mit einer thematischen und förderpolitischen Fokussierung auch auf das Thema „Klimaschutz/ Klimafolgenanpassung“ kann es somit kaum gelingen, die Dorfentwicklung zu einem Instrument der Gestaltung der großen Transformation zu wandeln. 108 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Umsetzungsorientierte Empfehlungen Die Auseinandersetzung mit dem Thema „Dorfentwicklung und Klimaschutz“ macht deutlich, dass mit dem Instrument der Dorfentwicklung durchaus ein Beitrag zu Klimaschutz/Klimafolgenanpassung auf lokaler Ebene erbracht werden könnte, allerdings nur dann, wenn alle Beteiligten diese Thematik als einen neuen Schwerpunkt der Dorfentwicklung verstehen und in ihrem Zuständigkeitsbereich verankern würden. In diesem Zusammenhang erscheint es zunächst wichtig, dass Politik und Landesverwaltung ihre Steuerungsverantwortung für eine Neuausrichtung des Förderprogramms Dorfentwicklung wahrnehmen und sich die Erkenntnisse des Modellvorhabens dann auch in einer weiterentwickelten Förderrichtlinie Dorfentwicklung (ZILE-Richtlinie des Landes Niedersachsen) wiederfinden. Sehr wichtig erscheint auch die Zusammenarbeit mit den Energieagenturen der Landkreise, da diese oft über hervorragend qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Bereich „Klimaschutz/Klimafolgenanpassung“ verfügen und im Rahmen von Dorfentwicklungsprozessen ihre Kompetenz einbringen könnten. Gemeinsames Handeln für den Klimaschutz setzt eine abgestimmte Strategie voraus. Deshalb wird hier vorgeschlagen, im Rahmen von Dorfentwicklungsprozessen integrierte Klimaschutzkonzepte analog zu energetischen Quartierskonzepten, wie wir sie aus Kleinstädten kennen, zu erarbeiten. Der Quartiersbezug wäre zumindest in größeren Dörfern ebenfalls sinnvoll, da in Neubauquartieren der Nachkriegszeit andere Maßnahmen erforderlich sind als im Altbaubestand des Dorfkerns. Übergeordnetes Ziel eines integrierten Klimaschutzkonzeptes für das Dorf sollte die Senkung des CO2-Ausstoßes im Gebäudebereich sein. Allein schon der Prozess der Erarbeitung eines energetischen Quartierskonzeptes im Dorf würde die Dorfgemeinschaft für das Thema „Klimaschutz“ sensibilisieren und im Idealfall entstehen Akteursgemeinschaften, die entweder quartiersbezogen oder in kleinen Dörfern auch dorfbezogen Klimaschutzmaßnahmen entwickeln und umsetzen. Konkret sind u.  a. Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung, zur energieeffizienten Wärmeversorgung, zum Ausbau und zur Nutzung erneuerbarer Energien, aber auch zur Entwicklung einer klimafreundlichen Mobilität denkbar. Jedes Dorf oder Dorfquartier könnte so einen eigenen Beitrag zu den Klimaschutzzielen von Bund und Land leisten und im besten Fall entwickelt sich aus der Dorfgemeinschaft im Prozess eine lokale „Klimaschutzgemeinschaft“, die sich auf den Weg zu einem CO2-neutralen Dorf macht. In diesem Sinne sollte bei der Weiterentwicklung des Förderinstruments Dorfentwicklung die Gemeinwohlorientierung noch stärker als schon bisher betont werden. Das kann besonders dann gelingen, wenn dorfregionale Projekte zu Themen, die von Gemeinschaften getragen werden wie z.  B. Mobilität, Innenentwicklung und auch Klimaschutz, im Förderspektrum an Bedeutung gewinnen. 109 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse 4.3.4 Erkenntnisse aus einem Modellprojekt zur Innenentwicklung im Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Baden-Württembergs Einordnung und Überblick Stefan Kurath (2019) berichtet unter dem Titel „Jetzt die Innenentwicklung“ über die Geschichte und Situation der Innenentwicklung in der Schweiz. Er stellt fest: „Seit 85 Jahren wird über die vermeintlich fehlende Planung und die Urbanisierung der Landschaften in der Schweiz diskutiert.“ Am 10. Februar 2019 fand eine Volksabstimmung in der Schweiz statt, bei der sich die Bürgerschaft mehrheitlich gegen die sogenannte „Zersiedelungsinitiative“ der Jungen Grünen, mit der weiterer Landschaftsverbrauch stark eingeschränkt werden sollte, ausgesprochen hat. In Deutschland wird ebenfalls seit Jahrzehnten über den „Flächenverbrauch“ gesprochen. Es hat eine Vielzahl von Untersuchungen, Programmen, Forschungsinitiativen, Gesetzesänderungen und politischen Willensbekundungen gegeben, u.  a. das sogenannte „30-Hektar-Ziel“, also die Begrenzung des täglichen Flächenverbrauchs auf unter 30 Hektar pro Tag bis 2030 in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (2016: 159). In der Nachhaltigkeitsstrategie des Landes Baden-Württemberg ist eine „Begrenzung des Flächenverbrauchs bis 2020 auf rund 3 ha pro Tag in Baden-Württemberg (-55  % gegenüber 2012) als Beitrag des Landes zum Ziel des Bundes“ formuliert worden (Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg 2016: 17). Trotz eines sukzessive entstandenen, vielseitigen und differenzierten planerischen Instrumentariums zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme konnte bisher keine echte Trendwende erreicht werden (Bundesregierung 2016; Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg 2016). Fakt ist, dass von diesem Instrumentarium zu wenig Gebrauch gemacht wird (z.  B. Kurath 2019 für die Schweiz; Jörissen/Coenen 2007 für Deutschland). Jörissen/Coenen (2007) führen eine Reihe von Gründen hierfür auf, unter anderem die begrenzte Perspektive kommunaler Planung. Kommunen seien die Schlüsselakteure, aber vor allem dem individuellen Wohl der Gemeindemitglieder verpflichtet und nicht der Wahrnehmung regionaler, überregionaler oder gar nationaler und globaler Belange. Aus der Sicht der meisten Experten-Stellungnahmen könnte ein Instrumentenmix aus planerischen, kommunikativ-kooperativen und ökonomischen Instrumenten steuernde Wirkung erzielen. Eine Untersuchung im Auftrag des Rates für Nachhaltige Entwicklung (Ulmer/Renn/Ruther-Mehlis et al. 2007) zum 30-Hektar-Ziel hat ergeben, dass nur eine Gesamtstrategie erfolgversprechend zu sein scheint. Aufgrund der kommunalen Planungshoheit seien die Gemeindeverantwortlichen als wichtigste Adressatengruppe von Strategien zur Erreichung eines Bewusstseinswandels anzusehen. Ein zentrales Ergebnis dieser Untersuchung war, dass der Faktor „Qualität“ der Innenstädte und Ortskerne bedeutsam sei und dass das 30-Hektar-Ziel auch ein Qualitätsziel sein sollte. Kommunikations-, Lern- und Leitbildprozesse im Sinne eines breit angelegten Bewusstseinswandels seien entscheidend. 110 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Flächeninanspruchnahme und Leerstand im ländlichen Raum Bock und Preuß (2011) stellen fest, dass neue Siedlungsgebiete vorwiegend in ländlichen Regionen und dort vor allem abseits des schienengebundenen Nahverkehrs und nicht in zentralen Orten entstehen. Bronner (2017) zeigt für Baden-Württemberg, dass der Flächenverbrauch pro Kopf und Jahr umso größer ausfällt, je kleiner die Gemeinde ist, in der er stattfindet. In vielen Orten im ländlichen Raum Baden-Württem- bergs stehen jedoch Wohngebäude und landwirtschaftliche Anwesen ganz oder teilweise über längere Zeit oder dauerhaft leer. Die Ausweisung neuer Baugebiete bei niedrigen Baulandpreisen stellt eine Konkurrenz für die Aktivierung der innerörtlichen Gebäude und Baulücken dar. Doch vermehrt wird in jüngster Zeit Protest aus bisher eher ungewohnter Richtung laut. Landwirte und ihre Vertretungen sind häufig nicht mehr ohne Weiteres bereit, weitere Flächen – meiste hochwertige Ackerflächen – für eine Bebauung aufzugeben und zu verkaufen. Die Flächennutzungskonkurrenzen verschärfen sich auch im ländlichen Raum (z.  B. Deutscher Bauernverband 2019). Leerstand ist ein Symptom für tiefgreifende Veränderungen in vielen Lebensbereichen und betrifft neben den Wohngebäuden auch öffentliche Gebäude wie Schulen, Rathäuser, Kindergärten oder Gasthäuser. Viele, auch bewohnte Häuser sind außerdem renovierungs- oder sanierungsbedürftig. Langjähriger Leerstand führt zum baulichen Verfall und damit zu einer Entwertung, bis letztendlich keine Interessenten mehr gefunden werden können und nur noch der Abbruch der Immobilie wirtschaftlich darstellbar erscheint. Jedoch selbst der Abbruch erfordert eine Investition, die häufig von den jeweiligen Eigentümern (häufig sind es die Erben, die nicht mehr im Ort wohnen) nicht mehr getätigt wird, sodass langsam Bauruinen entstehen, die den Ortskern insgesamt weiter in eine Abwärtsspirale befördern. Das Modellprojekt MELAP PLUS Das „Modellprojekt zur Eindämmung des Landschaftsverbrauchs durch Aktivierung des innerörtlichen Potenzials“, kurz MELAP, wurde vom Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg erstmals im Zeitraum 2003–2008 durchgeführt (Forschungsgruppe Stadt und Umwelt 2009). MELAP PLUS war das Nachfolgeprojekt im Zeitraum 2010–2015 (Projektteam PFEiL 2015; Malburg-Graf/ Gothe 2016). Das Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Baden-Württemberg (ELR) war Rahmen und Grundlage des Modellprojekts. Zentrales Anliegen des ELR ist die integrierte Strukturentwicklung von Städten und Gemeinden im ländlichen Raum sowie von ländlich geprägten Orten in Verdichtungsräumen und ihren Randzonen. MELAP PLUS zielte ab auf die Durchführung beispielhafter Projekte der Innenentwicklung und auf eine Bewusstseinsbildung für eine neue Qualität im Ortskern ländlicher Gemeinden. Eine neue Qualität im Ortskern soll zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung und damit auch zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme in ländlichen Gemeinden beitragen. Im Zentrum stand die gezielte Förderung möglichst hochwertiger investiver Innenentwicklungsprojekte, die nach Abschluss des Projekts als gute Beispiele für die Förderung im Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum herangezogen werden sollten. Beleuchtet wurde die zentrale Frage, wie eine neue Qualität im Ortskern entstehen kann. Diese nachhaltige Siedlungsentwicklung soll ökologische, soziale und (bau-)kulturelle Aspekte der Nachhaltigkeit voranbringen. Gegenstand der Untersuchung und der Diskussion im Modellprojekt waren folgende Fragen: 111 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse > Wie entsteht eine neue Qualität im Ortskern? > Wie packen Gemeinden die Aufgabe der Innenentwicklung strategisch an? > Welche Vorgehensweisen der Innenentwicklung sind erfolgversprechend? > Wie werden Bürgerinnen und Bürger einbezogen? > Welche Möglichkeiten hat eine Gemeinde, die Nachfrage gezielt auf die Ortskerne zu lenken? Die Bilanz des Modellprojekts Am Modellprojekt nahmen 14 Gemeinden mit insgesamt 13 Modellorten, verteilt über alle ländlichen Regionen Baden-Württembergs und alle Regierungsbezirke teil. In der Regel war nicht die gesamte Gemeinde der „Modellort“, sondern es handelte sich meist um einen Teilort bzw. ein Dorf einer sich aus mehreren Teilorten zusammensetzenden Kommune. In einem Fall schlossen sich drei Teilorte einer Stadt (Sinsheim im Rhein-Neckar-Kreis) zu einem Modellort (Bergdörfer) zusammen, in einem weiteren Fall wurde interkommunal zusammengearbeitet (Bernau im Schwarzwald und der benachbarte Ort Menzenschwand, Stadt St. Blasien). Eine der Anforderungen für die Teilnahme am Modellprojekt war, dass für die Dauer des Modellprojektes keine Neubauflächen im Modellort ausgewiesen wurden. Durch 166 private Projekte konnten insgesamt 120 innerörtliche Flächenpotenziale für eine Nutzung aktiviert und dadurch 82 neue Wohnungen geschaffen werden. Dazu gehörten Modernisierungs-, Umnutzungs- und Neubaumaßnahmen sowie Freiflächengestaltungen bei nicht genutzten innerörtlichen Gebäuden und Flächen. Zusätzlich zu den privaten Projekten wurden 73 kommunale Projekte gefördert. Dazu gehörten die planerische Begleitung jedes Modellortes über die gesamten fünf Jahre, eine Reihe von Wohnumfeldmaßnahmen, aber auch zum Beispiel der kommunale Zwischenerwerb von Grundstücken. Durch insgesamt 239 Projektanträge wurden Investitionen in Höhe von fast 40 Mio. Euro (davon 7,7 Mio. Euro Fördermittel) bewirkt. Erkenntnisse und Erfahrungen: Bausteine der Innenentwicklung Die Abschlussbroschüre des Modellprojekts stellt eine Auswahl sehr unterschiedlicher Projekte vor und erörtert sogenannte „Bausteine der Innenentwicklung“ (Projektteam PFEiL 2015). Diese Bausteine sind als Empfehlungen an Gemeinden zu verstehen, die sich zum Teil aus den Erfahrungen im Modellprojekt ergaben und zum Teil auf Erkenntnissen anderer Projekte und Untersuchungen basieren. Letztere wurden in den Austauschtreffen und Veranstaltungen des Modellprojekts als Wissenstransfer in das Projekt eingespeist und zur Diskussion gestellt. Der Baustein „Gebäude“ wird an den Anfang der Darstellung gestellt. Er richtet sich sowohl an Multiplikatorinnen und Multiplikatoren als auch an jede Bürgerin und jeden Bürger. Die beiden Bausteine „Flächenmanagement und räumliches Gesamtkonzept“ sowie „Gemeindeverantwortliche und Bürgerschaft“ beinhalten Empfehlungen, die als wesentliche Rahmenbedingungen für eine gelingende Innenentwicklung zu verstehen sind, die von Kommunen mit ihren Gremien und ihrer Verwaltung geschaffen werden können. 112 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN 1 Gebäude Leer stehende Bestandsgebäude in der Ortslage wurden von den meisten Gemeindeverantwortlichen der Modellorte – das wurde in vielen Diskussionen deutlich – nicht als vollwertiger Ersatz für einen Neubau in einem Neubaugebiet angesehen. Den Abbruch und einen anschließenden Neubau auf der entstandenen Freifläche können sich dagegen weitaus mehr Akteure vorstellen. Bei einer Einwohnerbefragung des Vorläuferprojektes MELAP (Glaser 2005), an der 216 Personen im Alter zwischen 25 und 45 Jahren in sechs ländlichen Modellgemeinden teilnahmen, wurde nach deren Wohnwünschen gefragt. Die Entscheidung der Befragten fiel mehrheitlich auf den Neubau eines Einfamilienhauses in einem Neubaugebiet, gefolgt vom Neubau eines solchen Hauses im Ortskern. Das Renovieren eines Einfamilienhauses oder auch eines Bauernhauses kann sich allerdings auch ein kleinerer Teil der Befragten vorstellen. Im Modellprojekt MELAP PLUS (2010–2015) haben sich in fast allen Modellorten Menschen auf die Renovierung oder Instandsetzung von Bestandsgebäuden eingelassen (s. Projektstatistik dazu weiter oben). Manche haben – aus anderen Orten oder einer anderen Region kommend oder zurückkehrend – gezielt nach einem „alten Haus mit Charakter“ gesucht, anderen wohnten schon in dem betreffenden Gebäude und wollten es gern modernisieren. Einige dieser Personen haben Pioniergeist und Mut bewiesen und vergleichsweise hohe Summen investiert, zum Beispiel bei der Kernsanierung eines Pfarrhauses, der Reaktivierung von Teilen eines Schlosses oder der Instandsetzung eines alten Gasthauses nach 25 Jahren Leerstand. In MELAP PLUS ließen sich aus den zahlreichen guten Projektbeispielen folgende Empfehlungen für Gemeinden und Bauwillige bzw. Wohnungssuchende herausarbeiten (Projektteam PFEiL 2015): > Konzepte für Bestandsgebäude gut durchdenken: Es geht darum, wertvolle Bausubstanz zu erhalten, die Stärken und den Charakter eines Gebäudes hervorzuheben und dabei zu einem sparsamen Umgang mit grauer Energie (die beim Bau genutzte Energie und die verwendeten Ressourcen) beizutragen. Testentwürfe können die Bandbreite der Möglichkeiten aufzeigen. > Die großen, ortsbildprägenden Gebäude, wie z.  B. Scheunen, Rathäuser, Pfarrhäuser und Gasthöfe, aktivieren. > Die Nutzungen untergenutzter oder leer stehender öffentlicher bzw. öffentlich genutzter Gebäude zusammenlegen und dadurch neue Flächenpotenziale im Ortskern schaffen. > Bestehende Gebäude nur mit einem Konzept für die Folgenutzung abbrechen, da leere Flächen nicht unbedingt eine Aufwertung des Ortsbildes darstellen. > Bei Neubauten die örtlichen Bauprinzipien beachten und hierfür Planungsbüros und regionales Handwerk einbeziehen. > Durch Modernisieren in Schritten Kosten auf einen längeren Zeitraum verteilen und dadurch Bauprojekte ermöglichen. 113 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse > Die Energiebilanz des Bauens und Modernisierens umfassend betrachten und individuelle Lösungen suchen. 2 Flächenmanagement und räumliches Gesamtkonzept Flächenmanagement beginnt mit der Erhebung von innerörtlichen Flächenpotenzialen. Sinnvoll ist es, diese in einem digitalen Flächenkataster zu erfassen und in Plänen sichtbar zu machen. In einem Geographischen Informationssystem (GIS) kann auch das räumliche Gesamtkonzept für einen Ort mit den Qualitäten und Potenzialen für die Ortsentwicklung visualisiert werden. Um Aktivierungschancen und -hindernisse einschätzen zu können, ist die Bewertung der Flächenpotenziale wichtig, zum Beispiel auch im Hinblick auf die Offenhaltung als ökologisch oder für das Ortsbild wertvolle Freifläche. Weitere Aspekte des Flächenmanagements und eines räumlichen Gesamtkonzepts sind: > Berücksichtigung der demographischen Entwicklung und der potenziell leer stehenden Gebäude (in denen nur noch eine oder zwei Personen im Seniorenalter leben) für die Ermittlung des Wohnflächenbedarfs der Zukunft. > Kritische Überprüfung der Bauleitplanung im Hinblick auf den Wohnflächenbedarf, gerade in Orten mit abnehmender Bevölkerung. > Berücksichtigung der Besonderheiten des Ortes sowie Erhaltung und Weiterentwicklung von historisch wertvollen Strukturen und Bausubstanzen. > Betrachtung der wahren Kosten der Siedlungsentwicklung, d.  h. Bewertung der ökologischen, sozialen und kulturellen Kosten von Flächennutzungen. > Berechnung ökonomischer Folgekosten von Flächennutzungen, insbesondere neuer Flächeninanspruchnahme, mithilfe von Folgekostenrechnern.20 > Finanzielle Unterstützung der Innenentwicklung durch Förderprogramme, auch kommunaler Programme wie z.  B. „Innen vor Außen“ der Modellgemeinde Stadt Crailsheim. > Zusammenführung von Angebot und Nachfrage mit der Erkundung der Wohnwünsche der eigenen Bevölkerung, der Erschließung neuer Nutzergruppen und Erprobung von Marketingstrategien und neuen Wohnformen. > Durchführung von bodenordnenden Maßnahmen zur Schaffung neuer Qualität für das Wohnen in der Ortslage, z.  B. indem der Zuschnitt von Grundstücken geändert wird, um mehr Freifläche für einzelne Gebäude in dicht bebauten Ortslagen zu gewinnen. > Überörtliche und interkommunale Zusammenarbeit durch 20 Bspw. www.fokosBW.de oder www.was-kostet-mein-baugebiet.de. 114 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN gemeindeübergreifende Vorgehensweisen in den unterschiedlichsten Bereichen des Flächenmanagements sowie durch interkommunale Gewerbe- und Wohnflächenpools (Buchert/Bleher/Müller-Herbers et al. 2010) und regionales Flächenmanagement. In all diesen Bereichen wurden bis zum Abschluss des Modellprojektes nur punktuell Erfolge erzielt. Zum Beispiel wurden einige Erfahrungen mit innerörtlichen Bodenordnungen gemacht, wobei ein Modellort in Bezug auf die Einigung aller Eigentümer sehr erfolgreich, in Bezug auf die erreichte städtebauliche Qualität jedoch weniger überzeugend war. Manche Themen wurden lediglich als externes Wissen, z.  B. in Form von Vorträgen bei Veranstaltungen, in das Modellprojekt eingespeist. Eine interkommunale Zusammenarbeit beim Flächenmanagement, die zum Beispiel durch einen interkommunalen Wohnflächenpool realisiert werden könnte, erscheint den meisten Verantwortlichen als nicht umsetzbar oder nicht notwendig (unveröffentlichte Bürgermeisterbefragung in MELAP PLUS 2014; Malburg-Graf/Gothe 2016). Auch eine überörtliche Zusammenarbeit beim Flächenmanagement innerhalb eines Gemeindegebietes trifft auf viele Hürden und scheitert meist am Bewahren der Eigenständigkeit jedes einzelnen Teilortes. Gerade hierin steckt jedoch ein sehr großes Potenzial für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung. Deshalb bedarf es an dieser Stelle eines Dialoges zwischen den verschiedenen räumlichen Ebenen und einer Stärkung der regionalen Ebene. 3 Gemeindeverantwortliche und Bürgerschaft In allererster Linie entscheidend für eine erfolgreiche Innenentwicklung ist die Haltung der Gemeindeverantwortlichen. Innenentwicklung kann nach den Erfahrungen im Modellprojekt in sehr vielen Orten im ländlichen Raum aufgrund geringerer Nachfrage nur gelingen, wenn ihr ein klarer Vorrang vor der Außenentwicklung eingeräumt wird. Einige Modellgemeinden fassten aus diesem Grund im Verlauf des Projektzeitraums mit ihren Gremien den Grundsatzbeschluss „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“. Eine weiterreichende Verabschiedung von der Außenentwicklung erschien jedoch den meisten als nicht realistisch (auch in Gemeinden mit Eigenentwicklung laut Regionalplan und stagnierender oder abnehmender Bevölkerung), unter anderem weil man den eigenen Bürgern aus Furcht vor deren Abwanderung die Errichtung eines neuen Gebäudes in einem Neubaugebiet ermöglichen müsse. Alleine die Möglichkeit weiterer Außenentwicklung wird als Voraussetzung für eine vitale Gemeinde oder einen vitalen Ort gesehen. Innenentwicklung muss geplant sowie strategisch angegangen und deshalb als hochwertige und wichtige Planungs- und Managementaufgabe begriffen werden. Kommunikation, Kooperation, strategisches Denken und Projektmanagement sind gefragt. Entscheidend ist, dass Gemeinwohlinteressen z.  B. durch mutige Flächenziele wie das 3-Hektar-Ziel in Baden-Württemberg für die Umsetzung auf der lokalen Ebene operationalisiert und als Rahmen für die kommunalen Kommunikations- und Managementaufgaben anerkannt werden. Wichtig ist zunächst eine gründliche Bestandsaufnahme. Sie ist die Voraussetzung für eine übergeordnete Vision für die Gemeinde. Aus ihr werden Ziele, Maßnahmen und Prioritäten abgeleitet. Das Entwicklungskonzept ist 115 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse Grundlage für eine kommunale Strategie der Orts- und Innenentwicklung sowie für die folgende Umsetzung und laufende Überprüfung. MELAP PLUS hat gezeigt, wie anspruchsvoll diese Aufgabe ist und dass häufig Know-how in den kleinen Gemeinden, aber auch in Planungsbüros fehlt. Der Kompetenzaufbau und Strukturen für die Verstetigung von Entwicklungsaufgaben und speziell für Innenentwicklung im ländlichen Raum sind ein zentrales Desiderat. Klein- und Mittelstädte sowie größere Gemeinden mit einer geeigneten Verwaltungsstruktur können leichter Strukturen und Zuständigkeiten schaffen als kleine Gemeinden. Bei der Bürgermeister-Befragung im Modellprojekt (Malburg-Graf/Gothe 2016) wurde neben einem geeigneten Verwaltungsmitarbeiter, einem gut informierten Gemeinderat und einem zumindest zeitweise einzubeziehenden Planungsbüro der Ortsvorsteher bzw. die Ortsvorsteherin als zentrale(r) Akteur(in), Ansprechpartner(in) der Bürgerschaft und Motor für Veränderungen benannt. Eine aus dem Modellprojekt heraus denkbare Struktur für die Verstetigung von Innenentwicklung zeigt Abbildung 3. Einige Modellgemeinden beriefen für die Dauer des Modellprojektes einen Beirat ein, in dem die verschiedenen Akteursgruppen vertreten waren. Dies muss nicht zwingend ein speziell auf die Innenentwicklung fokussierter Beirat sein, jedoch sollte das Thema eine wichtige Rolle in der Ortsentwicklung spielen. Abb. 3: Akteure der Innenentwicklung in einer Gemeinde und ihre Rolle; Entwurf: Malburg-Graf / Quelle: Projektteam PFEiL 2015: 17 116 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Ein dritter wesentlicher Punkt dieses Bausteins ist die Information und Beteiligung der Bürgerschaft sowie speziell der Dialog mit Eigentümerinnen und Eigentümern von Gebäuden und Flächen im Innenbereich. Die Einbeziehung der Bürgerschaft war in MELAP PLUS ein wesentlicher Erfolgsfaktor. Sie fand in den einzelnen Modellorten in unterschiedlichster Weise statt. Eine gute Bürgerbeteiligung lebt von Ergebnisoffenheit, frühzeitigem Beginn, Prozessqualität, professioneller Moderation, klaren Leitplanken und Transparenz. Was vonseiten der Gemeinde als nicht verhandelbar erscheint, sollte auch nicht zum Gegenstand der Beteiligung gemacht werden. In einem Modellort wurden mit Bürgerbeteiligung Leitlinien der Baukultur entwickelt, die am Ende dem Gemeinderat als Orientierungsrahmen für die zukünftige Innenentwicklung vorgelegt wurden. In einem anderen Modellort entstanden Bürger-Arbeitskreise zu den Themen „Leben“, „Wohnen“, „Jugend“ und „Denkmalschutz“, aus denen sich Leitbilder, Ziele und Projekte herauskristallisierten. Neben der Beteiligung im engeren Sinne ist jedoch auch eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit für Innenentwicklung wichtig, die zum Beispiel mit Dorffesten verbunden werden kann. In einem Modellort fand ein Aktionstag statt, bei dem leer stehende Gebäude besonders in Szene gesetzt wurden. Ein sehr großes Hindernis der Innenentwicklung ist, dass die Gemeinde keinen direkten Zugriff auf private Grundstücke und Immobilien hat und Interessenten meist nur in Neubaugebieten Angebote machen kann. Dies war die Aussage einer Reihe von Bürgermeistern im Modellprojekt. Im Zentrum einer Strategie für die Innenentwicklung stehen deshalb die Kommunikation und die Kooperation mit den Eigentümerinnen und Eigentümern von Grundstücken und Gebäuden. Die Kontaktaufnahme muss gut vorbereitet und sensibel gestaltet werden, informelle Kontakte gerade von Bürgermeistern, Ortsvorstehern oder Gemeinderäten können hilfreich sein. Informationen im Gemeindeblatt, öffentliche Informationsveranstaltungen und schriftliche Eigentümerbefragungen sind weitere Schritte. Vorträge von Fachleuten zu Finanzierungsfragen, zum Verschenken und Vererben von Immobilien oder zum Denkmalschutz waren u.  a. Informationsangebote im Modellprojekt. Ein wichtiger Grundsatz für das Eigentümergespräch ist, dass einerseits das Anliegen der Gemeinde deutlich wird und andererseits der Gesprächspartner sich nicht durch die Gemeinde unter Druck gesetzt fühlt. Die Eigentümeransprache fällt dann leichter, wenn die Gemeinde auch finanzielle Angebote z.  B. in Form von Fördermitteln machen kann oder andere Vorteile, etwa eine Bodenordnung mit der Verbesserung von Eigentumsverhältnissen, in Aussicht stellen kann. Fazit Aus dem fünfjährigen Modellprojekt lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass Kommunen als zentrale Akteure einerseits einen großen Handlungsspielraum für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung und ein nachhaltiges Flächenmanagement haben und dass andererseits gerade kleine Gemeinden und Dörfer im ländlichen Raum mit diesem Handlungsspielraum häufig überfordert zu sein scheinen. Der Handlungsbedarf und der Handlungsspielraum bestehen sowohl nach innen – innerhalb der Kommune – als auch nach außen, und zwar in einem überörtlichen und interkommunalen bzw. regionalen Zusammenhang. Nicht nur kommunales, sondern auch regionales Flächenmanagement sind nach wie vor Zukunftsaufgaben. Handlungsbereitschaft, Bewusstsein, passende Strukturen, Prozesse und Kompetenzen zur Veränderung scheinen die entscheidenden Faktoren zu sein. 123 Instrumente, modelle und PlanungsProzesse rreP Mse – regionaler Planungsverband Mecklenburgische seenplatte (Hrsg.) (2011): Regionales Raumentwicklungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte. Neubrandenburg. rroP Mse – regionaler Planungsverband Mecklenburgische seenplatte (Hrsg.) (1998): Regionales Raumordnungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte. Neubrandenburg. schönfelder, G. (2009): Zur Sicherung des Freiraums in Landesentwicklung und Regionalplanung – ein Überblick. In: Siedentop, S., Egermann, M. (Hrsg) (2009): Freiraumschutz und Freiraumentwicklung durch Raumordnungsplanung. Hannover, 8-29. = Arbeitsmaterial der ARL 349. schultze, r.-o. (1995): Gemeinwohl. In: Schultze, R.-O.; Nohlen, D. (Hrsg.): Politische Theorien. München, 137-144. = Lexikon der Politik I. sinning, H. (2003): Kommunikative Planung. Wiesbaden. spehl, H. (2005): Nachhaltige Raumentwicklung. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2005): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 679-685. Ulmer, f.; renn, o.; ruther-Mehlis, a.; Jany, a.; lilienthal, M.; Malburg-Graf, B.; Pietsch, J.; selinger, J. (2007): Erfolgsfaktoren zur Reduzierung des Flächenverbrauchs in Deutschland. – Rat für Nachhaltige Entwicklung. Berlin. = Texte 19. Veith, W. (2004): Gemeinwohl. In: Heimbach-Steins, M. (Hrsg.): Christliche Sozialethik. Regensburg, 270-282. WBGU – Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (Hrsg.) (2011): Welt im Wandel. Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation. Berlin. Weissmüller, l. (2019): Politiker Hans-Jochen Vogel ist 93 Jahre alt und ganz von heute: Denn in seiner letzten Schlacht kämpft er um die Bodenpreise – und das bedrohte Leben in unseren Städten. In: Süddeutsche Zeitung, Nr. 39, Freitag 15. Februar 2019. Autoren und Autorin Ulrich Harteisen, Prof. Dr., studierte Geographie an der Universität Bonn (Diplom) und Ökologische Umweltsicherung an der Universität Kassel (Diplom-Ingenieur). 1999 promovierte er mit einer Arbeit zu Kulturlandschaftsforschung und Naturschutz an der Universität Göttingen. Seit 2003 ist er Professor für Regionalmanagement und regionale Geografie an der Fakultät Ressourcenmanagement der Hochschule für Wissenschaft und Kunst (HAWK) in Göttingen. Dort hat er den Masterstudiengang „Regionalmanagement und Wirtschaftsförderung“ und den Forschungsschwerpunkt „Ländliche Räume: Soziale, ökonomische und raumstrukturelle Entwicklungsperspektiven“ aufgebaut. Die angewandte Forschung findet häufig in enger Kooperation mit kommunalen und zivilgesellschaftlichen Akteuren sowie mit der Wirtschaft statt und verfolgt neben wissenschaftlichen Erkenntnissen auch konkrete Lösungsansätze für die Praxis. Johann Kaether, Dipl.-Ing., studierte Landschaftsplanung an der TU Berlin. Anschließend war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter zunächst an der TU Berlin beschäftigt und arbeitet seit 1999 an der Hochschule Neubrandenburg in Forschungs- und Entwicklungsprojekten zu den Themen „Nachhaltige Raumentwicklung“, „Steuerungspotenziale der Regionalplanung“, „Daseinsvorsorgeplanung und -entwicklung in ländlich geprägten Regionen“. Walter Kufeld, Dipl.-Geogr., studierte Geographie an der Universität Regensburg, arbeitet seit 1990 bei der Regierung von Oberbayern und ist seit 2002 Leiter des Sachgebiets „Raumordnung, Landes- und Regionalplanung“ in den Regionen München und Ingolstadt. Er ist Mitglied der ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz Gemeinschaft und hat einen Lehrauftrag am Lehrstuhl für Kulturgeographie der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt. 124 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Barbara Malburg-Graf, Dr. rer. nat., ist Diplom-Geographin und hat mit einer Dissertation zum Thema „Schwermetallbilanzen als Indikatoren einer nachhaltigen Bodennutzung in der Landwirtschaft“ promoviert. Nach ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit am Institut für Geographie der Universität Stuttgart und Weiterbildung in den Bereichen Kommunikation, Mediation und Moderation gründete sie im Jahr 2010 ihr Büro „Plan_N – Prozessbegleitung in Planung und nachhaltiger Raumentwicklung“. Seit 2016 arbeitet sie außerdem als wissenschaftliche Referentin für das Deutsche Komitee für Nachhaltigkeitsforschung in Future Earth. 125 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation 5 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation in auSgewählten handlungSfeldern Jörg knieling, florian koch, Sylvia kruse, irmi Seidl, heidi Sinning 5.1 Einleitung: Große Transformation, Akteure und Theoriekontexte Gliederung 5.1.1 Ausgewählte Handlungsfelder für die Analyse der Beiträge von Akteuren zur großen Transformation: eine Übersicht 5.1.2 Übergreifende Fragestellungen des Kapitels 5.1.3 Akteure auf kommunaler Ebene und Nachhaltigkeitstransformation: theoretische Einordnungen Literatur Kurzfassung In diesem Kapitel werden die Beiträge von Planungsakteuren sowie anderen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zur großen Transformation untersucht. Akteuren und Akteursbeziehungen kommt bei der Nachhaltigkeitstransformation eine maßgebliche Bedeutung zu, da sie in einem Wechselverhältnis mit den strukturellen Rahmenbedingungen stehen: Welches Veränderungspotenzial hat das Handeln von Akteuren innerhalb existierender Strukturen und inwieweit können Akteure Strukturen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung beeinflussen? Das Kapitel nimmt theoretische Bezüge von Transition Management, Multi-Level-Perspective sowie Governance auf und analysiert das Wirken von Akteuren und ihre Beiträge zur großen Transformation in ausgewählten Handlungsfeldern: Siedlungsentwicklung und Flächenverbrauch, Wohnen, Digitalisierung und Smart City, Ernährungssysteme sowie räumliche Planung. Im Ergebnis behandelt der Beitrag die Fragen, a) welche Rolle Akteure und dabei insbesondere solche der räumlichen Planung sowie andere staatliche und nicht-staatliche Akteure für die Transformation spielen, b) wie besonders staatliche Akteure im Sinne eines gestaltenden Staates zur Transformation beitragen können, c) welche Beiträge durch Strategien und Instrumente der Stadt- und Raumentwicklung sowie -planung geleistet werden, und d) welche förderlichen und hinderlichen Faktoren Transformationsprozesse bzw. das Wirken von Akteuren beeinflussen. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Politik und der Verwaltung, einschließlich der formellen und informellen Planung, eine zentrale Rolle zukommt, Strukturen und Bedingungen zu schaffen, die es ermöglichen, dass staatliche Akteure sich entwickeln können und nicht-staatliche Akteure in öffentlichen und insbesondere Planungsstrukturen Resonanz finden, um wirksame Schritte in Richtung einer großen Transformation zu gehen. Gleichzeitig wird aber auch deutlich, dass in dem Handlungsfeld der großen Transformation nicht-staatliche Akteure eine besondere Rolle einnehmen, wenn sie als „Pioniere des Wandels“ auftreten und Impulse geben. Diese 126 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN können in ein Wechselspiel mit den staatlichen Akteuren treten und unterstützende Rahmenbedingungen in Politik und Verwaltung sowie ermöglichende ökonomische Dynamiken und (positive) Pfadabhängigkeiten nutzen. Aus der Akteursperspektive ist es für die große Transformation daher förderlich, wenn in der nachhaltigen Raumentwicklung Synergien zwischen Akteuren identifiziert, entsprechende Schnittstellen für gemeinsames Handeln ausgebaut und daraus Anforderungen an eine transformative Governance abgeleitet werden. Schlüsselwörter Nachhaltigkeitstransformation – Siedlungsentwicklung – Flächenverbrauch – Wohnen – Sharing – Digitalisierung – Smart City – Ernährungssystem – Pioniere des Wandels – Stadt- und Raumplanung Introduction: Great Transformation, Actors and Theoretical Contexts Abstract This chapter investigates the contributions to the great transformation of planning actors and other state and non-state actors. Actors and the relationships between them are of great significance in the transformation towards sustainability, as they interact with structural parameters: what is the potential for changing the behaviour of actors within existing structures and to what extent can actors influence structures to encourage sustainable development? The chapter draws theoretically on transition management, multi-level perspectives and governance, and analyses the impact of actors and their contributions to the great transformation in selected fields: settlement development and land take, housing, digitalisation and the Smart City, food systems and spatial planning. The chapter thus considers a) which role is played in the great transformation by actors, especially those involved in spatial planning but also other state and non-state actors, b) how state actors in particular can contribute to transformation in line with the notion of a formative state, c) what contributions are made through the strategies and instruments of urban and spatial development and planning, and d) which factors promote and which hinder transformation processes or the impact of actors. To sum up, it can be stated that politics and administration, including formal and informal planning, have a central role to play. They create the structures and parameters necessary for state actors to develop and for non-state actors in public and particularly in planning positions to find the support necessary for effective steps towards a great transformation to be taken. At the same time it is also clear that non-state actors also have a significant role to play in the great transformation when they emerge as “pioneers of change” providing transformative impulses. Such actors can interact with state actors, profiting from supportive frameworks in politics and administration and making use of enabling economic dynamics and (positive) path dependencies. In terms of the role of actors, it is clear that the great transformation can profit from the identification of synergies between actors in sustainable spatial development and the expansion of interfaces for joint action, thus allowing the requirements of transformative governance to be derived. 127 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation Keywords Sustainability transformation − settlement development – land take – housing – sharing – digitalisation − smart city – food systems − pioneers of change − urban and spatial planning Im Global Sustainable Development Report (GSDR) 2019 (UN 2019), im Sonderbericht des Weltklimarats (IPCC 2019) und im Bericht des Weltbiodiversitätsrats (IPBES 2019) heißt es, dass die Sustainable Development Goals (SDGs) und die Ziele des Pariser Klimaabkommens noch erreichbar sind, aber dies ein Umsteuern mit radikalen Reformen bedarf. Der GSDR berichtet über die Umsetzung der 2030-Agenda und betont dabei, dass „wichtige Ansatzpunkte für die erforderliche Transformation unserer Gesellschaften (…) vor allem im Wandel hin zu einer nachhaltigen Produktion von Nahrungsmitteln, in der Sicherstellung des universellen Zugangs zu nachhaltiger Energie, in der nachhaltigen Stadtentwicklung sowie im Schutz und nachhaltigen Management der globalen öffentlichen Umweltgüter“ liegen (BMU 2019). Im vorliegenden Kapitel werden die Beiträge von Planungsakteuren sowie anderen staatlichen und nicht-staat- lichen Akteuren zur großen Transformation untersucht. Neben strukturellen Voraussetzungen sowie regulatorischen, informellen und ökonomischen Instrumenten spielen Akteure und Akteursbeziehungen eine entscheidende Rolle bei der Nachhaltigkeitstransformation. Das in den Sozialwissenschaften oft diskutierte Verhältnis von „Structure“ und „Agency“ ist insbesondere bei transformativen Prozessen zu beachten: Welches Veränderungspotenzial hat das Handeln von Akteuren innerhalb existierender Strukturen und inwieweit können durch Akteure Strukturen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung verändert werden? Aus diesem Grund nehmen Fragen nach Change Agents und Akteuren des Wandels in den Arbeiten des deutschen Wissenschaftlichen Beirates für Globale Umweltveränderungen (WBGU) (WBGU 2011) eine prominente Rolle ein. Das vorliegende Kapitel greift diese Fragestellung auf, bezieht sich dabei auf theoretische Bezüge von Transition Management, Multi-Level-Perspective sowie Governance und betrachtet Akteure und ihre Beiträge zur großen Transformation in ausgewählten Handlungsfeldern. Dazu wurden für diesen Beitrag als exemplarische Bereiche, bei denen die Transformation in Richtung Nachhaltigkeit ansetzen kann, die Handlungsfelder „Siedlungsentwicklung und Wohnen“, „Digitalisierung“, „Ernährungssysteme“ sowie „Planung“ ausgewählt. Mit dem Thema „Siedlungsentwicklung und Wohnen“ wird das im WBGU-Gutachten zur großen Transformation benannte Bedürfnisfeld „Gebäude, Wohnen, Raumordnung“ aufgegriffen (WBGU 2011: 147 ff.). Hier bestehen zahlreiche Anknüpfungspunkte, u.  a. hinsichtlich Reduktion von Flächenverbrauch, Energieeffizienz, Einsatz erneuerbarer Energien, ressourcenschonender Lebenspraktiken sowie nachhaltiger Mobilitätssysteme. 128 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN 5.1.1 Ausgewählte Handlungsfelder für die Analyse der Beiträge von Akteuren zur großen Transformation: eine Übersicht Der Beitrag von Irmi Seidl behandelt die Frage, was die Treiber des großräumigen Flächenverbrauchs sind. Sie argumentiert, dass Planung und transformierende Nischenprojekte die Kraft dieser Treiber nicht ausreichend bremsen und kompensieren können. Dies müssten Politik, Planung und Raumordnung erkennen. Gleichzeitig muss die koordinierende und regulierende Rolle der Planung im Sinne des Gemeinwohls für die Transformation in Richtung Nachhaltigkeit gestärkt werden. Auf kommunaler Ebene vermag Planung durchaus neue Qualitäten in Städte zu bringen, wie Heidi Sinning in ihrem Beitrag zeigt. Sie erörtert am Beispiel der Züricher Wohnungsbaugenossenschaft „mehr als wohnen“, inwiefern diese als Pionier des Wandels mit Unterstützung städtischer Förderinstrumente mit dem Siedlungsentwicklungs- und Wohnungsbauprojekt Hunziker Areal mit höchsten Nachhaltigkeitsstandards mit Bezug auf die 2000-Watt-Areal-Zertifizierung zu einer nachhaltigen Transformation beiträgt. In dem WBGU-Hauptgutachten zur gemeinsamen digitalen Zukunft (WBGU 2019) wird aufgezeigt, unter welchen Bedingungen die Themenfelder „Digitalisierung“ und „Neue Technologien“ zu einer großen Transformation beitragen können. Gefordert wird eine Digitalisierung, die explizit an Nachhaltigkeit gekoppelt ist. Im Beitrag von Florian Koch wird analysiert, inwieweit kommunale Smart-City-Strategien und Akteure in Deutschland eine nachhaltige Stadtentwicklung befördern. Das Themenfeld „Ernährung“ wird ebenfalls im WBGU-Gutachten zur großen Transformation als eines der zentralen Bedürfnisfelder identifiziert, das – wenn man denn das gesamte Ernährungssystem von der Produktion, Verarbeitung, Zubereitung, Lagerung, dem Transport bis zur Entsorgung von Lebensmitteln einbezieht – mehr Treibhausgasemissionen umfasst als der Bereich „Mobilität und Verkehr“ (WBGU 2011). Sylvia Kruse diskutiert auf Basis von zwei Pilotgemeinden, welche Rollen staatliche und nicht-staatliche Akteure in der Transformation des Ernährungssystems in Richtung Nachhaltigkeit einnehmen und welche Strategien und Faktoren eine Nachhaltigkeitstransformation fördern können. Der WBGU weist Pionieren des Wandels eine besondere Rolle für die große Transformation zu. Sie sollen Impulse für die erforderliche Systemtransformation geben und durch Modell- und Pilotvorhaben veranschaulichen, wie der Wandel in der Praxis aussehen kann. Jörg Knieling diskutiert am Beispiel des Berufsfeldes der Stadt- und Raumplanung, welche fachlichen Impulse Planerinnen und Planer im Sinne der großen Transformation beitragen und welche förderlichen und hinderlichen Faktoren ihr Wirken beeinflussen können. 129 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation 5.1.2 Übergreifende Fragestellungen des Kapitels Vor dem Hintergrund der theoretischen Bezüge (Transition Management, Multi- Level-Perspective, Governance) liegen dem Kapitel und den einzelnen hier behandelten Themenfeldern die folgenden zentralen Fragestellungen zugrunde: > Welche Rolle spielen Planungsakteure bzw. staatliche und nicht-staatliche, wirtschaftliche, zivilgesellschaftliche sowie intermediäre Akteure in raumrelevanten Handlungsfeldern für die große Transformation? > Wie können der „gestaltende Staat“ und andere Akteure des Wandels zu einer nachhaltigen Transformation beitragen? > Welchen Beitrag leisten die Akteure durch den Einsatz von Strategien und Instrumenten der Stadt- und Raumentwicklung sowie -planung zur großen Transformation? > Welche förderlichen und welche hinderlichen Faktoren lassen sich für Transformationsprozesse zur nachhaltigen Stadt- und Raumentwicklung sowie -planung identifizieren? Die aus den im Folgenden vorgestellten Theorieansätzen und aus den Fallbeispielen gewonnenen Erkenntnisse werden abschließend im Fazit resümiert. 5.1.3 Akteure auf kommunaler Ebene und Nachhaltigkeitstransformation: theoretische Einordnungen Globale politische Leitbilder zu Nachhaltigkeitstransformation wie die Agenda 21 (UN 1992), die Agenda 2030 (UN 2015) oder die New Urban Agenda (UN HABITAT) benennen die Relevanz der lokalen Ebene, also der Kommunen und Städte, für die Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung bzw. einer Transformation. Aufgrund der in den Städten existierenden Konzentration an Bevölkerung und Wirtschaftsaktivitäten, aber auch aufgrund der Tatsache, dass sich Auswirkungen des globalen Umweltwandels besonders in den Städten zeigen, werden Städte als wichtiger Ansatzpunkt für eine große Transformation gesehen (WBGU 2016; Webb/Bai/Stafford et al. 2018). Allerdings adressieren die oben genannten politischen Leitbilder zu wenig explizit die Frage, wer konkret die Akteure dieser räumlichen Transformation sind, wer die Umgestaltung auf der lokalen Ebene umsetzt, wer dort welche Gestaltungsspielräume und Kompetenzen hat und welche Faktoren und Rahmenbedingungen für Transformationsakteure hinderlich oder förderlich sein können. Insbesondere aus der Sicht der Raumentwicklung stellt sich die Frage, welche Rolle staatlichen Akteuren, insbesondere Akteuren der Stadt- und Regionalplanung und -entwicklung, zukommt (z.  B. Kommunen und Städten, Raumordnungs- und Raumplanungsbehörden auf Ebene der Bundesländer und der Regionen). In Anbetracht einer 130 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN fortschreitenden Diffusion der klaren Trennung zwischen Steuerungssubjekten (z.  B. staatlichen Planungsakteuren) und Steuerungsobjekten (z.  B. Planungsadressaten) sowie des Umstands, dass Planungsadressaten immer häufiger selbst gestalten oder in Entscheidungsprozesse einbezogen werden, ist ergänzend die Frage zu stellen, inwieweit neben staatlichen Akteuren zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Akteure, Wissenschaften sowie die zwischen den Bereichen vermittelnden intermediären Akteure Räume gestalten und Potenzial für die Gestaltung und Umsetzung der großen Transformation in Richtung Nachhaltigkeit aufweisen. Der Trend zu einer Governance-Situation, also einer Steuerung durch vielfältige staatliche und nicht-staatliche Akteure, wurde zunächst in den Politikwissenschaften angesichts von Veränderungen in der Rolle des Staates und eines neuen Steuerungsverständnisses diskutiert (vgl. hierzu den Überblick von Benz/Dose 2010) und spiegelt sich ebenfalls in den Planungs- und Raumwissenschaften wider. Hier wird Urban Governance bereits seit Jahrzehnten beschrieben und diskutiert (z.  B. Healey 1997). Auch bei der Analyse von Nachhaltigkeitssteuerung wird zunehmend eine Governance-Perspektive angewandt, da lange nicht mehr nur staatliche, politische Steuerungsformen (Government), sondern verschiedene Mischformen bis hin zu rein nicht-staatlichen Governance-Arrangements denkbar und beobachtbar sind (vgl. Börzel/Risse 2010; Rhodes 1997). Daraus leitet sich auch ein zunehmend relationales Verständnis von Staat und State Power in Bezug auf die Nachhaltigkeit ab. Unter anderem aufgrund begrenzter öffentlicher Mittel und der vielfältigen Quellen nicht-nachhaltiger Entwicklung (Produktion und Handel, individueller Konsum und Mobilität etc.) entsteht die Situation, dass innerhalb demokratischer Systeme staatliche Akteure nur im Zusammenspiel mit weiteren Akteuren eine große Transformation anstoßen können. Insofern liegt bei einer Analyse der Akteure in der großen Transformation ein spezifisches Augenmerk auf gesellschaftlichen Beziehungen zwischen den Akteuren sowie auf Machtverhältnissen und Ideologien. Diese können in diesen Beziehungen eingeschrieben und möglicherweise reproduziert werden (Johnstone/ Newell 2018). Gleichzeitig ist in Bezug auf hoheitliche Planung durch staatliche Akteure zu beachten, dass innerhalb der verschiedenen staatlichen Akteure ebenfalls vielfältige Interessen eine Rolle spielen und das Zusammenspiel nicht immer konfliktfrei ist. Diese Komplexität zeigt sich am Beispiel einer Stadtverwaltung z.  B. darin, dass einerseits Stadtplanungsämter im Bereich der Bauleitplanung Flächenwidmungen vornehmen können, die nachhaltige Entwicklungen unterstützen (z.  B. Förderung verdichteter Baustrukturen, Vorgaben zur Reduzierung des Platzbedarfs des ruhenden Individualverkehrs), gleichzeitig durch dieselben Stadtplanungsämter aber auch gegenläufige Entwicklungen vorangetrieben werden können (z.  B. Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren nach §  13b BauGB). Beide Formen der Entwicklung werden derzeit von Stadtplanungsämtern realisiert. Darüber hinaus haben Entscheidungen anderer städtischer Ressorts ebenfalls konkrete Auswirkungen auf eine nachhaltige bzw. nicht-nachhaltige Raumentwicklung (Ansiedlung neuer Unternehmen, Planung neuer Einrichtungen für soziale Infrastruktur oder Schutz von Grünflächen). Die Vielfalt und Widersprüchlichkeit staatlicher Akteure, die „planen“ und „entwickeln“, ist somit bei Nachhaltigkeitstransformationen zu beachten. 131 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation Aus normativer Perspektive hat der WBGU in seinem Gutachten „Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte“ (WBGU 2016) Prinzipien einer transformativen Urban Governance entwickelt, die eine Stärkung städtischer Entwicklungsbefugnisse und städtischer Gestaltungs- und Planungsmacht, eine ausreichende Finanzierung der nachhaltigen Stadtentwicklung bei gleichzeitiger Stärkung der Zivilgesellschaft und eine zeitgemäße Gestaltung von Strukturen einer Multi-Level Global Governance sowie eine polyzentrale Verantwortungsarchitektur erfordern (WBGU 2016). Diesen höchst voraussetzungsvollen Prinzipien stehen Blockademechanismen von Akteuren entgegen, die existierende Geschäftsmodelle und Machtstrukturen durch die Transformation infrage gestellt sehen (Rink/Kabisch/Koch et al. 2018). Auch wird der Stadtpolitik und Verwaltung im Rahmen der „transformative urban governance“ per se eine grundsätzlich positive Einstellung zu Nachhaltigkeitstransformationen unterstellt, auch wenn die Praxis zeigt, dass „nur wenige Regierungen bzw. andere Akteure der Stadtentwicklung (…) derzeit tiefergreifende Prozesse zur Transformation zur Nachhaltigkeit (initiieren und gestalten)“ (WBGU 2016: 333). Vor diesem Hintergrund und angesichts der Erkenntnis, dass Akteure des Wandels bei der Umsetzung von Schritten zu einer großen Transformation in Richtung Nachhaltigkeit vor erheblichen Herausforderungen stehen, adressieren die folgenden Unterkapitel in den ausgewählten Handlungsfeldern unterschiedliche Akteure, die potenzielle Pioniere des Wandels sein können und beleuchten deren Agieren innerhalb existierender Governance-Strukturen. Literatur benz, a.; dose, n. (2010): Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? In: Benz, A.; Dose, N. (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden, 13-36. bmu – bundesministerium für umwelt, naturschutz und nukleare Sicherheit (Hrsg.) (2019): UNO-Bericht fordert Ambitionssteigerung bei der Umsetzung der 2030-Agenda. Pressemitteilung 153/19, 12.09.2019. börzel, t. a.; risse, t. (2010): Governance without a state: Can it work? In: Regulation & Governance 4 (2), 113-134. healey, P. 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Autoren und Autorinnen Jörg knieling, Prof. Dr., ist Professor für Stadtplanung und Regionalentwicklung an der HafenCity Universität Hamburg. Forschungsschwerpunkte sind Leitbilder und Strategien nachhaltiger Stadt- und Regionalentwicklung, Klimawandel und Raumentwicklung, Instrumente und Prozesse raumbezogener Governance sowie internationale Planungskulturen. florian koch, Prof. Dr., ist Professor für Immobilienwirtschaft, Stadtentwicklung und Smart Cities an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Berlin. In seinen Forschungs- und Lehrtätigkeiten beschäftigt er sich mit urbanen Nachhaltigkeitspolitiken, gemeinwohlorientierter Immobilienentwicklung und städtischen Digitalisierungsprozessen. Sylvia kruse, Dr., ist Akademische Rätin und leitet den Bereich Umweltpolitik an der Professur Forst- und Umweltpolitik der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Ihre Forschungsschwerpunkte umfassen Umweltpolitik und -planung in den Bereichen Nachhaltigkeitstransformation, nachhaltiger Umgang mit Ressourcen und Klimawandel. irmi Seidl, Prof. Dr., ist Titularprofessorin an der Universität Zürich und Forschungseinheitsleiterin an der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL). Ihre Forschungsschwerpunkte sind Biodiversitäts- und Naturschutzökonomie, Siedlungsentwicklung, erneuerbare Energie und Postwachstumsgesellschaft. heidi Sinning, Prof. Dr., ist Professorin für Stadtplanung und Kommunikation der Fachhochschule Erfurt und Leiterin des ISP – Institut für Stadtforschung, Planung und Kommunikation. Ihre Forschungsschwerpunkte sind nachhaltige Transformation urbaner Räume, Wohnen und Stadt(teil)entwicklung, Klimawandel sowie Governance und kommunikative Planung. 139 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation auch Forschung. Auch zeigt sich, dass Ideen und Impulse für weitergehende Ansätze v.  a. von zivilgesellschaftlichen Akteuren ausgehen und vereinzelt auch etablierte Akteure wie Banken zur Realisierung transformativer Ansätze beitragen. Um jedoch die gesamthafte Wirkung solcher Nischenprojekte im Hinblick auf die Erfordernisse einer großen Transformation einzuordnen – was in unserem Zusammenhang mindestens einen Stopp des weiteren Wohnflächenwachstums bedeuten würde, besser noch einen Rückbau –, muss an die vorangehenden Abschnitte erinnert werden, die deutlich machen, dass sehr starke ökonomische und politische Akteure, Interessen und Strukturen (Steuern, Bankensystem, Pensionskassen) den Flächenverbrauch vorantreiben. In Einzelfällen finden Pionierprojekte Nischen, können transformative Konzepte entwickeln und möglicherweise auch Ideen geben für etablierte Wohnungsentwickler, doch es bleibt angesichts starker ökonomischer und politischer Interessen eine Grunddynamik zugunsten eines Wachstums des Wohnareals bestehen. Zweifellos wirksam ist die Beschränkung des Wohnungsbesitzes auf Einwohner/innen der Schweiz (s.  o.). Auch eine erfolgreiche Volksinitiative im Jahr 2012 zur Begrenzung des Anteils von Zweitwohnungen hat bremsend gewirkt. Sie wurde von einer kleinen Naturschutzorganisation lanciert. Darüber hinaus allerdings sind keine einflussreichen Akteure in Sicht, welche die starken Treiber und die Dynamik des Wachstums des Wohnareals spürbar bremsen könnten. Literatur Auer, A.; Bühlmann, L.; Christ, B.; Frey, R.; Griffel, A.; Kübler, D.; Muggli, R.; Schuler, M.; Waldmann, B. (2014): Fünf Thesen zu Raumplanung und Zersiedelung. Zürich. 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Ihre Forschungsschwerpunkte sind Biodiversitäts- und Naturschutzökonomie, Siedlungsentwicklung, erneuerbare Energie und Postwachstumsgesellschaft. 141 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation Heidi Sinning 5.3 Wohnungsgenossenschaften als Pioniere nachhaltiger Transformation im Bereich Wohnen und Siedlungsentwicklung: Beispiel Hunziker Areal in Zürich Gliederung 5.3.1 Einleitung 5.3.2 Ausgangssituation: Flächensparende Siedlungsentwicklung und genossenschaftliches Wohnen in der Schweiz 5.3.3 Siedlungsentwicklung und Wohnungsmarktsituation in Zürich: Kommune als Ermöglicher, Beförderer und Gestalter nachhaltiger Siedlungsentwicklung und suffizienten Wohnens 5.3.4 Fallbeispiel „Nachhaltiges Wohnen auf dem Hunziker Areal“ 5.3.5 Fazit: Wohnungsbaugenossenschaften als Treiber nachhaltiger Siedlungsentwicklung und suffizienten Wohnens? Literatur Kurzfassung Eine nachhaltige Siedlungs- und Wohnungsmarktentwicklung stellt – insbesondere für wachsende Stadtregionen – eine Herausforderung dar. Das Beispiel Zürich zeigt, wie ambitionierte Nachhaltigkeitsziele verfolgt werden können. Unter der Maßgabe einer 2000-Watt-Gesellschaft, die anstrebt, den Energieverbrauch bis 2050 auf 2.000 Watt Dauerleistung und den CO2-Ausstoß auf eine Tonne pro Person und Jahr zu senken, sind die Wohnungsbaugenossenschaften maßgebliche Akteure im Bereich Siedlung und Gebäude. Ein Good-Practice-Beispiel ist die Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ mit dem Wohnungsbauprojekt Hunziker Areal. Die 2000-Watt-Areal-Zertifizie- rung und der World Habitat Award weisen auf die hohe Qualität des Projekts hin. Das Fallbeispiel zeigt, dass die Züricher Wohnungsbaugenossenschaften die Rolle als Pioniere des Wandels für eine nachhaltige Transformation übernehmen. Sie stehen dabei im engen Austausch mit Stadtpolitik und Verwaltung. Schlüsselwörter Nachhaltige Siedlungsentwicklung – suffizientes Wohnen – Wohnungsmarkt – Sharing-Ansätze – Wohnungsbaugenossenschaften – Pioniere des Wandels – Hunziker Areal – Zürich Housing associations as pioneers of sustainable transformation in the field of housing and settlement development. The example of Hunziker Areal in Zürich Abstract Sustainable development of settlements and housing markets is challenging – especially for growing urban regions. The example of Zürich shows how ambitious sustainability goals may be pursued. Using the stipulation of a 2000-watt-society, which aims 142 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN by 2050 to reduce energy use to 2000 watts of continuous power and CO2-emissions to a tonne per person and year, the housing associations are significant actors in the field of settlements and buildings. The building association “mehr als wohnen” with its housing project Hunziker Areal is a good practice example. The 2000-watt-areal accreditation and the World Habitat Award indicate the high quality of the project. This case study shows that Zürich housing associations are taking on the role of pioneers in a sustainability transformation. They interact closely here with urban political instances and the administration. Keywords Sustainable urban development – sufficient housing – housing market – sharing approaches – housing associations – pioneers of change – Hunziker Areal – Zürich 5.3.1 Einleitung Insbesondere in wachsenden Stadtregionen mit einem angespannten Wohnungsmarkt sind eine nachhaltige Siedlungs- und Wohnungsmarktentwicklung komplexe Herausforderungen. Das wachsende Zürich verfolgt nichtsdestotrotz ambitionierte Nachhaltigkeitsziele und beabsichtigt, die Stadt bis 2050 zur 2000-Watt-Gesellschaft zu transformieren. Dies beinhaltet, dass der Energieverbrauch bis 2050 auf 2.000 Watt Dauerleistung und der CO2-Ausstoß auf eine Tonne pro Person und Jahr gesenkt werden. Die Bereiche Konsum, Siedlung, Gebäude, Energieversorgung und Mobilität sollen dazu beitragen. Für die Umsetzung der Ziele im Bereich Siedlung und Gebäude spielen die Züricher Wohnungsgenossenschaften eine maßgebliche Rolle. Mit innovativen Wohnbauprojekten setzen sie sich zum Ziel, nicht nur die ökologischen, sondern auch soziale und ökonomische Aspekte der Nachhaltigkeit umzusetzen. Ein Beispiel ist die Bebauung Hunziker Areal der Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ (einer Genossenschaft aus zahlreichen Genossenschaften). Das Projekt hat eine sogenannte 2000-Watt-Are- al-Zertifizierung und erhielt 2017 den World Habitat Award. In Zürich rücken vor allem die (Wohnungs-)Baugenossenschaften als Pioniere des Wandels in den Blickpunkt, wobei auch Stadtpolitik und Verwaltung den Transformationsprozess voranbringen. Im Folgenden wird erörtert, wie sich die Akteure und ihre Projekte im Kontext einer nachhaltigen Transformation einordnen lassen. 5.3.2 Ausgangssituation: Flächensparende Siedlungsentwicklung und genossenschaftliches Wohnen in der Schweiz Ein Szenario zur Siedlungsentwicklung in der Schweiz veranschaulicht, dass das Schweizer Mittelland in rund 400 Jahren komplett zugebaut sein wird, wenn der Flächenverbrauch wie bisher anhalten sollte (BfS 2013). Die kontinuierliche Zunahme der Siedlungsflächen in der Schweiz brachte nach einem Vorschlag für eine Volksinitiative ein verschärftes Raumplanungsgesetz hervor, das den weiteren Flächenverbrauch eindämmen soll (Hugentobler 2013). Kritiker sahen nicht genug Fortschritte und 143 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation reichten deshalb 2016 die sogenannte Zersiedelungsinitiative ein, um die Zersiedelung zu bremsen. Sie wurde von der Regierung und dann auch dem Volk abgelehnt. Die bestehenden Flächenpotenziale sind inzwischen deutlich reduziert worden. Hinzu kam die Diskussion, ob Fläche in Zürich, als der am stärksten wachsenden schweizerischen Stadt (mit über 400.000 Einwohnern und rund 1,6 Millionen Einwohnern im Metropolraum), verstärkt in der Vertikalen gedacht werden müsse (Stadt Zürich, Präsidialdepartement 2019a). Die Schweiz ist traditionell ein Mieterland (Eigentümeranteil 2018 CH: 42  %, D: 51  %, eurostat 2020) und schaut auf eine lange Tradition des genossenschaftlichen Wohnens zurück. In der Schweiz gibt es rund 2.000 Wohnungsbaugenossenschaften mit insgesamt rund 180.000 Wohnungen (Schmid 2018), was etwa 8,4  % (Stand 2019, BfS 2020) des gesamten Schweizer Wohnungsbestands entspricht. Sie bieten eine Wohnform zwischen Eigentum und Miete, die quasi als insolvenzsicher gilt und mit dem Genossenschaftsanteil ein preiswertes Wohnen mit einem deutlich niedrigeren finanziellen Einsatz ermöglicht als Eigentum. Mit einem quasi lebenslangen Nutzungs- bzw. Wohnrecht gibt es hohe Wohnsicherheit und nicht zuletzt können Genossenschaftsmitglieder bei der Verwaltung des Genossenschaftskapitals und bei Unternehmensentscheidungen wie Baumaßnahmen mitbestimmen. 5.3.3 Siedlungsentwicklung und Wohnungsmarktsituation in Zürich: Kommune als Ermöglicher, Beförderer und Gestalter nachhaltiger Siedlungsentwicklung und suffizienten Wohnens Am Beispiel der Wohnungsbaugenossenschaften und der Stadt Zürich soll im Folgenden aufgezeigt werden, mit welchen Strategien und Instrumenten sie Prozesse nachhaltiger Siedlungsentwicklung und einen entsprechenden Wohnungsbau im Sinne einer großen Transformation gestalten und welche Rahmenbedingungen und Restriktionen ihre Arbeit maßgeblich beeinflussen. 2008 beschlossen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich in einer Volksabstimmung die grundlegende Verankerung der Nachhaltigkeit sowie die Umsetzung der 2000- Watt-Gesellschaft bis 2050 und verankerten sie in der Folge verbindlich in der Gemeindeordnung der Stadt Zürich. Noch 2015 betrug die individuelle Bilanz im Durchschnitt 6.900 Watt/Person. Mit 2.000 Watt auszukommen, bedeutet eine Einschränkung in allen Lebensbereichen, vor allem auch bei Wohnen, Mobilität und Konsum. „Um die Ziele der 2000-Watt-Gesellschaft auf die Bereiche Wohnen (Erstellung/Betrieb) und standort-induzierte Alltagsmobilität herunterzubrechen (Mobilität, welche durch die Nutzenden eines Gebäudes ‚verursacht‘ wird), wurde vor fünf Jahren das Label ‚2000-Watt-Area‘ geschaffen: Das Label hat die Vorgaben in den erwähnten Bereichen auf Planungsziele umgerechnet, die Planer, Architekten und Betreiber pro Quadratmeter Energiebezugsfläche erreichen müssen“ (Vogel 2017: 11). Gleichzeitig setzt die Stadt Zürich mit dem Prinzip der Kostenmiete auf die Bereitstellung preisgünstigen Wohnraums durch gemeinnützige Wohnbauträger (Stadtentwicklung Zürich, Präsidialdepartement 2017: 5). Die Stadt sieht vor, dass v.  a. Wohnbaugenossenschaften den größten Teil der Neu- und Ersatzbauten – mit Unterstützung 144 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN der Stadt – bewältigen (s. Abb. 1). Vonseiten der Regime-Ebene (Verwaltung und Politik der Stadt Zürich) werden verschiedene Instrumente eingesetzt, welche die Wohnungsbaugenossenschaften bei der Umsetzung der nachhaltigen Wohn- und Siedlungsprojekte fördern. Dazu gehört vor allem, dass die Stadt > sich am Genossenschaftskapital beteiligt, > bei der Verbürgung von Anleihen durch Restfinanzierungsdarlehen unterstützt, > zinsgünstige Darlehen gewährt, > seit den 1960er Jahre städtisches Land in Baurecht (Erbbaurecht) abgibt, womit die Steuerungsmöglichkeit über die Fläche erhalten bleibt, und > gemeinnützigen Wohnbauträgern Bauland zu einem jährlichen marktüblichen Baurechtszins bereitstellt. Abb. 1: Anteil der Wohnungsbaugenossenschaften am Neubau seit 2009 / Quelle: Stadt Zürich o.  J. Darüber hinaus setzt die Stadt Zürich weitere Unterstützungen ein: > Sie oder eine andere fördernde Institution übernimmt das entsprechende Eintrittskapital für die Mitgliedschaft in einer Wohnbaugenossenschaft für einkommensschwache Haushalte. > Die Landwertberechnung bei Baurechtsverträgen wird so angewandt, dass verdichtetes und ökologisches Bauen gefördert wird. > Die Stadt fördert außerdem eine quartiersgerechte bauliche Verdichtung, prämiert periodisch gelungene Beispiele eines sozial, ökologisch und ökonomisch nachhaltigen Umgangs mit renovierungsbedürftigen Wohnliegenschaften und stellt dazu einen Leitfaden zur Verfügung. 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 Anteil in % 25,77 45,08 11,42 37,48 28,47 25,26 37,12 42,26 21,99 8,78 Gesamt 3360 2662 2995 3210 1939 2502 2255 2307 1205 1378 Wohnungsgenossenschaften 866 1200 342 1203 552 632 837 975 265 121 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 Anteil von Wohnungsbaugenossenschaften am Neubau in Zürich 145 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation Für die Stadt hat diese Unterstützung genossenschaftlicher Projekte Vorteile, da sie in der Folge geringere Sozialausgaben aufwenden muss (Stadtentwicklung Zürich, Präsidialdepartement 2017; Hugentobler 2013; PWG 2014; Stadt Zürich 2014). Wesentliche Umsetzungsakteure und Träger nachhaltiger, innovativer Projekte sind die „jungen“ Wohnbaugenossenschaften. Deren Kultur und Transformationsimpulse gehen auf die Jugendunruhen mit Hausbesetzungen und Demonstrationen, die Mitte der 1970er bis in die 1990er Jahre in Zürich stattfanden, zurück. Viele dieser jüngeren Wohnungsbaugenossenschaften verschrieben sich den Zielen der Nachhaltigkeit im umfassenden Sinne (Innovationen in Architektur, Betriebssystemen, Planungsprozessen und Partizipation, sozialem Miteinander, Ressourceneffizienz und -suffizienz etc.). Sie können deshalb als Pioniere des Wandels im Sinne des Transformationsmodells (siehe Kap. 5.1.1 Theoretische Einordnung: Governance-Perspektiven) bezeichnet werden. Das im Folgenden vorgestellte Beispiel zeigt exemplarisch den Pioniercharakter dieser Genossenschaften auf. 5.3.4 Fallbeispiel „Nachhaltiges Wohnen auf dem Hunziker Areal“ Das Projekt der Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ auf dem Hunziker Areal im Nordosten Zürichs verfolgt im Rahmen einer solidarischen und gemeinschaftlichen Wohnform hochgesteckte soziale, ökologische und ökonomische Ziele (Schneider 2012; Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ 2017). Durch Flächensuffizienz, Energieeffizienz sowie soziale Gerechtigkeit zielt es auf eine sozial-ökologische Transformation der Siedlungsentwicklung und Wohnungspolitik. „Mehr als wohnen“ ist ein Zusammenschluss von 55 (von rund 100) Wohnungsbaugenossenschaften in Zürich. Das Projekt bietet für ca. 1.200 Menschen auf einer Fläche von 40.000 m2 370 neue Wohnungen in 13 Gebäuden, einem gemeinsamen Zentrum und vielfältig gestalteten Außenräumen für unterschiedliche gemeinschaftliche und öffentliche Nutzungen und Ansprüche (Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ 2009). Es gibt Gemeinschaftsräume (10–15 Räume mit insgesamt 840 m2 Allmendefläche, die multifunktional zum Feiern, für Sport, Werken und Seminare sowie vieles mehr nutzbar ist), Läden, Werkstätten, ein Restaurant, ein Gästehaus und ortsnahe Infrastrukturangebote in den Erdgeschossen sowie eine Rezeption mit Serviceangeboten, die teilweise auf Nachbarschaftsleistungen basieren. Diese Sharing-Angebote kompensieren die geringere Wohnfläche pro Haushaltsmitglied, die bei 32,3 m2 inklusive Gemeinschaftsflächenanteil liegt, also deutlich unter der schweizerischen Durchschnittswohnfläche (Stand 2017: 44 m2, BfS 2017). Das Projekt zielt auf eine soziale Durchmischung von Jung und Alt, von verschiedenen Haushaltsgrößen und Einkommensgruppen sowie Nationalitäten. Orientierungsrahmen ist die im Kanton Zürich durchschnittliche Alters- und Haushaltsstruktur sowie der Migrationsanteil. Architektonisch berücksichtigt wurden Wohnformen für Großfamilien, Alters-Wohngemeinschaften, Paare und Einzelpersonen, Familien mit einem oder mehreren Kindern und Menschen mit Pflegewunsch, Cluster-Wohnungen mit Gemeinschaftsräumen etc. Die Wohnungen sind für Züricher Verhältnisse relativ preiswert (BWO 2013; Hugentobler/Hofer/Simmerdinger 2016). 146 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Die ökonomischen Aspekte der nachhaltigen Transformation zeigen sich vor allem durch die Kostenmiete (20  % unter dem Marktmietzins für Zürich Nord bei der Erstvermietung), womit den Haushalten mehr vom Einkommen für andere Dinge bleibt, sowie durch die Flächensuffizienz und die Sharing-Angebote (weniger Fixkosten, da weniger Fläche sowie Angebote nur bei Bedarf). Des Weiteren sind hier die rund 150 Arbeitsplätze zu nennen, die vor Ort entstanden sind, u.  a. in zwei Restaurants, dem Gästehaus, einer Bäckerei, einer Behindertenwerkstatt und einem Grafikbüro (Baugenossenschaft „mehr als wohnen“ 2017). Nicht unkritisch wird insbesondere von der politischen Opposition die Bodenvergabe an Genossenschaften unter Marktwert betrachtet, da mögliche Erträge nicht ausgeschöpft werden. Die ökologische Zielsetzung orientiert sich, wie bereits erläutert, an der 2000-Watt-Ge- sellschaft. Seit 2017 zählt das Hunziker Areal zu den ersten zertifizierten „2000- Watt-Arealen im Betrieb“ in Zürich. „Auf dem Hunziker Areal liegt der Energieverbrauch für Wohnen und Mobilität mit 376 MJ (104 kWh) pro Quadratmeter Energiebezugsfläche (EBF) unter den Vorgaben der 2000-Watt-Gesellschaft für das Jahr 2050 (743 MJ bzw. 206 kWh/m2 EBF)“ (Vogel 2017: 34). Die Zielsetzung und 2000-Watt-Zertifizierung hat zu einem Systemwandel im Bereich Wohnen, Siedlung und Bauen im Hunziker Areal und darüber hinaus in weiteren Wohnbaugenossenschaftsprojekten geführt, wenngleich sich die Lebensstile der Bewohnerinnen und Bewohner nicht grundlegend geändert haben und dies auch nicht intendiert war. Das Hunziker Areal bietet aber Raum für vielfältige Initiativen, Anstöße und Lernprozesse, wie etwa Bikesharing, Urban Gardening sowie Co-Working-Spaces zeigen. Der reduzierte Ressourcenverbrauch wurde u.  a. durch Sharing-Modelle (z.  B. Gemeinschaftsflächen im Wohnbereich, Carsharing, Bikesharing, Urban Gardening, Gemeinschaftsräumlichkeiten u.  a. als Werkstatt, multifunktionale Räume für Sport, Freizeit etc.), den Niedrigenergiestandard des Gebäudes, das Konzept der autoarmen Siedlung und weitere ökologische Ziele erreicht. Bewusstes Konsumverhalten der Bewohnerinnen und Bewohner, wie etwa die Nutzung ökologischer Lebensmittel, die von einer Bewohnerinitiative ausgeht, niedriger Energieverbrauch, erneuerbare Energien und eine schadstofffreie, ökologische Bauweise sind Charakteristika des Projekts. Auf den Dächern stehen Photovoltaikanlagen, die Häuser erfüllen den Minergie-P- Standard. Auch Projekte zu Urban Gardening und Farming, z.  B. als Schulprojekt und zur Nutzung der Produkte im Mittagshort, sind Beiträge zu den ökologischen Zielen. Das Hunziker Areal ist als autoarme Siedlung konzipiert. Wer auf ein Auto angewiesen ist – d.  h. es ist entweder für die Arbeit (und schriftlich bestätigt durch den Arbeitgeber, etwa bei Nachtarbeit) oder aus gesundheitlichen Gründen notwendig – hat die Möglichkeit, einen der 106 Parkplätze in der Tiefgarage zu nutzen, ansonsten bleibt das Areal frei von Parkplätzen. Die Mobilitätsstation hält Fahrräder, Fahrradanhänger, E-Bikes, Einkaufswagen und Carsharing-Stellplätze bereit. 147 akteure und ihre beiträge zur groSSen tranSformation Abb. 2 und Abb. 3: Hunziker Areal mit Gemeinschaftseinrichtungen, wie a. Gästehaus (oben) und b. Mobilitätsstation (unten) / Fotos: H. Sinning 148 15 _ Nachhaltige RaumeNtwickluNg füR die gRoSSe tRaNSfoRmatioN Abb. 4: Ergebnis der 2000-Watt-Zertifizierung des Hunziker Areals / Quelle: BfE 2017: 2