Zum Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Knize, Veronika; Wolf, Markus; Wolff, Joachim Research Report Zum Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende IAB-Stellungnahme, No. 4/2022 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Knize, Veronika; Wolf, Markus; Wolff, Joachim (2022) : Zum Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende, IAB-Stellungnahme, No. 4/2022, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.SN.2204 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/265551 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de ISSN 2195-5980 IAB-STELLUNGNAHME Ausgewählte Beratungsergebnisse des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 4|2022 Zum Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende Veronika Knize, Markus Wolf, Joachim Wolff Stellungnahme des IAB zur öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags am 16.5.2022 Zum Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende Veronika Knize Markus Wolf Joachim Wolff Mit der Publikation von Stellungnahmen zu öffentlichen Anhörungen der parlamentarischen Gremien des Bundes und der Länder oder zu aktuellen, zentralen Themen der Arbeitsmarktpolitik will das IAB der Fachöffentlichkeit und der externen Wissenschaft einen Einblick in seine wissenschaftliche Politikberatung geben. IAB intends to give professional circles and external researchers an insight into its scientific policy advisory services by publishing comments on the public hearings of parliamentary committees of the Federal Government and the Federal States and on current central topics of labour market policy. Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2 Zum Entwurf der Bundesregierung eines Elften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.1 Inhalt des Gesetzentwurfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.2 Einordnung des Gesetzentwurfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3 Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3.1 Inhalt des Änderungsantrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3.2 Einordnung des Änderungsantrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Mangellagen infolge von Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Kontraproduktive Wirkungen auf arbeitsmarktpolitische Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Mittelbar diskriminierende Wirkung von Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 4 Grundlegende Sanktionsreform statt Sanktionsmoratorium oder Streichung der Sanktionen im SGB II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Zusammenfassung Bei der öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Soziales am 16.5.2022 äußerte sich das IAB mit dieser Stellungnahme (nach IAB-Stellungnahme 3/2022 zum Referentenentwurf) zum Entwurf der Bundesregierung für ein Elftes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – mit dem ein bis 31.12.2022 befristetes Sanktionsmoratorium bei Pflichtverletzungen der Bezieher von Leistungen nach dem SGB II eingeführt werden soll – und zum Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE. Thema der Anhörung war ferner ein Änderungsantrag der Fraktionen der SPD, Bündnis 90/Die Grünen und der FDP, der erst am Tag der Anhörung vorgelegt wurde und zu dem daher schriftlich nicht Stellung genommen wurde. Der Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE fordert die komplette (dauerhafte) Streichung von Sanktionen und betont, dass Sanktionen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zwar in begrenztem Maß verfassungsrechtlich möglich sind, auf Sanktionen aber verzichtet werden kann. Die Stellungnahme behandelt zunächst Inhalt und Einordnung des Gesetzesentwurfs. Anschließend werden Inhalt und Einordnung des Änderungsantrags unter folgenden Aspekten erörtert: Mangellagen infolge von Sanktionen, kontraproduktive Wirkungen von Sanktionen auf arbeitsmarktpolitische Ziele und mittelbar diskriminierende Wirkungen von Sanktionen, sodass bestimmte Personengruppen häufiger als andere von Sanktionen betroffen sind. Aus den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen lasse sich weder ein Sanktionsmoratorium noch eine Abschaffung der Sanktionen im SGB II begründen; plädiert wird stattdessen für eine grundlegende Sanktionsreform. Abstract The public hearing of the German Bundestag’s Committee on Labour and Social Affairs 2022 was concerned with the Federal Government’s “Proposal of the 11th Law on Changing the Social Code II” (the IAB comment 3/2022 is concerned with an earlier version of this draft law) that would introduce a moratorium on benefit sanctions (except for sanctions due to missing an appointment) until the end of the year 2022 and a change request of the parliamentary group the Left Party. It was also concerned with a change request of the parliamentary groups of the Social Democratic Party, the Alliance ’90/The Greens, and the Free Democratic Party, which was only presented at the day of the public hearing and which is not discussed in this comment that had to be handed in earlier. The change request of the parliamentary group the Left Party proposes to permanently abolish all benefit sanctions for unemployment benefit II recipients. It emphasises that, according to the judgement of the Federal Constitutional Court from the 5th November 2019, benefit sanctions are – within certain limits – consistent with the constitutional law, although they can be abolished. This statement is first concerned with the draft law of the Federal Government. It then turns to the contents of the change request of the parliamentary group the Left Party and discusses the following aspects raised in the request: deprivation due to benefit sanctions and related issues, counterproductive effects of benefit sanctions on goals of labour market policies, and indirect discriminatory effects of benefit sanctions implying that specific groups of people are more often sanctioned then others. With the available scientific evidence on benefit sanctions, neither a benefit sanction moratorium nor the abolition of benefit sanctions can be justified. However, IAB-Stellungnahme 4|2022 4 against the background of this evidence, elements of a comprehensive reform of the benefit sanction system can be well justified. IAB-Stellungnahme 4|2022 5 1 Einleitung Der Ausschuss für Arbeit und Soziales hat am 16.5.2022 eine öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (Entwurf der Bundesregierung eines Elften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – Bundestagsdrucksache 20/1413) und zum Änderungsantrag der Abgeordneten Jessica Tatti, Susanne Ferschl, Gökay Akbulut, Matthias W. Birkwald, Ates Gürpinar, Pascal Meiser, Sören Pellmann, Heidi Reichinnek, Dr. Petra Sitte, Kathrin Vogler und der Fraktion DIE LINKE (Ausschussdrucksache 20(11)77) durchgeführt. Als eingeladene Sachverständige hat das IAB folgende Stellungnahme abgegeben. 2 Zum Entwurf der Bundesregierung eines Elften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Das IAB hat sich bereits in der IAB-Stellungnahme 3/2022 (Wolff 2022) zum Referentenentwurf eines Elften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch geäußert. Soweit die Inhalte dieser Stellungnahme weiter relevant sind, werden sie hier ohne Kennzeichnung übernommen. 2.1 Inhalt des Gesetzentwurfs Der Entwurf der Bundesregierung sieht vor, die Sanktionen nach § 31a SGB II bis zum 31. Dezember 2022 auszusetzen. Es handelt sich um ein Moratorium für Sanktionen wegen Pflichtverletzungen und wird im Entwurf als Sanktionsmoratorium der Grundsicherung für Arbeitsuchende bezeichnet. Der Gesetzentwurf wird mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 2019 zu Sanktionen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende begründet (1 BvL 7/16), demzufolge bestimmte Sanktionsregelungen mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum nicht vereinbar sind. Das Moratorium wird als ein Zwischenschritt bis zur gesetzlichen Neuregelung durch das vom Gesetzgeber angestrebte Bürgergeld angesehen. Mit dem Bürgergeld sollen auch die Mitwirkungspflichten neu geregelt werden. Dabei sollen die wissenschaftlichen Erkenntnisse und praktischen Erfahrungen während der Covid-19-Pandemie berücksichtigt werden. 2.2 Einordnung des Gesetzentwurfs Da das IAB zum Thema Sanktionen vor und auch nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 2019 immer wieder auf der Basis wissenschaftlicher Studien Stellung genommen hat und die bereits getroffenen Aussagen auch in Hinblick auf den vorliegenden Gesetzentwurf relevant sind, werden hier ohne Kennzeichnung Passagen aus früheren Stellungnahmen wiederverwendet und ergänzt. Es wurden dabei mehrfach die Resultate der Sanktionsforschung dargestellt und betont, dass mit den vorliegenden Befunden weder ein Sanktionsmoratorium noch eine IAB-Stellungnahme 4|2022 6 3 Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE Abschaffung der Sanktionen zu begründen ist, sondern vielmehr eine grundlegende Reform der Sanktionen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (siehe Bruckmeier et al. 2015; Bruckmeier et al. 2018; Bernhard et al. 2021). Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 2019 (Bundesverfassungsgericht 2019) wurde festgestellt, dass die zuvor geltenden Sanktionsregeln teilweise verfassungswidrig sind, und es wurden einige Neuregelungen unmittelbar wirksam. Zudem kam es Ende des Jahres 2019 zu weiteren Anpassungen (Bundesagentur für Arbeit 2019a, 2019b). Insbesondere können Sanktionen 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs nicht mehr überschreiten und zwar auch dann nicht, wenn mehrere Sanktionen gleichzeitig vorliegen. Die Sanktionen dürfen bei den Betroffenen zu keinen außergewöhnlichen Härten führen, was im Einzelfall überprüft werden muss. Die Sanktionsdauer darf nicht starr sein. Sie muss verkürzt werden, wenn die erwerbsfähigen Leitungsberechtigten nachträglich ihre Pflichten erfüllen oder eine ernsthafte und nachhaltige Bereitschaft zeigen, ihren Pflichten nachzukommen. Die Regeln für ab 25-Jährige werden auch für unter 25- Jährige angewendet, soweit das nicht zu einer Schlechterstellung der unter 25-Jährigen führt. Bis zu einer endgültigen gesetzlichen Neuregelung der Sanktionen in der Grundsicherung sind mit den letzten drei Punkten aus Sicht des IAB bereits wichtige Reformschritte erfolgt. Damit war ein Zwischenschritt bis zur gesetzlichen Neuregelung der Sanktionen im SGB II bereits Ende des Jahres 2019 vollzogen. Aus der Begründung des Gesetzesentwurfs wird nicht deutlich, warum mit dem Sanktionsmoratorium ein derart weitgehender Zwischenschritt notwendig ist. Erste Erkenntnisse zur Sanktionspraxis während der Corona-Pandemie liegen bereits vor. Die Auswertung einer Organisationsbefragung des Jobcenters Kreis Recklinghausen zum Thema „Erzwungene Modernisierung – Arbeitsverwaltung und Grundsicherung in der Corona-Pandemie“ (Beckmann et al. 2021a, 2021b), die sich mit der „bedingungsarmen Grundsicherung“ infolge von § 67 SGB II befasst, ändert nichts an den schon in früheren Stellungnahmen geäußerten Folgerungen zu einem Sanktionsmoratorium. Die Antworten der Jobcenterbeschäftigten auf Fragen zu einer möglichen Verstetigung der SGB-II-Sonderregeln zeigen, dass sich 87 Prozent gegen die Beibehaltung des Aussetzens der Sanktionen aussprechen. Eine parallele Befragung bei Leistungsbeziehenden zeigt, dass nur eine Minderheit von rund 38 Prozent einen Verzicht von Sanktionen begrüßt (Beckmann et al. 2021b). Daher spricht auch diese Evidenz nicht für ein Sanktionsmoratorium. 3.1 Inhalt des Änderungsantrags Der Änderungsantrag begrüßt, dass – vor dem Hintergrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 2015 (1 BvL 7/16) – die Kritik an Sanktionen sich nun politisch durchsetzt. Der Antrag betont, dass nach diesem Urteil Sanktionen zwar in begrenztem Maß verfassungsrechtlich möglich sind, aber auch komplett auf Sanktionen verzichtet werden kann und fordert die komplette Streichung von Sanktionen. Es wird auf verschiedene Gründe dafür hingewiesen. Diese Stellungnahme wird dabei zu folgenden Aspekten vor dem Hintergrund wissenschaftlicher Befunde treffen: Mangellagen infolge von Sanktionen, kontraproduktive Wirkungen von Sanktio- IAB-Stellungnahme 4|2022 7 nen auf arbeitsmarktpolitische Ziele und eine mittelbare diskriminierende Wirkung von Sanktionen, sodass bestimmte Personengruppen häufiger als andere von Sanktionen betroffen sind. 3.2 Einordnung des Änderungsantrags Mangellagen infolge von Sanktionen Wie bereits in der Einordnung des Gesetzentwurfs erwähnt, hat das IAB die Resultate der Sanktionsforschung immer wieder dargestellt und betont, dass mit den vorliegenden Befunden ein Sanktionsmoratorium oder gar eine Abschaffung der Sanktionen nicht zu begründen sind, sondern vielmehr eine grundlegende Reform der Sanktionen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende.1 Dabei wurden auch Forschungsergebnisse zu Hinweisen auf Mangellagen infolge von Sanktionen thematisiert. Befragungen von Sanktionierten liefern Hinweise, dass ihre materiell begründete Lebensqualität und finanzielle Spielräume aufgrund der Sanktionierung eingeschränkt werden und zwar tendenziell stärker, wenn die Leistungsminderung höher ausfällt (Ames 2009; Apel/Engels 2013; Schreyer et al. 2012). Es existieren auch Hinweise auf das Sperren der Energieversorgung, eingeschränkter Ernährung bis zum Wohnungsverlust als Folgen einer Sanktionierung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die aus qualitativen Befragungen von Sanktionierten hervorgehen (Ames 2009; Schreyer et al. 2012). Das Sperren der Energieversorgung und der Wohnungsverlust stehen aber im Zusammenhang mit sehr hohen Sanktionen, die nach den Anpassungen Ende des Jahres 2019 infolge des Bundesverfassungsgerichtsurteils nicht weiter relevant sind. Kontraproduktive Wirkungen auf arbeitsmarktpolitische Ziele Grundsätzlich sollen durch die Einhaltung von im SGB II spezifizierten Pflichten und Sanktionen im Falle von Pflichtverletzungen arbeitsmarktpolitisch wünschenswerte Wirkungen erzielt werden. Soweit Personen nicht ohnehin ihren im SGB II geregelten Pflichten nachkommen, kann die Möglichkeit der Sanktionierung oder die Sanktionierung selbst bewirken, dass erwerbsfähige Leistungsberechtigte Pflichtverletzungen vermeiden, besser mit ihrem Jobcenter kooperieren und dadurch der Prozess der Integration in Arbeit und Ausbildung beschleunigt wird. Dass Sanktionen kontraproduktive Wirkungen auf arbeitsmarktpolitische Ziele haben können, ist aber ebenso möglich. So kann eine Sanktion dazu führen, dass arbeitsuchende erwerbsfähige Leistungsberechtigte ihre Ansprüche an die Arbeitsbedingungen zurücknehmen. Infolgedessen kann zwar schneller eine Arbeit aufgenommen werden, allerdings auch zu geringerer Entlohnung. Sie könnten sich unter Umständen auch vom Arbeitsmarkt zurückziehen. Aber selbst wenn kontraproduktive Wirkungen auf arbeitsmarktpolitische Ziele eine wichtige Folge bestehender Sanktionsregeln wäre, muss das nicht unter veränderten Bedingungen weiterhin so sein. Wie sich Sanktionen auswirken, hängt nicht zuletzt von der Ausgestaltung der Sanktionsregelungen und damit zusammenhängenden weiteren Regeln des SGB II ab. Viele quantitative Wirkungsanalysen belegen, dass infolge einer Sanktionierung erwerbsfähige Leistungsberechtigte (im Schnitt der jeweils untersuchten Gruppe) rascher in versicherungspflichte oder sogar ungeförderte versicherungspflichtige Beschäftigung übergehen (Boockmann et al. 2014; 1 Die in dieser Stellungnahme erwähnten wissenschaftlichen Studien beziehen sich nahezu alle auf Untersuchungszeiträume vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von November 2019. Nur Beckmann et al. (2021a, 2021b) untersuchen einen Zeitraum danach, der bereits die Periode der Covid-19-Pandemie im Blick hat. IAB-Stellungnahme 4|2022 8 Impressum IAB-Stellungnahme 4|2022 Veröffentlichungsdatum 10. Juni 2022 Weitere Informationen Deutscher Bundestag, Öffentliche Anhörung „Sanktionsmoratorium“: Tagesordnung, Sachverständigenliste, Stellungnahmen Bundestag Drucksache 20/1413 (Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Elften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch) Ausschussdrucksache 20(11)96 (Stellungnahme des IAB) Herausgeber Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit Regensburger Straße 104 90478 Nürnberg Redaktion Martina Dorsch Rechte Diese Publikation ist unter folgender Creative-Commons-Lizenz veröffentlicht: Namensnennung – Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 International (CC BY-SA 4.0) https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de Bezugsmöglichkeit dieser Stellungnahme http://doku.iab.de/stellungnahme/2022/sn0422.pdf Bezugsmöglichkeit aller Veröffentlichungen der Reihe „IAB-Stellungnahme“ https://www.iab.de/de/publikationen/stellungnahme.aspx Webseite http://www.iab.de ISSN 2195-5980 DOI 10.48720/IAB.SN.2204