Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik

Schmidt, André Book — Digitized Version Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 28 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Schmidt, André (1998) : Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik, Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 28, ISBN 978-3-631-75478-8, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13994 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182931 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN André Schmidt Im Rahmen der europäischen Integration hat die Wettbewerbsordnung immer eine bedeutende Rolle gespielt. Ausufernde industriepolitische Bestrebungen und Förderprogramme drohen jedoch die Wettbewerbsordnung der Gemeinschaft auszuhöhlen und führen zu einer weitreichenden Politisierung der Entscheidungsprozesse, wodurch die wettbewerblichen Elemente mehr und mehr zurückgedrängt werden. Das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik ist dabei Ausdruck für den ordnungspolitischen Konflikt zwischen der Integration durch einen Wettbewerb der Systeme und der Integration durch Harmonisierung. Während die Wettbewerbspolitik die dezentrale Integration betont, steht die Industriepolitik für die zentralisierte und damit weitgehend institutionelle Integration. In einer detaillierten Analyse werden sowohl die ökonomischen als auch rechtlichen Aspekte der Wettbewerbs- und Industriepolitik dargestellt und ihre Auswirkungen auf den Integrationsprozeß untersucht. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse werden dann Bausteine für eine Wettbewerbsordnung des Systemwettbewerbs als ordnungspolitische Perspektive der europäischen Integration abgeleitet. André Schmidt wurde 1967 in Erfurt geboren. Von 1988 bis 1994 studierte er Wirtschaftswissenschaften an der Universität Hohenheim. Seit 1994 ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Ingo Schmidt an der Universität Hohenheim. Promotion 1997. HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN André Schmidt Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften Herausgegeben von Prof. Dr. Rolf caesar, Prof. Dr. Harald Hagemann, Prof. Dr. Klaus Herdzina, Prof. Dr. Jörn Kruse, Prof. Dr. Renate Ohr. Prof. Dr. Walter Piesch, Prof. Dr. Ingo Schmidt, Prof. Dr. Peter Spahn, Prof. Dr. Gerhard Wagenhals, Prof. Dr. Helmut Walter Band28 ~ PETER LANG Frankfurt am Main• Berlin• Bern• New York• Paris• Wien Andre Schmidt Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik ~ PETER LANG Frankfurt am Main• Berlin• Bern• New York• Parts• Wien Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75478-8 (eBook) Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufnahme Schmidt, Andre: Ordnungspolitische Perspektiven der europäischen Integration im Spannungsfeld von Wettbewerbs- und Industriepolitik/ Andre Schmidt. -Frankfurt am Main ; Berlin ; Bern ; New York ; Paris ; Wien : Lang, 1998 (Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften ; Bd. 28) Q) Zugl.: Hohenheim, Univ., Diss., 1997 ISBN 3-631-33274-2 D 100 ISSN 0721-3085 ISBN 3-631-33274-2 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 1998 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Gennany 1 3 4 5 6 7 Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Hohenheim im Wintersemester 1997/98 als Dissertation angenommen. Nach gutem Brauch schafft das Vorwort den notwendigen Platz, all jene zu würdigen, die mit ihrem fachlichen Rat, ihrem menschlichen Beistand und durch finanzielle Unterstützung zum erfolgreichen Gelingen des Promotionsvorhabens beigetragen haben. Diesem Brauch möchte ich an dieser Stelle gerne folgen. Mein besonderer Dank gilt zu allererst meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Ingo Schmidt, der die Arbeit nicht nur anregte, sondern mich auch in vielfältiger Weise förderte. Darüber hinaus gewährte er mir während meiner Tätigkeit an seinem Lehrstuhl die Freiräume, die ich benötigte, um diese Arbeit zu erstellen. Herrn Prof. Dr. Lothar Vollmer und Herrn Prof. Dr. Klaus Herdzina danke ich für ihre konstruktiven Anregungen und für ihre Mitwirkung am Promotionsverfahren. Meinen Kollegen und Kolleginnen am Institut für Volkswirtschaftslehre der Universität Hohenheim Dr. Steffen Binder, Dr. Alexander Burger, Silke Dahlke, Annette Fritz, Claudia Haffner, Jürgen Kulle, Oliver Letzgus, Dr. Hans Pitlik, Alexander Rieger, Günter Schmid, Renate Strobel und Margit Ströbele danke ich für ihre menschliche Unterstützung, für die gute Zusammenarbeit und für die stets erheiternden "Sozialraumgespräche", über deren Inhalt an dieser Stelle besser nicht berichtet wird. Frau Bettina Lang danke ich für die Durchsicht des Manuskriptes. Für die finanzielle Unterstützung danke ich der FAZIT-STIFTUNG. Sie gewährte mir ein großzügiges Promotionsstipendium und ermöglichte mit ihrem Druckkostenzuschuß die Veröffentlichung. Last, but not least danke ich meinen Eltern und meiner Schwester für ihre stete Unterstützung und das mir entgegengebrachte Verständnis. Fellbach, im Dezember 1997 0 Einführung in die Problemstellung und Gang der Arbeit . Der Prozeß der europäischen Integration hat in den vergangenen Jahren ein Stadium erreicht, welches aus der gegenwärtigen Perspektive ohne Übertreibung als einzigartig bezeichnet werden kann. Die Europäische Gemeinschaft hat sich zu einer Staatenverbindung von besonderer Art und Qualität entwickelt.1 Nach Abschluß des Vertrages über die Europäische Union in Maastricht 1992 ist die Europäische Gemeinschaft ihrem Ziel der weiteren Vertiefung der europäischen Zusammenarbeit einen wichtigen Schritt nähergekommen. Mit der Gründung der Europäischen Union wurde eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas erreicht. Politisch und wirtschaftlich gilt der europäische Integrationsprozeß als die europäische Erfolgsgeschichte dieses Jahrhunderts. Der Traum der Gründungsväter scheint erfüllt -der umfassende Souveranitätstransfer in Westeuropa, die Beitrittsbemühungen in Nord-, Ost- und Südosteuropa und die Anerkennung der Europäischen Gemeinschaft in der Weltgemeinschaft erscheinen als eindrucksvolle Belege dieser Erfolgsgeschichte.2 Trotz der erzielten Erfolge der europäischen Integration sind jedoch aus ökonomischer Sicht im Hinblick auf den in Maastricht beschlossenen und in Amsterdam fortgesetzten Integrationsweg erhebliche Bedenken anzumelden. Im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion steht vor allem die Kritik an den Plänen zur Umsetzung der Währungsunion.3 Zu den relevanten Problemfeldern gehören jedoch nicht nur die der monetären Integration, sondern auch Fragen, die sich vor allem mit ordnungspolitischen Aspekten des Integrationsprozesses beschäftigen. Die ordnungspolitischen Aspekte lassen sich mit der Frage nach der Integrationsmethode beschreiben.4 Mit Blick auf den Maastrichter Vertrag läßt sich die ordnungspolitische Frage wie folgt formulieren: ist die im Zusammenhang mit dem Abschluß des Vertrages von Maastricht beschlossene Integrationsmethode dazu geeignet, die zukünftigen politischen und wirtschaftlichen Anforderungen, die an den europäischen Integrationsprozeß gestellt werden, zu meistem? Diese Frage gewinnt um so mehr an Brisanz, je mehr man sich die zukünftigen Anforderungen politischer wie wirtschaftlicher Art verdeutlicht. Zu den vordringlichsten Herausforderungen einer fortschreitenden europäischen Integration gehören: 1. Nach den tiefgreifenden politischen Veränderungen in Europa -bedingt durch den Zusammenbruch des Kommunismus -steht die Europäische Gemeinschaft vor der Aufgabe, die jungen marktwirtschaftlich organisierten Staaten Ost- und Mitteleuropas in den Integrationspro- 1 Vgl. bereits Everling, U, Vom Zweckverband zur Struktur der Europäischen Union: Überlegungen zur Struktur der Europäischen Gemeinschaft, in: Stödter, R., und W. Thieme (Hrsg.), Hamburg -Deutschland - Europa: Festschrift für Hans P. lpsen, Tübingen 1977, S. 614. 2 Vgl. Weidenfeld, W., Die Bilanz der europäischen Integration 1990/91, in: ders. und W. Wesse/s (Hrsg.), Jahrbuch der europäischen Integration 1990/91, Bonn 1992, S. 13. 3 Vgl. hierzu bspw. Caesar, R., und H. E. Scharrer (Hrsg.), Maastricht: Königsweg oder Jnweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn 1994; We/cker, J., und C. Nerge, Die Maastrichter Verträge -zum Scheitern verurteilt?, Landsberg/Lech 1992, und Hrbek, R. (Hrsg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, Bonn 1993. ' Vgl. Grüner, H., Integrationsmerkmale und Integrationsmethoden: Die ordnungspolitische Konzeption der EG im Wandel, in: ders. und A. Schal/er (Hrsg.}, Die europäische Integration als ordnungspolitische Aufgabe, Stuttgart -Jena -New York 1993, S. 3ff. 2 zeß miteinzubeziehen. Diese Aufgabe wird bereits unter dem Stichwort der Erweiterung der Gemeinschaft in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Dabei ist es unstreitig, daß sich eine Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft auf möglicherweise 30 Mitglieder auf die institutionellen Strukturen und auf die Intensität der Integration und damit wiederum auf die angestrebte Integrationsmethode auswirkt. 5 2. Unter dem Stichwort der Vertiefung der Gemeinschaft wird das Problem angesprochen, wie die Gemeinschaft die in Art. A EUV zur Gründung der Europäischen Union anvisierte ,,Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas" realisieren kann. Im Zentrum der Vertiefung der Gemeinschaft stehen hier vor allem die Fragen nach der Schaffung einer politischen Union. Obwohl die Europäische Gemeinschaft immer unter politischen Zielvorstellungen vorangetrieben wurde, blieben diese eher vage formuliert.6 Der Vertrag von Maastricht hat diesen Widerspruch zwischen erreichter ökonomischer Integration und anvisierter politischer Integration nicht gelöst, sondern im Gegenteil eher verschärft.7 Er betont die Europäische Union und hebt ein breites Spektrum von Politikbereichen auf die Gemeinschaftsebene, ohne daß die entsprechenden Institutionen auf der europäischen Ebene wesentlich gestärkt wurden.8 Eng mit der Problematik der Schaffung einer politischen Union verbunden ist das bestehende Demokratiedefizit innerhalb der Gemeinschaft. Im Laufe der Jahrzehnte hat die Gemeinschaft mehr und mehr Kompetenzen erhalten, ohne daß auf der EG-Ebene demokratisch legitimierte Institutionen und Kompetenzen zugewachsen sind.9 Das Demokratiedefizit bezieht sich auf zwei komplexe, voneinander klar zu unterscheidende Themen: Einerseits auf eine Demokratie im Sinne von parlamentarischer Kontrolle der Exekutiven, andererseits auf ein wie auch immer geartetes demokratisches Verhältnis zwischen der supranationalen Gemeinschaft und den souveränen Nationalstaaten. 10 3. Der dritte Problemaspekt bezieht sich auf die Frage nach der Wettbewerbsfähigkeit Europas im Triadenwettbewerb (USA -Europa -Ostasien) und ist vor allem ökonomischer Natur. Europa droht seine nun mittlerweile 500 Jahre andauernde Vormachtstellung in der Welt zu verlieren. 11 In wichtigen Bereichen der Schlüsseltechnologien, wie zum Beispiel der Halbleitertechnologie, der Gen- und Lasertechnologie, droht Europa in seiner Wettbewerbsfähigkeit 5 Vgl. Seidel, M., Reform der institutionellen Strukturen der Europäischen Union als Vorbedingung einer Osterweiterung, in: LIST Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 21 (1995), S. 22 ff. 6 Vgl. Arnold, H., Europa am Ende?: Die Auflösung von EG und NATO, München 1993, S. 64 f. 7 Vgl. hierzu Tetlinger, P., Noch eine Fülle verfassungsrechtlicher Fragen offen, in: Handelsblatt vom 16.11.1992, s. 7. • Vgl. Frankfurter Institut fiir wirtschaftspolitische Forschung e. V., Einheit und Vielfalt in Europa: Für weniger Harmonisierung und Zentralisierung, Frankfurt 1992, S. 16. 9 Vgl. Leipold, H., Die EG im Spannungsverhältnis zwischen Konsens und Effizienz, in: ders. (Hrsg.), Ordnungsprobleme Europas: Die Europäische Union zwischen Vertiefung und Erweiterung, Marburg 1994, S. 28. 10 Vgl. Kowalsky, W., Europa vor der Herausforderung zivilisierter Innenbeziehungen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1995, Nr. B 3/4, S. 19, und Möschel, W., Politische Union für Europa: Wunschtraum oder Alptraum?, in: Juristen Zeitung 47 (1992), S. 877 ff. 11 Vgl. Ka/tejleiler, W., Wettbewerb als Ordnungsprinzip für Europa, in: Referate des XXVII. FIW-Symposi- ons: Marktwirtschaft und Wettbewerb im sich erweiternden europäischen Raum, FIW-Schriftenreihe Heft 160, Köln 1994, S. 1. gegenüber Japan und den USA zurückzufallen. 12 Die Antwort auf diese Herausforderung scheint man mit dem Abschluß des Vertrages von Maastricht gefunden zu haben. Mit einer Vergemeinschaftung von industrie- und technologiepolitischen Kompetenzen auf Gemeinschaftsebene will man der Herausforderung begegnen. Dies ist jedoch aus ordnungspolitischen Gesichtspunkten höchst bedenklich. Die bisher nur grob skizzierten Problembereiche der fortschreitenden Integration lassen erhebliche Zweifel aufkommen, ob der mit dem Abschluß des Maastrichter Vertages eingeschlagene Integrationsweg in der Lage ist, eine adäquate Bewältigung der zukünftigen Herausforderungen der Europäischen Integration zu garantieren. Die Europäische Union befindet sich seit Maastricht in einem Schwebezustand bzw. in einer Übergangsphase. 13 Daran konnte auch die jüngste Vertragsrevision von Amsterdam nichts ändern. Gegenstand der Untersuchung sind die ordnungspolitischen Perspektiven der europäischen Integration. Ausgangsthese dabei ist, daß mit dem Abschluß des Vertrages von Maastricht ein ordnungspolitischer Paradigmenwechsel stattgefunden hat. War der europäische Integrationsprozeß bisher als ein marktlicher Integrationsprozeß gekennzeichnet, so weisen nun wesentliche Elemente des Maastrichter Vertrages darauf hin, daß der Pfad der marktlichen Integration verlassen wurde, und die Mechanismen der institutionellen Integration stärker verankert wurden. Im Zentrum dieser Untersuchung steht vor allem das Spannungsfeld zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik. Bei der Frage nach einem mehr an Wettbewerbspolitik oder einem mehr an Industriepolitik handelt es sich keinesfalls um eine rein akademische Fragestellung, sondern vielmehr um die Frage, wie die europäische Integration erfolgreich vorangetrieben werden kann. Das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik ist dabei Ausdruck für das ordnungspolitische Spannungsverhältnis zwischen der Integration durch Systemwettbewerb und der Integration durch Harmonisierung. Während die Wettbewerbspolitik die dezentrale Integration betont, steht die Industriepolitik für eine zentralisierte und damit weitgehend institutionelle Integration. Insofern spiegelt das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik die Frage nach der geeigneten Integrationsmethode wider. Somit ergeben sich in Abhängigkeit von der Festlegung der Integrationsmethode unterschiedliche Implikationen für die Wettbewerbs- und die Industriepolitik. Im Rahmen dieser Untersuchung sollen in einer detaillierten Analyse sowohl die ökonomischen als auch rechtlichen Aspekte der Wettbewerbs- und Industriepolitik dargestellt und ihre Auswirkungen auf den Integrationsprozeß untersucht werden. Im ersten Kapitel werden die ordnungspolitischen Entwicklungslinien von den Römischen Verträgen bis zur Gegenwart dargestellt. Die Ergebnisse der bisherigen Integration werden dann den Anforderungen der fortschreitenden Integration gegenübergestellt. Dabei soll gezeigt werden, daß die im Maastrichter Vertrag verankerten institutionellen Elemente den zukünftigen Herausforderungen der Europäischen Union im Rahmen von Erweiterung und Vertiefung der Integration und der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit im Triadenwettbewerb entgegenste- 12 Vgl. Seitz, K., Die japanisch-amerikanische Herausforderung: Europas Hochtechnologieindustrien kämpfen ums Überleben, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 10- 11/1992, S. 3 ff. 13 Vgl. Arnold, H., Die Europäische Union zwischen Maastricht und Maastricht-Revision, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 3-4/1995, S. 3. 4 hen. Vielmehr scheint der Weg der marktlichen Integration durch einen Wettbewerb der Systeme eher geeignet zu sein, rasche und dauerhafte Integrationserfolge zu realisieren. Im zweiten Kapitel werden beide Integrationsmethoden -die marktliche durch Systemwettbewerb und die institutionelle durch gemeinschaftsweite Harmonisierung - im Hinblick auf ihre ökonomischen und politischen Wirkungen untersucht und die Ergebnisse gegenübergestellt. Die theoretischen Konzeptionen der Wettbewerbspolitik und des Systemwettbewerbs stehen im dritten Kapitel im Zentrum der Analyse. Dabei werden zunächst die theoretischen Grundstrukturen des Wettbewerbs und der Wettbewerbspolitik thematisiert. Dies erfolgt vor dem Hintergrund der wettbewerbspolitischen Leitbilder. Daran anschließend erfolgt eine theoretische Fundierung des Systemwettbewerbs. In Anlehnung an die wettbewerbspolitischen Leitbilder werden unterschiedliche theoretische Konzeptionen des Systemwettbewerbs herausgearbeitet. Darauf aufbauend sollen Ansätze einer Wettbewerbsordnung für den Systemwettbewerb abgeleitet werden. Daran anschließend erfolgt im vierten Kapitel eine ordnungspolitische Bestandsaufnahme der Europäischen Union hinsichtlich der Wettbewerbspolitik. Die europäische Wettbewerbspolitik wird im Hinblick auf ihre Ziele und Konzeptionen sowie deren rechtliche Umsetzung untersucht. Im Mittelpunkt stehen dabei die kartellrechtlichen Vorschriften der Art. 85 und 86 EGV, die europäische Fusionskontrollverordnung und die europäische Beihilfenkontrolle gern. Art. 92EGV. Im fünften Kapitel erfolgt die ordnungspolitische Bestandsaufnahme hinsichtlich der europäischen Industriepolitik. Ausgehend von den begrifflichen Grundlagen der Industriepolitik werden zunächst die ökonomischen Rechtfertigungsansätze industriepolitischer Maßnahmen dargestellt. Daran anschließend werden die verschiedenen Formen der europäischen Industriepolitik vorgestellt. Das Spannungsfeld zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik wird sodann im sechsten Kapitel anhand von zwei Bereichen, in denen die Interdependenzen dieser Politikfelder deutlich werden -das sind die Fusions- und Beihilfenkontrolle -mittels ausgewählter Fälle analysiert. Dabei kann aufgezeigt werden, daß sowohl in der Fusionsals auch in der Beihilfenkontrolle die industriepolitischen Betstrebungen dazu geeignet sind, das Wettbewerbsprinzip entscheidend zu schwächen. Ferner wird gezeigt, daß die industriepolitischen Einflußnahmen weniger aus ungenügenden materiell-rechtlichen Regelungen resultieren, als vielmehr aus den institutionellen Schwächen der Entscheidungsfindung. Auf der Grundlage der Ergebnisse der ordnungspolitischen Bestandsaufnahme sowohl hinsichtlich der Wettbewerbsals auch der Industriepolitik werden dann Bausteine für eine Wettbewerbsordnung des Systemwettbewerbs als ordnungspolitische Perspektive der europäischen Integration abgeleitet. Die Wettbewerbsordnung hat im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses immer eine bedeutende Rolle gespielt. Jedoch drohen ihr ausgehend von einer europäischen Industriepolitik zahlreiche Gefahren. Ausufernde industriepolitische Bestrebungen und Förderprogramme drohen die Wettbewerbsordnung der Gemeinschaft auszuhöhlen und zu einer weitreichenden Politisierung der Entscheidungsprozesse zu führen, wodurch die wettbewerblichen Elemente mehr und mehr zurückgedrängt werden. 5 Der in Maastricht eingeschlagene und in Amsterdam fortgesetzte Weg der europäischen Integration bedingt eine ordnungspolitische Schieflage. 14 Um diese zu beseitigen, sollte vermehrt aufmarktliche Integrationsmechanismen durch einen Wettbewerb der Systeme gesetzt werden. Damit verbindet sich das Postulat nach einer grundlegenden Reform der Europäischen Union. 15 Im Rahmen dieser Reform sollte der Wettbewerb der Systeme als ordnungspolitischer Leitfaden für den fortschreitenden Integrationsprozeß verankert werden. 14 Vgl. bereits Gröner, H., Integrationsmerkmale und Integrationsmethoden: Die ordnungspolitische Konzeption der EG im Wandel, op. cit., S. 15. 15 Vgl. Leipold, H., Die EU im Spannungsverhältnis zwischen Vertiefung und Erweiterung, in: ders. (Hrsg.), Ordnungsprobleme Europas: Die Europäische Union zwischen Vertiefung und Etweiterung, MaJburg 1994, S. 60. 7 1 Ordnungspolitische Analyse des europäischen Integrationsprozesses 1.1 Ordnungspolitische Entwicklungslinien der europäischen Integration 1.1.1 Anfänge der europäischen Integration l. l. 1.1 Die Suche nach einer europäischen Nachkriegsordnung Die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Jahre 1957 waren im wesentlichen das Ergebnis der kontinuierlichen Bemühungen für den Aufbau einer europäischen Nachkriegsordnung. Die Idee für einen Zusammenschluß der europäischen Staaten war nicht neu. Über die Möglichkeit eines politisch geeinten Europas wurde in allen Jahrhunderten europäischer Geschichte nachgesonnen. 1 Das Ideal, Europa zu vereinigen, gewann immer dann an Aktualität, wenn die Nationen Europas sich durch Rivalitäten und Kriege bedroht fühlten.2 So verfaßte Graf Coudenhove-Ka/ergi bereits 1923 den Plan zur Gründung einer Paneuropäischen Union, die ein sowjetisches Eindringen in Europa und eine wirtschaftliche Beherrschung durch die Vereinigten Staaten von Amerika verhindern sollte.3 In der Konferenz der Außenminister Gustav Stresemann und Aristide Briand in Locamo 1925 wurden die Vorstellungen von Graf Coudenhove-Kalergi aufgenommen. Sie bildeten den Ausgangspunkt für politische Überlegungen zur Schaffung einer europäischen Föderation. Dem Völkerbund wurde ein entsprechender Plan von Briand 1929 unterbreitet, der jedoch -vor allem bedingt durch die eintretende Weltwirtschaftskrise -nicht weiter verfolgt wurde.4 Erst nach der Beendigung des Zweiten Weltkrieges gewann die Idee eines Zusammenschlusses der europäischen Staaten erheblich an Gewicht. Die Intentionen für die Bildung eines integrierten Europas waren dabei vor allem politischer Natur. Ein geeintes Europa bildete die Voraussetzung zur Gewährung eines dauerhaften Friedens. Die vorherrschende Stimmung nach dem zweiten Weltkrieg läßt sich mit der Forderung nach einem geeinten Europa beschreiben, wenn Europa nicht den Weg in ein weltpolitisches Abseits zu Ende gehen wollte.5 Aus den verschiedenen europäischen Integrationsbemühungen resultierte schließlich die Gründung des Europarates 1949. Er faßte alle freien Staaten Europas zu einer Organisation zusammen. Ziel des Europarates war es, eine Grundlage für eine gleichmäßige und gleichgerichtete Entwicklung auf den verschiedensten Politikfeldern zu schaffen; er gilt als Torso weitergehender Integrationspläne. 6 1 Vgl. Schäfer, H., Europas Einheit: Herkunft, Ziel, Form, in: Jsensee, J. (Hrsg.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, Berlin 1993, S. 21 ff., und Loebel, H., Europa -Das große Gespräch seiner Völker, Hannover 1978, S. 7 ff. 2 Vgl. Schneider, H., Leitbilder der Europapolitik I: Der Weg zur Integration, Bonn I 977, S. 45 ff. 3 Vgl. Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e. V., Europa: Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, München 1962, S. l ff. 4 Vgl. Gerken, L., Politische und ökonomische Integration in Europa, in: ders. (Hrsg.), Europa 2000 -Per- spektive wohin?: Die Europäische Integration nach Maastricht, Freiburg 1993, S. 15. 5 Vgl. Schieder, T., Probleme einer europäischen Geschichte, in: Franz, 0. (Hrsg.), Am Wendepunkt der europäischen Geschichte, Göttingen-Zürich 1981, S. 27. 6 Vgl. Albonetti, A., Vorgeschichte der Vereinigten Staaten von Europa, Baden-Baden -Bonn 1961, S. 36, und Schieder, T., op. eil, S. 25. 8 1950 entwarf Jean Monnet den vom französischen Außenminister Robert Schuman vorgelegten Plan für die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS). Mit der Gründung der EGKS sollte der europäische Integrationsprozeß einen weiterführenden Impuls erfahren. 1.1.1.2 Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) In der Entwicklungsgeschichte der europäischen Integration bildet der Sehoman-Plan und die aus ihm hervorgehende Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion) den Anfangspunkt. Am 18.4.1951 unterzeichneten die Regierungen Frankreichs, Italiens, Belgiens, Luxemburgs, der Niederlande und der Bundesrepublik Deutschland den EGKS-Vertrag, der am 23.7.1952 nach Ratifizierung durch alle Vertragsstaaten in Kraft trat. Mit der Gründung der EGKS wurden die ersten institutionellen Voraussetzungen für den sich weiter vollziehenden europäischen Integrationsprozeß geschaffen.7 Das Integrationsmodell der Montanunion ist von daher auch für den weiteren Integrationsverlauf von Bedeutung, da es in wesentlichen Teilen -besonders die in ihm geschaffenen Organe und ihre Arbeitsweisen betreffend -in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Anwendung fand. 8 Für die Gründung der Montanunion lassen sich politische und ökonomische Ziele anführen. In der Gründungsmythologie der Europäischen Gemeinschaft ist dabei primär von politischen Zielvorstellungen auszugehen. Mit Hilfe der wirtschaftlichen Teilintegration sollte versucht werden, die politischen Integrationsziele zu erreichen. Die Grundvorstellung dabei war, daß die europäische Integration im Bereich der Wirtschaft beginnen müsse, um schließlich über die Verflechtung der wirtschaftlichen Interessen zur politischen Vereinigung zu gelangen.9 Die Vorstellung, daß die wirtschaftliche Integration den Motor der politischen Integration darstellt, ist auch heute noch vorherrschend. So wird die in Maastricht beschlossene Wirtschafts- und Währungsunion als Vehikel zur Erreichung der politischen Union angesehen. Was die politischen Zielvorstellungen der Montanunion betrifft, so ist hier an erster Stelle das Friedensargument zu nennen. Aus Sicht der Vertragsstaaten hoffte man mit der Verwirklichung der Montanunion, den westlichen Teil Deutschlands enger an die Staaten Westeuropas binden zu können. Darin sah man eine entscheidende Voraussetzung, um kriegerische Konflikte zu verhindern. 10 Im Vordergrund der ökonomischen Ziele des EGKS-Vertrages stand die Schaffung eines gemeinschaftlichen Marktes. Mit der Montanunion sollte ein gemeinschaftlicher Markt ohne Zollschranken und Diskriminierungen für Kohle, Eisen und Stahl geschaffen (sektorale Integration) und damit die europäische Integration auf einem der wichtigsten Sektoren der Wirtschaft 7 So hat der EGKS-Vertrag auch die Grundlagen des europäischen Gemeinschaftsrechts gelegt. Vgl. Matthies, H., Die Bedeutung des Montanvertrages für das Gemeinschaftsrecht, in: Baur, J. F., P.-Ch. Müller- Graff und M Zu leeg (Hrsg.), Europarecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht: Festschrift für Bodo Bömer zum 70. Geburtstag, Köln et al. 1992, S. 245. 8 Vgl. Beckerath, G. von, Ordnungspolitik in der Montanunion, Köln -Opladen 1960, S. 13. 9 Vgl. Willgerodt, H., Wirtschaftspolitische Grundbedingungen der Europäischen Gemeinschaft, in: Bitburger Gespräche Jahrbuch 1991/1, München 1991, S. 51. '0 Vgl. Beutler, B., R. Bieber, J. Pipkorn und J. Streif, Die Europäische Union: Rechtsordnung und Politik, 4. Aufl., Baden-Baden 1993, S. 33. 9 realisiert werden. Die Eisen- und Stahlindustrie zählte zu den Schlüsselindustrien (leading sector) für den Wiederaufbau der europäischen Wirtschaft. Aus diesem gemeinschaftlichen Markt solJten resultieren: 11 • eine Intensivierung des Handels von Kohle und Stahl, • die Steigerung der Produktivität durch vermehrten Wettbewerb und • die Verbesserung der sozialen Verhältnisse. Konkretisiert wurden diese Ziele in Art. 2 EGKSV. Sie umfassen die Ausweitung der Wirtschaft, Steigerung der Beschäftigung und Hebung der Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten. Weiterhin hat die Gemeinschaft "in fortschreitender Entwicklung die Voraussetzungen zu schaffen, die für sich allein die rationelJste Verteilung der Erzeugung auf dem höchsten Leistungsstande sichern", ohne dadurch eine Unterbrechung in der Beschäftigung und tiefgreifende, anhaltende Störungen im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten auszulösen. Zur SicherstelJung dieser Ziele wurden der1 Organen der Gemeinschaft -Hohe Behörde, Gemeinsame Versammlung, Ministerrat und Gerichtshof -umfangreiche Aufgaben und Kompetenzen gemäß Art. 3 EGKSV übertragen. Die Frage, inwieweit der EGKS-Vertrag im Rahmen einer ordnungspolitischen Analyse verstärkt auf marktliche oder auf interventionistisch-dirigistische Maßnahmen setzt, ist auf den ersten Blick nicht eindeutig zu beantworten. Eher ergibt sich eine ambivalente Situation, da der Vertrag sowohl marktwirtschaftliche als auch zentralistisch-dirigistische Elemente enthält. In einer ersten Betrachtung entspricht der EGKS-Vertrag durchaus einer auf marktwirtschaftliche Prinzipien abstelJenden Konstruktion für die Kohle- und Stahlindustrie. Dies zeigt sich insbesondere in der EinstelJung zum Problem der Wettbewerbsfreiheit.12 Obwohl keine ausdrücklichen Systemgarantien zugunsten des marktwirtschaftlichen Wettbewerbsprinzips im gesamten Vertragswerk zu finden sind, lassen sich aus den Art. 2-5 EGKSV sehr wohl marktwirtschaftliche Prinzipien ableiten. 13 Zu ihnen zählen vor alJem: • das Bekenntnis der Vertragsstaaten, für alJe Marktteilnehmer den gleichen Zugang zu den Produktionsgütern zu sichern und sie vor jeder Art der Diskriminierung zu schützen (Art. 3 lit. b EGKSV), • das Verbot der Diskriminierung dritter Länder (Art. 3 lit. fEGKSV), • das allgemeine Diskriminierungsverbot gern. Art. 4 EGKSV, der sämtliche staatliche und private Maßnahmen verbietet, die in der Lage sind, den Wettbewerb zu verfälschen, • insbesondere sämtliche Beschränkungen des Warenverkehrs (Art. 4 lit. a EGKSV), Maßnahmen bezüglich der Preis- und Lieferdiskriminierungen (Art. 4 lit. b EGKSV)14 und das Subventions- und Beihilfeverbot entsprechend Art. 4 lit. c EGKSV. 11 Vgl. Groeben, H. von der, Deutschland und Europa in einem unruhigen Jahrhundert, Baden-Baden 1995, S. 257; Meyer, F. W., und A. Zottmann, Der Schuman-Plan und seine Problematik, München -Düsseldorf 1951, S. 12 f., und Schinzinger, F., Die winschafllichen Rahmenbedingungen des Schurnan-Plans, in: Schwabe, K. (Hrsg.), Die Anfänge des Schuman-Plans 1950/51, Baden-Baden 1988, S. 152 f. 12 Vgl. Krawielicki, R., Das Monopolverbot im Schuman-Plan, Tübingen 1952, S. 2. 13 Vgl. Beckerath, G. von, op. cit., S. 22. 14 Das allgemeine Diskriminierungsverbot wird konkretisiert in Art. 60 § 1 EGKSV. Vorübergehende oder ausschließlich örtliche Preissenkungen sind verboten, wenn sie auf die Erlangung einer Monopolstellung innerhalb des gemeinsamen Marktes gerichtet sind. 10 Als ordnungspolitisch weitaus problematischer erweist sich Art. 5 EGKSV. In ihm werden der Gemeinschaft zur Erfüllung ihrer Aufgaben Eingriffsmöglichkeiten zugewiesen. Diese Eingriffsmöglichkeiten beziehen sich hauptsächlich auf das Einholen von Auskünften, die Zurverfügungstellung von Finanzierungsmitteln und Eingriffe in das Marktgeschehen zur Schaffung und Aufrechterhaltung normaler Wettbewerbsbedingungen. Diese Eingriffsmöglichkeiten werden jedoch selbst in diesem Artikel durch Satz 1 beschränkt, in dem nur von begrenzten Eingriffen ausgegangen wird. Die Gemeinschaft soll also nicht von selbst den Wirtschaftsplan aufstellen und über die Produktion und deren Verteilung entscheiden. 15 Bei einer engen Interpretation des "begrenzten Eingriffs" kann von einer marktwirtschaftlich konformen Regelung ausgegangen werden. Neben den aus den Art. 2 - 5 EGKSV ableitbaren Bekenntnissen zugunsten marktwirtschaftlicher Prinzipien enthält der EGKS-Vertrag auch zahlreiche Regelungen, die eindeutig interventionistisch-dirigistisch ausgelegt sind bzw. interpretiert werden können. Scheinbar war das Vertrauen der Gründungsväter der Montanunion in die marktwirtschaftlichen Kräfte nur begrenzt, denn anders lassen sich diese Regelungen nicht begründen. Die ordnungspolitischen Einwände gegen den EGKS-Vertrag beziehen sich vor allem auf die Kompetenzen der Hohen Behörde bezüglich der Preispolitik, der Investitionspolitik und der Feststellung einer Krise und Mängellage. So ermächtigt der ansonsten marktwirtschaftlich ausgerichtete Art. 3 lit. c EGKSV die Organe der Gemeinschaft, auf die Bildung niedrigster Preise zu achten. Zur Sicherstellung dieser niedrigsten Preise erhielt die Hohe Behörde in Art. 61 lit. a EGKSV die Kompetenz zur Festsetzung von Höchstpreisen. Ein frei funktionierender Preismechanismus bildet bekanntermaßen die Grundlage der marktwirtschaftlichen Selbststeuerung. Mit der Ermächtigung der Hohen Behörde, Einfluß auf die Preisbildungsprozesse zu nehmen, wird von den marktwirtschaftlichen Grundsätzen deutlich abgewichen. 16 Einen besonders schwerwiegenden Verstoß gegen die marktwirtschaftlichen Ordnungsprinzipien stellt die Kompetenz der Hohen Behörde bezüglich der Investitionslenkung dar. Diese Kompetenz ergibt sich aus Art. 54 EGKSV, nach dem die Hohe Behörde die Durchführung von Investitionsprogrammen dadurch erleichtern kann, indem sie Unternehmen Kredite bewilligt oder für aufgenommene Anleihen die Gewährleistung übernimmt (Art. 54 Satz 1 EGKSV). Darüber hinaus kann sie, unter der Voraussetzung der einstimmigen Zustimmung des Ministerrats, mit ihren Mitteln die Finanzierung von Arbeiten und Einrichtungen unterstützen, die dazu beitragen, die Produktion zu steigern, Kosten zu senken oder den Absatz zu erleichtern (Art. 54 Satz 2 EGKSV ). Es ist unstrittig, daß die Schwelle von der Marktwirtschaft zur Planwirtschaft dann überschritten wird, wenn Art, Umfang und Verteilung der Investitionen auf die einzelnen Unternehmen dem Entscheidungskalkül der Marktkräfte entzogen und politischen Entscheidungsträgern, in diesem Fall der Hohen Behörde, übertragen werden.17 Damit wird die 15 Vgl. Beckerath, G. von, op. cit., S. 19. 16 Dieser Bruch mit den marktwirtschaftlichen Grundsätzen wird noch dadurch verstärkt, daß die Organe der Gemeinschaft bei der Sicherstellung niedrigster Preise die Möglichkeiten zur erforderlichen Abschreibung und zur normalen Verzinsung des Fremdkapitals berücksichtigen müssen (Art. 3 lit. c EGKSV). Dies bedeutet jedoch nichts anderes, als daß die Hohe Behörde über das Ausmaß an Abschreibungen und über die Höhe des angemessenen Zinssatzes für Fremdkapital bestimmt. Vgl. hierzu Jerusalem, F. W., Das Recht der Montanunion, Berlin -Frankfurt am Main 1954, S. 93. 17 Vgl. Röpke, W., Europäische Investitionsplanung: Das Beispiel der Montanunion, in: ORDO-Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 7 (1955), S. 72. 17 Vorsicht gegenüber den nationalen Interventionen der anderen Mitgliedstaaten. Einordnungspolitischer Konsensus war nicht gefunden, und gerade deswegen wurden die vertraglichen Regelungen offen -damit eher liberalen Überzeugungen entsprechend -gestaltet. Die Frage welche ordnungspolitische Konzeption dem EWG Vertrag zugrunde liegt, hat unter Juristen wie auch Ökonomen kontroverse Diskussionen ausgelöst. Entsprechend weitgestreut finden sich die Antworten. Auf der einen Seite überwiegen die Aussagen, daß mit dem EWG- Vertrag im wesentlichen ein marktwirtschaftliches Modell verwirklicht wurde.44 Andererseits wird jedoch auf die ordnungspolitische Neutralität des EWG-Vertrages verwiesen.45 In der Tat legte der EWG-Vertrag weder die Gemeinschaft noch die Mitgliedstaaten auf ein bestimmtes ordnungspolitisches Modell fest. 46 Die These, daß der EWG-Vertrag in seiner gesamten Konzeption marktwirtschaftlichen Prinzipien entspricht, wird aus der Zielhierarchie des Vertrages abgeleitet.47 Der Art. 2 EWGV nennt als Ziele die Förderung einer harmonischen Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, einer beständigen und ausgewogenen Wirtschaftsausweitung, einer größeren Stabilität, einer beschleunigten Hebung der Lebenshaltung und einer engeren Beziehung zwischen den Staaten. Diesen Zielen sollen zwei Instrumente dienen: die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die Annäherung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten. Mit der Errichtung eines Gemeinsamen Marktes wurde das marktwirtschaftliche Organisationsprinzip in das Zentrum des Integrationsprozesses gestellt. 48 Daß jedoch zwischen den Mitgliedstaaten kein ordnungspolitischer Konsensus bestand, zeigt sich darin, daß neben der Errichtung eines Gemeinsamen Marktes auch die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitiken genannt wird. 49 Eine solche angestrebte Harmonisierung der Wirtschaftspolitiken kann sehr wohl in der Lage sein, einen Ordnungswettbewerb zu beschränken. Daraus ist jedoch nicht 44 Vgl. stellvertretend für Zuleeg, M., Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: Arbeitskreis Europdische Integration e. V. (Hrsg.), Wirtschafts- und gesellschaftspolitische Ordnungsprobleme der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1978, S. 76; Mestmticker, E . .J., Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, in: ders., H. Möller und H.-P. Schwarz (Hrsg.), Eine Ordnungspolitik für Europa: Festschrift für Hans von der Groeben zu seinem 80. Geburtstag, Baden-Baden 1987, S. 16; Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, Tübingen 1992, S. 28, und Folz, H.-E., Die soziale Marktwirtschaft als Staatsziel?, Landsberg am Lech 1994, S. 58 ff. 45 Vgl. insbesondere Scherer, J., Die Wirtschaftsverfassung der EWG, Baden-Baden 1970, S. 201 ff., und VerLoren van Themaat, P., Die Aufgabenverteilung zwischen dem Gesetzgeber und dem Europäischen Gerichtshof bei der Gestaltung der Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: Mestmacker, E . .J., H. Möller und H.-P. Schwarz (Hrsg.), Eine Ordnungspolitik für Europa: Festschrift für Hans von der Groeben zu seinem 80. Geburtstag, Baden-Baden 1987, S. 428. Ähnlich argumentieren auch Bleckmann, A., Europarecht: Das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Köln et al. 1976, S. 109 f., und Oppermann, Th., Europäische Wirtschaftsverfassung nach der Einheitlichen Europäischen Akte, in: Müller-Gra.lJ, P.-Ch., und M Zu/eeg (Hrsg.), Staat und Wirtschaft in der EG: Kolloquium zum 65. Geburtstag an Prof. Dr. Bodo Bömer, Baden-Baden 1987, S.69. Sie verweisen auf eine gemischte Wirtschaftsordnung, die sowohl marktliche als auch interventionistische Elemente enthält. 46 Vgl. Vollmer, L., Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik der EG nach • Maastricht", in: Der Betrieb 46 (1993), S. 25. 47 Vgl. Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, op. eil., S. 27. 48 Vgl. Behrens, P., Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft, in: Brüggemeier, G. (Hrsg.), Verfassungen für ein ziviles Europa, Baden-Baden 1994, S. 79. 49 Vgl. Verloren van Themaat, P., Die Aufgabenverteilung zwischen dem Gesetzgeber und dem Europäischen Gerichtshof bei der Gestaltung der Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, op. eil., S. 426 f. 18 gleichzeitig eine interventionistische Kompetenz abzuleiten. Im gesamten Vertragswerk findet sich keine Rechtsnorm, die eine vergemeinschaftete Wirtschaftspolitik durch die Gemeinschaftsorgane fordert. Der EWG-Vertrag enthielt keine inhaltliche Definition bezüglich der Anforderungen der Koordination der Wirtschaftspolitiken. '0 Dabei ist darauf hinzuweisen, daß die Gemeinschaft nicht über eine potentielle Allzuständigkeit verfügt, sondern als rechtlicher Ausgangspunkt für die Ausübung gemeinschaftlicher Hoheitsbefugnisse das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gilt. 51 Im Mittelpunkt des EWG-Vertrages stand die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes. Um die Errichtung desselben zu erreichen, nennt Art. 3 EWGV einen umfangreichen Aufgabenkatalog. Als konstitutive Elemente mit eindeutig marktwirtschaftlichem Charakter sind zu nennen: • die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr von Waren (Art. 3 lit. b EWGV), • die Beseitigung der Hindernisse für den freien Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 3 lit. c EWGV) und • die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt, welches in gewissem Umfang auch eine Rechtsangleichung impliziert (Art. 3 lit. fund h EWGV). In der Errichtung eines Systems, welches den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt, sieht Basedow eine Systemgarantie des EWG-Vertrages zugunsten der marktwirtschaftlichen Koordinationsmechanismen.52 "Es kann deshalb auch kein Zweifel daran bestehen, daß die Integration nach den Vorstellungen der Gründer dem Marktmechanismus anvertraut wurde. " 53 Die konstituierenden Elemente des Art. 3 EWGV ergeben sich als verbindliche Ordnungsprinzipien aus den ökonomischen und juristischen Notwendigkeiten, die für die Errichtung und das funktionieren eines Gemeinsamen Marktes erforderlich sind. Zur Durchsetzung dieser Ordnungsprinzipien enthält der EWG-Vertrag umfassende Regelungen zur Gewährleistung der Freiheit des Warenverkehrs (Art. 9-37 EWGV), der Freizügigkeit der Personen (Art. 48-58 EWGV), der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs (Art. 59-66 EWGV) und der Freiheit des Kapitalverkehrs (Art. 67-73 EWGV). Diese Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes setzen die Vertrags- und Wettbewerbsfreiheit, Berufsfreiheit und für die Wirtschaftstätigkeit als juristische Person auch die Vereinigungsfreiheit voraus. Dies sind die wahren Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes. 54 Die Garantie der Grundfreiheiten kann ebenfalls als eine ord- 50 Vgl. Mal/er-Armack, A., op. cit., S. 407. " Vgl. Steindorff, E., Grenzen der EG-Kompetenzen, Heidelberg 1990, S. 18 f. 52 Vgl. Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, op. cit., S. 26 ff. So auch die Monopolkommission: "Die Errichtung des Gemeinsamen Marktes war deshalb (vor dem Hintergrund des Art. 3 lit. f EWGV -Anm. des Verfassers) auch eine Grundsatzentscheidung für eine wettbewetbliche Ordnung der europäischen Integration." Monopolkommission, VIII. Hauptgutachten 1988/89: Wettbewetbspolitik vor neuen Herausforderungen, Rdnr. 1105, Baden-Baden 1990. 53 Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, op. cit., S. 28. 54 Vgl. Zu/eeg, M., op. cit., S. 80. 19 nungspolitische Grundsatzentscheidung im Sinne der Marktwirtschaft verstanden werden. 55 Der EWG-Vertrag kennt dabei als Ausgangspunkt eine "negative commerce clause", das heißt, den Mitgliedstaaten sind sämtliche Eingriffe in den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr verboten, sofern sie mit den vier Grundfreiheiten unvereinbar sind. 56 Vom marktwirtschaftlichen Wettbewerbsprinzip wurde jedoch in den Bereichen Landwirtschaft (Art. 3 lit. d EWGV) und Verkehr (Art. 3 lit. e EWGV) abgewichen. Für diese Bereiche wurden gesonderte vertragliche Regelungen aufgestellt (Landwirtschaft Art. 38-47 EWGV und Verkehr Art. 74-84 EWGV}, die der Verwirklichung einer gemeinsamen Politik in diesen Bereichen dienen sollten. Insofern findet sich hier ein weiterer Beleg dafür, als der EWG-Ver- trag nicht in allen Bereichen ein kompromißloses Mandat zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung darstellt (wie dies in der Bundesrepublik Deutschland allerdings auch der Fall ist !). Die Vertreter, die im EWG-Vertrag die Verwirklichung marktwirtschaftlicher Ordnungsprinzipien sehen, verweisen in ihren Argumentationen zu Recht auf die umfangreichen Regelungen der europäischen Wettbewerbsordnung. Sie wird als Kompaß für eine marktwirtschaftliche Ausgestaltung der Ordnungspolitik des Gemeinsamen Marktes angesehen.57 Der Wettbewerb gilt dabei jedoch nicht als Selbstzweck, sondern als ein wesentliches Mittel zur Erreichung der allgemeinen Vertragsziele. 58 In der Terminologie von Basedow übernimmt die Wettbewerbsordnung der EWG im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung die Rolle der Funktionsgarantien. 59 Sie erstreckt sich im wesentlichen auf das Verbot horizontaler und vertikaler Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend Art. 85 EWGV, auf das Verbot des Mißbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung entsprechend Art. 86 EWGV und auf das Verbot zur Gewährung staatlicher Beihilfen entsprechend Art. 92 EWGV. Die Wettbewerbsordnung des EWG-Vertrages bildet somit das Kernstück für die Sicherstellung der Marktfreiheit. Im Rahmen der ordnungspolitischen Analyse des EWG-Vertrages in der Fassung von Rom wurden zunächst hauptsächlich die Argumente vorgebracht, die dafür sprechen, daß mit dem Vertrag von Rom der europäische Integrationsprozeß auf ein marktwirtschaftliches Wettbewerbssystem ausgelegt war. Daneben existiert jedoch eine Vielzahl an Argumenten, die gegen eine eindeutige Festlegung auf ein marktwirtschaftliches System sprechen. Hier wäre zunächst einmal die fehlende Eigentumsordnung zu nennen.60 Der Art. 222 EWGV bestimmt, daß dieser Vertrag die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt läßt. Daraus folgt umgekehrt für die Wirtschaftsordnung der Mitgliedstaaten, daß diese rechtlich nur durch das Gebot der Beachtung der Grundfreiheiten, der Nichtdiskriminierung und des unverfälschten Wettbewerbs im zwischenstaatlichen Handel -d.h. im Sinne der negativ com- 55 Vgl. Biskup, R., Europäische Aspekte der Sozialen Marktwirtschaft: Zur Diskussion über die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: Ludwig-Erhard-Stiftung e. V. (Hrsg.), Soziale Marktwirtschaft im vierten Jahrzehnt ihrer Bewährung, Stuttgart -New York 1982, S. 112, und Windbichler, Ch., Arbeitsrecht und Wettbewerb in der europäischen Wirtschaftsverfassung, in: Recht der Arbeit 45 (1992), S. 76. 56 Vgl. Mestmäcker, E.-J., Die Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, Bonn 1993, S. 9. 57 Vgl. Biskup, R., op. eil., S. 112. 58 Vgl. Kerber, W., Die Europäische Fusionskontrollpraxis und die Wettbewerbskonzeption der EG: Zwei Analysen zur Entwicklung des europäischen Wettbewerbsrechts, Bayreuth 1994, S. 185. 59 Vgl. Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, op. eit., S. 32 ff. 60 Vgl. Beutler, B., et al., op. cit., S.67, und Scherer, J., op. eil., S. 179. 20 merce clause -begrenzt sind. Im Rahmen dieser Grenzen sind jedoch interventionistische Maßnahmen, bis hin zur Übernahme der Produktionsmittel durch einen Mitgliedstaat, mit den Verträgen vereinbar. 61 Wesentlich schärfer akzentuiert VerLoren van Themaat die ordnungspolitische Neutralität des EWG-Vertrages. Seiner Auffassung nach sind die Funktionsgewährleistungen des Vertrags zwar für die Mitgliedstaaten verbindlich, nicht aber jedoch für die Gemeinschaftsorgane in der Entwicklung der Gemeinschaftspolitiken. 62 Die Organe der Gemeinschaft würden über einen Ermessensspielraum verfügen, in welchem sie das Verhältnis zwischen Markt und Intervention schließlich weitgehend selbst bestimmen könnten. In diesem Zusammenhang wird auch immer wieder auf den Art. 235 EWGV verwiesen. Entsprechend Art. 235 EWGV erläßt der Rat, wenn ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich erscheint, das dazu geeignet ist, die Ziele der Gemeinschaft zu verwirklichen, und eine hierzu erforderliche Befugnis nicht vorgegeben ist, einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung die geeigneten Vorschriften. Es stellt sich dabei die Frage, ob sich aus diesem Artikel die Kompetenz-Kompetenz der Gemeinschaft ableiten läßt, in deren Rahmen bspw. die Gemeinschaft interventionistische Maßnahmen durchsetzen kann. Eine solche Auslegung des Art. 235 EWGV als Kompetenz-Kompetenz ist jedoch abzulehnen. Die Kompetenzen der Gemeinschaft sind nicht unbeschränkt, sondern werden im einzelnen durch die Kompetenznormen des EWG- Vertrages definiert und beschränken sich auf die Maßnahmen zur Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und eines Systems des unverfälschten Wettbewerbs -d.h. im Sinne der begrenzten Einzelermächtigung. 63 Eine grundsätzliche interventionistische Kompetenz läßt sich aus Art. 235 EWGV nicht ableiten. Dabei soll jedoch nicht verschwiegen werden, daß es im Verlauf des fortschreitenden Integrationsprozesses Tendenzen zu solchen Bestrebungen gab.64 Ebensowenig lassen sich im EWG-Vertrag Ansatzpunkte für eine gemeinschaftsweite Industriepolitik finden. 65 Umfassende industriepolitische Kompetenzen lassen sich aus dem EWG-Vertrag nicht ableiten. Industriepolitik blieb zunächst Angelegenheit der Mitgliedstaaten. Im Aufgabenkatalog des Art. 3 EWGV waren zwar von Anfang an auch staatliche Förderpflichten und die Errichtung der Förderinstitutionen (Europäische Investitionsbank Art. 129 und 130 EWGV und Europäische Sozialfonds Art. 123 EWGV) vorgesehen, dennoch 61 Vgl. Beutler, B., et al., op. cit., S. 67. Verwiesen sei hielbei auch auf die Verstaatlichungen der Großbanken und Versicherungen in Frankreich Anfang der 80er Jahre. 62 Vgl. Verloren van Themaat, P., Die Aufgabenverteilung zwischen dem Gesetzgeber und dem Europäischen Gerichtshof bei der Gestaltung der Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, op. cit., S. 429. 63 Vgl. Behrens, P., op. cit., S. 82 ff.; Everling, U., Reflections on the Structure of the European Union, in: Common Marke! Law Review 29 (1992), S. 1069, und Oppermann, Th., Europarecht, München 1991, Rdnr. 432 ff. °' Hier wären vor allem die Bestrebungen im Rahmen der Technologiepolitik zu nennen. Vgl. Mestmacker, E.- J., Zur Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, in: Hasse, R. H., J. Mo/sberger und Ch. Watrin (Hrsg.), Ordnung in Freiheit: Festgabe für Hans Willgerodt zum 70. Geburtstag, Stuttgart -Jena - New York 1994, S. 265. 65 Vgl. Everling, U., Rechtsfragen einer Industriepolitik im Gemeinsamen Marlet, in: Europarecht 3 (1968), S. 181 und 187. 21 blieben ihre Aktivitäten relativ begrenzt und standen nicht im prinzipiellen Widerspruch zu der sonst von der EWG verfolgten Wettbewerbspolitik. 66 Will man im Sinne einer zusammenfassenden Darstellung die Frage nach der ordnungspolitischen Konzeption des EWG-Vertrages beantworten, so ist noch einmal darauf hinzuweisen, daß zur Zeit der Unterzeichnung des EWG-Vertrages zwischen den Mitgliedstaaten keine konsistierte Vorstellung über die Schaffung eines bestimmten ordnungspolitischen Modells bestand.67 Daher ist es auch nicht verwunderlich, daß sich in diesem Vertrag keine ausdrücklichen Regelungen bezüglich einer bestimmten Wirtschaftsordnung finden. Dennoch kann der Vertrag zur Gründung der EWG in seinen Wesenszügen als ein an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierter Vertrag charakterisiert werden. Mit der Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt, wurde festgelegt, daß die Grundsätze der Marktwirtschaft für die Entstehung des Gemeinsamen Marktes anzuwenden sind. 68 Mit Hilfe der negativen Integrationswirkung, die den Staaten alle Maßnahmen verbietet, die dazu geeignet sind, den grenzüberschreitenden Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu behindern, wird auf der Ebene der Mitgliedstaaten ein wesentlicher DeregulierungsefTekt ausgelöst. Insoweit wird der Gemeinsame Markt zum Motor der Deregulierung. 69 Diese Schlußfolgerung trifft vor allem dann zu, wenn die Wirtschaftsregulierung der Mitgliedstaaten beschränkt wird, ohne durch eine entsprechende Marktregulierungskompetenz der Gemeinschaft abgelöst zu werden. Nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Gemeinschaftsorgane sind an die Freiheitsgewährleistungen des EWG-Vertrages gebunden und damit auch an die Errichtung eines Systems, welches den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt.70 Damit bildet der Vertrag zur Gründung der EWG -trotz der hier dargestellten ordnungspolitischen Schwächen -die Grundlage für ein System des unverfälschten Wettbewerbs. Gerade weil er die Staaten nicht auf ein bestimmtes Ordnungssystem festlegt, kann sich hier der Wettbewerb zwischen den verschiedenen ordnungspolitischen Systemen der Mitgliedstaaten frei entfalten. Diese wettbewerbliche Ausrichtung bestätigt auch Müller-Armack: "Die Ordnung des Gemeinsamen Marktes ist so als streng wettbewerblicher Markt im Innern definiert. Es ist ein Markt mit binnenmarktähnlichen Verhältnissen. Ein strikter Antiinterventionismus bestimmt den Vertrag. " 71 Die wettbewerbliche Ausrichtung des EWG-Vertrages fand auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) eine wesentliche Bestätigung. Verwiesen sei hier in erster Linie auf das "Cassis de Dijons" Urteil.72 Der mit diesem Urteil verbundene Grundsatz der Verkehrsfähigkeit von Produkten und Dienstleistungen nach den Regeln des Ursprungslandprinzips hat die rechtliche und ökonomische Relevanz der Freiheitsgewährleistungen des 66 Vgl. Vollmer, L., Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik der EG nach "Maastricht", supra, S. 26. 67 Vgl. hierzu auch Rahmsdorf, D. W., Ordnungspolitischer Dissens und europäische Integration, Kehl am Rhein -Straßburg 1982, S. 13. 61 So auch Groeben, H. von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft: Das Ringen um den Gemeinsamen Markt und die Politische Union (1958-1966), Baden-Baden 1982, S.25. 69 Vgl. Basedow, J., Deregulierungspolitik und Deregulierungspflichten -Vom Zwang zur Marktöffnung in der EG, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 2 (1991), S. 159 ff., und Donges J. B., Wieviel Deregulierung brauchen wir für den EG-Binnenmarkt?, in: Beihefte der Konjunkturpolitik 36 (1990), S. 174. 70 Vgl. Behrens, P., op. cit., S. 84 f. 71 Müller-Armack, A ., op. eil., S. 403. 72 Vgl. Rewe/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, in: EuGH Slg. 1979, Rs. 120/78, S. 649 ff.und 664. 22 EWG-Vertrages erhöht. Demnach ist grundsätzlich jede Ware, die befugt in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr ist, auch in den anderen Mitgliedstaaten handelbar.73 Dieses Urteil hat die wettbewerbliche Ausrichtung des EWG-Vertrages betont und gestärkt. 1.1.2.2 Anfänge der Industriepolitik im Rahmen der EWG Das fehlende industriepolitische Mandat hat jedoch die Gemeinschaftsorgane nicht daran gehindert, industriepolitischen Bestrebungen nachzugehen und diese auch in wirtschaftspolitische Programme einzubringen. Den Beginn einer europäischen Industriepolitik markiert das Jahr 1962. 74 Die Europäische Kommission veröffentlichte ihr sogenanntes Aktionsprogramm, welches sie als Leitfaden für ihr eigenes Handeln und als Orientierung für die weitere Entwicklung der Gemeinschaft während der kommenden Jahre ansah. 75 Die Wurzeln der europäischen Industriepolitik finden sich im wesentlichen in der französischen Planification.76 Es zeigte sich erneut, daß der fehlende ordnungspolitische Grundkonsensus zwischen den Mitgliedstaaten, und hier besonders der Gegensatz zwischen der französischen Planification und der deutschen Sozialen Marktwirtschaft, die Aufrechterhaltung der marktwirtschaftlichen Ordnung in der EWG ernsthaft gefährdete.n Grundlage für das Aktionsprogramm der Europäischen Kommission bildete die Überlegung, daß der Aufbau der Wirtschaftsunion nicht hinter der Verwirklichung der Zollunion zurückbleiben dürfe. Im Vordergrund standen nun die positiven Aspekte der Integration, die sich auf das Handeln der Gemeinschaft im Hinblick auf die Ausgestaltung einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik richtete.78 Hierzu rechnete die Kommission strukturpolitische Aufgaben, bei denen es sich um "gewisse Umstellungen in der Industrie auf Basis langfristiger und vorausschauender Planung" handelte. 79 Die interventionspolitischen Ansätze sind unschwer zu erkennen. Daneben strebte die Kommission einen "wünschenswerten und möglichen Verlauf der Wirtschaftstätigkeit der Gemeinschaft, ausgedrückt in Bruttosozialprodukten, Einkommen der Produktionsfaktoren, Investitionen und Verbrauch des privaten Bereichs, der Unternehmen 73 Vgl. hierzu auch Ever/ing, U., Zur Wettbewerbskonzeption in der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, in: Wirtschaft und Wettbewerb 40 (1990), S.1000, und Mestmtlcker, E.- J., Die Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, op. cit., S. 10. " Offiziell führte die Europäische Kommission den Begriff der Industriepolitik erst einige Jahre später ein. Zunächst handelte es sich vor allem um strukturpolitische Aufgaben, die jedoch eine eindeutige industriepolitische Ausrichtung hatten. " Vgl. Kommission der EWG, Memorandum der Kommission über das Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe, Brüssel 1962, S. 9. 76 Vgl. Dürr, E., Die Gefllhrdung der Marktwirtschaft durch die Europäische Gemeinschaft, in: Duwendag, D., und H. Sieber/ (Hrsg.), Politik und Markt: Wirtschaftspolitische Probleme der 80er Jahre, Stuttgart - New York 1980, S. 147 f.; Kleps, K., Zur Konkurrenz Wirtschaftspolitischer Konzeptionen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, in: ORDO-Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 15/16 (1965), S. 275 f., und Tho/1, G., Die französische Planification -ein Vorbild?, in: ORDO-Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 15/16 (1965), S. 197 f. 77 Vgl. Dürr, E., op. eil., S. 147. 78 Vgl. Kommission der EWG, Memorandum der Kommission über das Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe, op. cit., S. 6 f. 79 Kommission der EWG, Memorandum der Kommission über das Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe, op. eil., S. 62. 23 und des Staates" an. 80 Mit diesem strukturpolitischen Konzept, das eindeutig auch eine industriepolitische Ausrichtung beinhaltete, stieß die Kommission in Deutschland auf heftigen Widerstand.81 Nicht zuletzt aufgrund der deutschen Kritik verfaßte die Kommission 1963 ein neues Programm unter dem Titel "Mittelfristige Wirtschaftspolitik", in dessen Mittelpunkt die ex ante-Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zur Erreichung der Ziele des EWG-Vertrages stand und das in seiner strukturpolitischen Ausrichtung wesentlich unverbindlicher war als das Programm von 1962.82 Dieses Programm bildete die Basis für die weiteren Programme der mittelfristigen Wirtschaftspolitik. Hervorzuheben ist besonders das 2. Programm für die mittelfristige Wirtschaftspolitik. 83 Dieses Programm enthielt einige ordnungspolitisch höchst bedenkliche Vorschläge, die eine industriepolitische Intention erkennen lassen, wie:84 • Förderung von Schlüsselsektoren für das wirtschaftliche Wachstum, • Einsatz öffentlicher Aufträge und Forschungsförderung zur Beeinflussung der industriellen Struktur entsprechend einer sektoralen Investitionslenkung und • Förderung der Konzentration und der Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen. Dieses Programm, das sich auf den Zeitraum von 1967-1970 bezog, stand mit seinen Elementen in einem krassen Widerspruch zu der im EWG-Vertrag statuierten Wettbewerbsordnung. Es ging weit über das hinaus, was man ansonsten als marktwirtschaftliche Strukturpolitik bezeichnet. Zwischenzeitlich erhielt 1967 die Industriepolitik offiziell auch ihre institutionelle Verankerung. Mit Inkrafttreten des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften wurden die bisher einzelnen Kommissionen des EWG-Vertrages, des EAG-Vertrages und die Hohe Behörde des EGKS- Vertrages miteinander fusioniert. Im Zuge der neu geregelten Zuständigkeiten der Kommissare und der Generaldirektionen wurde ein Kommissionsmitglied mit dem Bereich Industriepolitik betraut. Ebenfalls wurde die Industrie unter den Aufgaben einer entsprechenden Generaldirektion aufgeführt. 85 Den offiziellen Beginn der EG-Industriepolitik markiert das Memorandum der Kommission an den Rat unter dem Titel " Die Industriepolitik der Gemeinschaft" aus dem Jahre 1970.86 Die schon aus dem zweiten Programm für die mittelfristige Wirtschaftspolitik bekannten Vor- 8° Kommission der EWG, Memorandum der Kommission über das Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe, op. eil., S. 62. 81 Vgl. Weinmann, M., Wirtschaftsplanung in Regionen, Baden-Baden 1967, S. 28. 82 Vgl. Kommission der EWG, Mittelfristige Winschaftspolitik der Gemeinschaft: Empfehlung der Kommission an den Rat vom 25.07.1963, KOM (63) S. 271. 83 Vgl. Kommission der EWG, 2. Programm für die mittelfristige Wirtschaftspolitik, in: ABI EG 1967 Nr. C 79, s. 1513 ff. 84 Vgl. Kommission der EWG, 2. Programm für die mittelfristige Wirtschaftspolitik, op. cit., S. 1513 fJ. 85 Vgl. Everling, U., Rechtsfragen einer Industriepolitik im Gemeinsamen Markt, supra, S. 175. 86 Vgl. Kommission der Europaische Gemeinschaften, Die Industriepolitik der Gemeinschaft: Memorandum der Kommission an den Rat, Brüssel 1970. Dieses Memorandum ist auch unter dem Namen des damals zuständigen italienischen Kommissionsmitglieds Guido Colonna di Paliano als "Collonna-Memorandum" bekannt. 24 schläge wurden hier noch einmal aufgegriffen und konkretisiert. Zu den industriepolitischen Zielen gehörten: 17 • Vollendung des Gemeinsamen Marktes durch Beseitigung der technischen und fiskalischen Schranken, • Harmonisierung der unterschiedlichen nationalen Steuer-, Rechts- und Finanzsysteme, • Umstrukturierung der Unternehmen im Sinne der Förderung der Konzentration und damit Schaffung von Großunternehmen, die der amerikanischen Konkurrenz gewachsen sind und in den wichtigsten Sektoren wettbewerbsfähig sind, • Vergabe öffentlicher Mittel zum Aufbau von Spitzenindustrien, • Entwicklung und Durchführung technologischer Programme zur Schaffung wettbewerbsfähiger Industriestrukturen und • Erleichterung von Anpassungsvorgängen. Auch wenn dieses Memorandum mit Ausnahme des Programms zur Koordinierung der einzelstaatlichen Forschungsanstrengungen in der Grundlagenforschung nicht umgesetzt werden konnte, stellte es doch den Grundstein für die industriepolitischen Bestrebungen innerhalb der Gemeinschaft dar. Neben der Industriepolitik im eigentlichen Sinne weitete die Gemeinschaft auch ihre technologiepolitischen Bestrebungen aus. Die Ausgestaltung einer gemeinsamen Fonchungs- und Technologiepolitik wurde innerhalb der Gemeinschaft schon immer als ein bedeutsames Instrument zur Erreichung der gemeinschaftsweiten Ziele angesehen.18 Mit Hilfe einer extensiv ausgerichteten Forschungs- und Technologiepolitik hoffie man, den technischen und wissenschaftlichen Rückstand gegenüber den Supermächten in Ost- und West aufzuholen. Das Colonna-Memorandum nahm diese Technologieorientierung auf, indem es über die Durchführung technologischer Programme die Schaffung wettbewerbsfähiger Industriestrukturen verwirklichen wollte. Mit der Entschließung des Ministerrats vom 14.1.1974 über die Koordinierung der einzelstaatlichen Politik und die Definition der Aktionen von gemeinschaftlichem Interesse in den Bereichen Wissenschaft und Technologie wurde eine Grundlage für eine gemeinschaftliche Forschungs- und Technologiepolitik auf europäischer Ebene geschaffen.19 Auf der Basis dieser Entschließung und unter Zuhilfenahme des Art. 235 EWGV wurden die ersten Forschungsprogramme verabschiedet.90 Die Lückenfüllungsklausel des Art. 235 EWGV wurde im Technologiebereich umfassend und großzügig angewendet. Auf dieser Basis wurden die wesentlichen Technologieprogramme der Gemeinschaft auf den Weg gebracht. 91 Mit diesen Entscheidungen 87 Vgl. Kommission der Europäische Gemeinschaften, Die Industriepolitik der Gemeinschaft: Memorandum der Kommission an den Rat, op. eil., S. 22 ff. 88 Vgl. Groeben, H. von der, Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft als Motor der gesellschaftlichen und politischen Integration, Tübingen 1970, S. 10. 89 Vgl. Entschließung des Rates vom 14. Januar 1974 über die Koordination der einzelstaatlichen Politik und die Definition der Aktionen von gemeinschaftlichem Interesse im Bereich der Wissenschaft und Technologie, in: ABI EG 1974 Nr. C 7, S. 2 ff. 90 Vgl. Beutler, B., et al., op. eil., S. 500, und Starbatty, J., und U. Vel/er/ein, Forschungs- und Technologiepolitik der Europäischen Union: Vergangenheit -Gegenwart -Zukunft der EG/EU Programme, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1995, Nr. B 24, S. 4. 91 Stellvertretend seien hier nur genannt: EUREKA, BRITE, ESPRIT, FACE, RACE, SPRINT etc. 25 gab der Rat seine zurückhaltende Praxis hinsichtlich der Anwendung des Art. 235 EWGV auf Über den Bereich der Forschungs- und Technologiepolitik hinaus ergab sich eine Präzedenzwirkung für die Anwendung des Art. 235 EWGV auch in anderen Bereichen, wie beispielsweise der Umwelt- und Regionalpolitik.92 In diesem Zusammenhang sei auch auf das 1978 eingeführte Neue-Gemeinschafts-Instrument (NGI) verwiesen, mit dem eine weitere Möglichkeit für kreditäre Interventionen zwecks eines wachstums- und beschäftigungspolitischen Engagements der EG-Kommission geschaffen wurde. 93 Die Art und Weise, wie sich die Gemeinschaft unter Einsatz des Art. 235 EWGV ihrer Kompetenzen bemächtigte, zeigte das Dilemma, in welchem die Gemeinschaftsorgane steckten, wenn sie Kompetenzen ausüben wollten, die über die vereinbarten Grundlagen des EWG-Ver- trages hinausgingen. Mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte sollten sich vor allem neue Bestimmungen bezüglich der Regelungen im Bereich einer gemeinschaftsweiten Forschungs- und Technologiepolitik ergeben. Mit der Ausübung von Kompetenzen, die der Gemeinschaft nach dem EWG-Vertrag in der Fassung von Rom nicht ausdrücklich zustanden, leiteten die Gemeinschaftsorgane selbst und eigenmächtig einen ordnungspolitischen Wandel ein, der dann im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte vertraglich flankiert werden sollte. Es ist dabei unstreitig, daß die ab Mitte der sechziger Jahre beobachtbare Expansion der Aufgaben der Gemeinschaftsorgane zwar nicht ausdrücklich, aber indirekt von vornherein im EWG-Vertrag angelegt war. Schon in der Präambel des Vertrages wird an erster Stelle der feste Wille zum Ausdruck gebracht, mit dem Abschluß dieses Vertrages die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der Völker Europas zu schaffen. Dies indiziert eine bereits hinter dem Vertrag stehende Konzeption bezüglich einer wirtschaftlichen Integration, die weit über die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes hinausgeht.94 Dies war wohl auch der Hintergrund für die in Art. 2 EWGV genannte schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten. Die Schwäche des EWG-Vertrages von Rom ist nicht darin zu sehen, daß er die Gemeinschaft nicht ausdrücklich auf ein bestimmtes ordnungspolitisches Modell festlegte, ganz im Gegenteil, erst dies ermöglichte und verstärkte den Wettbewerb der Systeme. Vielmehr ist die Schwäche darin zu sehen, daß er -was die positiven Elemente der Integration betriffi, die über die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes hinausgingen -eher vage und unscharf blieb. Damit eröffheten sich den Gemeinschaftsorganen, und hier speziell der Europäischen Kommission, diskretionäre Handlungsspielräume, die nicht ungenutzt blieben und in den zahlreichen oftmals ordnungspolitisch höchst bedenklichen Bestrebungen zum Ausdruck kamen. 92 Vgl. G/aesner, H.-J., Gemeinschaftspolitik im Bereich von Wissenschaft und Technologie, in: Schwane, J., und R. Bieber (Hrsg.), Das europäische Winschaftsrecht vor den Herausforderungen der Zukunft, Baden- Baden 1985, S. 60. 93 Vgl. Caesar, R., Kreditoperationen im Finanzsystem der EG, in: Hansmeyer, K. H. (Hrsg.), Ausgewählte Probleme der EG-Finanzen, Berlin 1992, S. 133. •• Vgl. Gerken, L., op. eil., S. 18. 26 1.1.3 Die Einheitliche Europäische Akte -Vorbote eines ordnungspolitischen Paradigmenwechsels? Im Februar 1986 wurde in Luxemburg und Den Haag die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von den zwischenzeitlich 12 Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet. 95 Die Verabschiedung der EEA stellte die erste Vertragsrevision des EWG-Vertrages dar. Rückblickend erweist sich die EEA als ein bedeutsamer Wegpfeiler im fortschreitenden Integrationsprozeß. Die Phase der Eurosklerose, des Europessimismus und der Eurokratie schien überwunden.96 Die Ursachen dafür, daß die Gemeinschaft über Jahre hinweg blockiert war, fanden sich vor allem in den Streitigkeiten über die Finanzierung des EG-Haushalts und über die notwendigen Reformen in der Agrarpolitik. Vor allem das durch den Luxemburger Kompromiß hervorgerufene Bestehen der Mitgliedstaaten auf Einstimmigkeit in der Beschlußfassung auch in den Bereichen, in welchen nach den Verträgen Mehrheitsentscheidungen vorgesehen waren, lähmte die Gemeinschaft.97 Mit der Verabschiedung der EEA begann die europäische Integration eine Dynamik zu entwickeln, die das Fortschreiten des Integrationsprozesses bis hin zum Abschluß der Maastrichter Verträge nachhaltig prägte. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, daß sich nach dem Inkrafttreten der EEA die Reichweite, Intensität und Geschwindigkeit der Rechtssetzungsaktivitäten der Gemeinschaft dramatisch verstärkten. 98 Die ordnungspolitischen Auswirkungen der EEA im Hinblick auf den Integrationsprozeß sollen anhand der Vertragsänderungen der Gründungsverträge dargestellt werden. Im Mittelpunkt des Interesses stehen dabei folgende Vertragsänderungen: 95 Im Jahre 1973 war der Beitritt Großbritanniens, Irlands und Dänemarks erfolgt. 1981 trat Griechenland der Gemeinschaft bei und ab 01.01.1986 zählten auch Spanien und Portugal zu den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. 96 Vgl. Probst, Ch., Der Binnenmarkt: von der "Eurosklerose" zur "Europhorie", in: Sozialwissenschaftliche Informationen 21 (1992), S. 15; Thiel, E., Europäische Wirtschafts- und Währungsunion: Von der Marlctintegration zur politischen Integration, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1992, Nr. B 7/8, S. 3, und Wolf, D., Die EG in den 80er Jahren: Krise und Dynamik, in: Sozialwissenschaftliche Informationen 21 (1992), S. 10. 97 Der Luxemburger Kompromiß war eine direkte Folge der "Politik des leeren Stuhls" von seilen Frankreichs. Ausgelöst von den französischen Befürchtungen, innerhalb einer gemeinsamen Agrarpolitik von den anderen Mitgliedstaaten überstimmt zu werden, blockierte Frankreich die nach dem EWG-Vertrag für die dritte Stufe vorgesehene erweiterte Anwendung qualifizierter Mehrheitsbeschlüsse im Europäischen Rat, indem es seine Vertreter aus den Sitzungen das Rates zurückzog und damit dieses Organ über mehrere Monate hinweg in seiner Entscheidungsfllhigkeit lähmte. Der Luxemburger Kompromiß von 1966 bestimmte nun, daß der Rat keinen Beschluß fassen könne, der wesentliche Interessen auch nur eines Mitgliedstaates beeinträchtigte. Die Entwicklung der Gemeinschaftspolitik wurde nachhaltig dadurch beeinflußt, daß sich im Rat das Einstimmigkeitsprinzip einbürgerte. Vgl. hierzu Remus, R., Kommission und Rat im Willensbildungsprozeß der EWG, Meisenheim am Glan 1969, S. 277 ff.; Coombes, D., Politics and Bureaucracy in the European Community, London 1970, S. 278 ff.; Berg, H., Zur Funktionsfähigkeit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Göttingen 1972, S. 65 ff.; Sasse, Ch., Regierungen, Parlamente, Ministerrat: Entscheidungsprozesse in der Europäischen Gemeinschaft, Bonn 1975, S. 136 ff.; Faber, M., und F. Breyer, Eine ökonomische Analyse konstitutioneller Aspekte der europäischen Integration, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft 31 (1980), S. 221 ff., und Scharpf, F. W., Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift 26 (1985), S. 337 f. 98 Vgl. Falke, J., Föderalismus und rechtliche Regulierung der Wirtschaft in der Europäischen Gemeinschaft, in: Stuby, G. (Hrsg.), Föderalismus und Demokratie, Baden-Baden 1992, S. 195 f. 33 Industriepolitik stehen. Auf die weiteren sich ergebenden ordnungstheoretischen Probleme wird nur unter Verwendung entsprechender Hinweise eingegangen. Ausgangspunkt der ordnungspolitischen Kritik am Vertragswerk von Maastricht bildet der neu formulierte Tätigkeitskatalog der Gemeinschaft, vertraglich durch Art. 3 EGV (EGV = EWGV n.F.) fixiert. Damit wurden, von der breiten Öffentlichkeit eher unbemerkt, wichtige wirtschaftspolitische Weichen gestellt.126 Der Europäischen Gemeinschaft wurden weitere wirtschaftspolitische Aufgaben und Befugnisse in der Infrastruktur- und Industriepolitik, der Forschungs- und Technologiepolitik, der Umweltschutzpolitik, der Sozialpolitik sowie des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts übertragen.127 Zu den neuen Feldern der Gemeinschaftspolitik gehören im einzelnen: • Durchführung einer gemeinsamen Sozialpolitik mit einem Europäischen Sozialfonds (Art. 3 lit. i EGV), • Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Art. 3 lit. j EGV), • Durchführung einer Politik auf dem Gebiete der Umwelt (Art. 3 lit. k EGV), • Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft (Art. 3 lit. 1 EGV), • Förderung der Forschung und technologischen Entwicklung (Art. 3 lit. m EGV), • Förderung des Auf- und Ausbaus transeuropäischer Netze (Art. 3 lit. n EGV), • Erreichung eines hohen Gesundheitsstandes (Art. 3 lit. o EGV), • Beiträge betreffend einer gemeinschaftlichen Bildungs- und Kulturpolitik (Art. 3 lit. p EGV), • Beiträge zur Verbesserung des Verbraucherschutzes (Art. 3 lit. s EGV) und • Maßnahmen in den Bereichen Energie, Katastrophenschutz und Fremdenverkehr (Art. 3 lit. tEGV). Die Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft beschränken sich nun nicht mehr auf Maßnahmen, die mit der Schaffung eines Gemeinsamen Marktes bzw. Binnenmarktes einhergehen, sondern es werden weite Bereiche, die bisher den Kompetenzen der einzelnen Mitgliedstaaten zuzurechnen waren, vergemeinschaftet.128 Damit wurde der in Luxemburg eingeschlagene Weg der Harmonisierung umfassender Politikfelder konsequent fortgesetzt. Die in Art. 2 EGV angestrebte Wirtschafts- und Währungsunion beschränkt sich nun nicht mehr nur auf die marktlichen Integrationsmechanismen, sondern stellt die institutionellen Integrationsmechanismen in den Vordergrund, die in dem ausgedehnten Tätigkeitskatalog des Art. 3 EGV ihren Niederschlag finden. 129 Deutlich wird dies auch in dem neu eingeführten Art. 3a EGV, der "die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf die Einführung einer Wirtschaftspolitik, die auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt, der Festlegung gemeinsamer Ziele und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft 126 Vgl. Berthold, N., Europa nach Maastricht -Die Skepsis bleibt, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1993, Nr. B 28, S. 29. 121 Vgl. Berthold, N., Wirtschaftspolitik in Europa -Neue Wege nach Maastricht?, in: Griller, S. (Hrsg.), Auf dem Weg zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ?: Das Für und Wider der Vereinbarungen von Maastricht, Wien 1993, S. 99. 128 Vgl. Gröner, H., Integrationsmerkmale und Integrationsmethoden: Die ordnungspolitische Konzeption der EG im Wandel, in: ders. und A. Schal/er (Hrsg.), Die europäische Integration als ordnungspolitische Aufgabe, Stuttgart -Jena -New York 1993., S. 9. 119 Zu den Merkmalen einer Wirtschafts- und Währungsunion vgl. Dieckheuer, G., Internationale Wirtschaftsbeziehungen, 2. Auflage, München -Wien 1991, S. 486. 34 mit freiem Wettbewerb verpflichtet." Aus einem optimistischen Blickwinkel heraus könnte man hier eine Grundsatzentscheidung zugunsten einer marktwirtschaftlichen Systemsteuerung vermuten.130 Jedoch wird diese Grundsatzentscheidung durch den einleitenden Hinweis relativiert, daß die ordnungs- und wirtschaftspolitischen Tätigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten "nach Maßgabe dieses Vertrages" erfolgen sollen. 131 Bei der Beantwortung der Frage, worin die Maßgabe dieses Vertrages besteht, kann nur wiederum auf den Tätigkeitskatalog der Gemeinschaft gemäß Art. 3 EGV verwiesen werden. Dieser enthält jedoch vor allem zahlreiche interventionspolitische Kompetenzen. Dabei wiegt um so schwerer, daß der Art. 3 EGV in seinen Formulierungen in sich widersprüchlich ist. So fordert Art. 3 lit. g EGV ein System, "das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verfiilschungen schützt." Gleichzeitig fordert Art. 3 lit. 1 EGV die Stärkung der Wettbewerbsflihigkeit der Industrie der Gemeinschaft. Damit wird in Art. 3 EGV das als Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft umschriebene Prinzip der Industriepolitik dem Wettbewerbsprinzip gleichgestellt. 132 Im Hinblick auf die ordnungspolitische Ausrichtung ergibt sich somit eine ambivalente Vertragslage. 133 Industrie- und Wettbewerbspolitik, die in einem diametralen Verhältnis stehen, werden nun gleichberechtigt im Tätigkeitskatalog der Gemeinschaft genannt. Die bisher aus dem ehemaligen Art. 3 EWGV abgeleitete Systemgarantie zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung kann im neuen Art. 3 EGV nicht mehr aufrechterhalten werden. Die Annahme, daß es sich bei dem Abschluß des Maastrichter Vertrages um einen ordnungspolitischen Paradigmenwechsel handelt, stützt sich vor allem darauf, daß die Systemgarantie durch die Aufnahme des Prinzips der Industriepolitik verwässert wurde. 13 ' Für die Beantwortung der Frage, ob es sich bei dem neu gefaßten Art. 3 EGV um einen ordnungspolitischen Paradigmenwechsel handelt oder nicht, ist dabei grundlegend, was man unter einer Politik der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft versteht. Oder anders formuliert: ist eine Politik der Stärkung der Wettbewerbsfihigkeit als ein Einfallstor für interventionistische industriepolitische Bestrebungen anzusehen? So wird häufig darauf verwiesen, daß unter einer Politik der Stärkung der Wettbewerbsflihigkeit zunächst einmal Infrastrukturmaßnahmen im Sinne einer Angebotspolitik zu verstehen sind, die nicht unbedingt 130 Vgl. HommelhojJ, P., Industriepolitik versus Wettbewerbspolitik im Maastricht-Vertrag, in: ders. und P. Kirchhof(Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, Heidelberg 1994, S. 138. 131 Vgl. Jmmenga, U., Wettbewerbspolitik contra Industriepolitik nach Maastricht, in: Gerken, L. (Hrsg.), Europa 2000 -Perspektive wohin?: Die europilische Integration nach Maastricht, Freiburg 1993, S. 154., und Vollmer, L., Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik der EG nach "Maastricht", supra, S. 27. 132 Vgl. Streit, M. E., Am Beginn einer europäischen Industriepolitik, in: Volkswirtschaftliche Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung 31 (1992); Möschel, W., Industriepolitik auf dem Vormarsch?, in: Beisse, H., M Lutter und H. Ntirger (Hrsg.), Festschrift für Karl Beusch zum 68. Geburtstag am 31. Oktober 1993, Berlin - New York 1993, S. 602, und Schmidt, 1., EG-Integration: Industrieversus Wettbewerbspolitik, in: Wirtschaftsdienst 72 (1992), S. 628. 133 Vgl. Jmmenga, U., op. eil., S. 154 f. 134 Die Frage, ob das Prinzip der Industriepolitik das Wettbewerbsprinzip verdrängt, ist jedoch in der juristischen Diskussion außerordentlich umstritten. So wird immer wieder darauf verwiesen, daß weiterhin der Vorrang des normativen Wettbewerbsprinzips bestünde, da die Art. 3a EGV und 102a EGV die Gemeinschaft auf den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft verpflichten und dies bedinge automatisch die Subsidiarität der Industriepolitik im Verhältnis zur Wettbewerbspolitik. Vgl. hierzu HommelhojJ, P., op. cit. S. 140, und Mestmticker, E..J., Von der Wirtschaftsgemeinschaft zur Wirtschafts- und Währungsunion, in: Hommelhojf, P., und P. Kirchhof(Hrsg.), Der Staatenverbund der Europilischen Union, Heidelberg 1994, S. 130. 35 von vornherein als wettbewerbsschädlich anzusehen sind. 135 Wenn dem so ist, stellt sich jedoch die Frage, warum eine solche Angebotspolitik ohne interventionistischen Hintergrund überhaupt der Aufnahme in den Tätigkeitskatalog des Art. 3 EGV bedurfte?136 Vielmehr läßt sich das industriepolitische Mandat nach Art und Umfang erst dann genau ableiten, wenn die Querverbindungen zu den anderen Bestimmungen des Vertrages mitberücksichtigt werden. 137 Was die Gemeinschaft unter einer Politik der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Gemeinschaft versteht, wird im neu geschaffenen Titel XIII. Industrie, dem Art. 130 EGV, deutlich. Dieser Artikel ist weitgehend auf die industriepolitischen Ambitionen der französischen Regierung unter der damaligen Premierministerin Edith Cresson zurückzuführen. 138 Daneben hatte die Europäische Kommission bereits 1990 ein umfassendes industriepolitisches Konzept unter dem Titel "Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld" vorgelegt.139 Dieses Konzept war durch seine starke Betonung horizontaler am Wettbewerbsprinzip orientierter Maßnahmen und seiner gleichzeitigen Absage an sektorale, interventionistischprotektionistische Eingriffe gekennzeichnet. 140 Zu den Voraussetzungen, die zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie beitragen, zählte die Kommission: 141 • die Erhaltung eines wettbewerbsorientierten Umfeldes, • die Erhaltung stabiler wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, • die Sicherstellung eines hohen Bildungsniveaus, • die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und • die Verwirklichung eines hohen Umweltschutzes. Zu den industriepolitischen Maßnahmen zählte die Kommission: 142 • die Vollendung des Binnenmarktes, • eine offene Handelspolitik und 135 Vgl. bspw. Kantzenbach, E., Thesen zur gemeinsamen Handelspolitik der Europäischen Gemeinschaft, in: Gerken, L. (Hrsg.), Europa 2000 -Perspektive wohin?: Die Europäische Integration nach Maastricht, Freiburg 1993, S. 180. 136 Vgl. Schneider, H. K., Wettbewerbspolitik und Industriepolitik in Europa, in: Rübe/, G. (Hrsg.), Perspektiven der Europäischen Integration, Heidelberg 1994, S. 132. 137 Vgl. Streit, M E., Europäische Industriepolitik nach Maastricht -Eine ordnungspolitische Analyse, in: Möschel, W., M E. Streit und U. Witt (Hrsg.), Marktwirtschaft und Rechtsordnung: Festschrift zum 70. Geburtstag von Prof. Dr. Erich Hoppmann, Baden-Baden 1994, S. 193. 138 Vgl. Westerhoff, H. D., Industriepolitik als Element des Maastrichter Vertrages -Einige Anmerkungen, in: LIST Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 19 (1993), S. 154, und Möschel, W., EG-Industriepolitik nach Maastricht, in: ORDO-Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 43 (l 992), S. 417. 139 Vgl. Kommission der Europtlische Gemeinschaften, Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld: Ansätze für ein Gemeinschaftskonzept, Brüssel 1990. Auch bekannt unter dem Namen des zuständigen Kommissars als das sogenannte "Bangemann-Papier". 140 Vgl. Eh/ermann, C. D., Industriepolitik aus europäischer Sicht, in: Oberender, P. (Hrsg.), Industriepolitik im Widerstreit mit der Wettbewerbspolitik, Berlin 1994, S. 117. 141 Vgl. Kommission der Europt/ische Gemeinschaften, Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld: Ansätze für ein Gemeinschaftskonzept, op. cit., S. 8ff. 142 Vgl. Kommission der Europäische Gemeinschaften, Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld: Ansätze für ein Gemeinschaftskonzept, op. eil., S. 12 ff. 36 • die Beschleunigung der Anpassungsprozesse durch Förderung der technologischen Kapazität der Gemeinschaft, Förderung kleinerer und mittlerer Unternehmen, ständige Weiterqualifizierung der Arbeitskräfte und Entwicklung von Dienstleistungen für Unternehmen. Diese Maßnahmen sollten durch ein kohärentes und effizientes Vorgehen sowie durch eine Stärkung der Wettbewerbskräfte mittels einer funktionsfähigen Fusionskontrolle gekennzeichnet sein 143 . In seiner inhaltlichen Bewertung stellt dieses Konzept der Europäischen Kommission einen schlüssigen und eher angebotsorientierten Ansatz dar, der der unternehmerischen Freiheit und Verantwortung grundsätzlich Vorrang vor staatlichen und gemeinschaftlichen Interventionen einräumt und die Aufgaben der Gemeinschaft auf das Setzen stabiler Rahmenbedingungen für eine wettbewerbsorientierte Industrie begrenzt. 144 Die industriepolitischen Ambitionen der französischen Regierung hatten jedoch mit dem industriepolitischen Konzept des Bangemann-Papiers nur wenig gemein. 145 Entsprechend weniger wettbewerbsorientiert fiel dann -trotz einiger Überarbeitungen -der Wortlaut des Art. 130 EGV aus. 146 Als Maßnahmen zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit werden gemäß Art. 130 (1) EGV genannt: • "Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen"; • "Förderung eines für die Initiative und Weiterentwicklung der Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen, günstigen Umfelds"; • "Förderung eines für die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen günstigen Umfelds" und • "Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potentials der Politik in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung." Damit erhält die Gemeinschaft die Legitimation zur Durchführung einer umfassenden Strukturanpassungspolitik, einer "strategischen" Wettbewerbspolitik und einer bereits aus der EEA bekannten Forschungs- und Technologiepolitik. Dem Wortlaut des Art. 130 EGV ist jedoch nicht eindeutig zu entnehmen, ob sich hieraus eine Kompetenz für interventionistischdirigistische Maßnahmen ableiten läßt oder ob es sich nur um eine allgemeine und unverbindliche unternehmensfreundliche Politik handeln soll. 147 Letzteres ist jedoch zu bezweifeln, da es für eine solche Politik nicht der Legitimation durch den Art. 130 EGV bedurft hätte. Aus ordnungspolitischer Sicht sind es vor allem zwei Punkte, die Mißtrauen erwecken. Die angestrebte Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen kann nichts anderes bedeuten, als daß es den Unternehmen nicht mehr selbst überlassen bleibt, sich an den Strukturwandel anzupassen. Damit wird die strukturpolitische Funktion des Wettbewerbs, die die Unternehmer durch Gewinnanreize und durch Androhung von Verlusten dazu veranlaßt, die Möglichkeiten des kostensenkenden und güterschöpfenden technischen 143 Vgl. Kommission der Europäische Gemeinschaften, Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld: Ansätze für ein Gemeinschaftskonzept, op. cit., S. 20 ff. 144 Vgl. Frees, Ch. P., Das neue industriepolitische Konzept der Europäischen Gemeinschaft, in: Europarecht 26 (1991), s. 286. 145 Vgl. Westerhoff, H.-D., Industriepolitik als Element des Maastrichter Vertrages -Einige Anmerkungen, supra, S. 158. 146 Vgl. hierzu Möschel, W., EG-Industriepolitik nach Maastricht, op. cit., S. 417 f. 147 Vgl. Jmmenga, U., op. eil., S. 157 f. 37 Fortschritts zu nutzen und die Produktion an die wachstumsbedingten Wandlungen der Erzeugnisbedingungen und der Nachfragestruktur anzupassen, 148 durch politische Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane substituiert. Erschwerend kommt dabei noch hinzu, daß im Wortlaut der englischen und französischen Fassung des Vertragstextes anstatt von Erleichterung von "speeding up" und " accelerer" -also von Beschleunigung gesprochen wird. 149 Zwischen erleichtern und beschleunigen besteht jedoch in der Auslegung der beiden Begriffe eine erhebliche Diskrepanz im Hinblick auf die Zuweisung der Rolle der Gemeinschaftsorgane. Geht man von einer Beschleunigung der strukturellen Veränderungen aus, so kann dies nichts anderes bedeuten, als daß den Gemeinschaftsorganen eine aktive, antreibende und steuernde Rolle zugewiesen wird.150 Der zweite Punkt, der ein ordnungspolitisches Mißtrauen hervorruft, bezieht sich auf die Schaffung eines für die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen günstigen Umfelds und der Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potentials in den Bereichen Innovation, Forschung und Technologie. Hier ist die Kollision der Industriepolitik mit der Wettbewerbspolitik praktisch vorprogrammiert. Denn die Förderung eines für die Zusammenarbeit besseren Umfelds und einer besseren Nutzung des industriellen Potentials impliziert, daß sich die Wettbewerbspolitik an industriepolitischen Zielsetzungen zu orientieren hat. 151 Dies hat unvermeidlich Rückwirkungen auf die Anwendung der wettbewerbsrechtlich relevanten Nonnen, wie bspw. den Art. 85 EGV und die europäische Fusionskontrolle. So könnte die Schaffung eines günstigen Umfeldes beispielsweise in einer ausufernden Anwendung der Gruppenfreistellungsverordnung gemäß Art. 85 (3) EGV bestehen oder auch in einer großzügigen Genehmigungspraxis von an und für sich wettbewerbsbeeinträchtigenden Unternehmenszusammenschlüssen. Damit wird die Wettbewerbspolitik als ein Instrument der Industriepolitik angesehen. 152 Eine solche Vermischung wettbewerbspolitischer und industriepolitischer Elemente bringt jedoch die Wettbewerbsordnung der Gemeinschaft in Gefahr. Vom Vorrang eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt, kann nun ohne Einschränkungen nicht mehr ausgegangen werden. "Die Kommission vertritt die Auffassung, daß eine konsequente Wettbewerbspolitik unverzichtbarer Bestandteil der Industriepolitik der Gemeinschaft ist" . 153 Wie weit die Instrumentalisierung der Wettbewerbspolitik zugunsten anderer Politikfelder der Gemeinschaft auch in der konkreten Politik vorangeschritten ist, zeigen die Äußerungen des EG-Kommissars für Wettbewerbsfragen Kare/ van Miert: 141 Vgl. Giersch, H., Aufgaben der Strukturpolitik, in: Hamburger Jalubuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 9 (1964), S. 67. 149 Vgl. Schmidt,/., EG-Integration: Industrieversus Wettbewerbspolitik, supra, S. 628. "0 Vgl. Starbatty, J., Europaische Industriepolitik und die Folgen -Zur Immanenz industriepolitischer Dynamik, in: Vitzthum, W. Graf (Hrsg.), Europäische und Internationale Winschaftsordnung aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1994, S. 161 f. 151 Vgl. Hartmann, M., Zur ordnungspolitischen Kontroverse: Wettbewerbspolitik -Industriepolitik, ifo-Dis- kussionsbeiträge Nr. 8, München 1993, S. 20. 152 Vgl. Derix, H. H., Soziale Marktwinschaft und westeuropäischer Integrationsprozeß: Zum ordnungspolitischen Leitbild der Europaischen Union, in: Klein, W., S. Paraskewopoulos und H. Winter (Hrsg.), Soziale Marktwirtschaft: Ein Modell für Europa, Berlin 1994, S. 258 f. 153 Kommission der Europtiischen Gemeinschaften, XXI. Bericht über die Wettbewerbspolitik 1991, Brüssel - Luxemburg 1992, S. 22 (Hetvorhebung durch Verfasser). 38 "Die Wettbewerbspolitik der Kommission findet nicht in einem Vakuum statt. Sie hat stets auch ihre Auswirkungen in anderen Politikbereichen der Kommission mit in Betracht zu ziehen, wie etwa Industrie-, Regional-, Sozial- und Umweltpolitik".154 Damit läßt sich schon jetzt zeigen, daß die industriepolitischen Nonnen des Vertrages von Maastricht das Wettbewerbsverständnis im Vergleich zum Vertrag von Rom nachhaltig verändert haben. Mit den industriepolitischen Möglichkeiten des Art. 130 EGV werden die eigentlich unvereinbaren Ziele der industriepolitischen Intervention und der wettbewerbspolitischen Enthaltsamkeit nebeneinander gestellt. m Über die Regelungen des Art. 130 (1) EGV hinaus gestattet der Absatz 2 des gleichen Artikels der Kommission, die industriepolitischen Aktivitäten der Mitgliedstaaten zu koordinieren. Weiterhin erhält der Rat gemäß Art. 130 (3) EGV die Ermächtigung, "auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen" bezüglich der industriepolitischen Zielvorstellungen zu erlassen. Damit scheint eine umfassende Möglichkeit zu interventionistischer, sektorbezogener und protektionistischer Industriepolitik bis hin zu einer wettbewerbsverzetrenden Subventionspraxis gegeben zu sein, sofern dies die Mitgliedstaaten einstimmig wünschen. Im ursprünglichen Entwurf hatte man dafür nur die qualifizierte Mehrheitsentscheidung vorgesehen. 156 Entsprechend den deutschen und britischen Bedenken gegenüber einer vergemeinschafteten Industriepolitik wurden in Art. 130 (3) EGV einige Kautelen gegen eine allzu großzügige Anwendung des Art. 130 EGV eingefügt.157 Diese Kautelen beziehen sich vor allem auf das Einstimmigkeitsprinzip und das Verbot von wettbewerbsverzerrenden Maßnahmen. Ob das Einstimmigkeitsprinzip eine wirksame Kautele gegenüber ausufernden industriepolitischen Bestrebungen darstellt, ist jedoch zu bezweifeln, da es nur den schmalen Anwendungsbereich spezifischer Unterstützungsmaßnahmen betrifft und über das in der politischen Praxis gängige Prinzip der Paketschnürung von Entscheidungen politisch leicht zu umgehen ist. 158 Auch daß der Titel keine Grundlage dafür bietet, daß die Gemeinschaft Maßnahmen einführt, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen, kann nicht als eine wirksame Sicherung angesehen werden. Denn zum einen führt zunächst jede Form der Industrieförderung zu Wettbewerbsverzerrungen, zum anderen darf die Industriepolitik ausdrücklich zwar nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen, von Wettbewerbsbeschränkungen ist dagegen jedoch nicht die Rede. Sie werden wohl offensichtlich gebilligt. 159 154 Miert van, K., Die Wettbewerbspolitik der neuen Kommission, in: Wirtschaft und Wettbewerb 45 (1995), S. 554. 155 Vgl. Sturm, R., Konkurrenz oder Synergie? Nationale und europa.ische Industriepolitik, in: Kreile, M. (Hrsg.), Die Integration Europas, Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 23/1992, S. 237. 156 Vgl. Westerho.lJ. H. D., Der Wandel industriepolitischer Vorstellungen in der EG, in: Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 56 ( 1993), S. 31. 157 Vgl. Westerho.lJ. H. D., Industriepolitik als Element des Maastrichter Vertrages -Einige Anmerkungen, supra, S. 160. 158 Vgl. Möschel, W., EG-Industriepolitik nach Maastricht, op. cit., S. 419, und Setzer, M., Europa.ische Industriepolitik nach Maastricht, in: Dokumente 50 (1994), S. 107. 159 Vgl. Hamm, W., Die europäische Wirtschaftsunion -eine Gefahr für die Marktwirtschaft?, in: ORDO-Jahr- buch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 44 (1993), S. 8., und Möschel, W., Industriepolitik auf dem Vormarsch?, op. cit., S. 603. 39 Mit der Einfügung des Art. 130 EGV hat die Gemeinschaft eine industriepolitische Kompetenz erhalten, das heißt, eine merkantilistische Industriepolitik ist nun elementarer Bestandteil der Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft.160 Damit wird der Industriepolitik in der Gemeinschaft ein neuer Stellenwert verliehen. Die Industriepolitik wird zum Staatsziel mit Überverfassungsrang erhoben. 161 Dies hat auch unmittelbare Rückwirkungen auf die Ebene der Mitgliedstaaten, da auch sie ausdrücklich zur Industriepolitik aufgefordert werden. 162 Auch die Bundesrepublik Deutschland könnte entgegen ihrer ordnungspolitischen Tradition dem Maastrichter Vertrag entsprechend zur Industriepolitik verpflichtet werden. Die industriepolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft ergeben sich aber nicht nur aus den einschlägigen Regelungen des Art. 130 EGV, sondern auch aus den umfassenden Regelungen für die neu hinzugekommenen Tätigkeitsfelder im Rahmen der Kohäsionspolitik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, der Forschungs- und Technologiepolitik, der Förderung des Auf- und Ausbaus der transeuropäischen Netze und der Maßnahmen zur Verbesserung des Bildungs- und Gesundheitswesens. All diese Tätigkeitsfelder enthalten interventionspolitische Förderaufgaben und Kompetenzen, die zu industriepolitischen Zwecken eingesetzt werden können und sollen. 163 Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang besonders Art. 130b (3) EGV, der die Gemeinschaft ermächtigt, zur Herstellung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts auch solche Förderaktionen zu beschließen, die außerhalb der Zielsetzungen der bestehenden Förderinstitutionen liegen, sofern sich die entsprechenden Förderaktionen als erforderlich erweisen. Dies ist als eine Blankettermächtigung für interventionspolitische Aktivitäten der Gemeinschaft anzusehen.1M Neben der Ermächtigungsklausel zur Vereinheitlichung wesentlicher Bereiche des Wirtschaftsrechts des Art. 100a EGV wurde nun auch eine Generalermächtigung zur industrie- und strukturpolitischen Förderung eingefügt. 165 Damit sind einer extensiven Industriepolitik im Rahmen regional politischer Zielsetzungen keine Grenzen gesetzt. Auch der neu eingefügte Titel XII. "Transeuropäische Netze" enthält industriepolitische Kompetenzen entsprechend den Art. 129b und 129c EGV. Im Bereich der transeuropäischen Netze beziehen sich die Fördermaßnahmen nicht nur auf den Ausbau von Verkehrsnetzen, sondern auch auflnfrastrukturnetze im Energie- und Telekommunikationsbereich. Besonders im letzten Bereich handelt es sich um indirekte Industriepolitik für alle Bereiche der Kommunikationstechnologie. 166 Insgesamt kann festgehalten werden, daß mit dem Titel XII die Korn- 160 Vgl. Vetter/ein, U., Die Industriepolitik der Europäischen Gemeinschaft • Implikationen der Maastrichter Beschlüsse, in: LIST Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 18 (1992), S. 21S. 161 Vgl. Monopolkommission, IX. Hauptgutachten 1990/91: Wettbewerbspolitik oder Industriepolitik, Baden- Baden 1992, Rdnr. 28. 162 Vgl. Monopolkommission, IX. Hauptgutachten 1990/91: Wettbewerbspolitik oder Industriepolitik, op. eil., Rdnr. 25; Streit, M E., Am Beginn einer europäischen Industriepolitik, op. eil., und Eichhorn, P., und D. Greiling, Die europäische Industriepolitik zur Förderung von Forschung und technologischer Entwicklung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte• Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1995, Nr. B 24, S. 22. 163 Vgl. Schmidt, 1., Europäische Industriepolitik -ein Widerspruch zur Wettbewerbsordnung?, in: Wirtschaft und Wettbewerb 45 (1995), S. 981 f., und Vetter/ein, U., supra, S. 209. 164 Vgl. Vollmer, L., Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik der EG nach "Maastricht", supra, S. 27. 165 So auch die Monopolkommission, IX. Hauptgutachten 1990/91: Wettbewerbspolitik oder Industriepolitik, op. eil., Rdnr. 26. 166 Vgl. Schmidt, 1., Europäische Industriepolitik• ein Widerspruch zur Wettbewerbsordnung?, supra, S. 983. 40 mission ein weiteres Instrument zur Planung, Koordinierung und Durchführung von Investitionsentscheidungen erhalten hat. 167 Die in Art. 3 EGV neu aufgenommenen Tätigkeitsfelder der Gemeinschaft gefährden bei einer extensiven Anwendung die Systemgarantie zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung. Zwar geht Art. 3 lit. g EGV nach wie vor von einem System aus, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verfälschungen schützt, jedoch wurde diese Systemgarantie durch die neuen Tätigkeitsfelder, die allesamt interventionistischen Charakter haben und als gleichrangig im Rahmen des Art. 3 EGV angesehen werden, verwässert. Dabei reicht es keinesfalls aus, im ebenfalls neu eingeführten Art. 102a EGV eine Systementscheidung zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung zu sehen. Art. 102a EGV bestimmt, "daß die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft im Einklang mit den Grundsätzen einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird", handeln sollen. Eine Relativierung erfährt dieses Prinzip durch den mit "wodurch" eingeleiteten Nebensatz, der dazu geeignet scheint, industriepolitische Einwirkungsmöglichkeiten trotz aller marktwirtschaftlichen Bekenntnisse bewahren zu wollen, wenn dadurch die Effizienz der Ressourcen gesteigert werden kann. 161 Desweiteren gilt, daß gemäß Art. 103 (2) EGV der Rat mit qualifizierter Mehrheit die Grundzüge der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft empfiehlt. Diese Grundzüge sollen jedoch alle Politikfelder der Gemeinschaft miteinschließen, und dazu gehört ausdrücklich auch die Industriepolitik. Die Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft bleibt somit letzten Endes ordnungspolitisch nicht fixiert. 169 Neben den industriepolitischen Regelungen enthält der Unionsvertrag auch noch weitere ordnungspolitisch gefährliche Vorschriften. Hier wären vor allem die Bedingungen im Hinblick auf die Schaffung der Währungsunion zu nennen. Unabhängig von den Positionen pro oder contra einer Währungsunion bringt die Realisierung der Währungsunion zahlreiche ordnungspolitische Probleme mit sich. Aus ordnungspolitischer Perspektive handelt es sich bei der Verwirklichung der Währungsunion und damit der Schaffung einer Gemeinschaftswährung um die Transformation des Wettbewerbs zwischen verschiedenen Währungen in ein Monopol.170 Dies bedeutet, daß damit der Systemwettbewerb zwischen verschiedenen Währungen ausgeschaltet wird. Damit sinkt der Druck auf die jeweiligen Mitgliedstaaten, eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik zu betreiben. Inwieweit nun eine vergemeinschaftete Geldpolitik in der Lage sein wird, die Innen- und Außenstabilität der zukünftigen europäischen Währung zu gewährleisten, soll hier nicht Gegenstand der Diskussion sein. Festzuhalten bleibt zunächst, daß mit der Währungsunion eine weitere Form des Systemwettbewerbs ausgeschaltet wird. Darüber hinaus werden sich aus der Währungsunion interventionistische Zwänge ergeben, da mit der Währungsunion der Wechselkursmechanismus zur Kompensation innergemeinschaftlicher Produktivitäts- und Entwicklungsunterschiede entfällt, und eine Lohnpolitik keinen Ersatz für anpassungsfähige Wechselkurse darstellen kann. Damit wird allerdings die 167 Vgl. Mestmäcker, E . .J., Energy Policy for Natural Gas in the Interna! Marke! -An Overview, in: ders. (Hrsg.), Natural Gas in the Internat Marke! - A Review of Energy Policy, London -Baden-Baden 1993, S. 6. 168 Vgl. Sehachtschneider, K. A ., Die Europäische Union und die Verfassung der Deutschen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitschrift Das Parlament 1993, Nr. B 28, S. 8. 169 Vgl. Sehachtschneider, K. A., supra, S. 8. 170 Vgl. Starbatty, J., Die ordnungspolitische Statik der Währungsunion stimmt nicht, in: Handelsblatt vom 17.01.1996, s. 9. 41 ökonomische und soziale Divergenz in Europa beträchtlich verstärkt werden. 171 Eine solche Entwicklung würde aber der im Art. 3 lit. j EGV angestrebten Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts widersprechen. Das heißt, auftretende Divergenzen müßten dann durch eine Ausdehnung der Kohäsions-, Regional- und Sozialfonds, m.a.W. durch eine Ausdehnung der Förderinstitutionen, abgefedert werden. Daraus können jedoch erhebliche Wettbewerbsverzerrungen resultieren, die dann weitere interventionistische Maßnahmen erforderlich machen. Aus der Sicht des Systemwettbewerbs ist daher die angestrebte Währungsunion bezüglich ihrer inhärenten Gefahr, Wettbewerbsverzerrungen zu erzeugen, welche durch eine verstärkte Interventionspolitik hervorgerufen werden, durchaus kritisch zu sehen. Weitere ordnungspolitische Bedenken bezüglich der in Maastricht beschlossenen Wirtschafts- und Währungsunion ergeben sich aus der Asymmetrie der Regelungsinhalte des Vertrags. Während die ökonomische Integration weit vorangetrieben wurde, fehlt ein paralleler Ausbau zur politischen Union. 172 Die Gemeinschaftsorgane haben im Laufe der Zeit und nicht zuletzt aufgrund der beschlossenen Wirtschafts- und Währungsunion mehr und mehr Kompetenzen erhalten. Den damit auf der Ebene der Mitgliedstaaten einhergehenden Einbußen an nationaler Souveränität und demokratischer Legitimität sind auf der Gemeinschaftsebene keine demokratisch legitimierten Institutionen und Kompetenzen zugewachsen.173 Das sich daraus ergebende Gemenge zwischen zentralen und dezentralen Verantwortungen führt dazu, daß die Aufgabenstellung der Gemeinschaftsorgane von den verschiedenen Interessengruppen und Regierungen verwässert und beeinflußt werden kann. 174 Damit wird auch die Ordnungspolitik der Gemeinschaft zu einem Spielball zwischen den Gemeinschaftsinteressen einerseits und den Regierungsinteressen der Mitgliedstaaten sowie den organisierten nationalen Interessengruppen andererseits. In Abhängigkeit vom Durchsetzungsvermögen der jeweiligen Gruppierung wird sie dann einmal eher marktwirtschaftlich, ein anderes Mal eher interventionistisch ausgerichtet sein. Eine einheitliche und widerspruchsfreie Ordnungspolitik wird daher in der Gemeinschaft in naher Zukunft nicht zu erwarten sein. Letztendlich wird die konkrete Gemeinschaftspolitik darüber entscheiden, ob der europäische Integrationsprozeß eher durch wettbewerbliche Elemente oder durch interventionistische Elemente vorangetrieben wird. Erste gesammelte Erfahrungen stimmen jedoch nicht besonders optimistisch. Insgesamt betrachtet bewirkt der Vertrag von Maastricht eine erhebliche Politisierung des Integrationsprozesses, der nicht nur die bisherige Wirtschaftsverfassung sprengt, sondern auch das System des Binnenmarktes massiv verändert. 175 Der ordnungspolitische Paradigmenwechsel ergibt sich daraus, daß mit der Aufnahme interventionistischer Förderprinzipien das Wettbewerbssystem geschwächt und verwässert wird. Da diese Förderprinzipien allesamt politischer Natur sind und nichts mit der Verwirklichung der Marktintegration in der Form des Bin- 171 Vgl. Ohr, R., Die ökonomische Kritik am Vertrag von Maastricht, in: Wirtschaftspolitische Blätter 40 (1993), S. 28 f. 172 Vgl. Hedrich, C.-Ch., Die Kritik an den Maastrichter Beschlüssen über die Europäische Währungsunion: Rechtliche und ökonomische Argumente, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft 45 (1994), S. 69, und Scharpf, F W., Europa nach Maastricht: Markt ohne Demokratie, in: Wirtschaftsdienst 75 (1995), S. 87. 173 Vgl. Leipold, H., Die EG im Spannungsverhältnis zwischen Konsens und Effizienz, in: ders. (Hrsg.), Ordnungsprobleme Europas: Die Europäische Union zwischen Vertiefung und Erweiterung, Marburg 1994, S. 28. 174 Vgl. Hedrich, C.-Ch., supra, S. 70. 175 Vgl. Behrens, P., op. eil., S. 89. 42 nenmarktes gemein haben, erfährt die europäische Wirtschaftsverfassung nach Maastricht eine unzulässige Vermischung ökonomischer und politischer Prinzipien. 176 Darin ist der ordnungspolitische Paradigmenwechsel zu sehen! Mit der Aufnahme konkreter Förderprinzipien in die Wirtschaftsverfassung der Gemeinschaft läuft die Wettbewerbsordnung Gefahr, von Dirigismus, Interventionismus und Protektionismus unterminiert zu werden. Inwieweit die Gemeinschaft beispielsweise nicht bereit ist, auf protektionistische Maßnahmen zu verzichten, zeigt Art. 115 EGV, der die Mitgliedstaaten ermächtigt, zur Verhinderung der Verlagerung von Handelsströmen einseitig protektionistische Maßnahmen zu ergreifen. Obwohl die Übergangsperiode für diesen Artikel ursprünglich Ende 1992 auslief, wurde er im Vertrag von Maastricht nicht aufgehoben. Vielmehr wurde sein Übergangscharakter gänzlich fallengelassen. 177 Inwieweit nun der fortschreitende europäische Integrationsprozeß eher durch Wettbewerbs- oder durch interventionistische Industriepolitik vollzogen wird, hängt letzten Endes vom ordnungspolitischen Vorverständnis der rechtsanwendenden Gemeinschaftsorgane und damit deren personeller Besetzung ab. Insofern hat sich gegenüber der Situation zur Zeit der Gründung der EGKS wenig geändert. Der Vertrag von Maastricht verpflichtet die Gemeinschaftsorgane keineswegs zu einer interventionistischen Politik. Es bleibt ihnen weitgehend frei, inwieweit sie marktwirtschaftlichen oder interventionistischen Prinzipien folgen wollen. Ihr diskretionärer Handlungsspielraum bei der Festlegung der zukünftigen Politik wurde mit Maastricht jedoch nachhaltig erweitert. 171 Darüber hinaus hat der Vertrag von Maastricht eine Umorientierung europäischer Werte hervorgerufen. 179 Der Begriff der "Union" ist nicht mehr Teil eines Systems konkurrierender Werte, zum Beispiel im Hinblick auf einen freien Wettbewerb, sondern hat hochgradig normativen Charakter erhalten, der sich über jeden anderen Wert hinwegsetzen kann. Damit scheint die Markt- und Wettbewerbsordnung in Europa in Gefahr. 1.1.5 Der Vertrag von Amsterdam -Fortsetzung des eingeschlagenen Integrationsweges? Der Vertrag von Amsterdam stellt die dritte Vertragsrevision im europäischen Integrationsprozeß dar und spiegelt die im Rahmen der Maastricht II Verhandlungen erzielten Ergebnisse wider. Die Verabschiedung erfolgte im Oktober 1997. Im Mittelpunkt der Verhandlungen stand stets, den in Maastricht eingeschlagenen Integrationsweg zu manifestieren. Dies bedeutete zuallererst, die sich aus dem Maastricht-Vertrag ergebende Asymmetrie zwischen ökonomischer und politischer Integration zu mildern. Jedoch zeichnete sich bereits schon sehr bald nach Aufnahme der ersten Verhandlungen ab, daß sich dieses ehrgeizige Ziel in Anbetracht der politischer Realitäten und der mangelnden Übereinstimmung der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vorstellungen über die Fortsetzung der Integration -Stichwort Vertiefung - nur sehr schwer realisieren lassen würde. So konzentrierte sich die vom Europäischen Rat zur 176 Vgl. Behrens, P., op. eil., S. 89. 177 Vgl. Streit, M. E., Europäische Industriepolitik nach Maastricht -Eine ordnungspolitische Analyse, op. eil., S. 196. 178 Vgl. Möschel, W., Europapolitik zwischen deutscher Romantik und gallischer Klarheit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte -Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 1995, Nr. B 3/4, S. 11. 119 Vgl. Vibert, F., Valucs in the Treaty on European Union, in: Radnitzky, G., und H. Bouillon (Hrsg.), Values and the Social Order, Volume 2, Aldershot et al. 1995, S. 33 f. und 36 ff. 49 gionalpolitik nicht zur Hilfe, sondern zum Hindernis einer Osterweiterung würde. 209 Gleiche Überlegungen gelten auch für den Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik. Eine Ausdehnung der bisher praktizierten Agrarpolitik der Gemeinschaft auf die Staaten Mittel- und Osteuropas würde den Brüsseler Haushalt bei weitem überfordern. 210 Die gemeinschaftsweite Industriepolitik erscheint ebensowenig integrationsfördernd. Ganz im Gegenteil, auch sie könnte sich als ein Integrationshindernis erweisen. Eine erfolgreiche Transformation von der Zentralverwaltungswirtschaft zur Marktwirtschaft erfordert eine kontinuierliche Marktordnungspolitik. Diese Transformation kann als Prozeß einer fortschreitenden Marktintegration, ausgehend vom Binnenmarkt und schließlich auf die Außenmärkte übergreifend, aufgefaßt werden. 211 Ein solcher Prozeß kann jedoch nur dann erfolgreich sein, wenn die Transformationsstaaten auf eindeutigere marktwirtschaftliche Strukturen und Verfahren setzen, als sie gegenwärtig in den Marktwirtschaften der Europäischen Union anzutreffen sind.212 Nach einem erfolgten Beitritt könnte jedoch aus Sicht der Europäischen Union - unter dem Eindruck eines hohen strukturellen Wandlungsdrucks -ein weiter ausufernder strukturpolitischer Interventionismus und eine Defensivorientierung im Sinne einer Strukturkonservierung notwendig erscheinen. Auf Strukturerhaltung ausgerichtete Beihilfen und Wettbewerbsbeschränkungen wären die Folge und würden den Wandel verzögern und die Exportchancen der Reformstaaten mindern.213 Somit würden die ordnungspolitischen Fehlkonzeptionen der Union ein integraler Bestandteil der Ordnungspolitik der Transformationsstaaten werden. Dadurch würden jedoch Transformationserfolge fraglich werden. Die Angleichung bestehender und künftiger nationaler Rechtsvonchriften an das Gemeinschaftsrecht wird den Integrationserfordernissen der Transformationsstaaten ebensowenig gerecht. So könnte die Übernahme des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft die Transformationsstaaten dazu verleiten, die sich bietenden interventionspolitischen Spielräume, bspw. im Bereich der europäischen Fusionskontrolle, auszunutzen und "den marktwirtschaftlichen Kurs der Transformationspolitik von vornherein schmalspurig anzulegen".214 Auch die Beihilfenaufsicht würde durch die Aufnahme der Transformationsstaaten in Schwierigkeiten kommen, da die Bewältigung der Folgen des planwirtschaftlichen Wirtschaftssystems die Gewährung zahl- 209 Vgl. Eser, Th. W., und M Hallet, Der mögliche Beitrag der EG-Regionalpolitik bei einer Ost-Eiweiterung der EG: Hilfe oder Hindernis, in: Osteuropa-Wirtschaft 38 (1993), S. 216 f. Zur Notwendigkeit strukturpolitischer Reformen vgl. auch Eickhof, N., Konsequenzen einer EU-Osteiweiterung für den Gemeinsamen Markt und Anpassungserfordernisse der Gemeinschaft, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeitr.lge der Universität Potsdam Nr. 15, Potsdam 1997, S. 19. Zu den Anpassungserfordernissen der europäischen Strukturpolitik im Hinblick auf die bevorstehende Osterweiterung vgl. auch die einzelnen Szenarien von Franzmeyer, F., EU-Strukturpolitik vor neuen Herausforderungen: Währungsunion und Osteiweiterung, in: Caesar, R. (Hrsg.), Zur Reform der Finanzverfassung und der Strukturpolitik der EU, Baden-Baden 1997, S. 258 ff. 210 Vgl. Comes, St. F., Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union und die Osterweiterung, in: LIST Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 21 (1995), S. 63. 211 Vgl. Schüller, A., und R. L. Weber, Von der Transformation zur Integration: Eine ordnungs-, handels-, und währungspolitische Aufgabenstellung, in: Gröner, H., und A. Schal/er (Hrsg.), Die europäische Integration als ordnungspolilische Aufgabe, Stuttgart -Jena -New York 1993, S. 447. 212 Vgl. Hasse, R. H., op. cit., S. 179. 213 Vgl. Welfens, P. J. J., Osterweiterung der EG: Anpassungserfordernisse, Konvergenzprobleme und ordnungspolitischer Reformbedarf in Europa, in: Gröner, H., und A. Schal/er (Hrsg.), Die europäische Integration als ordnungspolitische Aufgabe, Stuttgart- Jena -New York 1993, S. 524. 214 Schal/er, A ., Zur Osterweiterung der EG: Motive, Methoden, Hindernisse, Bedingungen, op. cit., S. 323. 50 reicher Investitionsanreize in den Reformstaaten erforderlich macht. Damit begibt sich die Union jedoch in eine Dilemmasituation. In Anbetracht der Entwicklungsrückstände der Reformstaaten wird sie gezwungen sein, diesen Subventionen zu gewähren. Gleichzeitig wird damit jedoch die Ungleichbehandlung bei der Beihilfenaufsicht verschärft.215 Unter der Annahme, daß sich in Anbetracht der Beschäftigungsprobleme, Umverteilungserwartungen und Anpassungszwänge, unter denen die Transformationsstaaten stehen, eine Stärkung der protektionistischen Interessen der Union zu erwarten ist, könnte sich auch die gemeinsame Handelspolitik als Integrationshindernis erweisen. 216 Das protektionistische Potential der Union zeigt sich bereits in Art. 115 EGV. Die protektionistischen Spannungen könnten dabei auch innerhalb der Union zunehmen, da es sich bei den Exportgütern Ost- und Mitteleuropas vor allem um Agrar- und arbeitsintensive Produktionsgüter handelt, die ohnehin schon bereits seit Jahren Gegenstand und Ursache des allgemeinen EG-Handelsprotektionis- mus sind. 217 Sollte es zu einer Verschärfung protektionistischer Bestrebungen kommen, so würde dies zu allererst zu Lasten der Transformationsstaaten gehen, da für sie der freie Handelsverkehr der wichtigste Garant dafür ist, vorhandene Entwicklungsrückstände aufzuholen. Den Integrationsbestrebungen der Reformstaaten in Mittel- und Osteuropa stehen zahlreiche Integrationshindernisse entgegen. Vor allem mit dem Abschluß des Vertrages von Maastricht hat sich das Spannungsfeld zwischen der Vertiefung und Erweiterung verschärft. Maastricht betont den politisch-institutionellen Integrationsweg mittels Harmonisierung und Vergemeinschaftung umfassender Politikfelder. Dieser politisch-institutionelle Integrationsweg wirkt jedoch auf die Reformstaaten wie eine Marktzutrittsschranke. Auf der Suche nach ordnungspolitischen Perspektiven der europäischen Integration stellt sich die Frage, wie dieses Spannungsfeld aufgelöst bzw. entschärft werden kann? Die europäische Integration benötigt ein neues Leitbild, welches auf einem Konzept einer differenzierten Integration basiert und das in der Lage ist, Vertiefung und Erweiterung gleichzeitig zu ermöglichen. 218 Dies bedeutet jedoch eine Umkehr des in Maastricht eingeschlagenen Integrationsweges. Nicht die politisch-institutionelle und zentralistische Integrationsmethode ermöglicht eine differenzierte Integration, sondern die marktwirtschaftliche Integrationsmethode. 219"Die Vertiefung der Marktintegration für eine erweiterte EU erfordert vor allem keine aufwendige Struktur-, Kohäsions-, Industrie- oder Sozialpolitik, weshalb die Reformen dieser Politikbereiche einschließlich der Agrarpolitik absolute Priorität erhalten sollten. Neben einheitlichen Wettbewerbs- und Antibeihilferegeln genügen umwelt-, gesundheits- und sozialpolitische Mindeststandards, die im Bedarfsfall harmonisiert werden können. Ansonsten sollte dem Wettbewerb der institutionellen Systeme vertraut werden." 220 Aus diesem Systemwettbewerb resultieren wettbewerbliche Suchprozesse, die eine wirtschaftliche Neuordnung Eu- 215 Vgl. Laaser, C.-F, R. So/twedel et al., op. cit., S. 133. 216 Vgl. Schal/er, A., Zur Osterweiterung der EG: Motive, Methoden, Hindernisse, Bedingungen, op. cit., S. 324. 217 Vgl. Hasse, R. H., op. cit., S. 186. 218 Vgl. Weidenfeld, W., und J. Janning, Fortschritt oder Zerfall, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22.01.1996, S. 10. 019 Vgl. Leipold, H., Die EU im Spannungsverhältnis zwischen Vertiefung und Erweiterung, op. cit., S. 60, und Schal/er, A., Die Europäische Union vor der Frage der Osterweiterung: Entscheidungslinien und Hindernisse, op. cit., S. 105. "0 Leipold, H., Die EU im Spannungsverhältnis zwischen Vertiefung und Erweiterung, op. cit., S. 74. 51 ropas ermöglichen, aus der auf Dauer alle Staaten Produktivitätsgewinne erzielen können. 221 Nur aus der Sicht der politisch-institutionellen Integrationsmethode befindet sich die Europäische Union im Spannungsfeld zwischen Vertiefung und Erweiterung. Der Gegensatz zwischen Vertiefung und Erweiterung ist solange unbeachtlich, wie die Gemeinschaft die marktwirtschaftliche Integration verfolgt.222 Unter Anerkennung dieser Gegebenheiten verschiebt sich das Gewicht der Alternativen vom europäischen Bundesstaat in Richtung auf eine umfassende europäische Marktwirtschaftsordnung. 223 Damit rückt die Gestaltung der Ordnungspolitik in den Mittelpunkt des fortschreitenden europäischen Integrationsprozesses.224 Eine Neuorientierung in der ordnungspolitischen Ausrichtung der Europäischen Union ist damit erforderlich. 1.2.2 Ordnungspolitische Orientierungen eines integrierten Europas Die Entwicklung ordnungspolitischer Perspektiven für den europäischen Integrationsprozeß kann nicht unabhängig von der Frage nach dem anzustrebenden Endzustand der Europäischen Union erfolgen. Das heißt, die Beantwortung der Frage, wie das künftige Europa verfaßt sein soll, determiniert die Ableitung ordnungspolitischer Perspektiven. Die zentrale Fragestellung nach der Verfassung des künftigen Europas zielt dabei auf das zweidimensionale Beziehungsgeflecht zwischen politischer und ökonomischer Ordnung ab. Die Interdependenz zwischen politischer und ökonomischer Ordnung ist für die Gestaltung des künftigen Europas von ausschlaggebender Relevanz. 225 Die Gestaltung der politischen Ordnung kreist weitgehend um die Frage nach der Errichtung eines Bundesstaates oder Staatenbundes. Wie schon oben ausgeführt, sind bezüglich der Finalität eines europäischen Bundesstaates erhebliche Zweifel anzumelden. Nicht nur hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit, daß im aktuellen politischen Gefüge Europas die Schaffung eines solchen Bundesstaates jemals möglich erscheint, sondern auch hinsichtlich der Erwünschtheit eines zentral organisierten europäischen Bundesstaates.226 Auf die Frage, ob die Finalität eines integrierten Europas eher in einem Bundesstaat oder in einem Staatenbund zu finden sein wird, kann es jedoch keine wissenschaftlich verläßliche Antwort geben. 227 Von daher betrachtet, kann die Ableitung ordnungspolitischer Perspektiven nur dadurch erfolgen, indem man nicht 221 Vgl. Streit, M. E., Westeuropas Wirtschaftsverfassungen unter dem Druck des Systemwettbewerbs, supra, S. lll. 222 Vgl. Wil/gerodt, H., Armut als Integrationshindernis? Zum Konflikt zwischen Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft, supra, S. 120., und Achten, P., Die Osterweiterung der Europäischen Union: Beitritts- und Erweiterungshindernisse im Spiegel ökonomischer Kritik, Bergisch-Gladbach -Köln 1996, s. 191. 223 Vgl. Watrin, Ch., Europas ungeklärte Ordnungsfragen, op. cit., S. 188. 224 Vgl. Watrin, Ch., Die marktwirtschaftliche Integration Europas, op. cit., S. 302 f. 225 Zur Interdependenz zwischen politischer und ökonomischer Ordnung vgl. Eucken, W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 5. Aufl., Tübingen 1975, S. 13 ff. und 332 ff. 226 Vgl. Jsensee J., Europa -die politische Erfindung eines Erdteils, in: ders. (Hrsg.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, Berlin 1993, S. 137 f. 227 So findet sich auch im Vertrag von Maastricht keine verläßliche Antwort über die Finalität des europäischen Integrationsprozesses. Vgl. Hrbek, R., Der Ertrag der >>Verfassungsdebatte<< von Maastricht: Ein Erfolg für den Föderalismus und die deutschen Länder?, in: Baur, J. F., P.-Ch. Müller-Graffund M. Zuleeg (Hrsg.), Europarecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht: Festschrift für Bodo Bömer zum 70. Geburtstag, Köln et al. 1992, S. 137. 52 vom Phantombild eines wie auch immer gearteten europäischen Bundesstaates ausgeht, sondern vom Status quo. Dieser Status quo lautet, nicht zuletzt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes bestätigt, daß es sich bei der Europäischen Union um einen Staatenverbund228 handelt.229 "In der Europäischen Union schließen sich unabhängige und souveräne Staaten zusammen, um einige ihrer Befugnisse und insoweit ihre Souveranität gemeinsam auszuüben. Vereinbart ist nicht die Gründung eines europäischen Staates, sondern die Begründung von Völkerrechtsverbindlichkeiten unter selbständig bleibenden Staaten. "230 Da aus wissenschaftlicher Sicht die Frage nach der Finalität der politischen Ordnung Europas nur unzureichend zu beantworten ist, rückt nun vielmehr die Frage nach der ökonomischen Ordnung in den Vordergrund. Im Mittelpunkt der Gestaltung der ökonomischen Ordnung der Europäischen Union steht die Wirtschaftsverfassung. Dabei soll nicht der wenig befruchtenden und eher dogmatischen Diskussion nachgegangen werden, ob man im Rahmen des EG-Vertrages überhaupt von einer Wirtschaftsverfassung ausgehen kann.231 Vielmehr ist von der herrschenden Meinung auszugehen, daß es sich bei den vertraglichen Grundlagen der Gemeinschaft bzw. Union um eine Wirtschaftsverfassung handelt.232 Diese Auffassung bestätigt auch das EWR-Gutachten des EuGH, in dem der Gerichtshof kontestiert, daß es sich beim EG-Vertrag um eine Wirtschaftsverfassung nicht nur im materiellen, sondern auch im formellen Sinne handelt. 233 Die ordnungspolitischen Orientierungen eines integrierten Europas beziehen sich in der Hauptsache auf die Gestaltung der bestehenden europäischen Wirtschaftsverfassung. Der Gegenstandsbereich der Theorie der Wirtschaftsverfassung ist die rechtliche Ordnung des Verhältnisses von Staat und Wirtschaft.234 Die Rechtsfrage nach dem Verhältnis von Staat und Wirtschaft wird nach dem Prinzip der funktionalen Differenzierung gelöst. 235 Danach bezeichnet die Wirtschaftsverfassung jenen Teil der Rechtsordnung, der die wirtschaftliche Sphäre von der politischen sowohl funktional gegeneinander abgrenzt als auch nach justitiablen Kriterien miteinander kompatibel macht. Zu den grundlegenden Einsichten der wirtschaftsverfassungs- 228 Hierbei ist darauf zu verweisen, daß die Begriffe Staatenbund und Staatenverbund nicht synonym zu verwenden sind. Während der Begriff des Staatenbundes jede Form eines Zusammenschlusses zwischen Staaten beschreibt, bezeichnet der Begriff des Staatenverbundes die Verbundenheit der Mitgliedstaaten in der Absicht, einige ihrer Befugnisse gemeinsam auszuüben. Somit geht der Begriff des Staatenverbundes inhaltlich über den Begriff eines Staatenbundes hinaus. Vgl. hierzu Kirchhof. P., Deutschland in der Europäischen Union, op. cit., S. 5. 229 Vgl. Steinberger, H., Anmerkungen zum Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: Homme/hojJ. P., und P. Kirchhof(Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, Heidelberg 1994, S. 28. 23 ° Kirchhof. P., Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: Hommelhoff. P., und P. Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, Heidelberg 1994, S. 12. "' Zu dieser Problematik vgl. Oppermann, Th., Europäische Wirtschaftsverfassung nach der Einheitlichen Europäischen Akte, op. cit., S. 55. 232 Vgl. stellvertretend für viele Mestmticker, E..J., Zur Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, op. cit., S. 271. Im Gegensatz dazu vgl. Beutler, B., et al., op. cit., S. 67. Eine Europäische Wirtschaftsverfassung wird mit dem Verweis auf die fehlende Eigentumsordnung, dem wichtigsten Element einer jeden Wirtschaftsverfassung, zurückgewiesen. 233 Vgl. o. V., Das EWR-Gutachtcn des EuGH, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 3 (1992), S. 35 f. 234 Vgl. Behrens, P., op. cit., S. 74. 235 Vgl. Mestmäcker, E . .J., Recht und ökonomisches Gesetz: Über die Grenzen von Staat, Gesellschaft und Privatautonomie, 2. Auflage, Baden-Baden 1984, S. 24 ff. 53 rechtlichen Theorie gehört dabei, daß die Eigengesetzlichkeit des ökonomischen nur in einem Rechtszustand zur Geltung kommen kann, der die Wirtschaft weder in ihren "Naturzustand" entläßt, noch dem Staat vollkommen ausliefert.236 Die Lehre von der Wirtschaftsverfassung formuliert die politische Potenz des ökonomischen, damit sie ihren rechts- und sozialstaatlichen Aufgaben in Unabhängigkeit gerecht werden kann und die Möglichkeit unabhängigen staatlichen Handelns mit den wirtschaftlichen und politischen Handlungsfreiheiten der Bürger in Einklang gebracht werden kann. 237 Diesen aus der Theorie abgeleiteten Aufgaben einer Wirtschaftsverfassung muß auch eine europäische Wirtschaftsverfassung Rechnung tragen. Rückt die Gestaltung der Wirtschaftsverfassung in den Mittelpunkt der ordnungspolitischen Orientierung des europäischen Integrationsprozesses, so stellt sich die Frage nach dem Reformbedarf der bestehenden europäischen Wirtschaftsverfassung. Das Grundprinzip einer Wirtschaftsverfassung besteht darin, das Verhältnis von Staat und Wirtschaft rechtlich zu ordnen. Mit dem Vertrag von Maastricht wurde jedoch genau dieses Prinzip verletzt, indem Entscheidungen, die bisher der Eigengesetzlichkeit des Ökonomischen überantwortet waren, künftig den politischen Abstimmungsentscheidungen der Gemeinschaftsorgane unterworfen werden.238 Genau an diesem Punkt setzt der Reformbedarf der europäischen Wirtschaftsverfassung an. Geht man davon aus, daß trotz aller in Maastricht erfahrenen Verwässerungen im Rahmen des EG-Vertrags grundsätzlich eine Systemgarantie zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung -entsprechend einem System, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt -besteht, so ergibt sich der Reformbedarf der Wirtschaftsverfassung besonders im Hinblick auf die Gestaltung der Funktionsgarantien zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung.239 Die Systemgarantie muß durch entsprechende Funktionsgarantien abgesichert werden. Diese Funktionsgarantien beziehen sich dabei nicht nur primär auf die Ausgestaltung einer europäischen Wettbewerbsordnung, sondern auch auf die Aspekte einer notwendigen Dezentralisierung wirtschaftlicher Entscheidungskompetenzen, die unzureichend konstitutionalisierten Regulierungskompetenzen und die notwendige Beschränkung der Bevorzugung protektionistischer Gruppeninteressen gegenüber den Allgemeininteressen. 240 In der vorliegenden Arbeit sollen die ordnungspolitischen Perspektiven der europäischen Integration und damit auch die Ansätze zu einer Reform der europäischen Wirtschaftsverfassung aufgezeigt werden. Im Vordergrund steht dabei das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik. Diese Vorgehensweise findet ihre Begründung darin, daß der Wettbewerb und damit gleichzeitig die Wettbewerbspolitik die wichtigsten Institutionen einer Wirtschaftsverfassung darstellen. 241 Dementgegen steht die Industriepolitik, die als ein Gegenentwurf zum Wettbewerbssystem aufgefaßt werden kann.242 Damit strahlt der Gegensatz 236 Vgl. Behrens, P., op. cit., S. 76. 237 Vgl. Mestmacker, E. ..J., Recht und ökonomisches Gesetz: Über die Grenzen von Staat, Gesellschaft und Privatautonomie op. cit., S. 68. 238 Vgl. Behrens, P., op. cit., S. 89. 239 Vgl. Basedow, J., Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung, op. cit., S. 61, und Mestmäcker, E.-J., Zur Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, op. cit., S. 270. 240 Vgl. Petersmann, E. U., Grundprobleme der Wirtschaftsverfassung der EG, in: Aussenwirtschaft 48 (1993), S. 412 ff. 241 Vgl. Mestmacker, E.-J., Bausteine zu einer Wirtschaftsverfassung: Franz Böhm in Jena, Jena 1996, S. 3. 242 Vgl. Mestmäcker, E...J., Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, op. cit., S. 27. 54 zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik auch auf alle anderen Bereiche der Wirtschaftsverfassung aus. Während die Wettbewerbspolitik auf die Effizienz dezentraler Entscheidungen setzt, werden mit der Industriepolitik die Entscheidungsverfahren zentralisiert. Damit steht das Verhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik auch stellvertretend für das Verhältnis zwischen Dezentralisierung und Zentralisierung im europäischen Integrationsprozeß. Die Aufgabe der Weiterentwicklung der europäischen Wirtschaftsverfassung und damit gleichzeitig die Bestimmung der ökonomischen Ordnung eines integrierten Europas ist es, dieses Spannungsverhältnis aufzulösen bzw. zu entschärfen. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit soll diesen Überlegungen nachgegangen werden. 1.3 Zusammenfassung der Ergebnisse Ein zentrales Kennzeichen des europäischen Integrationsprozesses ist das Fehlen einer konsistenten ordnungspolitischen Orientierung. Ordnungspolitische Aspekte spielten in der Gestaltung der europäischen Integration immer nur eine untergeordnete Rolle. Dieses Defizit an ordnungspolitischer Gestaltung ist wesentlich dafür verantwortlich, daß in den letzten Jahren vermehrt Zentralisierungsprozesse zu Lasten des Wettbewerbsprinzips zu beobachten waren. In den Anfangsjahren der europäischen Integration fiel dieses ordnungspolitische Defizit nicht so stark ins Gewicht, da die europäische Integration hauptsächlich vom Gedanken der Marktintegration im Hinblick auf die Abschaffung von Schranken im Handel zwischen den Mitgliedstaaten geprägt war. Daher kann der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft von Rom 1957 in seinen Wesenszügen als ein an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierter Vertrag charakterisiert werden. Mit der Konstitutionalisierung der vier Grundfreiheiten und der Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verflilschungen schützt, wurde festgelegt, daß die Grundsätze der Marktwirtschaft für die Entstehung des Gemeinsamen Marktes anzuwenden sind. Darüber hinaus garantierte die negative commerce clause einen wesentlichen Deregulierungseffekt auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Obwohl der EWG-Ver- trag kein industriepolitisches Mandat für die Gemeinschaft vorsah, hat es auf Gemeinschaftsebene immer industriepolitische Bestrebungen gegeben, die jedoch zunächst nur wenig in der Gemeinschaftspolitik durchsetzungsfähig waren. Dies änderte sich bereits mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte, die als ein Vorbote des in Maastricht vollzogenen ordnungspolitischen Paradigmenwechsels anzusehen ist. Diese These stützt sich vor allem darauf, daß mit der EEA verstärkt interventionistische Elemente betont wurden. Die Ursachen dafür finden sich im Binnenmarktkonzept, in der Ermächtigungsklausel des Art. 100a EWGV und in der Verstärkung industriepolitischer Komponenten durch die neuen Vertragsartikel Forschung und technologische Entwicklung sowie in der verstärkten Regionalpolitik. Die Schwächung der Wettbewerbskräfte resultierte dabei weniger aus dem Binnenmarktkonzept selbst, das als wesentlicher Schritt in Richtung Deregulierung und Intensivierung des Wettbewerbs angesehen werden konnte, sondern vielmehr daraus, daß die Gemeinschaftsinstitutionen es als einen Auftrag zur gemeinschaftsweiten Harmonisierung verstanden. Der Vertrag von Maastricht ist insofern für die ordnungspolitische Entwicklung der europäischen Integration von Bedeutung, als daß er einen ordnungspolitischen Paradigmenwechsel markiert. Dies zeigt sich vor allem in der Neufassung des Art. 3 EGV, in dem das Prinzip der Industriepolitik dem Wettbewerbsprinzip gleichgestellt wird. Im Hinblick auf die ordnungspo- 55 litische Ausrichtung ergibt sich somit eine ambivalente Vertragslage. Mit der Aufnahme weiterer interventionistischer Förderkompetenzen wurde das Wettbewerbsprinzip geschwächt und verwässert. Damit bewirkt der Vertrag von Maastricht eine erhebliche Politisierung des Integrationsprozesses und verstößt gegen das Grundprinzip einer jeden Wirtschaftsverfassung, die wirtschaftliche von der politischen Sphäre funktional gegeneinander abzugrenzen. Durch Maastricht erfuhr die europäische Wirtschaftsverfassung eine unzulässige Vermischung ökonomischer und politischer Prinzipien. Im Vertrag von Amsterdam scheint sich dieser ordnungspolitische Paradigmenwechsel nicht nur fortzusetzen, sondern auch zu verstärken. Gründe hierfür liefern die Aufnahme der beschäftigungspolitischen Kompetenzen für die Gemeinschaftsorgane und die Berucksichtigung der Wettbewerbsfähigkeit im neuen Art. 2 EGV. Damit würde das industriepolitische Prinzip der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit einen völlig neuen Stellenwert erhalten. Von einer Prädominanz des Wettbewerbsprinzips kann dann nicht mehr ausgegangen werden. Eine konsistente ordnungspolitische Orientierung kann daher für den europäischen Integrationsprozeß nicht festgestellt werden. Mit der Betonung der positiven Integrationsmethode wurden die Marktkräfte mehr und mehr zuruckgedrängt. Im Hinblick auf die ordnungspolitische Gestaltung des fortschreitenden Integrationsprozesses stellt sich daher die Aufgabe, die verlorengegangenen Funktionsgarantien zugunsten des Wettbewerbsprinzips zu stärken. Im Mittelpunkt steht dabei die Gestaltung einer europäischen Wirtschaftsverfassung, die sowohl der Forderung nach Vertiefung, als auch nach Erweiterung der europäischen Integration gerecht wird. 57 2 Mechanismen der politischen und ökonomischen Integration Mit der zunehmenden Bedeutung der verschiedensten Formen der internationalen ökonomischen und politischen Integration hat die Integrationsforschung in den Wirtschaftswissenschaften verstärkt an Bedeutung gewonnen. Der Begriff der ökonomischen Integration bezeichnet den Prozeß des Zusammenschlusses bislang getrennter Volkswirtschaften zu einem größeren einheitlichen Wirtschaftsraum. 1 In diesem Zusammenhang dominieren vor allem die außenwirtschaftstheoretischen Ansätze innerhalb der wirtschaftswissenschaftlichen Integrationsforschung. Nach der Stärke des jeweiligen Integrationsumfanges werden verschiedene Formen der internationalen Integration unterschieden. Freihandelszone, Zollunion, Gemeinsamer Markt, Wirtschaftsunion und vollständige wirtschaftliche Integration bilden die Grundzustandsformen eines Integrationsprozesses, wobei die ersten drei genannten Formen als Marktintegration bezeichnet werden. Wirtschaftsunion sowie vollständige wirtschaftliche Integration stellen die politisch-institutionellen Integrationsformen dar.2 Eine solche Unterscheidung ist jedoch nicht unproblematisch, da in modernen Volkswirtschaften die Güter- und Faktormärkte durch erhebliche staatliche Regulierungen gekennzeichnet sind und somit auch die reine Marktintegration einer Ergänzung durch Harmonisierung und Abstimmung der Wirtschaftspolitiken bedarf. 3 Den verschiedenen vor allem außenwirtschaftstheoretisch geprägten Integrationsansätzen ist gemein, daß sie sich fast ausschließlich auf die Probleme der Gütermarktintegration im Rahmen der Zollunionstheorie beziehen.4 Ordnungspolitische Problemaspekte fanden dagegen in den bisherigen Ansätzen zur Integrationsforschung nur eine geringfügige Beachtung. Auch in der deutschsprachigen Literatur finden sich nur wenige Arbeiten, die die ordnungspolitische Gestaltung und Absicherung von Integrationsprozessen thematisieren. s Dieses Theoriedefizit wiegt jedoch um so schwerer, als -entsprechend dem Theorieansatz der "Economics of Interdependence" -mit zunehmender marktintegrativer Verflechtung der Volkswirtschaften die erfolgreiche Verfolgung nationaler ökonomischer Ziele erschwert wird.6 Damit steigt jedoch der Bedarf an supranationalen Institutionen, die den nationalen Autonomieverlust 1 Vgl. Ba/assa, B., Towards a Theory ofEconomic Integration, in: Kyklos 14 (1961), S. 4 ff.; KrtJmer, H. R., Formen und Methoden der internationalen wirtschaftlichen Integration: Versuch einer Systematik, Tübingen 1969, S. 2 ff., undMachlup, F., A History ofThought on Economic Integration, New York 1977, S. 13 ff. 2 Vgl. Cooper, R. N., Worldwide versus Regional Integration: ls there an Optimum Size of the lntegrated Area?, in: Machlup, F. (Hrsg.), Economic Integration Worldwide, Regional, Sectoral, London-Basingstoke 1976, S. 42 f., und EI-Agraa, A. M., The Theory and Measurement of International Economic Integration, New York 1989, S. 2. 3 Vgl. Pe/kmans, J., Economic Theories of Integration Revised, in: Journal of Common Market Studies 18 (1980), S. 340 f., und Robson, P., The Economics oflnternational Integration, 3. Aufl., London et al. 1989, S. 57. 4 Vgl. Lang, F. P., und A. M. Stange, Integrationstheorie: Eine kritische Übersicht, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft 45 (1994), S. 165. 5 Vgl. jedoch zum Beispiel Rahmsdorf, D. W., Ordnungspolitischer Dissens und europäische Integration, Kehl am Rhein -Straßburg 1982, S. 37 ff. 6 Vgl. Cooper, R. N., The Economics of lnterdependence: Economic Policy in the Atlantic Community, New York et al. 1968, S. 148. 58 kompensieren und anstelle nationaler ökonomischer Ziele gemeinschaftsweite Ziele definieren und verfolgen. Wenn jedoch mit fortschreitender marktintegrativer Vertlechtung der Bedarf an supranationalen Institutionen wächst, so rückt nun vor allem die Frage nach der ordnungspolitischen Gestaltung des Integrationsprozesses in den Mittelpunkt. Wie können in einem sich vergrößernden Wirtschaftsraum die unterschiedlichen Aktivitäten der Wirtschaftsteilnehmer koordiniert werden? Sollen die Gemeinschaftsziele zentral oder dezentral formuliert werden? Welche Rollenverteilung ergibt sich zwischen supranationalen und nationalen Institutionen? Diese Fragestellungen beschreiben stellvertretend das ordnungspolitische Gestaltungsproblem im Rahmen von ökonomischen und politischen Integrationsprozessen. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen kommt der ordnungspolitischen Gestaltung von Integrationsprozessen eine wichtige Bedeutung zu. Mit der zunehmenden wirtschaftlichen Interdependenz von Integrationsprozessen steigen die Komplexität der Gestaltungsprobleme und damit auch die Anforderungen an die Koordinationsmechanismen. Im vorliegenden Kapitel soll ein Ansatz konzipiert werden, der die ordnungspolitischen Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen von ökonomischen und politischen Integrationsprozessen beschreibt. Ausgehend von der sozialwissenschaftlich-systematischen Sicht soll die Koordination des menschlichen Zusammenlebens auf die Ebene der ökonomischen bzw. politischen Integration transformiert werden. Dabei wird auf die allgemein bekannten ordnungspolitischen Implikationen der ordoliberalen Freiburger Schule und der österreichischen Schule zurückgegriffen. 2.1 Konzeption eines ordnungspolitischen Integrationsansatzes 2.1.1 Ordnungstheorie und Ordnungspolitik Die Konzeption eines ordnungspolitischen Integrationsansatzes erfordert zunächst die Bestimmung der Begriffe Ordnungstheorie und Ordnungspolitik. Die Denkansätze, welche die Ordnungsbedingtheit wirtschaftlichen Handelns in das Zentrum ihrer Erkenntnisbemühungen stellen, sind untrennbar mit der Freiburger Schule und ihren wichtigsten Vertretern wie Walter Eucken, Franz Böhm, Friedrich A. Lutz, Wilhelm Röpke et al. verbunden.' Den Termini der Ordnungstheorie und Ordnungspolitik begegnet man daher hauptsächlich in der deutschsprachigen wirtschaftswissenschaftlichen Literatur. Diese fast nahezu ausschließliche Beschränkung der Begriffe auf die deutsche Nationalökonomie macht jedoch die theoretische Auseinandersetzung mit ihnen nicht leichter. Ganz im Gegenteil, vielmehr wird häufig Ordnungstheorie und Ordnungspolitik mit dem Ordo-Modell Walter Euckens und der daraus hervorgehenden Sozialen Marktwirtschaft gleichgesetzt.' Eine solche einseitige Verknüpfung dieser Begriffe mit dem System der Sozialen Marktwirtschaft erscheint jedoch unzulässig, da mit ihr bereits das Werturteil verbunden ist, die Soziale Marktwirtschaft schon a priori als überlegenes System zu kennzeichnen. Die Werthaltigkeit der Ordnungstheorie und die damit verbundene unzulässige Vermengung von normativer und positiver Theorie ist einer der Vgl. Hartwig, K.- H., Ordnungstheorie und die Tradition des ökonomischen Denkens, in: Casse/, D., B.-Th. Ramb und H. J. Thieme (Hrsg.), Ordnungspolitik, München 1988, S. 38 ff. 8 Zur Identität von Ordo-Liberalismus und Sozialer Marktwirtschaft vgl. Watrin, Ch., Ordnungs- und wirtschaftspolitische Grundlagen Sozialer Marktwirtschaft, in: Klein, W., S. Paraskewopou/os und H. Winter (Hrsg.), Soziale Marktwirtschaft: Ein Modell für Europa, Berlin 1994, S. 13. 65 staltungsaufgabe kann sich somit nur darauf beschränken, der einen Methode -bei gleichzeitiger Existenz der anderen Methode -den Vorrang einzuräumen. Wenn also im weiteren Verlauf dieser Arbeit von der Wahl der Integrationsmethode gesprochen wird, so bezieht sich diese Wahl immer nur darauf, welche Integrationsmethode zu bevorzugen ist. Eine ausschließliche Wahl erscheint zwar theoretisch möglich, wäre jedoch nur schwer mit der Realität in Einklang zu bringen. Die ordnungspolitische Aufgabe im Rahmen von Integrationsprozessen ist die Gestaltung der rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Die Gestaltung dieser Rahmenbedingungen kann jedoch nicht unabhängig von der Wahl der Integrationsmethode erfolgen. Damit tangiert die ordnungspolitische Ausrichtung von Integrationsprozessen unmittelbar die Frage nach der Integrationsmethode. Im Zentrum der ordnungstheoretischen Überlegungen steht daher die Frage, welche Auswirkungen von diesen beiden Integrationsmethoden auf die Wirtschaft und Gesellschaft ausgehen. Im Ergebnis sollte dann eine ordnungspolitische Grundsatzentscheidung abgeleitet werden, die eine Integrationsentwicklung im Einklang mit den Präferenzen der Akteure ermöglicht. Von dem Faktum ausgehend, daß jeder Integrationsprozeß sowohl marktliche als auch institutionelle Elemente enthält, vollzieht sich jede Integrationsform im Spannungsfeld zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung. Die Aufgabe der Ordnungspolitik bezieht sich vor allem darauf, die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen zu schaffen, die in der Lage sind, dieses Spannungsfeld zu entschärfen bzw. aufzulösen. Einen derartigen Ansatz, etwaigen Zentralisierungstendenzen entgegenzuwirken, stellt das Subsidiaritätsprinzip dar.40 Allgemein regelt das Subsidiaritätsprinzip, daß eine übergeordnete Einheit nur dann eingreifen sollte, wenn die untergeordnete zur adäquaten Problemlösung nicht in der Lage ist. 41 Das Subsidiaritätsprinzip könnte als ein Mechanismus aufgefaßt werden, der das zwischen marktlicher und institutioneller Integrationsmethode inhärente Spannungsverhältnis zwischen Dezentralisierung und Zentralisierung entschärft. Ob dieses Subsidiaritätsprinzip, wie es in der Form des Art. 3b EGV Eingang in die Europäischen Verträge gefunden hat und durch die Beschlüsse des Europäischen Rats von Edinburgh konkretisiert wurde, in der Lage ist, als ordnungspolitisches Element zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung und damit zwischen marktlicher und institutioneller Integration zu fungieren, muß erst aus einer sowohl rechtlichen als auch ökonomischen Perspektive untersucht werden. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit sind die beiden Integrationsmethoden und das Subsidiaritätsprinzip einer weitergehenden Analyse zu unterziehen. Zunächst werden die Grundstrukturen der marktlichen Integration durch Systemwettbewerb vorgestellt. Dabei soll zunächst auf eine tiefgreifende theoretische Fundierung des Systemwettbewerbs verzichtet werden. Diese soll erst im weiteren Verlauf im Zusammenhang mit dem wettbewerbstheoretischen Teil erfolgen. Der Darstellung der Grundmuster des Systemwettbewerbs folgt eine niert werden müssen. Entscheidend ist letzten Endes der Gesamtcharakter der Ordnung. Vgl. Hayek, F. A. von, Arten der Ordnung, op. cit., S. 43. 40 Vgl. Scholz, R., Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht - ein tragfähiger Maßstab zur Kompetenzabgrenzung?, in: Letzgus, K., und H. He/mrich. (Hrsg.), Für Recht und Staat: Festschrift für Herbert Helmrich zum 60. Geburtstag, München 1994, S. 411, und Sinn, H.-W., Wieviel Brüssel braucht Europa? Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewcrb im Lichte der ökonomischen Theorie, in: Staatswissenschaft und Staatspraxis 5 (1994), S. 156 f. 41 Vgl. Hannowsky, D., und A. Renner, Subsidiaritätsprinzip, Bürgersouveranität und Ordnungswettbewerb: Ordnungstheoretische Überlegungen zur Ausgestaltung einer präfercnzkonformen Ordnung Europas, Tübingen 1996, S. 21. 66 Charakterisierung der institutionellen Integration durch Harmonisierung. Dabei sollen vor allem die Unterschiede zur wettbewerblichen Integration herausgestellt werden. Daran anschließend soll geprüft werden, ob das Subsidiaritätsprinzip in der Lage ist, die gestellten Anforderungen zu erfüllen. Hierbei ist es erforderlich, das Subsidiaritätsprinzip sowohl in seinen rechtlichen als auch ökonomischen Dimensionen zu beleuchten. Die folgende Abbildung stellt abschließend das ordnungspolitische Gestaltungsproblem in der Form der Wahl nach der geeigneten Integrationsmethode dar. Marktliebe Integration Dezentral über Mlrkte Abstimmung durch Wettbewerb Integration durch Wettbewerb SYSTEMWEITBEWERB Hierarchische lntegratio11 Zentral über Institutionen Abstimmung durch pol. Entscheidungen Integration durch Institution/Intervention HARMONISIERUNG Abb. 2 : Überblick über die Integrationsmethoden42 2.2 Marktliebe Integration durch Systemwettbewerb 2.2.1 Historische Evidenz Der Systemwettbewerb ist ein integraler Bestandteil der menschlichen Gesellschaft. Er ist keine Schimäre, die aus gedanklichen Konstrukten von Ökonomen entwickelt und auf Gesellschaftsprozesse übertragen wurde, sondern er ist ein universales Phänomen der Gesellschaft.43 Seit sich verschiedene Ordnungen des menschlichen Handelns herausgebildet haben, läßt sich das Phänomen des Systemwettbewerbs beobachten. Bereits im antiken Griechenland waren erste Ansätze eines Systemwettbewerbs zwischen den einzelnen Stadtstaaten erkennbar.44 Sämtliche im historischen Ablauf stattgefundenen Hegemonialbestrebungen lassen sich auf den •2 Vgl. hierzu auch die Darstellung von Koop, M. J., Europäische Integration: Rechtsangleichung oder Wett• bewerb der Rechtssysteme?, in: Streit, M. E., und St. Voigt (Hrsg.), Europa reformieren: Ökonomen und Juristen zur zukünftigen Verfaßtheit Europas, Baden-Baden I 996, S. 55. Koop unterscheidet dabei zwei Arten der Harmonisierung: ex ante-Harmonisierung und Minimumharmonisierung. 43 Vgl. Kamm/er, H., Wettbewerb der Systeme: Ein Thema von gestern?, in: ORDO • Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 43 (1992), S. 93. 44 Vgl. Bernholz, P., Causes of Changes in Political-Economic-Regimes, in: Gerken, L. (Hrsg.), Competition among lnstitutions, Houndmills et al. 1995, S. 77. 67 Systemwettbewerb zurückführen. Der Systemwettbewerb kann als eine Metapher für alle Arten von Vormachtsbestrebungen angesehen werden. 45 Die Anzahl der Beispiele, die diese Hegemonialbestrebungen in der Geschichte der Menschheit belegen, ist unbegrenzt: Athen gegen Sparta, Rom gegen Karthago, Genua gegen Venedig, bis hin zum Widerstreit zwischen Kapitalismus und Sozialismus.46 Der Systemwettbewerb bezog sich nicht nur auf die zweifelsohne negative Form der militärischen Auseinandersetzung, sondern vor allem auch auf die Gestaltung des politisch-institutionellen Systems. 47 Die historisch feststellbare Evidenz des Systemwettbewerbs rechtfertigt für sich allein betrachtet die Diskussion darüber nicht, inwieweit der Systemwettbewerb als ein Integrationsmechanismus im europäischen Einigungsprozeß geeignet ist. Vielmehr ist nach den Ergebnissen des Systemwettbewerbs zu fragen. Das heißt, ob der Systemwettbewerb für die Weiterentwicklung der menschlichen Gesellschaft förderlich war oder nicht. Dabei stehen vor allem die Auswirkungen des Systemwettbewerbs auf das politisch-institutionelle System im Vordergrund. Die Auswirkungen des Systemwettbewerbs lassen sich anhand der historischen Entwicklung Europas aufzeigen. Gefragt wird nach den Faktoren, die eine nahezu 500-jährige globale Dominanz bedingten. 48 Max Weber sah vor allem im Entstehen der protestantischen Ethik die Grundlage für die Herausbildung des Kapitalismus.49 Die wesentliche Voraussetzung für die Überlegenheit Europas sah Weber jedoch darin, daß die Städte in die Gewalt konkurrierender Nationalstaaten gerieten, die im ständigen Kampf um die Macht lagen. so Dadurch erst konnte sich der Kapitalismus entfalten. Die Kleinstaaterei intensivierte vor allem den Wirtschaftswettbewerb, den wir heute als Standortwettbewerb bezeichnen_ll Die Verschiedenartigkeit Europas und der aus ihr hervorgehende Wettbewerb waren die Basis für die Erfolgsgeschichte des Kontinents. 52 Im historischen Kontext der Entwicklungsgeschichte wird deutlich, daß Europa seine vielgerühmte kulturelle Kreativität und wirtschaftliche Produktivität nicht nur dem Wettbewerb zwischen Unternehmen, sondern auch dem Wettbewerb zwischen den Staaten verdankt. Die 45 Vgl. Wagener, H . .J., Hat der Systemwettbewerb die sozialistische Planwirtschaft zu Fall gebracht?, in: Verein der Freiburger Wirtschaftswissenschaft/er (Hrsg.), Ordnungspolitische Aspekte der europäischen Integration: Freiburgs Botschaft für ein offenes Europa, Baden-Baden 1996, S. 104. 46 Vgl. Wagener, H.-J., op. cit., S. 104. 47 Bernholz spricht in diesem Zusammenhang vom sogenannten Janushaupt des internationalen Wettbewerbs. Bemholz, P., Der internationale Wettbewerb von Staaten als Ursache der Entwicklung von Rechtsordnung, freien Märkten und Innovationsfreudigkeit: Das Beispiel des fliihen Altertums, Jena 1996, S. 22 :"Das eine Gesicht des Janus verbindet sich mit den wohltätigen Wirkungen dieses Wettbewerbs für die Entwicklung von freien Märkten und marktunterstützenden Einrichtungen und daher für die Entwicklung von Effizienz, Innovationen und Wohlstand auf allen Gebieten. Aber das andere Gesicht verbindet sich mit immer blutigeren Kriegen, menschlichen Opfern, Leid und Zerstörung." 48 Vgl. Ka/tejleiter, W., Wettbewerb als Ordnungsprinzip für Europa, in: Referate des XXVII. FIW-Sym- posions, Marktwirtschaft und Wettbewerb im sich erweiternden europäischen Raum, FIW-Schriftenrcihc Heft 160, Köln et al.1994, S. 1. 49 Vgl. Weber, M., Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, in: ders., Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie, Tübingen 1920/1988, S. 17 ff. so Vgl. Weber, M., Wirtschaftsgeschichte: Abriß der universalen Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, aus den nachgelassenen Vorlesungen, hrsg. von Heilmann, S., und M. Palyi, München -Leipzig 1923, S. 288 f. 51 Vgl. Giersch, H., Marktwirtschaftliche Perspektiven für Europa, Düsseldorf et al. 1993, S. 107. 51 Vgl. Weede, E., From 11 the Rise of the West" to "Eurosclerosis": Are There Lessons for the Asian-Pacific Region?, in: Asian Culture Quanerly 15 (1987). S. 2. 68 Staatenrivalität machte die Regierungen von der Loyalität ihrer Bürger abhängig. Damit wurde die Entwicklung zu Rechtsstaat und Demokratie entscheidend begünstigt. 53 Die These, daß letztendlich der Systemwettbewerb die entscheidende Determinante für die globale Dominanz Europas darstellte, konnte in zahlreichen Arbeiten theoretisch fundiert werden. 54 Die aus der Kleinstaaterei resultierende Dezentralisierung sorgte in Europa dafür, daß die jeweiligen Herrscher in ihrer Machtausübung nie so absolut waren, wie sie es gern gewesen wären. Auswüchse von Willkür wurden mit zunehmender Macht des Marktes verhindert, denn die kleinen europäischen Staaten standen im Wettbewerb um die am besten zahlenden Untertanen.55 Vielfältigkeit und Wettbewerbsgeist können somit als die Erfolgsgaranten Europas angesehen werden: "Alles in allem sorgten Wettbewerbsgeist und »genetische Vielfalt« des Staatensystems dafür, daß die jeweils besten Problemlösungen allgemein Verbreitung fanden, ohne die »Strafen«, die moralisch angezeigt wären. Und zwar geschah das noch dazu durch freiwillige und unfreiwillige Bewegungen von Kapital und Arbeit. "56 Der Systemwettbewerb wirkte sich zunächst auf die Entwicklung der Eigentums- und Verfügungsrechte aus und schuf damit Anreize für Faktorwanderungen. Es waren also nicht die technologischen Innovationen, die den Kapitalismus in seiner Entwicklung förderten, sondern die treibende Kraft für die kapitalistische Wirtschaftsentwicklung stellte die Entwicklung des Rechts dar.57 Garantierte Eigentums-, Handlungs- und Verfügungsrechte verliehen dem Kapitalismus diejenigen Voraussetzungen, um Innovationsanreize zu institutionalisieren.58 Der Systemwettbewerb war in erster Linie ein Wettbewerb der Rechtsordnungen. Dabei entstanden diejenigen Freiheitsrechte, die notwendig waren, um die Produktionsfaktoren an 53 Vgl. Kamm/er, H., Pluralismus als Vorbedingung der Vitalität Europas, in: Caesar, R., und R. Ohr (Hrsg.), Maastricht und Maastricht II: Vision oder Abenteuer, Baden-Baden 1996, S. 279. Dies galt bereits im feudalistischen Zeitalter. Vgl. dazu Rosenberg, N., und L. E. Birdze/1, How the West Grew Rich: The Economic Transformation ofthe Industrial World, New York 1986, S. 60 ff. " Vgl. North, D. C., und R. P. Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge 1973, S. 102 ff.; North, D. C., Structure and Change in Economic History, New York -London 1981; Rosenberg, N., und L. E. Birdze/1, op. eil., S. 136 ff.; North, D. C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge et al. 1990, S. 118 ff.; Weede, E., Wirtschaft, Staat und Gesellschaft: Zur Soziologie der kapitalistischen Marktwirtschaft und der Demokratie, Tübingen 1990, und Jones, E. L., Das Wunder Europa: Umwelt, Wirtschaft und Geopolitik in der Geschichte Europas und Asiens, Tübingen 1991. 55 Vgl. Jones, E. L., op. eil., S. 267. 56 Jones, E. L., op. eil., S. 143 f. 57 "Ohne Verfassungsrecht, Gesellschaftsrecht, Vertragsrecht, Eigentumsrecht und die anderen Rechtszweige, die sich in Europa vom 12. bis zum 15. Jahrhundert entwickelt haben, hätten die wirtschaftlichen und politischen Veränderungen des 17. und 19. Jahrhunderts, die die heutigen Gesellschaftstheoretiker mit dem Kapitalismus gleichsetzen, nicht stattfinden können." Berman, H. J., Recht und Revolution: Die Bildung der westlichen Rechtstradition, Frankfurt am Main 1995, S. 79. Vgl. dazu auch Weede, E., Wirtschaft, Staat und Gesellschaft: Zur Soziologie der kapitalistischen Marktwirtschaft und der Demokratie, op. eil., S. 58 f. 58 Die Bedeutung, die von den Eigentums- und Verfügungsrechten auf die menschliche Gesellschaft ausgehen, zeigt North bereits am Beispiel des Übergangs von der Gesellschaft der Jäger und Sammler zum Feldbau. Gegenüber dem Gemeineigentum in der Stammesgemeinschaft der Jäger und Sammler setzte der Feldbau einen neuen rudimentären Eigentumsbegriff voraus. Damit entstand für die Feldbauern der Anreiz, langfristig die Erträge zu erhöhen. "We shall see that this difference between common propcny rights in agriculture is crucial to an explanation of the First Economic Revolution." North, D. C., Structure and Change in Economic History, op. eil., S. 81 f. 69 den jeweiligen Standort zu binden und die dann letztendlich die Entwicklung des Kapitalismus irreversibel machten. Auf der Basis der wirtschaftshistorischen Ergebnisse des Systemwettbewerbs stellt sich die Frage, ob nicht die schöpferische Kraft des Systemwettbewerbs für den europäischen Integrationsprozeß genutzt werden sollte. Dabei ist es jedoch erforderlich, auf die Funktionsprinzipien des Systemwettbewerbs näher einzugehen. 2.2.2 Begriff und Funktionsweise des Systemwettbewerbs Der Begriff des Systemwettbewerbs beschreibt die Konkurrenz institutioneller Arrangements um mobile Ressourcen. 59 Unter den institutionellen Arrangements werden sämtliche interaktionsrelevante Regeln verstanden, die in einem System bestehen. Das heißt, der Systemwettbewerb bezieht sich auf den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Anbietern staatlich sanktionierter formaler Rechtsnormen. In diesem Zusammenhang wird der Systemwettbewerb auch als lnstitutionenwettbewerb, Ordnungswettbewerb oder als Wettbewerb zwischen verschiedenen Ordnungen der Regelbildung bezeichnet.60 Diese Begriffe werden im folgenden synonym verwendet. Grundlegend für den Systemwettbewerb ist, daß er sich auf alle in einem Gesellschaftssystem bestehenden Rechtsnormen bezieht und somit auch in den unterschiedlichsten Bereichen auftreten kann, so beispielsweise in der Form des Regulierungswettbewerbs in den Bereichen der Umwelt-, Steuer- und Sozialpolitik, aber auch bei der Bereitstellung der Infrastruktur und der Gestaltung der Bildungs- und Kulturpolitik. 61 Er umfaßt alle Faktoren, welche die Wahlentscheidungen mobiler Produktionsfaktoren beeinflussen. In einer einfachen Beschreibung läßt sich der Systemwettbewerb als derjenige Prozeß darstellen, in dem die immobilen Produktionsfaktoren (Arbeit und Boden) um die mobilen Produktionsfaktoren (hochqualifizierte Arbeit und Kapital) konkurrieren.62 Damit kennzeichnet der Systemwettbewerb sämtliche Formen des Standortwettbewerbs. Die theoretische Ausarbeitung des Systemwettbewerbs geht auf Charles Tiebout zurück. In einem bemerkenswerten Aufsatz beschreibt Tiebout, daß unter der Annahme vollkommener Mobilität der Bürger die Gemeinden gezwungen sind, ihr Angebot an öffentlichen Gütern entsprechend den Bürgerpräferenzen zu gestalten, da sonst Abwanderungsbewegungen zugunsten derjenigen Gemeinden einsetzen, deren Leistungsangebot den Bürgerpräferenzen 59 Vgl. Muss/er, W., und M. Woh/gemuth, op. cit.. S. 1. li(J Vgl. bspw. Sieber/, H., und M. J. Koop, Jnstitutional Competition: A Concept for Europe?, in: Aussenwirtschaft 45 (1990), S. 439 ff., und Gerken, L., Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften - Bestimmungsgründe und Probleme, op. eil., S. 9 ff. 61 Zu den verschiedenen Bereichen vgl. Long, N. V., und H. Siebert, Institutional Competition Versus ex-ante Harmonization: The Case of Environmental Policy, in: Journal of Institutional and Theoretical Economics 147 (1991), S. 296 ff.; Dluhosch, B., Strategische Fiskalpolitik in offenen Volkswirtschaften, Köln 1993; Paque, K.-H., Die soziale Dimension des EG-Binnenmarktes -Theorie, Bestandsaufnahme und Kritik, in: Die Weltwirtschaft 1989, S.112 ff., und Sinn, St., Competition for Capital: On the Role of Govemments in an Integrated World Economy, Tübingen 1993. 62 Vgl. Giersch, H., Schumpeter and the Current and Future Dcvelopment of the World Economy, in: Frisch, H. (Hrsg.), Schumpeterian Economics, Eastbourne -New York 1981, S. 58 f., und ders., Europa 1992 - Ordnungspolitische Chancen und Risiken, Freiburg 1990, S. 22. 70 besser entspricht. 63 Eine Übertragung der Wettbewerbsmechanismen zwischen Gemeinden auf größere räumliche Gebiete bis hin zur Staatenebene erscheint im Ansatz unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, wie etwaigen Mobilitätshindernissen, prinzipiell möglich. Die Erklärung der Funktionsweise des Systemwettbewerbs erfolgt dabei in Analogie zur Funktionsweise der Wettbewerbsprozesse auf den Gütermärkten. Unter Wettbewerb kann allgemein das Streben von zwei oder mehreren Personen bzw. Gruppen nach einem Ziel verstanden werden, wobei der höhere Zielerreichungsgrad des einen in der Regel einen geringeren Zielerreichungsgrad des bzw. der anderen bedingt.64 Die Politiker werden als die Anbieter der institutionellen Arrangements angesehen. Diese institutionellen Arrangements setzen sich aus der Gesetzgebung im Hinblick auf Regulierungen, Steuern und Regierungsaktivitäten im allgemeinen sowie die Versorgung mit öffentlichen Gütern zusammen. 65 Die Bürger können als die Nachfrager nach diesen institutionellen Arrangements betrachtet werden. Das Konzept der Konsumentensouveränität läßt sich dabei analog auf die Bürgersouveränität übertragen.66 Im Systemwettbewerb konkurrieren lokale oder staatliche Regierungen um die Bürger als Konsumenten und Steuerzahler, indem die Regierungen die öffentlichen Güter und Dienstleistungen anbieten, die den Präferenzen der Bürger am besten entsprechen. Diese Art des Wettbewerbs kann auch als wettbewerblicher Föderalismus aufgefaßt werden.67 Die wettbewerblichen Aktionsparameter, über die die Regierungen im Systemwettbewerb verfügen, sind die quantitative und qualitative Gestaltung der Regulierungen, der Steuergesetzgebung, der Versorgung mit öffentlichen Gütern und der Bildungs- und Kulturpolitik. Die einführenden Erläuterungen zum Systemwettbewerb lassen sich wie folgt zusammenfassen: Der Systemwettbewerb ist ein Interaktionsprozeß, in dem sowohl die Elemente des ökonomischen Wettbewerbs als auch die Elemente des politischen Wettbewerbs wirksam sind. 68 Im politischen Wettbewerb geht es dabei weniger um den Wettbewerb innerhalb der Regierungen, als vielmehr um den Wettbewerb zwischen den Regierungen.69 Die Basis für den Systemwettbewerb bilden die internationalen Faktorwanderungen. Verschiedene Regierungen konkurrieren um mobile Produktionsfaktoren. Daraus läßt sich ableiten, daß der Systemwettbewerb zwei Dimensionen aufweist. 70 Eine materielle Dimension, die die ökonomischen Elemente des Systemwettbewerbs zum Ausdruck bringt, wie zum Beispiel die Gestaltung des Standortes und der Wirtschaftsstrukturen, sowie eine institutionelle Dimension, die darauf zurückzuführen ist, daß internationale Faktorwanderungen institutionelle Systemänderungen provozieren. Die institutionelle Dimension steht für die Elemente des politischen Wettbewerbs. 63 Vgl. Tiebout, Ch. M., A Pure Theory of Local fa-penditures, in: Journal of Political Economy 64 (1956), S. 419 ff. 64 Vgl. Schmidt, 1., Wettbewerbspolitik und Kartellrecht: Eine Einführung, 5. Auflage, Stuttgart 1996, S. 1. 65 Vgl. Sieber/, H., und M. J. Koop, Institutional Competition: A Concept for Europe?, supra, S. 440. 66 Vgl. Vanberg, V., Wettbewerb in Markt und Politik -Anregungen für die Verfassung Europas, Sankt Augustin 1994, S. 23. 67 Vgl. Dye, Th. R., American Federalism: Competition among Govemments, Lexington 1990, S. 13 f. 68 Vgl. Streit, M. E., Systemwettbewerb und europäische Integration, in: Verein der Freiburger Wirtschaftswissenschaft/er (Hrsg.), Ordnungspolitische Aspekte der europäischen Integration: Freiburgs Botschaft für ein offenes Europa, Baden-Baden 1996, S. 12. 69 Vgl. Vanberg, V., op. cit., S. 22 f. 70 Vgl. Streit, M. E., Westeuropas Wirtschaftsverfassungen unter dem Druck des Systemwettbewerbs, in: LIST Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 20 (1994 ), S. 111 f. 71 Institutionelle Veränderungen können als die Ergebnisse des politischen Wettbewerbsprozesses interpretiert werden. Die Wirksamkeit der Funktionen des Systemwettbewerbs hängt vor allem davon ab, inwieweit eine direkte Verbindung zwischen den wirtschaftlichen und politischen Elementen hergestellt werden kann. Das heißt, Veränderungen der Elemente des wirtschaftlichen Wettbewerbsprozesses müssen zu Veränderungen der politischen Elemente führen und umgekehrt. Zwischen der materiellen und institutionellen Dimension müssen direkte Rückkopplungsprozesse ablaufen. Dazu werden Transfermechanismen benötigt. Als Transfermechanismen dienen zum einen Arbitrageprozesse und zum anderen die Abgabe der Wählerstimmen. Die Arbitrageprozesse ergeben sich aus dem Zusammenspiel zwischen mobilen und immobilen Produktionsfaktoren. 71 Die institutionellen Rahmenbedingungen und die Ausstattung an immobilen Produktionsfaktoren bestimmen vor dem Eintreten von Arbitrageprozessen den Preis der mobilen Produktionsfaktoren. Alle Faktoren zusammen bestimmen über die Attraktivität eines Landes oder einer Region und damit auch über die Wettbewerbsfähigkeit dieses Landes bzw. dieser Region. Verschlechtern sich aus irgendeinem Grund die Rahmenbedingungen, so verringert sich die Attraktivität eines Standortes. Die Folge ist, daß die mobilen Produktionsfaktoren aus den weniger attraktiven Standorten hin zu den attraktiveren Standorten abwandern. Wenn bspw. auf weniger stark regulierten Güter- und Faktormärkten höhere Nettoerträge erzielt werden können, wandern die mobilen Produktionsfaktoren in diese weniger regulierten Länder ab. 72 Mit diesen Arbitrageprozessen geht eine Preisangleichung der mobilen Produktionsfaktoren einher. Voraussetzung für das Funktionieren von Arbitrageprozessen ist, daß die mobilen Produktionsfaktoren in ihrer Mobilität nicht künstlich gehindert werden. Das heißt, daß die Freiheit der Wirtschaftssubjekte in ihren Entscheidungen zur Realisierung von Arbitrageprozessen nicht eingeschränkt werden darf. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß in der Realität von einer vollkommenen Mobilität der Produktionsfaktoren nicht ausgegangen werden kann. Auch die Mobilität des als gemeinhin mobil geltenden Produktionsfaktors Kapital gilt nicht uneingeschränkt. Unterstellt man bspw., daß ein Investor in seiner Anlageentscheidung auch subjektive Risiken berücksichtigt, so ist bei risikoaversem Verhalten die Mobilität begrenzt und dürfte auch nach Länder und Ländergruppen variieren. 73 Andererseits ist jedoch anzumerken, daß der als weitgehend immobil geltende Produktionsfaktor Arbeit nicht vollkommen immobil ist. Mit zunehmender Qualifikation steigt auch die Mobilität des Produktionsfaktors Arbeit. Darüber hinaus zeigt die Evidenz der internationalen Migration, daß der Produktionsfaktor Arbeit zwar im Vergleich zum Kapital weniger mobil, jedoch nicht vollkommen immobil ist.74 71 Vgl. hierzu Sieber/, H., The Hannonization lssue in Europe: Prior Agreement or a Competitive Process?, in: ders. (Hrsg.), The Completion ofthe Interna! Marke!, Tübingen 1990, S. 56. 72 Vgl. Berthold, N., Arbeitslosigkeit, Subsidiarität und institutioneller Wettbewerb, in: Gerken, L. (Hrsg.), Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Hannonisierung: Europäische Ordnungspolitik im Zeichen der Subsidiarität, Berlin et al. 1995, S. 275. 73 Vgl. dazu Feldstein, M., Tax Policy and International Capital Flows, in: Weltwirtschaftliches Archiv 130 (1994), S. 675 ff. 74 Zum Zusammenhang zwischen Systemwettbewerb und internationaler Migration vgl. Weiter, P., International Migration and Institutional Competition: An Application of Hayek·s Evolutionary Theory, in: Gerken, L. (Hrsg.), Competition among lnstitutions, Houndmills et al. 1995, S. 119 ff. 72 In der Terminologie von Hirschman wird die Abwanderung von Produktionsfaktoren als "Exit" bezeichnet. 75 "Exit" bezieht sich dabei hauptsächlich auf die Abwanderung der mobilen Produktionsfaktoren und weniger auf die bereits angesprochene Auswanderung von Arbeitskräften. Die Abwanderung der mobilen Produktionsfaktoren führt zu unmittelbaren Konsequenzen für das politische System. Aus der Abwanderung der mobilen Ressourcen resultiert ein "budgetärer externer Effekt" 76, der in der Schmälerung der finanzpolitischen Handlungsspielräume besteht. Infolge der Kapitalabwanderung reduziert sich die Steuerbasis, und gleichzeitig verteuert sich die Kapitalaufnahme. Damit wird der Handlungsspielraum einer Regierung begrenzt. Die Abwanderung der mobilen Ressourcen stellt somit einen Sanktionsmechanismus für eine nicht den Bürgerpräferenzen entsprechende Politik dar. Neben der Option des "Exit" unterscheidet Hirschman die Option der Stimmenabgabe "Voice".77 Die Option der Stimmenabgabe bezieht sich ausschließlich auf den Produktionsfaktor Arbeit und damit auf die Bürger. Politische Wahlen stellen denjenigen Sanktionsmechanismus dar, mit dem die Bürger eine Regierung, die eine nicht ihren Präferenzen entsprechende Politik betreibt, direkt sanktioniert. Nicht die "Abstimmung mit den Füßen" (Exit) stellt für den Produktionsfaktor Arbeit eine realistische Option dar, sondern die Stimmenabgabe. Was das Verhältnis dieser beiden Transfermechanismen " Exit" und "Voice" betrifft, so ist davon auszugehen, daß sie sowohl in einer substitutiven als auch komplementären Beziehung zueinander stehen. 78 Die komplementäre Beziehung zwischen diesen Optionen ist darin zu sehen, daß mit der Abwanderung mobiler ökonomischer Ressourcen Wohlfahrtsverschlechterungen für den betreffenden Standort einhergehen. Diese Verschlechterung des Wohlstandes der Bürger bleibt jedoch nicht ohne Auswirkungen auf die Wahrscheinlichkeit der Wiederwahl einer Regierung. Die Gefahr, daß es bei der nächsten Wahl zu Reaktionen bei der Stimmabgabe kommen kann, veranlaßt die politischen Akteure auf die Abwanderung von Ressourcen rechtzeitig zu reagieren.79 Mussler/Wohlgemuth bezeichnen diese Gefahr, daß sich "Exit" in "Voice" im Sinne von Stimmenverlusten zu wandeln droht, als den "politisch externen Ef fekt". 10 Neben den beschriebenen Transfermechanismen kann der Systemwettbewerb auch unmittelbar durch den internationalen Handel mit Gütern und Dienstleistungen ausgelöst werden. Unter der Bedingung eines unbeschränkten Handels könnten die Bürger faktisch durch ihre Produktwahl eine Systementscheidung treffen. Der Kauf von Importgütern würde dann anstelle der "Exitoption" treten und damit die Präferenz bspw. zugunsten des Regulierungssystems des entsprechenden Ursprungslandes zum Ausdruck bringen. 81 75 Vgl. Hirschman,A. 0., Exil, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Finns, Organizations, and States, Cambridge, Mass. - London 1970, S. 21 ff. 16 Muss/er, W., undM. Woh/gemuth, op. cit., S. 8. 77 Vgl. Hirschman, A. 0., op. cit., S. 30 ff. 11 Vgl. Hirschman, A. 0., op. cit., S. 37. 19 Vgl. Gerken, L., Institutional Competition: An Orientative Framework, in: ders. (Hrsg.), Competition among Institutions, Houndmills et al. 1995, S. 12 f. 80 Vgl. Muss/er, W, undM Wohlgemuth, op. cit., S. 8. 81 Vgl. Streit, M. E., Systemwettbewerb und europäische Integration, op. cit., S. 13. 73 Wie der Wettbewerb auf den ökonomischen Märkten hat auch der hier postulierte Systemwettbewerb seine Grenzen. In Analogie zur Konzeption des Wettbewerbsversagens ergeben sich die Grenzen dort, wo die Bedingungen des Wettbewerbsversagens erfüllt sind. 12 Inwieweit eine Übertragung der Theorie des Wettbewerbsversagens auf das Phänomen des Systemwettbewerbs sinnvoll erscheint, soll in einer späteren Analyse im Rahmen der theoretischen Fundierung des Systemwettbewerbs untersucht werden.83 In diesem Abschnitt wurde die Funktionsweise des Systemwettbewerbs dargestellt. Bei der ordnungspolitischen Gestaltung von Integrationsprozessen ist vor allem nach den Wirkungen zu fragen, die von der marktlichen Integration durch Systemwettbewerb auf den Integrationsprozeß ausgehen. Die Analyse dieser Wirkungen soll eine Entscheidungshilfe darstellen, inwieweit der Systemwettbewerb als ordnungspolitische Perspektive geeignet erscheint oder nicht. 2.2.3 Wirkungen des Systemwettbewerbs In der theoretischen Analyse des Systemwettbewerbs werden im wesentlichen drei Wirkungen postuliert, die aus den bekannten Funktionsprinzipien des ökonomischen Wettbewerbs abgeleitet werden. Danach wird der Systemwettbewerb als ein Instrument angesehen, welches die Effizienz steigert, Macht begrenzt und neues Wissen generiert. 14 Nachfolgend sind diese Wirkungen genauer zu analysieren. 2.2.3 .1 Steigerung der Effizienz Das Streben nach ständigen Produktivitätssteigerungen und Innovationen kann als das wesentliche Kennzeichen wettbewerblicher Marktprozesse angesehen werden. Die eigene wirtschaftliche Situation kann nur dann verbessert werden, wenn im Vergleich zu den Wettbewerbern bessere Leistungen erbracht werden. Auf diesem einfachen Prinzip basiert jede Form der sogenannten Ertragswirtschaft i. S. Böhms. Das Erfolgsstreben im Wettbewerb zwingt die Unternehmer dazu, sich in den unmittelbaren Dienst der Konsumenten zu stellen. 15 Der Wettbewerbsdruck induziert auf jeder Marktseite die Suche nach der jeweils effizienten Lösung. Allgemein kann daher der Wettbewerb als ein Mechanismus beschrieben werden, der die Marktteilnehmer dazu zwingt, alle Möglichkeiten der Kostensenkung auszuschöpfen, Engpässe auszuweiten und Engpaßgüter einzusparen.16 Effizienzsteigerungen finden somit im Wettbewerbssystem immanent statt. 82 Zur Theorie des Wettbewerbsversagens vgl. Eickhof. N., Zur Legitimation ordnungspolitischer Ausnahmeregelungen, in: ORDO - Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 44 (1993), S. 214 ff. 83 Vgl. hierzu Kapitel 3.2.1. •• Vgl. stellvertretend für viele Gerken, L., Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften - Bestimmungsgründe und Probleme, op. eil., S. 9. 15 Vgl. Böhm, F., Die außerstaatliche («natürliche») Gesetzmäßigkeit des wettbewerblichen Wirtschaftsprozesses (1933), abgedruckt in: Stütze/, W., et al. (Hrsg.), Grundtexte zur sozialen Marktwirtschaft: Zeugnisse aus zweihundert Jahren ordnungspolitischer Diskussion, Stuttgart -New York 1981, S. 138. 86 Vgl. Giersch, H., Aufgaben der Strukturpolitik, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 9 (1964), S. 62. 74 Auch für den Systemwettbewerb lassen sich analoge Überlegungen anstellen. Im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen hier jetzt nicht die Effizienzsteigerungseffekte im Hinblick auf die materielle Dimension des Systemwettbewerbs, sondern die Effizienzwirkungen im Hinblick auf die politisch-institutionelle Dimension. Die Regierungen konkurrieren als Anbieter der verschiedenen institutionellen Arrangements um die mobilen Ressourcen. Der von den Transfermechanismen "Exit" und "Voice" ausgehende Wettbewerbsdruck zwingt die Anbieter dazu, nach dem jeweils effizienten institutionellen Arrangement zu suchen. Überträgt man den Systemwettbewerb bspw. auf die Ebene des Regulierungswettbewerbs, so gilt eine Regulierung dann als effizient, wenn sie in Einklang mit den Bürgerpräferenzen steht. Damit wird der Spielraum der Regierungen und Gebietskörperschaften bei Regulierungen eingeschränkt, denn die Bürger und auch Unternehmen können ineffiziente Regulierungen abwählen. 17 Jede standortpolitische Entscheidung der Regierung wird im Systemwettbewerb von den Bürgern auf ihre Effizienz hin überprüft. Dies gilt nicht nur für die Belastungen im Bereich des Steuer- und Sozialrechts, sondern auch für die Leistungen, die der Staat in Form öffentlicher Güter seinen Bürgern offeriert. Im Systemwettbewerb ist das Belastungs-Leistungs-Verhältnis dafür entscheidend, ob ein Land oder eine Region für die mobilen Produktionsfaktoren attraktiv ist.18 Der Systemwettbewerb zwingt die Politik, sich an den Präferenzen ihrer Bürger zu orientieren und die institutionellen Arrangements an ihre Bedürfitisse anzupassen. Damit werden die Politiker in den unmittelbaren Dienst der Bürger gestellt. Die Steigerung der Effizienz institutioneller Arrangements ist dabei im Politikwettbewerb genauso systemimmanent wie im Bereich der wettbewerblichen Marktprozesse.19 2.2.3.2 Begrenzung politischer Macht Die Wirkung des Systemwettbewerbs auf die Begrenzung politischer Macht steht in einem engen Zusammenhang mit den Transfermechanismen des Systemwettbewerbs. Die Option des "Exits" kann metaphorisch als ein Ventil angesehen werden, das es den Bürgern erlaubt, sich einer unkontrollierten Staatsmacht zu entziehen.90 In Analogie zu der unbestreitbaren Feststellung, daß der wirtschaftliche Wettbewerb nicht nur ein Anreizmechanismus, sondern auch ein Mittel der Machtbegrenzung und -verteilung darstellt 91 , kann diese Wirkung auch für den politischen Wettbewerb in Anspruch genommen werden. 87 Vgl. Hauser, H., Hannonisierung oder Wettbewerb nationaler Regulierungssysteme in einem integrierten Wirtschaftsraum, in: Aussenwirtschaft 48 (1993), S. 466. 81 Vgl. Prosi, G., Europäische Integration durch Wettbcwero?: Eine politisch~konomische Analyse, in: Radnitzky, G., und H. Bouillon (Hrsg.), Ordnungstheorie und Ordnungspolitik, Berlin et al. 1991, S. 125. 89 So zeigen Oates und Schwab, daß zwischen Wettbcwero und Effizienz auf der kommunalen Ebene ein unmittelbar positiver Zusammenhang besteht. Vgl. Oates, W. E., und R. M. Schwab, Tbc Allocativc and Distributive Implications of Local Fiscal Competition, in: Kenyon, D. A., und J. Kincaid (Hrsg.), Compctition among States and Local Govemments: Efficiency and Equity in Amcrican Fcderalism, Washington D.C. 1991, S. 131 ff. 90 Vgl. dazu auch Weede, E., Vom europäischen Wunder zum schleichenden Sozialismus, in: Radnitrky, G., und H. Bouillon (Hrsg.), Ordnungstheorie und Ordnungspolitik, Berlin et al. 1991, S. 25 ff. 91 "Der Wettbewero ist das großartigste und genialste Entmachtungsinstrumcnt der Geschichte. Man braucht es nur zu beschwören, alle weitere Aroeit leistet es von allein". Böhm, F., Demokratie und ökonomische Macht, in: Institut für ausltindisches und internationales Wirtschaftsrecht (Hrsg.), Kartelle und Monopole im modernen Recht, Band 1, Karlsruhe 1961, S. 22. 81 sieren. So ist bspw. die Europäische Kommission als supranationale Behörde bestrebt, eigene Programme und Politiken anzubieten, um so ihr Budget zu erweitern und zu maximieren. 131 Zentralisierungsbestrebungen stehen entsprechend den Aussagen der Politischen Ökonomie im Interesse der am Integrationsprozeß beteiligten politischen Akteure. Harmonisierungen sind ein bedeutendes Instrument, um gewünschte Zentralisierungen zu erreichen. Mit der Zentralisierung kann der Politikwettbewerb beschränkt werden, unpopuläre Entscheidungen und Handlungen abgewälzt und spezifischen Interessen einflußreicher Verbände zum Durchbruch verholfen werden. All dies dient aus der Sicht des einzelnen politischen Akteurs dazu, seinen Einfluß und sein Ansehen zu steigern. Um eventuelle Sanktionen in Form von Stimmenverlusten durch die Wähler zu vermeiden, werden Verantwortungen auf die supranationalen Institutionen abgewälzt. Harmonisierung und Zentralisierung sind untrennbar miteinander verflochten. Diesen unmittelbaren Zusammenhang gilt es zu berücksichtigen, wenn die Option der institutionellen Integration durch Harmonisierung zu bewerten ist. Dennoch ist die Strategie der Harmonisierung aufgrund ihrer Zentralisierungstendenz nicht a priori negativ zu beurteilen. Vielmehr existieren zahlreiche Argumentationsmuster, die für eine Vereinheitlichung durch Harmonisierung im Rahmen von Integrationsprozessen sprechen. 2.3.2 Argumente pro Harmonisierung Im Verlauf dieses Abschnittes sollen die wesentlichen Argumente, die für eine ordnungspolitische Strategie der Harmonisierung sprechen, am Beispiel des europäischen Integrationsprozesses aufgezeigt werden. Die Harmonisierung wurde im europäischen Integrationsprozeß immer als ein Instrument angesehen, um die Ziele der Gemeinschaft zu erreichen.132 Im Vordergrund steht dabei gemäß Art. 2 EGV die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes. Mit der Verabschiedung der EEA wurde die zentrale Bedeutung, welche der Rechtsangleichung zur Verwirklichung des Binnenmarktes zukommt, bekräftigt, erweitert und präzisiert. 133 Diese Betrachtungsweise bezieht sich vor allem auf die Bedeutung des Art. 1 00a EGV. 134 Der instrumentelle Charakter der Rechtsangleichung kommt in Art. 3 lit. h EGV zum Ausdruck, der das System der Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu den Grundaufgaben der Gemeinschaft erklärt. 131 " ..• the members ofthe Commission actively search for policies which give the Community more importancc in politico-economic decisions and which make economic interest groups more dependent on thc commission 's discretionary activities." Frey, B. S., und H. Buhofer, Integration and Protectionism: A Comparative Institutional Analysis, in: Ausscnwirtschaft 41 (1986), S. 174. 132 Vgl. Ehlermann, C.-D., ökonomische Aspekte des Subsidiaritätsprinzips: Harmonisierung versus Wettbewerb der Systeme, in: Integration 18 (1995), S. II. 133 Vgl. dazu Everling, U., Zur Funktion der Rechtsangleichung in der Europäischen Gemeinschaft: Vom Abbau der Verzerrungen zur Schaffung des Binnenmarktes, in: Capotorti, F., et a/. (Hrsg.), Du droit international au droit de l'integration: Liber Amicorum Pierre Pescatore, Baden-Baden 1987, S. 237 ff., und Schwartz, 1. E., 30 Jahre Rechtsangleichung, in: Mestmäcker, E.-J., H. Möller und H.-P. &hwarz (Hrsg.), Eine Ordnungspolitik für Europa: Festschrift für Hans von der Groeben zu seinem 80. Geburtstag, Baden- Baden 1987, S. 365. 134 Vgl. Kapitel 1.1.3. 82 2.3.2.1 Hannonisierung zum Abbau von Handelshemmnissen Die Priorität, die der Rechtsangleichung zur Verwirklichung des Binnenmarktes zugemessen wird, bezieht sich vor allem auf das Argument, daß eine ungenügende Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften Handelshemmnisse schafft, die einer Verwirklichung des Binnenmarktes entgegenstehen. 135 Harmonisierung dient somit dem Abbau von Handelshemmnissen. Dieses Argument stützt sich auf die Territorialität des Rechts. Unter Territorialität des Rechts versteht man die territoriale Begrenzung der Jurisdiktion, Recht zu setzen, Recht zu sprechen und Recht durchzusetzen. 136 Aus dieser territorialen Rechtsbegrenzung folgt eine internationale Rechtszersplitterung. Jede grenzüberschreitende Transaktion führt dazu, daß verschiedene Rechtsterritorien berührt werden. Im Bereich der privaten Wirtschaftsbeziehungen erzeugt diese territoriale Gebundenheit des Rechts spezifische Fonnen der Unsicherheit.137 Aus dieser Unsicherheit wiederum resultieren Koordinationsprobleme, die sich in erhöhten Transaktionskosten widerspiegeln. Die Territorialität des Rechts und die damit verbundenen Transaktionskosten entfalten eine handelshemmende Wirkung. 131 Mit Hilfe der Harmonisierung wird die territoriale Begrenztheit des Rechts aufgehoben, zumindest bezüglich des Territoriums, auf das sich der Gemeinsame Markt erstreckt. Somit dient das Harmonisierungsregime vor allem der Erzielung von Transaktionskostenenpamissen. Im Hinblick auf den europäischen Binnenmarkt ist dieses Argument jedoch zu relativieren. Dies liegt in erster Linie daran, daß im EG-Vertrag die Grundfreiheiten primärrechtlich garantiert sind. Darüber hinaus hat der EuGH durch die Festschreibung des Ursprungslandprinzips die Territorialität nationalstaatlicher Regelungen im europäischen Binnenmarkt weitgehend aufgehoben. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß in der Rechtsprechung des EuGH das Ursprungslandprinzip durchaus differenziert berücksichtigt wird. 139 So hat der EuGH im Fall Keck entschieden, daß für Regelungen, die bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränken, sofern sie importierte Waren weder rechtlich noch tatsächlich benachteiligen und diese Regelung gleichennaßen alle im Inland tätigen Wirtschaftsteilnehmer betriffi, das Bestimmungslandprinzip Anwendung findet. 140 Bei produktbezogenen Regelungen hingegen gilt weiterhin das Ursprungslandprinzip. Obwohl solche Einschränkungen im Handelsverkehr auftreten können, spielt das Harmonisierungsargument zur Beseitigung von Handelshemmnissen nur eine untergeordnete Rolle. Denn auch bei einer theoretisch möglichen vollkommenen Hannonisierung können Handels- 135 Vgl. Ehlermann, C.-D., supra, S. 12. 136 Vgl. Schmidtchen, D., Territorialität des Rechts, Internationales Privatrecht und die privatautonome Regelung internationaler Sachverhalte: Grundlagen eines interdisziplinären Forschungsprogramms, in: Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 59 (1995), S. 58. 131 Schmidt-Trenz bezeichnet diese Unsicherheit als die "konstitutionelle Unsicherheit". Vgl. Schmidt-Trenz, H.-J., Außenhandel und Territorialität des Rechts: Grundlegung einer Neuen Institutionenökonomik des Außenhandels, Baden-Baden 1990, S. 232 f. 138 Vgl. Herdegen,M., Internationales Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., München 1995, S. 27. 139 Vgl. Roth, W.-H., Rückzug des Europäischen Gerichtshofes vom Binnenmarktkonzept?, in: Referate des XXVII. FIW-Symposions, Marktwinschaft und Wettbewerb im sich eiweiternden europäischen Raum, FIW-Schriftenreihe Heft 160, Köln et al. 1994, S. 25. 140 Vgl. Keck!Mithauard, in: EuGH Slg.1993, Rs. C-267/91 u. C-268/91, S. I 6097 ff., sowie die Anmerkungen von Ehricke, U., Das Verbot des Weiterverkaufs zum Verlustpreis und Gemeinschaftsrecht, in: Wirtschaft und Wettbewerb 44 (1994), S. 108 ff. 83 hemrnnisse dadurch entstehen, daß harmonisierte Regelungen aufgrund unterschiedlicher Traditionen in den Mitgliedstaaten unterschiedlich angewendet werden. Rechtshannonisierung schafft automatisch noch keine einheitliche Rechtsanwendung. 2.3.2.2 Harmonisierung zur Angleichung institutioneller Unterschiede Das zweite Argument zur Begründung von Harmonisierungen bezieht sich auf die Angleichung institutioneller Unterschiede. 141 Hintergrund dieser Argumentation ist, daß institutionelle Unterschiede für die Wettbewerber zu gravierenden Kostenunterschieden führen, die daM Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen. Damit wird die Harmonisierung als ein Instrument angesehen, um Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen und gemäß Art. 3 lit. g EGV ein System zu schaffen, welches den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt. Die institutionellen Unterschiede, die zu gravierenden Kostenunterschieden führen, beziehen sich hauptsächlich auf unterschiedliche Regulierungsniveaus. Differenzen innerhalb der verschiedenen nationalen Regulierungen können bei gleichzeitiger Anwendung des Ursprungslandprinzips zu Diskriminierungen derjenigen Anbieter führen, die in hochregulierten Ländern produzieren bzw. ihre Dienstleistungen anbieten. 142 Aufgrund dieser Inländer- oder auch Umkehrdiskriminierung 143 würden mit dem Systemwettbewerb, zu dem schließlich auch der Regulierungswettbewerb gehört, zwangsläufig Wettbewerbsverzerrungen einhergehen. Im hochreguliertem Inland würden somit neue Märkte bzw. Produktdifferenzierungen entstehen, die daM ausschließlich den ausländischen Anbietern aus den Staaten mit niedrigerem Regulierungsniveau vorbehalten wären. 144 Daraus würden sich dann im Inland negative Effekte bezüglich der Einkommenserzielung und der Beschäftigungsentwicklung ergeben. Zur Vermeidung dieser Benachteiligungen und zur Herstellung von Chancengleichheit werden Harmonisierungserfordernisse unter dem Postulat "Leveling the Playing Field" abgeleitet. Allerdings wird das Argument der Inländerdiskriminierung hinsichtlich seiner praktischen Relevanz häufig überschätzt. m Unterschiedliche Regulierungsintensitäten können vielmehr ihre Ursache in den unterschiedlichen Präferenzen der Bürger bezüglich verschiedener Regulierungsniveaus innerhalb der verschiedenen Mitgliedstaaten haben. Das heißt, unterschiedlich existierende Regulierungsniveaus sind das Ergebnis unterschiedlicher Bürgerpräferenzen. Damit handelt es sich bei unterschiedlichen Regulierungsintensitäten nicht mehr um Wettbewerbsverzerrungen, sondern um unterschiedliche Standortbedingungen. 146 Eine gemein- 141 Vgl. Ehlermann, C.-D., supra, S. 12. 142 Vgl. dazu Nico/aysen, G., Inländerdiskriminierung im Warenverkehr, in: Europarecht 26 (1991), S. 103., und Hammer/, Ch., Inländerdiskriminicrung, Berlin 1997, S. 125 ff. 143 Vgl. Michaelis, J., Gegenseitige Anerkennung nationaler Regelungen in der EG, in: Winschaftsdienst 70 (1990), S. 487. 144 Vgl. Michaelis, J., supra, S. 487. 145 So bspw. im Bereich des Wettbewerbsrechts. Vgl. Brinker, 1., Ansätze für eine EG-konforme Auslegung des nationalen Kanellrechts, in: Winschaft und Wettbewerb 46 (1996), S. 553. 146 Vgl. diese Argumentation für den Bereich des Wettbewerbsrechts bei Vaubel, R., Ein Vorschlag für die Reform der europäischen Wettbewerbspolitik, in: Verein der Freiburger Wirtschaftswissenschaft/er (Hrsg.), Ordnungspolitische Aspekte der europäischen Integration: Frciburgs Botschaft für ein offenes Europa, Baden-Baden 1996, S. 176. 84 schaftsweite Harmonisierung würde somit den unterschiedlichen Präferenzen der Bürger in den Mitgliedstaaten widersprechen. 2.3.2.3 Harmonisierung zum Schutz wesentlicher Interessen Das dritte Argument zugunsten einer institutionellen Integration durch Harmonisierung findet seine Begründung in dem Schutzbedürfhis wesentlicher Interessen. 147 Das Harmonisierungspostulat zum Schutz wesentlicher Interessen läßt sich in drei Thesen darstellen: 141 1. Ein hohes Schutzniveau in der Gemeinschaft wird per se als wünschenswert erachtet, welches nur zentral durch die gemeinschaftlichen Institutionen gewährleistet werden könne. 2. Mit der Verwirklichung des Binnenmarktes durch Systemwettbewerb werden die nationalen Schutzinteressen mehr und mehr ausgehöhlt. Dieser Entwicklung müsse durch gemeinschaftsweite Harmonisierung entgegengewirkt werden. 3. Die Existenz grenzüberschreitender externer Effekte erfordert zwangsläufig harmonisierte Lösungen. Die beiden letztgenannten Thesen beziehen sich vor allem darauf, daß ein Systemwettbewerb - als Gegenpol der Harmonisierung -innerhalb dieser beiden Bereiche versagen würde. Die ökonomische Theorie des Marktversagens bildet dafür den Hintergrund. In der ersten These werden die sogenannten nicht-wirtschaftlichen Interessen, wie sie zum Teil in Art. 36 EGV genannt sind, in den Mittelpunkt des Schutzbereiches gestellt. 149 Hierzu zählen vor allem öffentliche Sittlichkeit, Ordnung, Sicherheit, Gesundheit sowie Natur- und Umweltschutz. Diese These spiegelt der Wortlaut des Art. 100a (3) EGV wider. Es wird bestimmt, daß die Kommission in ihren Vorschlägen zur Rechtsangleichung in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umwelt- und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau auszugehen hat. Ob jedoch ein hohes Schutzniveau nur zentral durch die Gemeinschaftsinstitutionen effizient gewährleistet werden kann, bleibt fraglich. Vielmehr ist auch hier wiederum davon auszugehen, daß in den einzelnen Mitgliedstaaten die Präferenzen bezüglich der einzelnen Schutzbereiche sehr stark variieren. Somit besteht die Gefahr, daß eine zentrale Harmonisierung der Schutzbereiche durch die Gemeinschaft weder in bezug auf die Auswahl der jeweiligen Bereiche, noch hinsichtlich der Höhe des anzustrebenden Schutzniveaus in Einklang mit den jeweiligen Präferenzen der Bürger in den Mitgliedstaaten zu bringen ist. Eine zentrale Definition der Schutzbereiche und des Schutzniveaus würde dann zu suboptimalen Ergebnissen führen. In der zweiten These wird unterstellt, daß wettbewerbliche Integrationsmechanismen zur sogenannten Null-Regulierung führen würden.150 In Analogie zur ruinösen Konkurrenz im wirtschaftlichen Wettbewerb würden im politischen Wettbewerb um die mobilen Produktionsfaktoren die Schutzbereiche nach und nach abgebaut werden. Der Systemwettbewerb würde dazu 1•1 Vgl. Groeben, H. von der, Probleme einer europäischen Wirtschaftsordnung, in: Baur, J. F, P.-Ch. Mü/ler- Gra.ffund M Zuleeg (Hrsg.), Europarecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht: Festschrift für Bodo Bömer zum 70. Geburtstag, Köln et al. 1992, S. 106 f., und Ehlermann, C.-D., supra, S. 12 und 14. 148 Vgl. Streit, M E., und W. Muss/er, op. cit., S. 97. 149 Vgl. Ehlermann, C.-D., supra, S. 14. 1 '° Vgl. zur Null-Regulierung Siebert, H., op. cit., S. 60. 85 führen, daß sich der Staat aus einer Vielzahl von Gebieten zurückziehen würde. m Diese sogenannte "Race to the Bottom Hypothese" unterstellt damit, daß im Bereich des Politikwettbewerbs systemimmanent ein Anreiz dazu bestünde, zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit das Regulierungsniveau zu senken. 152 Gleiche Überlegungen werden auch bezüglich eines Steuerwettbewerbs abgeleitet.153 Ein Steuerwettbewerb der Gemeinschaft würde den Wohlfahrtsstaat in seiner Existenz gefährden, da mobile Produktionsfaktoren wie Kapital und hochqualifizierte Arbeit sich den Steuerlasten durch Abwanderung in Staaten mit geringerer Steuerlast entziehen würden. 154 Staatliche Sozialleistungen und staatliche Investitionen wären dann nicht mehr finanzierbar. In der Gemeinschaft bestünde für keinen Mitgliedstaat mehr ein Anreiz, Sozialleistungen anzubieten, da sich diejenigen, die nicht auf diese Leistungen angewiesen sind, den daraus resultierenden Lasten durch Abwanderung entziehen würden. Gleichzeitig würde in den Staaten, die höhere Sozialleistungen anbieten, eine Zuwanderung der sozialen Schwachen stattfinden, da diese aus Ländern mit geringeren Sozialstandards in die Länder wandern würden, die höhere Sozialstandards anbieten. "Any country that tries to establish an insurance state would be driven to bankruptcy because it would face emigration of the luc~ who are supposed to give and immigration of the unlucky who are supposed to receive." 1 5 Auf der Basis dieser Überlegungen werden Harmonisierungserfordernisse zum Schutz wesentlicher Interessen abgeleitet. Dabei handelt es sich jedoch um eine unzulässige Verkürzung der Mechanismen des Systemwettbewerbs. Was den Sozialstaat und dessen Kosten betriffi, so ist davon auszugehen, daß ökonomisch betrachtet der Sozialstaat - d.i. das staatliche Angebot an Sozialleistungen -nichts anderes als eine Determinante der Wettbewerbsposition eines Landes darstellt. 156 Damit gehört die Sozialpolitik zu den Standortfaktoren. Das Angebot an steuer- oder kreditfinanzierten öffentlichen Leistungen gehört im Systemwettbewerb zu den wettbewerblichen Aktionsparametern, über die eine Regierung verfügt. Dabei darf nicht vernachlässigt werden, daß Steuerbürger und Unternehmen auch Präferenzen zugunsten dieser öffentlichen Leistungen und bestimmten Regulierungen haben. 157 Regulierungen bspw. im Bereich des Umweltschutzes und Sozialleistungen sind nicht ausschließlich als negative Standortfaktoren aufzufassen, sondern sie können auch im positiven Sinne die Standortqualität erheblich verbessern und somit die Wettbewerbsposition eines Landes verbessern. 158 Unterschreitet eine Regierung das von den Bürgern präferierte Regulierungsniveau und werden die Sozialleistungen entgegen den Bürgerpräferenzen gekürzt, so 151 Vgl. McGee, A., und S. Weatherhi/1, The Evolution of the Single Market: Hannonisation or Liberalisation, in: Modem Law Review 53 (1990), S. 595 f. 152 Vgl. Dehousse, R., Integration v. Regulation?: On the Dynamics ofRegulation in the European Community, in: Journal of Common Marke! Studies 30 (1992), S. 395. 153 Vgl. dazu vor allem Sinn, H.-W., Tax Hannonization and Tax Competition in Europe, in: European Economic Review 34 (1990), S. 489 ff. 154 Vgl. Sinn, H.-W., Tax Hannonization and Tax Competition in Europe, supra, S. 500 f. 155 Sinn, H.-W., Tax Hannonization and Tax Competition in Europe, supra, S. 502. 156 Vgl. Paque, K.-H., supra, S. 115. 157 Vgl. Kitch, E., Business Organization Law: State or Fcderal?, in: Buxbaum, R. M, G. Hertig, A. Hirsch und K. J. Hopt (Hrsg.), European Business Law: Legal and Economic Analyses on Integration and Hannonization, Berlin -New York 1991, S. 41. 158 Vgl. Woo/cock, S., The Single European Market: Ccntrafüation or Competition among National Rules, London 1994, S. 40. 86 muß diese Regierung ebenso mit Abwanderung und Widerspruch rechnen, wie im umgekehrten Fall. Aus dieser Perspektive erscheint es unverständlich, warum der Systemwettbewerb nicht den Schutz wesentlicher Interessen garantieren könne. Vielmehr scheint auch hier wiederum der Systemwettbewerb ein geeignetes Verfahren zu sein, die wesentlichen Schutzinteressen der Bürger aufzudecken und diesen durch effiziente Regulierungen und Angebote an öffentlichen Leistungen nachzukommen. Ein Harmonisierungserfordernis ist nicht zu erkennen. Im Gegensatz dazu sind im Fall des Vorhandenseins grenzübenchreitender externer Effekte Harmonisierungen erforderlich. Das heißt, wenn politische Entscheidungen eines Mitgliedstaates zu positiven oder negativen Auswirkungen auf die Bürger und Unternehmen anderer Mitgliedstaaten führen, entsteht ein Harmonisierungsbedarf Allerdings sollten diese Auswirkungen spürbar und wesentlich sein, da ansonsten aufgrund der Ubiquität externer Effekte allgegenwärtige Harmonisierungserfordemisse abgeleitet werden können. 159 Ein Beispiel dafür, wann grenzüberschreitende externe Effekte Harmonisierungserfordernisse auslösen, stellen länderübergreifende Umweltverschmutzungen dar. 160 Je besser die Möglichkeiten zur Abwälzung der Umweltwirkungen auf das Ausland sind, desto geringer wird der Anreiz, hohe Umweltstandards politisch durchzusetzen. 161 Damit ergibt sich die Gefahr des Umwelt-Dumpings auf Kosten anderer. Zur Vermeidung solcher Entwicklungen sind Harmonisierungen unvermeidbar. 162 Die Harmonisierungen müssen dabei nicht zwangsläufig in der Form administrativer Vorgaben bezüglich der Emissionen, Produktionsprozesse und Produkte bestehen. Effiziente Wirkungen könnten dabei auch durch eine Harmonisierung der Haftungsregeln bei Umweltschäden erreicht werden. 163 Diese Harmonisierungserfordemisse ergeben sich jedoch nur für den Fall der grenzüberschreitenden Umweltverschmutzungen. Die Gestaltung der nationalen Umweltpolitik kann dagegen sehr wohl dem Systemwettbewerb als ein Element der Standortpolitik überlassen bleiben_ 164 159 Damit würde man dann sehr schnell zum Nirwana-Approach gelangen. Vgl. Demsetz, H., Infonnation and Efficiency: Another Viewpoint, in: Journal ofLaw and Economics 12 (1969), S. 1. 160 Vgl. Kirchgässner, G., Ansatzmöglichkeiten zur Lösung europäischer Umweltprobleme, in: Aussenwirtschaft 47 (1992), S. 55 ff. 161 Vgl. Hauser, H., supra, S. 468. 162 Vgl. Siebert, H., op. cit., S. 71, und Sinn, H.-W., The Limits to Competition Between Economic Regimes, in: Empirica -Austrian Economic Papers 17 (1990), S. 6 f. 163 Vgl. Kirchgässner, G., Haftungsrecht und Schadensersatzanspliiche als umweltpolitische Instrumente, in: Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht 15 (1992), S. 18 ff. 164 Vgl. Long, N. V., und H. Siebert, supra, S. 308. 87 2.3.2.4 Harmonisierung zur Verfestigung der Gemeinschaft Das vierte Harmonisierungsargument sieht vor allem in der Rechtsharmonisierung ein Instrument zur Schaffung solider Rechtsstrukturen und zur wirtschaftlichen und institutionellen Verfestigung der Gemeinschaft. 165 Die Rechtsharmonisierung soll in der Gemeinschaft nicht nur der Absicherung einer bestehenden politischen und ökonomischen Ordnung dienen, sondern sie soll darüber hinaus auch ihre Funktion als Integrationsinstrument im Dienst der Fortentwicklung der Gemeinschaft erfüllen. "Je mehr die Rechtsangleichung voranschreitet, um so mehr werden nicht nur Hindernisse beim Funktionieren des Gemeinsamen Marktes abgetragen, sondern zugleich auch unwiderrufliche Fakten für die ständige Fortentwicklung der Gemeinschaft gesetzt."166 Diese Argumentation reicht weit über die funktionale Legitimation des Gemeinschaftshandelns hinaus. 167 Vielmehr zielt sie in Richtung der Vertiefung der Integration im Sinne der Schaffung eines europäischen Einheitsstaates. Zu diesem Zweck wird dabei die Harmonisierung als ein Wert an sich dargestellt. Eine solche Argumentation enthält eine hochgradig normative Wertung und entzieht sich somit jeder objektivierbaren Kritik. Mit der Verfestigung der Gemeinschaft durch die Harmonisierung soll der Integrationsprozeß irreversibel gemacht werden. Es scheint dabei so, als ob man sich dabei vom begrifflichen Zusammenhang zwischen Harmonisierung und Harmonie leiten läßt. Harmonisierung soll dabei der Schaffung einer gemeinschaftsweiten Harmonie dienen, die nicht nur durch Einigkeit hinsichtlich der Zielvorstellungen gekennzeichnet ist, sondern auch in sämtlichen Bestrebungen und Handlungen zum Ausdruck kommt. Eine solche Harmonie setzt darauf, daß der Integrationsprozeß am besten funktioniert, wenn alles Strittige vorab und von oben geregelt ist. 168 Kritisch betrachtet scheint es sich hierbei jedoch um ein Beispiel für die von v. Hayek beschriebenen konstruktivistischen Irrtümer zu handeln. 169 Harmonisierung zur Verfestigung der Gemeinschaft heißt nichts anderes, als auf die Vorteile evolutionärer Prozesse zu verzichten und Unentdecktes vorwegzunehmen. Vielmehr scheint das Harmonisierungsargument zur Verfestigung der Gemeinschaft nur allzu oft als Scheinargument zum Schutz privilegierter Interessen und der Erhaltung zentraler Machtpositionen zu dienen. 165 Vgl. Schwarze, J., Das Recht als Integrationsinstrument, in: Capotorli, F., et a/. (Hrsg.), Du droit international au droit de l'integration: Liber Amicorum Pierre Pescatore, Baden-Baden 1987, S. 643, und Beutler, B., R. Bieber, J. Pipkorn und J. Streil, Die Europäische Union: Rechtsordnung und Politik, 4. Aufl., Baden- Baden 1993, S. 378. 166 Everling, U., Möglichkeiten und Grenzen der Rechtsangleichung in der Europäischen Gemeinschaft, in: Reichert-Facilides, F., F. Ritlner und J. Sasse (Hrsg.), Festschrift für Reimer Schmidt, Karlsruhe 1976, S. 175. 167 Vgl. Muss/er, W., undM. Wohlgemuth, op. eil., S. 26. 168 Vgl. Giersch, H., Diskussionsbeitrag zu: Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften - Bestimmungsgründe und Probleme, in: Gerken, L. (Hrsg.), Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung: Europäische Ordnungspolitik im Zeichen der Subsidiarität, Berlin et al. 1995, S. 36. 169 Vgl. Hayek, F. A. von, New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas, London • Henly 1978, S. 3 ff. 88 2.3.3 Harmonisierung im Lichte der ökonomischen Kritik Den Harmonisierungsargumenten können -soweit dies nicht schon im vorherigen Abschnitt geschehen ist -eine Reihe von Kritikpunkten entgegengestellt werden. Diese Kritikpunkte fundieren im wesentlichen darauf, daß die Harmonisierung als Integrationsstrategie per se auf den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren verzichtet und vorgibt, die bestmögliche Lösung im voraus zu kennen. Damit konzentriert sich die Kritik an der Harmonisierungsstrategie darauf, daß im Falle umfangreicher ex ante-Harmonisierungen auf die unbestrittenen vorteilhaften Wirkungen wettbewerblicher Mechanismen verzichtet wird. Der Verzicht auf den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren und die damit verbundene Anmaßung von Wissen, die bereits richtige Lösung zu kennen, entspricht vom Ansatz her konstruktivistischem Denken.170 Die Basis für eine solche Denkweise stellt einen "Wissensoptimismus" insofern dar, als man implizit davon ausgeht, daß die Politiker als Entscheidungsträger über die besseren und vollständigeren Informationen verfügen. Dabei ist jedoch zu fragen, woher sie das Wissen darüber erlangen sollen, welche harmonisierte Lösung unter Berücksichtigung divergierender Bürgerpräferenzen als die Beste anzusehen ist. Damit wird von der Fehlbarkeit und der Unvollständigkeit des menschlichen Wissens abstrahiert. 171 Innerhalb dieser Überlegungen ist zu beachten, daß selbst dann, wenn die politischen Akteure über alle Informationen verfügen würden, Wissen stets subjektabhängig ist. Die laufenden Wahrnehmungen werden ständig mit den individuell-subjektiven Vorstellungen und Eindrücken in Verbindung gebracht und interpretiert. m Wissen ist demnach immer subjektbezogen. Aus diesem Blickwinkel erscheint der Verzicht auf den wettbewerblichen Entdeckungsprozeß durch Harmonisierung als ein außerordentlich risikoreiches Unterfangen, denn es gibt kein Individuum, welches über alle notwendigen Informationen verfügen kann. "In keiner außer der allereinfachsten Art von sozialer Ordnung ist es vorstellbar, daß alle Tätigkeiten durch einen einzigen Kopf gelenkt werden; und sicherlich hat es noch niemand zustande gebracht, alle Tätigkeiten in einer komplexen Gesellschaft bewußt zu arrangieren; etwas wie eine voll ~epiante Gesellschaft von auch nur etwas höheren Grad von Komplexität gibt es nicht." 7 Im Gegensatz dazu bietet der Systemwettbewerb eine risiko- und konfliktarme Fehlerkorrektur. Die ex ante-Harmonisierungsstrategie dagegen entspricht dem, was v. Hayek als synoptische Täuschung bezeichnet; sie basiert auf der Fiktion, "daß alle relevanten Tatsachen irgendeinem einzelnen Geist bekannt sind und daß es möglich ist, aus dem Wissen der Einzelheiten eine wünschenswerte soziale Ordnung zu errichten."174 170 Vgl. Radnitzky, G., Towards a Europe of Free Societies: Evolutionary Competition or Constructivistic Design, supra, S. 145. 171 Vgl. Radnitzky, G., Towards a Europe of Free Societies: Evolutionary Competition or Constructivistic Design, supra, S. 153. 172 v. Hayek bezeichnet diese subjektiven Vorstellungen und Eindrücke als sogenannte "memory images". Vgl. Hayek, F. A. von, The Sensory Order • An Inquiry into Foundations of Theoretical Psychology, London • Henly 1976, S. 144. 173 Hayek, F. A. von, Arten der Ordnung, op. eil., S. 41. 174 Hayek, F. A. von, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. 1: Regeln und Ordnung, op. eil., S. 30. 89 Darüber hinaus verkennt der Ansatz der ex ante-Harmonisierung die Rolle unbeabsichtigter Folgen sozialer Handlungen. 175 Eine Vielzahl der in der menschlichen Gesellschaft existierenden Ordnungen sind eben nicht das Ergebnis bewußter menschlicher Entwürfe, sondern resultieren vielmehr aus der Tätigkeit der Individuen ohne deren Absicht.176 Damit erscheint es außerordentlich fraglich, ob eine Integration durch Harmonisierung in der Lage ist, eine präferenzkonfonne Ordnung herbeizuführen. Mit der Wahl der Integration durch Harmonisierung wird auch auf die wettbewerbliche Machtkontrolle verzichtet. So ist es kein Zufall, daß gerade von denjenigen Institutionen und Interessengruppen immer wieder die Harmonisierungserfordernisse betont werden, die befürchten müssen, in einem Wettbewerb der Systeme ihre Privilegien und Einflußpotentiale zu verlieren. Je stärker harmonisiert wird, desto weniger können die Anbieter der mobilen Ressourcen "schlechte" institutionelle Arrangements durch Abwanderung sanktionieren, da die Bedingungen im Integrationsgebiet einheitlich gestaltet sind. Auch die Funktionsfähigkeit der Wählerkontrolle wird erheblich eingeschränkt. Harmonisierungen auf der Basis von Verhandlungsprozessen führen im Ergebnis dazu, daß politische Verantwortlichkeiten nicht mehr präzise zugeordnet werden können. Damit erhöht sich die Intransparenz der politischen Entscheidungen. Gleichzeitig besteht der bereits oben beschriebene Anreiz für die politischen Akteure, Verantwortungen für unpopuläre Maßnahmen auf die übergeordnete supranationale Ebene abzuwälzen. Die Integration durch Harmonisierung kann auch bestehende Asymmetrien in der Durchsetzungsfähigkeit von Interessengruppen verstärken. Im Gegensatz zu der These, daß Zentralisierungen langfristig den Einfluß von Interessengruppen abschwächen177, können Zentralisierungen das Einflußpotential spezifischer Interessengruppen mit weitgehend homogenen Interessen, bedingt durch die geringeren Organisationskosten gegenüber anderen größeren Gruppen mit weniger homogenen Interessen, erhöhen.178 Somit besteht die Gefahr, daß bspw. die Einflußmöglichkeiten von Industrieverbänden gegenüber denen von Konsumentenverbänden nachhaltig gestärkt werden. Dies wiederum kann im Ergebnis dazu führen, daß die Harmonisierungen zugunsten der Partikularinteressen und damit zu Lasten der Verbraucher instrumentalisiert werden. Eine effiziente Kontrolle politischer und von spezifischen Interessengruppen ausgeübter Macht ist dann nicht mehr möglich. Zur Unterstützung der Harmonisierungsargumente wird immer wieder auf die Skalenvorteile und Transaktionskostenersparnisse im Zuge von Zentralisierungen hingewiesen. Mit der Harmonisierung soll durch die Bündelung der verschiedenen Aktivitätsarten in den jeweiligen Politikbereichen die Zielerreichung -bedingt durch economies of scale und scope -effektiver und 175 Vgl. Radnitzky, G., Towards a Europe of Free Societics: Evolutionary Competition or Constructivistic Design, supra, S. 153. 176 Vgl. Hayek, F. A. von, Anen der Ordnung, op. cit., S. 34. 177 Vgl. dazu Madison, J., Federalist Anikel Nr. 10, in: Adams. A„ und W. P. Adams (Hrsg.), Die Federalist- Anikel: Politische Theorie und Verfassungskommentar der amerikanischen Gründerväter, Paderborn et al. 1994, s. 54 ff. 178 Vgl. zu den Voneilen kleinerer spezifischer Interessengruppen O/son, M., The Logic of Collective Action, op. eil., S. 53 ff., und ders., Aufstieg und Niedergang von Nationen: Ökonomisches Wachstum, Stagflation und soziale Starrheit, op. cit., S. 39 f. 90 kostengünstiger zu realisieren sein. 179 Die Transaktionskostenersparnisse ergeben sich aus der Überwindung territorial begrenzter Rechtsräume. Den möglichen Skalenvorteilen durch Zentralisierung steht jedoch die Gefahr der Entstehung von X-Inefl'"tzienzen im Sinne von Leibenstein entgegen. 110 In Analogie zu den organisationsinternen Ineffizienzen privatwirtschaftlicher Unternehmen lassen sich mit zunehmender Größe die Skalenvorteile auch im Bereich der politisch öffentlichen Verwaltung nicht beliebig fortsetzen. 111 Wenn man bedenkt, daß mit zunehmender Größe Flexibilität und Initiative -be- dingt durch Motivationsverluste -abnehmen, ist kritisch zu hinterfragen, ob mit zunehmender Zentralisierung die Effizienz der einzelnen Politikbereiche gesteigert werden kann. Auch die Bedeutung der Transaktionskostenersparnisse durch Rechtsvereinheitlichung ist zu relativieren. Es wird allzu oft übersehen, daß Rechtseinheit -auch wenn sie grundsätzlich für erwünscht anzusehen ist -niemals kostenlos herbeigeführt werden kann. 182 Vielmehr sind mit der Schaffung einheitlicher Rechtsräume erhebliche Kosten verbunden. Die Kosten entstehen nicht nur durch die Ressourcenanbindung zur Schaffung einheitlicher Rechtsräume, sondern auch zu deren dauerhafter Durchsetzung. Desweiteren gehört zu den Kosten der Rechtsvereinheitlichung auch der Verzicht auf Rechtsvielfalt, die erforderlich wäre, um eine lokalen Präferenzen entsprechende rechtspolitische Gestaltung zu ermöglichen. 183 Daher sind den Befürwortern einer unbegrenzten Rechtsvereinheitlichung die Aussagen der Theorie optimaler Rechtsräume entgegenzuhalten, nach der optimale Rechtsräume vor allem durch ansteigende Rechtsdurchsetzungskosten begrenzt werden. 114 Darüber hinaus sind die eventuellen Skalen- und Transaktionskostenvorteile durch Harmonisierung dahingehend zu relativieren, daß mit dem Verzicht auf den Wettbewerb als Entdekkungsverfahren das Entstehen künftiger effizienter Marktlösungen verhindert wird. Eventuelle augenblickliche Effizienzgewinne der Harmonisierung werden infolge des Fehlens des Wettbewerbs als Instrument zur Kostenkontrolle langfristig aufgezehrt. Zudem können effiziente Marktlösungen gar nicht erst entstehen, wenn die Harmonisierung vorgibt, die beste Lösung a priori bereits zu kennen. 179 Zu den Skaleneffekten durch zentrale Zuständigkeiten vgl. Gafgen, G., Zentrale oder dezentrale Wirtschaftspolitik in Europa, in: Gah/en, B., H Hesse und H J. Ramser (Hrsg.), Europäische Integrationsprobleme aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht, Tübingen 1994, S. 34 f. 180 Vgl. Leibenstein, H., Allocative Efficiency vs. "X-Efficiency", in: American Economic Review 56 (1966), S. 392 ff. 181 Zu den X-Ineffizienzen im Bereich der öffentlichen Verwaltung vgl. Bös, D., Effizienz des öffentlichen Sektors aus volkswirtschaftlicher Sicht, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 114 (1978), S. 302 ff., und Peacock, A., Public X-Inefficiency: Inforrnational and Institutional Constraints, in: Hanusch, H. (Hrsg.), Anatomy ofGovemment Deficiencies, Berlin et al. 1983, S. 125 ff. 182 Vgl. Kötz, H., Rechtsvereinheitlichung -Nutzen, Kosten, Methoden, Ziele. in: Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 50 (1986), S. 2. 183 Vgl. Kötz, H., supra, S. 8 ff. 184 Vgl. Schmidt-Trenz, H.-J., op. cit., S. 206 ff., sowie Schmidtchen, D., und H.-J. Schmidt-Trenz, Theorie optimaler Rechtsräume: Die Regulierung sozialer Beziehungen durch die Kontrolle von Territorium, in: Jahrl>uch für Neue Politische Ökonomie 13 (1994), S. 16 lf. 97 zweistufigen Prüfung auszugehen.217 Erst wenn im Rahmen einer ersten Prüfphase eine ausreichende Verwirklichung der Ziele einer Maßnahme auf der Ebene der Mitgliedstaaten verneint wird, darf in die zweite Stufe der Überprüfung eines besseren Gemeinschaftshandelns eingetreten werden.218 Zur Feststellung, ob sich gemeinschaftsweites Handeln als erforderlich oder mitgliedstaatliches Handeln als ausreichend erweist, entwickelte die Kommission ein zweistufiges materielles Prüfverfahren, das sich aus einem "komparativen Effizienztest" sowie einem "Mehrwert-Test" zusammensetzt.219 Im ersten Schritt werden die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehenden Mittel überprüft, während im zweiten Schritt der Mehrwert gemeinschaftlichen Handelns gegenüber mitgliedstaatlichen Einzelmaßnahmen zu ermitteln ist.220 Mit der Berücksichtigung von Effizienzgesichtspunkten erhält das Subsidiaritätsprinzip ein ökonomisches Moment.221 Damit rückt die Frage nach der effizienten Kompetenzaufteilung in den Vordergrund. So begrüßenswert die Berücksichtigung der Kompetenzaufteilung unter Effizienzgesichtspunkten einerseits ist, droht jedoch andererseits die Gefahr, daß das Subsidiaritätsprinzip in seiner Sperriegelfunktion gegenüber Zentralisierungstendenzen ausgehöhlt wird. Die Effizienzmechanik der Kompetenzaufteilung führt nicht notwendigerweise zu einer Anerkennung des höheren Wertes der kleineren Gemeinschaft.222 Vielmehr können durch eine Überinterpretation von angeblichen Effizienzvorteilen gerade Argumente dafür gefunden werden, daß die zentralen Instanzen gestärkt werden.223 Verstärkt wird diese Gefahr vor allem dadurch, daß Art. 3b EGV auf die Zielerreichung abstellt und dadurch die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zwangsläufig zentralisierend wirkt.224 Aufgrund eines im Vergleich zu den Mitgliedstaaten angeblich größeren Problemlösungspotentials können dann die gemeinschaftlichen Institutionen eine grundsätzliche Ermächtigung dafür sehen, Aufgaben zentral an sich zu ziehen. 225 Die Effizienzkriterien liefern somit das erforderliche Argumentationsmaterial 217 Vgl. hierzu Konow, G., Zum Subsidiaritätsprinzip des Vertrags von Maastricht, in: Die öffentliche Verwaltung 1993, S. 405; Jarass, H.-D., Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, Köln et al. 1994, S. 17; Borries, R. von, Das Subsidiaritätsprinzip im Recht der Europäischen Union, in: Europarecht 29 (1994), S. 263, und Cal/iess, Ch., op. cit., S. 93. Im Gegensal2 dazu Schima, B., op. cit., S. I06:"Man kommt zu dem Schluß, daß das Wort 'daher' (ebenso wie seine Äquivalente 'therefore', 'donce·, 'derhalve', 'por consiguiente' etc.) an dieser Stelle völlig fehl am Plat2 ist. Die genannten Voraussel2ungen des Handelns stehen nicht in einer Kausalbeziehung. Viel wichtiger wäre es gewesen, klarzustellen, ob die Bedingungen für eine Inanspruchnahme der Zuständigkeit der Gemeinschaft alternativ oder kumulativ vorliegen müssen. Dies wurde durch die Einführung von · daher' verschleiert.• 218 Vgl. Blanke, H.-J., op. eil., S. 101. 219 Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Parlament zum Subsidiaritätsprinzip vom 27.10.1992. 220 Vgl. Blanke, H.-J., op. eil., S. 102. 221 Vgl. Homann, K., und Ch. Kirchner, Das Subsidiaritätsprinzip in der Katholischen Soziallehre und in der Ökonomik, in: Gerken, L. (Hrsg.), Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung: Europäische Ordnungspolitik im Zeichen der Subsidiarität, Berlin et al. 1995, S. 55. 222 Vgl. Jestaedt, M., Die Relativität des Subsidiaritätsprinzips, in: Scholz, R. (Hrsg.), Deutschland auf dem Weg in die Europäische Union: Wieviel Eurozentralismus -wieviel Subsidiarität?, Köln 1994, S. 115. 223 Aus diesem Grund verweisen einige Autoren darauf, daß das Subsidiaritätsprinzip nicht ausschließlich unter Effizienzgesichtspunkten gesehen werden darf. Vielmehr ist es als ein Selbstwert zur dezentralen Aufgabenerfüllung anzusehen. Vgl. Döhring, Th., Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, in: ORDO -Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 47 (1996), S. 309 ff. und die dort angegebene Literatur. 224 Vgl. Scholz, R., Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht -ein tragfähiger Maßstab zur Kompetenzabgrenzung?, op. cit., S. 411 ff. 225 Vgl. Hannowsky, D., undA. Renner, op. eil., S. 23. 98 dafür, um aus dem kompetenzbeschränkenden Subsidiaritätsprinzip ein kompetenzbegründendes Effizienzprinzip herzuleiten.226 Daher kann das Subsidiaritätsprinzip im Sinne einer Zentralisierungsdynamik instrumentalisiert werden. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Gefahr hinzuweisen, daß eine gerichtliche Kontrolle aufgrund der geringen Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips nur eingeschränkt möglich ist. 227 Damit bleibt die Entscheidung darüber, ob eine bestimmte Politik auf mitgliedstaatlicher oder gemeinschaftlicher Ebene ausgeübt werden soll, den politischen Aushandlungsprozessen auf der europäischen Ebene überlassen.228 Aus ordnungspolitischer Sicht ist dies jedoch äußerst unbefriedigend. In rechtlicher Hinsicht stellt das im EG-Vertrag verankerte Subsidiaritätsprinzip nur einen unzureichenden Maßstab für die Begrenzung von Zentralisierungstendenzen dar. Die Ursachen dafür finden sich vor allem in der mangelnden Justitiabilität und den sich ergebenden Interpretationsspielräumen. Daher ist das Subsidiaritätsprinzip im Hinblick auf die Konkretisierung seiner Tatbestandsmerkmale nur als relativ anzusehen.229 Die Subsidiarität beurteilt sich immer einzelfallbezogen und kann daher allenfalls als grundlegende Richtschnur für die europarechtliche Kompetenzausübungssystematik angesehen werden.230 Der pessimistischen Einschätzung von Möschel, daß das in Maastricht aufgenommene Subsidiaritätsprinzip juristisch untauglich sei, ist somit zuzustimmen. 231 Von daher scheint auch im Hinblick auf den ordnungspolitischen Gestaltungsansatz die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zur Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung fraglich. Im weiteren Verlauf ist daher besonders auf die ökonomische Dimension der Subsidiarität einzugehen. 2.4.3 Ökonomische Aspekte des Subsidiaritätsprinzips Das sozialethische Prinzip der Subsidiarität ist sehr eng mit dem Begriff des Föderalismus verbunden, der allgemein eine Rechts- und Staatsordnung beschreibt. Wenn auch nicht von einer vollkommenen Identität dieser Begriffe ausgegangen werden kann, so lassen sich aus den verschiedenen föderalistischen Lehren einzelne Aspekte des Subsidiaritätsprinzips hervorheben. 232 Ein elementarer Unterschied zwischen dem Subsidiaritätsprinzip und dem Föderalismus ist darin zu sehen, daß der Grundsatz der Subsidiarität im Verständnis der katholischen Soziallehre auf den horizontalen Aspekt der Aufgabenverteilung abstellt, während im Fö- 226 Vgl. Oechsler, J., Stärkung der zentralen Instanzen durch das Subsidiaritätsprinzip?, in: Scholz, R. (Hrsg.), Deutschland auf dem Weg in die Europäische Union: Wieviel Eurozentralismus -wieviel Subsidiarität?, Köln 1994, S. 151. 227 Vgl. Bruha, Th., Das Subsidiaritätsprinzip im Recht der Europäischen Gemeinschaft, in: Riklin, A., und G. Batliner (Hrsg.), Subsidiarität: Ein interdisziplinäres Symposium, Vaduz 1994, S. 399. 228 Vgl. Hrbek, R., Federal Balance and the Problem of Democratic Legitirnacy in the European Union. in: Aussenwirtschaft 50 (1995), S. 54. 229 Vgl. Jestaedt, M., op. cit., S. 113. 230 Vgl. &holz, R., Grundgesetz und europäische Einigung, in: Neue Juristische Wochenzeitschrift 1992, S. 2593. 231 Vgl. M(Jschel, W., Konturen einer politischen Union: Plädoyer für eine europäische Minimalgemeinschaft, in: Kantzenbach, E., und 0. G. Mayer (Hrsg.), Europäische Gemeinschaft -Bestandsaufnahme und Perspektiven, Berlin 1993, S. 34. 232 Vgl. Stewing, C., Subsidiarität und Föderalismus in der Europäischen Union, Köln et al. 1992, S. 22. 99 deralismus der vertikale Aspekt der Aufgabenverteilung im Mittelpunkt steht. Darüber hinaus ist der Begriff der Subsidiarität im Gegensatz zum Föderalismus aufgrund seiner unterschiedlichen ideologischen Wurzeln mehrfach belegt, was dementsprechend auch zu unterschiedlichen sozialpolitischen und ordnungspolitischen Implikationen führt. 233 Die ökonomischen Grundlagen des Subsidiaritätsprinzips finden sich im fiskalischen Föderalismus. 234 Gegenstand der Theorie des fiskalischen Föderalismus ist die Frage nach den optimalen Regelungsebenen in einem föderalistisch strukturiertem Staat unter ökonomischen Effizienzaspekten.235 Mit Hilfe der Theorie des fiskalischen Föderalismus, die ursprünglich im Hinblick auf die optimale Aufgabenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen innerhalb nationaler Volkswirtschaften entwickelt wurde, lassen sich auch Aussagen für die Gestaltung supranationaler Organisationen ableiten. Ausschlaggebend für die Festlegung, ob ein öffentliches Gut236 zentral oder dezentral finanziert und produziert werden soll, sind die jeweiligen Bürgerpräferenzen und ein Kosten-Nutzen-Vergleich zur Vermeidung eventuell auftretender externer Effekte. Einen weiteren Eckpfeiler der Theorie des fiskalischen Föderalismus bildet das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz.237 Entsprechend diesem Prinzip ist eine optimale Bereitstellung der finanziellen Mittel nur dann zu erwarten, wenn der Kreis der von der öffentlichen Leistung Begünstigten mit dem Kreis der zur Finanzierung herangezogenen Personen übereinstimmt. 238 Wird dieses Prinzip verletzt, so ergeben sich suboptimale Mittelverwendungen, da das Angebot an öffentlichen Leistungen nicht mehr in Einklang mit den jeweiligen Präferenzen erfolgt. Unter Berücksichtigung dieser Implikationen ist ein öffentliches Gut dann dezentral bereitzustellen, wenn die Präferenzen regional homogen sind und gleichzeitig überregional sehr stark divergieren sowie keine externen Effekte auftreten. Wenn im Fall überregional stark divergierender Präferenzen die öffentlichen Leistungen zentral bereitgestellt würden, so wären Höhe 233 Vgl. dazu Scott, A., J. Peterson und D. Millar, Subsidiarity: A "Europe of the Regions" v. the British Constitution?, in: Journal of Common Market Studies 32 (1994), S. 49 ff.; Kersbergen, K. van, und B. Verbeek, Tue Politics of Subsidiarity in the European Union, in: Journal of Common Market Studies 32 (1994), S. 221 ff., und Dichmann, W., Subsidiarität: Herkunft, sozialpolitische Implikationen und ordnungspolitische Konsequenzen eines Prinzips, in: ORDO -Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 45 (1994), S. 197 ff. 234 Vgl. Stehn, J., Theorie des fiskalischen Föderalismus: Ein Referenzmaßstab zur Beurteilung der Beschlüsse von Maastricht, in: Siebert, H. (Hrsg.), Die zweifache Integration: Deutschland und Europa, Tübingen 1993, S. 34 und 36. 235 Zur Theorie des fiskalischen Föderalismus vgl. die grundlegenden Arbeiten von Buchanan, J. M., Federalism and Fiscal Equity, in: American Economic Review 40 (1950), S. 583 ff.; Musgrave, R. A., Tue Theory of Public Finance, New York 1959; Rothenberg, J., Local Decentralization and the Thcory of Optimal Govemment, in: Margolis, J. (Hrsg.), The Analysis of Public Output, New York 1970, S. 3lff.; Dates, W E., Fiscal Federalism, New York 1972; ders., Fisacal Federalism: An Overview, in: Prud'homme R., (Hrsg.), Public Finance with Several Levels ofGovemment, Den Haag- Königstein 1991, S. 1 ff., und Bird, R. M., Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization, in: National Tax Journal 46 (1993), s. 207 ff. 236 Kennzeichen öffentlicher Güter sind, daß bei ihnen keine Konsumentenrivalitllt besteht und daß ein Ausschluß zahlungsunwilliger Nutzer technisch oder wirtschaftlich unmöglich ist. 237 Vgl. Laaser, C.-F., und J. Stehn, Marktwirtschaft und Subsidiarität: Die föderative Arbeitsteilung auf dem Prüfstand, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 45 (1996), S. 60. 238 Vgl. O/son, M., Strategie Thcory and its Applications: The Principle of "Fiscal Equivalence": Thc Division of Responsibilities Among Different Levels of Govemmcnt. in: American Economic Review 59 (1969), S. 483. 100 und Art des Angebots stets ein Kompromiß zwischen unterschiedlichen Präferenzen. Daraus resultieren Wohlfahrtsverluste, die um so höher sind, je stärker die Präferenzen divergieren und je preisunelastischer die Nachfrage nach den öffentlichen Leistungen ist. 239 Eine zentrale Bereitstellung öffentlicher Leistungen durch die übergeordnete Ebene wäre ökonomisch nur dann zu begründen, wenn eventuell auftretende Effizienzgewinne bspw. in der Form von Skalenerträgen oder Verbundvorteilen die infolge der Zentralisierung entstehenden Wohlfahrtsverluste überkompensieren würden.240 Eine dezentrale an der fiskalischen Äquivalenz orientierte Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Ebenen würde die Anreize zu einem kostenbewußten Verhalten auf der Ebene der Gebietskörperschaften erhöhen. Entsprechend der Theorie des fiskalischen Föderalismus sind dezentrale Kompetenzen als Regelfall anzusehen.241 Die Bedingungen für Zentralisierungserfordernisse gelten dann als erfüllt, wenn die öffentlichen Aktivitäten zu regionsübergreifenden externen Effekten führen, die öffentlichen Güter für die Bewohner mehrerer Regionen mit gleichen Präferenzen und daher im gleichen Umfang angeboten werden sollen oder bei der Produktion öffentlicher Leistungen Skalen- und Verbundvorteile erzielt werden können.242 Überträgt man die Aussagen der Theorie des fiskalischen Föderalismus auf die Fragestellung nach der geeigneten Integrationsmethode, so lassen sich folgende Schlußfolgerungen ziehen. Die Überlegenheit dezentraler Entscheidungen verlangt nach marktlicher Integration durch einen Wettbewerb der Systeme. Die Harmonisierung ist dagegen nur dann erforderlich, wenn regionsübergreifende Externalitäten auftreten oder aufgrund von zu erwartenden Effizienzgewinnen mit der Zentralisierung einhergehende Wohlfahrtsverluste überkompensiert werden. Insofern führen die ökonomischen Aspekte des Subsidiaritätsprinzips in der Form des fiskalischen Föderalismus zu keinen anderen Ergebnissen, wie sie bereits bei der theoretischen Darstellung des Systemwettbewerbs abgeleitet wurden. Allerdings kann nicht von einer allzu extensiven Auslegung des Ansatzes des fiskalischen Föderalismus zur Festlegung einer optimalen Kompetenzausübung und damit indirekt auch zur Ableitung dezentraler oder zentraler Integration in Wirtschaftsgemeinschaften ausgegangen werden. Vielmehr bereitet die Übertragung dieser Theorie auf die europäische Integration erhebliche Schwierigkeiten. 243 Zunächst setzt die Theorie des fiskalischen Föderalismus im Hinblick auf die Kompetenzverteilung in Nationalstaaten eine zentrale Staatsebene als gegeben voraus. Über eine solche zentrale Staatsebene verfügt die Europäische Union jedoch nicht. Darüber hinaus fordert die Föderalismustheorie eine zentrale Distributionspolitik. 244 Diese Forderung stützt sich darauf, daß eine dezentrale Verteilungspolitik Wanderungsprozesse zugunsten der Regionen auslöst, die 239 Vgl. Stehn, J., op. cit., S. 35 f. 240 Vgl. Stehn, J., op. cit., S. 35, sowie Laaser, C.-F., undJ. Stehn, supra, S. 60. 241 Vgl. Laaser, C.-F., undJ. Stehn, supra, S. 66. 242 Vgl. Laaser, C.-F., und J. Stehn, supra, S. 63 f. Zur Zuordnungsproblematik von Allokations-, Stabilisierungs- und Redistributionsaufgaben entsprechend den theoretischen Implikationen des fiskalischen Föderalismus vgl. Pitlik, H., Politische Ökonomie des Föderalismus: Föderative Kompetenzverteilung im Lichte der konstitutionellen Ökonomik, Frankfurt am Main et al. 1997, S. 77 ff. 243 Vgl. hierzu vor allem Gerken, L., Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften -Bestim- mungsgründe und Probleme, op. eil., S. 4 ff. 244 Vgl. Laaser, C.-F., und J. Stehn, supra, S. 69. 101 eine umfangreiche Verteilungspolitik betreiben. Die dadurch eintretenden externen Effekte legitimieren eine zentralisierte Distributionspolitik. "Die konsequente Anwendung der Theoreme des fiskalischen Föderalismus führt daher zu der Schlußfolgerung, daß die Umverteilungspolitik zumindest in Teilen von der Wirtschaftsgemeinschaft vorgenommen werden muß, soweit für das Wirtschaftsgebiet Freizügigkeit von Personen und Faktoren vorgesehen ist. "245 Eine solche, wenn auch nur in Teilen betriebene zentrale Umverteilungspolitik auf der Gemeinschaftsebene, würde jedoch zwangsläufig mit dem Prinzip der Maßgeblichkeit der Bürgerpräferenzen in Konflikt geraten. Weiterhin führt die konsequente Anwendung des Ursprungslandprinzips zur Sicherung eines freien Waren- und Faktorverkehrs im Ergebnis dazu, daß nationale Regulierungen unterlaufen werden würden.246 Diese jeweiligen nationalen Regulierungen können jedoch ihre Ursache in den spezifischen Präferenzen der Bürger eines Landes zugunsten bestimmter Schutzbereiche haben. Damit ergeben sich bei konsequenter Anwendung des Ursprungslandprinzips externe Effekte bei der faktischen Gestaltung nationaler Normen in der Rechtssetzung in den jeweilig anderen Mitgliedstaaten. Entsprechend der Föderalismustheorie wäre hiermit ebenfalls ein Bedarf an zentraler Regelung -und damit gemeinschaftsweiter Harmonisierung -ableitbar. Aus den dargestellten Überlegungen ergibt sich die Schlußfolgerung, daß bei einer Anwendung der Theorie des fiskalischen Föderalismus in den relevanten Bereichen supranationaler Organisationen eine Tendenz zur Ableitung zentralisierter Lösungen besteht. Ursache hierfür ist, daß bei der Gestaltung des Angebots an institutionellen Arrangements in den jeweiligen Mitgliedstaaten innerhalb einer Wirtschaftsgemeinschaft regelmäßig -bedingt durch die enge Verflechtung der einzelnen Volkswirtschaften -externe Effekte in den anderen Mitgliedstaaten auftreten. Diese externen Effekte führen bei einer Anwendung der Aussagen des fiskalischen Föderalismus zu zentralisierten Lösungen, was jedoch in einem krassen Widerspruch zu einer bürgerpräferenzkonformen Politik steht. Aus der ökonomischen wie auch rechtlichen Perspektive des Subsidiaritätsprinzips lassen sich im Ergebnis der dargestellten Überlegungen keine konkreten Handlungsfolgen zur Bestimmung der Integrationsmethode ableiten. Vielmehr besteht die Gefahr, daß die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips -entgegen der ursprünglichen Zielsetzung -zu einer stärkeren Zentralisierung führt. In ökonomischer Hinsicht führt die Anwendung der Theorie des fiskalischen Föderalismus, die zunächst die Existenz eines föderalistischen Bundesstaates voraussetzt, aufgrund von ableitbaren externen Effekten in vielen Bereichen zur Handlungsempfehlung der Harmonisierung. Von daher bleiben die Theorieempfehlungen sehr allgemein und vage und sind somit nur begrenzt auf den europäischen Integrationsprozeß übertragbar. Aus der rechtlichen Perspektive besteht ebenfalls die Gefahr, daß in Einklang mit den positiven Aspekten des Subsidiaritätsprinzips unter der Annahme sogenannter Effizienzvorteile der größeren gegenüber den kleineren Einheiten regelmäßig die Argumente zugunsten harmonisierter Lösungen abgeleitet werden. 245 Gerken, L., Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften -Bestimmungsgründe und Probleme, op. eil., S. 6. 246 Vgl. Gerken, L., Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften -Bestimmungsgründe und Probleme, op. cit., S. 7. 102 Die Fähigkeit des Subsidiaritätsprinzips, als ordnungspolitisches Stellglied zwischen zentraler und dezentraler Integration zu fungieren, ist daher aus rechtlicher wie auch ökonomischer Perspektive stark in Zweifel zu ziehen. 2.5 Zusammenfassung der Ergebnisse Als Mechanismen der politischen und ökonomischen Integration stehen sich der Systemwettbewerb in der Form der dezentralen Integration und die Harmonisierung in Form der zentralistischen -institutionellen Integration idealtypisch gegenüber. Die Vorteile des Systemwettbewerbs sind darin zu sehen, daß er wie jeder wettbewerbliche Mechanismus die Effizienz steigert, politische Macht begrenzt und als Entdeckungsverfahren neues Wissen generiert. Mit der Harmonisierung dagegen sind unweigerlich Zentralisierungstendenzen verbunden. Sie wird vor allem als ein wirksames Instrument angesehen, um Handelshemmnisse abzubauen, institutionelle Unterschiede zu beseitigen, wesentliche Interessen (z.B. in den Bereichen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes) zu schützen und zu einer institutionellen Verfestigung der Gemeinschaft beizutragen. Einer kritischen Analyse halten diese Argumente jedoch kaum stand. Entscheidend ist vielmehr, daß in all jenen Bereichen, in denen umfangreich harmonisiert wird, auf den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren verzichtet wird. Damit wird jedoch auf einen Mechanismus verzichtet, der -empirisch evident - wesentlich zu den wirtschaft- und gesellschaftlichen Erfolgen in der Geschichte Europas beigetragen hat. Aber nicht nur aus historischer Perspektive erscheint dieser Paradigmenwechsel zweifelhaft. Sondern auch ökonomische und politökonomische Argumente sprechen eher für eine Intensivierung des Systemwettbewerbs als für die angestrebten administrativen Harmonisierungen. Die Fähigkeit des Wettbewerbs, effiziente Lösungen hervorzubringen, gilt sowohl für den rein ökonomischen Austauschprozeß als auch für den politischen Wettbewerb in der Form der Generierung effizienter institutioneller Arrangements. Dieser Aspekt gewinnt vor allem im Hinblick auf die angestrebte Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union an Relevanz. Neben dem ökonomischen Effizienzargument spricht für eine Intensivierung des Systemwettbewerbs auch seine Wirkung auf die Begrenzung von ökonomischer und vor allem politischer Macht. Der europäische Integrationsprozeß wird nicht nur durch die Vermachtung der Märkte gefährdet, sondern auch durch die Vermachtung der politischen Entscheidungsstrukturen. Eine wirkungsvolle Begrenzung des Einflusses von Politikern, Bürokraten und Interessengruppen kann nur durch den Systemwettbewerb erfolgen. In hochgradig komplexen Gesellschaftsprozessen, wie sie die europäische Integration darstellt, ist von der Koexistenz zentraler und dezentraler Ordnungsprozesse auszugehen. Damit rückt die Frage in den Vordergrund, welcher Art des Ordnungsprozesses jeweils der Vorrang einzuräumen ist. In der europapolitischen Diskussion wird dabei häufig auf das Subsidiaritätsprinzip verwiesen, welches über seine Kompetenzausübungsfunktion indirekt auch eine ordnungspolitische Gestaltungsfunktion wahrnimmt. Aus rechtlicher wie auch ökonomischer Perspektive sind dagegen jedoch erhebliche Bedenken anzumelden. Diese Bedenken beziehen sich zum einen auf die mangelhafte Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips. Daraus ergeben sich sowohl aus rechtlicher als auch aus ökonomischer Perspektive erhebliche Interpretationsspielräume zugunsten zentralisierter Lösungen, wenn auf Effizienzvorteile durch Skalen- und Verbundeffekte 103 oder die Existenz von externen Effekten verwiesen wird. Ein wirksamer Schutz dezentraler wettbewerblicher Prozesse kann somit aus dem Subsidiaritätsprinzip nicht abgeleitet werden. Damit stellt sich die Frage nach alternativen Leitlinien der Integrationspolitik. Aus normativer wie auch positiver Sicht sollte im Integrationsprozeß vom Primat des Systemwettbewerbs ausgegangen werden.247 Normativ gründet das Primat des Systemwettbewerbs auf dem Schutz der individuellen Handlungsfreiheiten und der Bürgerpräferenzen. Die positive Begründung für das Primat des Systemwettbewerbs findet sich zum einen darin, daß er im Vergleich zur Harmonisierung das überlegenere Verfahren ist, um den konstitutionellen Wissensmangel zu vermindern. 248 Zum anderen -und dieses Argument erscheint das bedeutendere zu sein -ist der Systemwettbewerb das einzige Verfahren, um zentralisierte politische Macht zu kontrollieren. Seine Überzeugungskraft gewinnt der Systemwettbewerb aus den Aussagen der Politischen Ökonomie. Aus ordnungsökonomischer Sicht scheint der Systemwettbewerb in normativer wie auch positiver Hinsicht die überlegenere Integrationsmethode darzustellen. Damit sollten zum Schutz der Marktfreiheiten Harmonisierungsbestrebungen immer nur in der Form von Mindestharmonisierungen erfolgen. Dabei sollten die von den politischen Akteuren immer wieder vorgebrachten Effizienzargumente zur Rechtfertigung von Harmonisierungsregimen durch entsprechend zu erbringende Effizienzbeweise gestützt werden. Das Erbringen solcher Effizienzbeweise sollte zur Bedingung für etwaige Harmonisierungen werden. Ansonsten sollte der Systemwettbewerb den theoretischen Referenzmaßstab für die ordnungspolitische Gestaltungsaufgabe im europäischen Integrationsprozeß darstellen. 247 Oder wie es Streit formuliert, von der Nachrangigkeit der Harmonisierung. Vgl. Streit, M. E., Systemwettbeweib und Harmonisierung im europäischen Integrationsprozeß, Diskussionsbeitrag des Max-Planck-In- stituts zur Erforschung von Wirtschaftssystemen 09/95, Jena 1995, S. 15 f. 248 Vgl. Streit, M. E., Systemwettbeweib und Harmonisierung im europäischen Integrationsprozeß, op. eil., S. 16. 105 3 Theoretische Konzeptionen der Wettbewerbspolitik und des Systemwettbewerbs Im folgenden Kapitel stehen die theoretischen Konzeptionen der Wettbewerbspolitik und des Systemwettbewerbs im Zentrum der Analyse. Die Darstellung erfolgt in zwei Schritten. Der erste Teil thematisiert die theoretischen Grundstrukturen des Wettbewerbs und der Wettbewerbspolitik. Ausgehend von der begrifflichen Bestimmung des Wettbewerbs und der Wettbewerbspolitik soll der Inhalt der Wettbewerbspolitik von den anderen Feldern staatlicher Wirtschaftspolitik abgegrenzt werden. Eine solche Systematisierung erscheint insofern unumgänglich, als die inhaltliche Ausgestaltung der Wettbewerbspolitik nicht unabhängig von den ihr zugewiesenen Aufgaben im Gesamtsystem der Wirtschaftspolitik erfolgen kann. Nicht zuletzt hängt die Problematisierung des Spannungsfeldes zwischen Wettbewerbs- und Industriepolitik davon ab, inwieweit die Wettbewerbspolitik auch andere Aufgaben -die ihr nicht originär zugeordnet werden können -erfüllen soll. Wird beispielsweise der wettbewerbspolitische Zielkatalog a priori um sozial-, struktur- und industriepolitische Ziele ergänzt, läßt sich aus einer solchen Perspektive das in dieser Arbeit thematisierte Spannungsfeld nicht ohne weitere Einschränkungen ableiten. Im Rahmen dieser Darstellung soll vor allem die Rolle der Wettbewerbspolitik als Ordnungspolitik betont werden. Den theoretischen Hintergrund der wettbewerbspolitischen Gestaltungsaufgabe liefern die wettbewerbstheoretischen Leitbilder. Daher kann auf eine Darstellung der Kernaussagen der einzelnen Leitbilder der aktuellen wettbewerbstheoretischen Schulen nicht verzichtet werden. Im zweiten Teil steht die theoretische Fundierung des Systemwettbewerbs im Mittelpunkt. Ausgehend von den Ergebnissen des zweiten Kapitels, welches aus normativer wie auch positiver Sicht das Primat des Systemwettbewerbs als ordnungspolitische Perspektive für den europäischen Integrationsprozeß postuliert, werden in Anlehnung an die wettbewerbstheoretischen Leitbilder unterschiedliche theoretische Konzeptionen des Systemwettbewerbs herausgearbeitet. Die Übertragung der Leitbilddiskussion auf den Systemwettbewerb bezieht sich dabei nicht nur auf dessen ökonomische Dimension, sondern auch auf dessen politische Aspekte. 3.1 Theoretische Grundstrukturen des Wettbewerbs und der Wettbewerbspolitik 3.1.1 Begriffliche Grundlagen Obwohl der Wettbewerb unbestritten das zentrale Steuerungs- bzw. Koordinationsinstrument einer jeden marktwirtschaftlich ausgerichteten Ordnung darstellt, ist seine begriffliche Präzisierung weitaus unbestimmter, als es zunächst den Anschein haben mag. In nahezu jeder auf die Verfaßtheit einer marktwirtschaftlichen Ordnung abstellenden Abhandlung wird die Notwendigkeit des Wettbewerbs und der von ihm ausgehenden Wirkungen betont. Daraus ist jedoch nicht der Schluß zu ziehen, daß in der wissenschaftlichen Diskussion ein konkordantes und konsistentes Bild über den Wettbewerb als solchen existent ist. Vielmehr bestehen in Anlehnung an die verschiedenen wettbewerbstheoretischen Schulen und ihrer Implikationen 106 vielfältige Vorstellungen über das Phänomen des Wettbewerbs, die sich bereits in den unterschiedlichen begrifflichen Interpretationen über den Wettbewerb widerspiegeln. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wäre es sicher verfehlt, das gesamte Spektrum der dogmatischen Diskussion über den „richtigen" Wettbewerbsbegriff wiederzugeben. Dennoch erscheint es mit Blick auf die weitere Vorgehensweise erforderlich, die kennzeichnenden Punkte des Wettbewerbsbegriffs herauszuarbeiten. Grundsätzlich soll dabei jedoch davon ausgegangen werden, daß es eine allgemein akzeptierte Definition des Wettbewerbs nicht gibt und es auch nicht sinnvoll wäre, das Bestehen einer solchen Definition auch nur in ihren Ansätzen vorzutäuschen.1 Der Wettbewerb gehört zu jener Kategorie von komplexen Phänomenen, die sich, soweit überhaupt möglich, nur durch ergänzende Forschungsarbeit aller beteiligten Sozialwissenschaften erschließen lassen würden.2 Allgemein kennzeichnet der Begriff des wirtschaftlichen Wettbewerbs (synonym Konkurrenz) den Leistungskampf zwischen den verschiedenen Wirtschaftseinheiten, die versuchen, am Märkt ihre Pläne durchzusetzen. Somit kann der Wettbewerb durch folgende Merkmale begrifflich charakterisiert werden:3 • Existenz von Märkten mit • mindestens zwei Anbietern oder Nachfragern, • die sich antagonistisch verhalten, d.h., durch Einsatz eines oder mehrerer wettbewerblicher Aktionsparameter ihren Zielerreichungsgrad zu Lasten der anderen Wirtschaftssubjekte verbessern zu wollen. 4 Diese Merkmale können nur die Funktion einer allgemeinen begrifflichen Kennzeichnung des Phänomens des Wettbewerbs übernehmen. Für die Ableitung wettbewerbstheoretischer Aussagen, die letztendlich die Grundlagen für eine staatlich geleitete Wettbewerbspolitik darstellen, reichen sie jedoch nicht aus. Die Entwicklung wettbewerbstheoretischer Aussagen setzt vielmehr eine eingehende Untersuchung über etwaige Ziele und Aufgaben des Wettbewerbs voraus. Da es nur schwer möglich ist, die wettbewerblichen Prozesse als Ziel der Wettbewerbspolitik in positiver Form zu beschreiben, kann man nur von den Zielen der praktischen Wettbewerbspolitik her dem Begriff des zu normierenden Wettbewerbs einen Inhalt geben.5 Aber auch an dieser Stelle sei zur Vorsicht geraten, denn bezüglich des wissenschaftlichen Untersuchungsobjektes Wettbewerb besteht weder Konkordanz hinsichtlich des Begriffs noch der zu erfüllenden Ziele und Funktionen. An dieser Stelle sei nur auf die Kantzenbach/Hoppmann Kontroverse verwiesen, welche die Diskrepanzen bezüglich der Ziele und Funktionen des Wettbewerbs nur allzu deutlich werden läßt.6 Eine eindeutige Zuordnung von 1 Vgl. dazu Herdzina, K., Wettbewerbspolitik, 4. Aufl., Stuttgart -Jena 1993, S. 8 f. Vgl. Rittner, F., Wettbewerbs- und Kartellrecht: Eine systematische Darstellung des deutschen und europäischen Rechts für Studium und Praxis, 5. Aufl., Heidelberg 1995, S. 146. ' Vgl. Schmidt, 1., Wettbewerbspolitik und Kartellrecht: Eine Einführung, 5. Aufl., Stuttgart 1996, S. 1 f. ' Der Antagonismus zwischen den Wirtschaftssubjekten als kennzeichnendes Element des Wettbewerbs findet sich auch bei Ott,A. E., Marktform und Verhaltensweise, Stuttgart 1959, S. 44. 5 Vgl. Hoppmann, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität -Rivalität oder Freiheit des Wettbewerbs: Zum Problem eines wettbewerbspolitisch adäquaten Ansatzes der Wettbewerbstheorie, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 179 ( 1966), S. 288. 6 Vgl. hierzu Hoppmann, E., Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs: Bemerkungen zu Kantzenbachs Erwiderung, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 181 (1967/68), S. 251 ff. und die dort angegebene Literatur. 113 Wettbewerbspolitik nicht das geeignete Instrument. Vielmehr könnten sie dazu geeignet sein, die Wettbewerbsordnung auszuhöhlen und damit die ordnungspolitische Konstitution zu gefährden. Die Ordnungspolitik und damit auch die Wettbewerbspolitik sollten als stabiler Rahmen den Einflüssen politischer Interessenlagen entzogen werden. Daher wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit von einer restriktiven Wettbewerbspolitik als zentraler Baustein marktwirtschaftlicher Ordnungspolitik ausgegangen. 3.1.3 Wettbewerbspolitische Leitbilder Die bisher skizzierten Grundlagen des Wettbewerbs und der Wettbewerbspolitik müssen, wenn sie als politische Handlungsanweisungen verstanden werden sollen, inhaltlich ausgefüllt werden. Dies erfolgt in der Literatur durch die Entwicklung sogenannter Leitbilder für die Wettbewerbspolitik. Aufgabe wettbewerbspolitischer Leitbilder ist es daher, einen geschlossenen und in sich widerspruchsfreien Zusammenhang wettbewerbspolitischer Ziele sowie der zielkonformen Instrumente und Träger der Wettbewerbspolitik abzuleiten. In der wettbewerbstheoretischen Literatur werden im wesentlichen folgende Leitbilder unterschieden: der dynamische Wettbewerb der Klassik, das neoklassische Gleichgewichtsmodell der vollständigen Konkurrenz, das Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs, das Konzept der Chicago School of Antitrust Analysis und die wettbewerbstheoretischen Implikationen der österreichischen Schule. 43 Im Verlauf dieser Arbeit sollen die wettbewerbspolitischen Leitbilder dargestellt werden, die für die theoretische Fundierung des Systemwettbewerbs und zur Beschreibung sowie Analyse der europäischen Wettbewerbspolitik von Relevanz sind. Daher konzentriert sich diese Arbeit auf die Leitbilder des funktionsfähigen Wettbewerbs, der Chicago School und der österreichischen Schule. Aus der Sicht des Verfassers eignen sich die ersten beiden besonders bezüglich der Beurteilung der europäischen Wettbewerbspolitik, während die wettbewerbstheoretischen Implikationen der österreichischen Schule für die Ableitung ordnungstheoretischer Ansätze über die Gestaltung des Systemwettbewerbs von Bedeutung ist. 3.1.3.1 Das Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs Das Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs (auch als sogenannte Harvard School bezeichnet) geht auf John Maurice Clark zurück.44 Als anzustrebendes Leitbild galt weiterhin die vollständige Konkurrenz 45 und damit die Realisierung des Pareto-Optimums, welches den Zustand maximaler wirtschaftlicher Effizienz im Sinne der Allokation der Produktionsfaktoren unter Ausschluß des Distributionsapektes beschreibt. Ausgehend von der Kritik am Modell der vollständigen Konkurrenz mit seinen restriktiven, in der Realität kaum anzutreffenden Prämissen, entwickelte Clark die sogenannte Gegengiftthese. Kern der Gegengiftthese ist die 43 Vgl. hierzu auch Herdzina, K., Zur historischen Entwicklung der Wettbewerbstheorie, op. eil., S. 15 lf., und Schmidt, 1., Wettbewerbspolitik und Kartellrecht: Eine Einführung, op. cit.. S. 2 ff. 44 Vgl. C/ark, J. M., Toward a Concept of Workable Competition, in: Amcrican Economic Review 30 () 940), S. 241 II. " Zum neoklassischen Gleichgewichtsmodell der vollständigen Konkurrenz vgl. Schmidt, !., Wettbewerbspolitik und Kartellrecht: Eine Einführung, op. eil., S. 5 IT. 114 Überlegung, daß bei Vorliegen mehrerer Unvollkommenheiten im Sinne von Abweichungen von Modellbedingungen unter bestimmten Konstellationen das Hinzutreten weiterer Unvollkommenheitsfaktoren den Wettbewerb funktionsfähiger machen könne. Dadurch sei eine bessere Annäherung an das Wohlfahrtsmaximum erreichbar, als bei Verminderung der existierenden Unvollkommenheiten. Das heißt, unter bestimmten Umständen könnten sich die Unvollkommenheiten als Gegengift gegenseitig kompensieren.46 In späteren Arbeiten konkretisierte Clark unter dem Einfluß der mannigfaltigen Veröffentlichungen über das Konzept des wirksamen, dynamischen Wettbewerbs die Bedingungen für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs.47 Mit Hilfe des Marktstruktur-Marktverhalten- Marktergebnis Paradigmas sollten die Bedingungen für den funktionsfähigen Wettbewerb herausgearbeitet werden. Im Gegensatz zum Leitbild des vollkommenen Wettbewerbs handelt es sich beim Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs nicht um ein geschlossenes Modell, sondern es wird versucht, einen allgemeingültigen Katalog spezifischer Merkmale festzulegen, deren Erfüllung bzw. Nichterfüllung die Schlußfolgerung erlauben, daß die bestehenden Marktverhältnisse als wettbewerbspolitisch erwünscht anzusehen sind oder nicht.48 Dabei geht man grundsätzlich von der Vorstellung aus, daß der Wettbewerb -wie oben bereits gezeigt - als ein Instrument zur Erreichung gesamtwirtschaftlicher und gesellschaftspolitischer Ziele anzusehen ist. Entsprechend dem Marktstruktur-Marktverhalten-Marktergebnis Paradigma besteht zwischen dem Marktergebnis, dem Marktverhalten und der vorliegenden Marktstruktur ein enger Kausalzusammenhang. Danach kann das Marktergebnis (market performance) aus dem Marktverhalten (market conduct) und dieses wiederum aus der Marktstruktur (market structure) abgeleitet werden. Der Marktstruktur können folgende Merkmale zugeordnet werden:49 • Zahl der Anbieter und Nachfrager sowie ihre Marktanteile, • Produkthomogenität, Markttransparenz sowie Anpassungsgeschwindigkeit, • Höhe der Marktschranken, • Produktions- und Absatzflexibilität und • konjunkturelle Lage sowie Grad der Kapazitätsauslastung. Ferner können diese originären Marktstrukturkriterien noch um weitere ergänzt werden, wie: • Marktphase und Untemehmertypus50, • interne Unternehmensstruktur, • Diversifikationsgrad sowie • personelle und finanzielle Verflechtungen. 46 Vgl. C/ark, J. M., Toward a Concept of Workable Competition, supra, S. 242. 47 Vgl. Poeche, J., Workable Competition als wettbewerbspolitisches Leitbild, in: ders. (Hrsg.), Das Konzept der» Workable Competition« in der angelsächsischen Literatur, Köln et al. 1970, S. 14 ff. 48 Vgl. Bartling, H., op. eil., S. 20. 49 Vgl. Bain, J. S., Barriers to New Competition: Their Character and Conscquences in Manufacturing Industries, Cambridge, Mass. 1956, S. 7 ff., sowie Kaysen, C., und D. F. Turner, Antitrust Policy: An Economic and Legal Analysis, Cambridge, Mass. 1959, S. 71 f. 50 Vgl. dazu Heuss, E., Allgemeine Markttheorie, Tübingen -Zürich 1965. 115 Das Marktverhalten umfaßt dagegen alle Verhaltensweisen, die Ausdruck der unternehmerischen Entscheidungen sind und im Gegensatz zur Marktstruktur kurzfristig veränderbar sind. 51 Hierzu gehören vor allem Art und Häufigkeit des Einsatzes der wettbewerblichen Aktionsparameter und die Neigung zu Wettbewerbsbeschränkungen. Die Marktergebnisse des unternehmerischen Verhaltens können durch verschiedene Dimensionen betrachtet und analysiert werden. Zu den wichtigsten Marktergebniskriterien gehören Preishöhe, Gewinniveau, Qualität, Output, Kosten, technischer Fortschritt und die Güterverfügbarkeit. Diese genannten Kriterien zur Beschreibung von Marktstruktur, Marktverhalten und Marktergebnis können durch weitere Dimensionen ergänzt werden. Auch die Zuordnung ist nicht zwingend und kann je nach Autor und Untersuchungszweck variieren. 52 Zu beachten ist dabei, daß der Kausalverlauf Marktstruktur-Marktverhalten-Markergebnis im Hinblick auf eine dynamische Wettbewerbsinterpretation nicht zwangsläufig nur in die eine Richtung abläuft, sondern daß das gegenwärtige Marktergebnis die zukünftige Marktstruktur und das zukünftige Marktverhalten determiniert. 53 Für die Ausgestaltung der Wettbewerbspolitik ergaben sich aus der Konsequenz des Struktur- Verhaltens-Ergebnis Paradigma drei mögliche Eingriffspunkte. So könnten die erwünschten Marktergebnisse direkt in Richtung des anzustrebenden Ideals korrigiert werden oder durch Sicherung kompetitiver Marktstrukturen und Verhaltensweisen indirekt herbeigeführt werden. Den Schwerpunkt bilden jedoch primär die Marktstrukturansätze. Das heißt, die jeweilige Marktstruktur sei durch eine aktive Wettbewerbspolitik so zu gestalten, daß die Funktionen des Wettbewerbs optimal erfüllt werden können. Auf diesen Überlegungen aufbauend, entwickelte Kantzenbach sein Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität. 54 Unter Zugrundelegung der genannten Wettbewerbsfunktionen ging Kantzenbach davon aus, daß die vollkommene Konkurrenz keine wohlfahrtsoptimale Marktstruktur darstellt. 55 Das Auftreten von economies of scale und die Vielfältigkeit der Bedürfnisse sorgen im Ergebnis dafür, daß eine optimale Marktversorgung mittels der vollkommenen Konkurrenz nicht erreicht werden kann. Auch bezüglich der dynamischen Wettbewerbsfunktionen Anpassungsflexibilität und technischer Fortschritt geht Kantzenbach von der Dilemmathese aus. Da bei Vorliegen der vollkommenen Konkurrenz, bedingt durch mangelhafte Selbstfinanzierungsmöglichkeiten, geringe Unternehmensgrößen und traditionelle Verhaltensweisen notwendige Investitionen unterbleiben, können gerade diese Wettbewerbsfunktionen nicht erfüllt werden.56 Unter der Annahme, daß die Wettbewerbsintensität, definiert als " Vgl. Kaysen, C., und D. F. Turner, op. cit., S. 59 f. 52 Vgl. hierzu den guten Überblick bei Sosnick, St. H., Eine Kritik der Konzeptionen zum funktionsllihigen Wettbewerb, in: Poeche, J. (Hrsg.), Das Konzept der » Workable Compctition« in der angelsächsischen Literatur, Köln et al. 1970, S. 153 ff. 53 Vgl. Herdzina, K., Wirtschaftliches Wachstum, Strukturwandel und Wettbewerb, op. eil., S. 239 und 248, sowie Koch, J. V., lndustrial Organization and Prices, 2. Aufl., London et al. 1981, S. 92. 54 Vgl. hierzu Kantzenbach, E., Die Funktionsfahigkeit des Wettbewerbs, op. eil., und ders., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität: Eine Erwiderung auf den gleichnamigen Besprechungsaufsatz von Erich Hoppmann, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 181 ( 1976/68), S. 193 ff. 55 Vgl. Kantzenbach, E., Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs, op. eil., S. 21 und 29 f. 56 Vgl. Kantzenbach, E., Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs, op. cit., S. 38 und 43 f. ll6 die Geschwindigkeit, mit der Vorsprungsgewinne jeglicher Art von der Konkurrenz aufgezehrt werden, nur von zwei Marktstrukturelementen (Zahl der Anbieter und Grad der Marktunvollkommenheiten) determiniert wird57, kommt Kantzenbach zu folgenden Ergebnissen:58 • Im Bereich weiter Oligopole sei die Wettbewerbsintensität 0ptimal im Sinne einer bestmöglichen Realisierung des wettbewerbspolitischen Zielkataloges. • Das enge Oligopol sei durch eine überoptimale Interdependenz gekennzeichnet, die entweder zu funktionslosen Machtkämpfen oder eine Beschränkung des Wettbewerbs durch Parallelverhalten führe. • Im Polypol herrsche eine unteroptimale Interdependenz, die nur in geringem Ausmaße zu einer Erfüllung des wettbewerbspolitischen Zielkataloges führe. Als wettbewerbspolitische Handlungsoptionen empfiehlt Kantzenbach daher:59 • Die Transformation polypolistisch strukturierter Märkte in weite Oligopole mit Hilfe von Kooperationen und Fusionen. • Die Verhinderung der Transformation weiter Oligopole in enge Oligopole mit Hilfe einer wirksamen Fusionskontrolle. • Die Transformation enger Oligopole in weite Oligopole mit Hilfe von Entflechtungsregelungen. Die Konzeption Kantzenbachs der optimalen Wettbewerbsintensität im Rahmen des funktionsfähigen Wettbewerbs weist eine Reihe von Mängeln auf 60 So sind die Wettbewerbsbeziehungen in der Realität erheblich komplexer, so daß sich von der Marktstruktur keine eindeutigen Schlüsse auf die Wettbewerbsintensität ableiten lassen. Dabei geht Kantzenbach von einem statischen Marktstrukturansatz aus, der den Wettbewerbsprozeß als Funktion der Marktform begreift, obwohl die Wettbewerbsprozesse ihrerseits die Markstruktur beeinflussen.61 Darüber hinaus verzichtet Kantzenbach auf die explizite Berücksichtigung weiterer Marktstrukturfaktoren wie Höhe der Marktschranken, Unternehmertypus oder auch die Marktphase. 62 Unter Berücksichtigung dieser Einflußfaktoren könnte sich jedoch das Leitbild des " Vgl. Kantzenbach, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensitat: Eine Erwiderung auf den gleichnamigen Besprechungsaufsatz von Erich Hoppmann, supra, S. 208. 58 Vgl. Kantzenbach, E., Die Funktionsllihigkeit des Wettbewerbs, op. cit., S. 42 ff. und 87 ff. 59 Vgl. Kantzenbach, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensitat: Eine Erwiderung auf den gleichnamigen Besprechungsaufsatz von Erich Hoppmann, supra, S. 214 ff. 60 Zur Kritik vgl. Bartling, H., op. cit., S. 36 ff., und Hoppmann, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität • Rivalität oder Freiheit des Wettbewerbs: Zum Problem eines wettbewerbspolitisch adäquaten Ansatzes der Wettbewerbstheorie, supra, S. 292 ff. 61 Vgl. Herdzina, K., Marktstruktur und Wettbewerb, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 93 (1973), S. 274, und Hoppmann, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensitat: Rivalitat oder Freiheit des Wettbewerbs: Zum Problem eines wettbewerbspolitisch adäquaten Ansatzes der Wettbewerbstheorie, supra, S. 3 IO. 62 Implizit hat Kantzenbach jedoch diese Faktoren in seiner Analyse berücksichtigt. So konnte Hoppmann zeigen, daß ohne deren Berücksichtigung die Ableitung einer über- oder unteroptimalen Wettbewerbsintensität im Falle enger Oligopole oder Polypole nicht möglich gewesen wäre. Vgl. Hoppmann, E., Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität: Rivalität oder Freiheit des Wettbewerbs: Zum Problem eines wettbewerbspolitisch adäquaten Ansatzes der Wettbewerbstheorie, supra, S. 311 ff. 117 weiten Oligopols schnell ändern. Auch impliziert der Leitbildcharakter des weiten Oligopols eine bestimmte Gewichtung der Wettbewerbsfunktionen.63 Das Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität von Kantzenbach veranschaulicht sehr deutlich, wie entsprechend dem Leitbild eines funktionsfähigen Wettbewerbs der Wettbewerbspolitik die Rolle einer Marktstrukturgestaltungspolitik zukommt. Inwieweit eine solche Politik noch als ordnungskonform bezeichnet werden kann, soll zunächst einmal offen bleiben. Objektiv betrachtet setzt ein solches Leitbild jedoch voraus, daß ein konkordantes und konsistentes Bild darüber existiert, welche Funktionen der Wettbewerb zu erfüllen hat. Wie eingangs bereits dargestellt, ist ein solches Bild nicht existent, so daß das Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs sich zwar sehr gut dafür eignet, Wettbewerbsprozesse zu beschreiben und zu analysieren; als wettbewerbspolitische Handlungsempfehlung ist dessen Eignung jedoch in Anbetracht der Komplexität der realen Wettbewerbsprozesse kritisch zu hinterfragen. 3.1.3.2 Das Wettbewerbskonzept der Chicago School of Antitrust Analysis Im Gegensatz zu den Vertretern der Harvard School lehnt die Chicago School das Marktstruktur-Marktverhalten-Marktergebnis Paradigma ab. Von der Marktstruktur könnten keine Schlüsse auf die Wirksamkeit des Wettbewerbs gezogen werden. Allgemein kann die Chicago School mit ihren Vertretern wie Becker, Bork, Demsetz, Director, Posner und Stigler als Reaktion bzw. kritischer Gegenpol zu dem Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs der Harvard School aufgefaßt werden.64 Grundlage des Wettbewerbskonzeptes der Chicago School bildet das Verständnis, daß sämtliche Gesetze und die Rechtsprechung einzig und allein unter ökonomischen Effizienzgesichtspunkten zu analysieren seien. Die einzige Analogie zwischen der Chicago School und der Harvard School ist darin zu sehen, daß beide Schulen die wohlfahrtsökonomische Ausrichtung der Wettbewerbspolitik und des Wettbewerbsrechts postulieren, deren Aufgabe es ist, die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt zu maximieren.65 Normativ lehnt jedoch die Chicago School den Zielpluralismus der Theorie des funktionsfähigen Wettbewerbs ab und sieht in der Maximierung der Konsumentenwohlfahrt das alleinige Ziel der Wettbewerbspolitik.66 Die Konsu- 63 So rückt Kantzenbach die dynamischen Wettbewerbsfunktionen technischer Fortschritt und Anpassungsflexibilität in den Vordergrund. Vgl. Bartling, H., op. cit., S. 37. 64 Zur historischen Entwicklung der Chicago School vgl. Reder, M. W., Chicago Economics: Permancnce and Change, in: Journal ofEconomic Literature 20 (1982), S. 33 ff., und Paque, K.-H., How Far is Vienna from Chicago?, in: Kyklos 38 (1985), S. 414. Zur Gegenposition der Chicago School und ihrer Kritik am funktionsflihigen Wettbewerb vgl. insbesondere Audretsch, D. B., Divergent Views in Antitrust Economics, in: Antitrust Bulletin 33 (1988), S. 142 ff.; Bark, R. H., The Antitrust Paradox: A Policy at War with Itself, New York 1978, S. 3 ff., sowie Pasner, R. A., The Chicago School of Antitrust Analysis, in: University of Pennsylvania Law Review 127 (1979), S. 925 ff. 65 Kirchner spricht dabei von der wohlfahrtsökonomischen Theorie des Rechts. Vgl. Kirchner, Ch., ökonomische Analyse des Rechts und Recht der Wettbewerbsbeschränkungen (Antitrust Law and Economics), in: Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht 144 (1980), S. 564 ff. 66 Zur Rolle der Konsumentenwohlfahrt im Wettbewerbskonzept der Chicago School vgl. Binder, St., Die Idee der Konsumentensouveränität in der Wettbewerbstheorie: Teleokratische vs. nomokratischc Auffassung, Frankfurt am Main et al. 1996, S. 264 ff. ll8 mentenwohlfahrt wird determiniert durch die allokative und produktive Etrizienz.67 In Abwandlung des mikroökonomischen Begriffes der produktiven Effizienz sehen die Vertreter der Chicago School das Kriterium der produktiven Effizienz dann als erfüllt an, wenn Produktion und Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen den Wünschen der Konsumenten in jeder Hinsicht am besten entsprechen. Sie sprechen daher auch von der kompetitiven EfTizienz. 61 Im Vordergrund stehen hierbei Größen- und Verbundvorteile (economies of scale und economies ofscope). Diese einseitige Effizienzorientierung der Chicago School hat weitreichende Einflüsse auf die Ausgestaltung der Wettbewerbspolitik. Allein die Auswirkungen von gewinnmaximierenden Verhaltensweisen der Unternehmen auf die allokative und produktive Effizienz sind daher wettbewerbspolitisch von Bedeutung.69 Um das Gewinnmaximum zu erreichen, bleiben den Unternehmen nur zwei Möglichkeiten: Sie können es entweder durch überlegene kompetitive Effizienz oder durch monopolistische Beschränkung der Ausbringungsmenge (allokative Inetrizienz) erreichen. Aufgabe der Wettbewerbspolitik ist es daher, die Verhaltensweisen der Unternehmen dahingehend zu analysieren, ob es sich um wohlfahrtserhöhende oder wohlfahrtsvermindernde Verhaltensweisen handelt, wobei ausschließlich nur die letzteren gesetzlich zu verbieten sind. Die Bestimmung darüber, ob allokative Ineffizienz vorliegt oder nicht, erfolgt dabei mit Hilfe des Instrumentariums der Preistheorie. Das Modell der vollkommenen Konkurrenz und die Monopolsituation dienen dafür als Referenzmaßstab. Auch in der wettbewerbspolitischen Beurteilung kommt daher die Chicago School zu anderen Ergebnissen als die Vertreter der Harvard School. Einer aktiven gestalterischen Wettbewerbspolitik steht sie kritisch gegenüber, da sich optimale Unternehmensgrößen nur daran erkennen lassen, wer sich am Markt durchsetzt. 70 Das Bestreben nach Marktmacht wird zwar als negativ angesehen, da Marktmacht als solche immer mit allokativen Ineffizienzen verbunden ist, jedoch wird die stabile Existenz marktbeherrschender Stellungen vor allem durch den Verweis auf potentiellen Wettbewerb i. S. der Theorie der contestable markets stark in Zweifel gezogen, die das Fehlen von Marktschranken als entscheidend für einen freien Markteintritt und damit das Vorliegen von potentiellem Wettbewerb ansieht. 71 Daher werden weitgehende Eingriffe in die Marktstruktur abgelehnt; so werden bspw. Unternehmensfusionen im Hinblick auf die 67 Allokative Effizienz beschreibt die optimale Verteilung der gegebenen Produktionsfaktoren auf die jeweils verschiedenen Verwendungsrichtungen. Produktive Effizienz dagegen liegt vor, wenn alle übemormalcn Gewinne durch Wettbewerbsprozesse eliminiert sind und nur die Unternehmen mit der kostengünstigsten Produktionstechnik auf dem Markt sind und mit minimalen Durchschnittskosten produzieren. Zu den mikroökonomischen Effizienzkriterien vgl. bspw. Kreps, D. M., A Course in Microeconomic Theory, New York et al. 1990, S. 263 ff.; Schumann, J., Grundzüge der mikroökonomischen Theorie, 6. Aufl., Berlin et al. 1992, S. 211 ff., und Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik, München -Wien 1989, S. 351 ff. sowie 367 ff. 68 Vgl. Bork, R. H., op. eil., S. 61 und 104 ff. 69 Vgl. Rittaler, J. B., Industrial Concentration and the Chicago School of Antitrust Analysis: A Critical Evaluation on the Basis ofEffective Competition, Frankfurt am Main et al. 1989, S. 27. 70 Vgl. Stigler, G. J., The Economies of Scale, in: Journal of Law and Economics 1 (1958), S. 54 ff. 71 Vgl. hierzu Baumol, W. J .. J. C. Panzar und R. D. Willig, Contestable Markets and the Theory of Industry Structure, San Diego et al. 1982; Fehl, U., Das Konzept der Contestable Markets und der Marktprozeß, in: Bombach, G.. et al. (Hrsg.), Industrieökonomik: Theorie und Empirie, Tübingen 1985, S. 29 ff., sowie den Überblick von Wieandt, A ., und H. Wiese, Die Theorie der "contestable markets" -ein Leitbild für die Wettbewerbspolitik, in: ORDO- Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 44 (1993), S. 186 ff. insbesondere 192 ff. 119 Ausschöpfung von Effizienzvorteilen im allgemeinen nicht als wettbewerbsgefährdend angesehen. Auch Eingriffe in das Marktverhalten -denen zwar wettbewerbspolitisch eine höhere Relevanz zugeordnet wird als Marktstruktureingriffen 72 -sollen nur dann erfolgen, wenn die wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen zu Ineffizienzen führen. Vor allem die ausschließliche Effizienzorientierung ist es auch, die das Wettbewerbskonzept der Chicago School zum Gegenstand der Kritik werden läßt. 73 Zum einem wird das Effizienzkriterium nicht klar definiert und zum anderen besteht die Gefahr, daß sich mit dem vagen Verweis auf mögliche Effizienzvorteile ex post zunächst eine Vielzahl von Wettbewerbsbeschränkungen rechtfertigen läßt. Dies wird vor allem dadurch unterstützt, daß das Effizienzkriterium inhaltlich weitgehend leer geblieben ist. Auch das weitgehende Verneinen der Existenz privater Marktzutrittsschranken74 und die damit einhergehende Überbetonung potentiellen Wettbewerbs macht dieses Konzept in seiner konkreten wettbewerbspolitischen Anwendung dafür anfällig, daß eine Vermachtung von Märkten toleriert wird. Dies ist jedoch mit der zentralen Rolle des Wettbewerbs als Steuerungs- und Koordinationsmechanismus nur schwer vereinbar. Aus diesem Grund ist das Konzept der Chicago School im Hinblick auf die ordnungspolitische Steuerungsfunktion des Wettbewerbs kritisch zu betrachten. 3.1.3.3 Die wettbewerbspolitischen Implikationen der österreichischen Schule Zur Darstellung der wettbewerbspolitischen Implikationen der österreichischen Schule -wobei der Begriff des Leitbildes hier bewußt vermieden werden soll -ist es zunächst im Hinblick auf das Gesamtverständnis notwendig, die epistemologischen und historischen Wurzeln dieser Denktradition zu beschreiben. Grundlegend für die österreichische Schule ist, daß sie nicht von einer teleokratischen sondern von einer nomokratischen Konstituierung der Gesellschaft ausgeht. Die Möglichkeit der rationalen theoretischen Konstruktion einer gesellschaftlichen Ordnung (i. S. v. Hayek gemachte Ordnung, Taxis) wird abgelehnt; an ihre Stelle tritt die sogenannte gewachsene bzw. spontane Ordnung (Kosmos), die das Ergebnis der unzähligen unintendierten Handlungen von Menschen ist. 7' Die philosophischen Grundlagen für diese systemtheoretische evolutionäre Sicht finden sich vor allem bei den schottischen Moralphilosophen David Hume 76und Adam Smith. 77 72 Vgl. Demsetz, H., Economics as a Guide to Antitrust Regulation, in: Journal of Law and Economics 19 (1976), S. 383. 73 Vgl. zur Kritik am Konzept der Chicago School Adams, W., und J. W. Brock, Antitrust Economics on Trial: A Dialogue on the New Laissez-Faire, Princeton 1991, sowie Schmidt, 1., und J. B. Rittaler, Die Chicago School of Antitrust Analysis: Wettbewerbstheoretische undpolitische Analyse eines Credos, Baden-Baden 1986, S. 91 ff. 74 Vgl. Demsetz, H., Barriers to Entry, in: American Economic Review 72 (1982), S. 47 ff. 75 Vgl. Hayek, FA. von, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Band!: Regeln und Ordnung, 2. Aufl., Landsberg 1986, s. 36 f. 76 An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, daß bereits Mandeville die wesentlichen Grundlagen für die späteren Arbeiten Humes gelegt hat. Hayek, FA. von, Dr. Bernhard Mandeville, in: ders., Freiburger Studien: Gesammelte Aufsätze, Tübingen 1969, S. 141:" Ich beanspruche für Mandeville nicht mehr, als daß er Hume möglich gemacht hat". 77 Es soll jedoch nicht verschwiegen werden, daß vor allem auch die Werke Immanuel Kants einen großen Einfluß auf die Arbeiten von v. Hayek ausgeübt haben. Vgl. Gray, J. N., Freiheit im Denken Hayeks, Tübingen 1995, S. 4 ff. 120 Besonders David Hume gebührt der Verdienst, daß er als erster dem konstruktivistischen Rationalismus und den aus ihm hervorgehenden Fehlentwicklungen entgegentrat.78 Damit wurde der Weg für das evolutionäre Verständnis gesellschaftlicher Prozesse freigemacht.79 Hume ging in seinen Überlegungen davon aus, daß moralische Urteile und Regeln nicht allein mit Vernunftkriterien beurteilt werden können, sondern immer auch Ausdruck menschlicher Emotionen sind.'° Damit wird bereits der Kern einer liberalen Rechts-, Gesellschafts- und Wirtschaftstheorie sichtbar: Alle sozialen Phänomene können auf individuelle Interessen und Handlungen einschließlich emotionaler Gegebenheiten zurückgeführt werden. 81 In komplexen Gesellschaften muß jedes Individuum bei der Verfolgung der eigenen Ziele auch die Handlungen und Ziele der anderen Akteure berücksichtigen. Zur Harmonisierung der Privatinteressen wird die Existenz und Durchsetzung gewisser Verhaltensregeln vorausgesetzt, durch die das menschliche Zusammenleben geregelt wird. Diese Regeln (auch bezeichnet als die Regeln der Gerechtigkeit) dienen dem Schutz bestimmter Rechte, indem sie bestimmte Handlungen verbieten. Sie sollten jedoch in keinem Fall bestimmte Handlungen vorschreiben.12 Im Unterschied zum konstruktivistischen Rationalismus betont Hume dabei, daß diese Regeln nicht als das Ergebnis eines bewußten Entwurfs in der Form eines Gesellschaftsvertrages zu betrachten seien, sondern daß sie als das Produkt der Erfahrung im Sinne eines kulturellen Evolutionsprozesses anzusehen sind. 13 Damit wird von den bisherigen Vorstellungen, der Notwendigkeit des Existenz eines starken Staates, welcher die allgemeinverbindlichen Regeln setzt, um die entgegengesetzten Interessen der Individuen zum Ausgleich zu bringen, wie sie auf Thomas Hobbes84zurückgeht, abgewichen. Die Vorstellung einer spontanen, sich evolutionär entwickelnden Ordnung hatte somit Eingang in die wissenschaftliche Diskussion gefunden. Vor allem unter Berücksichtigung des konstitutiven Wissensmangels in der Gesellschaft und der damit verbundenen Unmöglichkeit, eine konkrete Ausgestaltung der gesellschaftlichen Ordnung herbeizuführen, gewann sie an Relevanz. Dabei wurde die Notwendigkeit von Gesetzen und staatlicher Autorität nicht abgelehnt, damit der komplexen gesellschaftlichen Ordnung ein Mindestmaß an Stabilität verliehen wird. In Analogie zu Hume schätzte auch Adam Smith die Möglichkeit, eine gesellschaftliche Ordnung auf Basis von Rationaliätskalkülen zu konstruieren, als außerordentlich gering ein. Vielmehr versuchte Smith, dem Zivilisationsprozeß eine nicht rationale, affektische Basis zu geben. Die inhärenten Gesetzmäßigkeiten der Interaktion menschlicher Triebkräfte führten im Ergeh- 78 Vgl. Hayek, F A. von, Die Rechts- und Staatsphilosophie David Humes, in: ders., Freiburger Studien: Gesammelte Aufsätze, Tübingen 1969, S. 235 ff. 79 Vgl. Hayek, F. A. von, Kinds of Rationalism, in: ders., Studies in Philosophy, Politics and Economics, London 1967, S. 84 ff. 80 Vgl. Hume, D., Ein Traktat über die menschliche Natur, hrsg. von R. Brandt, Zweites und drittes Buch, Hamburg 1973, S. 195 ff. 81 Vgl. Mises, L. von, Grundprobleme der Nationalökonomie: Untersuchung über Verfahren, Aufgaben und Inhalte der Wirtschafts- und Gesellschaftslehre, Jena 1933, S. 22 ff. und 41. 82 Vgl. Hume, D., op. eil., S. 227 ff. " Hume, D., op. eil., S. 233 f.: "Die Ordnung, welche die Sicherheit des Besitzes gewährleistet, entspringt auch nicht etwa darum weniger aus menschlicher Übereinkunft, weil sie allmählich entsteht, und in langsamen Fortschritt und vermöge wiederholter Erfahrungen von den Unzulänglichkeiten ihrer Übertretung Kraft gewinnt." 84 Vgl. Hobbes, Th., Leviathan oder Stoff, Form und Gewalt eines bürgerlichen und kirchlichen Staates, hrsg. von/. Fetscher, Frankfurt am Main -Berlin -Wien 1976, S. 131 ff. 121 nis dazu, daß das Verhalten der Menschen gesellschaftsfähig wird. 85 Adam Smith sah somit den Zivilisationsprozeß als eine Form der Triebrationalisierung an. In diesem Zusammenhang werden auch die Herausbildung des Rechts und der Staatsformen als evolutionäre Prozesse angesehen, die nach Smith keine rationale Basis haben. 86 Der Prozeß der Triebrationalisierung und die damit einhergehende Gesellschaftsbildung erklärt Smith mit Hilfe eines kommunikationstheoretischen Ansatzes. Im Rahmen dieses Ansatzes führen wechselseitige Sympathiemechanismen zu unbewußten sozialen Standards, die das soziale Zusammenleben erst ermöglichen. 87 Die dabei entstehenden allgemeinen Moralregeln können als unintendiertes Ergebnis des Prozesses der wechselseitigen Bewertungen der Individuen betrachtet werden. 88 Das Moralsystem kann somit als das unbewußte Ergebnis ursprünglicher menschlicher Empfindungen betrachtet werden.19 Die Betonung einer sich evolutionären, nomokratisch entwickelnden Gesellschaft bleibt nicht ohne weitreichende Implikationen für die Gesetzgebung. Dabei fordert Smith, daß der Gesetzgeber sich bei der Aufstellung von Gesetzen an den aus dem Moralsystem entwickelnden natürlichen Prinzipien der Gerechtigkeit zu orientieren hat. Das heißt, die geschriebenen Gesetze werden zwar nicht per se abgelehnt, jedoch bestünde immer die Gefahr, daß konstruierte Gesetze in Kollision zu den natürlichen Regeln der Gerechtigkeit geraten. In diesem Sinne müsse den Richtern eine wesentliche Kontrollfunktion eingeräumt werden, wobei dies besonders durch eine common law Tradition gesichert sei. 9() Die österreichische Schule mit ihrem Begründer Carl Menger griff den evolutionären Ansatz wieder auf Gesellschaftliche Institutionen sind das Ergebnis evolutionärer Prozesse und nicht das Ergebnis intendierter menschlicher Handlungen. 91 So war es dann vor allem Friedrich August von Hayek, der die Möglichkeit einer rationalen Konstruktion der Gesellschaft ausschloß und zwischen gemachten Ordnungen in der Form von Organisationen und spontanen Ordnungen differenzierte.92 Im Rahmen evolutionärer Selektionsprozesse bilden sich Regeln heraus, die eine wichtige Bedingung für das spontane Zustandekommen einer sozialen Ordnung sind. Von ihnen lassen sich die Individuen bei ihren Reaktionen auf die Bedingungen des gesellschaftlichen Lebens leiten. Sie sind nicht die Folge von Befehl oder Zwang, sondern sie basieren auf Traditionen, Gewohnheiten und Überlieferungen. "So paradox es klingen mag, eine erfolgreiche Gesellschaft wird immer eine in hohem Maße traditionsgebundene Gesellschaft sein. " 93 Daher werden die gesellschaftlichen Ordnungen als sich selbst organisierende Systeme 15 Vgl. Lange, D., Zur philosophischen Gestalt der Marktwinschaftstheorie bei Adam Smith, München 1983, S. 9f. und 19ft'. •• Vgl. Winch, D., Adam Smith als politischer Theoretiker, in: Kaufmann, F.-X., und H.-G. Krüsselberg (Hrsg.), Markt, Staat und Solidarität bei Adam Smith, Frankfun am Main -New York 1984, S. 99. 87 Zur genauen Erklärung des kommunikationstheoretischen Ansatzes vgl. Lange, D., op. cit., S. 44 ff. 88 Vgl. Haakonssen, K., The Science of a Legislator: The Natural Jurisprudence of David Hume and Adam Smith, Cambridge et al. 1981, S. 61 f. 89 Haakonssen spricht in diesem Zusammenhang von der Philosophie unintendiener Konsequenzen. Vgl. Haakonssen, K., op. eil., S. 61. 90 Vgl. Smith, A., Lectures on Jurisprudence, hrsg. von Meek, R. L., D. D. Raphael und P. G. Stein, Oxford 1978, S. 98 und 426. 91 Vgl. Menger, C., Gesammelte Werke, Bd. II: Untersuchungen über die Mc1hodcn der Sozialwissenschaften und der politischen Ökonomie insbesondere, hrsg. von F. A. von Hayek, 2. Aufl., Tübingen 1969, S. 182. 92 Vgl. Hayek, F. A. von, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. 1: Regeln und Ordnung. op. cit., S. 57 ff. 93 Hayek, F. A. von, Die Verfassung der Freiheit, 3. Aufl., Tübingen 1991, S. 78. 122 betrachtet, die endogen entstehen und sich selbst erhalten. Die Systeme stehen dabei nicht im Dienste exogen vorgegebener überindividueller Ziele, sondern sie dienen ausschließlich der Erfüllung der individuellen Ziele der Gesellschaftsmitglieder. Die Kontrollgewalt über eine solche Ordnung wird als überaus gering angesehen. Allenfalls kann über die bewußte Gestaltung von Verhaltensregeln und Rechtsnormen Einfluß auf den allgemeinen Charakter einer Ordnung ausgeübt werden. Die relationale Beziehung, d.h. die Anordnung und Struktur der einzelnen Elemente, kann jedoch nicht von außen gesteuert werden. Der Erfolg interventionistischer Eingriffe des Staates in eine solche spontane Ordnung wird daher als außerordentlich gering angesehen. Vielmehr bestünde die Gefahr, daß das gesamte Handlungssystem in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet werden könnte.94 Evolutionäre Prozesse und die aus ihnen hervorgehende spontane Ordnung können sich jedoch nur dann entwickeln, wenn die Handlungs- und Entschließungsfreiheit eines jeden Individuums garantiert ist. Ausgebend vom persönlichen Freiheitsbegriff des englischen Liberalismus bezeichnet Freiheit einen Zustand, in dem jedes Individuum sein Wissen für seine persönlichen Ziele verwenden kann. Freiheit wird dabei negativ als die Abwesenheit von Zwang interpretiert. Das heißt es kommt zu keiner Unterwerfung des Handelns einer Person durch den Willen einer anderen.95 Unter der Bedingung, daß jedes Individuum nur über unvollständiges Wissen verfügt, erhält der bei v. Hayek verwendete Begriff der persönlichen Freiheit eine Erweiterung. Der Wert der persönlichen Freiheit ergibt sich aus dem Umstand, daß in komplexen Gesellschaften jedes Individuum auf Wissen angewiesen ist, welches sich nicht in seinem Besitz befindet. Der Erfolg von Evolutionsprozessen hängt jedoch wesentlich davon ab, ob es gelingt, das einzeln weit verstreute Wissen innerhalb der Gesellschaft allen Individuen verfügbar zu machen_% Mit Hilfe der Sicherung der persönlichen Freiheit sollen sich diejenigen Institutionen herausbilden, die den gesellschaftsweiten Wissenstransfer bewerkstelligen können. Im Rahmen der individuellen Freiheit besitzt jeder dann die Chance, sein Wissen zu nutzen, um mit neuen Handlungsweisen und Ideen experimentieren zu können. Über Nachahmungs- und Anpassungsprozesse entstehen dann die ungeplanten Neuerungen, die die Koordination der Individuen erleichtern. Dem Privat- und Strafrecht kommt dabei die zentrale Aufgabe zu, die persönliche Freiheit umfassend zu schützen, denn die Freiheit eines Individuums findet immer dort seine Grenze, wo die Freiheitssphäre anderer Personen berührt wird. Die individuelle Freiheit ist somit ein Geschöpf des Gesetzes. Nur eine richtig verstandene und folgerichtig angewandte Herrschaft des Gesetzes könne der individuellen Freiheit dienen.97 Was die Entwicklung des Rechts betrifft, so geht v. Hayek auch hier wiederum von einem evolutionären Prozeß aus, wobei der Rechtsprechung die Aufgabe zukommt, dieses Recht zu entdecken und zu artikulieren, indem aus Präzedenzfällen allgemeine Regeln abgeleitet werden (common law). 98 Eine zentralisierte Gesetzgebung lehnt er dagegen strikt ab, da sie in Analogie zum zentralgeleiteten Wirtschaftsprozeß niemals die Subtilität hervorbringen könne, die 94 Vgl. Hayek, F. A. von, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. 1: Regeln und Ordnung, op. eil., S. 64 f. 95 Vgl. Hayek, F. A. von, Die Vetfassung der Freiheit, op. cit., S. 15, 27 f. und 161 ff. Zum Freiheitsbegriff von v. Hayek vgl. die detaillierten Ausführungen von Bouillon, H., Freiheit, Liberalismus und Wohlfahrtsstaat: Eine analytische Untersuchung zur individuellen Freiheit im klassischen Liberalismus und im Wohlfahrtsstaat, Baden-Baden 1997, S. 38 ff. % Vgl. Hayek, F. A. von, Die Vetfassung der Freiheit, op. eil., S. 32 ff. 97 Vgl. Gray, J. N., op. cit., S. 61. 98 Vgl. Hayek, F. A. von, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. 1: Regeln und Ordnung, op. cit., S. 120 ff. 129 3.2.1 Der Systemwettbewerb aus wohlfahrtsökonomisch-neoklassischer Perspektive In der neoklassischen Theorie wird der Wettbewerb vom normativen Leitbild der Allokationseffizienz im Sinne eines "Pareto-Optimums" bestimmt. Entsprechend den restriktiven Annahmen der vollständigen Konkurrenz, wird die Harmonie von Einzel- und Gesamtinteressen hergestellt, unter denen die Bedingungen des "Pareto-Optimums" erfüllt werden. m Von einem pareto-optimalen Zustand in einer Wirtschaft spricht man dann, wenn es nicht mehr möglich ist, durch irgendwelche Maßnahmen den Wohlstand eines Wirtschaftssubjektes zu erhöhen, ohne den Wohlstand eines anderen Wirtschaftssubjektes zu verschlechtern. Der Wettbewerb in der Neoklassik ist daher Ausdruck eines wohlfahrtstheoretischen Ansatzes, d.h., mit technisch gegebenen Produktionsmöglichkeiten werden die gesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktionen erfüllt (totales Konkurrenzgleichgewicht). Das Modell der vollständigen Konkurrenz impliziert einen strengen Zusammenhang zwischen Marktstruktur, Marktverhalten und Marktergebnis. Sind die Prämissen der Marktstruktur erfüllt, so bestimmt diese das Marktverhalten (Mengenanpasser), welches dann zu einem pareto-optimalen Marktergebnis führt. Im ökonomischen Sinne wird nach der Marktstruktur gefragt, die gemäß der strengen Kausalkette Struktur-Verhalten-Ergebnis das optimale Allokationsergebnis hervorbringt.136 Wettbewerb wird als ein wesentliches Instrument zur Herbeiführung eines der marktwirtschaftlichen Ordnung vorgegebenen Ziels, dem "Pareto-Optimum", angesehen. 137 Die wohlfahrtstheoretischen Implikationen der Neoklassik bildeten somit das Fundament für das Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs, welches den Wettbewerb zur Erfüllung gesamtgesellschaftlicher Zielgrößen instrumentalisiert, und für das Konzept der Chicago School mit ihrer einseitigen Effizienzorientierung, welche mittels der Effizienzkriterien den Wettbewerb zur Wohlfahrtsökonomie transformiert. Überträgt man die wohlfahrtsökonomisch-neoklassische Perspektive des Wettbewerbs auf die Beschreibung institutioneller Wettbewerbsprozesse, so wird auch hier wiederum zunächst der Wettbewerb als ein Instrument angesehen, welches primär die Effizienz der in Konkurrenz zueinander stehenden institutionellen Arrangements erhöht und somit zu einer Steigerung der gesellschaftlichen Wohlfahrt beiträgt. Die bisherige Analyse des Institutionen- bzw. Systemwettbewerbs wurde vor allem von diesen wohlfahrtsökonomisch-neoklassischen Paradigmen dominiert. 138 135 Zur allgemeinen Darstellung der vollständigen Konkurrenz und des Wohlfahnsoptimums vgl. Giersch, H., Allgemeine Winschaftspolitik: Bd. I - Grundlagen, Wiesbaden 1961, S. 106 ff., und Külp, B., et a/., Wohlfahnsökonomik, Bd. II: Maßnahmen und Systeme, Tübingen -Düsseldorf 1976. S. 1 ff. 136 Vgl. Streit, M. E., Das Wettbewerbskonzept der Ordnungstheorie, in: Görgens, E., und E. Tuchtfeldt (Hrsg.), Die Zukunft der winschaftlichen Entwicklung: Perspektiven und Probleme, Stuttgan -Wien 1992, S. 85. 137 Vgl. Streit, M. E., Zur Theorie des Wettbewerbs, in: Winschaftspolitischc Blätter 39 ( 1992), S. 56. 138 Vgl. hierzu insbesondere die Darstellungen von Tiebout, C. M., A Pure Theory of Local Expcnditures, in: Journal of Political Economy 64 (1956), S. 416 ff.; Oates, W. E., und R. M. Schwab, Economic Competition among Jurisdictions: Efficiency Enhancing or Distonion lnducing?, in: Journal of Public Economics 35 (1988), S. 333 ff.; Sinn, H.-W., Tax Harmonization and Tax Competition in Europe, in: European Economic Review 34 (1990), S. 489 ff.; Siebert, H., und M. J. Koop, Institutional Compctition: A Concept for Europe?, in: Aussenwinschaft 45 (1990), S. 439 ff.; Musgrave, P. B., Merits and Dcmcrits of Fiscal Competition, in: Prud'homme, R. (Hrsg.), Public Finance with Several Levels of Govemmcnt, The Hague - 130 So sehr auch auf einen ersten Blick die Übertragung wohlfahrtsökonomisch-neoklassischer Paradigmen auf den Systemwettbewerb möglich erscheint, so ist sie jedoch im Hinblick auf die bestehenden Besonderheiten des Systemwettbewerbs kritisch zu hinterfragen. Diese Besonderheiten beziehen sich zum einen darauf, daß es sich bei dem Systemwettbewerb um die Verzahnung zweier Wettbewerbsebenen (der ökonomischen und der politischen) handelt. Zum anderen weist der politische Wettbewerb einige Spezifika auf, die einer genaueren Analyse bedürfen. Die erste Schwierigkeit, die sich bei der Transformation wohlfahrtsökonomisch-neoklassischer Paradigmen auf den Systemwettbewerb ergibt, resultiert daraus, daß die neoklassische Allokationstheorie von der Existenz von Institutionen abstrahiert. 139 Die Bedingungen zur Erreichung einer optimalen Faktorallokation werden ohne Bezug auf bestehende oder mögliche institutionelle Arrangements abgeleitet. 140 Erst in einem zweiten Schritt werden diejenigen institutionellen Regelungen bestimmt, welche eine erfolgversprechende effiziente Faktorallokation ermöglichen. In dieser Betrachtungsweise wird vernachlässigt, daß die marktlichen Interaktionsprozesse entscheidend durch den bestehenden institutionellen Rahmen, in Form von bestehenden Regeln und Gesetzen, beeinflußt werden. 141 Die Funktionsweise menschlicher Planung und Koordination wird als Black-Box behandelt; sie wird als gegeben angenommen. Damit kommt das Gleichgewichtsmodell der Neoklassik ohne jeglichen Bezug transaktionsrelevanter Regeln aus. Diese Annahme der wohlfahrtsökonomisch-neoklassischen Perspektive bleibt nicht ohne Konsequenzen für eine Übertragung zur Beschreibung systemwettbewerblicher Vorgänge. Der Systemwettbewerb beschreibt die Konkurrenz institutioneller Arrangements. Es ist daher fraglich, wie eine Übertragung neoklassischer Paradigmen, die von der Existenz von Institutionen abstrahieren, auf den Systemwettbewerb, der gerade die Konkurrenz zwischen eben diesen thematisiert, zu erfolgversprechenden Lösungen führen soll. In der ökonomischen Analyse läßt sich dieses Problem zwar dadurch umgehen, indem Institutionen in der Form öffentlicher Güter in ein allgemeines Wettbewerbsmodell integriert werden. ui Dabei bleiben dennoch die ordnungsökonomischen Aspekte des Systemwettbewerbs -Systemwettbewerb als regelgebundener Prozeß -weitgehend unberücksichtigt, da die Entstehung der relevanten Regelungen zur Schaffung und Aufrechterhaltung systemwettbewerblicher Strukturen nicht umfassend abgeleitet werden können. 143 Der zweite Problemkreis bei der Übertragung der wohlfahrtsökonomisch-neoklassischen Perspektive auf das Phänomen des Systemwettbewerbs bezieht sich allein auf die Darstellung des Königstein 1991, S. 281 ff., und Sinn, St., The Taming ofLeviathan: Competition among Governments, in: Constitutional Political Economy 3 ( 1992), S. 177 ff. 139 Vgl. Wohlgemuth, M., Economic and Political Competition in Neoclassical and Evolutioruuy Perspective, op. cit., S. 3 f. 140 Vgl. Streit, M. E., Welfare Economics, Economic Order, and Competition, in: Giersch, H. (Hrsg.), Money, Trade and Competition: Essays in Memory ofEgon Sohmen, Heidelberg et al. 1992, S. 257. 141 Vgl. Wohlgemuth, M., Institutional Competition -Notes on an Unfinished Agenda, Diskussionsbeitrag des Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Wirtschaftssystemen 06/95, Jena 1995, S. 4. 142 Vgl. Tiebout, C. M., supra, S. 416 f. 143 So auch Muss/er, W., und M. Wohlgemuth, Institutionen im Wettbewerb -Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb in Europa, Diskussionsbeitrag des Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Wirtschaftssystemen 05/94, Jena 1994, S. 4. 131 politischen Wettbewerbs. Wie im folgenden zu zeigen sein wird, erweist sich die Beschreibung politischer Wettbewerbsprozesse aus neoklassischer Sicht als außerordentlich schwierig. Ein konsistenter Schluß hinsichtlich der Überlegenheit des System- bzw. Institutionenwettbewerbs zur Steigerung politischer Effizienz sowie zur Begrenzung von Staatsgewalt und Interessengruppeneinflüssen läßt sich nicht ohne bestimmte Einschränkungen ableiten. Selbst unter diesen Einschränkungen können durchaus Zweifel erhalten bleiben. Zur Kennzeichnung des politischen Wettbewerbs ist es notwendig, die Aussagensysteme der ökonomischen Theorie der Politik in die theoretische Analyse miteinzubeziehen. So ist es gerade die Kombination neoklassischer Wohlfahrtsökonomik mit den Aussagen der Neuen Politischen Ökonomie, die zu einer skeptischeren Betrachtungsweise des Systemwettbewerbs hinsichtlich seiner Überlegenheit bspw. gegenüber der Hannonisierungsstrategie führen. Ein unvollkommen funktionierender politischer Wettbewerb144 zeigt sich auch unter den Annahmen systemwettbewerblicher Strukturen dabei nur wenig geeignet, Staatsmacht und Interessengruppeneinflüsse wirksam zu begrenzen. Vielmehr besteht sogar latent die Gefahr, daß sich solche Funktionsmängel kumulieren. Die effiziente Funktionsweise des Systemwettbewerbs wird durch die Wirksamkeit der Transfermechanismen "Exit" und "Voice" detenniniert.145 Während die Exit-Option sich in der Hauptsache auf die ökonomische Komponente bezieht, die in den Wanderungsbewegungen der mobilen Produktionsfaktoren - in der Hauptsache Kapitalbewegungen - zu sehen ist, beschreibt die Voice-Option den politischen Wettbewerb. Idealtypisch stehen diese Transfermechanismen in folgendem Zusammenhang: Aus der Abwanderung mobiler Ressourcen resultiert für die jeweilige Regierung ein externer budgetärer Effekt, der in der Schmälerung der finanzpolitischen Handlungsspielräume zu sehen ist. Die damit in der Regel einhergehenden Wohlfahrtsverschlechterungen führen wiederum zu einem externen politischen Effekt, der zur Abwahl der jeweiligen Regierung durch Ausübung der Voice-Option führt. Im Geltungsbereich eines solchen Wirkungszusammenhangs würde jede Regierung zur Ausübung einer präferenzkonfonnen Politik gezwungen werden. Die nachfolgende Abbildung soll den idealtypischen Wirkungszusammenhang verdeutlichen: 144 Zur unvollkommenen Steuerungsflihigkeit politischer Entscheidungsprozesse in repräsentativen Demokratien vgl. Wagner, R. E., und J. D. Gwarlney, Public Choice and Constitutional Order, in: Gwartney, J. D., und R. E. Wagner (Hrsg.), Public Choice and Constitutional Economics, Greenwich, Conn. -London 1988, s. 54. 145 Vgl. hierzu die Ausführungen im Kapitel 2.2.2. 132 Systemwettbewero zwischen den Anbietern unterschiedlicher institutioneller Arrangements (bspw. zwischen verschiedenen Regierungen) t Systeminteme politische Willensbildung dun:b die jeweilige r---- Regiening 7 1 .____ _ _____. Externer budgetarer Effekt f Exil-Option f Internationaler Handel und internationale Faktoroewegungen f IMobile ~essourcen Externer politischer Effekt i Voice-Option f Politische Wahlen f Immobile Ressourcen Abb. 3: Wirkungszusammenhang des Systemwettbeweros Bei der Darstellung des Wirkungszusammenhanges zur Erklärung der Funktionsweise des Systemwettbewerbs ist jedoch zu beachten, daß die genauen Strukturen noch weitgehend unerforscht sind und demzufolge nicht davon ausgegangen werden kann, daß der Systemwettbewerb genauso abläuft, wie es die Darstellung beschreiben will. 146 Unterstellt man dennoch einen solchen Funktionsablauf, so sind zwei Bruchstellen denkbar, die die Wirkungsweise des Systemwettbewerbs erschweren können bzw. ihn auch zum Erliegen bringen können. Die erste Bruchstelle bezieht sich auf die Verhinderung der Exit-Option durch Beschränkungen im internationalen Handel oder im internationalen Kapitalverkehr. Hierunter sind sämtliche Maßnahmen zu verstehen, die darauf abzielen, künstliche Handelshemmnisse oder Mobilitätsbarrieren zu errichten. Aber auch durch natürliche Handelshemmnisse oder Mobilitätsbarrieren kann die Exit-Option eingeschränkt werden. Im Hinblick auf den europäischen Integrationsprozeß ist diese Bruchstelle jedoch von geringerer Relevanz, da mit Fortführung der Binnenmarktbestrebungen solche Mobilitätsbarrieren und Handelshemmnisse 146 Vgl. dazu auch Streit, M. E., Dimensionen des Wettbeweros: Systemwandel aus ordnungsökonomischer Sicht, Diskussionsbeitrag des Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Wirtschaftssystemen 01/95, Jena 1995,S.ll. 133 weitgehend unterbunden werden sollen. Hier zeigt sich wiederum, daß mit dem Binnenmarktziel ein wesentlicher Fortschritt zur Verwirklichung systemwettbewerblicher Strukturen in der Gemeinschaft erzielt worden ist. 147 Die zweite Bruchstelle bezieht sich auf die Gefahr eines unvollständigen politischen Wettbewerbs in Form des Versagens der Voice-Option. Unter der Annahme, daß die politischen Akteure selbst Nutzenmaximierung in Form von Prestige, Einkommen und Macht betreiben, werden sie versuchen, ihre Wiederwahl zu sichern. Dadurch sind sie gezwungen, eine bürgerpräferenzkonforme Politik zu betreiben. Damit erscheint zunächst der politische Wettbewerb gesichert. 148 Der politische Wettbewerb wird als perfekt funktionierend modelliert, d.h., es kommt zu einem Gleichgewichtsprozeß, in welchem entsprechend den wohlfahrtsökonomischneoklassischen Annahmen das Wohlfahrtsmaximum durch den Staat bzw. die Regierung erzielt wird. 149 Es ist jedoch fraglich, ob es unter den Bedingungen des Systemwettbewerbs zu einem solchen effizient funktionierenden Politikwettbewerb kommt. Vielmehr könnte auch folgendes Szenario zu erwarten sein: Zwischen den Anbietern mobiler und immobiler Produktionsfaktoren besteht im Systemwettbewerb eine Asymmetrie. Während die mobilen Anbieter zu jeder Zeit zwischen den verschiedenen Anbietern institutioneller Arrangements wählen können, ist dies den immobilen Anbietern verwehrt. Zwar können sie bei den nächsten Wahlen ihren Widerspruch äußern oder jeder Zeit bei unendlich hohem Leidensdruck die Abstimmung mit den Füßen durch Abwanderung vollziehen, jedoch können sie nicht so flexibel auf unterschiedliche institutionelle Arrangements reagieren wie mobile Anbieter. Diese Asymmetrie werden die politischen Akteure für sich zu nutzen suchen. Die Politiker werden daher im Systemwettbewerb ihre Handlungen danach ausrichten, den externen budgetären Effekt zu verhindern, um ihre finanzpolitischen Handlungsspielräume aufrechtzuerhalten. Das heißt, daß sie in erster Linie versuchen, den Interessen der Anbieter mobiler Produktionsfaktoren zu entsprechen. Diese Handlungsausrichtung ist auch von daher nicht unwahrscheinlich, wenn man den regionalen Einfluß von Interessengruppen auf die politischen Akteure berücksichtigt. Auch im Systemwettbewerb werden sich auf regionaler Ebene Interessengruppen herausbilden, die versuchen, ihren Einfluß im politischen Prozeß geltend zu machen. Da die Interessen der Anbieter mobiler Ressourcen weitaus homogener sind als die der immobilen Ressourcen, wird es für sie verhältnismäßig leicht sein, ihre Interessen in den politischen Prozeß einzubringen. Die politischen Akteure werden im Bestreben der Sicherung ihrer Wiederwahl möglichst versuchen, diese Interessen zu berücksichtigen. Die Interessen der Anbieter immobiler Ressourcen wie bspw. der Verbraucher 147 Vgl. Smeets, H.-D., Grundlagen der regionalen Integration: Von der Zollunion zum Binnenmarkt, in: Ohr, R. (Hrsg.), Europäische Integration, Stuttgart -Berlin -Köln 1996, S. 65 ff. 148 Vgl. dazu Becker, G. S., Competition and Democracy, in: Journal ofLaw and Economics 1 (1958), S. 106 f. 149 Diese Argumentation steht ganz im Einklang mit dem Wettbewerbsverständnis der Chicago School. Ein funktionierender Wettbewerb führt unter der Abstrahierung von Anpassungsrigiditäten zu effizienten Marktergebnissen. Vgl. dazu Frey, B. S., Models of Perfect Competition and Pure Democracy, in: Kyklos 23 (1970), S. 736 ff.; Kramer, G. H., A Dynamical Model of Political Equilibrium, in: Journal ofEconomic Theory 16 (1977), S. 310 ff.; Peltzman, S., How Efficient is the Voting Markct?, in: Journal of Law and Economics 33 (1990), S. 27 ff., und Koford, K., The Median and the Compctitive Equilibrium in one Dimension, in: Public Choice 76 (1993), S. 273 ff. 134 werden nur insofern berücksichtigt, als es zu direkten Folgen bezüglich der politischen Abstimmung durch Wahlen kommen wird. Damit gelangt man zu der von H. -W. Sinn beschriebenen Grenze des Systemwettbewerbs, die besagt, daß es im Systemwettbewerb zu keiner Umverteilung kommen kann, die zu Lasten der Anbieter mobiler Ressourcen geht.150 Vielmehr bestünde die Gefahr, daß es gemäß der "Race to the Bottom -Hypothese" zu einer ruinösen Konkurrenz zwischen den am Systemwettbewerb beteiligten Staaten kommt. 151 Diese Umverteilungsrestriktion innerhalb des Systemwettbewerbs läßt sich darüber hinaus auch ökonomisch begründen. Unterstellt sei dabei, daß jedes einzelne Land in der Lage ist, zu einem festen am Weltmarkt bestimmten Nettofaktorpreis so viele Einheiten eines mobilen Faktors anzulocken, wie es möchte, und daß der Gesetzgeber das inländische Einkommen nach Abzug des Einkommens dieses mobilen Faktors maximieren möchte. 152 Unter diesen Gegebenheiten wird der Gesetzgeber jede zusätzliche Belastung der mobilen Faktoren durch weitere Besteuerung vermeiden. Die Erreichung des Ziels, das inländische Einkommen nach Abzug der Entlohnung der mobilen Faktoren zu maximieren, wäre nur möglich, wenn der Steuersatz auf Null gesetzt werden würde, da nur dann die Unternehmen ihren Faktoreinsatz soweit ausdehnen würden, bis die zuletzt eingesetzte Einheit gerade nur noch soviel an Mehrerlös bringt, wie sie kostet. Daher könnten nur die Steuern auf immobile Produktionsfaktoren dauerhaft zur Staatsfinanzierung herangezogen werden. Berücksichtigt man darüber hinaus, daß zur Anlockung von Kapital Staatsausgaben getätigt werden müssen, so wäre eine Besteuerung des mobilen Produktionsfaktors entsprechend dem Äquivalenzprinzip allenfalls nur in Höhe der Grenzkosten, die durch eine zusätzliche Nutzung der jeweiligen öffentlichen Güter verursacht werden, möglich. Die Steuern auf mobile Ressourcen würden dann zu einer reinen Äquivalenzabgabe degeneriert werden. 153 Die Umverteilungsproblematik zu Lasten der immobilen Ressourcen verschärft sich zunehmend, wenn man unterstellt, daß zur Erzeugung öffentlicher Güter, wie bspw. Infrastruktur, fallende Durchschnittskosten anfallen. 154 Eine Besteuerung nach dem Äquivalenzprinzip würde zu einem Staatsdefizit führen, was wiederum die Gefahr einer Unterversorgung mit öffentlichen Gütern hervorruft. 155 Die nachfolgende Abbildung soll diese Argumentation verdeutlichen. 150 Vgl. Sinn, H.-W., Wieviel Brüssel braucht Europa?: Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewcrb im Lichte der ökonomischen Theorie, supra, S. 172, 174 und 178. 1" Ausgangspunkt der Argumentation von Sinn bildet dabei die These," ... daß der staatliche Wettbewerb unter einem chronischen Marktversagen leidet, weil die Staaten selbst wegen eines Marktversagens im privaten Sektor entstanden sind". Sinn, H.-W., Das Selektionsprinzip und der Systemwettbewerb, in: Oberhauser, A. (Hrsg.), Fiskalföderalismus in Europa, Berlin 1997, S. 10. 152 Vgl. dazu die Darstellung von Sinn, H.-W., Wieviel Brüssel braucht Europa?: Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewerb im Lichte der ökonomischen Theorie, supra, S. 172 f. 153 Vgl. Sinn, H.-W., Wieviel Brüssel braucht Europa?: Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewerb im Lichte der ökonomischen Theorie, supra, S. 174. 154 Vgl. Sinn, H.-W., Wieviel Brüssel braucht Europa?: Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewerb im Lichte der ökonomischen Theorie, supra, S. 177. 155 Vgl. dazu auch McLure, C. E., Tax Competition: Is What's Good for the Private Goose also Good for the Public Gander?, in: National Tax Journal 39 (1986), S. 343 f., und Zodrow, G. R., und P. Mieszkowski, Pigou, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods, in: Journal of Urban Economics 19(1986), S. 358ff. 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