O sistema deliberativo da política de assistência social no contexto da ascensão de novos projetos políticos no governo federal

Pinheiro, Marina Brito; Direito, Denise do Carmo Working Paper O sistema deliberativo da política de assistência social no contexto da ascensão de novos projetos políticos no governo federal Texto para Discussão, No. 2910 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Pinheiro, Marina Brito; Direito, Denise do Carmo (2023) : O sistema deliberativo da política de assistência social no contexto da ascensão de novos projetos políticos no governo federal, Texto para Discussão, No. 2910, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2910-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285032 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2910 O SISTEMA DELIBERATIVO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO DA ASCENSÃO DE NOVOS PROJETOS POLÍTICOS NO GOVERNO FEDERAL MARINA BRITO PINHEIRO MARINA BRITO PINHEIRO DENISE DO CARMO DIREITODENISE DO CARMO DIREITO 2910 Rio de Janeiro, agosto de 2023 O SISTEMA DELIBERATIVO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO DA ASCENSÃO DE NOVOS PROJETOS POLÍTICOS NO GOVERNO FEDERAL MARINA BRITO PINHEIRO1 DENISE DO CARMO DIREITO2 1. Pesquisadora do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: <marina.pinheir[email protected].br>. 2. Especialista em políticas públicas e gestão governamental na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea. E-mail: <denise.direit[email protected].br>. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2023 Pinheiro, Marina Brito O Sistema deliberativo da política de assistência social no contexto da ascensão de novos projetos políticos no governo federal / Marina Brito Pinheiro, Denise do Carmo Direito. – Rio de Janeiro: IPEA, 2023. 42 p. : il. – (Texto para Discussão ; 2910). Inclui Bibliografia. 1. Participação Social. 2. Projetos Políticos. 3. Desdemocratização. I. Direito, Denise do Carmo. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 361.6 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: PINHEIRO, Marina Brito; DIREITO, Denise do Carmo. O Sistema deliberativo da política de assistência social no contexto da ascensão de novos projetos políticos no governo federal. Rio de Janeiro: Ipea, ago. 2023.42 p. : il. (Texto para Discussão, n. 2910). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2910-port JEL: Z18 e I39. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenador-Geral de Imprensa e Comunicação Social ANTONIO LASSANCE Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ..........................................................................6 2 PROJETOS PREVALENTES E DESDEMOCRATIZAÇÃO .....9 3 DECLÍNIO DA DELIBERAÇÃO E A DESDEMOCRATIZAÇÃO DA POLÍTICA .............................15 3.1 Conferências de Assistência Social ........................................16 3.2 Conselho Nacional de Assistência Social ............................... 25 3.3 Comissão Intergestores Tripartite ...........................................30 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................35 REFERÊNCIAS ..........................................................................37 SINOPSE O ex-presidente Jair Bolsonaro colocou em palavras o projeto político prevalente durante o seu governo, que pode ser traduzido como liberal-conservador-autoritário. Este texto busca compreender se e de que forma esse projeto político se fez presente, considerando práticas amplamente consolidadas da democracia-participativa, fruto de projetos políticos anteriores. Neste estudo, o foco está nos sistemas existentes na política de assistência social – Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), conferências nacionais e Comissão Intergestores Tripartite (CIT) –, devido à relevância que esses fóruns apresentam para a implementação e a estruturação dessa política. Como framework analítico, foram utilizadas categorias propostas por Charles Tilly (2013) para se analisarem processos de democratização/desdemocratização: amplitude, igualdade, proteção e caráter mutuamente vinculantes das consultas. Acrescentou-se a esse modelo a dimensão formal e informal em que as mudanças ocorreram, bem como a pandemia de covid-19 como interveniente relevante em todo o processo. A conclusão aponta que, apesar de não ter consigo alterar as regras formais que formatam o sistema de participação, houve um processo de desdemocratização do campo, com perda relativa dos mecanismos de participação e coordenação federativa durante o governo em análise. Palavras-chave: Participação social; projetos políticos, desdemocratização. ABSTRACT Former president Jair Bolsonaro put into words the political project that prevailed during his government, which can be translate as a liberal-conservative-authoritarian perspective. This article seeks to understand if and how this political project changed routines, considering consolidated practices arising from previous participatory political projects. In this study, we focus on the complex participatory systems of the social assistance policy, particularly at the national level – the national council and conferences, as well as the intergovernmental commission –, due to the relevance that these forums have for the implementation and structuring of this policy. The analytical framework of the study is based in categories proposed by Charles Tilly (2013) to analyze democratization/de-democratization processes: breadth, equality, protection, and mutually binding nature of consultations. To keep track with the changes that took place in that period, we added to that framework two additional categories: the formal and informal dimension of the shifts, as well as the covid pandemic as a relevant player in the entire process. The conclusion points out that despite not being able to change formal rules that formatted the participation system, it was possible to identify a process of de-democratization, with relative losses in participation mechanisms and federative coordination during the government under analysis. Keywords: Social participation; political projects; de-democratization. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2910 1 INTRODUÇÃO O ex-presidente Jair Bolsonaro foi claro e resumiu o seu pensamento sobre fóruns participativos e gestão quando disse as seguintes frases: “Vamos botar um ponto final em todos os ativismos no Brasil”1 e “Mais Brasil, menos Brasília”.2 A primeira frase é a tradução de um projeto político autoritário, que entende qualquer ideia oposta ou diferente como a de um inimigo, e não de um opositor, algo que a cientista política Chantal Mouffe tratou como expressão de um discurso antagonista, em que o outro é um inimigo e precisa ser combatido. É um contraponto ao agonismo, em que ideais diferentes são apenas de um outro com entendimento distinto, mas não aquele a ser exterminado: por meio do diálogo e de trocas, se alcançariam consensos mínimos, ocorrendo a construção da ação pública. Já a segunda frase traduz uma visão de gestão pública que pode ser compreendida como a tentativa de descentralizar autoridade e responsabilidades da União para os estados e municípios, ou seja, para perto da população. Em uma visão mais crítica, também pode significar a desresponsabilização da União perante determinadas políticas públicas e seus resultados. Se considerarmos que discursos e práticas são mutuamente constituídos e que, de igual forma, discursos são formatados considerando valores e preferências (Fischer e Forester, 1993; Zittoun, 2014), somos instigadas a compreender se houve e de que forma ocorreram mudanças em áreas propícias à participação social e/ou descentralização decisória entre 2016 e 2022, período em que esses discursos começam a ganhar força no âmbito do governo federal. Resumindo, como esse discurso de lideranças políticas transformou a ação pública, principalmente aquelas constituídas em fóruns de participação social e descentralização decisória? A política de assistência social foi o foco do estudo realizado, tendo ao longo dos últimos vinte anos estabelecido o que estudiosos dos processos democráticos chamam de um sistema deliberativo. Trata-se de um conjunto de espaços que interagem das mais diversas formas e que tiveram papel-chave para a delimitação de um campo de ação estatal, no caso a assistência social, como parte do arcabouço da seguridade social. Em outras palavras, foi central para a transição de um modelo assistencialista 1. Fala proferida pelo então candidato à presidência, Jair Bolsonaro, em 7 de outubro de 2018, em pronunciamento veiculado pela internet, logo após a confirmação, pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), de que o candidato disputaria o segundo turno das eleições. 2. Frase do então presidente Jair Bolsonaro assim que assumiu o cargo, em janeiro de 2019 (Gohn, 2022). https://exame.com/brasil/mais-brasil-menos-brasilia-bolsonaro-defende-novo-pacto-federativo/. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2910 e filantrópico para um que se estabelece a partir de uma comunidade epistêmica em que direito é a palavra-chave que pauta a atuação do Estado e das organizações da sociedade civil que ofertam os serviços socioassistenciais (Almeida e Cunha, 2016). A partir dessa compreensão, focamos nos mecanismos fundamentais no nível federal desse sistema complexo. De um lado, estão as tradicionais e consolidadas instituições participativas (IPs) do campo, ou seja, as conferências nacionais e o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). As conferências reúnem as comunidades de política do campo, tanto atores estatais como não estatais, para discutir e articular coletivamente as propostas e estratégias que devem pautar a ação pública, responsáveis por ampliar e redefinir os padrões de participação social (Avritzer, 2012). Durante o período analisado, ocorreu apenas uma Conferência Nacional de Assistência Social, em 2021. Já o CNAS é um órgão colegiado, com paridade de representação entre atores governamentais e não governamentais, 3 sendo que cabe aos conselheiros da assistência deliberar sobre propostas orçamentárias da área, critérios de transferências de recursos para os outros entes e o uso do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS), bem como normatizar e regular os serviços socioassistenciais, sejam esses prestados por entes públicos ou privados.4 De outro lado está a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), que reúne representantes da União, estados e municípios, 5 com o objetivo de pactuar estratégias para a implantação e a operacionalização do Sistema Único de Assistência Social (Suas), considerando os serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como analisar e sugerir critérios e procedimentos de transferência de recursos para o seu cofinanciamento. Dessa forma, pelo seu caráter de reunir os entes governamentais das três esferas, é o órgão principal quando se busca maior descentralização. 3. Ao todo, são dezoito membros e respectivos suplentes, sendo metade, ou seja, nove representantes governamentais (sete indicados pelo governo federal, um representante estadual indicado pelo Fórum Nacional de Secretários/as de Estado da Assistência Social – Fonseas – e um municipal pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social– Congemas). Os outros nove representantes da sociedade civil são eleitos em fórum próprio, com regras detalhadas por edital específico e sob a fiscalização do Ministério Público Federal. 4. As atribuições do CNAS estão relacionadas na Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) – Lei no 8.742/1993. 5. O Decreto n o 10.009, de 5 de setembro de 2019, estabeleceu que a composição da CIT é de cinco membros do Ministério da Cidadania, cinco dos estados e Distrito Federal e cinco dos municípios, sendo que a representação dos estados e Distrito Federal é definida pelos membros do Fonseas e a dos municípios pelo Congemas, e a indicação deve respeitar as cinco regiões do país. TEXTO para DISCUSSÃO 8 2910 Na prática, trata-se de um sistema de forte interação, que propicia encontros periódicos entre gestores da política nos três níveis de governo, além de viabilizar e incentivar que esse conjunto de atores estatais se relacione com os fóruns participativos. Assim, esses múltiplos fóruns provocam uma troca permanente de saberes e práticas, que acabam por formar uma comunidade de políticas públicas, no sentido de um conjunto de pessoas compartilhando propósitos, ideias e perspectivas similares (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993). Do ponto de vista metodológico, foram consideradas duas dimensões principais de análise – a formal e a informal –, além de uma dimensão interveniente – a deflagração da pandemia de covid-19. Nos dois primeiros casos, se reproduzem abordagens de pesquisa já consolidadas no âmbito dos estudos das instituições participativas e outros fóruns de deliberação no Brasil. No último caso, analisamos os impactos específicos da pandemia, partindo do pressuposto de que a necessidade de se adotarem medidas de redução da transmissibilidade da covid-19 foi oportuna para um processo em curso de fragilização e isolamento desses fóruns. Foram analisados dados secundários (atas e documentos produzidos pelo governo federal e organizações da sociedade civil e de gestores estaduais e municipais), assim como observações de campo6 e entrevistas com pessoas-chave que participam ou já estiveram nesses fóruns no período enfocado. O texto se divide em duas seções, além desta introdução e da conclusão. Na próxima seção, discutimos como se organiza o sistema deliberativo do Suas e sua relação com projetos políticos prevalentes desde a redemocratização até a chegada do governo de Jair Bolsonaro, em que se observa a ascensão de um projeto conservador-autoritário. A partir da literatura, estabelecemos o modelo analítico utilizado. Na terceira seção, aplicamos o modelo para analisar os processos de desdemocratização (Tilly, 2013), que perpassam todos esses fóruns. Conclui-se que os últimos anos foram marcados por um processo ativo de fragilização e desestruturação do sistema, gerando obstáculos à participação social e propiciando a desarticulação da política de assistência no nível federal. Isso, por sua vez, impactou a capacidade da política de agir de forma efetiva em momentos cruciais para a vida da população, como foi o caso da crise socioeconômica gerada pela pandemia de covid-19. 6. O campo da pesquisa se insere no âmbito do Projeto Acompanhamento da Política de Assistência Social, da Disoc/Ipea. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2910 3 DECLÍNIO DA DELIBERAÇÃO E A DESDEMOCRATIZAÇÃO DA POLÍTICA Não há como falar do processo de desmonte do arcabouço tradicional da participação social nos últimos anos sem falar do Decreto n o 9.759/2019, de 11 de abril de 2019, editado no início do governo de Jair Bolsonaro. Seu efeito na extinção de um número mais significativo de colegiados só não foi maior devido à atuação do Supremo Tribunal Federal (STF), que deliberou que um decreto não poderia extinguir conselhos previstos em leis. Em relação ao sistema deliberativo do Suas, o CNAS, apesar de não ter sido extinto, por estar previsto em lei específica,10 teve suas funções parcialmente dificultadas, pois foram colocados empecilhos para o pleno funcionamento de colegiados, comissões e grupos de trabalho que auxiliavam na atuação do fórum. Já o efeito sobre a CIT foi mais drástico, já que, por não estar prevista em lei, foi descontinuada e retomada apenas quando um novo decreto a recriou. Essa estratégia de restrição de atuação dos fóruns a partir de modificações em regras e regulamentos que organizam o desenho institucional das instituições formais, no entanto, não foi a única maneira encontrada de diminuir a capacidade deles de participar dos processos de tomada de decisão. Determinadas ações e práticas conduzidas informalmente por atores que ocupavam cargos-chave no Estado também influenciaram o funcionamento dessas instituições. Já foi identificado na literatura (Direito, 2021; Direito e Rezende, no prelo) que a atuação dos atores estatais se modifica à medida que projetos menos democráticos se fazem presentes. Nesse contexto, a assistência social, por sua constituição recente e por não contar com uma comunidade de política estruturada e consolidada antes da Constituição de 88 – como é o caso do campo da saúde –, acaba se mostrando mais dependente dos atores estatais e das burocracias que apoiam esses fóruns (Avelino, Alencar e Costa, 2017). O CNAS foi constituído a partir da forte atuação de servidores públicos, muitos ligados ao PT. Foram profissionais que migraram das esferas municipais e estaduais e assumiram posições no conselho como representantes governamentais (Gutierres, 2018; Almeida, Vieira e Kashiwakura, 2020) e, ocupando essa posição, ajudaram a construir a política tal como a conhecemos. A mudança de projeto político, ocorrida a partir do impeachment da presidente Dilma Rousseff, indica alteração no perfil dos representantes governamentais, podendo impactar a condução dos trabalhos nos fóruns de participação e pactuação. 10. O CNAS está previsto no art. 17 da Loas – Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993. TEXTO para DISCUSSÃO 16 2910 Na sequência, analisamos separadamente cada um dos fóruns, considerando o esquema analítico apresentado na seção anterior (figura 1). 3.1 Conferências de Assistência Social As Conferências de Assistência Social foram importante lócus de construção discursiva e institucional da política de assistência social (Almeida, 2018) e também têm papel relevante na inclusão política de mulheres e pessoas com rendas mais baixas, que tendem a encontrar obstáculos à participação (Cunha, 2012). Nesse sentido, oferecem às pessoas que utilizam a política a oportunidade de exercer a sua cidadania por meio da participação política, materializando diretrizes preconizadas pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) para garantir a inclusão e o protagonismo desses indivíduos. Ao longo das últimas duas décadas, junto à expansão das conferências como modelo institucional para assegurar a participação social, cresceu também o debate em torno do seu papel efetivo na construção da agenda das políticas públicas, particularmente no nível federal. Em relação às Conferências de Assistência Social, Bichir e Gutierres (2019) avaliam que elas foram centrais no processo que levou à elaboração da PNAS e do Suas (Bichir e Gutierres, 2019) ao longo dos anos 2000. Já Cunha e Zanetti (2016), ao analisarem o potencial de influência das conferências nacionais na agenda governamental entre 1995 e 2015, apontam que, enquanto nos governos petistas foi possível observar impactos das deliberações dessa IP, as deliberações não alcançaram a agenda dos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Isso pode indicar que essa capacidade depende fortemente da convergência com a agenda presidencial. Leonardo Avritzer (2012), ao abordar o tema da efetividade das conferências nacionais em termos de sua capacidade de influência na agenda, reflete que ainda existem limitações à absorção das decisões das conferências pelos órgãos gestores das políticas, pois inexistem normativas ou arranjos que levem o Executivo a abarcar em suas ações as demandas propostas nesses fóruns11 (Avritzer, 2012, p. 22). De fato, com as mudanças no cenário político desde o afastamento de Dilma Rousseff da Presidência da República, em 2016, as conferências se tornaram alvo de embates entre o governo federal e a comunidade de política da assistência social. Dessa 11. No âmbito da política de assistência social, a Loas e a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB-Suas) de 2012, entre outras regulamentações do CNAS e da CIT, reforçam a importância de se articularem as deliberações das conferências nos orçamentos e instrumentos de planejamento da política, como os planos de assistência social (no nível municipal e estadual) e o plano decenal. No entanto, não existe nenhum mecanismo específico de reforço dessas regulamentações que garanta que as deliberações serão consideradas nesses instrumentos de gestão. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2910 relação conflituosa derivaram diversas iniciativas do governo federal que tiveram como consequência o questionamento do papel desses fóruns na formação de agenda da política de assistência. 3.1.1 Dimensão formal Do ponto de vista das categorias aqui utilizadas, numa dimensão formal, se ressalta a busca de determinados atores governamentais por brechas existentes no arcabouço normativo que dá forma às conferências. Em outras palavras, destaca-se o esforço de se incidir na dinâmica participativa nesse espaço, sem promover mudanças substantivas nas regras existentes, mas produzindo interpretações sobre elas, valendo-se de pontos de fragilidade observados nesse elemento da institucionalidade desse fórum. Uma iniciativa nesse sentido é observada na XI Conferência Nacional de Assistência Social, em 2017, a primeira realizada no contexto em que o projeto conservador-liberal começa a ganhar força. Em contraste à ascensão desse projeto, a comunidade de política da assistência ressaltava a sua contrariedade a medidas que consideravam ameaças ao Suas 12 e a ausência de debate adequado sobre determinadas agendas em outros fóruns do sistema deliberativo do Suas, nomeadamente o CNAS e a CIT (Ipea, 2019, p. 3). Como discutido por Ipea (2019), esses descontentamentos informaram os resultados da conferência, suscitando a elaboração de deliberações que dialogavam com diversos temas que já vinham sendo ponto de atrito entre a comunidade de política e o governo federal. Entre elas, ressalta-se a deliberação que preconizou a imediata desvinculação do PCF – principal iniciativa criada no âmbito da assistência durante o governo Temer – da política, com a devolução dos recursos mobilizados para essa ação ao FNAS. A sinalização de que não houve boa recepção das deliberações da XI Conferência por parte do governo federal veio com o questionamento formal do ministério em relação ao caráter dessas reuniões. Historicamente, as conferências nacionais de assistência social são consideradas instituições com caráter deliberativo e, seguindo o rito que se estabeleceu desde a VI Conferência (2004), ao fim do processo conferencial, o CNAS publicava uma resolução que divulgava os resultados. Na XI Conferência, no entanto, 12. Entre as quais podem ser citadas a criação do Programa Criança Feliz (PCF), as alterações no Benefício de Prestação Continuada (BPC) e a redução orçamentária decorrente da aprovação da Emenda Constitucional (EC) no 95/2016, que instituiu um teto de gastos para a administração pública federal. TEXTO para DISCUSSÃO 18 2910 após a publicação da resolução13 com as deliberações, o então Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) realizou consulta à sua consultoria jurídica (Conjur) em que questionava a natureza dessas deliberações.14 A resposta da Conjur indicou que as deliberações das conferências deviam ser consideradas “propostas”, sem natureza vinculativa direta à política. Em outras palavras, estabeleceu-se o entendimento de que a conferência não possui caráter deliberativo, limitando sua capacidade de produzir impactos na política: 7. Assim, de acordo com a Loas, incumbe à Conferência Nacional de Assistência Social as atribuições de avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema. 8. Não se trata a Conferência, pois, de instância deliberativa, mas propositiva, na medida em que, a partir dela, são propostas ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) diretrizes para o aperfeiçoamento do Suas. 9. Ao CNAS, como instância deliberativa do Suas, cabe deliberar, apreciando o que fora proposto nas conferências nacionais de assistência social (Conjur-MDS, 2018, p. 2 apud Pereira, 2019). No cerne da construção do entendimento está o fato de que a Loas15 não explicita determinados aspectos do desenho institucional16 dessa IP, estando o ponto aberto à interpretação jurídica. Dessa forma, trata-se, conforme a figura 1, de um processo de desdemocratização (Tilly, 2013) via redução do alcance das decisões (d). As conferências deixam de ser um fórum deliberativo para se tornar consultivo, cujas contribuições são interpretadas como propostas, indicativos não vinculantes da ação estatal. As normas, mas dessa vez de forma inversa, também foram usadas para justificar a decisão pela não convocação da conferência prevista para ocorrer em 2019. Ao contrário 13. Resolução no 21, de 18 de dezembro de 2017. 14. Se ela se sobrepunha às outras resoluções do CNAS e se era apropriado o uso de “deliberações” para se referir ao resultado do processo conferencial. 15. Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993. 16. Mesmo que a NOB-Suas e outras regulamentações produzidas no âmbito do CNAS ressaltem que as conferências têm caráter deliberativo. Do ponto de vista do preceito da hierarquia das normas, que rege o arcabouço jurídico brasileiro, as leis, como a Loas, precedem atos administrativos, como as portarias e resoluções de conselhos como o CNAS. No caso aqui retratado, a NOB-Suas, apesar de ser importante referencial normativo para a organização do Suas, foi formalizada por meio de resolução do CNAS. Numa situação em que haveria um suposto conflito entre normas, prevaleceria o explicitado na Loas. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2910 do que vinha ocorrendo regularmente desde a I Conferência,17 que era realizada a cada dois anos, se decidiu, em um processo decisório turbulento, cumprir aquilo que está estritamente definido na Loas, que as conferências devem ser realizadas no período de quatro em quatro anos.18 Desde os primeiros momentos da gestão do presidente Jair Bolsonaro, que sucedeu a de Michel Temer, o governo federal se posicionou de forma contrária à realização da conferência extraordinária. Apesar de justificar sua posição nas diretrizes da Loas, registros das reuniões do CNAS indicam que o desinteresse do ministro se relacionava com os litígios observados ao longo da conferência anterior. O ministro demonstrou resistência no que se refere à convocação da conferência, segundo ele, em virtude do resultado das deliberações, que não alcançou os objetivos esperados, e de algumas manifestações que ocorreram no processo conferencial da 11 a CNAS [Conferência Nacional]. Ele demonstrou melhor abertura quando colocado pelo CNAS a posição de reavaliar o modelo do processo conferencial. Por ser uma conferência de caráter extraordinário e não estar garantida em Lei, temos de buscar a parceria do ministro para evitar dificuldades administrativas e orçamentárias relativas à sua realização (CNAS, 2019). Naquele momento, se estabeleceu uma divisão no conselho: os membros da sociedade civil e os representantes do Congemas e do Fonseas19 defendiam a realização desse processo participativo, enquanto o governo e seus representantes no CNAS se opunham. Mesmo após tentativas de se negociar um acordo20 que permitisse conquistar 17. Foram realizadas conferências nacionais em 1995, 1997, 2001, 2003, 2005, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015, 2017 e 2021. Ou seja, elas têm sido recorrentemente realizadas com intervalo de dois anos, com exceção apenas entre 1997 e 2001 e, mais recentemente, entre 2017 e 2021. 18. A Loas não faz menção à possibilidade de realização de conferências extraordinárias de dois em dois anos, como acontecia na prática e era regulado pela NOB-Suas. A versão inicial da norma estabelecia que a conferência fosse realizada a cada dois anos, porém, após alteração em 1998, se estabeleceu o prazo de quatro anos para a realização de conferências nacionais ordinárias. 19. O CNAS tem composição de nove representantes governamentais, sete indicados pelo governo federal, um representante estadual indicado pelo Fonseas e um municipal pelo Congemas. O Congemas foi instituído em 2001 e é uma sociedade sem fins lucrativos cujo objetivo é representar os interesses dos municípios junto às autoridades e articular as ações comuns de gestores municipais da assistência social. 20. Partindo de sinalizações iniciais do ministério, no centro dessa negociação, estaria a proposição de um novo formato que pudesse gerar consensos entre CNAS e governo. Além disso, de acordo com relatos colhidos em observações de campo no âmbito do Projeto de Acompanhamento da Política de Assistência Social, a negociação teria incluído também a aprovação da Resolução CNAS n o 6, de 19 de fevereiro de 2019, que expande o público prioritário do PCF, apreciada em janeiro. Uma tentativa similar de expansão do público do programa havia sido rejeitada pelo CNAS em agosto do ano anterior e, mesmo com a iniciativa do governo de retomar a proposta no mês seguinte do mesmo ano, a proposta acabou não sendo apreciada (CNAS, 2018a; 2018b). TEXTO para DISCUSSÃO 20 2910 o apoio dos representantes governamentais das esferas subnacionais, via Congemas e Fonseas, a posição do bloqueio da agenda do agora Ministério da Cidadania (MCid) permaneceu inalterada. Levando-se em conta que o grupo que defendia a convocação da conferência extraordinária formava uma maioria numérica21 (onze votos favoráveis e sete contra), havia condições de aprovar a resolução de convocação por maioria simples. Entretanto, sabidas as posições dos segmentos sobre a questão, suscitou-se o debate sobre qual tipo de votação seria necessário para a aprovação de tal resolução. Isso porque, de acordo com o regimento interno do CNAS, as decisões desse colegiado podem ser aprovadas por maioria simples ou qualificada (dois terços dos membros do CNAS devem ser favoráveis), a depender da natureza da matéria a ser votada.22 Para dirimir possíveis questionamentos sobre o resultado da votação, foi solicitado à Conjur do ministério um parecer a respeito da questão, que concluiu pela necessidade de quórum qualificado. 23 Como a exigência de quórum qualificado seria um impeditivo à convocação da conferência, a sociedade civil pressionou pela posição de não seguir o parecer da Conjur e apreciar a resolução de convocação por maioria simples. Levando-se em conta as prerrogativas da presidência do CNAS, a então presidente, pertencente a um dos segmentos da sociedade civil, decidiu por não acompanhar o parecer, obtendo como resultado a aprovação da convocação da conferência. Essa decisão, todavia, não se sustentou por muito tempo. Instada pelo então ministro do MCid, a Conjur emitiu um parecer, homologado pelo ministro, indicando que todos os órgãos vinculados ao ministério, autônomos ou não, deveriam ser responsivos aos pareceres e orientações oferecidos por aquela consultoria. Essa anuência ministerial ao parecer impediria todos os servidores do ministério de participarem da organização da conferência e, em última instância, os próprios conselheiros. Dessa maneira, ao sustentar a posição de convocar a conferência por meio de votação simples, a presidente 21. Relato colhido em reunião do CNAS descreve que teria havido pressão do governo federal para que os gestores estaduais não apoiassem a convocação da conferência. O voto do Fonseas foi favorável à realização, porém não participou de manifestações veiculadas pela sociedade civil e Congemas e teve papel menos proativo nos acontecimentos que se sucederam ao cancelamento do evento. 22. Art. 24 do Regimento Interno do CNAS. 23. Parecer n o 00201/2019/Conjur-MC/CGU/AGU. Levando-se em conta que não existia no regimento interno ou em outras normativas a definição de qual seria o regime de votação necessário para a convocação da conferência, a Conjur interpretou que a conferência se tratava de matéria referente à PNAS, por ser uma instância com a competência para elaborar diretrizes para a política. Sendo assim, de acordo com o regimento, matérias referentes à política deveriam ser votadas por maioria qualificada, ou seja, para ser aprovada demanda que contasse com dois terços dos votos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2910 do CNAS estaria sujeita à responsabilização legal pelos atos que levaram à decisão. De mãos atadas, a sociedade civil não vislumbrou outra solução senão revogar a convocação (Dalton et al., 2021).24 Um exemplo das novas perspectivas trazidas com a ascensão do projeto conservador-liberal pode ser vislumbrado na fala realizada na convocação da XII Conferência Nacional, em 2021, pelo então presidente do CNAS, representante do governo federal. Ao refletir sobre a tentativa de convocação da conferência extraordinária em 2019, interpretou o ato do CNAS como ilegal, classificando os esforços do grupo favorável à convocação como um ato de anarquia, por contrariar a Loas. [...] forçando isso naquela época [a convocação de uma conferência extraordinária], naquela circunstância, eu fiz sim menção a uma anarquia, porque, na medida em que a gente não respeita a legislação e querendo impor algumas questões que não estão previstas em lei, e desrespeitando-as quando tem previsão, eu vejo como um movimento praticamente de forma contrária à lei. [...] Conferência Nacional de Assistência Social é legítima aquela que está dentro da legalidade, dentro da previsão legal, dentro do que a Lei Orgânica de Assistência Social diz e que estaremos realizando, sim. O pleno do Conselho Nacional aprovou ontem, por unanimidade, o chamamento da XII Conferência Nacional em dezembro. Essa sim é legítima, ela é dentro da legalidade.25 Esse evento exemplifica bem a redução dos aspectos assinalados nos campos (a), (b) e (d) da figura 1. Há redução na amplitude das demandas (a), ou seja, a sociedade civil, inclusive com o apoio de entes governamentais das esferas subnacionais, almejava viabilizar um número maior de oportunidades para se chegar a consensos e estabelecer os rumos da política, além de ampliar a possiblidade de construção conjunta da política. De igual forma, a manobra reduziu a igualdade de participação (b), visto que a vontade do governo central prevaleceu, por meio de mecanismo de legalidade bastante questionável (Avelino, 2018). Foi utilizado um mecanismo formal (d), ou seja, um parecer da assessoria jurídica do próprio ministério, sendo que já haviam sido realizadas, anteriormente, quatro outras conferências extraordinárias não previstas pela Loas, sem que essa irregularidade houvesse sido apontada. 24. O processo que culminou na revogação da resolução de convocação da conferência extraordinária é narrado do ponto de vista do grupo favorável à convocação da conferência em nota de esclarecimento assinada pelos representantes da sociedade civil e do Congemas. Disponível em: https://maissuas.files. wordpress.com/2019/05/nota-de-esclarecimento-cnas.pdf. 25. Miguel Ângelo Gomes Oliveira, na 292a reunião do CNAS, ocorrida no dia 10 de dezembro de 2020. A gravação da reunião está disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=84tUr-TJcL4&t=7140s. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2910 3.1.2 Dimensão informal Se dentro das formalidades, com exigências de quórum qualificado e a consolidação de uma nova arena decisória, a Conjur (Avelino, 2018; Direito, no prelo) avança nas estratégias de neutralização desses espaços, é na dimensão informal que a atuação da sociedade civil se dinamiza. O cancelamento do CNAS não dissuadiu a sociedade civil de realizar um evento naquele ano. Para isso, foi organizada uma conferência autônoma, denominada Conferência Nacional Democrática de Assistência Social com o tema “Assistência social: direito do povo, com financiamento público e participação social”. O evento foi realizado com o apoio de diversos grupos e ativistas da sociedade civil e de entes subnacionais e culminou na realização de uma audiência pública na Câmara dos Deputados com o público participante da conferência.26 Apesar de seus resultados não poderem ser vinculados à política de assistência de maneira formal, a Conferência Democrática foi um espaço de articulação da sociedade civil e atores estatais (sejam estaduais ou municipais, sejam do legislativo federal). Teve como documento final a Carta da Conferência Nacional Democrática de Assistência Social, que resumiu uma agenda de lutas em torno da política, que vão desde enfrentar os entraves do financiamento da política, passando pela criação de mecanismos de monitoramento do Suas, até a defesa da transversalidade dos direitos humanos na política de assistência social.27 O cancelamento da convocação da conferência extraordinária no nível federal não impediu que alguns entes convocassem conferências estaduais e municipais e que a sociedade civil mobilizasse eventos extraoficiais em localidades onde o apoio governamental não existiu. E, com a impossibilidade do CNAS de exercer um papel ativo no estabelecimento de diretrizes e mobilização para essas atividades no nível municipal e estadual, o coletivo28 que organizou a Conferência Democrática também esteve à frente da produção de materiais e incentivando os entes a realizarem conferências estaduais e municipais. O Congemas apoiou esse processo conferencial autônomo, instando os municípios a realizarem esses eventos e a apoiarem a ida de “delegadas/os” à Conferência Democrática, seguindo um cronograma para a realização de etapas municipais, estaduais 26. A Conferência Democrática foi organizada para contar com um público de seiscentas pessoas, dadas as restrições orçamentárias e de logística enfrentadas pelo coletivo organizador. 27. Algo que apenas recentemente se tornou um debate mais central na política, com a elaboração de orientações técnicas e diretrizes para públicos específicos, como mulheres, pessoas negras, comunidade LGBTQIA+, indígenas, entre outros. 28. O processo conferencial autônomo foi liderado pela Frente Nacional em Defesa do Suas e da Seguridade Social e convocado em conjunto com entidades, movimentos sociais, organizações populares, fóruns, frentes e outros atores envolvidos na política de assistência social, incluindo representantes do Legislativo em todas as esferas de governo. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2910 e nacional, tal como o processo conferencial regular. 29 Sendo assim, a realização da Conferência Democrática foi uma mostra da maturidade do sistema deliberativo da assistência social, visto que a sociedade civil conseguiu obter o apoio dos níveis governamentais subnacionais e até mesmo de outros poderes, como o Legislativo, e realizou a audiência para debater os temas centrais do campo, mesmo não contando com o suporte do Executivo federal, que, durante os anos de criação e expansão do Suas, foi fundamental para a disseminação da participação como aspecto-chave desse sistema. A não participação da União e a participação parcial dos níveis subnacionais não permitem considerar esse como um arranjo de partilha de poder. Do ponto de vista da dinâmica da política da assistência social, foi um processo que permitiu vislumbrar novas demandas sociais e debater a política. No entanto, essas posições não foram assumidas pelos fóruns formais, como o CNAS, e não constam como memória ou deliberações para o processo decisório da política. Dessa forma, tiveram pouco efeito democratizante, ou seja, não vincularam as decisões à ação pública (d). 3.1.3 Pandemia A pandemia impactou profundamente a conferência que viria a ocorrer em 2021. Dado que aquele ano ainda foi marcado por momentos de pico da transmissibilidade da covid-19 e pelo maior número de mortes pela doença30 no período pandêmico, decidiu-se pela realização da conferência no formato híbrido.31 Apesar de não ter colocado em xeque de maneira perene a dinâmica participativa nesse fórum, a pandemia trouxe desafios relacionados à capacidade do processo de garantir a participação qualificada dos mais diversos segmentos que representam a comunidade de política no país, com especial efeito sobre as pessoas usuárias do Suas e, nesse sentido, contribuiu para a redução da amplitude do fórum (e). Esse período também impactou a capacidade instalada de atoras e atores envolvidos na organização da conferência, levando equipes de servidores, comissões organizadoras e conselheiros a terem que se adaptar a uma nova realidade de teletrabalho e produção remota de um evento que trazia uma série de novidades em si mesmo (Avelino e Alencar, 2022). 29. De acordo com as informações coletadas pelo coletivo organizador da etapa autônoma nacional, teriam sido realizadas conferências oficiais e extraoficiais em 23 estados e no Distrito Federal, assim como em 4.111 municípios. Somando ao final dessas etapas, foram aproximadamente 200 mil participantes. Disponível em: https://bit.ly/3EFS0fh. 30. Dados de óbitos por covid-19 estão disponíveis em: https://bit.ly/3S5ADec. 31. Como registram Alencar e Avelino (2022), na etapa nacional do processo conferencial, cerca de 10% das pessoas participantes estavam presentes em Brasília, enquanto 90% utilizaram os canais remotos para o debate. TEXTO para DISCUSSÃO 24 2910 Sendo um reflexo do contexto atual em que se encontra a política, a conferência teve como questão central o financiamento público, com o tema “Assistência social: direito do povo e dever do Estado, com financiamento público, para enfrentar as desigualdades e garantir proteção social” e um eixo de discussão destinado a essa ideia. A conferência também foi tema de uma nota de repúdio, assinada por diversos grupos da sociedade civil, pelo Congemas e pelo Fonseas.32 Mesmo referendada pela Loas, o processo de construção da conferência de 2021 contou com disputas entre a sociedade civil participante do colegiado organizador – o CNAS – e o governo federal, algo que Avelino e Alencar (2022) apontam como uma característica comum a outros processos conferenciais desse período, em que a participação social deixou de ter centralidade na produção das políticas públicas. Um dos embates tinha como alvo o próprio tema do evento nacional. Descontente com a proposta da sociedade civil, o governo federal chegou a sugerir a possibilidade de judicialização do processo decisório 33 sobre o tema. Uma das principais demandas do governo federal foi reforçar o papel de estados e municípios no financiamento da política e dar centralidade ao debate sobre a atuação do Suas em situações de calamidade pública e emergências, questão que vem sendo amadurecida ao longo do tempo, como resultado da ocorrência cada vez mais frequente dos mais diversos tipos de emergência, e principalmente da pandemia. A sociedade civil, por sua vez, argumentou que não gostaria que a conferência fosse centrada apenas no tema das emergências, ansiando por um tema que refletisse uma agenda mais abrangente de questões. Outro elemento comum da XII Conferência Nacional em relação aos outros eventos do mesmo tipo ocorridos em 2021 foi o uso inédito de ferramentas de interação remota como forma de garantir o debate público num contexto em que o distanciamento social se fazia necessário. É inegável que o esforço da comissão organizadora e da sociedade civil para promover a participação social mesmo num contexto adverso garantiu a possibilidade de participação social e a troca de ideias que caracterizam essa IP, como defendem Alencar e Avelino (2022). A despeito disso, não há como negar que a dinâmica adotada – em que a maior parte das pessoas participou remotamente – fomentou desigualdades na participação (f). 32. Disponível em: http://www.congemas.org.br/nota-de-repudio-noticias. 33. Com base na mesma premissa utilizada para justificar que as conferências nacionais só poderiam ser convocadas por meio de quórum qualificado, ou seja, com a anuência de dois terços dos representantes e não apenas maioria simples. Esses debates foram relatados na ata da 292a Reunião Ordinária do CNAS ocorrida em 9 e 10 de dezembro de 2020 e na ata da 11 a Reunião Extraordinária do CNAS, de 22 de dezembro de 2020. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2910 abordados ao longo das reuniões públicas. Outro fator é que algumas das pautas de maior impacto na política nos últimos anos não foi submetida ao debate na CIT. O governo federal e a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) não incluíram a CIT como uma instância a ser consultada no processo de tomada de decisão em torno de questões importantes, principalmente relacionadas ao financiamento da política, mas também em iniciativas como a implementação do PAE em 2020 40 e no debate sobre as propostas de alteração no Programa Bolsa Família, que levou à criação do PAB. Outro exemplo da relação conflituosa que se instalou foi a publicação da Portaria no 2.363, no final de 2019. A norma alterou as diretrizes para a transferência de recursos do cofinanciamento federal, sem que tenha sido feita alguma consulta ou tenham sido prestadas informações aos colegiados de gestores estaduais e municipais. 41 Ainda sobre o tema do financiamento federal, Pinheiro et al. (2020) descreveram como a CIT foi alijada do processo de definição dos critérios e diretrizes para a transferência de parte dos recursos extraordinários voltados para a resposta da rede socioassistencial à pandemia. De acordo com gestores estaduais e municipais, o formato do financiamento não oferecia flexibilidade suficiente para atender demandas locais relacionadas ao enfrentamento da crise, refletindo, assim, a ausência de diálogo e o rompimento de padrões de coordenação e cooperação já vistos no âmbito dessa comissão, como já apontaram estudos (Jaccoud, Meneses e Stuchi, 2020; Delgado, Fernandes e Palotti, 2022). Assim como no CNAS, o ano de 2019 também foi bastante conturbado para a CIT, sendo que esse período se inicia com a publicação do já citado Decreto n o 9.759/2019, que extingue a própria comissão, em consequência de não estar prevista em lei. Se os efeitos da normativa foram drásticos, já que foi extinta a comissão, por outro lado, o ministério participou ativamente nos esforços para que esse fórum fosse recriado. A pasta se mobilizou para que fosse desenhado um novo decreto que permitisse a retomada das reuniões. Apesar desses esforços, as reuniões ordinárias foram interrompidas em maio de 2019 e só voltaram a ocorrer a partir de dezembro desse mesmo 40. Nomeadamente no apoio a populações vulneráveis (como a população em situação de rua), com dificuldades de acesso aos sistemas criados e não cadastradas no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) ou com problemas no seu cadastro. Coube aos Correios implementar um sistema de solicitação do benefício. Ao ser proposta a adoção do sistema na CIT, não houve tempo hábil para a construção de um acordo com os gestores estaduais e municipais, dado que, quando o tema foi trazido para a pauta da CIT, a janela para solicitação do benefício já estava prestes a se encerrar. 41. O tema foi debatido apenas no ano seguinte, em fevereiro de 2020, já que a publicação ocorreu nos últimos dias do ano anterior. TEXTO para DISCUSSÃO 32 2910 ano. Nesse meio tempo, chegaram a ser realizados três encontros, que, dadas as questões legais envolvidas, não puderam ser considerados reuniões ordinárias, além de impossibilitados de formalizar pactuações. Em setembro de 2019, foi editado o Decreto no 10.009, porém várias das questões estabelecidas não chegaram a ser devidamente debatidas entre os entes no momento de sua construção. Uma das controvérsias levantadas dizia respeito ao trecho do decreto que aponta que “as decisões da Comissão Intergestores Tripartite do Sistema Único de Assistência Social serão encaminhadas ao Ministério da Cidadania e ao CNAS”. A depender da interpretação, o texto gerou temor de perda de poder e autonomia no processo de tomada de decisões no colegiado. Em tese, o MCid poderia invalidar algum processo decisório ocorrido nesse espaço. O art. 7o também causou controvérsia ao postular que seria “vedada a divulgação das discussões em curso na Comissão Intergestores Tripartite do Sistema Único de Assistência Social e nas câmaras técnicas sem a prévia anuência do Ministério da Cidadania”.42 Nas discussões travadas em um encontro da CIT em que o tema foi abordado, representantes do MCid informaram que o objetivo do artigo não era reduzir a transparência dos debates desse colegiado, como sugerido por gestores estaduais e municipais. O artigo teria sido incluído na normativa devido ao incômodo da gestão da Seds com a reprodução em redes sociais de vídeos de falas realizadas pelo secretário especial em reuniões da CIT e que a redação teria como objetivo inibir esse tipo de situação. Além disso, o decreto consolidou a alteração na frequência das reuniões da comissão, que passou a ser formalmente definida como bimestral. De maneira geral, como manifestado nas reuniões, os gestores municipais e estaduais avaliaram que o decreto teria o efeito de enfraquecer a CIT como espaço de produção de consensos e como parte do processo de tomada de decisão a respeito da política em função da redução do número de encontros, o que pode ensejar a redução das demandas a serem analisadas (a) e da restrição da adoção das decisões (d), conforme relatado. 3.3.2 Dimensão informal O resultado dos movimentos vistos ao longo dos últimos anos pode ser observado na redução do número de resoluções e na ausência de deliberações relevantes para a política. Pautas centrais, como a avaliação do último Pacto de Aprimoramento e a reedição de um novo ciclo de metas, seguem sem ser apreciadas. Recentemente, ocorreu um movimento para reinserir a CIT no debate em torno de novas normativas 42. Citações do Decreto no 10.009, de 5 de setembro de 2019. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2910 relacionadas ao BPC, do aprimoramento e da reedição de programas como o Programa de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho), o Ações Estratégicas do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Aepeti) e o Programa Nacional de Capacitação do Suas (CapacitaSuas) e da retomada dos debatem em torno de um novo Pacto de Aprimoramento. Em todos esses casos, no entanto, as discussões permaneceram em estágios iniciais e não tiveram resultados concretos no que diz respeito ao redesenho dos programas nem à pactuação de um novo Pacto de Aprimoramento. GRÁFICO 1 Número de resoluções da CIT publicadas (2001-2022) 9 11 32 9 56 8 10 18 12 18 21 12 4 7 9 9 43 65 0 5 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 10 15 20 25 Fonte: Gestão de Atos Normativos do Suas. Disponível em: https://bit.ly/31JZkZ7. Se, por um lado, há indícios que apontam para o enfraquecimento ou a redução da centralidade da CIT como espaço de produção de deliberações sobre a política, por outro, observa-se a busca de gestores municipais e estaduais em fortalecer uma posição de agentes ativos na construção e coordenação da política em nível nacional, principalmente no caso do Congemas. Elementos que apontam nessa direção são o uso de estratégias de comunicação e mobilização, a realização de parcerias com organizações internacionais para financiamento de ações e a produção de conhecimento e informação por meio de pesquisas. Também se destaca a adesão do colegiado de gestores municipais à iniciativa da sociedade civil de coordenar um processo conferencial autônomo ocorrido em 2019, incentivando e oferecendo orientações às gestões que decidiram pela convocação de conferências municipais. Nesse sentido, levando-se em conta as dificuldades em se estabelecerem acordos e diretrizes para a atuação conjunta por intermédio da CIT por conta dos limites impostos pelo governo federal, têm-se buscado estratégias de atuação que passam ao largo desse espaço. TEXTO para DISCUSSÃO 34 2910 3.3.3 Pandemia Um dos temas criticados no Decreto no 10.009/2019 acabou se tornando uma realidade com o surgimento da pandemia. A previsão da possibilidade de que as reuniões fossem realizadas por videoconferência 43 foi interpretada por gestores municipais e estaduais como uma medida que poderia abrir caminho para a desmobilização da comissão. Com a crise sanitária, no entanto, as videoconferências se tornaram uma realidade. Nesse sentido, a pandemia também trouxe um outro olhar sobre determinações do decreto, já que as reuniões virtuais se tornaram necessárias para a continuidade das reuniões. A emergência em saúde também colaborou para neutralizar iniciativas no sentido de reduzir a transparência na divulgação dos debates ocorridos ao longo do processo de deliberação, já que, para garantir a publicidade das reuniões, elas passaram ocorrer com transmissão simultânea na internet, repetindo o modelo adotado pelo CNAS. Em ambos os casos, é possível dizer que o uso das ferramentas de transmissão on-line das reuniões se tornou um dos legados democratizadores da pandemia, considerando que, mesmo com o fim da crise, as reuniões continuaram podendo ser assistidas ao vivo, nas redes da SNAS e do CNAS, adicionando uma nova camada de publicidade às discussões que ocorrem nesses fóruns. Ainda que a CIT tenha encontrado formas de continuar realizando reuniões públicas ao longo da pandemia, a frequência desses encontros diminuiu. Se em períodos de maior atividade, como observaram Palotti e Machado (2014), os participantes desse colegiado se reuniam em média 8,6 vezes ao ano,44 em 2020 foram realizadas seis reuniões, em 2021, apenas quatro, e em 2022, cinco encontros. Destaca-se que, em 2020 e 2021, as reuniões se concentraram no segundo semestre, num contexto em que diversas decisões importantes foram tomadas no início do ano sem o devido debate público a seu respeito. O intenso fluxo de trabalho e a necessidade de se tomar decisões céleres eram frequentemente mencionados nas reuniões como justificativas para a ausência de encontros e de pactuação de ações emergenciais no colegiado. Quando houve o arrefecimento dos índices de contaminação e mortalidade, ambos os colegiados de gestores municipais e estaduais demandaram o fim das reuniões remotas, que só voltaram ao seu formato totalmente presencial em 2023, com a mudança nos projetos predominantes na gestão do governo federal. Em suma, portanto, a pandemia 43. O art. 8o do Decreto no 10.009, de 5 de setembro de 2019, afirma que “as reuniões da Comissão Intergestores Tripartite do Sistema Único de Assistência Social e das câmaras técnicas poderão ser realizadas por meio de videoconferência”. 44. Os autores analisam as reuniões ocorridas entre 2005 e 2011. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2910 foi um acontecimento propício a uma gestão alheia ao debate e partilha de poder, acelerando um processo de desmobilização do fórum de gestores cujo início se deu já em 2016 e perdurou até 2022. 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS A partir dos dados, observa-se um processo de desdemocratização no campo da assistência social, com perda relativa dos mecanismos de participação e coordenação federativa entre 2016 e 2022, quando ganha protagonismo no governo federal um projeto conservador-autoritário, refratário à partilha de poder e ao debate público em instâncias de participação e pactuação federativa. As mudanças na dimensão formal foram marcadas pela edição do Decreto no 10.009/2019, que levou à necessidade de adaptações no funcionamento do CNAS e a uma nova regulamentação para a CIT com características mais restritivas e que reduziu o poder decisório desse fórum. Apesar das poucas mudanças formais, ou seja, alteração de leis e normas que regem essa política – fator apontado como indicativo da resiliência do campo (Bezerra et al., 2022) –, observa-se que, como diz o dito popular, o problema mora nos detalhes. Na dimensão informal, atos rotineiros e quase casuais acarretaram significativa mudança no processo. Por exemplo, pautas foram afastadas das pertinentes análises dos fóruns (a; e; d), representantes governamentais com maior autonomia e poder de decisão foram afastados (f), critérios de financiamento e de participação mais restritivos foram adotados (e) e, como consequência, reduziu-se a vinculação entre a decisão nos fóruns e a ação governamental (d), ou seja, algumas decisões relevantes, como o desenho do benefício de transferência de renda, foram definidas apenas no nível do governo federal e por ele. A partir dessa realidade, a pandemia de covid-19 funcionou como um fator de acirramento e, em certa medida, foi utilizada para justificar não só o distanciamento dos participantes – em função do distanciamento social que a própria doença exigia –, mas para que temas para a implementação da política, até mesmo as necessidades urgentes para o auxílio às vulnerabilidades causadas pela doença, não fossem adequadamente abordados nos fóruns devidos. Dessa forma, o presidente Jair Bolsonaro verbalizou em sua campanha e no início do seu governo o que seria feito de forma consistente durante os anos de sua gestão, traduzindo assim um projeto político com características desdemocratizantes, ou seja, autoritárias. Observa-se que mesmo a frase “Menos Brasília, mais Brasil”, que poderia TEXTO para DISCUSSÃO 36 2910 significar o empoderamento dos estados e municípios para que conhecedores mais próximos da realidade dos cidadãos pudessem adequar a política na ponta, foi na verdade apenas uma redução do papel de coordenação do governo central. Para que houvesse a transferência de competências para os níveis subnacionais, seria necessário, além da edição de um conjunto de normas, o estímulo ao desenvolvimento de capacidades estatais nesses níveis para a assunção de novas responsabilidades. Essas iniciativas não se identificaram nos documentos nem nas entrevistas realizadas. Na verdade, o “menos Brasília” significou a simples redução do poder coordenador do nível federal e, por conseguinte, a desarticulação parcial do campo, já que nenhuma ação estratégica foi deflagrada para colocar um outro modelo em substituição ao atual. Além disso, é necessário compreender que, apesar de termos analisado os fóruns separadamente, o impacto das mudanças não se restringe a cada um desses espaços de forma isolada, mas afeta todas elas. Trata-se de um sistema complexo em que as partes se conectam das mais diversas maneiras. Assim, as tentativas de enfraquecer uma impactam a outra, reforçando os ataques feitos a cada uma delas. No entanto, afirmar que a emergência de um projeto político conservador-autoritário diminuiu o potencial democratizante desse sistema não significa dizer que os projetos políticos anteriores não falharam em garantir as condições desejáveis para a plena participação desses fóruns na construção de agenda da política: havia heterogeneidade no grau de inserção dos colegiados que faziam parte desse sistema nos processos de tomada de decisão, alguns deles demandavam investimentos na reformulação do seu formato, metodologias e normativas (como é o caso das conferências) e em ações que combatessem as desigualdades nas condições de participação (principalmente no caso das pessoas que são usuárias da política). Pesquisas futuras ainda precisam se debruçar sobre as consequências desse processo de desdemocratização observado ao longo dos seis anos que abarcam esta análise, tanto para as os fóruns de pactuação e instâncias participativas quanto se o retorno do projeto democrático-participativo no governo federal será suficiente para interromper esse processo. Outras questões ainda necessitam ser exploradas, como: o que significou para o cidadão a perda da coordenação federal? Como os estados e municípios reagiram a esse processo? Há unidades federativas mais bem-sucedidas nessa condução? A redução dos fóruns federais ao longo desses seis anos reforçou as significativas desigualdades territoriais brasileiras? A retomada de práticas democráticas no âmbito das instituições participativas e outros fóruns de debate será suficiente para TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 2910 estancar o processo de desdemocratização narrado neste trabalho? Esses e outros aspectos merecem atenção e aprofundamento. Por fim, dois apontamentos conclusivos podem ser feitos. Em primeiro lugar, os eventos aqui relatados ilustram alguns dos desafios ainda existentes na construção de uma cultura e de uma institucionalidade que possibilitem a participação popular na governança das políticas públicas. Por mais que os conflitos entre IPs e governos na construção da agenda tenham se tornado uma característica inerente desses modelos de participação, garantir condições para que a população tenha voz e seja escutada nos processos de tomada de decisão ainda é um projeto inacabado. Paradoxalmente, esses mesmos eventos falam de outro processo, o da institucionalização do sistema deliberativo do Suas. Mesmo que determinadas lideranças ou projetos políticos predominantes olhem com desconfiança ou se oponham aos espaços de debate e partilha do poder de tomada de decisão, já se consolidaram como parte essencial da construção da política. 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