Zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung

Bruckmeier, Kerstin; Lietzmann, Torsten; Sandner, Malte; Wenzig, Claudia; Wiemers, Jürgen Research Report Zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung IAB-Stellungnahme, No. 10/2023 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Bruckmeier, Kerstin; Lietzmann, Torsten; Sandner, Malte; Wenzig, Claudia; Wiemers, Jürgen (2023) : Zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung, IAB-Stellungnahme, No. 10/2023, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.SN.2310 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/298672 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ IAB-STELLUNGNAHME Ausgewählte Beratungsergebnisse des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung ISSN 2195-5980 10|2023 Zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung Kerstin Bruckmeier, Torsten Lietzmann, Malte Sandner, Claudia Wenzig, Jürgen Wiemers Stellungnahme des IAB zur öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend des Deutschen Bundestags am 13.11.2023 Zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung Kerstin Bruckmeier Torsten Lietzmann Malte Sandner Claudia Wenzig Jürgen Wiemers Mit der Publikation von Stellungnahmen zu öffentlichen Anhörungen der parlamentarischen Gremien des Bundes und der Länder oder zu aktuellen, zentralen Themen der Arbeitsmarktpolitik will das IAB der Fachöffentlichkeit und der externen Wissenschaft einen Einblick in seine wissenschaftliche Politikberatung geben. IAB intends to give professional circles and external researchers an insight into its scientific policy advisory services by publishing comments on the public hearings of parliamentary committees of the Federal Government and the Federal States and on current central topics of labour market policy. Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung ..................................................................... 4 Abstract ............................................................................... 4 1 Vorbemerkung ..................................................................... 5 2 Armutsreduzierung ................................................................. 5 3 Leistungsinanspruchnahme ........................................................ 7 4 Arbeitsanreize ..................................................................... 9 Literatur ............................................................................... 15 Zusammenfassung In seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung einer Kindergrundsicherung geht das IAB auf die angestrebten Ziele und deren Erreichbarkeit unter folgenden Aspekten ein: Reduzierung von Kinderarmut, Erhöhung der Inanspruchnahme der den Kindern zustehenden Leistungen und Verbesserung von monetären Arbeitsanreizen. Abstract In its statement on the draft law on the introduction of basic child income, the IAB addresses the goals of the new benefit and its achievability under the following aspects: reducing child poverty, increasing the take up of means-tested child benefits and improving monetary work incentives. IAB-Stellungnahme 10|2023 4 1 Vorbemerkung 2 Armutsreduzierung Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung einer Kindergrundsicherung (Bundestag Drucksache 20/9092) war Gegenstand der Anhörung des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend im Deutschen Bundestag am 13. November 2023. Seine Grundidee ist es, die bisherigen familienpolitischen Leistungen (wie Kindergeld, kindbezogene Leistungen im Bürgergeld, Sozialhilfe, Kinderzuschlag und die Leistungen des Bildungs- und Teilhabepakets) zusammenzuführen und dadurch leichter zugänglich zu machen. Das IAB hat hierzu folgende Stellungnahme abgegeben. Ein zentrales Ziel der geplanten Kindergrundsicherung ist laut Koalitionsvertag und Gesetzentwurf, die Armutsgefährdung von Kindern zu bekämpfen. Hier reagiert man auf den einheitlichen Befund der Armutsforschung, dass die Armutsgefährdung bei Kindern und Jugendlichen in den vergangenen zehn Jahren auf einem hohen Niveau weitgehend konstant geblieben ist und über der Betroffenheit in der Gesamtbevölkerung liegt. So sind in den letzten Jahren gut 18 bis knapp 22 Prozent der Kinder unter 18 Jahren von Einkommensarmut gefährdet, während der vergleichbare Anteil in der Gesamtbevölkerung bei etwa 15 bis 17 Prozent liegt (Abbildung 1). Kinder und Jugendliche haben in Deutschland also ein besonders hohes Armutsgefährdungsrisiko, das es deutlich abzubauen gilt. Empirische Studien zeigen seit Jahren, dass Armut sich auf das Leben von Kindern in besonderer Weise auswirkt (Laubstein et al. 2016). So sind armutsgefährdete Kinder zum Beispiel häufiger von gesundheitlichen Problemen betroffen, berichten von einem geringeren psychischen Wohlbefinden und weisen geringe Teilhabechancen auf. Dabei ist die Armutsgefährdung von Kindern und Familien häufig auch ein Dauerzustand (Tophoven et al. 2017): Zwei Drittel der Kinder, die einmal von Armut betroffen sind, leben in einem Fünf-Jahres-Zeitraum dauerhaft oder wiederkehrend in einer Armutslage. Es lassen sich Merkmale der Familie und des Haushalts identifizieren, die die Wahrscheinlichkeit erhöhen, in einer Armutslage, auch dauerhaft, aufzuwachsen (Tophoven et al. 2017). Zentrale Merkmale sind hierbei das Aufwachsen in einem Alleinerziehenden-Haushalt oder mit mehr als zwei Geschwistern, ein Migrationshintergrund sowie ein geringes Qualifikationsniveau und damit häufig einhergehend eine geringe Erwerbsintegration der Eltern. IAB-Stellungnahme 10|2023 5 Abbildung 1 Armutsgefährdungsquote1) der Jahre 2005 bis 2022 für die Gesamtbevölkerung und Personen unter 18 Jahren Anmerkung: 1) Anteil der Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von weniger als 60 % des Medians der Äquivalenzeinkommen der Bevölkerung in Hauptwohnsitzhaushalten. Das Äquivalenzeinkommen wird auf Basis der neuen OECD-Skala berechnet. Zur Berechnung des Äquivalenzeinkommens eines Haushalts wird die Summe aller Einkünfte durch eine gewichtete Summe der Mitglieder des Haushalts geteilt. Die neue OECD-Skala sieht für die erste Person im Haushalt ein Gewicht von 1,0 vor. Weitere Personen erhalten ein Gewicht von 0,5, wenn sie 14 Jahre und älter sind, ansonsten ein Gewicht von 0,3. Quelle: Mikrozensus (https://www.statistikportal.de/de/sbe/ergebnisse/einkommen-armutsgefaehrdung-und-soziale- lebensbedingungen/armutsgefaehrdung-und-4). Außerdem zeigen mehrere Studien, dass Kinder im unteren Einkommensbereich hinsichtlich ihrer materiellen Lebensbedingungen mit vielerlei Einschränkungen konfrontiert sind (z. B. Lietzmann/Wenzig 2020). Kindern im unteren Einkommensbereich stehen im Haushalt zwar Güter des Grundbedarfs wie warme Winterkleidung, eine warme Mahlzeit am Tag oder eine Waschmaschine weitestgehend zur Verfügung, und auch die pünktliche Zahlung der Miete ist in der Regel gegeben. Jedoch fehlen Familien mit Kindern, die sich im unteren Einkommensbereich bewegen, überdurchschnittlich häufig aus finanziellen Gründen höherwertige Konsumgüter, wie ein Computer mit Internetanschluss oder ein Auto. Des Weiteren zeigen die Daten die finanzielle Knappheit für diese Gruppe besonders deutlich: Fast zwei Drittel der Haushalte mit Kindern im unteren Einkommensbereich können keine finanziellen Rücklagen bilden. Die deutlichsten Differenzen sind bei den Gütern aus dem Bereich der sozialen und kulturellen Teilhabe zu beobachten. Darunter fallen zum Beispiel eine einwöchige Urlaubsreise, der Besuch von kulturellen Veranstaltungen oder das Einladen von Freunden. Untersuchungen für einen längeren Zeitraum zeigen, dass je länger und prekärer die finanzielle Situation ist, desto deutlicher fallen auch die Unterversorgungslagen bei den Familien mit Kindern aus. Inwieweit die Kindergrundsicherung dazu in der Lage ist, die Armutsgefährdung von Kindern zu reduzieren, dürfte vor allem von der Höhe der Leistung abhängen. Während zu Beginn der geplanten Einführung der Kindergrundsicherung im Jahr 2025 aufgrund des finanziellen Rahmens keine Erhöhungen vorgesehen sind, wird die weitere Entwicklung der Regelbedarfe im SGB II beziehungsweise XII entscheidend sein. Jedoch würden Kinder und Jugendliche mit IAB-Stellungnahme 10|2023 6 3 Leistungsinanspruchnahme Bürgergeldbezug auch im bestehenden System von einer Anhebung dieser Regelbedarfe profitieren. Bei der Umsetzung der Kindergrundsicherung – wie auch seinerzeit im Zuge der Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets im Jahr 2011 – wird auch immer wieder die Frage diskutiert, ob erhöhte Geldleistungen bei den Kindern überhaupt ankommen oder nicht eher anderweitig verwendet werden. Nach dem derzeitigen Stand der Forschung gibt es keine empirische Evidenz dafür, dass Geldleistungen für Kinder von den Eltern zweckentfremdet werden (Stichnoth et al. 2018). Vielmehr verzichten Eltern in einer schwierigen finanziellen Lage häufig zunächst zugunsten ihrer Kinder, um negative Armutsfolgen für die Kinder zu vermeiden (Andresen/Galic 2015; Hock et al. 2017). Dem Gesetzentwurf zufolge dürfte die Reduzierung der Anrechnung von Unterhaltsleistungen beim Kinderzusatzbetrag (anders als beim Bürgergeld) zu einer höheren Leistung für Alleinerziehende führen. In Anbetracht der hohen Einkommensarmutsgefährdung von Alleinerziehenden ist dies sinnvoll. Insgesamt dürfte ein höherer Zusatzbetrag zielgenauer Armut reduzieren als ein höherer Garantiebetrag, da er den Familien mit niedrigem Einkommen zugutekommt und eine Reduktion von Armut zu geringeren fiskalischen Kosten erreicht (Bruckmeier et al. 2022). Zusätzlich dürfte auch die angestrebte verbesserte Inanspruchnahme der den Kindern zustehenden Leistungen – in begrenztem Umfang – dazu beitragen, dass sich bei mehr Familien mit Kindern die Einkommenssituation verbessert. Ein Ziel der Kindergrundsicherung ist es, die Inanspruchnahme von einkommensgeprüften Leistungen im Vergleich zu den bestehenden bedarfsgeprüften Leistungen Bürgergeld und Kinderzuschlag zu erhöhen. Dadurch sollen mehr Familien aus dem unteren Einkommensbereich finanziell bessergestellt werden. Das Ziel lässt sich aus der vorliegenden Evidenz zur Nicht-Inanspruchnahme bedarfsgeprüfter Leistungen begründen. Diese zeigt, dass ein substanzieller Teil von potenziell anspruchsberechtigten Personen einen Leistungsanspruch nicht wahrnimmt. Bruckmeier et al. (2021) simulieren für die Grundsicherung nach SGB II, dass ca. 35 bis 40 Prozent der anspruchsberechtigten Haushalte keine Leistungen beziehen. Dieser Wert bewegt sich dabei am unteren Rand der in der Literatur berichteten Höhe der Nicht- Inanspruchnahme von Grundsicherungsleistungen. Eine Grundidee der Kindergrundsicherung ist es, durch das Herauslösen der Ansprüche für die Kinder aus dem Bürgergeld die Inanspruchnahme der den Kindern zustehenden Leistungen zu erhöhen. Dies soll sich dadurch begründen, dass die Kindergrundsicherung im Vergleich zum Bürgergeld als weniger stigmatisierend empfunden wird. Zumal die Kindergrundsicherung mit dem in ihr integrierten Kindergeld deutlich mehr Bevölkerungsschichten erreicht. Tatsächlich gibt es Hinweise darauf, dass auch unter Niedrigeinkommensbeziehenden Vorbehalte gegenüber dem Grundsicherungssystem und Leistungsbeziehenden weit verbreitet sind (Wilke und Sielaff 2023). Inwieweit die Kindergrundsicherung tatsächlich zu einer höheren IAB-Stellungnahme 10|2023 7 Inanspruchnahme von Leistungen als beim Bürgergeld oder dem Kinderzuschlag führen wird, kann derzeit nicht abgeschätzt werden. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass viele Eltern von Beziehenden der einkommensgeprüften Komponente der Kindergrundsicherung weiterhin im Bürgergeld verbleiben. Auch könnte die bereits in Kraft getretene Reform der Grundsicherung vom Arbeitslosengeld II zum Bürgergeld die Inanspruchnahme von Bürgergeldleistungen bereits verändert haben, was derzeit jedoch noch nicht untersucht werden kann. Ebenfalls noch nicht erkennbar ist, wie mit Eltern verfahren wird, die über einen Bürgergeldanspruch verfügen, jedoch nur beim Familienservice Leistungen beantragen. Eine Zusammenarbeit beziehungsweise Verweis zum Jobcenter könnte dazu führen, dass Eltern auch ihren Bürgergeldanspruch realisieren. Andererseits könnten Eltern dadurch auch abgeschreckt werden und auf die Inanspruchnahme der bedarfsgeprüften Komponente verzichten. Dies ist umso unwahrscheinlicher, je höher der Bürgergeldanspruch ist. Da die Kindergrundsicherung nicht das Existenzminimum des Haushalts und im Einzelfall bei höheren Wohnkosten oder Sonderbedarfen auch nicht das Existenzminimum des Kindes abdeckt, sollte sichergestellt werden, dass ergänzende Bürgergeldansprüche wahrgenommen werden. Dies erscheint auch aus der Arbeitsmarktperspektive sinnvoll, da Eltern so weiter im Fokus von Unterstützungsangeboten seitens der Jobcenter bleiben. Neben der grundsätzlichen Neuaufstellung der Leistungssysteme gibt es noch weitere Einzelmaßnahmen in der Kindergrundsicherung, die die Leistungsinanspruchnahme beeinflussen können. Dazu zählen etwa die angestrebte Möglichkeit der digitalen Beantragung und der Abruf von Gehaltsnachweisen. Dies reduziert den Aufwand der Beantragung und lässt eine erhöhte Inanspruchnahme erwarten (Lucas et al. 2021). Gleiches gilt für den vorgesehenen „Kindergrundsicherungs-Check“ für potenziell Anspruchsberechtigte, der Personen auf einen möglichen Leistungsanspruch aufmerksam machen kann (Bhargava/Manoli 2015). Abzuwarten bleibt hier allerdings die Zustimmungsbereitschaft zur Ansprache durch die Behörden unter den potenziell Betroffenen und die Verlässlichkeit der Auskunft. Positiv zu sehen ist, dass anders als beim Kinderzuschlag Leistungen für den Schulbedarf im Rahmen des Bildungs- und Teilhabepakets nicht mehr extra beantragt werden müssen. Offen bleibt zum jetzigen Zeitpunkt, ob einzelne Ausgestaltungselemente und ihre Umsetzung sich auch möglicherweise negativ auf die Inanspruchnahme von Leistungen auswirken. So könnte der Aufwand bei der Beantragung von Leistungen insbesondere für bisherige Bürgergeldbeziehende steigen, da für die Leistungen der Kinder ein neues Leistungssystem geschaffen wird und Schnittstellen zu regeln sind. Dies betrifft beispielsweise die Frage, wie die Beantragung von ergänzenden Leistungen für in der Kindergrundsicherung nicht berücksichtigte Mehrbedarfe erfolgt. Ebenso bleibt offen, wie sich der Bemessungszeitraum von sechs Monaten vor Beginn der Bewilligung beim Kinderzusatzbetrag auf die Inanspruchnahme von Leistungen auswirkt. Außerdem müssen bestimmte Leistungen des Bildungs- und Teilhabepakets, beispielsweise Nachhilfe oder Musikunterricht, im Gegensatz zu Leistungen für den Schulbedarf weiterhin extra beantragt und genehmigt werden. Auswertungen des IAB zeigen, dass anspruchsberechtigte Haushalte eher Nachhilfeleistungen in Anspruch nehmen, wenn auf die Möglichkeit der Nachhilfeleistung hingewiesen wird und der Zugang niederschwellig ermöglicht wird (Anger et al. 2023). Da die Auswertungen auch zeigen, dass diese Nachhilfeleistungen wirksam sind, IAB-Stellungnahme 10|2023 8 Literatur Andresen, Sabine; Galic, Danijela (2015): Kinder. Armut. Familie. Alltagsbewältigung und Wege zu wirksamer Unterstützung. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Anger, Silke; Christoph, Bernhard; Galkiewicz, Agata; Margaryan, Shushanik; Peter, Frauke; Sandner, Malte; Siedler, Thomas (2023): Online Tutoring for disadvantaged households, mimeo. Anger, Silke; Christoph, Bernhard; Galkiewicz, Agata; Margaryan, Shushanik; Peter, Frauke; Sandner, Malte; Siedler, Thomas (2023): A Library in the Palm of your Hand? Inequalities in Read-ing Literacy and Educational Attainment. Bhargava, Saurabh; Manoli, Dayanand (2015): Psychological Frictions and the Incomplete Take-Up of Social Benefits: Evidence from an IRS Field Experiment. American Economic Review 105 (11), 3489–3529. Bruckmeier, Kerstin; Riphahn, Regina T.; Wiemers, Jürgen (2021): Misreporting of program take-up in survey data and its consequences for measuring non-take-up. New evidence from linked administrative and survey data, in: Empirical economics, Jg. 61, S. 1567–1616. Bruckmeier, Kerstin; d’Andria, Diego; Wiemers, Jürgen (2022): Universal, targeted or both: Effects of different child support policies on labour supply and poverty – A simulation study. IAB-Discussion Paper 6/2022, Nürnberg. Hock, Beate; Holz, Gerda; Wüstendörfer, Werner (2017): Folgen familiärer Armut im frühen Kindesalter – Eine Annäherung anhand von Fallbeispielen. Dritter Zwischenbericht zu einer Studie im Auftrag des Bundesverbandes der Arbeiterwohlfahrt. 2. Auflage, ISS- Pontifex 1/2000, Frankfurt am Main. Kliem, Sören; Sandner, Malte (2021): Prenatal and Infancy Home Visiting in Germany: Results of a Randomized Controlled Trial on Child and Maternal Outcomes at Age 7, in: Pediatrics, August 2021, 148 (2) e2020049610. Laubstein, Claudia; Holz, Gerda; Sedding, Nadine (2016): Armutsfolgen für Kinder und Jugendliche. Erkenntnisse aus empirischen Studien in Deutschland. Gütersloh. Lietzmann, Torsten; Wenzig, Claudia (2020): Materielle Unterversorgung von Kindern. Gütersloh: Bertelsmann. Lucas, Barbara; Bonvin, Jean-Michel; Hümbelin, Oliver (2021): The Non-Take-Up of Health and Social Benefits: What Implications for Social Citizenship?, in: Swiss Journal of Sociology 47: 161–180. Sandner, Malte (2019): The Effects of Early Childhood Intervention on Fertility and Maternal Em-ployment: Evidence from a Randomized Experiment, in: Journal of Health Economics, 63, 159–181. Literaturangaben. Stichnoth, Holger; Camero Garcia, Sebastian; Dörrenberg, Philipp; Neisser, Carina; Riedel, Lukas; Ungerer, Martin; Wehrdörfer, Nils (2018): Kommt das Geld bei den Kindern an? Gütersloh: Bertelsmann. Tophoven, Silke; Lietzmann, Torsten; Reiter, Sabrina; Wenzig, Claudia (2017): Armutsmuster in Kindheit und Jugend. Längsschnittbetrachtungen von Kinderarmut. Gütersloh: Bertelsmann. IAB-Stellungnahme 10|2023 15 Wilke, Felix; Sielaff, Mareike (2023): Wenn ein Rechtsanspruch nicht reicht – Legitimitätsprobleme des Grundsicherungsbezugs. WSI Mitteilungen 76: 261–270. IAB-Stellungnahme 10|2023 16 Impressum IAB-Stellungnahme 10|2023 Veröffentlichungsdatum 6. Dezember 2023 Weitere Informationen Deutscher Bundestag 20. Wahlperiode, Drucksache 20/9092: Gesetzentwurf der Bundesregierung „Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kindergrundsicherung“ Deutscher Bundestag, Ausschüsse, Sachverständige üben deutliche Kritik an der Kindergrundsicherung: Tagesordnung, Sachverständigenliste, Stellungnahmen, weitere Informationen/Dokumente Herausgeber Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit Regensburger Straße 104 90478 Nürnberg Redaktion Martina Dorsch Rechte Diese Publikation ist unter folgender Creative-Commons-Lizenz veröffentlicht: Namensnennung – Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 International (CC BY-SA 4.0) https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de Bezugsmöglichkeit dieser Stellungnahme https://doku.iab.de/stellungnahme/2023/sn1023.pdf Bezugsmöglichkeit aller Veröffentlichungen der Reihe „IAB-Stellungnahme“ https://iab.de/publikationen/iab-publikationsreihen/iab-stellungnahme/ Webseite https://www.iab.de ISSN 2195-5980 DOI 10.48720/IAB.SN.2310