Fachplanungen, raumwirksame

Runkel, Peter Book Part Fachplanungen, raumwirksame Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Runkel, Peter (2018) : Fachplanungen, raumwirksame, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 641-653, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-5599562 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225718 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft PeterRunkel Fachplanungen,raumwirksame S.641bis653 URN: urn:nbn:de:0156‐5599562 CC‐Lizenz:BY‐ND3.0Deutschland In: ARL–AkademiefürRaumforschungundLandesplanung(Hrsg.): HandwörterbuchderStadt‐undRaumentwicklung Hannover2018 ISBN978‐3‐88838‐559‐9(PDF‐Version) 641 Es handelt sich um einen Sammelbegriff. Fachpläne dienen der Umsetzung von Fachpolitiken durch Fachverwaltungen. Ein Fachplan ist dann raumwirksam, wenn durch ihn Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder +ZSPYNTSJNSJX,JGNJYJXGJJNSĆZXXY\NWI+FHMUQ¦SJJW_JZLJS unterschiedliche Bindungswirkungen je nach Verfahren und Rechtsform. Anhand von Beispielen werden Fachplanungen mit Planfeststellung, mit Nutzungsregelungen und sonstige Fachplanungen dargestellt. Fachplanungen, raumwirksame Peter Runkel Gliederung 1 Raumplanung, Fachplanung 2 Planfeststellung, Plangenehmigung und genehmigungsfreie Maßnahmen 3 Bundes- und landesrechtliche Planfeststellungsverfahren 4 Fachplanungen mit Nutzungsregelungen 5 Sonstige Fachplanungen Literatur Fachplanungen, raumwirksame 642 1 Raumplanung, Fachplanung 1.1 Begriffsbestimmung und Abgrenzung nur eingeschränkt möglich ▷Raumplanung ist räumlich integrierte Gesamtplanung, Fachplanung dagegen sektorale Planung mit zumeist räumlichem Bezug. Zur Raumplanung gehören die Raumordnungsplanung (▷Landesplanung, Landesentwicklung; ▷ Regionalplanung) und die gemeindliche ▷ Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung und Bebauungsplanung). Zu den Fachplanungen zählt eine Vielzahl von aufgabenbezogenen Planungen diverser Fachverwaltungen. Es handelt sich um einen unscharfen Sammelbegriff, unter dem ganz unterschiedliche Planarten zusammengefasst werden. Sie sind dann raumwirksam bzw. raumbedeutsam, wenn durch sie Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird (vgl. §3 Abs.1 Nr.6 Raumordnungsgesetz (ROG); ▷ Raumbedeutsamkeit). Da die Raumordnungsplanung auch sachliche Teilpläne kennt (vgl. §7 Abs.1 S.2 ROG), sind in Aufgabenbereichen, für die keine Fachverwaltung zuständig ist, auch Fachpläne als sachliche Teilpläne der Raumordnung zulässig, wie zur Nutzung der Windenergie. Zum Teil nimmt die Raumordnungsplanung im Rahmen ihrer Gesamtplanung auch für solche Bereiche die Funktion eines Fachplans wahr, für die es keine besonderen Fachplanungen gibt, wie zur vorsorgenden Sicherung sowie zur geordneten Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen, die nicht unter das Bergrecht fallen (vgl. §2 Abs.2 Nr.4 S.4 ROG; ▷ Rohstoffsicherung). Vergleichbares gilt in einzelnen Ländern für die Braunkohlen- und Sanierungsplanung (vgl. §12 Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG); § 26 Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen (LPlG NRW); ▷Braunkohlenplanung). 1.2 Fachpläne als Instrumente zur Umsetzung von Fachpolitiken durch Fachverwaltungen Fachplanungen sind Produkte des Verwaltungshandelns, die – eingebettet in rechtliche Vorschriften– der Umsetzung bestimmter Politiken dienen, wie der Umweltpolitik, der Natur- oder Gewässerschutzpolitik bzw. des systematischen Ausbaus bestimmter technischer oder sozialer Infrastrukturen. Dabei ist die ▷ Planungskultur im Sinne der Nutzung des Instruments eines Plans zur Umsetzung fachpolitischer Anliegen in den einzelnen Fachbereichen unterschiedlich ausgeprägt. So verfügt die ▷ Bundesverkehrswegeplanung über eine ausgeprägte Planung mit gleich mehreren Stufen (s. III.2). Andere Fachbereiche haben ein ganzes Bündel verschiedenartiger Planarten mit unterschiedlichen Schutzzielen und Nutzungsregelungen entwickelt, wie der Naturschutz mit Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat, Landschaftsschutzgebiet, Naturpark, Naturdenkmal oder geschützter Landschaftsbestandteil (vgl. § 20 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG); ▷ Schutzgebiete nach Naturschutzrecht). Wie die Bundesverkehrswegeplanung (vgl. Transeuropäische Netze, s. III.2) wird auch diese Fachplanung zunehmend durch eine europäische Fachplanung in Form des Aufbaus und Schutzes eines Netzes Natura 2000 in Umsetzung der entsprechenden EU-Richtlinien überlagert (vgl. §§31ff. BNatSchG). Fachplanungen, raumwirksame 643 Zurückhaltender nutzt dagegen z.B. die staatliche Ausgabenpolitik das Instrument der Planung. Die Haushaltspläne des Bundes, der Länder und Gemeinden gehören zwar zu den wichtigsten raumwirksamen Planungen, weil sie den Einsatz der für raumbedeutsame Maßnahmen vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel festlegen, werden aber in dem für Gesetze geltenden Rechtsregime (Haushaltsgesetz) und nicht in dem für Pläne erstellt (z.B. keine Öffentlichkeitsbeteiligung, keine nachprüfbare Abwägung der betroffenen Belange). Sie sind zumeist nur einjährig, während die mittelfristige Planung, wie die mittelfristige Finanzplanung des Bundes, nur eine interne Planung des jeweiligen Finanzministeriums darstellt. Manche Fachbereiche vermeiden auch bewusst den Begriff Plan. Während beispielsweise die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes einen gemeinsamen Rahmenplan vorsieht (vgl. §4 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAKG); ▷ Agrarplanung), wird dieser Begriff bei der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur vermieden und durch den Begriff Gemeinsamer Koordinierungsrahmen ersetzt, obwohl dieser u.a. die Fördergebiete nach einem sachgerechten Bewertungsverfahren festlegen soll (vgl. § 4 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRWG); ▷ Regionale Wirtschaftspolitik). Standortplanungen von Behörden im weiteren Sinn können gleichfalls raumbedeutsam sein. Dies gilt wegen der Zahl der davon betroffenen Personen und Einrichtungen z.B. für die Standortplanung der Bundeswehr und der Bundespolizei. Da sie Folge der Organisationsgewalt des jeweiligen Aufgabenträgers sind (vgl. Art.87b Grundgesetz (GG)), entziehen sie sich weitgehend formeller Abstimmungsnotwendigkeiten mit anderen Planungsträgern und einer Beteiligung der Öffentlichkeit (▷Standortentscheidung). 1.3 Fachplanungen mit unterschiedlichen Verbindlichkeiten Sowohl in der Raumplanung als auch in der Fachplanung ist zwischen formellen und informellen Planungen (▷ Informelle Planung) zu unterscheiden. Formelle Planungen unterliegen im Gegensatz zu informellen Planungen einem durch Rechtsvorschriften vorgegebenen Verfahren, in dem insbesondere die Beteiligung anderer Behörden und der Öffentlichkeit geregelt sind. Hinsichtlich der Außenverbindlichkeit ist ferner zwischen Plänen zu unterscheiden, die die jeweiligen Fachbelange (räumlich) aufbereiten und anderen Planungen zur Verfügung stellen, damit diese sie berücksichtigen, und solchen Plänen, die mit Außenverbindlichkeit bestimmte raumbedeutsame Maßnahmen planerisch feststellen oder Nutzungsregelungen, insbesondere Nutzungsbeschränkungen im Plangebiet treffen. Des Weiteren ist bezüglich der Außenverbindlichkeit zwischen Behördenverbindlichkeit und Bürgerverbindlichkeit zu unterscheiden. So sind städtebauliche Entwicklungskonzepte informelle Raumpläne, die nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 Baugesetzbuch (BauGB) bei der formellen gemeindlichen Bauleitplanung zu berücksichtigen sind. Ein gemeindlicher Flächennutzungsplan ist ein formeller Raumplan i. d. R. mit Behördenverbindlichkeit (vgl. §§7 und 8 Abs.2 BauGB). Regionalpläne sind gleichfalls behördenverbindliche formelle Raumpläne (vgl. §4 ROG) mit eingeschränkter, fachgesetzlich angeordneter Bürgerverbindlichkeit (vgl. §35 Abs.3 S.3 BauGB). Gemeindliche Bebauungspläne regeln dagegen als Ergebnis eines formellen Verfahrens und der Rechtsform (Satzung) bürgerverbindlich die baurechtliche Zulässigkeit von Vorhaben (vgl. §30 BauGB). Fachplanungen, raumwirksame 644 Entsprechend unterschiedliche Planungsarten gibt es auch im Fachplanungsrecht. Auch dort finden sich formelle und informelle Planungen und bei den formellen Planungen solche, die einen Fachbelang räumlich konkretisieren, und solche, die das Ergebnis einer Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Belange sind. So sind die Luftreinhaltepläne und die Lärmaktionspläne nach §§47 und 47d Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) formelle Fachpläne des Umweltrechts, deren planerische Festlegungen bei den Raum- und Fachplanungen zu berücksichtigen sind. Formelle und strikt bindende Fachplanungen für raumbedeutsame Maßnahmen sind insbesondere die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungen. Auch die Fachplanungen mit Nutzungsregelungen gehören hierzu, die zumeist als Rechtsverordnungen erlassen werden. Man spricht insoweit vom Fachplanungsrecht im engeren Sinn.  7JLJQS_ZW0TSĆNPYQ¸XZSL_\NXHMJS+FHMUQFSZSLZSI Raumplanung Formelle und strikt bindende Raumplanungen und formelle und strikt bindende Fachplanungen sind unterschiedlichen Planungsträgern zugeordnet. Da sie sich auf den gleichen Raum beziehen können, ist ihr Verhältnis zueinander nicht immer konfliktfrei. Einer raumbedeutsamen Maßnahme des Fachplanungsrechts kann eine Festlegung in einem Raumordnungsplan mit Zielqualität (▷Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung), eine Darstellung in einem Flächennutzungsplan oder eine Festsetzung in einem Bebauungsplan entgegenstehen. Die gesetzlichen Konfliktlösungen sind unterschiedlich. So sind Raumordnungspläne überörtliche Pläne gegenüber anderen raumbedeutsamen Planungen. Festlegungen mit Zielcharakter in Raumordnungsplänen lösen gegenüber raumbedeutsamen Planungen des Fachrechts strikte Beachtungspflichten aus (vgl. § 4 Abs. 1 ROG). Voraussetzung ist, dass die Festlegung im durch §1 Abs.1 ROG definierten Aufgabenbereich der Raumordnung liegt und Zielqualität besitzt. Fachplanungen des Bundes unterliegen der Zielbeachtungspflicht nur nach Maßgabe des §5 ROG. Danach kann der Fachplanungsträger des Bundes sich von der Zielbindung durch einen verfahrens- und materiell-rechtlich berechtigten Widerspruch befreien. Gemeindliche Bauleitplanung und Fachplanungen sind demgegenüber hierarchisch gleich geordnet. Die Konfliktregelungen finden sich in §7 BauGB für den Flächennutzungsplan und in § 38 BauGB indirekt für den gemeindlichen Bebauungsplan (vgl. Runkel 2013/2014). Grundsätzlich hat diejenige Planung Rücksicht auf die konkurrierende Planung zu nehmen, die den zeitlichen Vorsprung hat (sogenannter Prioritätsgrundsatz). Voraussetzung dafür ist eine hinreichende Verfestigung der Planung, die einen Vorrang beansprucht. Als Konfliktregelung für mehrere sich überlagernde Fachplanungen sieht §78 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ein einheitliches Planfeststellungsverfahren (▷Planfeststellung) vor. Einzelne Fachplanungsgesetze enthalten auch sogenannte Raumordnungsklauseln, die (zumeist nachrichtlich) bestimmen, dass Ziele der Raumordnung zu beachten und Grundsätze sowie sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen sind (vgl. § 21 Abs. 1 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG); § 30 Abs. 5 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG); §10 Abs.1 BNatSchG ). Der Harmonisierung von Raumordnungsplanung und verbindlicher raumbedeutsamer Fachplanung dient auch das ▷Raumordnungsverfahren für die in §1 Raumordnungsverordnung (RoV) genannten Planungen und Maßnahmen (vgl. §15 ROG). Fachplanungen, raumwirksame 645 Neben diesen gesetzgeberischen Konfliktlösungen gibt es auch eine planerische Lösung. Dies ist der eine Planfeststellung des Fachrechts ersetzende Bebauungsplan, mit dem z.B. die Ortsdurchfahrt einer Bundesfernstraße und ihre Einbindung in die nähere Umgebung einheitlich von der Gemeinde festgelegt werden können (vgl. §17b Abs.2 Bundesfernstraßengesetz (FStrG)). Eine vergleichbare planerische Lösung gibt es für den Bau von Straßenbahnen; sie fehlt dagegen im Konflikt zwischen Bauleitplanung und eisenbahnrechtlicher Planfeststellung, beispielsweise für den (Um-)Bau eines Bahnhofs zu einem „Einkaufszentrum mit Gleisanschluss“. 2 Planfeststellung, Plangenehmigung und genehmigungsfreie Maßnahmen Das Fachplanungsrecht im engeren Sinn kennt drei Verfahrenstypen: förmliche Verfahren im Sinne der Planfeststellungsverfahren, vereinfachte Verfahren als Plangenehmigung und verfahrensfreie Vorhaben im Sinne des §74 Abs.7 VwVfG für Fälle von unwesentlicher Bedeutung. Fachplanungen, an deren Ende ein Planfeststellungsverfahren für bestimmte Maßnahmen steht, sind zumeist mehrstufig aufgebaut (s. 3.2). 2.1 Planfeststellung In Ermangelung einer gesetzlichen Definition wird Planfeststellung im Allgemeinen umschrieben als mit bestimmten Rechtsfolgen ausgestattete behördliche Feststellung eines (Bau-)Planes zur Errichtung konkreter Anlagen (▷ Planfeststellung). Rechtstechnisch sind Planfeststellungen Verwaltungsentscheidungen, die nach Abschluss eines Verwaltungsverfahrens im Sinne der §§72 bis 78 VwVfG beziehungsweise der entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder ergehen. Planfeststellungen befassen sich mit der Zulassung von Tätigkeiten, die zur Inanspruchnahme von Grund und Boden führen. Überwiegend handelt es sich um raumbedeutsame Maßnahmen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG. Staatliche Planungsentscheidungen sind dadurch gekennzeichnet, dass der planenden Behörde durch ein Gesetz die Befugnis übertragen wird, für ein bestimmtes Vorhaben, das meistens dem Wohl der Allgemeinheit dient, private und öffentliche Belange in einem Akt planender Gestaltung durch Abwägung zum Ausgleich zu bringen und erforderlichenfalls zu überwinden. Ausgangspunkt sind die fachgesetzlichen Bestimmungen, in denen es heißt, dass einzelne Anlagen wie Eisenbahnen, Straßen oder Abfalldeponien nur gebaut oder geändert werden dürfen, wenn der Plan vorher festgestellt worden ist. Erfasst wird zunächst die Errichtung dieser Anlagen. Planfeststellungspflichtig ist aber auch die Anlagenänderung, wie die Änderung oder Veränderung einer Anlage, der Ausbau einer Bundeswasserstraße oder die wesentliche Umgestaltung eines oberirdischen Gewässers oder seiner Ufer. Bei Energieversorgungsleitungen und Rohrleitungsanlagen wird neben dem Bau der jeweiligen Anlage zugleich auch ihr Betrieb sowie die wesentliche Änderung ihres Betriebes einem Planfeststellungsvorbehalt unterworfen. Darüber hinaus bestimmt z.B. §8 Abs.4 S.1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG), dass auch betriebliche Regelungen Gegenstand der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung sein können. Ist dies der Fall, dann sind auch wesentliche Betriebsänderungen ohne bauliche Veränderung der Maßnahme plangenehmigungspflichtig. Ob auch die Beseitigung Fachplanungen, raumwirksame 646 planfeststellungspflichtiger Maßnahmen ihrerseits stets der Planfeststellung unterliegt, ist zweifelhaft. Nur das Wasserwege- und Wasserwirtschaftsrecht ordnet dies ausdrücklich an. Auf der anderen Seite muss nach außen hin klar sein, ob eine Fläche oder Anlage noch dem Fachplanungsrecht unterliegt. So sieht §23 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) ein Verfahren vor, durch das Grundstücke, die Betriebsanlagen einer Eisenbahn sind oder auf dem sich Betriebsanlagen befinden, von den Bahnbetriebszwecken freigestellt werden. 2.2 Plangenehmigung Während die Planfeststellung in den angeordneten Fällen für die Errichtung von Anlagen den Regelfall darstellt, kommt die Plangenehmigung bei planungsrechtlich weniger komplexen Sachverhalten zur Anwendung (eingeführt durch das Planungsvereinfachungsgesetz von 1993). Nach §74 Abs.6 VwVfG kann in bestimmten, einfacher gelagerten Fällen an die Stelle der Planfeststellung eine Plangenehmigung treten. Voraussetzung ist, dass entweder Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden oder diese sich schriftlich damit einverstanden erklärt haben und mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist. Fachgesetzlich wird dies zumeist dahin gehend eingeschränkt, dass das Vorhaben nicht umweltverträglichkeitsprüfungspflichtig (UVP-pflichtig) sein darf, weil dann eine Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich wäre. Die Plangenehmigung unterscheidet sich von der Planfeststellung im Wesentlichen dadurch, dass kein Verfahren im Sinne der §§ 72 ff. VwVfG durchgeführt werden muss, insbesondere kein Anhörungsverfahren. Materiell-rechtlich liegt der Plangenehmigung gleichfalls eine Abwägungsentscheidung zugrunde, sodass die Plangenehmigung die gleichen Rechtswirkungen hat wie eine Planfeststellung, bis auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung, derer es auch nicht bedarf, da Voraussetzung für eine Plangenehmigung ist, dass zu ihrer Durchführung keine Enteignung erforderlich ist. 2.3 Genehmigungsfreie Maßnahmen In Fällen von unwesentlicher Bedeutung entfällt nach §74 Abs.7 S.1 VwVfG sowohl eine Planfeststellung als auch eine Plangenehmigung. Voraussetzung ist, dass andere öffentliche Belange nicht berührt werden oder die erforderlichen behördlichen Entscheidungen vorliegen und Rechte anderer nicht beeinflusst werden oder mit ihnen entsprechende Vereinbarungen getroffen worden sind. Erfasst werden insbesondere Änderungen oder Erweiterungen bestehender Anlagen. In den meisten Fachgesetzen ist das Entfallen der Planfeststellung mit einer entsprechenden Entscheidung der Planfeststellungsbehörde verbunden. Fachplanungen, raumwirksame 647 3 Bundes- und landesrechtliche Planfeststellungsverfahren Fachgesetze des Bundes oder der Länder ordnen für die in Tabelle 1 aufgeführten Maßnahmen Planfeststellungen an.  5QFSKJXYXYJQQZSLXUĆNHMYNLJWFZRGJIJZYXFRJ2F¡SFMRJS 9FGJQQJ5QFSKJXYXYJQQZSLXUĆNHMYNLJ2F¡SFMRJS 5QFSKJXYXYJQQZSLXUKQNHMYNLJ 2F¡SFMRJS 'ZSIJXZSIQFSIJXWJHMYQNHMJ7JLJQZSLJS Bundes-, Landes- und Kreisstraßen Gemeindestraßen Bau und Änderung von Bundesfernstraßen (§ 17 FStrG) sowie von Landes- und Kreisstraßen (z. B. § 38 Abs. 1 Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW)) Sofern eine UVP durchzuführen ist (z. B. § 38 Abs. 1 und 5 StrWG NW) Betriebsanlagen von Eisenbahnen, Bahnstromfernleitungen Bau und Änderung von Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich der für den Betrieb der Schienenwege notwendigen Anlagen und der Bahnstromfernleitungen des Bundes (§ 18 AEG) Errichtung und Änderung von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr (§ 2 Abs. 1 Gesetz über den Bau und Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr (SpurVerkErprG)) Bundeswasserstraßen Aus- und Neubau sowie Beseitigung von Bundeswasserstraßen (§ 14 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG)) Straßenbahnen, Obusse Bau von Betriebsanlagen für Straßenbahnen und Obusse (§ 28 Abs. 1, § 41 Abs. 1 Personenbeförderungsgesetz (PBefG)) Flughäfen und Landeplätze Anlage und Änderung von Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich (§ 8 Abs. 1 LuftVG) Anlagen in Flurbereinigungsgebieten Wege- und Gewässerplan mit landschaftsplanerischem Begleitplan (§ 41 Abs. 3 Flurbereinigungsgesetz (FlurBG)) 