Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen

von Daniels, Laura (Ed.); Mair, Stefan (Ed.) Research Report Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen SWP-Studie, No. 3/2025 Provided in Cooperation with: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs, Berlin Suggested Citation: von Daniels, Laura (Ed.); Mair, Stefan (Ed.) (2025) : Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen, SWP-Studie, No. 3/2025, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, https://doi.org/10.18449/2025S03 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/311188 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen SWP-Studie 3 Februar 2025, Berlin Kurzfassung ∎ Die zweite Trump-Präsidentschaft stellt Deutschland und Europa vor große Herausforderungen. Geprägt sein wird die Politik der neuen USRegierung von einer konfrontativen Grundhaltung gegenüber der EU, vor allem gegenüber Deutschland, einer Präferenz für interessengeleitete Transaktionen, aber auch von unvorhersehbaren Kurswechseln. ∎ Das Vorgehen der Trump-Regierung wird globale Kooperationen belasten, vor allem in der Klimaund Flüchtlingspolitik. Dabei haben die EU und andere Akteure bislang keine Lösungen entwickelt, um ein fehlendes USEngagement auszugleichen. ∎ Trumps transaktionale Außenpolitik beeinflusst lokale und regionale Konflikte, wie im Verhältnis zu Israel und Nahost, und könnte Völkerrecht wie demokratische Prinzipien untergraben. Auch ist einmal mehr offen, wohin sich die US-Politik gegenüber Iran entwickeln wird. ∎ Der Konflikt mit China steht weiter im Zentrum der amerikanischen Außenund Sicherheitspolitik. Dies hat massive Auswirkungen auf die Partner der USA in der Indo-Pazifik-Region, die auf Trumps sicherheitspolitische Unterstützung angewiesen sind. ∎ Vieles hängt von der Entwicklung der »Checks and Balances« in den USA ab. Offen ist, inwieweit Kongress und Gerichte dem Präsidenten außenpolitisch Grenzen setzen können. Zudem ist unklar, ob sich jene Stimmen innerhalb der Administration, die in der Pflege von Bündnissen einen strategischen Vorteil für die USA sehen, gegenüber den isolationistischen Kräften durchsetzen werden. ∎ Entscheidend für die Europäer wird sein, wie die Trump-Regierung mit den für sie zentralen Fragen der Sicherheitspolitik – Nato und Ukraine – umgeht. Sollten die USA ihre Verpflichtungen hier einschränken, könnte sich die Sicherheitsarchitektur in Europa grundlegend verändern. ∎ Neue Handelszölle und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen der USA könnten der EU – zusätzlich zur sicherheitspolitischen Verunsicherung – erheblich schaden. ∎ Problematischer als die rein wirtschaftlichen Kosten von Zöllen ist aber Trumps Neigung, Außenwirtschaftsund Sicherheitspolitik zu verknüpfen, denn dies erschwert bisher eine geschlossene Antwort der Europäer auf seine Drohungen. ∎ Europa und Deutschland müssen daher die Anstrengungen deutlich erhöhen, für ihre eigene Sicherheit zu sorgen. Wichtig ist nicht nur die innereuropäische Abstimmung, auch mit dem Vereinigten Königreich; darüber hinaus gilt es weitere Partner einzubeziehen, die sich gegenüber den USA in einer ähnlichen Lage befinden, vor allem Japan und Südkorea. SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Laura von Daniels / Stefan Mair (Hg.) Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen SWP-Studie 3 Februar 2025, Berlin Dieses Werk ist lizenziert unter CC BY 4.0 SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begutachtung durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWPWebsite unter https:// www.swp-berlin.org/ueberuns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 DOI: 10.18449/2025S03 Inhalt 5 Einleitung Laura von Daniels / Stefan Mair 9 Amerikapolitik als akute Aufgabe: Zu den Implikationen der US-Innenpolitik für Deutschland und Europa Sascha Lohmann / Johannes Thimm 14 Umgang mit dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine: Deutschland und Europa eine Rolle sichern Susan Stewart 19 Europäische Sicherheit unter Trump II: Viel Druck, doch womöglich wenig Wandel Liviu Horovitz / Claudia Major 24 Das Vereinigte Königreich, die zweite TrumpPräsidentschaft und die EU: Qual der Wahl oder lachender Dritter? Nicolai von Ondarza 29 Chinas Erwartungen an Trump: Wenig Hoffnung auf Besserung Jonathan Michel / Angela Stanzel 33 Japan und Südkorea: Die USA als unentbehrlicher, aber schwieriger Bündnispartner Eric Ballbach / Jonas Läster / Alexandra Sakaki 38 Grundzüge von Trumps Israelund Nahostpolitik Peter Lintl 43 In unruhigem Fahrwasser – Was Trumps zweite Amtszeit für Iran bedeutet Azadeh Zamirirad 48 Mehr Zölle und Zwang: Trumps wirtschaftspolitische Maßnahmen gegenüber Rivalen und engen Partnern Laura von Daniels 53 Folgen der Trump-Regierung für die internationale Klimakooperation Sonja Thielges / Laura von Daniels 58 Radikale Verschärfung: Trumps Migrationspolitik und ihre Auswirkungen auf Deutschland und Europa Nadine Knapp / Emma Landmesser 63 Anhang 63 Abkürzungen 64 Die Autorinnen und Autoren Einleitung SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 5 Bei Erscheinen dieser Studie wird die zweite TrumpAdministration kaum mehr als einen Monat im Amt sein. Trotz Trumps Ankündigung, durch die Unterzeichnung vieler Dekrete noch am Tag seiner Inauguration mit der Politik seines Vorgängers zu brechen und zentrale Weichenstellungen vorzunehmen, bleibt noch vieles im Vagen. Unklar ist vor allem, inwiefern einzelne Maßnahmen einer strategischen Planung entspringen oder doch nur als punktuelle Machtdemonstration zu verstehen sind. Das macht es nicht leicht, über die Herausforderungen zu schreiben, die Deutschland und Europa in den kommenden vier Jahren zu erwarten haben, und zu empfehlen, wie damit umzugehen sei. Jene, die das tun, laufen angesichts der Sprunghaftigkeit des amerikanischen Präsidenten Gefahr, schon mit der Drucklegung ihrer Analysen von der Realität konterkariert zu werden. Hätte es dazu noch eines Belegs bedurft, so hat ihn Trump unmittelbar nach seinem Gespräch mit dem israelischen Premier Benjamin Netanjahu geliefert, als er ankündigte, die USA würden den Gazastreifen »übernehmen« und ohne Palästinenser zu einer zweiten Riviera entwickeln. Dennoch ist es wichtig und geboten, sich dieser Aufgabe zu stellen. Die Stiftung Wissenschaft und Politik tut das nicht nur mit dieser Sammelstudie, sondern hat dazu von Februar bis Oktober vergangenen Jahres acht Expertenworkshops zu unterschiedlichen Politikfeldern und Regionen organisiert, in denen sich Wissenschaftler und Vertreter der Bundesregierung und des Bundestags darüber ausgetauscht haben, was von einer Trump-IIbzw. Biden-II-/HarrisI-Administration zu erwarten wäre und wie sich deutsche Politik darauf vorbereiten könnte. Diese Studie zieht ihre Erkenntnisse nicht zu unwesentlichen Teilen aus diesen Workshops. Bei aller nach wie vor bestehenden Unsicherheit, welche Politiken die Trump-Administration in verschiedenen Feldern und gegenüber anderen Staaten verfolgen wird, herrscht unter außenpolitischen Beobachtern doch ein relativ starker Konsens: Die zweite Trump-Administration wird sich deutlich von der ersten unterscheiden – und dies aus mehreren Gründen. Erstens sind die checks and balances deutlich geschwächt. Trump verfügt – zumindest bis zu den Zwischenwahlen in zwei Jahren – über Mehrheiten in beiden Häusern des Kongresses, fühlt sich durch das Gewinnen des popular vote gestärkt, weiß um den republikanisch dominierten Supreme Court und verfügt mit seinem Einfluss auf die sozialen und rechtspopulistischen Medien über die Möglichkeit, kritische Berichterstattung zu entkräften. Zweitens wurden in den Spitzenpositionen seiner Administration die sogenannten Erwachsenen, die in der ersten Administration radikale Politikansätze erfolgreich bremsen bzw. eindämmen konnten, durch Loyalisten ersetzt, die sich zudem – drittens – auf Gefolgsleute mit Regierungserfahrung stützen können. Hinzu kommt das besondere Sendungsund Rachebedürfnis des Präsidenten. Der missglückte Mordanschlag scheint ihn tatsächlich in der Auffassung bestärkt zu haben, er habe eine Mission zu erfüllen, und gleichzeitig treibt ihn die Entschlossenheit um, sich an denen zu rächen, die in seinen Augen den Erfolg seiner ersten Präsidentschaft torpediert und ihn danach politisch und juristisch verfolgt haben. Schließlich kann er diesmal mit der Gefolgschaft und sogar Unterstützung der in den USA erfolgreichen Tech-Milliardäre rechnen, die ihn vormals mehrheitlich geschnitten haben. Die nachfolgenden elf Beiträge können sich bei ihrem Bemühen, die Ungewissheit über die politische Agenda der Trump-II-Administration zu reduzieren, auf eine Reihe von Anhaltspunkten stützen: erste Richtungsentscheidungen, die Trump unter anderem mit dem Ausrufen eines Energienotstands und eines Notstands an der Grenze zu Mexiko, mit der Begnadigung der Straftäter, die wegen der Erstürmung des Kapitols am 6. Januar 2021 verurteilt worden waren, und mit dem Ausstieg aus dem Pariser Klimaabkommen getroffen hat; seine Ankündigungen in Reden, Pressekonferenzen und Social-Media-Posts; seine Personalauswahl und die Erfahrungen mit der ersten Trump-Administration. Nicht zuletzt zeichnen sich erste Weichenstellungen ab, die sich mit politischen Laura von Daniels / Stefan Mair Einleitung Laura von Daniels / Stefan Mair SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 6 Empfehlungen des »Mandate for Leadership« decken, dem Strategiedokument des von der rechtskonservativen Heritage Foundation organisierten »Project 2025«. Für die innenpolitische Entwicklung der USA (siehe den Beitrag von Sascha Lohmann und Johannes Thimm) lässt sich aus diesen ersten Aktionen keinerlei Bereitschaft der neuen Administration ableiten, auf die politische und gesellschaftliche Polarisierung in den USA mäßigend einzuwirken oder diese gar aktiv überwinden zu wollen. Im Gegenteil: Das angekündigte harte Vorgehen gegen nach Schätzungen rund elf Millionen Migranten, die illegal im Land leben, das Schließen der Grenzen für Flüchtlinge, der Entzug von Personenschutz für ehemalige politische Gefährten, von denen sich Trump verraten fühlt, und die Berufung von Personen in hochrangige Positionen, deren Hauptziel die Schwächung des sogenannten Deep State ist, lassen für die kommenden vier Jahre eine noch tiefere Spaltung der amerikanischen Gesellschaft und eine noch stärkere politische Radikalisierung bis hin zu einer kritischen Schwächung demokratischer Institutionen befürchten. Dies kann für ein transatlantisches Verhältnis, das bisher nicht nur auf gemeinsamen Interessen, sondern vor allem auch auf geteilten Werten beruhte, mittelbar eine große Belastung werden. Unmittelbar sind diese Belastungen bereits in zwei wichtigen Politikbereichen absehbar: Sicherheit und Wirtschaft. Im Hinblick auf die aktuell zentrale Herausforderung für die europäische Sicherheit, den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine (siehe den Beitrag von Susan Stewart), besteht die Sorge, Trump könne seine Ankündigung, diesen Krieg schnell zu beenden, in die Tat umsetzen, indem er Putin die Kontrolle der bisher besetzten Gebiete überlässt und der Ukraine Sicherheitsgarantien verweigert, vor allem die Nato-Mitgliedschaft – und dies alles in einem Verhandlungsprozess, der die Ukraine und ihre europäischen Verbündeten weitgehend ausschließt. Dem steht die Hoffnung gegenüber, dass die sicherheitspolitischen Falken in der Administration dem Präsidenten das Leitbild »peace through strength« erfolgreich vermitteln und ihm klarmachen können, dass eine Niederlage der Ukraine auch eine beträchtliche Schwächung des internationalen Machtanspruchs der USA bedeuten würde. Zudem könnte Putin erneut einer Fehlkalkulation aufsitzen: Dass seine militärische Position so stark ist, dass er keine Verhandlungen eingehen muss, sondern Bedingungen diktieren kann. Dies wiederum, so das Kalkül mancher Strategen, könnte Trump herausfordern und ihn dazu bewegen, die Ukraine militärisch noch massiver zu unterstützen. Die Sorgen der Europäer in Bezug auf ihre eigene Sicherheit enden nicht mit der Befürchtung, Trump könne der Ukraine die bisher kaum ersetzbare militärische Rückendeckung durch die USA entziehen (siehe den Beitrag von Liviu Horovitz und Claudia Major). Sie gehen noch viel weiter: Trump könne sich aus Europa militärisch weitgehend zurückziehen, die Bindungswirkung von Artikel 5 des Nato-Vertrags in Frage stellen, die Glaubwürdigkeit der nuklearen Abschreckung grundlegend erschüttern und die Verteidigung Europas gegen russische Aggressionen tatsächlich den Europäern überlassen. Dazu wären diese noch auf mehrere Jahre hinaus konventionell nicht in der Lage, selbst wenn sie die neuen Fähigkeitsziele der Nato erreichen würden; und europäischer Ersatz für den amerikanischen nuklearen Schutzschirm ist derzeit weder politisch noch materiell realistisch. Das Ergebnis eines amerikanischen Rückzugs könnte eine politische Hegemonie des Putinschen Russlands über Europa sein, wie sie als Zielvorstellung bereits in den beiden Vertragsentwürfen enthalten war, die Moskau den Vereinigten Staaten vor der Invasion in der Ukraine vorgelegt hat. Demgegenüber bleibt erneut die Hoffnung auf die Falken in der Administration, hier auf jene, die die Beziehungen zu China im Blick haben. Eine Erosion der transatlantischen Beziehungen oder gar der Verlust der europäischen Alliierten könnte aus deren Sicht eine entscheidende Schwächung der USA im Konflikt mit China nach sich ziehen. Dies impliziert allerdings, dass die Europäer auch bereit wären, in einem Wirtschaftskrieg mit China fest an der Seite der USA zu stehen. Damit ist das zweite Feld der europäischen Sorgen und Befürchtungen beschritten: die Wirtschaft (siehe den Beitrag von Laura von Daniels). Trump hat im Wahlkampf und auch nach seiner Wahl immer wieder unmissverständlich klargemacht, dass Zölle für ihn ein zentrales Instrument nicht nur zur Gestaltung wirtschaftlicher Beziehungen, sondern auch zur Durchsetzung von Agendapunkten in mindestens drei weiteren Bereichen sind: zur Erschließung von Einnahmequellen, die das amerikanische Haushaltsdefizit reduzieren, zur Korrektur der von ihm als ungerecht empfundenen, weil defizitären Handelsbilanzen und zum Einsatz als Verhandlungshebel, um andere wirtschaftliche oder außerwirtschaftliche Ziele zu erreichen. Während die EU durchaus Mittel hat, sich gegen wirtschaftlichen Druck der USA zu wehren und auch attraktive wirtschaftliche Angebote machen kann, um Amerikapolitik als akute Aufgabe: Zu den Implikationen der US-Innenpolitik für Deutschland und Europa SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 13 wickeln, wie die Verantwortlichen in Deutschland und Europa der Erosion demokratischer, rechtsstaatlicher, diplomatischer und völkerrechtlicher Normen begegnen und verhindern können, dass Trumps Tabubrüche international Schule machen. Angesichts der zu erwartenden täglichen Flut von Ereignissen ist es ratsam, eigene diplomatische Ressourcen zu schonen und gemäß dem Prinzip pick your battles nicht sofort auf jede Provokation (wie etwa die Äußerungen zu Grönland, Kanada und Panama) zu reagieren. Auch sollte der Versuchung widerstanden werden, genuin innenpolitische Auseinandersetzungen offiziell zu kommentieren. Politikfelder mit inhärent transnationalem Charakter, wie die Regulierung amerikanischer Technologiekonzerne und Internetplattformen oder Entwicklungen mit rechtsstaatlichen Implikationen, sind jedoch Themen legitimer Auseinandersetzung. Solange die Vereinigten Staaten nicht mehr als natürlicher Partner und Verbündeter, sondern als ein Land mit teilweise gegenläufigen Zielen auftreten, sollten europäische und deutsche Entscheidungsträgerinnen und -träger eigene Interessen definieren und Instrumente entwickeln, um ihre Handlungsund Gestaltungsfähigkeit sicherzustellen – gegebenenfalls auch gegen Widerstand aus Washington. Dafür ist es erforderlich, asymmetrische Abhängigkeiten zu reduzieren sowie eigene militärische und wirtschaftliche Fähigkeiten zu stärken. 15 Die Voraussetzung dafür ist ein grundlegender Mentalitätswandel. 15 Barbara Lippert / Nicolai von Ondarza / Volker Perthes (Hg.), Strategische Autonomie Europas. Akteure, Handlungsfelder, Zielkonflikte, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2019 (SWP-Studie 2/2019). Susan Stewart SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 14 Die Wahlkampfaussagen von Donald Trump, innerhalb von Tagen oder gar Stunden den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine zu beenden, haben viel Aufmerksamkeit auf sich gezogen und dafür gesorgt, dass dieses Thema seit seiner Wahl ins Präsidentenamt mit großen Erwartungen verknüpft ist. Die Statements, die Trump seither in diesem Zusammenhang abgegeben hat, weisen darauf hin, dass der neue Präsident zwar über keinen ausgearbeiteten Plan verfügt, aber durchaus die Absicht hat, diese Herausforderung anzugehen. Dafür spricht auch die Ernennung von Keith Kellogg, Generalleutnant a. D. und ehemaliger Sicherheitsberater des vormaligen Vizepräsidenten Mike Pence, zum Sonderbeauftragten für die Ukraine und Russland. Kellogg hatte im April 2024 (zusammen mit seinem Ko-Autor Fred Fleitz) in einem Papier 1 für das America First Policy Institute eine mögliche Strategie zur Beendigung des Krieges dargelegt. Demzufolge würden die USA die Ukraine weiterhin militärisch unterstützen »to ensure Russia will make no further advances and will not attack again after a cease-fire or peace agreement«. Die Ukraine müsse im Gegenzug bereit sein, an Friedensverhandlungen mit Russland teilzunehmen. Die Erwartung wäre zudem, dass die Ukraine die Bereitschaft aufbringt, de facto auf Territorium zu verzichten und die Bemühungen, es mit politischen und diplomatischen Mitteln zurückzugewinnen, auf eine spätere Phase verschiebt. Als Anreiz für Moskau, in Verhandlungen einzusteigen, würden die USA versprechen, eine Nato-Mitgliedschaft der Ukraine in den kommenden zwanzig Jahren nicht in Erwägung zu ziehen und einen Teil der 1 Keith Kellogg / Fred Fleitz, America First, Russia, & Ukraine, Washington, D.C.: America First Policy Institute, 11.4.2024, <https://americafirstpolicy.com/issues/america-first-russiaukraine> (Zugriff am 7.2.2025). derzeit verhängten Sanktionen gegen Russland aufzuheben. Falls der Kreml sich weigert, zu verhandeln, würde Washington die Ukraine stärker aufrüsten, um Russlands Position auf dem Schlachtfeld zu verschlechtern. Trump hat sich allerdings ablehnend zu der Entscheidung der Biden-Administration geäußert, der Ukraine die Nutzung US-amerikanischer Waffen für Angriffe auf militärische Ziele tief innerhalb russischen Territoriums zu erlauben. Ansonsten scheinen die Überlegungen Kelloggs mit denen anderer Schlüsselpersonen im Trump-Team, wie zum Beispiel des neuen Nationalen Sicherheitsberaters Mike Waltz, kompatibel zu sein. Kellogg und Waltz ist vor allem gemeinsam, dass sie eine dauerhafte Beendigung des Krieges und eine Lösung des damit zusammenhängenden Konflikts anstreben. Auch die bisherigen Aussagen des neuen Außenministers, Marco Rubio, stehen in keinem Widerspruch zu denen der anderen beiden Trump-Mitarbeiter. Wenig ist bekannt über die Positionen des vom Senat bestätigten Verteidigungsministers Pete Hegseth in Bezug auf die Ukraine und den russischen Angriffskrieg. Hegseth scheint vor allem geneigt, sich die Vorstellungen Donald Trumps hierzu zu eigen zu machen. Möglich ist allerdings, dass ganz andere Personen aus Trumps Umfeld, wie zum Beispiel sein Sohn, Donald Trump Jr., Elon Musk oder der Journalist Tucker Carlson, die Position des Präsidenten über informelle Kanäle maßgeblich beeinflussen. Ihre Einstellungen zur Ukraine und zum Krieg sind stark geprägt von Elementen des russischen Narrativs. Die genannten Überlegungen zum Umgang mit dem Krieg haben nicht nur in Washington Erwartungen geweckt, die höchstwahrscheinlich nicht erfüllbar sind. Neuere Aussagen von Trump lassen erkennen, dass er begonnen hat, die Komplexität der Herausforderung zu verstehen. Die neue Administration will Susan Stewart Umgang mit dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine: Deutschland und Europa eine Rolle sichern Umgang mit dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine: Deutschland und Europa eine Rolle sichern SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 15 sich nun mindestens hundert Tage Zeit geben, um eine Lösung auszuarbeiten und umzusetzen. Die Pläne Kelloggs, nach der Inauguration Kyjiw zu besuchen und vor allem erst einmal zuzuhören, deuten darauf hin, dass das Trump-Team vorhat, die Positionen möglichst genau zu eruieren, um auf dieser Basis einen Plan für einen Waffenstillstand und für Friedensverhandlungen zu entwickeln, der Moskau und Kyjiw präsentiert werden kann. Allerdings konterkarierte Trump diesen Ansatz nach seiner Vereidigung mit einer Beschleunigung des Tempos. Er bestand auf einem baldigen Gespräch mit Putin und drohte ihm mit neuen Zöllen oder gar einer Reduzierung des weltweiten Ölpreises, auch wenn Letzteres nicht allein in der Macht des Präsidenten der USA liegt. Inzwischen hat Kellogg mit größerer Entschiedenheit die Idee von ukrainischen Parlamentsund Präsidentschaftswahlen in diesem Jahr ins Gespräch gebracht, was den Druck auf Kyjiw zu erhöhen scheint. Auch die von Musk angeregte und von Trump ausgeführte Entscheidung, die Finanzierung der Entwicklungsbehörde USAID vorerst einzufrieren, hat die Ukraine in mehreren Bereichen geschwächt. Nichts deutet auf eine schnelle Lösung des Konflikts hin. Nichts deutet auf eine schnelle Beendigung des Konflikts hin. Es ist auch nicht völlig auszuschließen, dass in Anbetracht der Schwierigkeit der Aufgabe die Bemühungen versanden und andere Themen in den Vordergrund treten. In diesem Fall würde Trump vermutlich argumentieren, dass Biden ihm eine unlösbare Situation hinterlassen habe. Dann würde sich die Debatte über das Für und Wider einer Weiterführung der Unterstützung für die Ukraine auf den Kongress verlagern. Dort gibt es immer weniger Rückhalt 2 für eine Fortsetzung der Militärhilfe, vor allem unter den Republikaner:innen. Auch werden Forderungen lauter, dass Kyjiw über die Verwendung der Gelder, die bereits geflossen sind und eventuell noch fließen, in höherem Maße Rechenschaft ablegt. Wenn in Zukunft noch von einer Unterstützung die Rede sein kann, so wird sie wohl eher die Form von Krediten annehmen. 2 Karoun Demirjian, »With Trump Ascendant, Even Ukraine’s Allies in Congress Rethink Aid«, in: New York Times, 17.12.2024, <https://www.nytimes.com/2024/12/17/us/trump-congressukraine-aid.html> (Zugriff am 7.2.2025). Der ukrainische Ansatz: Eigenes Narrativ stärken Die ukrainischen Reaktionen auf die Wahl Donald Trumps sind ambivalent: Auf der einen Seite gibt es, wie auch anderswo, die Befürchtung, dass der neue US-Präsident russische Bedingungen für eine Beendigung der Kampfhandlungen akzeptieren könnte. Auf der anderen Seite kursiert ein positives Narrativ über Trump, das auf der Hoffnung basiert, dass Putin dessen Erwartungen nicht erfüllen und der neue Präsident daraufhin die Ukraine wesentlich stärker als die Biden-Administration unterstützen könnte. Dieses Narrativ nährt sich aus einer zunehmenden Frustration über die scheidende US-Regierung und deren (aus ukrainischer Sicht) unzureichende Unterstützung der ukrainischen Streitkräfte. Der zögerliche US-amerikanische Ansatz habe unnötig viele ukrainische Leben gekostet, da eine wesentlich entschiedenere und robustere Schützenhilfe zu einem früheren Zeitpunkt zu einer Beendigung des Krieges mit einem ukrainischen Sieg hätte führen können. 3 Derzeit verfolgt die ukrainische Führung den Ansatz, so oft wie möglich mit Trump persönlich und mit seinem Team zu kommunizieren. Ziel dieser Bemühungen ist es, das eigene Narrativ über die Entstehung des Krieges, die russische Rolle darin und das, was für eine (zumindest provisorische) Lösung des Konflikts notwendig ist, an Trump und seine Berater:innen auf überzeugende Weise zu vermitteln. Die persönlichen Gespräche Selenskyjs mit Trump bereits vor der Wahl in New York sowie im Dezember 2024 in Paris (zusammen mit dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron) zeugen von diesen Bestrebungen, genauso wie die Treffen von Selenskyjs einflussreichem Büroleiter Andrij Jermak mit Keith Kellogg, Mike Waltz und anderen Trump-Mitarbeiter:innen. Nach diesen Begegnungen hat die Regierung in Kyjiw jeweils einige positive Aspekte herausgepickt und an die Öffentlichkeit kommuniziert. Diese Mitteilungen sollen die eigenen Bürger:innen beruhigen und die internationalen Adressaten von den Gemeinsamkeiten zwischen dem Trumpschen und dem ukrainischen Ansatz überzeugen; daneben sollen die 3 Ivo Mijnssen, »›Wir haben den Krieg schon verloren, weil die Besten tot sind‹: Die Ukrainer zählen ihre Vermissten und Gefallenen«, in: Neue Zürcher Zeitung, 8.1.2025, <https:// www.nzz.ch/international/ukraine-krieg-wut-in-kiew-ueberzehntausende-von-gefallenen-und-vermissten-ld.1861376> (Zugriff am 7.2.2025). Susan Stewart SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 16 Unterredungen und die Berichte darüber dem neuen Präsidenten und seiner Entourage signalisieren, dass die Ukraine zu einem konstruktiven Umgang mit dem Konflikt fähig ist. Und nicht zuletzt bietet diese Form der Öffentlichkeitsarbeit die Möglichkeit, Elemente des ukrainischen Narrativs zu wiederholen. Dabei werden häufig sowohl die von Trump benutzte Formel »peace through strength« als auch das Konzept eines »gerechten Friedens« aufgegriffen. Über diese Kommunikation hinaus versucht die ukrainische Seite, dem Trump-Team etwas Konkretes anzubieten. Am sichtbarsten wird das im sogenannten Siegesplan, 4 den Selenskyj im Herbst 2024 verschiedenen Akteuren, auch Trump, präsentiert hat. Insbesondere die letzten beiden Punkte des Plans dienen wohl dazu, der neuen Administration eine Fortsetzung der Unterstützung Kyjiws reizvoll erscheinen zu lassen: in dem ersten wird dem Westen Zugang zu ukrainischen Ressourcen in Aussicht gestellt, in dem zweiten wird vorgeschlagen, dass ukrainische Truppen diejenigen aus den USA, die in Europa stationiert sind, nach dem Krieg ersetzen könnten. So würden die USA wirtschaftlich von ihrer Unterstützung für die Ukraine profitieren und wären mittelfristig militärisch entlastet. Trump griff den ersten dieser beiden Vorschläge indirekt auf, indem er die Erwartung äußerte, dass die Ukraine den USA als Kompensation für militärische Unterstützung seltene Erden zur Verfügung stellen sollte. In der ukrainischen Politik und Gesellschaft verdichtet sich derzeit die Vermutung, dass Verhandlungen bald unausweichlich sein werden. Die Führung in Kyjiw versucht daher, die politischen und militärischen Bedingungen noch so zu gestalten, dass die Ausgangslage für solche Gespräche für die Ukraine möglichst günstig ist. Da Trump sich anscheinend auf die Organisation eines Gesprächs mit Putin konzentriert, versucht Selenskyj sicherzustellen, dass die Ukraine am Verhandlungstisch nicht fehlen wird. Die Hauptbotschaften Kyjiws an seine internationalen Partner sind erstens, dass eine De-jure-Anerkennung der russischen Kontrolle über ukrainische Gebiete unter keinen Umständen denkbar ist, und zweitens, dass die Ukraine Sicherheitsgarantien erhalten muss, um territoriale Zugeständnisse de facto zu akzeptieren. Dabei insistieren die Ukrainer darauf, dass sie 4 President of Ukraine, Victory Plan Consists of Five Points and Three Secret Annexes, 16.10.2024, <https://www.president.gov. ua/en/news/plan-peremogi-skladayetsya-z-pyati-punktiv-itroh-tayemnih-d-93857> (Zugriff am 7.2.2025). frühere schlechte Erfahrungen unbedingt vermieden sehen wollen. Das heißt vor allem, dass für Kyjiw keine »weichen« Zusagen annehmbar sind, wie es beim Budapester Memorandum 5 von 1994 der Fall gewesen ist, aber auch kein Konfliktbearbeitungsformat wie bei den Minsker Vereinbarungen, 6 die nach ukrainischer Ansicht einen russischen Großangriff lediglich aufgeschoben haben. Auch die Ukrainer:innen wollen eine dauerhafte Lösung des Konflikts, insofern stimmen sie mit Kellogg und anderen Mitgliedern des Trump-Teams überein. Russland: Gesprächs-, aber keine Kompromissbereitschaft Im Gegensatz zu 2016 brachen in Moskau keine Jubelstürme aus, als Donald Trump zum zweiten Mal ins Präsidentenamt der USA gewählt wurde. Zwar nicht direkt nach der Wahl, aber kurz darauf gratulierte Putin allerdings öffentlich dem neu gewählten Präsidenten auf dem jährlichen Forum des ValdaiClubs und gab zu erkennen, dass er bereit sei, mit ihm zu sprechen. Auch wenn die militärische 7 und wirtschaftliche 8 Situation in Russland alles andere als einfach ist, wähnt sich Putin auf der Siegerstraße, und es gibt keine Anzeichen dafür, dass der Kreml bereit wäre, in Verhandlungen Zugeständnisse zu machen. Vielmehr gehen die Erwartungen Moskaus im Hinblick auf einen »Deal« mit den USA weit über 5 Aldo Zammit Borda, »Ukraine War: What Is the Budapest Memorandum and Why Has Russia’s Invasion Torn It Up?«, in: The Conversation, 2.3.2022, <https://theconversation.com/ ukraine-war-what-is-the-budapest-memorandum-and-why-hasrussias-invasion-torn-it-up-178184> (Zugriff am 7.2.2025). 6 Marie Dumoulin, Ukraine, Russia, and the Minsk Agreements: A Post-mortem, European Council on Foreign Relations, 19.2.2024 (Commentary), <https://ecfr.eu/article/ukrainerussia-and-the-minsk-agreements-a-post-mortem/> (Zugriff am 7.2.2025). 7 Mathieu Boulègue / Justin Bronk / Karolina Hird / Jaclyn Kerr / Rob Lee / Michael B. Petersen, Assessing Russian Plans for Military Regeneration. Modernization and Reconstitution Challenges for Moscow’s War Machine, London: Chatham House, Juli 2024 (Research Paper, Russia and Eurasia Program), <https://www. chathamhouse.org/sites/default/files/2024-07/2024-07-09assessing-russian-plans-military-boulegue-et-al.pdf> (Zugriff am 7.2.2025). 8 Janis Kluge, Russlands Wirtschaft am Wendepunkt. Mit dem Ende des russischen Kriegsbooms steigen die wirtschaftlichen Risiken für den Kreml, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2024 (SWP-Aktuell 59/2024), doi: 10.18449/2024A59. Umgang mit dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine: Deutschland und Europa eine Rolle sichern SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 17 die Ukraine hinaus und beinhalten Fragen der Anerkennung von Russlands globaler Bedeutung und Änderungen bezüglich der Sicherheitsordnung in Europa. Diese Forderungen hatte der Kreml bereits im Dezember 2021 in Form von zwei »Vertragsentwürfen« 9 (an die USA und die Nato) niedergelegt, die wie ein Ultimatum wirkten. Die Forderungen gelten weiterhin, zumal die russische Elite den Westen im Niedergang sieht. In einer solchen Situation kann aus russischer Sicht abgewartet und auf Zeit gespielt werden. Das schließt aber nicht aus, dass Moskau mit hybriden Maßnahmen kräftig versucht, diesen Prozess des Verfalls westlicher Grundordnungen auf allen Ebenen zu beschleunigen. Putin dürfte also, sollte von US-amerikanischer Seite ein Angebot zu Verhandlungen kommen, die Forderungen von 2021 wieder aufs Tapet bringen. Kürzlich getroffene Aussagen von Vertretern der russischen Führung weisen darauf hin, dass die oben beschriebenen Ideen von Keith Kellogg und Fred Fleitz von Moskau als unzureichend zurückgewiesen werden. Mittlerweile senden der Kreml und Personen, die Putin nahestehen, komplementäre Botschaften. Auf der einen Seite wird Trump für Teile seiner Rhetorik gelobt – vor allem für seine Kritik an dem Beschluss der Biden-Administration, der Ukraine den Einsatz US-amerikanischer Waffen für Angriffe auf militärische Ziele tief innerhalb russischen Territoriums zu erlauben. Auf der anderen Seite wird eine harte Tonart angeschlagen. Dmitri Peskow, Putins Pressesprecher, sagte am 13. Dezember 2024: »Wir wollen keinen Waffenstillstand, wir wollen Frieden, nachdem unsere Bedingungen erfüllt und alle unsere Ziele erreicht wurden.« Der Kreml zeigt sich bislang unbeeindruckt von Trumps Drohungen, und Putin konzentriert sich darauf, die Ukraine zu diskreditieren. Er bezeichnet Selenskyj als »illegitim«, weil die ukrainischen Präsidentschaftswahlen, die für Frühjahr 2024 terminiert waren, aufgrund des Kriegsrechts nicht abgehalten wurden. Putin scheint auf bilaterale Gespräche hinzuarbeiten, bei denen Moskau und Washington unter sich über das Schicksal der Ukraine (und möglicherweise Europas) entscheiden. 9 Steven Pifer, Russia’s Draft Agreements with NATO and the United States: Intended for Rejection?, Washington, D.C.: Brookings Institution, 21.12.2021, <https://www.brookings. edu/articles/russias-draft-agreements-with-nato-and-theunited-states-intended-for-rejection/j> (Zugriff am 7.2.2025). Eine genuine Verhandlungsbereitschaft ist von der russischen Seite nicht zu erwarten. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass Moskau vorgeblich der Aufnahme von Verhandlungen zustimmt, um möglichen unangenehmen Folgen einer Ablehnung aus dem Weg zu gehen. Solche Folgen könnten zum Beispiel die Fortsetzung oder gar Intensivierung von Sanktionen sein. Eine genuine Verhandlungsbereitschaft ist von der russischen Seite aber nicht zu erwarten – eher eine sich hinziehende Phase von angeblichen Verhandlungen (bzw. Vorbereitungen darauf), um Zeit zu gewinnen und weitere Versuche zu unternehmen, die ukrainische Seite in ein schlechtes Licht zu rücken. Dies würde dem russischen Ansatz in Bezug auf das Normandie-Format und die Minsker Vereinbarungen ähneln. Vor allem ist aber davon auszugehen, dass die Glaubwürdigkeit einer russischen Unterschrift unter einem wie auch immer gearteten Abschlussdokument gleich null wäre. Deswegen müssten Moskaus Rolle und die russischen Verpflichtungen in einem solchen Dokument unmissverständlich definiert, zeitlich spezifiziert und von den anderen unterzeichnenden Parteien verifizierbar sein. Selbst das würde die Wahrscheinlichkeit nicht erhöhen, dass Russland sich an die Abmachungen hält. Es würde aber die Erbringung des Nachweises vereinfachen, dass Moskau vertragsbrüchig wird. Deutsche und europäische Handlungsfähigkeit demonstrieren Wie Trump sich zu Putins Angriffskrieg stellt, wird nicht nur das Verhältnis Deutschlands und der EU zur Ukraine und zu Russland beeinflussen, sondern auch allgemeine Fragen der europäischen Sicherheitspolitik tangieren. 10 Sowohl in den Verhandlungen (falls es welche gibt) als auch in der Phase danach wird es um die Frage gehen, wessen Stimme berücksichtigt wird. Es ist denkbar, dass ein Deal zwischen den USA und Russland zustande kommt, ohne dass die Ukraine und die EU (bzw. Europa) das Ergebnis direkt mitbestimmen können. Eine solche Entwick10 Marie Dumoulin / Camille Grand, Staying Power: Securing Peace in Ukraine while Balancing European Interests, European Council on Foreign Relations, 28.11.2024 (Commentary), <https://ecfr.eu/article/ukraine-at-a-crossroads-securing-peacewhile-balancing-european-interests/> (Zugriff am 7.2.2025). Susan Stewart SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 18 lung würde bedeuten, dass die beiden »Dealmaker« etlichen Schlüsselakteuren und betroffenen Parteien Handlungsfähigkeit (agency) absprechen. Dies würde die Etablierung eines Modells der internationalen und transatlantischen Beziehungen begünstigen, das dem Prinzip der EU, auch die Stimmen von weniger einflussreichen Staaten bei Entscheidungen mitzuberücksichtigen, diametral entgegensteht. Die Aussagen von Trump, die die Souveränität verschiedener Staaten und Territorien (Kanada, Grönland, dem PanamaKanal, Gaza) in Frage stellen, weisen darauf hin, dass er eher zum russischen Verständnis von Souveränität neigt als zu dem der EU. Es sollte jetzt darum gehen, Beweise für die Handlungsfähigkeit Deutschlands im nationalen und europäischen Rahmen zu liefern. Deutschland und die EU würden aus einem solchen Verlauf geschwächt hervorgehen. Daher sollte es in den kommenden Wochen und Monaten darum gehen, Deutschlands Stimme (sowie diejenige der EU) stärker als bislang einzubringen und die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung unter Beweis zu stellen. Da dies in eine Phase fällt, in der Bundestagswahlen stattfinden und eine regierungsfähige Koalition gefunden werden muss, sollte Berlin nach Möglichkeit andere EU-Mitgliedstaaten unterstützen, die momentan besser in der Lage sind, ihre Agency (zum Beispiel in Form einer Koalition der Willigen zur Unterstützung der ukrainischen und europäischen Sicherheit) zu demonstrieren. Deutschland könnte sich dann nach Abschluss der Regierungsbildung dieser Staatengruppe vollständig anschließen. Sinnvoll wäre es zudem, den neuen EUVertreter:innen Kaja Kallas (Hohe Vertreterin für Außenund Sicherheitspolitik) und Andrius Kubilius (Kommissar für Verteidigung und Raumfahrt) in Brüsseler Formaten und gegenüber ausländischen Akteuren den Rücken zu stärken, um die EU handlungsfähiger in außenund sicherheitspolitischen Fragen zu machen. Genauso wichtig wie diese Zusammenarbeit im EURahmen sind allerdings Maßnahmen auf nationaler Ebene. Indem Deutschland seine eigene Sicherheit verbessert, schützt es sich selbst; es leistet aber gleichzeitig einen Beitrag zur gesamteuropäischen Sicherheit und wird für Trump und die US-amerikanische Regierung zu einem ernstzunehmenden Akteur. Hier geht es vor allem darum, mehr Ressourcen in die Landesverteidigung zu investieren – ein Prozess, der mit dem Ausrufen und Erkennen der Zeitenwende zwar begonnen wurde, inzwischen aber ins Stocken geraten ist. Zu diesem Zweck müssen neue Einnahmequellen ausfindig gemacht werden, und die Notwendigkeit dafür muss der Bevölkerung klar kommuniziert werden. Insgesamt wird es notwendig sein, wesentlich konzentrierter am Aufbau einer resilienten Gesellschaft zu arbeiten als bislang. Dies bedeutet unter anderem, die Bürger:innen stärker für hybride Bedrohungen zu sensibilisieren, aber auch, die Infrastruktur für den Zivilschutz auszubauen. Für diese Aufgabe liefert die Ukraine »best practices«, aber auch EU-Mitgliedstaaten wie Schweden und Finnland können als Beispiele dienen. Eine Stärkung der eigenen Sicherheit wird in allen wahrscheinlichen Szenarien von Vorteil sein, zum Beispiel in dem Fall, dass die Trump-Administration Europa (und damit auch die Ukraine) sicherheitspolitisch weitgehend allein lässt, aber auch dann, wenn die USA Europa zwar weiterhin substantiell unterstützen, aber gleichzeitig mehr Einsatz von den europäischen Staaten erwarten. Eine solche Stärkung würde Deutschland (und die EU bzw. eine Koalition der Willigen) auch besser in die Lage versetzen, sich an wirksamen Sicherheitsgarantien für die Ukraine zu beteiligen. Schließlich würden solche sicherheitsbezogenen Handlungen einen Beitrag zur Abschreckung Russlands leisten. All dies würde nicht zuletzt dazu dienen, das europäische Interaktionsmodell aufrechtzuerhalten (und auf die Ukraine auszuweiten), das Schlüsselentscheidungen nicht Großmächten überlässt, sondern nach Kompromissen sucht, die aufgrund eines Austarierens der Interessen möglichst aller betroffenen Akteure zustande kommen. Kurzum, es gilt zu verhindern, dass Deutschland und andere europäische Staaten sich bald in einer sicherheitspolitischen Situation befinden, auf deren Ausgestaltung sie kaum Einfluss ausüben können. Europäische Sicherheit unter Trump II: Viel Druck, doch womöglich wenig Wandel SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 19 Die neue Trump-Administration droht die Grundfesten der transatlantischen Sicherheitsund Verteidigungskooperation zu erschüttern. Auch die Nato und damit Europas militärische Lebensversicherung könnten in Frage stehen. Zwar dürften strukturelle Zwänge bewirken, dass die Fundamente der Allianz bestehen bleiben. Doch schon jetzt zeichnet sich ab, dass Trumps widerspruchsvoller Kurs zu erheblicher Unsicherheit für die Europäer führen wird. Politisch wie militärisch sind weitreichende Veränderungen auf dem Kontinent notwendig, und sie werden auch von vielen Fachleuten gefordert. Dass es dazu kommen wird, erscheint allerdings unrealistisch, fehlt es den meisten europäischen Staaten dafür doch an politischer Bereitschaft und wirtschaftlichem Spielraum. Wahrscheinlicher sind einzelne moderate Maßnahmen, die Europa in die Lage versetzen könnten, seine Interessen zu wahren und den Ausbau seiner sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit schrittweise voranzutreiben. Trump II als grundsätzliche Herausforderung für Europa Wohin die Trump-II-Administration mit Blick auf die zwei zentralen europäischen Sicherheitsthemen – Nato und Ukraine – steuern wird, bleibt bislang unklar. Genauso wenig absehbar ist, ob die neue USRegierung eine dauerhaft konsistente Politik verfolgen oder ihr Kurs von ständigen Wechseln geprägt sein wird. Was sich derzeit abzeichnet, ist Letzteres. Viele befürchten, dass sich Washington von Europa abwenden könnte. 1 Die unmittelbaren Sicherheits1 Marco Overhaus, Europa und das Ende der Pax Americana. Die transatlantischen Beziehungen benötigen unabhängig vom Ausgang der US-Wahlen eine neue Grundlage, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2024 (SWP-Aktuell 47/2024), doi: 10.18449/2024A47. bedürfnisse der USA sind auf diesem Kontinent nicht direkt betroffen. Zugleich verringert sich die technologische, industrielle und finanzielle Bedeutung, die Europa für Wohlstand und politische Stabilität der USA hat. Ebenso schwindet das gemeinsame transatlantische Interesse, eine liberale, demokratische und marktwirtschaftliche Weltordnung aufrechtzuerhalten. Für die neue US-Regierung scheint Macht wichtiger zu sein als internationale Regeln. Da revisionistische Mächte wie China, Iran und Nordkorea immer mehr in ihr Militär investieren und eine steigende Konfliktbereitschaft zeigen, sehen sich die USA unter Druck, die eigenen Sicherheitsvorkehrungen zu erhöhen. In Washington lehnen sowohl Isolationisten als auch »America first«-Anhänger eine globale Rolle für ihr Land ab. Aus ihrer Sicht haben die USA weder die Mittel noch ein Interesse, die internationale Ordnung zu bewahren. 2 Vor diesem Hintergrund könnte Trump seine Verpflichtungen gegenüber Europa tatsächlich einschränken oder gar aufkündigen. Die Europäer beunruhigt diese Perspektive, sowohl was den Krieg in der Ukraine angeht als auch mit Blick auf ihre eigene Verteidigung. 3 Denn Russland will nicht nur seine unmittelbare Nachbarschaft mit Gewalt verändern, sondern auch die politisch-wirtschaftliche Ordnung des Kontinents. Das zeigen die Entwürfe für künftige Abkommen mit den USA und der Nato, die Moskau im Dezember 2021 vorgelegt hat; das zeigen ebenso die regelmäßigen hybriden Angriffe, auf welche etwa die Leiter der drei deutschen 2 Charles Kupchan, »The Deep Roots of Trump’s Isolationism. Democrats Need Their Own ›America First Agenda‹«, in: Foreign Affairs, 9.9.2024, <https://www.foreignaffairs.com/ united-states/deep-roots-trump-isolationism-america-first> (Zugriff am 3.2.2025). 3 Ian Bond et al., Can Europe Navigate Trump 2?, London / Brüssel / Berlin: Centre for European Reform, November 2024 (Insight), <https://www. cer.eu/insights/can-europe-navigatetrump-2> (Zugriff am 3.2.2025). Liviu Horovitz / Claudia Major Europäische Sicherheit unter Trump II: Viel Druck, doch womöglich wenig Wandel Liviu Horovitz / Claudia Major SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 20 Nachrichtendienste 2024 in einer Bundestagsanhörung hingewiesen haben. Russland legt eine wachsende Kriegsbereitschaft an den Tag und verbessert auch seine Fähigkeit zum Krieg, indem es Streitkräfte wie Industriebasis ausbaut und zusätzliches Personal rekrutiert. 4 Die Verteidigungsanforderungen für die Europäer sind also gestiegen. Doch ohne amerikanische Unterstützung verfügen sie nicht über die militärischen Mittel, um die Sicherheit des Kontinents so zu gewährleisten, wie es in den Nato-Verteidigungsplänen angelegt ist. Vermutlich fehlt es ihnen dafür auch an der nötigen Geschlossenheit. Politisch wie militärisch übernimmt Washington in der Nato die zentrale Führungsrolle. Die USA schaffen Zusammenhalt und vermitteln Kompromisse, stellen die Masse an Truppen und die kritischen Unterstützungsfähigkeiten bereit, und die nukleare Abschreckung baut auf ihren Beiträgen auf. Sollten die USA ihre Rolle im Bündnis tatsächlich reduzieren, müssten alle anderen Alliierten deutlich höhere Beiträge leisten, um die Verteidigungspläne umsetzen zu können. Die Lücken ließen sich nur teilweise, über einen langen Zeitraum und zu hohen finanziellen Kosten schließen. Letztlich würde dies bedeuten, eine genuin europäische Verteidigung zu entwerfen, die wahrscheinlich weniger Sicherheit bieten würde als die derzeitige Architektur. 5 Paradoxerweise könnte die politische, wirtschaftliche und militärische Großwetterlage aber dazu führen, dass sich trotz allen Handlungsdrucks wenig ändern wird. 6 Tatsächlich deuten Trumps Entscheidungen während seiner ersten Amtszeit und seine Aussagen seit der Wiederwahl 2024 darauf hin, dass er die transatlantischen Sicherheitsbeziehungen zwar weiter kritisieren, aber letztlich nicht aufgeben wird. Trump wird zwar versuchen, von Verbündeten einen höheren Preis für die von Washington geleisteten Sicherheitsdienste zu erzwingen. Davon zeugt etwa seine Forderung, Nato-Mitglieder sollten fünf Prozent 4 Margarete Klein, Wie Russland für einen langen Krieg rekrutiert. Verdeckte Mobilisierung über »Freiwillige«, Vorbereitung einer neuen Mobilmachung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2024 (SWP-Aktuell 26/2024), doi: 10.18449/2024A26. 5 Camille Grand, Defending Europe with Less America, European Council on Foreign Relations, Juli 2024 (Policy Brief), <https://ecfr.eu/publication/defending-europe-with-lessamerica/> (Zugriff am 3.2.2025). 6 Liviu Horovitz / Elisabeth Suh, Trump II und die nukleare Rückversicherung der Nato. Lösungsansätze statt Alarmismus, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2024 (SWPAktuell 21/2024), doi: 10.18449/2024A21. ihrer nationalen Wirtschaftsleistung für Verteidigung ausgeben. Ein Rückzug der USA aus Europa brächte jedoch zunehmende Instabilität, ein Weniger an Zusammenarbeit und erhöhte geopolitische Risiken mit sich, was den innenund außenpolitischen Zielen zuwiderliefe, die Trump verfolgen dürfte. So könnte ein von den Amerikanern »verlassenes« Europa näher an China heranrücken, was die Unterstützung des Kontinents für Washingtons Bestreben, Peking einzudämmen, zunichtemachen würde. Angesichts der inhärenten Verknüpfung von nuklearer und konventioneller Eskalation kann sich Washington auch nicht aus einem Bereich vollständig zurückzuziehen und gleichzeitig sein Engagement im anderen aufrechterhalten. Diese Tatsache wird selbst eine TrumpRegierung dazu bringen, ihre konventionellen und nuklearen Zusagen an die Europäer einzuhalten. Unsicherheit über die künftige Ukraine-Politik Einerseits spricht viel dafür, dass ein sicherheitspolitischer Systemwechsel unter Trump ausbleiben und Washington die Führungsrolle in der Nato behalten wird. Andererseits werden selbst dann Veränderungen im System der Allianz notwendig sein und schmerzhafte Anforderungen, etwa bei den militärischen Beiträgen, auf die Europäer zukommen. Ein zentrales Beispiel dafür ist die Ukraine-Politik. Amerikanische Entscheidungsträger wie Verteidigungsminister Pete Hegseth und Vizepräsident J. D. Vance plädieren für ein Kriegsende nach Bedingungen, mit denen faktisch Russlands Forderungen erfüllt würden. Eine Rolle für die USA bei der Sicherung des Nachkriegszustands lehnen sie ab. Dagegen sprechen sich Außenminister Marco Rubio und der Ukraine-Sonderbeauftragte Keith Kellogg für einen Frieden durch Stärke aus, der Russland Grenzen aufzeigt. Welches Lager sich wann durchsetzen wird, ist nicht absehbar. Aber beide eint, dass sie eine NatoMitgliedschaft der Ukraine ablehnen, von Europa mehr Beteiligung fordern und einen Deal mit Russland anstreben. 7 Die Europäer befürchten daher, Washington könnte Entscheidungen über ihre Köpfe hinweg und gegen 7 Amy Mackinnon et al., »Big Questions for Trump’s Ukraine Peace Plans«, in: Foreign Policy (online), 5.12.2024, <https://foreignpolicy.com/2024/12/05/trump-russia-ukrainesyria-europe-defense-hegseth/> (Zugriff am 3.2.2025). Europäische Sicherheit unter Trump II: Viel Druck, doch womöglich wenig Wandel SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 21 ihre Interessen treffen. Sie hätten dem wenig entgegenzusetzen, weil ihre eigenen militärischen Fähigkeiten begrenzt sind und es ihnen an politischer Geschlossenheit fehlt. Trump könnte Druck auf die Ukraine ausüben und ihr drohen, die Unterstützung zu reduzieren oder einzustellen, um sie zum Einlenken zu zwingen. Allein diese Perspektive würde Moskau womöglich veranlassen, seine militärische Offensive zu verstärken und weitere Gebiete zu erobern. Im Ergebnis könnten so zwar die Kämpfe enden, doch würde ein solcher Ausgang die USA als schwach erscheinen lassen – etwas, das Trump seinem Vorgänger Joe Biden vorgeworfen hat und er selbst zu vermeiden suchen dürfte. Die Europäer würden eine Niederlage der Ukraine als deutliches Signal werten, dass Washington nicht länger für die Sicherheit ihres Kontinents einsteht. Im besten Fall investieren sie mehr in die eigenen Streitkräfte, damit sie Russland allein abschrecken können. Um die dafür erforderlichen Mittel zu sichern, könnten sie aber versucht sein, ihre Beziehungen zu China zu vertiefen, was wiederum die amerikanischen Bemühungen untergraben würde, Peking in die Schranken zu weisen. Will Trump ein solches Szenario verhindern, Putin an den Verhandlungstisch zwingen und den Konflikt in einer für ihn vorteilhaften Weise beenden, müsste er glaubwürdig mit einer Eskalation des Krieges drohen. Dies könnte er tun, indem er den wirtschaftlichen Druck auf Russland verstärkt und deutlich schlagkräftigere Waffen an die Ukraine liefert – womit er in Kauf nehmen müsste, dass sich das Risiko eines Atomwaffeneinsatzes erhöht. Europa zwischen Angst und Pragmatismus Angesichts der politischen Unsicherheit und Widersprüchlichkeit, die prägende Merkmale von Trumps zweiter Amtszeit sein werden, dürften 2025 in den europäischen Hauptstädten vor allem drei Elemente im Umgang mit der US-Regierung dominieren: Angst, Gehorsam und Pragmatismus. 8 Die Europäer sorgen sich vor allem um Washingtons Unterstützung für die Ukraine und die möglichen Folgen, die ein Zusammenbruch des Landes 8 Johannes Thimm, Ein Mandat für Donald Trump. Was der Wahlsieg der Republikaner von 2024 bedeutet, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2024 (SWP-Aktuell 66/2024), doi: 10.18449/2024A66. hätte. Letzteres betrifft die Zukunft der europäischen Ordnung ebenso wie konkrete gesellschaftspolitische Herausforderungen wie Massenmigration. Zugleich dürfte die europäische Seite befürchten, dass sich die USA in einer etwaigen Krise zwischen Russland und der Nato als unzuverlässig erweisen würden und Moskau diese Situation für sich auszunutzen wüsste. Gesteigert werden könnte die Nervosität der Europäer durch Trumps Neigung, wirtschaftliche, politische, regulatorische und sicherheitspolitische Bereiche miteinander zu verknüpfen. Dies gilt vor allem dann, wenn die neue Administration eine innenpolitische Krise in den USA auslösen sollte. Da Unternehmer wie Elon Musk wohl eine Schlüsselrolle bei der Entscheidungsfindung in Washington spielen, besteht die Sorge, dass die Verquickung unterschiedlicher Themen eher von privaten Geschäftsinteressen als von nationalen Zielen bestimmt wird. Europas Koordination leidet unter ungleichen Verteidigungsausgaben, innenpolitischen Problemen und divergierenden Sicherheitsstrategien. So könnten die Europäer versuchen, Trump zu beschwichtigen. Einige werden nach den Erfahrungen seiner ersten Amtszeit hoffen, dass sich substantielle Zugeständnisse vermeiden lassen, solange man nur die Eitelkeit des Präsidenten bedient. Dies ist der Ansatz, den damals Japans Premierminister Abe Shinzo gewählt und den Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg ausprobiert hat. Andere könnten Sonderabkommen anstreben, sei es als Reaktion auf Trumps persönliche bzw. populistische Bedürfnisse oder um die Unterstützung amerikanischer Interessengruppen wie der Rüstungsindustrie zu gewinnen, etwa in Form von Beschaffungen. Solche Vereinbarungen ließen sich als Zugeständnis an US-Interessen darstellen. Andere werden vielleicht versuchen, europäische Koalitionen der Gehorsamen zu schmieden, die Washingtons Vorgaben folgen – eine Strategie, die bestehende Spaltungen in Europa vertiefen und zu erheblichen Konflikten führen könnte. Eine sekundäre Folge der Ängste seitens der Europäer wird vermutlich ihre erhöhte Bereitschaft sein, pragmatisch in Machtressourcen zu investieren, die es ihnen erlauben würden, Trump und seinen Anhängern etwas entgegenzusetzen. Vor allem diejenigen, die seinen transaktionalen Ansatz in der Sicherheitspolitik ablehnen, werden versuchen, europäische Liviu Horovitz / Claudia Major SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 22 Managementkoalitionen zu schaffen. 9 Dabei könnte Frankreich vorangehen, wie die jüngsten Reden von Präsident Emmanuel Macron, etwa auf der Botschafterkonferenz im Januar 2025, vermuten lassen. Andere könnten sich anschließen, um in eine Zukunft zu investieren, die weniger von Amerikas Unberechenbarkeit geprägt ist. Macron hat kürzlich die Bedeutung der europäischen Handlungsfähigkeit unterstrichen, genauso wie Außenministerin Annalena Baerbock die Devise »Europe united« als Antwort auf Trump ausgegeben hat. Die nordischen und baltischen Staaten stimmen sich immer enger ab. Zwar werden in Europa regional wie national wohl weiterhin industrielle, wirtschaftliche und strategische Interessen dominieren. Doch der Druck aus Washington könnte deren Einfluss vorübergehend mindern und neue Möglichkeiten für sicherheitspolitische Kooperation eröffnen. Während von den Europäern also unterschiedliche Verhaltensweisen gegenüber Trump zu erwarten sind, stehen sie zugleich vor zwei zentralen Anforderungen: Geschlossenheit und Führung. 10 Als er 2017 erstmals ins Weiße Haus einzog, agierten die europäischen Staaten entweder allein oder in kleineren Bündnissen – aber nicht geeint. Minilaterale Formate sind nicht problematisch, solange sie abgestimmt sind, was den Europäern bislang jedoch selten gelungen ist. Auch nach Trumps Wahlsieg 2024 waren die ersten Reaktionen in Europa eher von Kakophonie als von Koordination geprägt. Die Moskau-Reise des slowakischen Premierministers Robert Fico im Dezember 2024 und der bilaterale Streit seiner Regierung mit Kyjiw verdeutlichen das. Erschwerend kommt hinzu, dass Trumps bevorzugte Partner in Europa die italienische Ministerpräsidentin Giorgia Meloni und eventuell ihr ungarischer Amtskollege Viktor Orbán sein werden, deren Regierungen die Grundlagen des europäischen Projekts in Frage stellen. Zudem sind die traditionellen Schwergewichte des Kontinents – Frankreich und Deutschland – derzeit geschwächt, weil das Parlament in Paris keine stabilen Regierungsmehrheiten bilden kann und die Bundespolitik sich 9 Arancha Laya et al., »Can American Abandonment Help Europe? The Continent Has a Chance to Address Its Own Weaknesses«, in: Foreign Affairs (online), 6.1.2025, <https:// www.foreignaffairs.com/united-states/can-american-abandon ment-help-europe> (Zugriff am 3.2.2025). 10 Theodore Bunzel / Sienna Tompkins, »Europe’s 3 Futures under Trump«, in: Foreign Policy (online), 23.01.2025, <https:// foreignpolicy.com/2025/01/23/europe-future-trump-us-tariffseu-nato/> (Zugriff am 3.2.2025). auf den Wahlkampf konzentriert. Die Labour-Regierung in London hat ein schwieriges Verhältnis zu Trump, weshalb Großbritannien seine Rolle als Brücke im transatlantischen Verhältnis kaum wird wahrnehmen können. Pessimistische Prognose: »Status quo minus« Die europäische Koordination ist schon unter optimalen Bedingungen nicht einfach; doch unter geopolitischen Voraussetzungen, die einige mittelund osteuropäische Alliierte als existenzbedrohend empfinden, werden Abstimmung und Geschlossenheit noch deutlich komplizierter. Angesichts der innenpolitischen und wirtschaftlichen Probleme, unter denen wichtige Staaten wie vor allem Deutschland, Frankreich und Großbritannien derzeit leiden, dürften gemeinsame Anstrengungen noch schwieriger werden. Die umfassenden Anpassungen in der Sicherheitspolitik, die notwendig sind, können viele der Staaten nur unter sehr hohen politischen und sozialen Kosten erbringen. 11 Drastische Ausgabensteigerungen drohen wiederum linksund rechtspopulistische Parteien zu stärken. Sollten sie an die Regierung kommen, könnten sie die politische, wirtschaftliche und strategische Ausrichtung Europas verändern, wie die Fälle Ungarn und Slowakei zeigen. Letztlich werden die Europäer aller Wahrscheinlichkeit nach darauf setzen, dass Trump und sein Team die langfristigen Vorteile der seit fast achtzig Jahren bestehenden transatlantischen Partnerschaft erkennen und daran nur geringfügige Korrekturen vornehmen. Daher scheint man in den wichtigsten europäischen Hauptstädten trotz starker Rhetorik nur begrenzte Maßnahmen ergreifen zu wollen; vielmehr wartet man auf eine mögliche Änderung der Politik im Weißen Haus. Was die Ukraine angeht, sind angesichts der unzureichenden Fähigkeiten des Kontinents rein europäische Lösungen unrealistisch – ob zur Unterstützung des angegriffenen Landes, zur Sicherung eines Waffenstillstands oder zur Abschreckung Russlands. 11 Rachel Tausendfreund / Roderick Kefferpütz, Trump 2.0 and European Cohesion. Scenario Implications for Ukraine and Transatlantic Security, Berlin: Heinrich-Böll-Stiftung, Dezember 2024, <https://www.boell.de/sites/default/files/2024-12/e-paper_ trump_2.0_and_european_cohesion_2.pdf> (Zugriff am 3.2.2025). Chinas Erwartungen an Trump: Wenig Hoffnung auf Besserung SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 29 Mit dem zweiten Amtsantritt Donald Trumps als amerikanischer Präsident beginnt für die Volksrepublik China eine Zeit großer Unsicherheit. Die chinesische Führung bereitet sich auf einen neuen Handelskrieg vor, ohne sich aber im Klaren darüber zu sein, inwieweit Trump bereit ist, diesen eskalieren zu lassen. Außenund sicherheitspolitisch muss China eine militärische Aufrüstung in der Region befürchten. Sollte Washington die Kommunikation mit Peking abbrechen, droht eine explosive Zuspitzung des sinoamerikanischen Konflikts. Macht Trump aber auch seine anderen Ankündigungen wahr und rückt von multilateraler Kooperation und von der Bündnispolitik der Biden-Administration ab, könnte Peking auch profitieren und sich als alternativer und zuverlässigerer Partner Europas präsentieren. Die EU und Deutschland sollten einerseits den Dialog mit der neuen Administration suchen, andererseits aber mit anderen Akteuren die Zusammenarbeit in Bereichen wie Handel und Sicherheit vertiefen. Von Trump I zu Trump II Die chinesische Berichterstattung über den US-Präsidentschaftswahlkampf wurde von einer konstanten Kernaussage begleitet, nämlich dass die amerikanische China-Politik unverrückbar sei, gleich welcher Kandidat, Kamala Harris oder Donald Trump, gewählt werde. Beide Parteien, Demokraten wie Republikaner, seien sich einig, dass sich die USA in einer strategischen Rivalität mit der aufstrebenden Großmacht China befänden und daher zunehmend auf Konfrontationskurs gehen müssten. So gibt es in Peking wohl wenig Hoffnung auf eine Verbesserung der sinoamerikanischen Beziehungen. Der Biden-Administration war es gelungen, die strategische Zusammenarbeit mit Verbündeten zu stärken, insbesondere im Rahmen der transatlantischen Allianz unter dem Eindruck des UkraineKriegs. Der Westen, so hat China während der Präsidentschaft Joe Bidens gelernt, kann nicht so einfach abgeschrieben werden. Washington unter den Demokraten suchte aber auch den Dialog mit Peking. Mit dem Wechsel von Biden zu Trump droht aus chinesischer Sicht eine Verschlechterung des Verhältnisses mit den USA und eine enorme Unsicherheit für die Stabilität in der indo-pazifischen Region. Trumps neues Kabinett besteht aus einer Reihe bekannter China-Hardliner; die Berufungen lassen vermuten, dass die zuvor mühsam etablierten Kommunikationskanäle zwischen dem Weißen Haus und Peking wieder zusammenbrechen werden. Personalien Einige Namen in dem neuen Kabinett unter Trump sind in Peking bereits bekannt, wie etwa der des Außenministers Marco Rubio, der aufgrund seiner scharfen Kritik (zum Beispiel am Umgang Pekings mit der Corona-Pandemie oder an den Entwicklungen in Hongkong) nicht mehr nach China einreisen darf; oder der des Nationalen Sicherheitsberaters Michael Waltz, der die USA in einem neuen Kalten Krieg mit China wähnt und darauf drängt, militärische Ressourcen von Europa in Richtung Pazifik zu verlagern. Der von Trump nominierte Unterstaatssekretär für Verteidigungspolitik Elbridge Colby sieht in der Volksrepublik die größte externe Bedrohung für Amerika und wirbt für eine US-Verteidigungsstrategie, die sich auf einen militärischen Konflikt mit China vorbereitet. Peter Navarro ist der chinesischen Regierung gut bekannt als ehemaliger Wirtschaftsberater Trumps, der während dessen erster Amtszeit eine Schlüsselrolle im Handelskrieg zwischen China und den USA spielte (auch ihn sanktionierte Peking). Nun ist Navarro als Handelsund Produktionsberater ins Weiße Haus zurückgekehrt. Elise Stefanik, die eine starke Verfechterin des TikTok-Verbots ist und durchgesetzt hat, Jonathan Michel / Angela Stanzel Chinas Erwartungen an Trump: Wenig Hoffnung auf Besserung Jonathan Michel / Angela Stanzel SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 30 dass bestimmte chinesische Drohnenmodelle in den USA verboten werden, wird Botschafterin bei den Vereinten Nationen. Der ehemalige Senator von Georgia, David Perdue, der ebenfalls als China-Hardliner gilt, wurde von Trump zum Botschafter in Peking ernannt. Viele der wichtigsten Posten im Kabinett Trumps sind für jene Falken reserviert, die für »strategisches Decoupling« und eine aggressive Außenund Sicherheitspolitik gegenüber China stehen. Nun gilt es für Peking, die Kommunikationskanäle zu jenen Beratern in Trumps Nähe zu identifizieren und aufzubauen, die China wohlgesinnter sind. Der Unternehmer und Milliardär Elon Musk ist wohl der vielversprechendste Kandidat, der im Sinne der chinesischen Interessen auf Trumps China-Politik Einfluss nehmen könnte. Musks Unternehmen Tesla ist auf den chinesischen Markt angewiesen, dem wichtigsten für den Elektrofahrzeughersteller nach dem inländischen. Somit dürfte Elon Musk stark daran gelegen sein, dass der Handelskonflikt zwischen den USA und China nicht eskaliert. Der von Trump nominierte Wirtschaftsminister Howard Lutnick hat über seine Firmen BCG Group und Cantor Fitzgerald ebenfalls geschäftliche Interessen in China und könnte sich dafür einsetzen, den amerikanischen Handelskonflikt mit China nicht aus dem Ruder laufen zu lassen. Als weitere Ansprechpartnerinnen kommen für Peking auch die neue Leiterin des Ministeriums für Innere Sicherheit, Kristi Noem, und die neue Direktorin der nationalen Nachrichtendienste, Tulsi Gabbard, in Frage; beide haben zuvor Trumps Handelskriegspläne als zu destruktiv für die amerikanische Wirtschaft kritisiert. Ein neuer Handelskrieg In Anbetracht des Handelskonflikts, den Donald Trump schon während seiner ersten Präsidentschaft 2018 eröffnet hatte, und seiner Aussagen im Wahlkampf dürfte Peking darauf vorbereitet sein, dass neue Strafzölle gegen China ganz oben auf der Agenda der neuen Administration stehen werden. Am 1. Februar 2025 ordnete Trump bereits zusätzliche Zölle in Höhe von zehn Prozent auf Einfuhren aus China an. Der selbsternannte »Tariff Man« Trump hatte während des Präsidentschaftswahlkampfs von einer Erhöhung der Zölle auf alle chinesischen Waren auf sechzig Prozent oder mehr gesprochen. Die Zölle sollen auch dazu dienen, der Fentanyl-Krise in den USA ein Ende zu bereiten, für welche Trump China verantwortlich macht. Wie bereits während seiner ersten Amtszeit hat Trump angekündigt, das bilaterale Handelsdefizit ausgleichen und gegen unfaire Handelspraktiken vorgehen zu wollen. Dafür steht der »Trump Reciprocal Act« (vorgestellt im Sommer 2023), dem zufolge die USA Zölle auf alle importierten Waren aus Drittländern auf den gleichen Betrag anheben werden, den das betreffende Land auf dieselbe Ware erhebt, wenn sie aus den Vereinigten Staaten importiert wird. Eine solche Maßnahme könnte in dem republikanisch dominierten Kongress ernsthaft debattiert werden. Zudem mehren sich in der Gefolgschaft Trumps die Stimmen, die den Meistbegünstigungsstatus (Most Favored Nation, MFN) der Volksrepublik aufgehoben sehen wollen, eine Maßnahme, die China in eine andere Zollklasse einordnen und Zölle auf chinesische Importe in Schlüsselsektoren deutlich erhöhen würde. Auch diese Idee stammt aus der ersten Amtszeit Trumps. Der Vorsitzende des Sonderausschusses des Repräsentantenhauses zur Kommunistischen Partei Chinas, John Moolenaar, stellte am 14. November 2024 den »Restoring Trade Fairness Act« vor, der vorsieht, China den MFN-Status abzuerkennen. Zuvor hatten am 26. September bereits die Senatoren Tom Cotton, Josh Hawley und Marco Rubio einen Gesetzentwurf zur Beendigung der normalen Handelsbeziehungen mit China vorgelegt. Beide Entwürfe fordern im Anschluss an die Aberkennung des MFN-Status die schrittweise Einführung von Basiszöllen in Höhe von 35 Prozent auf die meisten chinesischen Waren sowie Zölle in Höhe von 100 Prozent auf strategische Güter wie kritische Mineralien und Pharmazeutika. Ein erneuter Handelskrieg könnte die ohnehin langsamer wachsende chinesische Wirtschaft weiter beeinträchtigen. Ein solcher Schritt dürfte die chinesische Führung darin bestärken, die ihrerseits bereits eingeleitete Abkopplung von der amerikanischen Wirtschaft und westlichen Technologien mit noch mehr Eifer umzusetzen. Die chinesische Wirtschaftspolitik entwickelt sich seit der Machtübernahme Xi Jinpings in Richtung volkswirtschaftliche Autonomie. Dabei legt sie den Fokus darauf, von ausländischen Hightech- Chinas Erwartungen an Trump: Wenig Hoffnung auf Besserung SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 31 Produkten unabhängig zu werden. 1 Allerdings besteht nach wie vor eine hohe wirtschaftliche Interdependenz zwischen China und den USA, daher könnte ein erneuter Handelskrieg die ohnehin langsamer wachsende chinesische Wirtschaft weiter beeinträchtigen. Eine Unsicherheit stellt in Peking auch das Ziel der Trumpschen Wirtschaftspolitik dar: Geht es dem gewählten Präsidenten lediglich darum, einen Deal mit der Volksrepublik auszuhandeln, oder um eine tatsächliche vollständige Entkopplung der USA von China? Diese Ungewissheit dürfte ein wesentlicher Grund dafür sein, dass die chinesische Führung (vorerst) kein Interesse an einer Eskalation des Handelskonflikts mit den USA hat und sich (zunächst) darum bemühen wird, den Konflikt zu begrenzen. 2 Beyond Trade Mit Sorge und noch mehr Unsicherheit blickt Peking auf die zukünftige Außenund Sicherheitspolitik Trumps. Die Falken in der neuen Administration könnten einerseits eine härtere Gangart gegenüber China einschlagen und etwa die US-Präsenz im Südchinesischen Meer verstärken. Trump könnte die Beziehungen zu den Partnern der USA – wie Indien, Japan oder den Philippinen – vertiefen. Die Volksrepublik könnte sich in den kommenden vier Jahren somit einer erstarkenden Anti-China-Allianz gegenübersehen. Peking könnte sich in den nächsten vier Jahren einer erstarkenden Anti-China-Allianz gegenübersehen. Während des Wahlkampfs hatte Trump aber andererseits betont, dass er einen höheren finanziellen Einsatz von jenen Partnern erwartet, die unter dem Schutzschirm der USA stehen. Im Mittelpunkt 1 Wichtigstes Instrument, dieses Ziel zu erreichen, ist die Strategie des dualen Kreislaufs (»Dual Circulation«), die im Mai 2020 auf einer Sitzung des Ständigen Ausschusses des Politbüros vorgestellt wurde. 2 »Zollkriege, Handelskriege und Technologiekriege verstoßen gegen den historischen Trend und die wirtschaftlichen Gesetze, und es wird keine Gewinner geben«, so sagte Xi etwa Anfang Dezember 2024, vgl. »Xi Jinping trifft sich mit den Chefs der wichtigsten internationalen Wirtschaftsorganisationen« [Xijinping huijian zhuyao guoji jingji zuzhi fuze ren], in: China Central Television, 10.12.2024, <https:// bit.ly/3CffOLA> (Zugriff am 15.12.2024). der US-Sicherheitspolitik müsse die Durchsetzung nationaler Interessen stehen. Es bleibt aber vorerst unklar, mit welcher Forderung an Gegenleistungen die Verbündeten in Europa, Japan oder Taiwan rechnen müssen. Peking muss befürchten, dass amerikanische Waffenexporte nach Japan, Südkorea oder Taiwan zunehmen und diese und auch andere Staaten dem Druck Washingtons ausgesetzt sein werden, sich wirtschaftlich von China abzukoppeln. Sollten sich unter den pazifischen Partnern Zweifel an der Bereitschaft der USA verbreiten, ihnen im Ernstfall beizustehen, könnten sich Chinas Nachbarn motiviert sehen, eigenständig aufzurüsten. In Südkorea unterstützt eine Mehrheit der Bevölkerung gegenwärtig bereits eine nukleare Aufrüstung, die das Land auch ohne den Schutz der USA gegen Nordkorea verteidigungsfähig machen soll. Taiwan Besondere Aufmerksamkeit in Peking gilt Taiwan, dessen sogenannte Wiedervereinigung mit der Volksrepublik festes Ziel Xi Jinpings ist und dessen Eigenständigkeit in hohem Maße vom politischen Willen Washingtons abhängt, die Insel auch zukünftig zu schützen. 3 Viele Taiwaner befürchten, dass die USamerikanische Unterstützung abnehmen wird, was Peking ermutigen könnte, eine gewaltsame Einnahme Taiwans ins Auge zu fassen. Trump hat Taiwan in einem Interview im Juli 2024 aufgefordert, mehr in die nationale Verteidigung zu investieren und in diesem Kontext auch mehr Waffen aus den USA zu kaufen. Die Regierung in Taipeh plant tatsächlich, ein großes Paket amerikanischer Waffen zu erwerben, darunter den Zerstörer Aegis, um der künftigen Regierung Donald Trumps zu zeigen, dass sie bereit ist, die eigene Verteidigung gegen China zu stärken. Allerdings ist es unrealistisch, dass Taiwan sein Verteidigungsbudget auf zehn Prozent des Bruttoinlandsprodukts erhöht, wie Trump es auch gefordert hat. Taipeh verlässt sich zwar weitgehend darauf, dass die breite überparteiliche Unterstützung für Taiwan im Kongress auch unter Trump Bestand haben wird, muss aber womöglich mehr Überzeugungsarbeit in Washington leisten, um das amerikanische Engagement aufrechtzuerhalten. China könnte beide Szenarien – ein Mehr oder Weniger an US-Rückendeckung 3 Der Taiwan Relations Act von 1979 regelt die informelle, auch militärische, Unterstützung Taiwans durch die USA. Jonathan Michel / Angela Stanzel SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 32 für den Inselstaat – nutzen, um den militärischen Druck auf die Taiwaner zu erhöhen. Es ist zu befürchten, dass in der komplexen Dynamik zwischen diesen drei Akteuren – Taiwan, China und die USA –, die in zwei Konflikten involviert sind (zwischen der Volksrepublik und Taiwan sowie zwischen den USA und China), unter der zweiten TrumpRegierung die Friktionen eher wachsen werden. China als alternativer Partner zu den USA Unter der zweiten Trump-Regierung droht eine Politik des unilateralen Handelns und ein Rückzug der USA aus multilateralen Formaten, von denen sie sich keine unmittelbaren Vorteile verspricht. Eine Abkehr von Bidens partnerschaftlich orientiertem Ansatz wird es für andere Akteure weitaus schwieriger machen, globalen Herausforderungen wie dem Klimawandel, der Weltgesundheitspolitik oder der Rüstungskontrolle zu begegnen. Peking könnte diese Entwicklung nutzen und sich gegenüber anderen Staaten als kooperativerer Partner präsentieren und Zweifel an der globalen Führungsrolle der USA in der internationalen Gemeinschaft schüren. China wird in Trumps zweiter Amtszeit vermutlich verstärkt versuchen, eine Spaltung unter den liberalen Demokratien herbeizuführen. Die chinesische Regierung wird in Trumps zweiter Amtszeit vermutlich verstärkt versuchen, eine Spaltung unter den liberalen Demokratien herbeizuführen. Sollte es zu einem transatlantischen Zerwürfnis kommen, weil die Trump-Administration zum Beispiel die Unterstützung für die Ukraine drastisch reduziert, würde Peking dies sogleich als Gelegenheit sehen, europäische Staaten in Richtung einer strategischen Autonomie zu drängen. Ziel wäre es aus chinesischer Sicht, dass sich Europa in höherem Maße von den USA distanziert und sich seine Beziehungen zu China verbessern. Fazit Die China-Politik der zweiten Trump-Administration wird auch Europa und Deutschland beeinflussen. So sind die deutsche und europäische Industrie auch betroffen von den amerikanischen Exportkontrollen, von den Maßnahmen zur technologischen Entkopplung und von den US-Sanktionen gegen chinesische Finanzinstitute. Europäische Unternehmen dürften stärker unter Druck geraten, sich (ebenfalls) vom chinesischen Markt abzukoppeln und zu de-investieren. Bei einem Handelskonflikt mit den USA wird China vermutlich seine Überkapazitäten vermehrt nach Europa exportieren. Die EU kann davon profitieren, sollte es ihr gelingen, die Abhängigkeit Chinas zu ihrem Vorteil zu nutzen, beispielsweise in Verhandlungen mit Peking über langfristigen Marktzugang und Investitionsmöglichkeiten für europäische Firmen. Die EU könnte sich aber zugleich mehr und mehr gezwungen sehen, Markteintrittsbarrieren zum Schutz des europäischen Marktes zu erhöhen, wie es in diesem Jahr bereits mit den Strafzöllen auf die Einfuhr von elektrischen Fahrzeugen geschehen ist. EU-Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich, die ihrerseits zu Beginn der zweiten Amtszeit Trumps innenpolitisch mit der Neuaufstellung ihrer Regierungen beschäftigt sein werden, sollten die Europäische Kommission in ihrem geopolitischen Kurs stärken: Risikominimierung im Verhältnis zu China und Schutz vor der Volksrepublik sowie intensiver transatlantischer Dialog auf neuen Ebenen wie im Rahmen des Trade and Technology Councils. Diese Ansätze könnten die Grundlage für die Zusammenarbeit mit der Trump-Administration bilden. Für die Europäer sind die herannahenden geostrategischen Entwicklungen und die Zukunft der transatlantischen Beziehung mit viel Unsicherheit behaftet. Hier gilt es, im Dialog mit Washington die TrumpRegierung davon zu überzeugen, dass die Sicherheit der Bündnispartner eine hohe Priorität haben sollte. Die neue Administration in den USA braucht bei Themen wie Handel oder militärische Abschreckung letztendlich auch die Unterstützung der Europäer. Diese sollten zugleich mehr sicherheitspolitische Eigeninitiative signalisieren. Denn in je höherem Maße Europa die eigene Sicherheit gewährleisten kann, desto mehr trägt es auch zur US-garantierten Sicherheit im Indo-Pazifik bei. Dort, wo europäische Interessen nicht deckungsgleich mit denen der USA unter Trump sind, ist es ratsam, die Zusammenarbeit mit anderen Partnern wie Australien, Japan, Indien oder Südkorea auf wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Ebene zu vertiefen. Japan und Südkorea: Die USA als unentbehrlicher, aber schwieriger Bündnispartner SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 33 Für Japan und Südkorea sind die USA von kaum zu überschätzender Bedeutung. Dies gilt wirtschaftlich, aber insbesondere auch sicherheitspolitisch, handelt es sich doch um einen Bündnispartner, der eine beachtliche Truppenpräsenz in beiden Ländern unterhält und eine zentrale Rolle im Indo-Pazifik spielt. Tokio und Seoul blicken mit Unbehagen auf die zweite Amtszeit Donald Trumps, denn sie erwarten davon negative Auswirkungen in verschiedenen Politikbereichen. Die zwei exportorientierten Volkswirtschaften würden durch amerikanische Zölle, wie Trump sie angekündigt hat, durch wachsende Handelskonflikte und eine globale Zunahme protektionistischer Tendenzen hart getroffen. Nach Berechnungen eines Wirtschaftsinstituts in Seoul könnte die Einführung verschiedener US-Zollmaßnahmen zu einem Rückgang der südkoreanischen Exporte um bis zu 44,8 Milliarden US-Dollar führen – etwa 7 Prozent der Gesamtausfuhr des Landes. 1 Die Handelsbilanzdefizite der Vereinigten Staaten gegenüber Japan (61 Milliarden US-Dollar) und Südkorea (45 Milliarden US-Dollar) dürften Trump ebenfalls ein Dorn im Auge sein. 2 In diesem Punkt könnten die beiden Länder der Kritik aus Washington begegnen, indem sie etwa ihre Importe von Schiefergas oder Rüstungsgütern aus den USA erhöhen. Am schwersten wiegen die Sorgen in Tokio und Seoul jedoch, was die sicherheitspolitischen Implikationen von Trumps Rückkehr angeht. Dessen neuer1 Young Gui Kim, 2024 U. S. Presidential Election: The Effects of Trump’s Tariff Policy, Seoul: Korea Institute for International Economic Policy, 13.5.2024, <https://www.kiep.go.kr/gallery. es?mid=a20301000000&bid=0007&list_no=11287&act=view> (Zugriff am 6.1.2025). 2 Daten für das Jahr 2023. Siehe Internationaler Währungsfonds, Direction of Trade Statistics, <https://data.imf.org/ ?sk=9D6028D4-F14A-464C-A2F2-59B2CD424B85> (Zugriff am 7.1.2025). liche Präsidentschaft stellt nicht nur die bilateralen Bündnisse vor Herausforderungen. Im Raum steht auch die Frage, wie sich die USA hinsichtlich zentraler Konflikte in der Region positionieren und wie sie die eigene Rolle dort definieren. Schwieriges Sicherheitsumfeld Das Sicherheitsumfeld Japans und Südkoreas hat sich in den letzten Jahren signifikant verschlechtert. China rüstet massiv auf und ringt mit den USA um regionale Dominanz. Dabei legt Beijing zunehmend ein kompromissloses Verhalten an den Tag, etwa durch militärische Drohgebärden gegenüber Taiwan und bei Territorialkonflikten im Ostund Südchinesischen Meer. Vor allem Japan sieht sich direkt betroffen – wegen seiner geographischen Nähe zu Taiwan, aber auch deshalb, weil China die von Tokio kontrollierten Senkaku-Inseln (Diaoyutai) im Ostchinesischen Meer beansprucht. 3 Zu beobachten ist überdies, dass China mit Russland verstärkt gemeinsame Marineübungen und Luftpatrouillen abhält, die Japan und Südkorea teils gezielt provozieren, etwa durch Luftraumverletzungen. Auch die Bedrohung durch Nordkorea nimmt zu. Auf das gescheiterte Gipfeltreffen mit Trump in Hanoi 2019 reagierte das Regime mit einem umfänglichen Strategiewechsel. 4 Statt weiterhin diplomati3 Alexandra Sakaki, »Japan–Taiwan: More than meets the eye«, in: Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker (Hg.), Vom Umgang mit Taiwan, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2022 (SWP-Studie 4/2022), S. 38–46, doi: 10.18449/2022S04. 4 Eric J. Ballbach / Elisabeth Suh, »Eiszeit am 38. Breitengrad«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, 14.3.2024, <https://www.ipg-journal.de/regionen/asien/artikel/eiszeit-am38-breitengrad-7394/> (Zugriff am 12.12.2024). Eric Ballbach / Jonas Läster / Alexandra Sakaki Japan und Südkorea: Die USA als unentbehrlicher, aber schwieriger Bündnispartner Eric Ballbach / Jonas Läster / Alexandra Sakaki SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 34 sche Annäherungsversuche gegenüber USA und Südkorea zu unternehmen, beschleunigte Pjöngjang den Aufund Ausbau seiner militärischen Fähigkeiten. Zudem sucht Nordkorea eine engere Partnerschaft mit China und Russland. Im Zuge des russischen Krieges gegen die Ukraine hat sich die sicherheitspolitische Kooperation zwischen Pjöngjang und Moskau rapide entfaltet, wie etwa der im Juni 2024 unterzeichnete Partnerschaftsvertrag zeigt, der unter anderem eine militärische Beistandsklausel umfasst. Im Gegenzug für die Entsendung von über 10.000 nordkoreanischen Soldaten in den Krieg gegen die Ukraine erhält Pjöngjang wohl technologische Unterstützung Russlands bei der Entwicklung seiner Waffensysteme. 5 Besorgniserregend sind vor allem für Seoul die andauernden Provokationen an der innerkoreanischen Grenze, ebenso wie Pjöngjangs veränderte Nukleardoktrin, die seit 2022 die Option präemptiver Erstschläge einschließt. 6 Unter Biden haben die USA auf diese Vorgänge reagiert, indem sie die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Japan und Südkorea vertieften – sowohl bilateral als auch in der trilateralen Kooperation. So initiierten die drei Partner gemeinsame Militärübungen, führten interministerielle Dialoge und verstärkten den nachrichtendienstlichen Informationsaustausch. Im November 2024 eröffnete ein trilaterales Sekretariat, das die Zusammenarbeit institutionell verankern und inhaltlich vorantreiben soll. Trump 2.0 – erwartete Folgen in der Sicherheitspolitik Sicherheitspolitisch hegen Japan und Südkorea ähnliche Sorgen hinsichtlich Trumps Rückkehr. Implikationen der neuen US-Präsidentschaft sieht man in Tokio und Seoul vor allem auf drei Feldern. Es geht erstens um das jeweilige bilaterale Verhältnis zu Washington, zweitens um den Umgang mit den Kon5 Justin McCurry / Emma Graham-Harrison, »Seoul Says Russia Sent Air-defence Missiles to North Korea in Return for Troops«, in: The Guardian, 22.11.2024, <https://www. theguardian.com/world/2024/nov/22/russia-sent-air-defencemissiles-north-korea-troops-kremlin-south-korea-ukrainewar> (Zugriff am 12.12.2024). 6 Salma Shaheen, North Korea’s Nuclear Use Doctrine, AsiaPacific Leadership Network (APLN), 8.2.2023 (APLN Commentary), <https://www.apln.network/analysis/commentaries/ north-koreas-nuclear-use-doctrine> (Zugriff am 14.12.2024). fliktherden Nordkorea und Taiwan sowie drittens um die regionale Ordnung insgesamt. Bilaterale Verhältnisse Tokio und Seoul erwarten, dass die Trump-Administration mit ihrem transaktionalen »America First«- Ansatz größere Beiträge der Bündnispartner zur sicherheitspolitischen Lastenteilung einfordern wird, etwa bei Verteidigungsausgaben und den Zahlungen für die US-Truppenstationierung. Trotzdem überwiegt in Japan und Südkorea die Zuversicht, dass ihre Bündnisse mit den USA nicht allzu stark beeinträchtigt werden und sich Kompromisse finden lassen. Dabei stützt man sich auf die Erfahrungen mit der ersten Trump-Administration. Gegenüber dem US-Präsidenten können Tokio und Seoul erstens darauf verweisen, dass sie in den letzten Jahren ihre sicherheitspolitischen Beiträge schon signifikant gesteigert haben. Seit 2022 verzeichnet Japans Verteidigungsbudget einen deutlichen Aufwuchs. So lagen die Ausgaben 2024 mit fast 8 Billionen Yen (etwa 50 Milliarden Euro) um satte 47 Prozent höher als noch 2022. 7 Schon seit Jahren leistet Japan zudem mit Abstand den höchsten Anteil der Stationierungskosten aller US-Verbündeten – Schätzungen zufolge über 70 Prozent. 8 Südkoreas Verteidigungsausgaben liegen mit 2,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (2023) bereits deutlich über dem NatoDurchschnitt. 9 In einem neuen Vertrag hat sich Seoul 2024 gegenüber Washington zudem verpflichtet, seine jährlichen Beiträge zum US-Truppenunterhalt um mehr als 8 Prozent zu erhöhen. 10 7 Ministry of Defense (Japan), Bōei-ryoku bappon-teki kyōka no shinchoku to yosan [Drastische Stärkung der Verteidigungsfähigkeit: Fortschritt und Budget], Tokio, Dezember 2023, <https://www.mod.go.jp/j/budget/yosan_gaiyo/2024/yosan_ 20240328.pdf> (Zugriff am 2.12.2024). 8 Marco Overhaus / Alexandra Sakaki, Die US-Bündnisse mit Japan und Südkorea. Stärken und Bruchlinien in der sicherheitspolitischen Kooperation, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Mai 2021 (SWP-Studie 5/2021), doi: 10.18449/2021S05. 9 Nan Tian / Diego Lopes da Silva / Xiao Liang / Lorenzo Scarazzato, Trends in World Military Expenditure, 2023, Solna: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), April 2024, doi: 10.55163/BQGA2180. 10 Han-joo Kim, »S. Korea Agrees to 8.3 Pct Increase in Cost Sharing for Hosting U. S. Troops«, Yonhap News Agency, 4.10.2024, <https://en.yna.co.kr/view/AEN20241004003 900315> (Zugriff am 10.1.2025). Japan und Südkorea: Die USA als unentbehrlicher, aber schwieriger Bündnispartner SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 35 Zweitens sind beide Länder wichtige Partner für die USA in deren Großmachtwettstreit mit China. Dies gilt allerdings in deutlicherem Maße für Japan. Die dort stationierten US-Truppen sind mit hohem Anteil von Marine, Marineinfanterie und Luftwaffe stärker auf regionale Machtprojektion ausgerichtet als im Falle Südkoreas, wo die Abschreckung Nordkoreas durch das Heer im Vordergrund steht. Grundsätzliche Zweifel an der Verlässlichkeit der USA als Schutzmacht, die mindestens seit der Ära von Präsident Barack Obama bestehen, aber durch Trump verstärkt wurden, sind deshalb in Seoul ausgeprägter als in Tokio. So drohte Trump in seiner ersten Amtszeit – anders als bei Japan – gegenüber Südkorea mit dem Abzug von Truppen, als über Beiträge zu US-Stationierungskosten verhandelt wurde. Vor diesem Hintergrund debattiert man in Seoul zunehmend im politischen Mainstream über eine eigene nukleare Bewaffnung. Konfliktherde Nordkorea und Taiwan Mit größerer Sorge blicken Japan und Südkorea auf die möglichen Auswirkungen von Trumps Politik auf zwei regionale Krisenherde: Taiwan und Nordkorea. Angesichts wachsender sino-amerikanischer Rivalität ist die Lage um Taiwan sicherheitspolitisch zunehmend fragil. Um eine militärische Eskalation zu vermeiden, müssen die USA ihre Politik der »strategischen Ambiguität« sensibel justieren, mit der sie den Status quo um die Insel sichern wollen. Offen bleibt, wie Trump – bekannt für seinen erratischen Verhandlungsstil – diesen delikaten Balanceakt bewerkstelligt. In der ersten Amtszeit war seine Politik gegenüber Taiwan widersprüchlich. Während Washington den diplomatischen Austausch und Waffenlieferungen verstärkte, äußerte sich Trump zurückhaltend über den möglichen Schutz Taiwans im Falle eines chinesischen Angriffs. Aus der Sicht Japans und Südkoreas werden die regionalen Krisenherde auch durch Trumps Umgang mit der Ukraine beeinflusst. Auch in der Nordkorea-Politik hatte Trump während seiner ersten Präsidentschaft keine klare Linie. Die Abstimmung mit Japan und Südkorea vernachlässigte er. Auf eine Phase, die von Kriegsdrohungen und persönlichen Beleidigungen gegenüber Nordkoreas Machthaber Kim Jong Un geprägt war, folgte 2018/19 eine – letztlich erfolglose – Gipfeldiplomatie. Vor Beginn seiner zweiten Amtszeit hat Trump nun sein gutes Verhältnis zu Kim hervorgehoben und zu erkennen gegeben, dass er eine Wiederaufnahme von Gesprächen erwägt. 11 Fraglich ist jedoch, ob sich Nordkorea auf Verhandlungen über eine vollumfängliche Denuklearisierung des Landes einlässt. In Südkorea wie in Japan besteht daher die Sorge, dass Trump bei einem Deal mit Nordkorea die Lockerung von Sanktionen zugestehen oder andere Konzessionen machen könnte, ohne effektive Gegenverpflichtungen zur Rüstungskontrolle zu erreichen. 12 Aus japanischer und südkoreanischer Sicht werden die Entwicklungen um Taiwan und Nordkorea auch beeinflusst durch Trumps Politik im russischen Krieg gegen die Ukraine, dessen rasche Beendigung er im Wahlkampf forderte. Chinas Führung könnte sich ermutigt fühlen, gegenüber Taiwan Fakten zu schaffen – im schlimmsten Fall durch eine militärische Invasion –, sollte sie den Eindruck gewinnen, dass die Geschlossenheit der USA und Europas gegenüber Russland zunehmend bröckelt. In Südkorea wird befürchtet, Trump könnte auf Deals mit Moskau und Pjöngjang setzen, damit der Ukraine-Krieg rasch endet und die Kooperation der »CRINK« (China–Russland– Iran–Nordkorea) geschwächt wird. Regionale Ordnung Tokio und Seoul sorgen sich ebenso, Trump könnte die Stellung der USA als regionale (und globale) Führungsmacht weiter schwächen und so das geopolitische Kräfteverhältnis zugunsten Chinas verschieben. Die Wirtschaftspolitik spielt dabei eine große Rolle. Aus Enttäuschung über zunehmenden Protektionismus der USA könnten sich vor allem kleinere Länder mit hoher Handelsabhängigkeit – etwa in Südostasien – immer mehr der Volksrepublik zuwenden, was auch Beijings politischen Einfluss stärken würde. 2017 war Trump aus den Verhandlungen über das Freihandelsabkommen Trans-Pacific Partnership (TPP) 11 Trevor Hunnicutt, »Exclusive: Trump Team Weighs Direct Talks with North Korea’s Kim in New Diplomatic Push, Sources Say«, Reuters, 26.11.2024, <https://www.reuters. com/world/trump-team-weighs-direct-talks-with-northkoreas-kim-new-diplomatic-push-sources-2024-11-26/> (Zugriff am 6.1.2025). 12 Andrew Yeo / Hanna Foreman, Why North Korea Matters for the 2024 US Election, Washington, D. C.: Brookings Institution, 8.7.2024, <https://www.brookings.edu/articles/why-north-koreamatters-for-the-2024-us-election/> (Zugriff am 15.12.2024). Eric Ballbach / Jonas Läster / Alexandra Sakaki SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 36 ausgestiegen, das ein wirtschaftliches Gegengewicht zu Chinas regionalem Einfluss schaffen sollte. Ernüchtert über diesen Schritt führte Tokio die Verhandlungen mit den verbliebenen Partnern 2018 erfolgreich zum Abschluss. Unter dem Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) betreibt die Biden-Regierung seit 2022 neue, aber weniger ambitionierte Verhandlungen zu handelspolitischen Theen mit der Region. Aus diesen Gesprächen plant Trump nun ebenfalls auszusteigen. Erwartet wird auch, dass er den multilateralen Institutionen und Gesprächsformaten rund um die Gemeinschaft Südostasiatischer Staaten (ASEAN) wenig Beachtung schenken wird. Damit könnte die ASEAN, deren Zusammenhalt in den letzten Jahren durch internationale Krisen ohnehin auf die Probe gestellt wurde, weiter an Bedeutung verlieren. Würde die Organisation in ihrer Rolle als Treiber übergreifender regionaler Dialoge geschwächt, hätte dies auch Auswirkungen auf Japan und Südkorea. Unklar ist indes, wie Trump mit der Vielzahl an minilateralen Kooperationsformaten umgehen wird, die ein »Geflecht aus Bündnissen und Partnerschaften« bilden. 13 Neben der trilateralen Kooperation mit Japan und Südkorea hat sich auf sicherheitspolitischem Feld in den letzten Jahren vor allem die ebenfalls dreiseitige Zusammenarbeit mit Japan und den Philippinen bzw. Japan und Australien entwickelt. Während seiner ersten Amtszeit setzte Trump lieber auf bilaterales Vorgehen und zeigte etwa wenig Willen, Japan und Südkorea an einen gemeinsamen Tisch zu bringen. Anders war es mit dem sogenannten Quad – der quadrilateralen Zusammenarbeit der USA mit Japan, Australien und Indien, die weniger stark auf den Bereich Sicherheit ausgerichtet ist. Mit Unterstützung Japans half Trump damals, das Quad nach einer Phase der Inaktivität zu revitalisieren. Umgang mit Trump Japan und Südkorea bleiben auf die US-Sicherheitsgarantien angewiesen. Sie werden sich daher um enge Beziehungen zur Trump-Administration bemühen und gleichzeitig ihre Kontakte in die breitere amerikanische Politik – etwa in den Kongress – nutzen, um ihre Interessen zu verfolgen. Wichtig für 13 Jake Sullivan, 2021 Lowy Lecture, Sydney: Lowy Institute, 11.11.2021, <https://www.lowyinstitute.org/publications/ 2021-lowy-lecture-jake-sullivan> (Zugriff am 10.1.2025). Tokio wie Seoul ist der Aufbau eines persönlichen Drahts zum US-Präsidenten – Japans Premierminister Ishiba Shigeru traf Trump bereits Anfang Februar 2025 zu Gipfelgesprächen in Washington und versuchte damit, an das enge Verhältnis anzuschließen, das Trump während seiner ersten Amtszeit mit dem damaligen Premierminister Abe Shinzo gepflegt hatte. Japan und Südkorea können hervorheben, dass sie Trump als Partner dabei unterstützen können, seine innenwie außenpolitischen Prioritäten umzusetzen. Beide Länder tragen als wichtige ausländische Investoren dazu bei, Arbeitsplätze in den USA zu erhalten bzw. zu schaffen. Als größter ausländischer Investor im Land stellt Japan rund 15 Prozent der gesamten kumulierten ausländischen Direktinvestitionen. 14 Auf seinem Gipfeltreffen mit Trump erklärte Ishiba zum Ziel, japanische Investitionen in den USA auf ein Niveau von einer Billion US-Dollar zu heben. 15 Für Entrüstung hatte in Tokio zuvor allerdings Bidens Entscheidung gesorgt, die Übernahme des amerikanischen Stahlproduzenten US Steel durch dessen japanischen Konkurrenten Nippon Steel aus Gründen der nationalen Sicherheit zu untersagen. Auf ihrem Gipfeltreffen signalisierten Trump und Ishiba einen möglichen Kompromiss, nach dem Nippon Steel statt einer Übernahme als Investor in das amerikanische Unternehmen einsteigen könnte. Südkorea wiederum machte nach Medienberichten im Jahr 2023 Zusagen für Investitionen von über 21,5 Milliarden US-Dollar in den Vereinigten Staaten – mehr als jedes andere Land. 16 Innenpolitisch sind Japan und Südkorea instabil, was ihren Umgang mit Trump erschweren wird. Hinsichtlich Trumps außenpolitischer Priorität – der Konkurrenz mit China – dürften Japan und Südkorea betonen, dass ihre Bündnisse mit Washington die US-Präsenz in der Region ermöglichen und sie durch ihre eigenen militärischen Fähigkeiten zur 14 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), OECD Data Explorer, <https://www.oecd.org/en/ data/datasets/oecd-DE.html> (Zugriff am 7.1.2025). 15 NHK World Japan, »Ishiba Sees New ›Golden Era‹ in Japan-US Ties«, 7.2.2025, <https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/ en/news/20250208_N04/> (Zugriff am 10.2.2025). 16 Amanda Chu, »South Korea Emerges as a Top US Investor as China Tensions Escalate«, in: Financial Times, 18.9.2024, <https://www.ft.com/content/dbc8208c-7fe2-41bf-a50df66abc65fde6> (Zugriff am 7.1.2025). Japan und Südkorea: Die USA als unentbehrlicher, aber schwieriger Bündnispartner SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 37 Stärke der USA und zur Abschreckung beitragen. Gehör finden könnten sie damit bei chinakritischen Mitgliedern der Trump-Administration wie Außenminister Marco Rubio und dem Nationalen Sicherheitsberater Michael Waltz. Allerdings leiden Japan und Südkorea an innenpolitischer Instabilität, was ihren Umgang mit der Trump-Administration erschweren wird. Der japanische Premierminister Ishiba Shigeru führt eine Minderheitsregierung, seit er Ende Oktober 2024 bei Unterhauswahlen eine Schlappe erfahren hat. Er muss daher mehr Aufmerksamkeit darauf richten, Kompromisse mit Oppositionsparteien zu finden. Für Südkorea ist die Lage noch prekärer. Es befindet sich in einer handfesten Staatskrise samt Amtsenthebungsverfahren gegen den suspendierten Präsidenten Yoon Suk-yeol, der Anfang Dezember kurzzeitig das Kriegsrecht ausrief. Inmitten der Amtsübernahme durch Trump steht Südkorea effektiv ohne funktionierende Regierung da. Schlussfolgerungen Angesichts der geopolitischen Herausforderungen ist die sicherheitsund verteidigungspolitische Kooperation zwischen den USA, Japan und Südkorea von enormer strategischer Bedeutung – auch für Europa. Zugleich steht die trilaterale Kooperation aufgrund der Rückkehr von Trump sowie der innenpolitischen Krise in Südkorea vor einer ernsten Bewährungsprobe. Deshalb sollte die Bundesregierung (wie auch die EU) die Kooperation zwischen Japan und Südkorea weiter unterstützen, etwa im Rahmen gemeinsamer Initiativen in multilateralen Organisationen. Für Deutschland, EU und Nato ist es angesichts zunehmender sicherheitspolitischer Verflechtung ein prioritäres Anliegen, mit den beiden Ländern eng zu kooperieren. Sinnvoll wäre in diesem Kontext, gegenüber der Trump-Administration ein abgestimmtes europäisch-asiatisches »Messaging« zu verfolgen, was die Wechselwirkungen in den Sicherheitsordnungen von Euro-Atlantik und Indo-Pazifik betrifft. Vor diesem Hintergrund sollten Deutschland und Europa die Sicherheitskooperation mit Tokio und Seoul weiter ausbauen. Einen institutionellen Rahmen dafür bieten auf EU-Ebene die Sicherheitsund Verteidigungspartnerschaften mit Japan und Südkorea von November 2024. Schließlich besteht auch für Europa eine besondere Dringlichkeit, sich besser auf Eventualfälle vorzubereiten. Angesichts der Zuspitzung der sicherheitspolitischen Lage im Indo-Pazifik sollten Nato und EU sowie deren Mitgliedstaaten gewappnet sein, falls es zu Eskalationen auf der koreanischen Halbinsel, in der Taiwan-Straße oder im Südchinesischen Meer kommt. In Kooperation mit Japan und Südkorea (aber ebenso Australien und Neuseeland) gilt es Fragen des Vorgehens in verschiedenen Szenarien zu diskutieren – auch im Rahmen von Track-1.5-Dialogen. Peter Lintl SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 38 In Israel wurde der Ausgang der US-Präsidentschaftswahlen begrüßt. Es handelt sich um eines der wenigen Länder, in denen im Vorfeld eine klare Mehrheit der Bevölkerung den Kandidaten Donald Trump favorisierte. Gefeiert wurde das Wahlergebnis insbesondere von der israelischen Regierung und ihren Unterstützern. Premierminister Benjamin Netanjahu spricht vom größten Comeback der Geschichte, Finanzminister Bezalel Smotrich sieht dank Trump die Gelegenheit gekommen, 2025 das Westjordanland zu annektieren. Verschiedene rechtsstehende Medien haben dessen Personaltableau bereits als »dream team« gefeiert, 1 und eine Lobby-Organisation spricht vom »pro-israelischsten Kabinett in der Geschichte der Vereinigten Staaten«. 2 Dabei ist diese Formulierung zu wenig differenziert. Das von Trump nominierte Spitzenpersonal ist nicht schlicht »pro Israel«. Vielmehr weist es eine starke ideologische Nähe zur amtierenden Regierung des Landes auf, meist kombiniert mit anti-palästinensischen Ressentiments. Doch ist die neue US-Administration auf diesem Feld nicht monolithisch aufgestellt, sondern grob gesagt in drei Lager verteilt. Es gibt Personen, die auf Linie der radikalen Rechten in Israel sind, wie Verteidigungsminister Pete Hegseth und der als Botschafter in Jerusalem vorgesehene Mike Huckabee. Bei anderen, wie dem Nahostbeauftragten Steve Witkoff, liegt die Priorität vor allem darauf, die Abraham-Abkommen auszuweiten, mit denen 2020 das Verhältnis Israels zu den Vereinigten Arabischen Emiraten und Bahrain normalisiert wurde. 1 Rami Chris Robbins. »Trump Taps a New Dream Team for the Mideast«, JNS.org, 14.11.2024, <https://www.jns.org/ trump-taps-a-new-dream-team-for-the-mideast/> (Zugriff am 27.1.2025). 2 Joseph Strauss, »ZOA Fetes Trump Victory, ›Most ProIsrael Cabinet‹ in US History at Annual Gala«, in: Times of Israel, 19.11.2024, <https://www.timesofisrael.com/zoa-fetestrump-victory-most-pro-israel-cabinet-in-us-history-at-annualgala/> (Zugriff am 24.1.2025). Zudem finden sich noch einige Isolationisten wie Vizepräsident J. D. Vance, die davor warnen, die USA in nahöstliche Kriege zu verwickeln. Für Trump selbst sind israelund nahostpolitisch mehrere Aspekte von Bedeutung. Grundsätzlich lassen sich hier zwei überragende Faktoren erkennen. Erstens hat er eine ausgeprägte pro-israelische Einstellung. Dieser Fokus beeinflusst im Grunde seinen Blick auf die gesamte Region. Zweitens hat Trump immer wieder seine Absicht bekundet, Kriege zu beenden und die Abraham-Abkommen zu erweitern. Das wohl wichtigste Ziel, das seine Regierung in der Region verfolgt, ist ein Friedensschluss zwischen Israel und Saudi-Arabien. Dabei können die beiden genannten Faktoren durchaus in Spannung zueinander geraten. Schon jetzt lässt sich erkennen, dass ein Teil von Trumps Personal – wie schon im Falle seiner ersten Regierung – stärker die eigene Nähe zur israelischen Regierung betont, während ein anderer Teil den proisraelischen Kurs mit dem Bemühen um ein regionales peace building verknüpft. Quer dazu liegt Trumps überaus personalisierter Zugang zur Politik, der mitunter konkrete inhaltliche Positionen zu überlagern scheint. So hatte er lange Zeit ein sehr gutes Verhältnis zu Netanjahu, über den er sich nach Ende seiner ersten Amtszeit jedoch wiederholt enttäuscht zeigte. So vermisste er etwa die Loyalität des Likud-Politikers, als dieser Joe Biden zur Präsidentschaft gratulierte. 3 Verärgert war Trump auch, als er den Eindruck gewann, sein Nahost-Friedensplan von 2020 (»deal of the century«) werde von Netanjahu für innenpolitische Zwecke ausgenutzt. 4 Ein letzter 3 Audio-Ausschnitt aus einem Interview mit Trump unter: X-Post von Barak Ravid, 25.5.2023, <https://x.com/Barak Ravid/status/1661780776457842689> (Zugriff am 24.1.2025). 4 Barak Ravid, »Trump Says Netanyahu ›Never Wanted Peace‹ with the Palestinians«, Axios, 13.12.2021, <https:// www.axios.com/2021/12/13/trump-middle-east-peacenetanyahu> (Zugriff am 24.1.2025). Peter Lintl Grundzüge von Trumps Israelund Nahostpolitik In unruhigem Fahrwasser – Was Trumps zweite Amtszeit für Iran bedeutet SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 45 Veränderte politische Rahmenbedingungen Mit Blick auf die erste Amtszeit Trumps sind die Erfolge seiner Politik des maximalen Drucks gegenüber Iran als durchwachsen einzuschätzen. Zwar ist es den USA gelungen, den iranischen Rial weiter zu entwerten, die für die Wirtschaft wesentlichen Ölexporte zu senken sowie internationale Bankenund Finanztransfers zu erschweren. Doch weder führte diese Politik den Kollaps der iranischen Volkswirtschaft herbei, noch erreichte sie das Ziel, Iran zu größeren Zugeständnissen in der Atomoder Regionalpolitik zu bewegen. Stattdessen weitete Iran sein Atomprogramm beträchtlich aus, indem es technische Beschränkungen des Abkommens unilateral aussetzte und Möglichkeiten der Kontrolle durch die Internationale Atomenergieorganisation erheblich beschnitt. Heute verfügt die Islamische Republik über fast alle technischen Voraussetzungen, um bei Bedarf Nuklearwaffen zu produzieren. Faktisch ist es damit ein nuklearer Schwellenstaat. Die Golfstaaten nähern sich Iran an, um nicht erneut Ziel iranischer Vergeltungsschläge zu werden. Teheran hofft, dass die veränderten politischen Bedingungen Washingtons Handlungsoptionen schmälern. Dies gilt auch für das regionale Umfeld, das sich in den letzten Jahren stark gewandelt hat. Während die meisten arabischen Golfstaaten 2018 mehr US-amerikanischen Druck auf Iran befürworteten, stehen sie heute einer Eindämmungspolitik skeptisch gegenüber. Die Haltung ist Ergebnis einer außenpolitischen Anpassungspolitik zahlreicher Golfstaaten, die ab 2019 vermehrt Ziel iranischer Sabotageakte und Vergeltungsschläge als Reaktion auf die Politik des maximalen Drucks wurden. Dazu zählten Attacken auf Öltanker im Persischen Golf sowie Angriffe auf kritische Energieinfrastruktur wie die Erdölfördergesellschaft Saudi Aramco. Um nicht abermals Ziel iranischer Vergeltungsschläge zu werden, verfolgen arabische Staaten am Golf heute eine Politik der Annäherung gegenüber Iran. Daher sehen sie eine mögliche Ausweitung der Abraham-Abkommen auch nicht länger als Auftakt für eine Isolationspolitik gegenüber Iran oder gar für ein antiiranisches Militärbündnis. Die veränderte Haltung der Akteure zeigte sich unlängst bei einem gemeinsamen Sondergipfel der Arabischen Liga und der Organisation für Islamische Zusammenarbeit, bei dem die Mitglieder scharfe Kritik an Israels Vorgehen in Gaza, im Libanon und in Iran übten. 10 Der saudische Kronprinz Mohammed bin Salman forderte Israel dabei auf, von Angriffen auf iranisches Territorium abzusehen. Für die Trump-Administration wird es daher schwieriger werden, regionale Unterstützung für eine schärfere Sanktionsund Eindämmungspolitik zu erhalten. Hier müssten die USA gegebenenfalls deutlich mehr Druck auf die Golfstaaten ausüben, die zugleich wichtige Geschäftspartner für Washington sind. Auch wird es nicht leicht, die Bindung Irans zu Akteuren wie China oder Russland zu unterminieren. Teheran hat seine wirtschaftlichen, politischen und militärischen Beziehungen zu diesen Staaten seit Trumps erster Amtszeit zum Teil merklich ausgeweitet. Dabei hat Iran auch vom russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine profitiert und ist von einem leicht ins Abseits zu manövrierenden Juniorpartner zu einem gefragten Drohnenexporteur für Moskau aufgestiegen. 11 Wie sich Teheran auf Trumps zweite Amtszeit einstellt Seit Trumps erneutem Wahlsieg ist die iranische Regierung bemüht, insbesondere die Unzulänglichkeiten der Politik des maximalen Drucks hervorzuheben. Die Regierung in Teheran baut darauf, dass Trumps Haltung sich von der seiner Berater unterscheidet und er vor allem einen transaktionalen Ansatz verfolgt. In seiner zweiten Amtszeit sieht sie daher auch Chancen. Trump hatte Interesse an einem neuen Abkommen signalisiert und betont, keinen regime change in Iran anzustreben. 12 Auch kommt es Teheran entgegen, dass Trump wenig Interesse an einem größeren militärischen Engagement in der Region oder an den systematischen Menschenrechts10 »Resolution Issued by the Extraordinary Arab and Islamic Summit«, Riad, 11.11.2024, <https://new.oic-oci.org/ Lists/ConferenceDocuments/Attachments/2701/Final%20RES %20Er2.pdf> (Zugriff am 15.11.2024). 11 Azadeh Zamirirad, »Irans neues Selbstverständnis. Zwischen innenpolitischer Transition und außenpolitischem Aufstieg«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (März 2024) 12, S. 27–32 (30). 12 »Trump Says U.S. Should not Get Involved in Iranian Government Change«, in: Newsweek, 18.10.2024, <https:// www.newsweek.com/trump-us-involvement-iraniangovernment-1971142> (Zugriff am 4.1.2025). Azadeh Zamirirad SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 46 verletzungen in der Islamischen Republik zeigt. Dass er zudem bekundet, in erster Linie iranische Nuklearwaffen verhindern zu wollen, öffnet Iran Türen. Präsident Masoud Peseschkian setzt hier vorrangig auf neue Nuklearverhandlungen. Dabei hat er sich wiederholt für eine pragmatische Haltung gegenüber den USA und für direkte Verhandlungen mit Washington ausgesprochen. Dazu benötigt er die Zustimmung von »Revolutionsführer« Ali Khamenei an der Spitze des Staatsapparates. Dieser ließ seit der Wahl Trumps ausgiebig und in gewohnter Weise verlauten, dass den Vereinigten Staaten grundsätzlich zu misstrauen sei. 13 Erste Kontakte zur neuen Trump-Administration wurden dennoch bereits geknüpft, als sich im November 2024 Irans Botschafter bei den Vereinten Nationen und Elon Musk in New York trafen. Bei der Zusammenkunft sollen Möglichkeiten des Spannungsabbaus diskutiert worden sein. 14 Doch die Skepsis in der iranischen Führung bleibt groß, insbesondere außerhalb der Regierung. Dabei trägt die Führung dem Umstand Rechnung, dass sich auch Irans Handlungsspielraum verkleinert hat. Infolge des Gazakriegs sind nicht nur zahlreiche militärische Verbündete Irans in der selbsterklärten »Achse des Widerstands« empfindlich geschwächt, darunter die Hisbollah und die Hamas. Iran verlor durch den Sturz des Assad-Regimes in Syrien auch seinen einzigen staatlichen Verbündeten in der Achse. Nicht zuletzt wurde die iranische Luftabwehr durch mehrere israelische Militärschläge fast vollständig außer Gefecht gesetzt. Irans Abschreckungskapazitäten sind damit deutlich geschrumpft. Ob Iran zum Ausgleich Nuklearwaffen produzieren müsse, wird in Teheran mittlerweile offen diskutiert. Daher dürfte die Islamische Republik zwar Möglichkeiten für Verhandlungen ausloten, aber die Aussicht auf mögliche Atomwaffen als Leverage für die Gespräche nutzen. Gleichzeitig wird Teheran seine Beziehungen zu Staaten wie Russland und China im Zuge seiner »Blick nach Osten«-Politik erweitern, um den Sanktionsdruck zu mindern. 15 13 Vgl. Ansprache von Ali Khamenei in Qom (persisch), 8.1.2025, <https://farsi.khamenei.ir/speech-content?id= 58928> (Zugriff am 8.1.2025). 14 Farnaz Fassihi, »Elon Musk Met with Iran’s U.N. Ambassador, Iranian Officials Say«, in: New York Times, 14.11.2024, <https://www.nytimes.com/2024/11/14/world/middleeast/elonmusk-iran-trump.html> (Zugriff am 15.11.2024). 15 Azadeh Zamirirad, Irans »Blick nach Osten«. Asien, Eurasien und die ordnungspolitische Vision der Islamischen Republik, Berlin: Folgen für deutsche und europäische Politik Teheran blickt unsicheren Zeiten entgegen. Doch auch die deutsche und die europäische Iranpolitik stehen vor erheblichen Herausforderungen. Dabei haben sich die europäisch-iranischen Beziehungen in den letzten Jahren spürbar verschlechtert. Dies ist nicht nur dem rapide fortschreitenden Atomprogramm geschuldet, sondern auch der brutalen Niederschlagung des »Frau, Leben, Freiheit«-Aufstands von 2022, der Inhaftierung und Hinrichtung europäischer Doppelstaater in Iran sowie Teherans Spionageaktivitäten und Attentatsversuchen auf europäischem Boden. Vor allem aber wird die anhaltende militärische Unterstützung Irans für den russischen Krieg gegen die Ukraine als »direkte Bedrohung der europäischen Sicherheit« angesehen. 16 Dabei gehen die E3 (Deutschland, Frankreich, Großbritannien) davon aus, dass Teheran Moskau nicht mehr nur Drohnen, sondern auch ballistische Raketen liefert. Deshalb haben sie im Herbst 2024 ihr Sanktionsregime gegenüber Iran um mehrere iranische Flugund Schifffahrtsgesellschaften erweitert. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung besteht größere politische Kongruenz zwischen Washington und Brüssel als noch während Trumps erster Amtszeit. Die neue US-Administration könnte sich daher größere Zugeständnisse von den Europäern versprechen, um den Druck auf Iran zu erhöhen. Dabei dürfte auch die Erwartung im Raum stehen, dass die E3 den sogenannten Snapback-Mechanismus der Atomvereinbarung auslösen – eine Option, die den USA seit ihrem Rückzug vom Abkommen nicht mehr zur Verfügung steht. Dieser Mechanismus würde alle nuklearbezogenen Sanktionen wieder in Kraft setzen, die von den Vereinten Nationen im Zuge der Vereinbarung ausgesetzt wurden. Teheran hat angekündigt, im Falle eines Snapbacks aus dem Atomwaffensperrvertrag auszutreten. Aussichtsreicher als ein Snapback wäre es für die Europäer, auf eine neue Vereinbarung hinzuwirken. Dass Trump sein Interesse an einem Deal bekundet hat, sollte als Chance betrachtet werden. Schon während seiner ersten Amtszeit strebten die Republikaner Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2020 (SWPStudie 25/2020), doi: 10.18449/2020S25. 16 Vgl. »E3-Außenministererklärung zu iranischen Weitergaben ballistischer Raketen an Russland«,10.9.2024, <https://germania.diplo.de/ru-de/e3-2675264> (Zugriff am 5.10.2024). In unruhigem Fahrwasser – Was Trumps zweite Amtszeit für Iran bedeutet SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 47 eine Vereinbarung an, die über das iranische Atomprogramm hinausgeht und beispielsweise auch Teherans Regionalpolitik umfasst. Die frühere Kompartmentalisierung von Irans Nuklearund Regionalaktivitäten ist mittlerweile einer größeren Offenheit für einen umfassenderen Ansatz gewichen – auch in Teheran. Zwar wäre dies ein langwieriger und komplexer Prozess mit ungewissem Ausgang. Doch Deutschland und die EU könnten erstmals auch regionale Akteure wie Saudi-Arabien oder die Vereinigten Arabischen Emirate in einer Brückenfunktion einbinden. Darüber hinaus sollten die Europäer gegenüber der neuen US-Administration darauf drängen, einen offenen Krieg zwischen Israel und Iran zu verhindern. Die Gefahr einer solchen Eskalation würde drastisch steigen, sollte die Trump-Administration der israelischen Regierung signalisieren, dass sie Angriffe beispielsweise auf iranische Energieinfrastruktur unterstützen würde. Und schließlich sollten Deutschland und die Europäer sicherstellen, dass die Menschenrechtslage in Iran und Möglichkeiten der Unterstützung für die Zivilgesellschaft einen festen Platz auf der politischen Agenda haben – Themen, die für Trump nachrangig sein dürften. Laura von Daniels SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 48 Trumps liebstes außenpolitisches Instrument sind Zölle. Der offene globale Handel ist ihm ein Dorn im Auge. Mit seinem ersten Memorandum zur Handelspolitik 1 hat er bereits die Grundlagen für weitreichende unilaterale US-Zölle geschaffen, die erneut die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) untergraben könnten. Trumps Memorandum lässt wenig Zweifel daran, dass er bereit ist, Zölle sowohl als Verhandlungshebel als auch als Einnahmequelle zu nutzen. Dabei steht die strategische Rivalität mit China weiterhin im Mittelpunkt. 2 Wie in seiner ersten Amtszeit dürfte Trump aber auch vor den Interessen enger außenpolitischer Partner und Verbündeter nicht haltmachen. Zölle auf Waren aus der EU und auch weitere wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen bleiben daher wahrscheinlich. Ankündigungen und Vorbereitungen Noch vor seinem Amtsantritt hat Trump im US-Fernsehen bekräftigt, er »glaube« nicht nur an Zölle, sondern sei auch überzeugt, dass sie »die Amerikaner nichts kosten« würden. In seinem Memorandum kündigt er den Aufbau eines »External Revenue Service« (ERS) an. Ausländische Exporteure sollen ihre Zölle in Zukunft direkt an den ERS entrichten. Laut Trump würden die Einnahmen dieser neuen Behörde die Einnahmen der bestehenden Steuerbehörde (Internal Revenue Service) ersetzen. Zwar dürften die angestrebten Zollerträge die ausfallenden Steuereinnah1 The White House, America First Trade Policy, Washington, D.C., 20.1.2025, <https://www.whitehouse.gov/presidentialactions/2025/01/america-first-trade-policy/> (Zugriff am 24.1.2025). 2 Laura von Daniels, Economy and National Security, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2024 (SWP Research Paper 11/2024), doi: 10.18449/2024RP11. men nicht im Mindesten decken – ein US-ThinkTank rechnet mit Zolleinnahmen in Höhe von jährlich 225 Milliarden US-Dollar, während die Steuereinnahmen derzeit bei über zwei Billionen US-Dollar liegen. 3 In Anbetracht der geplanten Vorhaben (Grenzbefestigung, massenhafte Inhaftierung und Abschiebung illegaler Migranten, Steuersenkungen für Großunternehmen) versucht Trump aber offenbar neue Einkunftsquellen zu erschließen. Andernfalls könnten die auf Schuldenund Ausgabenreduzierung fixierten Fiscal Hawks in den eigenen Reihen ihre Zustimmung zu seinem geplanten umfassenden Haushaltsgesetz blockieren. Mit dem Memorandum zur Handelspolitik signalisiert Trump, dass er erneut auf US-Gesetzgebung zurückgreifen möchte, um unilateral Zölle einzuführen. Konkret nennt das Dokument Section 232 des Trade Expansion Act von 1962 und Section 301 des Trade Act von 1974 – zwei Gesetze, auf deren Grundlage er bereits in seiner ersten Amtszeit Zölle erließ. Im Memorandum finden sich auch Hinweise auf den möglichen Zeitplan für die Einführung neuer Zölle: Trump hat seine Regierung angewiesen, bis zum 1. April eine Reihe von Prüfberichten vorzulegen. Zölle könnten demnach ab dem Frühsommer in Kraft treten. Trump kann unmittelbar Zölle verhängen, wenn er einen »Notstand« erklärt. Um kurzfristig gegen einzelne Staaten vorgehen zu können, macht sich Trump außerdem den Inter3 Kimberly Clausing / Maurice Obstfeld, Can Trump Replace Income Taxes with Tariffs?, Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics, 20.6.2024 (Blog), <https://www. piie.com/blogs/realtime-economics/2024/can-trump-replaceincome-taxes-tariffs> (Zugriff am 24.1.2025). Laura von Daniels Mehr Zölle und Zwang: Trumps wirtschaftspolitische Maßnahmen gegenüber Rivalen und engen Partnern Mehr Zölle und Zwang: Trumps wirtschaftspolitische Maßnahmen gegenüber Rivalen und engen Partnern SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 49 national Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977 zunutze. Nach dem Statut kann der Präsident unter Berufung auf einen »Notstand«, den er selbst erklären kann, »über Nacht« Entscheidungen zu Zöllen und anderen Zwangsmaßnahmen treffen. Als Erstes bekam Kolumbien dies zu spüren. Obwohl das Land mit den Vereinigten Staaten ein Handelsabkommen hat, verhängte Trump kurzfristig Zölle und Finanzsanktionen, um seine migrationspolitischen Wahlversprechen durchzusetzen. Kolumbien gab nach und blieb vorerst von den Maßnahmen verschont. Anfang Februar erließ Trump per Exekutivanordnung auf Basis des IEEPA Zölle in Höhe von 25 Prozent auf Einfuhren aus Mexiko und Kanada sowie Zölle auf Waren aus China in Höhe von 10 Prozent. Nur Stunden vor Inkrafttreten setzte er die Zölle gegenüber Kanada und Mexiko vorläufig aus. Beide Staaten hatten sich zuvor zu einem harten Vorgehen gegen illegale Grenzübertretungen und gegen den Drogenschmuggel bereit erklärt. Gegenüber China traten die neuen Zölle allerdings in Kraft. Und auch gegenüber EU-Ländern könnte der US-Präsident jederzeit IEEPA-basierte Zölle einführen. So könnte Trump etwa gegen Dänemark Zölle und weitere Zwangsmaßnahmen veranlassen, um seinem Ziel näher zu kommen, das strategisch für die USA relevante Gebiet Grönland »einzunehmen«. Maximaler Druck auf Mexiko und Kanada Der IEEPA erlaubt eine Vielzahl unbegrenzt gültiger wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen, wenn der USPräsident zuvor einen nationalen Notstand ausgerufen hat. Diesen hat Trump schon am ersten Amtstag erklärt und mit einer »Invasion« krimineller Einwanderer begründet, die aus Mexiko in die Vereinigten Staaten einreisten. Als weiteren Grund nannte er den Schmuggel der Droge Fentanyl, die von China aus unkontrolliert über Mexiko und Kanada ins Land kommen. Schon vor Amtsantritt wurde in Washington darüber spekuliert, ob Trump mit seinen Zollandrohungen auf vorgezogene Neuverhandlungen des United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA) hinauswill, die eigentlich erst für Mitte 2026 anstehen. Um Druck auf die beiden Nachbarn auszuüben, könnte Trump auch auf Section 232 zurückgreifen, wie schon während seiner ersten Amtszeit, als er auf Mexikos und Kanadas Exporte von Stahl und Aluminium Zölle erhob. Die Zölle könnten bereits am 1. April in Kraft treten. Sie würden Kanada und Mexiko, die beiden führenden Exporteure von Stahl und Aluminium in die USA, erheblich treffen. Aufgrund ihrer starken wirtschaftlichen Abhängigkeit von den USA dürften beide Nachbarn kaum in der Lage sein, lange gegen Trumps Zölle anzukämpfen. Wahrscheinlicher ist, dass sie der vorzeitigen Ansetzung neuer USMCA-Verhandlungen zustimmen. Über das USMCA könnte Trump sein Vorhaben voranbringen, chinesische Unternehmen aus dem »Vorgarten« der USA zu drängen. Um den US-Zöllen auf chinesische Waren zu entgehen, hatten sich in den letzten Jahren chinesische Unternehmen vor allem in Mexiko angesiedelt und von dort aus den US-Markt beliefert. Wirtschaftskrieg mit China? Trumps anfängliche rhetorische Zurückhaltung gegenüber China passte nicht zu seinen Zollandrohungen im Wahlkampf. Inzwischen ist klar, dass er nicht nur an bestehenden Zöllen gegenüber China festhält. Anfang Februar sind bereits neue IEEPAbasierte Zölle in Höhe von 10 Prozent auf alle Waren aus China hinzugekommen. Trump begründet die Notstandszölle mit der Beteiligung Chinas am Fentanyl-Schmuggel in die USA. Tatsächlich ausschlaggebend für die Maßnahme sind aber mit großer Wahrscheinlichkeit strategische Überlegungen, die überparteilich weitgehend geteilt werden. Um die eigene Vormachtstellung und den technologischen Vorsprung zu wahren, sollen der Volksrepublik bestimmte, vor allem militärisch nutzbare Technologien weiterhin vorenthalten werden. Darüber hinaus will die Trump-Regierung das wirtschaftliche Wachstum Chinas bremsen, um dessen Aufstieg zur Führungsmacht im Pazifik und Weltmacht zu verhindern. Als zentrales Instrument dieser Politik setzte Trump in seiner ersten Amtszeit umfassende Zölle auf Basis von Section 301 ein. Seine Regierung begründete die Einfuhrbeschränkungen mit »unfairen Handelspraktiken«, die systematisch gegen US-Interessen gerichtet seien. Seitdem unterliegen rund zwei Drittel der gesamten Einfuhren aus China US-Importzöllen, die auch unter der Biden-Regierung in Kraft blieben. In seinem Memorandum weist er die Handelsbehörde (USTR) an, »unfaire Handelspraktiken« anderer Staaten zu überprüfen und gegebenenfalls zusätzliche Zölle vorzuschlagen. Der Bericht soll bis zum 1. April vorliegen. Neue Section-301-basierte Zölle auf weitere Produkte oder eine Anhebung der Zölle auf einen Laura von Daniels SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 50 höheren Prozentsatz könnten dann bis zur Jahreshälfte in Kraft treten. Eine noch gravierendere Eskalationsstufe wäre dann erreicht, wenn Trump Forderungen aus dem USKongress nachkäme, China den Meistbegünstigungsstatus nach den Regeln der WTO zu entziehen. Trump könnte einer Gesetzesvorlage des Select Committee on the Chinese Communist Party im Repräsentantenhaus folgen, das schon seit längerem darauf hinarbeitet, die privilegierende Klassifizierung der Handelsbeziehungen mit China – die Permanent Normal Trade Relations (PNTR) – aufzuheben, da Peking sich nicht an Handelsregeln der WTO halte. 4 Würde der Kongress diesem Entwurf zustimmen, wären die Folgen noch viel weitreichender als die Zölle, die ein USPräsident per Dekret einführen, aber auch leicht wieder aufheben kann. Denn die notwendige politische Mehrheit im Kongress für eine Umkehrung des Beschlusses wäre künftig wohl kaum erreichbar. Eine solche Entscheidung könnte sich fatal auf das Weiterbestehen der WTO insgesamt auswirken. Die geschätzten Wohlstandseinbußen infolge eines Zusammenbruchs der Welthandelsorganisation wären für die EU und Deutschland um ein Vielfaches höher als im Fall eines bilateralen Handelsstreits mit den USA. 5 Angesichts der geopolitischen Spannungen zwischen China und den USA ist unklar, wie sich eine Eskalation der Zollkonflikte verhindern lässt. Vor dem Hintergrund der geopolitischen Spannungen zwischen China und den USA ist nicht klar, wie eine Eskalation der Zollkonflikte verhindert werden kann. Ein Positivszenario könnte so aussehen: Xi Jinping kommt Trump mit einer Reihe symbolischer Maßnahmen entgegen, die den US-Präsidenten gegen4 The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party, Reset, Prevent, Build: A Strategy to Win America’s Competition with the Chinese Communist Party, 12.12.2023, S. 13ff, <https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-sub sites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-mediadocument/reset-prevent-build-scc-report.pdf> (Zugriff am 24.1.2025). 5 Gabriel Felbermayr / Julian Hinz / Rolf Langhammer, US Trade Policy after 2024: What Is at Stake for Europe?, Kiel: Kieler Institut für Weltwirtschaft, Oktober 2024 (Kiel Policy Brief Nr. 178), <https://www.ifw-kiel.de/fileadmin/Dateiverwaltung/ IfW-Publications/fis-import/bef6ef01-4d2e-4d9a-8a38-9e121 cd29de8-KPB_178.pdf> (Zugriff am 24.1.2025). über seinen Anhängern gut dastehen lassen. Xi könnte TikTok anweisen, dem Verkauf von 50 Prozent der Anteile des chinesischen Mutterunternehmens an ein US-Unternehmen zuzustimmen. Er könnte außerdem energischer gegen den Fentanyl-Schmuggel einschreiten. Chinas Präsident könnte zudem erneut – wie bei dem Phase-One-Deal in Trumps erster Amtszeit – einer begrenzten Handelsvereinbarung zustimmen. Die Wirkung auf das Handelsbilanzdefizit gegenüber China wäre vermutlich verschwindend gering. Der Deal könnte aber Trumps Wählerbasis zufriedenstellen und würde gleichzeitig jenen in der Regierung um Elon Musk entgegenkommen, die ein (unternehmerisches) Interesse an einer Deeskalation des Verhältnisses mit China besitzen. Scott Bessent, als Finanzminister, und Kevin Hassett, der Leiter des Nationalen Wirtschaftsrats, könnten beschwichtigend auf Trump einwirken. Unklar ist jedoch, in welche Richtung die zwei für die Zollpolitik und auch für weitere Exportkontrollen zuständigen Regierungsmitglieder – der Handelsbeauftragte Jamieson Greer und Wirtschaftsminister Howard Lutnick – den Präsidenten beraten werden. Als zusätzlicher Handelsberater ist außerdem der China-feindliche Ökonom Peter Navarro ins Weiße Haus zurückgekehrt. Er wird erneut an Überprüfungen von Dekreten und Vorlagen dafür mitarbeiten. Daher ist auch eine Abfolge von Ereignissen vorstellbar, die den Handelskonflikt eskalieren lassen: Von einem Scheitern des TikTok-Verkaufs über weitere chinesische Gegenzölle, Ressourcen-Embargos bis zur Einführung chinesischer Exportkontrollen mit extraterritorialer Anwendung, die Druck auf Drittstaaten ausüben sollen, in Zukunft nicht mehr mit den USA zu kooperieren – es fehlt nicht an möglichen Auslösern und Brandbeschleunigern für einen umfassenden Wirtschaftskrieg zwischen beiden Großmächten. Die EU im wirtschaftlichen Kreuzfeuer Trumps America-First-Außenpolitik birgt auch für die europäische Wirtschaft große Risiken. Trump hat gegenüber der EU und anderen Staaten die Section232-basierten Zölle in Höhe von 25 Prozent auf Aluminium und Stahl wieder in Kraft gesetzt, die er 2018 mit einer »Bedrohung der nationalen Sicherheit« begründet und eingeführt hatte und die unter Biden nur ausgesetzt waren. Problematisch sind für die EU aber nicht allein die angedrohten Zölle und mögliche weitere wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen, sondern Mehr Zölle und Zwang: Trumps wirtschaftspolitische Maßnahmen gegenüber Rivalen und engen Partnern SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 51 Trumps Neigung, die Außenwirtschaftsund Sicherheitspolitik miteinander zu verbinden. Der US-Präsident hat bereits Zölle angedroht, um von den Europäern eine drastische Steigerung ihrer Verteidigungsausgaben auf einen Anteil von 5 Prozent am Bruttoinlandsprodukt zu verlangen. Ungeachtet der Tatsache, dass die EU-Staaten schon aus eigenem Interesse ihre Militärausgaben erhöhen müssten, unterwandert Trumps Außenpolitik die innereuropäischen Entscheidungsprozesse. Der Präsident könnte so einen Keil zwischen die Mitgliedstaaten der EU treiben. Er verknüpft auch die Energieund Handelspolitik miteinander. So will er die EU zwingen, mehr LNG (Flüssigerdgas) aus den USA zu importieren. Dieses Ansinnen und der damit einhergehende Druck ist Teil seiner »Energiedominanz-Strategie« und im Kontext der Pläne zu sehen, die Fördermengen fossiler Brennstoffe erheblich zu erhöhen. 6 Eine Steigerung der LNG-Importe steht jedoch in einem Spannungsverhältnis zu den Klimazielen der EU. Trump dürfte zudem erneut massiv auf die EU einwirken, ihre Wirtschaft von China zu »entkoppeln«. An die Stelle gemeinsamer Überlegungen, wie ein »De-Risking« gestaltet werden könnte (wie unter Biden), könnten bald erneut Forderungen nach einem vollumfassenden Decoupling treten. Dementsprechend dürfte der Druck auf die EU-Staaten weiter wachsen, ihre Handelsund Investitionsbeziehungen mit China erheblich zu reduzieren. Aufgrund der engen Verflechtung mit der chinesischen Wirtschaft und ihrer hohen Investitionen in der Volksrepublik sind vor allem deutsche Unternehmen in diesem Punkt verwundbar. 7 Darüber hinaus dürfte die Trump-Regierung von der EU verlangen, ihre Abwehrzölle gegenüber China weiter hochzufahren und Instrumente wie Exportund Investitionskontrollen stärker dazu einzusetzen, Pekings Zugang zu Spitzentechnologie zu beschränken. Für die EU ist noch nicht absehbar, wie China darauf reagieren würde. Unklar ist daher auch, welche wirtschaftlichen und auch klimapolitischen Kosten für die Europäer entstehen könnten. Zu einem weiteren Druckpunkt könnte sich unter Trump die europäische Regulierung im Bereich digi6 Vgl. den Beitrag von Sonja Thielges und Laura von Daniels in dieser Studie, S. 54ff. 7 Laura von Daniels, Will the EU Agree to Use Economic Sanctions against China?, Washington, D.C.: Brookings Institution, 1.11.2024, <https://www.brookings.edu/articles/will-the-euagree-to-use-economic-sanctions-against-china/> (Zugriff am 24.1.2025). taler Dienstleistungen und Plattformunternehmen entwickeln. Im Digital Markets Act (DMA) und im Digital Services Act (DSA) sieht Trump eine »unfaire Behandlung« amerikanischer Unternehmen. Er hat bereits angedroht, darauf mit Zöllen zu reagieren. Gleiches gilt für die globale Mindeststeuer der OECD, deren Einführung von der Biden-Regierung unterstützt wurde. Die Liste der wirtschafts-, außenund sicherheitspolitischen Ziele, die Trump mit Zöllen durchsetzen möchte, ist lang. Einen Importzoll von 10 bis 20 Prozent könnte er auf Basis des IEEPA auch gegenüber der EU sehr schnell erheben. Trump könnte zudem die Section-232-Zölle auf EU-Autoexporte ausweiten. Er stand 2018 schon einmal kurz davor. Damals nahm er jedoch in letzter Minute davon Abstand, nachdem er eine Vereinbarung mit der EU über europäische Importe von Soja und LNG geschlossen hatte. Ob eine einfache Exportvereinbarung Trump diesmal ausreichen würde, ist ungewiss. Vorstellbar ist hingegen, dass er versuchen wird, die Digitalgesetze DMA und DSA mit Zöllen auf Basis von Section 301 – aufgrund »unfairer Handelspraktiken« – zu torpedieren. Die EU-Kommission braucht für Verhandlungen mit Trump schnell ein starkes Mandat. Selbst wenn es nicht zu einer direkten Konfrontation zwischen der EU und Trump käme, wäre insbesondere die deutsche Wirtschaft von einer Eskalation des US-Handelskonflikts mit China stark belastet. Umlenkungseffekte infolge von US-Zöllen könnten zu einer verstärkten Präsenz chinesischer Produkte auf dem europäischen Markt führen. Europäische Hersteller stünden unter zusätzlichem Druck. Die EU wäre schnell dazu gezwungen, selbst Zollmauern noch weiter hochzuziehen, um die heimische Industrie zu schützen. Was tun, wenn’s brennt? EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen hat Trump bereits Gespräche über seine Forderungen an Europa angeboten. Um ihm entgegenzutreten und die angedrohten Zölle und darüber hinausgehende Maßnahmen zu verhindern, benötigt die Kommission schnell ein starkes Mandat der Mitgliedstaaten, die sich in zentralen Punkten jedoch erst einig werden müssen. Als Gegenmaßnahmen könnte die EU erneut – wie Laura von Daniels SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 52 in der ersten Amtszeit Trumps – symbolische Zölle auf bestimmte US-Produkte (Harley Davidson) einführen. Denkbar sind auch taktische Zölle, etwa auf Exporte aus den Heimatstaaten politisch relevanter Republikaner, von denen man sich Druck auf Trump erhofft. Zudem könnte die EU Zölle auf US-Importe auf das Niveau möglicher neuer US-Zölle anheben und nur einzelne Ausnahmen für Produkte vorsehen, an deren zollfreier Einführung sie selbst großes Interesse hat. Seit 2023 hat die EU darüber hinaus ihren »Instrumentenkasten« um das Anti-Coercion Instrument (ACI) erweitert, um »Drittländer abzuschrecken, wirtschaftlichen Zwang anzuwenden oder diesem entgegenzuwirken«. In der Verordnung über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer (2023/2675) ist wirtschaftlicher Zwang weit definiert, auch Drohungen fallen darunter, soweit sie glaubwürdig sind. Allerdings unterliegt die Anwendung des ACI hohen rechtlichen Anforderungen. Zudem müssten EU-Reaktionsmaßnahmen mit dem möglichen Schaden für die eigene Wirtschaft abgewogen werden. Am Ende müsste der Rat mit qualifizierter Mehrheit über bestimmte Gegenmaßnahmen entscheiden. Bisher ist das ACI ein noch ungetestetes Instrument. In folgenden Bereichen könnte die EU Trump Angebote machen: EU-Zölle und Ausgleich von US-Handelsdefiziten: ∎ Um US-Strafzölle auf Autos zu verhindern: generelle Senkung der EU-Außenzölle von 10 Prozent auf das Niveau der USA (2,5 Prozent); ∎ Dabei auch Fortsetzung und gegebenenfalls Erhöhung WTO-konformer Importzölle auf Elektrofahrzeuge aus China auf Basis der Anti-Subventionsverordnung; ∎ Prüfen weiterer Sektoren, in denen die EU auf Basis der Anti-Subventionsverordnung gegen chinesische Exporte einschreiten könnte; ∎ Erhöhung der LNG-Importe aus den USA und Ausbau der Flüssiggasterminals; ∎ Steigerung europäischer Rüstungskäufe aus den USA, bei gleichzeitiger Planung eines langfristig integrierten europäischen Rüstungsmarkts. Wirtschaftliche Sicherheit: ∎ Beschleunigung der EU-Maßnahmen zu einem De-Risking von China in kritischen Bereichen, einschließlich desjenigen der erneuerbaren Energien (z. B. Solar-Panele); ∎ Erarbeitung transatlantisch abgestimmter Strategien zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherheit, insbesondere im Bereich der Technologiekontrolle gegenüber China; ∎ Kooperation bei Exportkontrollen von Dual-UseGütern, aufbauend auf vorangehender Kooperation im Rahmen des Trade and Technology Council (TTC) im Bereich der Russland-bezogenen Exportkontrollen und Sanktionen; ∎ Überprüfung des Investitions-Screenings auf der Ebene der EU-Mitgliedstaaten und gegebenenfalls Verschärfung von Standards, speziell bei der Überprüfung von Investitionen aus Drittstaaten; ∎ Zusammenarbeit bei der Überprüfung von Outbound-Investitionen; ∎ Gemeinsame Beratungen über einen Plan zur Umsetzung koordinierter wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen der USA, der EU und weiterer Staaten in dem Fall, dass China Schritte in Richtung einer Invasion Taiwans vorbereiten sollte; Überlegungen zu gezielten Finanzsanktionen, Exportund Investitionskontrollen bis hin zu einem Handelsembargo. Sicherheitspolitische Signale: ∎ Vereinbarung der EU-Staaten, ihre Verteidigungsausgaben deutlich und entsprechend der ihnen bevorstehenden sicherheitspolitischen Herausforderungen zu erhöhen; ∎ Klares Signal der Zustimmung zu einer Anhebung des Ausgabenziels für Verteidigung in der Nato auf über zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Wie in der ersten Amtszeit Donald Trumps sollte die EU weiterhin nicht alles wörtlich nehmen, was er androht. Aber sie muss seine Ankündigungen zu jedem Zeitpunkt ernst nehmen und eigene Anfälligkeiten überprüfen. Trumps Außenpolitik und Chinas Reaktionen könnten den EU-Mitgliedstaaten schnell schwierige Entscheidungen abverlangen über die Richtung ihrer Wirtschaftspolitik und über die Kostenverteilung innerhalb der EU. Folgen der Trump-Regierung für die internationale Klimakooperation SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 53 Anti-Klima-Politik ab dem ersten Tag Der neue US-Präsident Donald Trump will dem »Socialist Green New Deal« der Vorgängerregierung unter Joe Biden ein Ende setzen. 1 Im Wahlkampf hatte Trump angekündigt, Bidens Regulierung der Ölund Gasförderung und der Kraftwerksemissionen abzuschaffen, ebenso wie die Regulierung der Fahrzeugemissionen, die bis 2035 zu einem weitgehenden Umstieg auf emissionsfreie Fahrzeuge bei Neuwagenverkäufen führen sollte. An seinem ersten Amtstag hat der neue Präsident per Exekutivanordnung abermals den Ausstieg der USA aus dem Pariser Klimaabkommen erklärt. Er kündigte außerdem an, die »E-Mobilitäts-Pflicht«, wie er sie nennt, zu beenden sowie keine weiteren Lizenzen für den Bau von Windkraftanlagen zu vergeben. 2 Ein weiteres Wahlkampfversprechen Trumps lautete, das große Klimagesetz seines Vorgängers rückabzuwickeln, den Inflation Reduction Act (IRA). Alle noch nicht getätigten Ausgaben im Rahmen dieses Gesetzes möchte Trump stoppen. Im Kongress kann er zumindest in den ersten zwei Amtsjahren, das heißt bis zu den Zwischenwahlen, auf Mehrheiten in beiden Häusern setzen, wenn er Subventionen abbauen, konkret zum Beispiel Steuerfreibeträge für Konsumenten beim Kauf von Elektrofahrzeugen abschaffen will. Bei Klagen dürfte der mehrheitlich konservativ besetzte Supreme Court auf Trumps Seite stehen. Offen ist hingegen, inwieweit sich die Bundesstaaten gegen einen Abbau von Subventionen aus dem IRA wehren könnten. 3 1 Republican Party, 2024 GOP Platform. Make America Great Again!, <https://rncplatform.donaldjtrump.com/> (Zugriff am 21.1.2025). 2 Unleashing American Energy. Executive Order, Washington, D.C.: The White House, 20.1.2025, <https://www.whitehouse. gov/presidential-actions/2025/01/unleashing-americanenergy/> (Zugriff am 21.1.2025). 3 Sonja Thielges, Die Resilienz der Klimapolitik der Biden-AdmiUm die US-Energiepolitik schnell und umfassend zu verändern, erklärte Trump am ersten Tag im neuen Amt den Energienotstand, der ihm weitreichende Kompetenzen in der Energiepolitik verleiht. Zudem ordnet er die Aufgabenteilung in der Regierung neu. Im Fokus steht nun nicht mehr der Klimaschutz, sondern die Energiepolitik. Indem Trump Unterstützer seiner »Drill, Baby, Drill!«-Kampagne zu Ministern und Behördenchefs berufen hat (z. B. Doug Burgum als Innenminister und Chris Wright als Energieminister), hat er unterstrichen, dass sein Schwerpunkt auf fossilen Energien liegt und Klimaschutz ihn nicht interessiert. 4 Neue Politik der Energiedominanz In seiner zweiten Amtszeit setzt Trump auf eine neue »Energiedominanzstrategie«. Sie soll zum einen dazu dienen, eines seiner wichtigsten Wahlkampfversprechen zu erfüllen: die Senkung der Energiepreise. Zum anderen geht es ihm um eine außenpolitische Machtdemonstration, insbesondere gegenüber China, das über keine vergleichbaren Erdölund Erdgasvorkommen verfüge. Die USA sollen nach Trumps Plänen den gesamten Rest der Welt mit fossilen Energieträgern beliefern. 5 Eine solche Deregulierung im Energiebereich befürworten auch die republikanischen Abgeordneten nistration. Über die Gefahr einer klimapolitischen Kehrtwende unter einer zweiten Präsidentschaft Donald Trumps, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juli 2024 (SWP-Aktuell 38/2024), doi: 10.18449/2024A38. 4 Lisa Friedman, »What Trump’s Cabinet Picks and Advisers Say about Climate Change«, in: New York Times, 4.12.2024, <https://www.nytimes.com/2024/12/04/climate/ trump-cabinet-stefanik-zeldin-wright.html> (Zugriff am 29.1.2025). 5 Agenda 47. President Trump’s 20 Core Promises to Make America Great Again!, 2024, <https://www.donaldjtrump.com/platform> (Zugriff am 30.1.2025). Sonja Thielges / Laura von Daniels Folgen der Trump-Regierung für die internationale Klimakooperation Sonja Thielges / Laura von Daniels SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 54 im Repräsentantenhaus und eine wachsende Anzahl von Senator:innen. Um die Produktion und den Export von Erdgas anzukurbeln, hat Trump die Genehmigungspause der Biden-Administration für neue Flüssiggas(LNG)-Exportterminals rückgängig gemacht. Biden hatte noch versucht, seinem Nachfolger Steine in den Weg zu legen, mit einer im Dezember 2024 veröffentlichten Studie des Energieministeriums, die als Basis für zukünftige Genehmigungsentscheidungen dienen sollte. 6 Doch die Erklärung des Energienotstands könnte es Trump ermöglichen, die Genehmigungsverfahren in seinem Sinne zu beschleunigen. Vermutlich wird er sich durchsetzen, dürften neue Genehmigungen erteilt werden. Die Erdölproduktion möchte Trump steigern, indem er schnell möglichst viele Lizenzen für Ölbohrprojekte auf öffentlichem Land und in öffentlichen Gewässern vergibt. Ein von Biden im Januar 2025 ausgesprochenes unbefristetes Verbot für Ölund Gasbohrungen entlang eines riesigen Gebietes an der Atlantikund an der Pazifikküste könnte den Ausbau zwar vorerst stoppen. 7 Eine Aufhebung des Verbots ist in dem Gesetz, auf das sich Bidens Maßnahme bezog, nicht vorgesehen. Dennoch dürfte Trump gegen das Verbot klagen und auch hier darauf zählen, dass der Supreme Court am Ende zu seinen Gunsten entscheidet. Zudem könnte der in beiden Kammern republikanisch dominierte Kongress das Verbot mittels eines Haushaltsgesetzes schlichtweg übergehen, nämlich indem er Förderlizenzen für genau die Gewässer vergibt, in denen eigentlich nicht mehr gebohrt werden darf. Trumps Pläne werden sich wohl um viele Monate verzögern, aber kaum aufhalten lassen. Darüber hinaus könnte sich Trump darauf konzentrieren, Förderstopps und -auflagen für den Golf von Mexico auszuhöhlen. Denn während der Ertrag von Bohrungen entlang der Atlantikund der Pazifikküste relativ gering wäre, würden neue Förderlizen6 Energy, Economic, and Environmental Assessment of U.S. LNG Exports, Washington, D.C.: U.S. Department of Energy, Office of Fossil Energy and Carbon Management, Dezember 2024, <https://www.energy.gov/sites/default/files/2024-12/LNG Update_SummaryReport_Dec2024_230pm.pdf> (Zugriff am 29.1.2025). 7 President Biden Protects Atlantic and Pacific Coasts from Offshore Oil and Gas Drilling, Fact Sheet, Washington, D.C.: The White House, 6.1.2025, <https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2025/01/06/fact-sheet-presidentbiden-protects-atlantic-and-pacific-coasts-from-offshore-oiland-gas-drilling/> (Zugriff am 8.1.2025). zen für Gebiete in der Mitte und im Westen des Golfs von Mexico die Fördermengen deutlich erhöhen. Rückzug aus multiund plurilateraler Kooperation Wie angekündigt, hat Trump an seinem ersten Amtstag per Exekutivanordnung erklärt, die USA erneut aus dem Pariser Klimaabkommen zu führen. 8 Ein Jahr nach der formellen Austrittserklärung bei den Vereinten Nationen (UN) läuft die Mitgliedschaft vorerst aus. Trump könnte dem »Project 2025« folgen und sogar aus der UNKlimarahmenkonvention austreten. Unklar ist noch, ob Trump der Empfehlung des »Project 2025« folgen wird, aus der gesamten UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) auszutreten. 9 Dieser Schritt, der eine Abstimmung im US-Senat erfordern könnte – die Rechtslage ist hier nicht eindeutig –, hätte noch viel weitreichendere Folgen: Er würde den langfristigen Rückzug der USA, des weltweit zweitgrößten Verursachers von Treibhausgasemissionen, aus den multilateralen Klimaschutzbemühungen bedeuten. Die Chancen auf einen späteren Wiedereinstieg stünden sehr schlecht, weil dazu eine Zweidrittelmehrheit im US-Senat notwendig wäre. Trump hat zumindest die Zahlungen an die UNFCCC bereits eingestellt. Der US-Milliardär Michael Bloomberg hat angekündigt, die Beiträge nun mit anderen privaten Gebern zu übernehmen und so die Arbeit des UNKlimasekretariats, das unter anderem die jährlichen Klimakonferenzen organisiert, und Länder bei der Erstellung ihrer Klimaschutzpläne weiterhin zu unterstützen. Unter Trump ist nicht mehr damit zu rechnen, dass die USA im Rahmen des neuen Klimafinanzierungsziels (NCQG), verabschiedet auf der COP29 in Baku, öffentliche Gelder für die internationale Klima8 Putting America First in International Environmental Agreements. Executive Order, Washington, D.C.: The White House, 20.1.2025, <https://www.whitehouse.gov/presidentialactions/2025/01/putting-america-first-in-internationalenvironmental-agreements/> (Zugriff am 21.1.2025). 9 William L. Walton / Stephen Moore / David R. Burton, »Department of the Treasury«, in: Paul Dans / Steven Groves (Hg.), Mandate for Leadership. The Conservative Promise, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, 2023 (Project 2025. Presidential Transition Project), S. 691–715 (709). Radikale Verschärfung: Trumps Migrationspolitik und ihre Auswirkungen auf Deutschland und Europa SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 61 hängige amerikanische Entwicklungsbehörde USAID, die für den Großteil der amerikanischen humanitären Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit (EZ) im Ausland zuständig ist, ganz aufzulösen. Fraglich ist jedoch, ob der amerikanische Präsident überhaupt befugt ist, ohne die Zustimmung des Kongresses darüber zu entscheiden. Grundsätzlich ist eine massive Kürzung des US-Entwicklungsetats sowie der Zahlungen an zentrale internationale Organisationen zu erwarten. Die USA finanzierten zumindest bislang einen Großteil der Arbeit einschlägiger internationaler Organisationen, etwa des Flüchtlingshochkommissariats der Vereinten Nationen (UNHCR) oder der Internationalen Organisation für Migration (IOM). Die Arbeit von UNHCR wurde 2023 zu 57 Prozent, die der IOM zu 51 Prozent durch amerikanische Gelder finanziert. 14 Ein Rückzug der USA wird die ohnehin chronisch unterfinanzierte humanitäre Hilfe und EZ für die Unterstützung von Flüchtlingen, Binnenvertriebenen und Aufnahmegemeinden erheblich beeinträchtigen. Dies wäre ein gravierender Rückschritt für den globalen Flüchtlingsschutz. Trumps Abschottungspolitik: Ein Vorbild für Deutschland und die EU? Trumps Abwehrund Abschiebepläne finden in Deutschland und der Europäischen Union (EU) bereits großen Zuspruch. Auch hier überwiegen Forderungen nach restriktiven Maßnahmen in der Asylund Migrationspolitik, etwa nach verstärkten Kontrollen und Zurückweisungen an den Grenzen. Außerdem werden sogenannte »innovative Ansätze« kontrovers diskutiert, die zum Ziel haben, die Zahl irregulärer Grenzübertritte zu reduzieren und mehr Rückführungen zu erreichen. Dazu gehören Vorschläge, den europäischen Flüchtlingsschutz in Drittstaaten auszulagern, wie es beispielsweise das »Ruanda-Modell« vorsieht, oder »Rückkehrhubs« außerhalb der EU einzurichten. Vor diesem Hintergrund werden auch Forderungen laut nach einer vollständigen Abschaffung des individuellen Asylrechts und einem faktischen Aufnahmestopp. Sollte Trumps Administration erfolgreich darin sein, die Zahl der Rückführungen zu erhöhen oder die der Asylgesuche zu senken, könnte seine Politik in der EU zunehmend als Vorbild dafür dienen, mit wei14 Irwin Loy, »What Could Trump 2.0 Mean for Humanitarian Response?«, in: The New Humanitarian (online), 7.11.2024. teren Externalisierungsund Rückführungsmodellen zu experimentieren. Vorstellbar ist ebenfalls, dass europäische Staaten vermehrt nationale Alleingänge gemeinsamen europäischen Lösungen vorziehen, um das Grundrecht auf Asyl auszusetzen und einen faktischen Einreisestopp an ihren Grenzen zu erlassen. Unabhängig von der Frage, welche Wirkung die Politik Trumps entfaltet, gibt die neu ausgerichtete US-Migrationspolitik bereits jetzt migrationskritischen oder gar -feindlichen Tendenzen in der EU und in Deutschland deutlichen Rückenwind. Aber auch in Washington wird man genau beobachten, wie europäische Länder mit Externalisierungsund Abwehrmodellen voranschreiten, etwa Italien mit seiner angestrebten Verlagerung von Asylverfahren nach Albanien, und ob sich restriktive Maßnahmen tatsächlich in geringeren Ankunftszahlen niederschlagen (mit Blick auf die Externalisierungspläne ist dies bislang unklar). Zudem stehen solchen Maßnahmen zahlreiche rechtliche und praktische Hürden in der operativen Umsetzung entgegen – ganz abgesehen von den negativen Folgen für die Glaubwürdigkeit der EU und Deutschlands im internationalen Flüchtlingsschutz. Trumps migrationspolitische Vorhaben können die EU beim Thema Flucht und Migration weiter spalten. Trumps Vorhaben besitzen schon jetzt das Potential, die Staatengemeinschaft der EU in den Bereichen Flucht und Migration weiter zu spalten. Dies wird eine koordinierte und ohnehin voraussetzungsvolle Umsetzung der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) zusätzlich erschweren. Die Reform wurde erst im Frühjahr 2024 nach langen Verhandlungen beschlossen. Regierungen und Parteien in der EU, die sich für eine konsequente Umsetzung der Reform und insbesondere für die gerechte Verteilung von Schutzsuchenden in der EU einsetzen, werden es künftig noch schwerer haben, durchzudringen und Verstöße gegen geltendes EU-Recht zu ahnden. Dies gilt vor allem dann, wenn sich zum Beispiel der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán und die italienische Regierungschefin Giorgia Meloni, die für ihren harten Kurs und Alleingänge in der Migrationspolitik bekannt sind, als zentrale Ansprechpersonen für Trump in der EU erweisen sollten. Einige Staaten, namentlich Ungarn und die Niederlande, haben bereits angekündigt, die GEAS-Reform gar nicht erst umsetzen zu wollen. Nadine Knapp / Emma Landmesser SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 62 Konsequenzen eines US-Rückzugs Durch den zu erwartenden Wegfall des internationalen Engagements der USA in der Flüchtlingsund Migrationspolitik wird besonders der ohnedies unter Druck stehende globale Flüchtlingsschutz geschwächt, ferner wird die im Globalen Pakt für Flüchtlinge (GCR) verankerte Verantwortungsteilung im internationalen Flüchtlingsschutz weiter ausgehöhlt. Ein Rückzug der USA aus der fluchtbezogenen humanitären Hilfe und der EZ hätte zunächst unmittelbare Folgen für Menschen, die sich derzeit auf der Flucht befinden und maßgeblich auf internationale Hilfeleistungen angewiesen sind. Zudem stellt die jährlich wachsende grenzüberschreitende Flucht vor allem die jeweiligen Nachbarstaaten vor große Herausforderungen – denn diese Staaten sind es, die das Gros der weltweit 43,7 Millionen Flüchtlinge beherbergen, nicht die wohlhabenden Industrienationen. 15 In den meisten Fällen handelt es sich bei den Erstaufnahmeländern um Staaten des sogenannten Globalen Südens mit niedrigem bis mittlerem Einkommen, die oft nur über geringe Ressourcen zur Unterstützung der Flüchtlinge verfügen und in denen oft bereits eine große Zahl an Binnenvertriebenen lebt. Vor dem Hintergrund dieses Ungleichgewichts in der Verantwortungsteilung sieht der GCR vor, dass die Industrienationen die Erstaufnahmeländer unterstützen. Eine Abkehr der USA von den Zielen des globalen Flüchtlingsschutzes würde ein fatales Signal an Aufnahmeländer senden. Es könnte ihre Bereitschaft verringern, Flüchtlinge aufzunehmen. Eine verminderte Aufnahmebereitschaft und das Risiko, dass Fragilität und Konflikte durch weniger internationale Hilfsmaßnahmen verschärft werden, haben wiederum Auswirkungen: Sie könnten Sekundärwanderungen auslösen – auch in die EU – bzw. neue Vertreibungen verursachen. Nicht zuletzt deshalb ist es im deutschen und europäischen Eigeninteresse, Aufnahmeländer verstärkt zu unterstützen, um das durch den voraussichtlichen Rückzug der USA entstehende Vakuum zu füllen. Ausblick Polarisierende Debatten über eine weitere Verschärfung der auswärtigen Migrationspolitik versperren 15 UNO-Flüchtlingshilfe, »Zahlen & Fakten zu Menschen auf der Flucht«, Dezember 2024. den Blick für schutzorientierte und bewährte Lösungsansätze im Umgang mit Schutzsuchenden. Die europäische und die deutsche Politik sollten Trumps Vorhaben entschieden zurückweisen und ihnen eigene zukunftsorientierte Politikansätze entgegenstellen, statt sie nachzuahmen. Die Unterstützung von Trumps Positionen würde nicht nur rechtsextremen Kräften in der EU Auftrieb geben, sondern auch einer Politik Vorschub leisten, die ausschließlich auf Migrationsabwehr setzt und möglicherweise gegen geltendes EU-Recht verstößt. Eine reine Politik der Abschottung bietet angesichts wachsender globaler Herausforderungen wie des Klimawandels, des demographischen Wandels und gewaltsamer Konflikte keine dauerhafte Lösung. Vielmehr bedarf es eines ganzheitlichen Ansatzes, der nicht allein auf restriktive Elemente setzt, sondern gleichermaßen reguläre Zugangswege ausbaut und die Aufnahmekapazitäten von Aufnahmeländern stärkt. Deutschland sollte sich weiterhin für eine konsequente Umsetzung der gemeinsam beschlossenen GEAS-Reform starkmachen. Ziel dabei ist eine kohärentere und solidarischere EU-Migrationspolitik und schließlich eine sichere Handlungsfähigkeit der EU in einer zunehmend multipolaren Welt. Mit Ende der Regierung Biden brechen die USA als größter Geber im globalen Flüchtlingsschutz mit großer Wahrscheinlichkeit weg. Trumps Isolationismus birgt nicht nur die Gefahr der Verantwortungsdiffusion, wenn es um die Unterstützung von Erstaufnahmeländern geht. Auch werden dadurch Fragilität und gewaltvolle Konflikte weltweit verstärkt. Deutschland als eines der führenden Geberländer von humanitärer Hilfe und EZ ist daher gefordert, seiner Rolle als verlässlicher Akteur im globalen Flüchtlingsschutz nachzukommen, durch engere globale Zusammenarbeit sowie Unterstützung von Hauptaufnahmeländern. In Anbetracht dieser Situation sollte die neue Bundesregierung die angekündigten Kürzungen im Entwicklungsetat und der humanitären Hilfe, wie sie im Rahmen der zuletzt gescheiterten Haushaltsverhandlungen diskutiert wurden, dringend überdenken. Deutschland sollte weiterhin Flüchtlinge, Binnenvertriebene und Aufnahmegemeinden effektiv unterstützen. Dies erfordert auch einen effizienteren Mitteleinsatz, insbesondere durch eine bessere Verzahnung kurzund längerfristiger Unterstützungsangebote im Sinne des Humanitarian-Development-Peace-Nexus (HDP-Nexus) oder durch Bemühungen um die Lokalisierung von humanitärer Hilfe und EZ. Abkürzungen SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 63 Anhang Abkürzungen ACI Anti-Coercion Instrument (EU) APLN Asia-Pacific Leadership Network ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Gemeinschaft Südostasiatischer Staaten) AUKUS Australia, United Kingdom, United States CBAM Carbon Border Adjustment Mechanism (CO2-Grenzausgleichsmechanismus) CBP Customs and Border Protection (Zollund Grenzschutzbehörde der USA) CHNV Cuba, Haiti, Nicaragua, Venezuela CIA Central Intelligence Agency CNN Cable News Network CO2 Kohlendioxid COP Conference of the Parties CPTPP Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership CRINK China–Russland–Iran–Nordkorea CSDS Centre for Security, Diplomacy and Strategy (Brüssel) DGAP Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Berlin) DMA Digital Markets Act (EU) DSA Digital Services Act (EU) E3-Format Deutschland, Frankreich, Großbritannien E5 Deutschland, Frankreich, Italien, Polen, Großbritannien ELSA European Long-Range Strike Approach ERS External Revenue Service EU Europäische Union EZ Entwicklungszusammenarbeit FBI Federal Bureau of Investigation G7 Gruppe der Sieben (die sieben führenden westlichen Industriestaaten) G20 Gruppe der 20 GCR Global Compact on Refugees (Globaler Pakt für Flüchtlinge) GEAS Gemeinsames Europäisches Asylsystem GSDP Green and Sustainable Development Partnership HDP Humanitarian Development Peace IEEPA International Emergency Economic Powers Act IfW Institut für Weltwirtschaft (Kiel) IGH Internationaler Gerichtshof IOM Internationale Organisation für Migration IPEF Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity IRA Inflation Reduction Act IRIB Islamic Republic of Iran Broadcasting IStGH Internationaler Strafgerichtshof der Vereinten Nationen JETP Just Energy Transition Partnership LNG Liquefied Natural Gas (Flüssigerdgas) MAGA Make America Great Again MFN Most Favored Nation MPI Migration Policy Institute (Washington, D.C.) Nato North Atlantic Treaty Organization NCQG New Collective Quantified Goal on Climate Finance OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Paris) OIES The Oxford Institute for Energy Studies (Oxford) PNTR Permanent Normal Trade Relations SIPRI Stockholm Peace Research Institute (Solna) SMO Safe Mobility Office TPP Transpacific Partnership TTC Trade and Technology Council UN United Nations UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change (UN-Klimarahmenkonvention) UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen) USAID U.S. Agency for International Development USMCA United States-Mexico-Canada Agreement USTR United States Trade Representative (US-Handelsbehörde) WTO World Trade Organization (Welthandelsorganisation) Anhang SWP Berlin Trumps Rückkehr und Europas außenpolitische Herausforderungen Februar 2025 64 Die Autorinnen und Autoren Dr. Eric J. Ballbach Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Asien Dr. Laura von Daniels Leiterin der Forschungsgruppe Amerika Dr. Liviu Horovitz Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik Nadine Knapp Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen Emma Landmesser Forschungsassistentin in der Forschungsgruppe Globale Fragen Jonas Läster Von Oktober bis Dezember 2024 Praktikant der Forschungsgruppe Asien Dr. Peter Lintl Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten Dr. Sascha Lohmann Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Amerika Dr. Stefan Mair Direktor der SWP Dr. Claudia Major Leiterin der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik Jonathan Michel Von September bis November 2024 Praktikant in der Forschungsgruppe Asien Dr. Nicolai von Ondarza Leiter der Forschungsgruppe EU / Europa Dr. Alexandra Sakaki Stellvertretende Leiterin der Forschungsgruppe Asien Dr. Angela Stanzel Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Asien Dr. Susan Stewart Senior Fellow in der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien Dr. Sonja Thielges Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen Dr. Johannes Thimm Stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Amerika Dr. Azadeh Zamirirad Leiterin der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten