Handbuch Arbeitsmarkt 2013: Analyse, Daten, Fakten

Brücker, Herbert (Ed.); Klinger, Sabine (Ed.); Möller, Joachim (Ed.); Walwei, Ulrich (Ed.) Book Handbuch Arbeitsmarkt 2013: Analyse, Daten, Fakten IAB-Bibliothek, No. 334 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Brücker, Herbert (Ed.); Klinger, Sabine (Ed.); Möller, Joachim (Ed.); Walwei, Ulrich (Ed.) (2012) : Handbuch Arbeitsmarkt 2013: Analyse, Daten, Fakten, IAB-Bibliothek, No. 334, ISBN 978-3-7639-4056-1, W. Bertelsmann Verlag (wbv), Bielefeld, https://doi.org/10.3278/300776w This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/280187 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Handbuch Arbeitsmarkt Analysen, Daten, Fakten 2013 Die Buchreihe des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 334 Herausgeber der Reihe IAB-Bibliothek: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB), Regensburger Straße 104, 90478 Nürnberg, Telefon (09 11) 179-0 Redaktion: Martina Dorsch, Martin Schludi, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit, 90327 Nürnberg, Telefon (09 11) 179-32 06, E-Mail: [email protected] Umschlaggestaltung: Christine Weidmann, IAB Gesamtherstellung: W. Bertelsmann Verlag, Bielefeld (www.wbv.de) Rechte: Kein Teil dieses Werkes darf ohne vorherige Genehmigung des IAB in irgendeiner Form (unter Verwendung elektronischer Systeme oder als Ausdruck, Fotokopie oder Nutzung eines anderen Vervielfältigungsverfahrens) über den persönlichen Gebrauch hinaus verarbeitet oder verbreitet werden. 2012 Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg/W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG, Bielefeld In der „IAB-Bibliothek“ werden umfangreiche Einzelarbeiten aus dem IAB oder im Auftrag des IAB oder der BA durchgeführte Untersuchungen veröffentlicht. Beiträge, die mit dem Namen des Verfassers gekennzeichnet sind, geben nicht unbedingt die Meinung des IAB bzw. der Bundesagentur für Arbeit wieder. ISBN 978-7639-4055-4 (Print) ISBN 978-7639-4056-1 (E-Book) ISBN-A: 10.978.37639/40554 (ISBN-A) ISSN 1865-4096 Best.-Nr. 300776 www.iab.de/hb2013 www.iab.de Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Dieses E-Book ist auf dem Grünen Weg Open Access erschienen. Es ist lizenziert unter der CC-BY-SA-Lizenz. 33 Vorwort ...................................5 Addendum ................................9 Teil I Der deutsche Arbeitsmarkt im Überblick Kapitel A Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes . . . . . . . . . . . . .13 Lutz Bellmann, Uwe Blien, Andreas Crimmann, Iris Dieterich, Martin Dietz, Peter Ellguth, Michael Feil, Johann Fuchs, Michaela Fuchs, Stefan Fuchs, Hans-Dieter Gerner, Veronika Hecht, Markus Hummel, Sabine Klinger, Susanne Kohaut, Regina Konle-Seidl, Thomas Kruppe, Oliver Ludewig, Thomas Rhein, Thomas Rothe, Theresa Scholz, Barbara Schwengler, Eugen Spitznagel, Michael Stops, Ulrich Walwei, Susanne Wanger, Antje Weyh, Ines Zapf, Gerd Zika Das Wichtigste in Kürze....................16 1 Einleitung .............................19 2 Die jüngere Entwicklung auf dem deutschen Arbeitsmarkt .................20 3 Die Reaktion des Arbeitsmarktes auf die Wirtschaftskrise 2008/09: Ursachen und Schlussfolgerungen ........49 4 Zusammenfassung und Fazit .............84 Literatur .................................88 Kapitel B Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011.............................93 Judith Bendel-Claus und Ulrike Kress Teil II Schwerpunktthemen Kapitel C Übergänge am Arbeitsmarkt und Qualität von Beschäftigung ..........141 Juliane Achatz, Kerstin Bruckmeier, Tanja Buch, Carola Burkert, Hans Dietrich, Martin Dietz, Alfred Garloff, Stefanie Gundert, Stefan Hell, Christian Hohendanner, Elke J. Jahn, Corinna Kleinert, Lena Koller, Florian Lehmer, Britta Matthes, Annekatrin Niebuhr, Brigitte Schels, Mark Trappmann, Ulrich Walwei, Rüdiger Wapler, Kerstin Ziegler Das Wichtigste in Kürze...................144 1 Einleitung ............................146 2 Der Einstieg in den Arbeitsmarkt und die ersten Erwerbsjahre.................150 3 Befristete Beschäftigung und Leiharbeit: Zwischen Flexibilitätspuffer und Brücke in reguläre Beschäftigung ..............166 4 Übergänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung ......................182 5 Fazit .................................196 Literatur ................................198 Inhalt Handbuch Arbeitsmarkt 2013 4 Inhalt 44 Kapitel D Fachkräftebedarf: Analyse und Handlungsstrategien..................205 Herbert Brücker, Bernhard Christoph, Martin Dietz, Johann Fuchs, Stefan Fuchs, Anette Haas, Markus Hummel, Daniel Jahn, Corinna Kleinert, Thomas Kruppe, Alexander Kubis, Ute Leber, Anne Müller, Christoph Osiander, Hans-Jörg Schmerer, Jochen Stabler, Doris Söhnlein, Jens Stegmaier, Eugen Spitznagel, Ulrich Walwei, Susanne Wanger, Rüdiger Wapler, Brigitte Weber, Enzo Weber, Gerd Zika Das Wichtigste in Kürze...................207 1 Einführung ...........................209 2 Fachkräftebedarf und Mismatch: Eine Bestandsaufnahme ................212 3 Der langfristige Rückgang des Arbeitsangebots und mögliche Folgen....227 4 Strategien und Potenziale...............245 5 Schlussfolgerungen ....................280 Literatur ................................285 Abbildungsverzeichnis ................291 Tabellenverzeichnis ...................295 Stichwortregister......................299 Teil III Datenanhang (CD-ROM und www.iab.de/hb2013) Kapitel E Zentrale Indikatoren des deutschen Arbeitsmarktes Zusammenstellung: Klara Kaufmann, Markus Hummel und Helmut Rudolph 1 Wachstum, Beschäftigung, Produktivität 2 Arbeitszeitrechnung 3 Arbeitsmarktbilanz 4 Regionaldaten 5 Bildung und Ausbildung 6 Soziale Grundsicherung Kapitel F Deutschland im internationalen Vergleich Zusammenstellung: Cornelia Sproß und Parvati Trübswetter 1 Methodische Anmerkungen zum internationalen Datenanhang 2 Erwerbsbeteiligung 3 Erwerbstätigkeit 4 Arbeitslosigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit Inhaltsübersicht Kapitel E und F......305 55 Vorwort der Herausgeber „Prognosen sind schwierig – insbesondere wenn sie die Zukunft betreffen“, lautet ein beliebter Ökonomen-Kalauer. Als die Herausgeber im November des Jahres 2008 das Vorwort für die letzte Aus gabe des Handbuchs Arbeitsmarkt schrieben, hatten bereits dunkle Gewitterwolken den weltwirtschaftlichen Konjunkturhimmel verdüstert. Der Abgrund indes, der sich danach auftat, überstieg dann doch jede Vorstellungskraft. Der weltweite Nachfrageeinbruch im Gefolge der Finanzmarktkrise traf die exportorien tierte deutsche Volkswirtschaft mit voller Wucht, das Bruttoinlandsprodukt brach im Jahr 2009 um mehr als 5 Prozent ein. In nachgerade atemberaubendem Tempo musste die ökonomische Zunft ihre früheren Prognosen und Einschätzungen revidieren – auch das IAB. Dies galt für die weltwirtschaftlichen Entwicklungen im Allgemeinen wie für die Entwicklung des deutschen Arbeitsmarktes im Besonderen. Ebenso wie die wenigsten Ökonomen die schwerste Rezession seit Ende der 1920er Jahre vorhergesehen hatten, wagte auf dem Höhepunkt der Krise auch der kühnste Optimist nicht die Prognose, dass Deutschland im Jahresverlauf 2010 wieder die Zahl von drei Millionen Arbeitslosen unterschreiten würde – ein Anstieg auf über fünf Millionen lag seinerzeit im Bereich des Möglichen. Der deutsche Arbeitsmarkt, noch vor wenigen Jahren als verkrustet und unflexibel gescholten, hat die Folgen der im Jahr 2008 eskalierten Finanzmarktkrise bisher ebenso gemeistert wie die Schock wellen der Eurokrise und deren Bremsspuren auf den für Deutschland wichtigen Exportmärkten. Ob diese Einschätzung auch noch in drei Jahren gilt, vermag heute indes niemand mit Sicherheit zu sagen. Den Ursachen des auch im Ausland als solchem wahrgenommenen „Deutschen Beschäftigungswunders“ gehen die Autorinnen und Autoren von Kapitel A („Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes“) auf den Grund. Sie analysieren detailliert die Strategien und Instrumente, die den Arbeitsmarkt während der Krise stabilisieren sollten und – wie sich im Rückblick zeigt – in ihrer Gesamtheit auch stabilisiert haben. Zu den wichtigsten staatlichen Kriseninstrumenten gehörten insbesondere die vom Bund aufgelegten Konjunkturprogramme zur Förderung öffentlicher Bauinvestitionen und zur Stabilisierung der Automobilkonjunktur über die „Umweltprämie“ sowie die massive Subventionierung der Kurzarbeit. Während die Bewertung der Konjunkturprogramme unterm Strich ambivalent ausfällt, ist festzuhalten, dass die Förderung der Kurzarbeit ein probates Instrument war, um die Betriebe in ihrem Bemühen zu unterstützen, ihre Stammbelegschaften auch in der Krise zu halten. Allerdings – und dies wird häufig übersehen – konnte dieses Instrument seine positiven Wirkungen nur deswegen entfalten, weil eine Reihe von Bedingungen gegeben war, die in anderen Krisenkonstellationen keineswegs zwangsläufig vorliegen müssen. Zum Einen war die Krise aus deutscher Sicht vor allem dem drastischen Einbruch der globalen Investitionsgüternachfrage geschuldet – und nicht etwa einem Verlust deutscher Unternehmen an internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Letzteres wäre durch eine massive staat liche Förderung der Kurzarbeit kaum zu heilen gewesen. Zum Anderen war der wirtschaftliche Einbruch zwar heftig, aber doch von vergleichsweise kurzer Dauer, sodass die Kalkulation der Unternehmen, den Auftragseinbruch mit Kurzarbeit zu überbrücken, insgesamt aufging, zumal sie dank ihrer hohen Wettbewerbsfähigkeit über beträchtliche finanzielle Reserven verfügten und die Arbeitnehmer bereit waren, in der Krise Gehaltsverzicht zu üben. Die Befürchtung der Unternehmen, nicht mehr genügend Fachkräfte zu finden, wenn die Konjunktur wieder anspringt und das Arbeitsangebot aus demografischen Gründen knapper wird, bot ihnen einen starken Anreiz, Personal im Betrieb zu halten. Denn schon vor der Krise hatten Unternehmen vermehrt über Probleme bei der Besetzung offener Stellen geklagt. Als Puffer in der Krise dienten nicht nur der massive Abbau der Leiharbeit, die infolge der Hartz-Reformen erheblich an Bedeutung gewonnen hatte, sondern auch die Arbeitszeitkonten der Beschäftigten, die zu Beginn der Krise gut gefüllt waren und nun dank hochflexibler Arbeitszeitrege- Handbuch Arbeitsmarkt 2013 66 Vorwort lungen wieder abgebaut oder gar ins Minus gefahren werden konnten. Begünstigt wurde der Einsatz der Kurzarbeit auch dadurch, dass sich der Bundeshaushalt vor Ausbruch der Krise in vergleichsweise guter Verfassung befand und die Bundesagentur für Arbeit bis dato ein erkleckliches Finanzpolster aufgebaut hatte. Teil I des Handbuchs („Der deutsche Arbeitsmarkt im Überblick“) enthält zudem wieder eine aktuelle arbeitsmarktpolitische Chronik, die einschlägige Gesetzesvorhaben der jüngeren Vergangenheit rekapituliert und über die entsprechenden Positionen des IAB informiert (Kapitel B). Kapitel C im zweiten Teil dieses Handbuchs befasst sich mit „Übergängen am Arbeitsmarkt und Qualität von Beschäftigung“ und greift damit eines der beiden aktuellen Fokusthemen des IAB auf. Mit der positiven Entwicklung am Arbeitsmarkt haben Politik und Öffentlichkeit ihren Blick von der lange vorherrschenden Debatte um die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit zusehends auf die Qualität der Arbeit gerichtet. Denn parallel zur günstigeren Arbeitsmarktentwicklung hat sich die Polarisierung des deutschen Arbeitsmarktes verschärft: Die Spreizung des Lohngefüges hat sich deutlich verstärkt, „atypische“ Beschäftigungsverhältnisse wie Leiharbeit, befristete Beschäftigung, Teilzeit- und Mini-Jobs haben stark an Bedeutung gewonnen. Auch wenn diese Beschäftigungsformen nicht unerheblich zum Abbau der Arbeitslosigkeit beigetragen haben, entsprechen sie in puncto Bezahlung, Arbeitszeit, Kündigungsschutz und Sozialversicherungspflicht nur bedingt den üblichen Standards einer unbefristeten Vollzeitbeschäftigung. Die Autorinnen und Autoren dieses Kapitels analysieren die Entwicklung atypischer Beschäftigungsverhältnisse in den vergangenen Jahren und gehen der Frage nach, inwieweit diese Erwerbsformen eine Brücke in stabile und existenzsichernde Beschäftigung bilden. Um Arbeitslosigkeit frühzeitig und möglichst nachhaltig zu vermeiden, so ein zentrales Ergebnis dieses Kapitels, ist die Qualität der Beschäftigung zu Beginn der Erwerbskarriere von entscheidender Bedeutung. Denn der Einstieg in den Arbeitsmarkt bestimmt maßgeblich die Chancen und Risiken im weiteren Erwerbsverlauf. Generell scheint, dass ein Ausbildungsabschluss immer mehr zur Mindestvoraussetzung für ein Normalarbeitsverhältnis wird. Beim Vergleich atypischer Erwerbsformen zeigt sich, dass die Aussichten, in reguläre Beschäftigung einzumünden, für befristete Arbeitnehmer deutlich besser stehen als für Leiharbeitnehmer. Gerade für Personen, die ALG II beziehen oder bezogen haben, so ein weiterer Befund aus diesem Kapitel, kann atypische Beschäftigung zur sozialen Integration und zum Erhalt beruflicher Kompetenzen beitragen. Sie führt allerdings nicht notwendigerweise dazu, dass Betroffene auch ihren gesamten Lebensunterhalt dauerhaft aus Erwerbsarbeit bestreiten können. Vielmehr prägen heterogene Erwerbsformen und häufige Statuswechsel die Erwerbsverläufe dieser Teilgruppe. Mit der verbesserten Lage am Arbeitsmarkt und dem aus demografischen Gründen zu erwartenden Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials gewinnt auch das Thema Fachkräftesicherung immer mehr an Bedeutung. Dieses zweite aktuelle Fokusthema des IAB wird in Kapitel D („Fachkräftebedarf: Analyse und Handlungsstrategien“) eingehend behandelt. Dabei wird deutlich: Die Folgen des demografischen Wandels für den Arbeitsmarkt sind erheblich und es muss an vielen Stellschrauben gedreht werden, um diese abzumildern. Sowohl die Mobilisierung inländischer Potenziale als auch die verstärkte Zuwanderung von Fachkräften ist notwendig, um den Rückgang des Erwerbspotenzials spürbar abzufedern. Dabei könnte eine hohe Zuwanderung längerfristig einen größeren Beitrag leisten als die Mobilisierung inländischer Poten ziale. Eine Nettozuwanderung in der Größenordnung von etwa 200.000 Personen p.a. ist nach Ansicht der Autorinnen und Autoren durchaus möglich. Diese Größenordnung entspricht dem historischen Durchschnitt in Deutschland – setzt jedoch eine grund legende Reform der Einwanderungspolitik gegenüber Angehörigen von Drittstaaten voraus. 77 Vorwort Unter den inländischen Potenzialen ist die Steigerung der Erwerbstätigkeit von Frauen, vor allem eine Ausweitung der Wochenarbeitszeiten, quantitativ am bedeutendsten. Auch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeiten und der Abbau der Arbeitslosigkeit kann die Zahl der Erwerbstätigen erheblich steigern. Vermehrte Investitionen in Bildung, Ausbildung und Weiterbildung spielen in all diesen Bereichen eine zentrale Rolle, da die Erwerbsbeteiligung in allen Gruppen mit dem Bildungsniveau zunimmt. Zudem sind flächendeckende Kinder- und Altenbetreuungsangebote unerlässlich, um Eltern im Allgemeinen und Frauen im Besonderen dabei zu unterstützen, nach Erwerbsunterbrechungen wieder am Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Wie schon die ersten Bände des Handbuchs bietet auch die Neuauflage einen umfassenden Datenanhang mit einer breiten Palette an zentralen, zum Teil auch international vergleichenden Arbeitsmarktindikatoren. Erstmals wurden hier auch Kennziffern zur sozialen Grundsicherung aufgenommen. Um den Seitenumfang des Werks nicht überborden zu lassen und den Nutzerinnen und Nutzern des Handbuchs dennoch einen großen Pool an Daten zur Verfügung stellen zu können, haben wir uns entschieden, diesen nicht mehr in gedruckter Form, sondern in Form einer beigefügten CD-ROM beziehungsweise im Internet zum kostenlosen Download anzubieten. Neben dem Datenanhang stellen wir auch die arbeitsmarktpolitische Chronik allen Interessierten kostenlos zur Verfügung. Ebenso besteht die Möglichkeit, die anderen Kapitel des Handbuchs beziehungsweise das gesamte Handbuch kostenpflichtig herunterzuladen. Diese und weitere Angebote rund um das Handbuch Arbeitsmarkt finden Sie im Internet unter www.iab.de/hb2013. Auf dieser Handbuch-Website haben Sie auch die Möglichkeit, Lob, Kritik und Anregungen zu äußern. Dazu möchten wir Sie ausdrücklich ermuntern! Mit dem Handbuch wollen wir nicht nur Arbeitsmarktexperten aus Wissenschaft und Praxis, sondern all denjenigen, die an Fragen der Arbeitsmarktpolitik interessiert sind, zentrale und politikrelevante Befunde aus dem breiten Forschungsspektrum des IAB in möglichst verständ licher Form nahebringen. Darin sehen wir uns durch die positive Resonanz auf die letzte Ausgabe des Handbuchs bestärkt. Wir sind zuversichtlich, dass wir auch mit diesem Band an die früheren Erfolge anknüpfen können. Er ist das Ergebnis einer großen Teamleistung im IAB, zu der zahlreiche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus unterschiedlichen Forschungs- und Geschäftsbereichen und aus verschiedenen Disziplinen beigetragen haben. Ihnen gilt unser Dank. Sie haben sich in hohem Maße für dieses Buchprojekt engagiert – trotz enger zeitlicher Vorgaben und vielfältiger sonstiger Aktivitäten und Verpflichtungen, sei es bei der Publikation wissenschaftlicher Ergebnisse, sei es bei der Beratung arbeitsmarktpolitischer Akteure aus Politik und Praxis. Auch dem Geschäftsbereich „Wissenschaftliche Medien und Kommunikationsstrategie“, namentlich Martina Dorsch und Martin Schludi, möchten wir unseren Dank zollen für die professionelle redaktionelle Betreuung des Bandes. Herbert Brücker, Sabine Klinger, Joachim Möller und Ulrich Walwei Nürnberg, im Oktober 2012 15 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes 3.4 Arbeitszeitkonten als anderes Flexibilitätsmodell....................67 3.4.1 Die Verbreitung von Arbeitszeitkonten . . 67 3.4.2 Die Nutzung der Arbeitszeitkonten während der Krise....................68 3.4.3 Mikroökonometrische Evidenz zu den Beschäftigungseffekten von Arbeitszeitkonten während der Krise....69 3.5 Sozialpartnerschaft während der Wirtschaftskrise: Tarifbindung, Betriebsrat und betriebliche Bündnisse...........................70 3.5.1 Entwicklung der Tarifbindung..........71 3.5.2 Entwicklung der Verbreitung von Betriebsräten ........................73 3.5.3 Die Rolle betrieblicher Bündnisse in der Krise..........................74 3.6 Stabilitätsanker in der Krise – der deutsche Arbeitsmarkt im internationalen Vergleich..............74 3.6.1 Entwicklung ausgewählter Arbeitsmärkte in Krise und Aufschwung .......75 3.6.2 Institutionen und Politiken im Ländervergleich......................79 3.6.3 Lehren aus dem Ländervergleich........82 4 Zusammenfassung und Fazit..........84 Literatur .................................88 Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 16 Das Wichtigste in Kürze Anknüpfend an das Kapitel „Der deutsche Arbeitsmarkt – Entwicklungen und Perspektiven“ in der letzten Ausgabe des „Handbuch Arbeitsmarkt“ widmet sich dieses Kapitel der Entwicklung des deutschen Arbeitsmarktes in den Jahren 2006 bis Mitte 2011 – Jahren, in denen die wirtschaftliche Entwicklung durch außergewöhnliche Schwankungen geprägt war. Zunächst führte ein kräftiger Wirtschaftsaufschwung in Verbindung mit den positiven Wirkungen der Hartz-Reformen zu einem deutlichen Beschäftigungsplus: Es entstand mehr sozialversicherungspflichtige Beschäftigung als in früheren Aufschwungphasen, häufiger auch in Vollzeit. Dem Aufschwung folgte die schärfste Rezession seit Bestehen der Bundesrepublik – die aber auf dem Arbeitsmarkt bemerkenswert wenig Spuren hinterließ, wie der Vergleich mit früheren Abschwungphasen, aber auch mit anderen Volkswirtschaften zeigt. Nach der Krise 2008/09 erholte sich die deutsche Wirtschaft rasch und im Jahr 2011 war die Lage auf dem Arbeitsmarkt sogar besser als vor der Krise. Der zweite Abschnitt dieses Kapitels beleuchtet die Entwicklung des Arbeitsmarktes jeweils für die drei konjunkturellen Phasen, in denen sich die wirtschaftliche Entwicklung von 2006 bis 2011 vollzogen hat: der Aufschwung von 2006 bis zum ersten Quartal 2008, die scharfe, aber kurze Rezession zwischen dem zweiten Quartal 2008 und dem ersten Quartal 2009 sowie die Erholung und der erneute Aufschwung zwischen dem zweiten Quartal 2009 und dem dritten Quartal 2011. Dabei wird die Entwicklung des Arbeitsangebots, der Arbeitsnachfrage und der Unterbeschäftigung skizziert. Besonderes Augenmerk wird auf die Entwicklung der Arbeitszeit und auf regionale Unterschiede gelegt. Eingehender analysiert werden auch die hohe Dynamik, mit der Beschäftigungsverhältnisse im Allgemeinen entstehen und verschwinden und mit der Personen in Arbeitslosigkeit wechseln bzw. diese verlassen, sowie die zunehmende Bedeutung atypischer Erwerbsformen. Den Auswirkungen der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 auf den deutschen Arbeitsmarkt kommt in diesem Kapitel besondere Aufmerksamkeit zu. Das Zusammentreffen kurz- und langfristig wirksamer Effekte macht sie zu einem singulären Ereignis, aus dem sich dennoch einige Schlussfolgerungen für die Zukunft ziehen lassen. Deshalb werden im Abschnitt 3 die Instrumente und Strategien analysiert, die den Arbeitsmarkt während der Krise stützen sollten bzw. gestützt haben. Dazu gehören die Konjunkturprogramme ebenso wie die unternehmerische Entscheidung, Arbeitskräfte zu halten, flexible Modelle der Arbeitszeitgestaltung und das im internationalen Maßstab gut funktionierende System der Sozial partnerschaft. Die wichtigsten Befunde des Kapitels lassen sich wie folgt zusammenfassen: Der Aufschwung von 2006 bis 2008 und die Krise in den Jahren 2008 und 2009 waren vor allem in den exportnahen Branchen, deren Zulieferern und der Logistik spürbar. Der Exportboom zeugte von der hohen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Produkte. Aufgrund seiner starken Exportorientierung war Deutschland aber auch von der Weltwirtschaftskrise überdurchschnittlich betroffen, über die wegbrechende Auslandsnachfrage wurde die Krise hierher importiert. Sie war für Deutschland aber keine Struktur- oder Kosten krise. Zudem hatten die vorangegangene Lohn zurückhaltung und die Hartz-Reformen die Arbeitsnachfrage erhöht und den Ausgleich von Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt verbessert. Auch infolgedessen folgte dem kräftigen Aufbau der Beschäftigung in den Boomjahren ein nur moderater Anstieg der Arbeitslosigkeit während der Rezession. In der Binnenwirtschaft, insbesondere im Gesundheits- und 17 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Bildungsbereich, wuchs die Beschäftigung auch in der Krise weiter. Da sich die Krise auf die exportnahen Branchen konzentrierte, hat sie – anders als frühere Rezessionen – den Abstand zwischen Regionen mit „guter“ und „schlechter“ Arbeitsmarktlage zumindest vorübergehend verringert. Der aus der Erfahrung mit früheren Rezessionen zu erwartende kräftige Anstieg der Arbeitslosigkeit blieb 2008 und 2009 aus. Die Bemühungen der Betriebe, ihre Mitarbeiter zu halten, führten kaum zu Entlassungen und damit zu einer geringeren Arbeitskräftefluktuation. Unabhängig von Konjunkturzyklen ist die Dynamik am Arbeitsmarkt jedoch erheblich: Kontinuierlich werden Stellen im großen Umfang geschaffen und zugleich abgebaut. Ein Großteil der branchen- und regionenspezifischen Unterschiede in der Arbeitsplatzdynamik kann auf Unterschiede in der Betriebsgröße zurückgeführt werden: In Kleinbetrieben ist die Arbeitsplatzdynamik deutlich höher als in Großbetrieben. Die Nettoentwicklung verhält sich aber umgekehrt, denn in der Regel werden in den Kleinbetrieben per Saldo weniger Stellen geschaffen als in den größeren Betrieben. Letztere sind in bestimmten Branchen, etwa der Automobil- und Metallindustrie, und in bestimmten Regionen, etwa in Bayern und Baden-Württemberg, stärker vertreten. Die interne Anpassung an den krisenbedingten Produktionsausfall durch eine Reduzierung der Arbeitszeit und der Stundenproduktivität war klar die dominante Strategie der Unternehmen. Dennoch spielte auch externe Flexibilität – die Anpassung des Personalbestands – eine nicht zu vernachlässigende Rolle. So kam es auch zu Einstellungsstopps und Entlassungen aus flexiblen Erwerbsformen (Zeitarbeit, befristete Beschäftigung etc.). Die Krise hat damit den langfristigen Trend zu einem höheren Anteil atypischer Beschäftigung kurzzeitig unterbrochen. Atypische Beschäftigungsverhältnisse sind heterogen hinsichtlich ihrer Arbeitsbedingungen, der Unsicherheit, aber auch Flexibilität. Sie werden von unterschiedlichen Personengruppen ausgeführt, beispielsweise sind Personen ohne Ausbildung oder mit Studienabschluss häufiger befristet als Personen mit beruflichem Abschluss. Da atypische Beschäftigung oft mit relativ kurzen Arbeitszeiten verbunden ist, liegt ihr Anteil am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolumen deutlich niedriger als ihr Anteil an allen Beschäftigten. Welche Faktoren haben zur erfolgreichen Bewältigung der Wirtschaftskrise beigetragen und welche Schlussfolgerungen lassen sich daraus für die Zukunft ziehen? Als die Krise Deutschland traf, wurden zwei Konjunkturpakete aufgelegt. Die darin enthaltenen fiskalischen Stimuli im engeren Sinne – etwa die Abwrackprämie, die Bauinvestitionen, die Erleichterungen bei den Sozialabgaben – führten vor allem zu einer Stabilisierung der Erwartungen, die direkten Effekte auf Wirtschaft und Arbeitsmarkt waren gering. Das konzertierte Vorgehen im europäischen Verbund war aber insbesondere als politisches Signal nützlich. Allerdings hat es den Handlungsspielraum der nun hoch verschuldeten Staaten stark eingeschränkt – insbesondere in jenen Ländern, die sich bereits in den Jahren zuvor vonseiten der Privaten und der öffentlichen Hand vor allem im Ausland verschuldet hatten und in der Finanzkrise dann in akute Zahlungsschwierigkeiten geraten sind. Mit dem zweiten Konjunkturpaket wurden die Zugangsvoraussetzungen und die finanziellen Anreize für die „Kurzarbeit aus konjunkturellen Gründen“ verbessert. Damit unterstützte der Staat die Bemühungen der Arbeitgeber, ihre Arbeitskräfte zu halten – die Zahl der Kurzarbeiter stieg rasant. Insgesamt hat sich das Instrument Kurzarbeit in der Nachfragekrise gut bewährt. Die Ausfallzeiten könnten aber dann noch effektiver für Weiterbildung genutzt werden, wenn sich die organisatorische Abstimmung in den Unternehmen sowie Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 18 zwischen Unternehmen und Weiterbildungsträgern verbessert. Dass die Kurzarbeit zusammen mit anderen Formen der flexiblen Arbeitszeitgestaltung dazu beigetragen hat, umfangreiche Entlassungen zu verhindern, lag nicht zuletzt am grundsätzlichen Interesse der Arbeitgeber, ihr Personal trotz des Produktionsrückgangs an das Unternehmen zu binden. Dafür waren mehrere Faktoren maßgeblich: Nach den Hartz-Reformen und nach jahrelanger Lohnmoderation war die Arbeitsnachfrage im Trend gestiegen. Als dieser steigende Trend durch den von Investitionen und Exporten getragenen Konjunkturaufschwung von 2006 bis 2008 noch verstärkt wurde, wuchs die Beschäftigung deutlich. Zusätzlich füllten sich auch die Arbeitszeitkonten der Beschäftigten und die Arbeitsdichte lag sehr hoch. Während der Krise wurde der steigende Trend der Arbeitsnachfrage dann von einer schlechten Konjunkturentwicklung überlagert. Da aber die Krise durch den Ausfall von Güternachfrage bedingt und nicht einer mangelnden Wettbewerbsfähigkeit deutscher Pro dukte geschuldet war, erwarteten die Unternehmen eine zwar heftige, doch kurzfristig überwindbare Rezession. 2008 und 2009 war es eine optimale Strategie, das Personal über die überschaubare Durststrecke hinweg zu halten, indem Arbeitszeitguthaben abgebaut wurden, Kurzarbeit genutzt wurde, aber auch pro Stunde im Betrieb weniger gearbeitet wurde. Dennoch hat das Halten der Arbeitskräfte nicht nur die betroffenen Unternehmen finanziell belastet, sondern auch den Belegschaften erhebliche Zugeständnisse abverlangt. Um diese Kosten im Rahmen betrieblicher Bündnisse gemeinsam zu schultern, bedurfte es eines vertrauensvollen Verhältnisses zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Aufgrund einer funktionierenden Sozialpartnerschaft waren und sind die Voraus setzungen dafür in Deutschland besser als in den meisten anderen europäischen Ländern. 19 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes pitel C, das die Qualität von Übergängen am Arbeitsmarkt zum Gegenstand hat. Die Ursachen für die Krisenresistenz des deutschen Arbeitsmarktes werden in Abschnitt 3 ausführlich behandelt. Die Analysen beziehen sich auf viele Aspekte – von den Konjunkturpaketen der Bundesregierung über die betrieblichen Strategien des Arbeitskräftehortens durch Kurzarbeit oder Arbeitszeitkonten bis zur Rolle der deutschen Sozialpartnerschaft in der Krise. Dabei wird deutlich: Dass der Arbeitsmarkt die Krise nahezu unbeschadet überstanden hat, ist dem Zusammenspiel verschiedener Faktoren geschuldet, das sich in dieser Form wohl nicht wiederholen dürfte. Dennoch lassen sich aus der Krise auch einige Schlussfolgerungen für die Zukunft ziehen. Innerhalb dieses Rahmens widmet sich dieses Kapitel insbesondere den folgenden Fragen: OWie haben sich Arbeitsnachfrage, Arbeitsangebot und Unterbeschäftigung entwickelt? OWelche sektoralen und regionalen Unterschiede lassen sich feststellen? OWie viele Beschäftigungsverhältnisse entstehen in einem Aufschwung oder einem Abschwung? OWie hat sich die atypische Beschäftigung entwickelt und wie ist dies zu beurteilen? OInwieweit haben die Konjunkturpakete geholfen, die Krise einzudämmen? OWarum haben die Unternehmen mehr Arbeitskräfte gehalten als in früheren Rezessionen? OWelche Rolle spielten die Ausweitung der Kurzarbeit und die Flexibilisierung der Arbeitszeit? OWelchen Verlauf nahm der deutsche Arbeitsmarkt im internationalen Vergleich? 1 Einleitung Jahrzehntelang galt der deutsche Arbeitsmarkt vielen Beobachtern als unflexibel und überreguliert. Die Arbeitslosigkeit hatte sich auf hohem Niveau verfestigt. Zunehmender Wettbewerbsdruck durch die Globalisierung und schwaches Wirtschaftswachstum haben vor zehn Jahren jedoch zu einem Umsteuern geführt: Zum einen wurde mit den vier Hartz-Gesetzen das arbeitsmarkt politische Regelwerk – z. B. zur Arbeitslosenversicherung, zu den Instrumenten der Arbeitsvermittlung, zu Befristungen, Leiharbeit und Mini-Jobs – grundlegend reformiert. Zum anderen betrieben die Tarifparteien über Jahre eine moderate Lohnpolitik. Das folgende Kapitel beschreibt die Entwicklung am Arbeitsmarkt im Nachgang dieser Reformen. In den betrachteten Jahren, 2006 bis 2011, hat sich auf dem deutschen Arbeitsmarkt viel getan. Im Boom von 2006 bis 2008 war das Wirtschaftswachstum beschäftigungsintensiver als in früheren Aufschwungphasen: Es entstanden mehr sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse, davon viele Vollzeitjobs. Die Arbeitslosigkeit schrumpfte um ein Drittel. Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 und 2009 bereitete diesem Aufschwung ein jähes Ende, das reale Bruttoinlandsprodukt brach um 5 Prozent ein, stärker als jemals zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik. Anders als die Erfahrungen mit vergangenen Rezessionen hätten erwarten lassen, verkraftete der Arbeitsmarkt den Schock gut. Mehr noch, kaum zog die Wirtschaftskraft wieder an, erholte sich auch der Arbeitsmarkt rasch – die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit erreichten bereits 2011 sogar bessere Werte als vor der Krise. Der Abschnitt 2 setzt sich ausführlich mit diesen Entwicklungen im Konjunkturverlauf ausein ander. Darüber hinaus ordnet er die Entwicklung der atypischen Beschäftigung ins Gesamtgeschehen ein. Damit bietet er auch einen Anknüpfungspunkt an Ka- Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 20 Zeitarbeitsfirmen gehören. Ab 2007 erfasste der Beschäftigungsboom – abgesehen von Beschäftigungsverlusten im Finanz- und Versicherungssektor – dann alle Wirtschaftsbereiche (vgl. Abbildung A2). Im Jahr 2008 beendete die internationale Finanzkrise den relativ langen und kräftigen Wirtschaftsaufschwung abrupt, es kam zu einer scharfen Rezession. Der Einbruch war weit stärker als bei früheren Rezessionen in den Jahren 1966/67, 1974/75, 1993 und 2003. Im Jahr 2009 schrumpfte das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) um 5,1 Prozent. Da die Wirtschaftskrise über die umfangreichen internationalen Finanz- und Handelsverflechtungen Deutschlands gleichsam „importiert“ wurde, waren nicht alle Wirtschaftsbereiche gleichermaßen betroffen (vgl. Abbildung A1). Vor allem das sehr exportorientierte Produzierende Gewerbe (ohne Bau) wurde stark in Mitleidenschaft gezogen. Am zweitstärksten waren Handel, Gastgewerbe und Verkehr von der Krise getroffen. Hingegen verzeichneten die öffentlichen und privaten Dienstleister selbst in der Krise noch Zuwächse. 2 Die jüngere Entwicklung auf dem deutschen Arbeitsmarkt 2.1 Überblick über das Arbeitsmarktgeschehen zwischen 2006 und 2011 2.1.1 Entwicklung der Wirtschaftsleistung und der Erwerbstätigkeit In den Jahren 2006 bis 2008, in denen auch die Wirkungen der in den Jahren davor verabschiedeten Arbeitsmarktreformen einsetzte, wuchs die deutsche Wirtschaftsleistung mit insgesamt über 8 Prozent sehr kräftig. Der Aufschwung war, obgleich von der Exportwirtschaft angestoßen, breit angelegt und erfasste die meisten Sektoren (vgl. Abbildung A1). Eine unstete Entwicklung gab es allerdings im Bausektor, und auch die öffentlichen und privaten Dienstleistungen wuchsen eher schwach. Die Zahl der Erwerbstätigen nahm um 1,37 Mio. Personen zu (+3,5 %). Im Jahr 2006 wurde der Beschäftigungsaufbau noch allein von den Dienstleistungssektoren getragen – insbesondere von den Unternehmensdienstleistern, zu denen auch die Abbildung A1 Reale Bruttowertschöpfung in ausgewählten Wirtschaftszweigen, 2006 bis 2011 Anmerkung: Preisbereinigte Jahreswerte. Quelle: Statistisches Bundesamt. Veränderung gegenüber Vorjahr in Prozent 15 10 5 0 –5 –10 –15 –20 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe Baugewerbe Handel, Verkehr, Gastgewerbe Information und Kommunikation Erbringung von Finanz- und Versicherungsleistungen Unternehmensdienstleister Öffentliche Dienstleister, Erziehung, Gesundheit Insgesamt 21 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Abbildung A2 Erwerbstätige in den Wirtschaftszweigen, 2006 bis 2011 Quelle: Statistisches Bundesamt. nigte Wirtschaftsleistung bereits im ersten Quartal 2011 wieder das Vorkrisenniveau. Die Erholung kam zunächst vor allem den zuvor krisengeschüttelten Sektoren, wie dem Produzierenden Gewerbe (ohne Bau), zugute. Nach und nach profitierten auch die binnenwirtschaftlichen Sektoren immer stärker vom erneuten Aufschwung. Anders als in früheren Aufschwungphasen kam es diesmal nicht zu einem „Jobless Growth“, also einem Wirtschaftswachstum ohne Beschäftigungsanstieg. Wider Erwarten erholte sich die Arbeitsnachfrage zügig: Der durch die Krise unterbrochene Anstieg der Erwerbstätigkeit setzte sich im Jahr 2010 mit einem Plus von 191.000 (+0,5 %) auf 40,55 Mio. Personen fort. Am kräftigsten legte der Bereich der Unternehmensdienstleister zu, dem auch die Zeitarbeitsbranche angehört, während die Erwerbstätigkeit im Produzierenden Gewerbe (ohne Bau) noch schrumpfte. Im Jahr 2011 entstand in allen Sektoren zusätzliche Beschäftigung. Der Arbeitsmarktaufschwung der Jahre 2006 bis 2008 wurde hauptsächlich von den sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten getragen. Deren Die unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung in diesen Sektoren spiegelte sich auch auf dem Arbeitsmarkt wider. Infolge des Einbruchs der internationalen Nachfrage musste das Produzierende Gewerbe (ohne Bau) die stärksten Beschäftigungsverluste hinnehmen, gefolgt vom Wirtschaftssektor „Information/Kommunikation“ und „Unternehmensdienstleister (inklusive Zeitarbeitsbranche)“. Diese Beschäftigungsverluste wurden jedoch durch die positive Entwicklung bei den öffentlichen und privaten Dienstleistern kompensiert. Ohne diesen Beschäftigungsaufbau wären die Folgen der Krise für den Arbeitsmarkt dramatischer gewesen. So stieg die Zahl der Erwerbstätigen per Saldo sogar leicht um 17.000 Personen an. Dies war angesichts der Schärfe der Rezession beachtlich. Die Ursachen für die bemerkenswerte Krisenresistenz des deutschen Arbeitsmarktes werden in Abschnitt 3 ausführlich behandelt. Seit Anfang 2010 schwenkte die deutsche Wirtschaft nicht zuletzt aufgrund der stark anziehenden Auslandsnachfrage wieder auf Wachstumskurs. Nach einem Anstieg des realen BIP um 3,7 Prozent im Jahr 2010 überschritt die gesamte saisonberei- Veränderung gegenüber Vorjahr in Prozent 5 3 1 –1 –3 –5 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe Baugewerbe Handel, Verkehr, Gastgewerbe Information und Kommunikation Erbringung von Finanz- und Versicherungsleistungen Unternehmensdienstleister Öffentliche Dienstleister, Erziehung, Gesundheit Insgesamt Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 22 aber gleichwohl sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung am zweiten Arbeitsmarkt um 30.000 geführt hatte. Eine zunehmend wichtige Rolle auf dem deutschen Arbeitsmarkt spielt die Zeitarbeit, auch unter dem Begriff „Arbeitnehmerüberlassung“ bekannt. Im Jahr 2006 lag die Zahl der Leiharbeitnehmer bei 580.000 Personen und stieg bis 2008 auf über Zahl legte um insgesamt über 1,27 Mio. (+4,9 %) zu (vgl. Tabelle A1). Wie bei den Erwerbstätigen insgesamt waren auch hier die Folgen der Krise – trotz eines Rückgangs um 17.000 – sehr moderat. Nach der Krise stieg die Zahl wieder an, sodass im Jahresdurchschnitt 2010 27,76 Mio. Personen sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren, obwohl das Auslaufen der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) zu einer Reduzierung der geförderten, Tabelle A1 Entwicklung der Arbeitsmarktkomponenten, 2000 bis 2010 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 A. Die Nachfrage nach Arbeitskräften Bruttoinlandsprodukt preisbereinigt Veränderung gegenüber Vorjahr in % +3,1 +1,5 +0,0 -0,4 +1,2 +0,7 +3,7 +3,3 +1,1 -5,1 +3,7 Stundenproduktivität Veränderung gegenüber Vorjahr in % +2,7 +2,5 +1,4 +0,9 +0,8 +1,2 +3,6 +1,7 -0,1 -2,5 +1,4 Arbeitsvolumen Veränderung gegenüber Vorjahr in % +0,3 -0,9 -1,4 -1,2 +0,3 -0,5 +0,1 +1,6 +1,2 -2,7 +2,3 Durchschnittliche Jahresarbeitszeit Veränderung gegenüber Vorjahr in % -1,4 -1,2 -0,8 -0,4 +0,0 -0,4 -0,5 -0,1 -0,0 -2,7 +1,8 Erwerbstätige Veränderung gegenüber Vorjahr in % +1,7 +0,3 -0,6 -0,9 +0,3 -0,1 +0,6 +1,7 +1,2 +0,0 +0,5 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 +661 +103 -228 -339 +116 -58 +216 +665 +488 +17 +191 Jahresdurchschnitte in 1.000 39.382 39.485 39.257 38.918 39.034 38.976 39.192 39.857 40.345 40.362 40.553 Sozialversicherungspfl. Besch. 27.882 27.901 27.629 27.007 26.561 26.236 26.366 26.943 27.510 27.493 27.756 (Vorjahresveränderung in 1.000) +387 +19 -272 -622 -446 -325 +130 +577 +567 -17 +263 (Vorjahresveränderung in %) +1,4 +0,1 -1,0 -2,3 -1,7 -1,2 +0,5 +2,2 +2,1 -0,1 +1,0 Nachrichtlich: Kurzarbeiter1) (in 1.000) 86 123 207 195 151 126 67 68 101 1.143 503 B. Das Angebot an Arbeitskräften Erwerbspersonen - potenzial2) Jahresdurchschnitte in 1.000 44.134 44.241 44.323 44.443 44.738 44.840 44.988 44.839 44.811 44.842 44.806 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 +5 +106 +82 +120 +296 +101 +148 -149 -27 +31 -36 C. Die Arbeitsmarktbilanz Arbeitslose Jahresdurchschnitte in 1.000 3.890 3.853 4.061 4.377 4.381 4.861 4.487 3.760 3.258 3.415 3.238 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 -210 -37 +208 +316 +4 +480 -374 -727 -502 +157 -177 Arbeitslosenquoten (in % alle ziviler Erwerbspersonen) 9,6 9,4 9,8 10,5 10,5 11,7 10,8 9,0 7,8 8,2 7,7 Stille Reserve Jahresdurchschnitte in 1.000 1.615 1.563 1.543 1.607 1.544 1.293 1.551 1.381 1.330 1.252 1.307 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 -390 -53 -20 +64 -62 -252 +258 -170 -50 -78 +55 davon: Stille Reserve im engeren Sinn 1.022 939 864 923 808 687 891 717 451 369 437 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 -368 -84 -75 +59 -114 -122 +204 -174 -265 -82 +68 Stille Reserve in Maßnahmen3) 593 624 679 684 736 606 660 664 879 883 870 Veränderung gegenüber Vorjahr in 1.000 -22 +31 +55 +5 +52 -130 +54 +4 +215 +4 -13 Abweichungen zu den Summen kommen durch Rundung zustande. 1) Enthält seit der Neuregelung der Kurzarbeit 2007 Konjunktur-Kug, Saison-Kug und Transfer-Kug. 2) Das Erwerbspersonenpotenzial setzt sich zusammen aus Erwerbstätigen, Erwerbslosen nach ILO und Stiller Reserve. 3) Aufgrund von Änderungen des Maßnahmeprogramms im Zeitverlauf nicht miteinander vergleichbar. Quelle: Statistisches Bundesamt; Bundesagentur für Arbeit; Berechnungen des IAB. 23 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Arbeitszeitentwicklung 2006 bis 2008 Anders als im Aufschwung 1999 bis 2001 wurden während der guten konjunkturellen Entwicklung von 2006 bis 2008 nach jahrelangem Rückgang wieder Vollzeitjobs in beachtlicher Zahl geschaffen (+0,5 Mio. versus +0,05 Mio.). Die Teilzeitbeschäftigung legte weit weniger zu als damals (+0,8 Mio. versus +1,2 Mio.), und diese Zunahmen betrafen im Wesentlichen die herkömmliche, sozialversicherungspflichtige Teilzeit, während die Zahl der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse nur wenig gestiegen ist (+0,1 Mio. versus +0,8 Mio.). Die tariflichen Wochenarbeitszeiten der Vollzeitbeschäftigten verlängerten sich von durchschnittlich 38,05 auf 38,09 Wochenstunden. Der tarifliche Urlaub hat sich mit rund 29 Tagen über die Jahre wenig geändert. Überstunden sind ein klassisches Element betrieblicher Flexibilität. Im Aufschwung von 2006 bis 2008 wurden erheblich weniger bezahlte Überstunden geleistet als früher. Mit durchschnittlich 52 Stunden je Arbeitnehmer waren es im Jahr 2007 deutlich weniger als im Jahr 2001 mit 59 Stunden. Der Anteil der bezahlten Überstunden am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolumen der Arbeitnehmer war mit 3 Prozent zuletzt deutlich geringer als damals (3,5 %). Die bezahlten Überstunden nehmen schon seit längerer Zeit ab. Zu diesem Trend haben Arbeitszeitkonten erheblich beigetragen (siehe auch Abschnitt 3.4). Inzwischen haben rund 50 Prozent aller Beschäftigten flexible Arbeitszeitkonten. Die Salden auf den Arbeitszeitkonten sind im letzten Aufschwung bis zum vierten Quartal 2008 um 5,3 Stunden je Arbeitnehmer angewachsen, in den Jahren 1999 bis 2001 nur um 3,4 Stunden. Sogenannte Langzeitkonten, auf denen Überstunden z. B. für längere Bildungszeiten, Pflegezeiten oder einen früheren Eintritt in den Ruhestand angespart werden können, nehmen zwar an Bedeutung zu, spielen aber bislang eine geringe Rolle (Böker 2007). In der Summe können die Betriebe dadurch Kosten senken und ihre Wettbewerbsfähigkeit steigern. 750.000 an. Hier schlug die Krise deutlicher durch: Im Durchschnitt des Jahres 2009 war die Zahl der Leiharbeiter um mehr als 100.000 auf 620.000 Personen gesunken. Doch gerade in diesem Segment erholte sich der Arbeitsmarkt besonders schnell. Zum Jahresende 2010 waren weit über 800.000 Personen in Zeitarbeitsfirmen beschäftigt, mit weiterhin steigender Tendenz. Die Zahl der Selbständigen lag im Jahresdurchschnitt 2010 bei 4,49 Mio. und damit um 32.000 höher als im Jahr 2006. Zwar reduzierte sich einerseits die geförderte Selbständigkeit durch das Auslaufen der Förderung der sogenannten Ich-AGs. Der neu geschaffene Gründungszuschuss setzt andere Rahmenbedingungen an die Förderung und konnte den Wegfall der Ich-AG nicht vollständig kompensieren. Andererseits stieg die ungeförderte Selbständigkeit zwischen 2006 und 2010 um 178.000 Personen an. Relativ konstant blieb die Zahl der geringfügig Beschäftigten. Sie lag 2010 auf einem Niveau von 5,89 Mio. Personen (2006: 5,88 Mio.). Innerhalb dieser Gruppe reduzierte sich die Zahl der Personen in sogenannten Ein-Euro-Jobs (Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante) von 310.000 im Jahr 2006 auf 260.000 im Jahr 2010. Diese vom Staat geförderten Arbeitsgelegenheiten wurden auch 2011 erheblich zurückgefahren. 2.1.2 Entwicklung der Arbeitszeit und ihrer Komponenten Im Folgenden wird die Entwicklung der Arbeitszeit und des Arbeitsvolumens für die Jahre 2006 bis 2011 skizziert (siehe auch Teil III Datenanhang, Kapitel E, Tabellen in Abschnitt 1 und 2). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die durchschnittliche Arbeitszeit der Beschäftigten von institutionellen (z. B. tarif liche Arbeitszeit), konjunkturellen (z. B. Kurzarbeit, Überstunden) und sonstigen Faktoren (z. B. Krankenstand, Nebenbeschäftigungen) beeinflusst wird. Schließlich spielt der Wandel der Beschäftigungsformen eine Rolle, etwa die Verschiebung von der Vollzeitzur Teilzeitarbeit. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 24 Jahrtausendwende. Dazu dürften auch die moderate Tarifpolitik, die stärkere Flexibilisierung der Arbeitszeit und die Arbeitsmarktreformen der vorangegangenen Jahre beigetragen haben. So ergaben Betriebsbefragungen, dass offene Stellen nach den Arbeitsmarkt reformen leichter zu besetzen waren als früher (Kettner/Rebien 2007). Denn eine Folge der Reformen war, dass von den Arbeitslosen gefordert wurde, sich intensiver um einen Job zu bemühen als zuvor. Arbeitszeitentwicklung im Krisenjahr 2009 Im Rezessionsjahr 2009 waren es vor allem die flexiblen Arbeitszeiten, die die Wucht der Krise abgefangen haben. Viele Betriebe führten Kurzarbeit ein, bauten Überstunden und Arbeitszeitguthaben ab, verkürzten temporär die tarifliche Arbeitszeit und bauten die Teilzeitarbeit aus. Im Durchschnitt nahm die Jahresarbeitszeit der Arbeitnehmer um 3,3 Prozent ab. Die Beiträge der einzelnen Komponenten veranschaulicht Abbildung A3. Die wichtigen Instru mente Kurzarbeit und Arbeitszeitkonten werden ausführlich in den Abschnitten 3.3 und 3.4 behandelt. Über arbeitszeitliche Regelungen hinaus haben die Betriebe den Arbeitseinsatz nur partiell der wirtschaftlichen Entwicklung angepasst (die Bedeutung der betrieblichen Arbeitszeitanpassung in der Wirtschaftskrise wird in Abschnitt 3 ausführlich behandelt). So hat das gesamtwirtschaftliche Arbeitsvolumen im Jahr 2009 um 2,7 Prozent abgenommen, die Wirtschaftsleistung dagegen mit 5,1 Prozent weitaus stärker. Damit ging die Produktivität je Arbeitsstunde im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt um 2,5 Prozent zurück. Die Betriebe haben in der Krise also mehr Arbeitsstunden eingesetzt als eigentlich erforderlich gewesen wäre. Die Gründe für das betriebliche „Horten“ von Arbeitskräften werden in Abschnitt 3.2 diskutiert. Arbeitszeitentwicklung von 2010 bis 2011 Flexible Arbeitszeiten haben in erheblichem Maße dazu beigetragen, dass die Wirtschaft nach der Krise wieder so schnell Fahrt aufnehmen konnte (sie- Auch die Kurzarbeit zählt zu den klassischen Elementen der Arbeitszeitflexibilität. In den Jahren mit guter Konjunktur spielen Arbeitsausfälle wegen Kurzarbeit nur eine geringe Rolle. Sie konzentrieren sich auf Betriebe, die saisonabhängig sind oder mit Strukturproblemen zu kämpfen haben. So belief sich die Zahl der Kurzarbeiter im Schnitt der Jahre 2006 bis 2008 auf 80.000 Personen. Im Jahr 2008 entfielen knapp 60 Prozent auf das Saison- und das Transferkurzarbeitergeld, das Konjunkturkurzarbeiter geld war damals nur von geringer Bedeutung. Der Krankenstand der Arbeitnehmer ist über die Jahre kräftig gesunken und erreichte im Jahr 2007 einen historischen Tiefstand. Er lag mit 3,2 Prozent um fast zwei Prozentpunkte unter dem Stand am Anfang der 1990er Jahre. Der langfristig fallende Trend wird indes von prozyklischen Schwankungen überlagert, denn die krankheitsbedingten Ausfallzeiten steigen im Aufschwung und fallen im Abschwung. Immer mehr Beschäftigte üben auch einen Nebenjob aus. Von 2006 bis 2008 nahm ihre Zahl um 0,4 Mio. auf knapp 2,5 Mio. Personen zu. Auf alle Beschäftigten bezogen, machen Nebentätigkeiten jedoch nur rund 20 Arbeitsstunden pro Jahr bzw. 1,6 Prozent der Jahresarbeitszeit aus. Die Jahresarbeitszeit der Beschäftigten ging zur selben Zeit um 0,1 Prozent auf 1.339 Stunden zurück. Wegen der steigenden Beschäftigung nahm das gesamtwirtschaftliche Arbeitsvolumen – die Zahl aller in der Gesamtwirtschaft geleisteten und bezahlten Arbeitsstunden – um 3,7 Prozent zu, erheblich stärker als im Aufschwung von 1999 bis 2001 (+0,6 %). Am Arbeitsvolumen gemessen, war die Beschäftigungsintensität des wirtschaftlichen Wachstums in den Jahren 2006 bis 2008 somit weitaus höher als im Aufschwung davor. Denn zum einen dürften die betrieblichen Rationalisierungsprogramme früherer Jahre die Belegschaften ausgedünnt haben. Zum anderen steht zu vermuten, dass das Vertrauen der Wirtschaft in einen nachhaltigen Aufschwung größer war als im Aufschwung um die 31 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes sich in den regionalen Arbeitslosenquoten wider, die auch im Juni 2008 noch über 11 Prozent lagen. Neben diesem Gegensatz zwischen dem Osten und dem Westen der Republik zeigte sich ein Nord-Süd-Ge- fälle innerhalb der alten Bundesländer. Trotz der vor Ort moderaten absoluten Rückgänge verzeichneten insbesondere die Kreise im süddeutschen Raum im Juni 2008 die mit Abstand niedrigsten Arbeitslosenquoten in Deutschland (vgl. Abbildung A5). Vielerorts lagen sie dort unter 4 Prozent. Daher wurde und wird gerade in diesen Regionen der wachsende Bedarf an Fachkräften im Verarbeitenden Gewerbe thematisiert. So waren in Baden-Württemberg und Bayern Arbeitskräfte aus technischen, natur- und ingenieurwissenschaft lichen Berufen stark gefragt. Die höchsten Arbeitslosenquoten wiesen im Westen – wie schon im Juni 2006 – die Kreise im Ruhrgebiet sowie im östlichen Niedersachsen auf. 2.2.2 Regionale Arbeitsmarktentwicklung während der Krise 2008 und 2009 Trotz des starken Wirtschaftseinbruchs ab Herbst 2008 sank die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten von Juni 2008 bis Juni 2009 bundesweit nur um 78.000 Personen bzw. 0,3 Prozent. Da- bei beschränkte sich der Rückgang fast ausschließlich auf Westdeutschland (97 %), in Ostdeutschland blieb die Zahl der Beschäftigten im Durchschnitt hingegen nahezu stabil. Betroffen waren vor allem die Regionen mit einer starken Exportindustrie. Wie in Abschnitt 2.1 beschrieben, traf der Einbruch der weltweiten Nachfrage vor allem das Verarbeitende Gewerbe, die Arbeitnehmerüberlassung sowie die Verkehrs-, Informations- und Kommunikationsbranche. Das führte zu starken absoluten Beschäftigungsverlusten in Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Bayern, aber auch in den ostdeutschen Bundesländern Thüringen und Sachsen. Demgegenüber bauten Branchen wie das Gesundheits- und Sozialwesen, das Gastgewerbe und der Bereich Erziehung und Unterricht auch im Abschwung Beschäftigung auf. Deshalb verzeichneten Schleswig-Holstein, Hamburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin und Brandenburg selbst in der Krise Beschäftigungsgewinne. Die Arbeitslosenzahl stieg rezessionsbedingt um 7,9 Prozent auf 3,4 Mio. Dieser Anstieg betraf nahezu ausschließlich Westdeutschland (+11,8 %), Ostdeutschland verzeichnete lediglich einen Zuwachs von 0,5 Prozent. Insbesondere in Regionen mit vergleichsweise hoher Arbeitslosenquote vor Beginn der Krise (Juni 2008) sank die Arbeitslosigkeit bis Mitte 2009 sogar (vgl. Abbildung A5 und Abbildung A6). Dies gilt vor allem für weite Teile Mecklenburg-Vorpommerns, Brandenburgs und Sachsen-Anhalts, während die Arbeitslosigkeit in vielen Kreisen Baden-Württembergs, Bayerns, Thüringens und Nordrhein-Westfalens relativ stark zulegte, teilweise um mehr als 25 Prozent. Anders als im Abschwung von 2001 bis 2005 verringerte die letzte Krise die Kluft zwischen Kreisen mit „guter“ und „schlechter“ Arbeitsmarktlage. Dies gilt nicht nur für den Bestand an Arbeitslosen, sondern auch für die Arbeitslosenquote. In der Krise 2008/09 stieg die Arbeitslosenquote deutlich vor allem in westdeutschen Kreisen mit guter Ausgangslage, aber hoher Exportabhängigkeit der regionalen Wirtschaft. Besonders betroffen waren Kreise mit einem überdurchschnittlich hohen Anteil der Beschäftigung in der Automobil- und Maschinenbaubranche, der Metallerzeugung und -bearbeitung sowie der Gummi- und Kunststoffindustrie. Die Beschäftigung in diesen Branchen wird traditionell von Männern dominiert. Deswegen waren Frauen in der Krise von steigender Arbeitslosigkeit weniger stark betroffen als Männer. Die Bereitschaft der betroffenen Firmen, ihre Arbeitskräfte zu horten, trug dazu bei, dass die Rezession nicht stärker auf den Arbeitsmarkt durchschlug (Möller 2009). Da die Krise nicht kosten-, sondern nachfragebedingt war, lohnte sich das Halten der Arbeitskräfte. Zudem wurde es durch institutionelle Regelungen unterstützt, z. B. durch die Möglichkeit der verstärkten Nutzung konjunktureller Kurzarbeit (vgl. Abschnitt 3.3). Viele der vom zeitweiligen Ausfall der Nachfrage betroffenen Betriebe, insbesondere im Verarbeitenden Gewerbe in Westdeutschland, und hier speziell in Nordrhein-Westfalen, Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 32 Abbildung A6 Entwicklung der Zahl der Arbeitslosen gegenüber dem Vorjahresstand in den Jahren 2009 bis 2011 (jeweils Juni) in Prozent Quelle: Bundesagentur für Arbeit (Datawarehouse), gebietsstandsbereinigte Zeitreihe, Stand: 12.07.2011, eigene Darstellung. Freiburg Ulm Stuttgart Mannheim Nürnberg Frankfurt/Main Mainz Saarbrücken Kiel Hamburg Hannover Bremen Dortmund Düsseldorf Köln Kassel Bielefeld Erfurt Halle/ Saale Leipzig Dresden Chemnitz Cottbus Berlin Magdeburg Schwerin Rostock München > –15 (6) > –10 (17) > –5 (41) > –1 (35) > 1 (42) > 5 (60) > 10 (211) Entwicklung der Zahl der Arbeitslosen von Juni 2008 bis Juni 2009 in % Westdeutschland: 11,8 Ostdeutschland: 0,5 Deutschland: 7,9 > –40 (228) > –10 (87) > –5 (61) > –1 (15) > 1 (16) > 5 (4) > 10 (1) Entwicklung der Zahl der Arbeitslosen von Juni 2010 bis Juni 2011 in % Westdeutschland: –9,2 Ostdeutschland: –5,6 Deutschland: –8,1 Freiburg Ulm Stuttgart Mannheim Nürnberg Frankfurt/Main Mainz Saarbrücken Kiel Hamburg Hannover Bremen Dortmund Düsseldorf Köln Kassel Bielefeld Erfurt Halle/ Saale Leipzig Dresden Chemnitz Cottbus Berlin Magdeburg Schwerin Rostock München > –30 (174) > –10 (113) > –5 (70) > –1 (29) > 1 (21) > 5 (0) > 6 (5) Entwicklung der Zahl der Arbeitslosen von Juni 2009 bis Juni 2010 in % Westdeutschland: –6,1 Ostdeutschland: –10,3 Deutschland: –7,5 Freiburg Ulm Stuttgart Mannheim Nürnberg Frankfurt/Main Mainz Saarbrücken Kiel Hamburg Hannover Bremen Dortmund Düsseldorf Köln Kassel Bielefeld Erfurt Halle/ Saale Leipzig Dresden Chemnitz Cottbus Berlin Magdeburg Schwerin Rostock München 33 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Baden-Württemberg und Bayern, nutzten dieses arbeitsmarktpolitische Instrument, um Entlassungen zu vermeiden. Aufgrund der dominanten Stellung des Verarbeitenden Gewerbes bei der Inanspruchnahme von Kurzarbeit wiesen auch das Saarland und Thüringen überdurchschnittlich hohe Anteile von Kurzarbeitern auf. Darüber hinaus wurde die Kurzarbeit aber auch in anderen Bundesländern und in anderen Branchen eingesetzt. In Bremen war knapp jeder fünfte Kurzarbeiter im Wirtschaftszweig sonstige wirtschaftliche Dienstleistungen tätig und jeweils 9 Prozent aller Kurzarbeiter im Handel bzw. Baugewerbe. Ebenso hoch war der Anteil der kurzarbeitenden Beschäftigten im Baugewerbe in Mecklenburg-Vorpommern (15 %), Schleswig- Holstein (11 %) und Sachsen-Anhalt (8 %). 2.2.3 Regionale Arbeitsmarktentwicklung nach der Krise von 2009 bis 2011 Hatte die Krise vor allem Auswirkungen auf den westdeutschen Arbeitsmarkt, so kam auch der erneute Aufschwung zunächst stärker in Ostdeutschland zum Tragen. Der Beschäftigungszuwachs im Juni 2010 gegenüber dem Vorjahresmonat fiel in Ostdeutschland mit 1,5 Prozent höher aus als in Westdeutschland mit 1,1 Prozent. Als Ursache kann auch hier wieder auf die sektorale Verteilung verwiesen werden: Deutlichen Beschäftigungsaufbau gab es während wie nach der Krise im Dienstleistungssektor, insbesondere im Gesundheits- und Sozialwesen. Hingegen war die Beschäftigungsentwicklung im Verarbeitenden Gewerbe bis Mitte 2010 noch rückläufig. Nur langsam stieg auch hier wieder der Bedarf an Fachkräften. Der flexible Bereich der Arbeitnehmerüberlassung, der während der Krise starke Beschäftigungsverluste zu verbuchen hatte, erholte sich rasch. Die Arbeitslosigkeit sank bis Juni 2010 am stärksten in Ostdeutschland und im Osten Bayerns. Anschließend konnte der gesamte süddeutsche Raum bis Juni 2011 vom Aufschwung profitieren; hingegen stieg die Zahl der Arbeitslosen in einigen Kreisen Mecklenburg-Vorpommerns und Brandenburgs sogar wieder an (vgl. Abbildung A6). Zusammenfassend gilt: Gegenwärtig scheint die posi tive Entwicklung des Arbeitsmarktes recht stabil zu sein. Offen ist jedoch, ob diejenigen regionalen Arbeitsmärkte, die von der Krise zwar besonders hart, aber eben nur kurzfristig betroffen waren, auf mittlere Sicht weiterhin zu den Wachstumsträgern zählen werden. Einerseits profitieren diese Regionen im Boom sehr stark von ihrer Exportorientierung, andererseits bietet genau diese Exportabhängigkeit der Beschäftigung auch künftig ein Einfallstor für konjunkturell bedingte Beschäftigungsverluste. 2.3 Dynamik auf dem deutschen Arbeitsmarkt Veränderungen von Beschäftigung und Arbeitslosigkeit im Konjunkturverlauf sind – bildlich gesprochen – nur die sichtbare Spitze des Eisbergs. Dahinter stehen Bewegungen von deutlich größerer Dimension, die für das Verständnis des Arbeitsmarktgeschehens von zentraler Bedeutung sind. Bestandsänderungen bei der Zahl der Arbeitslosen oder der Beschäftigten spiegeln die tatsächliche Dyna mik, die auf dem Arbeitsmarkt herrscht, nur zu einem kleinen Teil wider. Denn diese Veränderungen zeigen nur die Netto effekte, die sich aus der Addition und Subtraktion verschiedener Stromgrößen ergeben. Bei diesen Stromgrößen handelt es sich um Zugänge in und Abgänge aus Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, arbeitsmarktpolitische Maßnahmen sowie um Übergänge in den Ruhestand. Dabei sind es nicht nur Personen, die ihren Arbeitsmarktstatus wechseln. Auch Arbeitsplätze entstehen und verschwinden täglich in großem Umfang. Von dieser Dynamik auf dem Arbeitsmarkt handelt der folgende Abschnitt. 2.3.1 Arbeitsplatzdynamik Von 2001 bis 2009 sank die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, gemessen in Vollzeitäquivalenten, um durchschnittlich 0,5 Prozent pro Jahr. Hinter dieser relativ geringen Nettoveränderung der Beschäftigung verbergen sich wesentlich größere Bruttoströme auf der betrieblichen Ebene, die aus dem permanenten Anpassungsprozess der Betriebe an ihr wirtschaftliches Umfeld resultieren. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 34 So schufen die neu in den Markt eingetretenen Betriebe zusammen mit den schon bestehenden wachsenden Betrieben zwischen 2001 und 2009 jährlich etwa 2,50 Mio. Arbeitsplätze. Gleichzeitig bauten die schrumpfenden und aus dem Markt ausgetretenen Betriebe 2,62 Mio. Stellen ab. Der sogenannte Stellen umschlag als Summe von Beschäftigungsgewinnen und -verlusten betrug demnach 5,12 Mio. Stellen, während unter dem Strich pro Jahr lediglich rund 120.000 Stellen verloren gingen.1 Setzt man diese Zahlen in Relation zum Beschäftigtenbestand, so erhält man die Raten der Stellengewinne und der -verluste. Abbildung A7 zeigt die Beiträge von neu gegründeten, wachsenden sowie von schrumpfenden und schließenden Betrieben zur Arbeitsplatzdynamik. Im Zeitverlauf zeigt sich der enge Zusammenhang zwischen der Nettoentwicklung der Stellen und dem Konjunkturverlauf. So ist die Rate der Stellengewinne bei hohem BIP-Wachstum hoch, während erwartungsgemäß die Stellenverluste mit zurückgehender Wirtschaftsdynamik steigen. Die letzte Wirtschaftskrise stellt jedoch, zumindest bis Mitte 2009, eine Ausnahme dar, da weitaus weniger Stellen wegfielen, als nach der Stärke des konjunkturellen Einbruchs zu erwarten gewesen wäre. Dies zeigt sich insbesondere darin, dass erstmals, wie aus Abbildung A7 ersichtlich, die Nettoentwicklung der Stellen über der prozentualen Veränderung des Bruttoinlandsproduktes liegt. Gleichwohl waren die Schwankungen im Konjunkturverlauf auch im Jahr 2009 vor allem auf die Veränderungen bei den wachsenden und schrumpfenden Betrieben zurückzuführen, während die Beiträge von Gründungen und Schließungen zum Stellenumschlag relativ konstant blieben. Das Entstehen und Verschwinden von Arbeitsplätzen schwankt aber nicht nur mit der Konjunktur, es verteilt sich auch sehr ungleich über Regionen, Bran- 1 Diese Stellen sind ebenfalls in Vollzeitäquivalenten gemessen. Dabei gehen Teilzeitstellen mit dem Faktor 0,5 und geringfügige Beschäftigungsverhältnisse mit dem Faktor 0,2 in die Berechnungen ein. chen und Betriebe (vgl. Fuchs/Weyh 2010). So hat die Arbeitsplatzdynamik in Ostdeutschland im Zuge des Transformationsprozesses seit Anfang der 1990er Jahre zwar deutlich abgenommen, liegt aber immer noch höher als in Westdeutschland. Während der Stellenumschlag von 2001 bis 2009 in den alten Bundesländern durchschnittlich knapp 20 Prozent erreichte, betrug dieser Wert im neuen Bundesgebiet 24 Prozent (vgl. Tabelle A3). Die höhere Rate der Stellenentstehung zeigt, dass die ostdeutschen Betriebe relativ betrachtet sogar mehr neue Arbeitsplätze geschaffen haben als die westdeutschen. Das reichte aber nicht aus, um die Arbeitsplatzverluste zu kompensieren. In Westdeutschland hingegen waren die Gewinne und Verluste annähernd gleich groß. Grundsätzlich zeigt sich sowohl innerhalb Deutschlands (vgl. Ludewig/Weyh 2011) als auch im Ländervergleich (vgl. OECD 2010) ein negativer Zusammenhang zwischen Nettostellenentwicklung und Stellenumschlag. Je höher also der Stellenumschlag, desto mehr Arbeitsplätze gehen per Saldo verloren – und vice versa. Eine Ursache für die großen Differenzen beim Stellen umschlag zwischen West- und Ostdeutschland liegt in den unterschiedlichen Branchenstrukturen. Insbesondere zwischen dem Verarbeitenden Gewerbe und dem Dienstleistungssektor gibt es im Stellenumschlag erhebliche Unterschiede. Die Arbeitsplatzdynamik ist im Dienstleistungssektor etwa 1,5-mal höher als im Verarbeitenden Gewerbe. Eine sehr niedrige Dynamik weisen z. B. der Fahrzeugbau (Stellenumschlagsrate: 8,1) oder der Maschinenbau (13,1) auf, die beide, wie das gesamte Verarbeitende Gewerbe, in Ostdeutschland unterdurchschnittlich vertreten sind. Demgegenüber haben die Nachrichtenübermittlung (34,0) oder die unternehmensorientierten Dienstleistungen (31,7) einen sehr ho hen Stellenumschlag und weisen zugleich in Ostdeutschland einen leicht überdurchschnittlichen Beschäftigungsanteil auf. Auch das Baugewerbe ist in Ostdeutschland von überproportionaler Bedeutung und gehört mit einem Umschlag von 28,2 zu den Wirtschaftszweigen mit hoher Arbeitsplatzdynamik. 35 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes In engem Zusammenhang mit der Branchenstruktur steht die Betriebsgrößenstruktur (vgl. Fuchs/ Weyh 2010). Die Verteilung der Betriebsgröße variiert stark zwischen den einzelnen Branchen. Dieser Sachverhalt trägt wesentlich zur Erklärung der branchen- und regionenspezifischen Unterschiede in der Arbeitsplatzdynamik bei. Denn typischerweise ist der Stellenumschlag in kleinen Betrieben deutlich höher als in Großbetrieben (vgl. Tabelle A4). Letztere dominieren beispielsweise im Fahrzeugbau und der Metallbranche. Umgekehrt verhält sich die Nettostellenentwicklung, denn in den großen und mittleren Betrieben entstehen unterm Strich mehr Stellen als in den kleinen. Da in Ostdeutschland der Anteil der kleinen Betriebe höher ist, erklären die Betriebsgrößen- und Branchenstruktur einen Großteil des höheren Stellenumschlags und der schlechteren Entwicklung der Nettobeschäftigung in den neuen Bundesländern. Zudem fallen in den neu- en Bundesländern sowohl die Gewinne als auch die Verluste innerhalb jeder Betriebsgrößenklasse größer aus als im alten Bundesgebiet. Gründe für die Unterschiede zwischen den Größenklassen können sein, dass größere Betriebe eine breitere Produktpalette und mehr Absatzgebiete besitzen, was sie gegen sektorale Schocks besser absichert. Sie können aber auch betriebsintern zwischen den einzelnen Abteilungen Personal umschichten, so- Abbildung A7 Stellengewinne, Stellenverluste und Nettostellenentwicklung sowie Veränderung des realen Bruttoinlandsprodukts, 2001 bis 2009 Quelle: Statistisches Bundesamt, Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit, eigene Berechnungen. 12 10 8 6 4 2 0 –2 –4 –6 –8 –10 –12 –14 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Prozent Stellenentstehung in neu gegründeten Betrieben Stellenentstehung in wachsenden Betrieben Stellenverluste in schrumpfenden Betrieben Stellenverluste in geschlossenen Betrieben Nettoentwicklung der Stellen BIP Tabelle A3 Komponenten der Arbeitsplatzdynamik in West- und Ostdeutschland, 2001 bis 2009 Gesamt West Ost Stellengewinne 9,96 9,64 11,31 in neu gegründeten Betrieben 3,30 3,18 3,78 in wachsenden Betrieben 6,67 6,46 7,53 Stellenverluste 10,43 9,90 12,67 in geschlossenen Betrieben 3,20 3,02 3,96 in schrumpfenden Betrieben 7,23 6,88 8,73 Stellenumschlag 20,39 19,54 24,00 Nettoentwicklung -0,47 -0,25 -1,38 Anmerkung: Jährliche Veränderung in Prozent des Beschäftigtenbestandes; Durchschnitt der Jahre 2001–2009. Quelle: Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit, eigene Berechnungen. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 36 dass sich die gesamtbetriebliche Beschäftigung nicht oder kaum ändert. Kleinere Betriebe, die in vielen Dienstleistungsbereichen vorherrschen, haben weniger Spielräume. Zudem sind viele noch jung und besitzen auch deshalb ein höheres Risiko zu scheitern als ältere und größere Betriebe (siehe z. B. Aldrich/ Auster 1986). Dies äußert sich in einer sehr hohen Rate der Stellenverluste bei Kleinbetrieben. 2.3.2 Begonnene und beendete Beschäftigungsverhältnisse Die Anzahl der begonnenen und beendeten Beschäftigungsverhältnisse ist noch bedeutend höher als die der geschaffenen und verloren gegangenen Arbeitsplätze. Denn häufig werden innerhalb eines Jahres in einem Betrieb sowohl neue Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eingestellt als auch Beschäftigungsverhältnisse beendet. Dabei kann es sich um Entlassungen, arbeitnehmerseitige Kündigungen, das Auslaufen befristeter Arbeitsverträge oder Übergänge in den Ruhestand handeln. Die begonnenen und beendeten Beschäftigungsverhältnisse zwischen 2001 und 2010 sind in Abbildung A8 dargestellt. Im Durchschnitt wurden in diesem Zeitraum pro Jahr etwa 7,22 Mio. sozialversicherungspflichtig Beschäftigte neu eingestellt und fast ebenso viele Beschäftigungsverhältnisse wurden beendet. Wie bei der Arbeitsplatzdynamik zeigt sich auch hier eine höhere Fluktuation der Beschäftigten in Ostdeutschland. Im Durchschnitt ist die Einstellungsrate in Ostdeutschland um 13 Prozent höher als in Westdeutschland. Der Anteil der beendeten Beschäftigungen liegt um 17 Prozent höher. Während der wirtschaftlichen Schwächephase der Jahre 2001 bis 2005 wurden mehr Beschäftigungsverhältnisse beendet als neu begonnen, folglich sank die Beschäftigung. Daneben war in diesen Jahren auch insgesamt ein Rückgang der Fluktuation auf dem Arbeitsmarkt festzustellen, d. h. es wurden nicht nur von Jahr zu Jahr weniger Mitarbeiter eingestellt, sondern es wurden auch weniger Beschäftigungsverhältnisse beendet. Die Arbeitskräftefluktuation stieg zwar im Wirtschaftsaufschwung von 2005 bis Mitte 2008 leicht an, blieb aber insgesamt auf relativ niedrigem Niveau. Bemerkenswert ist die Tatsache, dass es wäh- Tabelle A4 Stellengewinne und Stellenverluste nach Betriebsgrößenklassen in West- und Ostdeutschland West Ost Stellengewinne Stellenverluste Anteil an der Gesamtbeschäftigung Stellengewinne Stellenverluste Anteil an der Gesamtbeschäftigung < 5 Beschäftigte 11,18 21,54 10,53 11,54 24,76 11,36 5–9 Beschäftigte 9,87 9,23 8,37 10,47 11,11 8,90 10–19 Beschäftigte 8,30 7,69 9,11 8,94 9,21 10,18 20–49 Beschäftigte 7,05 6,35 13,33 7,71 7,57 15,52 50–99 Beschäftigte 6,28 5,31 11,09 7,38 6,47 12,60 100–249 Beschäftigte 5,65 4,60 14,40 7,00 5,53 15,00 250–499 Beschäftigte 4,84 3,77 9,77 6,11 4,87 8,77 500 bis 999 Beschäftigte 4,33 3,38 7,55 5,33 4,96 6,08 > 999 Beschäftigte 3,33 2,53 12,67 4,05 3,97 7,78 Insgesamt 9,64 9,90 100,00 11,31 12,67 100,00 Anmerkung: Jährliche Veränderung in Prozent des Beschäftigtenbestandes; Durchschnitt der Jahre 2001–2009. Quelle: Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit, eigene Berechnungen. 37 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes rend der globalen Wirtschaftskrise im Jahr 2009 zu keinem Anstieg der beendeten Beschäftigungsverhältnisse und nur zu einem leichten Rückgang der Einstellungen kam. Die Gründe für die verhältnismäßig geringe Reaktion könnten einerseits darin liegen, dass Unternehmen versucht haben, qualifizierte und gut eingearbeitete Mitarbeiter im Betrieb zu halten, auch um einem möglicherweise drohenden Fachkräftemangel entgegenzuwirken. Andererseits dürften sich Beschäftigte vermehrt gegen einen freiwilligen Arbeitsplatzwechsel entschieden haben, weil damit auch Unsicherheit verbunden ist und durch die Arbeitsmarktreformen mit der Einführung der bedarfsabhängigen Grundsicherung im Jahr 2005 (Hartz IV) das Risiko finanzieller Einbußen im Falle lang anhaltender Arbeitslosigkeit gestiegen ist. 2.3.3 Dynamik der Arbeitslosigkeit Die Arbeitslosigkeit nimmt ab, wenn entweder weniger Beschäftigte arbeitslos werden oder mehr Personen die Arbeitslosigkeit verlassen. Idealerweise kommt beides zusammen. Es zeigt sich auch hier, dass die Fluktuation unter den Arbeitslosen von der wirtschaftlichen Entwicklung beeinflusst wird (Rothe 2009). Während eines Aufschwungs gibt es weniger Übergänge aus Beschäftigung in Arbeitslosigkeit und vermehrt Abgänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung. In einer Rezession baut sich Arbeitslosigkeit auf, weil es mehr Zugänge als Abgänge gibt. Dabei ist das Ausmaß der Fluktuation unter den Arbeitslosen generell sehr hoch: Im Jahr 2010 gab es insgesamt 9,19 Mio. Zugänge in Arbeitslosigkeit (0,6 % weniger als im Vorjahr) und 9,40 Mio. Menschen konnten die Arbeitslosigkeit verlassen (4,2 % mehr als 2009) (Bundesagentur für Arbeit 2010). Dabei ist das monatliche Arbeitslosigkeitsrisiko, gemessen als Anteil der Zugänge in Arbeitslosigkeit am Bestand der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, in Ostdeutschland mit rund 4 Prozent etwa doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Abbildung A8 Begonnene und beendete sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse in Prozent des Bestands sowie Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts, 2001 bis 2010 Quelle: Statistisches Bundesamt, Bundesagentur für Arbeit, eigene Berechnung. begonnene Beschäftigungen West begonnene Beschäftigungen Ost beendete Beschäftigungen West beendete Beschäftigungen Ost BIP West BIP Ost 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % –10 % –20 % –30 % –40 % 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Anteil der begonnenen und beendeten Beschäftigungen 2010 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % –2 % –4 % –6 % –8 % Veränderung des BIP gg. Vorjahr Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 38 Mit Abgangsraten von etwa 20 Prozent in Westdeutschland und 19 Prozent in Ostdeutschland ist die Wahrscheinlichkeit, die Arbeitslosigkeit innerhalb eines Monats zu beenden, in beiden Landesteilen etwa gleich. Abbildung A9 zeigt die Abgänge aus Arbeitslosigkeit als Anteile am Bestand des Vormonats für die Jahre 2005 bis 2010 getrennt nach den Rechtskreisen des Sozialgesetzbuchs II und III. Die Abgangsraten lassen sich auch als Übergangswahrscheinlichkeiten interpretieren. Die Wahrscheinlichkeit, eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt zu finden, lag für Arbeitslose im Rechtskreis des SGB III im Jahr 2010 bei durchschnittlich 15,4 Prozent pro Monat. Für Arbeitslose im Rechtskreis des SGB II, die meist schon länger arbeitslos sind, war die Übergangswahrscheinlichkeit in Beschäftigung mit 4,0 Prozent deutlich geringer. Beide Werte waren jedoch wesentlich höher als 2005 oder 2006 und sogar etwas höher als in den Boomjahren 2007 und 2008. Dies deutet darauf hin, dass es in den letzten Jahren leichter geworden ist, die Arbeitslosigkeit über eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt zu verlassen. Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik wurden 2008 und 2009 vermehrt eingesetzt. Im Rechtskreis des SGB II setzte sich dieser Trend auch im Jahr 2010 fort, im Bereich des SGB III hingegen kamen Weiterbildungs- und Trainingsmaßnahmen im Jahr 2010 seltener zum Einsatz als in den beiden Vorjahren. 2.3.4 Bestimmungsfaktoren der Arbeitsmarktdynamik Insgesamt lässt sich festhalten, dass in der deutschen Wirtschaft kontinuierlich Stellen im großen Umfang entstehen und zugleich verschwinden. Die Nettoveränderung der Beschäftigung fällt im Vergleich dazu relativ gering aus. Sie ist in der Regel umso höher, je geringer der Stellenumschlag aus- Abbildung A9 Durchschnittliche monatliche Abgangsraten aus Arbeitslosigkeit nach Rechtskreisen, 2005 bis 2010 Anmerkung: Ohne zugelassene kommunale Träger und ohne Abgänge wegen Arbeitsunfähigkeit. Quelle: Bundesagentur für Arbeit (Abgänge aus der Arbeitslosenstatistik, Übergänge in Weiterbildungs- und Trainingsmaßnahmen sowie den 2. Arbeitsmarkt aus der Förderstatistik), Berechnungen des IAB. Nichterwerbstätigkeit Weiterbildungs- und Trainingsmaßnahmen 2. Arbeitsmarkt 1. Arbeitsmarkt SGB III SGB II 30 % 20 % 10 % 0 % 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005 2006 2007 2008 2009 2010 6,0 % 2,0 % 8,7 % 6,2 % 2,9 % 10,0 % 7,2 % 4,2 % 12,7 % 7,2 % 6,2 % 15,2 % 5,1 % 7,4 % 13,3 % 6,0 % 5,6 % 15,4 % 2,9 % 2,1 % 2,0 % 1,7 % 4,3 % 2,1 % 2,5 % 1,5 % 4,5 % 2,1 % 3,3 % 1,8 % 4,4 % 2,4 % 3,6 % 2,3 % 4,4 % 2,2 % 3,2 % 3,1 % 4,9 % 2,1 % 4,0 % 3,8 % 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,1 % 16,8 % 19,2 % 24,3 % 28,7 % 25,9 % 27,0 % 8,7 % 10,4 % 11,7 % 12,7 % 12,9 % 14,9 % 39 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes fällt. Dabei kann ein Teil der beobachteten Unterschiede in der Arbeitsplatzdynamik zwischen Regionen oder Branchen auch auf Unterschiede in der Betriebsgrößenverteilung zurückgeführt werden. Der zunächst erwartete kräftige Anstieg der Arbeitslosigkeit während der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 und 2009 blieb aus. Er wurde sowohl von der Zugangsals auch von der Abgangsseite her begrenzt. Die Bemühungen der Betriebe, ihre Mitarbeiter zu halten (vgl. Abschnitt 3.2), führten zu relativ wenigen Entlassungen und zu einer sehr geringen Arbeitskräftefluktuation. Außerdem dürften auch die Reformen am Arbeitsmarkt dazu beigetragen haben, dass die Übergänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung weiterhin auf hohem Niveau blieben, nicht zuletzt dank der gestiegenen Konzessionsbereitschaft arbeitsloser Bewerber (Rebien/Kettner 2011). Empirische Studien bestätigen einen positiven Einfluss der Hartz-Reformen, insbesondere der ersten beiden Reformwellen in den Jahren 2003 und 2004 auf die Beschäftigungswahrscheinlichkeit Arbeitsloser (Fahr/Sunde 2009; Klinger/Rothe 2012). Der Anstieg der Fluktuationsraten bei Arbeitslosen in den letzten Jahren deutet auf eine erhebliche Dynamik und auf sinkende Arbeitslosigkeitsdauern hin. Im Jahr 2011 stellten die Betriebe wieder verstärkt ein, um neue Aufträge bearbeiten zu können und ihre Produktionskapazitäten auszuweiten. Darüber hinaus nutzten auch wieder mehr Beschäftigte die gute Arbeitsmarktlage, um auf eine attraktivere Arbeitsstelle wechseln zu können. Dadurch entstanden erneut Vakanzen, die zu besetzen waren, was insgesamt zu einer höheren Dynamik auf dem Arbeitsmarkt führte. 2.4 Die Erwerbsarbeit im Wandel Mit dem sich bessernden Arbeitsmarkttrend gewinnt das Thema „Qualität der Beschäftigung“ an Bedeutung. Neben der wachsenden Lohnungleichheit ist die Zunahme atypischer Beschäftigungsformen ein zentrales Element der öffentlichen Debatte. Dass sich die Erwerbsarbeit wandelt, ist nicht neu. Strittig ist indes, ob sich der Wandel der Erwerbsformen in den vergangenen Jahren beschleunigt hat oder eher im langfristigen Trend liegt. In diesem Abschnitt soll zudem der Frage nachgegangen werden, welche Personengruppen und welche Branchen von der Zunahme atypischer Beschäftigung besonders betroffen sind. Schließlich soll diskutiert werden, welche Triebkräfte hinter diesen Veränderungen stehen und wie die zunehmende Heterogenität der Erwerbsformen zu bewerten ist. 2.4.1 Vielfalt der Erwerbsformen Erwerbsarbeit kann vielfältige Formen annehmen. So unterscheiden sich Erwerbsformen etwa in der Länge der Arbeitszeit (Vollzeitbeschäftigung, Teilzeitbeschäftigung, geringfügige Beschäftigung), der Dauer des Beschäftigungsverhältnisses (unbefristete/befristete Beschäftigung), der Weisungsgebundenheit des Arbeitgebers (Leiharbeit/Beschäftigung außerhalb der Zeitarbeitsbranche), der Lage der Arbeitszeit (Schicht-, Nacht-, Wochenendarbeit, flexible Arbeitszeitregelungen) und im Erwerbsstatus (abhängige oder selbständige Tätigkeit). Verschiedenartigkeit resultiert aber auch aus unterschiedlichen qualitativen Ausprägungen ein und derselben Erwerbsform. Wichtige Aspekte für die Qualität sind etwa Beschäftigungssicherheit, Einkommenssicherheit und sozialer Schutz. Dabei ist die Qualität einzelner Erwerbsformen nicht immer eindeutig zu bestimmen. So kann Teilzeitarbeit sowohl erwünscht als auch unfreiwillig sein. Ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis kann durch die Kündigungsmöglichkeit in bestimmten Konstellationen unsicherer sein als befristete Beschäftigung, die teilweise als verlängerte Probezeit fungiert. Schließlich muss eine unbefristete Beschäftigung nicht zwangsläufig die materielle Existenz sichern, da sie schlecht bezahlt sein kann.2 2 Wingerter (2009) sowie das Statistische Bundesamt (2009) geben einen Überblick über die Verdienststrukturen nach Erwerbsformen. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 40 Die gesamte Heterogenität der Erwerbsarbeit lässt sich also nicht ohne Weiteres in eine einheitliche Systematik bringen. Um die quantitative Bedeutung verschiedener Erwerbsformen zu ermitteln, kommen im Folgenden zwei unterschiedliche Konzepte zur Anwendung. Das Personenkonzept stellt darauf ab, wie viele Personen eine bestimmte Erwerbsform ausüben. Dabei kann man zwischen den Kategorien der Standarderwerbsformen, der atypischen Erwerbsformen und der Sonderformen der Erwerbsarbeit unterscheiden, wobei letztere aufgrund ihres Zwecks (z. B. Ausbildung, Wehr- oder Zivildienst) einen sehr spezifischen Charakter haben. Alternativ kann untersucht werden, welchen Anteil am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolumen eine bestimmte Erwerbsform hat (Volumenkonzept). Einen Überblick zu den entsprechenden Kategorien bietet Tabelle A5. Die Abgrenzung der Erwerbskategorien kann je nach Untersuchungsgegenstand unterschiedlich vor genommen werden. Möchte man den Wandel der Erwerbslandschaft möglichst breit analysieren, ist es zweckmäßig, auch Selbständige einzubeziehen. Dies geschieht in Abschnitt 2.4.2, indem Arbeitgeber bei den Standarderwerbsformen und Ein-Perso- nen-Selbständige zu den atypischen Erwerbsformen gezählt werden. Da man sich bei der Darstellung auf der Personenebene bewegt, werden Nebenbeschäftigungen nicht berücksichtigt – denn diese Per sonen werden bereits mit ihrer Hauptbeschäftigung erfasst. Analysiert man dagegen die Entwicklung der Erwerbsformen mit Blick auf das Arbeitsvolumen, ist die abhängige Beschäftigung die relevante Bezugsgröße und Nebenjobs fließen in die Berechnungen ein (vgl. Abschnitt 2.4.3). Bei der Betrachtung des Arbeitsvolumens werden außerdem die Sonder formen der Beschäftigung (Auszubildende, Zeit- und Berufssoldaten sowie Wehr- und Zivildienst leistende) den beiden Hauptkategorien Normalarbeitsverhältnisse bzw. den atypischen Erwerbsformen3 zugeordnet. 3 Das Begriffspaar Normalarbeitsverhältnis und atypische Beschäftigung hat sich in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion durchgesetzt. Es wird daher auch hier benutzt, ohne dass hiermit eine normative Wertung verbunden ist. Tabelle A5 Abgrenzung der Erwerbsformen Personenkonzept (siehe Abschnitt 2.4.2) Arbeitsvolumenkonzept (siehe Abschnitt 2.4.3) Basis: Erwerbstätige Basis: Beschäftigte Arbeitnehmer Standarderwerbsformen OSelbständige Arbeitgeber OUnbefristete Beschäftigungsverhältnisse in Vollzeit außerhalb der Zeitarbeitsbranche Normalarbeitsverhältnisse OUnbefristete Beschäftigungsverhältnisse in Vollzeit außerhalb der Zeitarbeitsbranche Atypische Erwerbsformen OTeilzeitbeschäftigte < 31 Stunden (ohne geringfügige Beschäftigung, mit Leiharbeitnehmern und befristeten Teilzeitkräften) OGeringfügig Beschäftigte OBefristet Beschäftigte OLeiharbeitnehmer OEin-Personen-Selbständige Atypische Erwerbsformen OTeilzeitbeschäftigte < 20 Stunden (ohne geringfügige Beschäftigung, mit Leiharbeitnehmern und befristeten Teilzeitkräften) OGeringfügig Beschäftigte OBefristet Beschäftigte OLeiharbeitnehmer OPersonen mit Nebentätigkeit Sonderformen der Erwerbsarbeit* OAuszubildende OMithelfende Familienangehörige OZeit- und Berufssoldaten, Wehr- und Zivildienstleistende, Personen ohne Angaben zur Fristigkeit des Arbeitsvertrags * Weitere Sonderformen wie Praktika oder geförderte Beschäftigungsverhältnisse wie Arbeitsgelegenheiten werden hier nicht betrachtet. Quelle: Eigene Zusammenstellung. 47 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes sichtigt man solche Überschneidungen, dann zeigt sich, dass der Anteil der atypischen Beschäftigten an allen beschäftigten Arbeitnehmern seit Mitte der 1990er Jahre von 27 auf 39 Prozent angestiegen ist. Anders ausgedrückt: Im Jahr 2008 standen 61 Prozent der Beschäftigten in einem sogenannten Normalarbeitsverhältnis, 1996 waren es noch 73 Prozent. Da ein Großteil der atypischen Erwerbsformen Beschäftigungsverhältnisse mit kurzen Arbeitszeiten betrifft, ist ihr Anteil am Arbeitsvolumen deutlich geringer als ihr Beschäftigtenanteil. Erst die Arbeitsvolumina machen die tatsächliche Bedeutung der atypischen Beschäftigung für die volkswirtschaftliche Produktion von Gütern und Diensten sichtbar (vgl. Abbildung A12). So liegt trotz der hohen und kräftig zunehmenden Zahl von geringfügig Beschäftigten der Arbeitsvolumenanteil dieser Erwerbsform weit niedriger und stieg im Untersuchungszeitraum nur um vier Prozentpunkte auf 7 Prozent an. Ursächlich hierfür ist die geringe Arbeitszeit in Mini-Jobs, die sich im Schnitt auf etwa ein Drittel einer Vollzeittätigkeit beläuft. Auch bei der regulären Teilzeitbeschäftigung unter 20 Stunden sowie bei den Nebenbeschäftigungen entwickelten sich die Arbeitsvolumenanteile aufgrund der niedrigen Arbeitszeit in beiden Erwerbsformen schwächer als die Beschäftigtenanteile. So liegt die durchschnittliche Arbeitszeit bei den Teilzeitbeschäftigten mit weniger als 20 Wochenstunden bei einem Viertel von Vollzeit, bei den Nebenbeschäftigungen bei einem Sechstel. Entsprechend niedrig sind die jeweiligen Anteile am Arbeitsvolumen (1 bzw. 2 %). Bei den Befristungen ebenso wie bei der Leiharbeit entspricht der Anteil an der Beschäftigung nahezu den Anteilen am Arbeitsvolumen, da die durchschnittlichen Arbeitszeiten hier fast mit den Arbeitszeiten aller Beschäftigten übereinstimmen. Abbildung A12 Anteile atypischer Beschäftigungsformen an allen beschäftigten Arbeitnehmern und am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolume, 1996 bis 2008 Anmerkungen: Die verschiedenen Formen der atypischen Beschäftigung überschneiden sich, deshalb dürfen die einzelnen Anteile nicht zu einem „Gesamtanteil“ aufaddiert werden. Quelle: Mikrozensus Scientific Use File 1996–2008, IAB-Arbeitszeitrechnung, ANÜSTAT. 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Anteile in Prozent Geringfügige Beschäftigung Reguläre Teilzeit unter 20 Stunden Befristung Leiharbeit 2. Erwerbstätigkeit Atypisch insgesamt (überschneidungsfrei) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200820001999199819971996 40 35 30 25 20 15 10 5 02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200820001999199819971996 Anteile atypischer Beschäftigungsformen an allen beschäftigten Arbeitnehmern Anteile atypischer Beschäftigungsformen am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolumen 27 12 10 4 1 39 16 7 2 4 18 12 4 1 24 15 7 2 2 1 Geringfügige Beschäftigung Reguläre Teilzeit unter 20 Stunden Befristung Leiharbeit 2. Erwerbstätigkeit Atypisch insgesamt (überschneidungsfrei) 15 Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 48 Insgesamt beträgt die Arbeitszeit im Schnitt der hier betrachteten atypischen Beschäftigungsformen nur zwei Drittel der Arbeitszeit aller abhängig Beschäftigten. Ihr Anteil am gesamtwirtschaftlichen Arbeitsvolumen lag deshalb im Jahr 2008 mit 24 Prozent erheblich niedriger als ihr Anteil an der Beschäftigtenzahl. Seit dem Jahr 1996 ist der Volumenanteil um sechs Prozentpunkte gestiegen, aber nur halb so stark wie der Beschäftigtenanteil (+12 Prozentpunkte). Damit hat sich die Lücke zwischen Beschäftigten- und Arbeitsvolumenanteil der atypischen Beschäftigung zwischen 1996 und 2008 von 9 auf 15 Prozentpunkte vergrößert. 2.4.4 Atypische Beschäftigung: nicht per se von schlechter „Qualität“ Seit Anfang der 1990er Jahre hat sich die Erwerbsarbeit stark verändert. Standarderwerbsformen haben relativ und absolut an Bedeutung verloren, atypische Erwerbsformen kräftig zugelegt. Letztere konzentrieren sich vor allem wegen der hohen Teilzeitbeschäftigung auf Frauen und sind im tertiären Sektor besonders stark verbreitet. Personen ohne Ausbildung finden sich relativ häufiger in atypischer Beschäftigung als Personen mit einem Abschluss. Auf Basis von Arbeitszeitvolumina fallen der Anteil und der Zuwachs der atypischen Erwerbsformen erheblich geringer aus als es Betrachtungen auf Basis der Beschäftigtenzahlen vermuten lassen. Die Hauptursachen für diese Entwicklung sind die Zunahmen bei geringfügigen Beschäftigungen und Nebenjobs. Eine Bewertung des Wandels der Erwerbsformen wird erschwert durch deren Heterogenität. So bietet die Zugehörigkeit von Beschäftigungsverhältnissen zu einer der hier gewählten Erwerbskategorien nicht genügend Informationen, um deren „Qualität“ abschließend bewerten zu können. Atypische Beschäftigungsverhältnisse sind nicht automatisch prekär, also mit niedrigen Löhnen, einer hohen Arbeitsplatz unsicherheit, geringen Entwicklungsperspektiven und unerfüllten Arbeitszeitwünschen verbunden. Andererseits können auch Normalarbeitsverhältnisse solche unerwünschten Eigenschaften aufweisen. Die dargestellten Trends werfen daher zahlreiche Fragen auf, die auch für die Wissenschaft nicht leicht zu beantworten sind: In welchem Maße hat die Zunahme atypischer Erwerbsformen den Arbeitsmarkt insgesamt aufnahmefähiger gemacht? Gibt es Hinweise auf Substitution oder Komplementarität zwischen Standarderwerbsformen und atypischen Erwerbsformen? Hat der Wandel der Erwerbsformen den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert oder gar erschwert? Sind atypische Erwerbsformen eine Brücke in den Arbeitsmarkt oder fördern sie Drehtüreffekte zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung? Ist atypische Beschäftigung in jedem Fall Arbeitslosigkeit vorzuziehen? Fördern oder hemmen die atypischen Erwerbsformen die Statusmobilität am Arbeitsmarkt? Solchen Fragen geht das Kapitel C in diesem Handbuch nach. Die weitere Entwicklung der Erwerbslandschaft hängt unter anderem davon ab, wie die relevanten Arbeitsmarktinstitutionen künftig ausgestaltet werden und ob es gelingt, Übergänge zwischen atypischen Erwerbsformen und Standarderwerbsformen zu schaffen. Zudem bleibt abzuwarten, wie sich das schrumpfende Erwerbspersonenpotenzial und die weiter steigenden Qualifikationsanforderungen der Betriebe auf die Entwicklung der Erwerbsformen auswirken. So könnte die Rekrutierung von qualifizierten Arbeitskräften über Befristungen oder Zeitarbeit künftig schwieriger werden. Auch sind vermehrt Übergänge aus Teilzeit in Vollzeitbeschäftigung denkbar, um Arbeitszeitreserven zu mobilisieren. Da sich die Arbeitsmarktsituation für Personen mit geringer formaler Qualifikation auch künftig nicht substanziell verbessern dürfte, könnten atypische Erwerbsformen gerade in diesem Segment noch stärker als bisher zur Normalität werden. Was die zukünftige Entwicklung der Erwerbsformen angeht, sollte man sich daher nicht auf Prognosen auf Basis von einfachen Trendfortschreibungen verlassen. 49 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes 3 Die Reaktion des Arbeitsmarktes auf die Wirtschaftskrise 2008/09: Ursachen und Schlussfolgerungen Als die internationale Finanz- und Wirtschaftskrise Deutschland traf, befürchtete man zunächst einen starken Beschäftigungseinbruch. Nach den Erfahrungen mit früheren Konjunkturzyklen wäre bei einem Einbruch des Bruttoinlandsprodukts um 5 Prozent ein Rückgang der Beschäftigung um 1,5 Mio. Personen zu erwarten gewesen (Möller 2009). Nichts dergleichen geschah. Die typischen zyklischen Muster des Arbeitsmarktes wurden erstmals durchbrochen. Die Palette möglicher Ursachen ist vielfältig. Sie reicht von der Entscheidung der Bundesregierung, Konjunkturprogramme aufzulegen oder die Kurzarbeit zu erleichtern, über die Entfaltung der Wirkung der Hartz-Geset- ze und der Lohnzurückhaltung bis hin zu betrieblichen Strategien, Arbeitszeiten und Löhne flexibel den jeweiligen Anforderungen anzupassen. Im Ergebnis wurde Beschäftigung in großem Maßstab gesichert. Dieser Abschnitt analysiert, wie stark die genannten Faktoren zu der guten Entwicklung am Arbeitsmarkt beigetragen haben. Abschließend werden die Ursachen des deutschen Beschäftigungswunders auch im internationalen Vergleich herausgearbeitet. 3.1 Zur Rolle der Konjunkturprogramme und der automatischen Stabilisatoren Die Wirksamkeit der beiden Konjunkturpakete, die die Bundesregierung im November 2008 bzw. Januar 2009 als Reaktion auf die Finanz- und Wirtschaftskrise beschlossen hatte (zu den Einzelmaßnahmen und ihrem Umfang siehe Tabelle A7), wurde ex ante als eher gering eingeschätzt (Feil/Gartner 2009: 37). Mehr als drei Jahre nach Ausbruch der Rezession lässt sich anhand empirischer Daten zumindest ansatzweise überprüfen, ob diese zurückhaltende Einschätzung berechtigt war oder revidiert werden muss. Im Fokus dieses Abschnitts steht dabei die Fiskalpolitik im engeren Sinne. Die Wirkungen des Kurzarbeitergelds werden in Abschnitt 3.3 behandelt, obgleich die Regeln zur erleichterten Inanspruchnahme und deren Finanzierung Teil des Konjunkturpakets II waren. Zunächst gilt: Die international als deutsches Beschäftigungswunder bezeichnete Arbeitsmarktentwicklung ist auf andere Ursachen als die Fiskalpolitik in der Krise zurückzuführen. Das sogenannte Beschäftigungswunder bezeichnet den Sachverhalt, dass bei dem gegebenen scharfen Produktionseinbruch die Beschäftigung nur geringfügig zurückging. Die Fiskalpolitik hingegen zielte mit dem Einsatz der Konjunkturprogramme darauf ab, den Produktionseinbruch möglichst gering zu halten. Nach Berechnungen von Barabas et al. (2009) und Scheufele (2009) waren die Konjunkturprogramme so dimensioniert, dass sie höchstens ein Fünftel des Rückgangs der Wirtschaftskraft ausgleichen konnten. Tabelle A7 Ausgaben und Mindereinnahmen durch die Konjunkturpakete I und II, in Mrd. Euro, 2009 und 2010 2009 2010 Öffentliche Ausgaben Investitionen in die Bildungsinfrastruktur 3,25 3,25 Investitionen in die kommunale Infrastruktur 1,75 1,75 Aufstockung der Verkehrsinvestitionen 1 1 Energetische Sanierung von Bundesliegenschaften 0,4 0,4 Beteiligung der Länder (insgesamt) 1,65 1,65 Summe „Bauinvestitionen“ 8,05 8,05 Aufstockung von KfW-Programmen 0,3 0,5 Förderung der Mobilitätsforschung 0,7 0,7 Erhöhung des SGB-II-Regelsatzes für Kinder 0,2 0,3 Umweltprämie 5 Mindereinnahmen Verbesserte Abschreibungsbedingungen, Aussetzung/Neuregelung Kfz-Steuer 2,7 5,9 Einkommensteuersenkung und Kinderbonus 4,9 5,6 Senkung des Beitragssatzes zur GKV 3 6 Gesamte Belastung der öffentlichen Haushalte 24,85 27,05 Anmerkungen: Ohne Veränderungen beim Kurzarbeitergeld und bei der Bundesagentur für Arbeit. Nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz sollten die Mittel für Bildungs- und kommunale Infrastruktur zur Hälfte bis zum 31.12.2009 abgerufen werden. Quelle: Gemeinschaftsdiagnose, Frühjahrsgutachten 2009; Bundesregierung. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 50 Dadurch, dass sie den Produktionseinbruch abdämpften, haben die Konjunkturpakete zumindest in gewissem Umfang Beschäftigung gesichert.13 Wie stark war diese Entlastungswirkung? Um dieser Frage auf den Grund zu gehen, werden im Folgenden zwei zentrale Elemente der Konjunkturpakete näher beleuchtet: die öffentlichen Bauinvestitionen und die Umweltprämie. Anschließend wird auf die Bedeutung der automatischen Stabilisatoren eingegangen, die unabhängig von den Konjunkturprogrammen wirken. 3.1.1 Öffentliche Bauinvestitionen Im Konjunkturpaket II waren für die Jahre 2009 und 2010 gut 16 Mrd. Euro für zusätzliche Bauinvestitionen eingeplant (vgl. Tabelle A7). Damit sollten in der Krisenzeit die öffentlichen Bauinvestitionen über das normale Niveau hinaus angekurbelt werden, um so die geringere Nachfrage nach Exportgütern durch zusätzliche Nachfrage im Inland partiell zu kompensieren. Ein solcher Anstieg der Bauinvestitionen hätte in den Datenreihen der amtlichen Statistik deutlich sichtbar sein müssen, er ist jedoch nicht erkennbar. In der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) werden die Bruttoanlageinvestitionen des Staates getrennt ausgewiesen; die öffentlichen Bauinvestitionen bilden dabei eine eigenständige Unterkategorie. Abbildung A13 stellt die zeitliche Entwicklung dieser Position seit 2005 dar. Die ebenfalls eingezeichneten Abweichungen von einem linearen Trend zeigen ab Mitte 2007 keine besonderen Auffälligkeiten. Bemerkenswert erscheint allenfalls die negative Abweichung im ersten Quartal 2010. Außerdem zeichnet sich im ersten Quartal 2011 eine Trendabweichung nach oben ab. 13 Auf die Diskussion von Simulationsstudien wird verzichtet, da es sich bei den meisten Studien um Ex-an- te Simulationen handelt. Die so ermittelten Beschäftigungswirkungen staatlicher Konjunkturimpulse hängen entscheidend von den geschätzten Fiskalmultiplikatoren und von der geschätzten Relation zwischen Output und Beschäftigung ab. Im vorliegenden Beitrag stehen die konkreten Erfahrungen in der Finanz- und Wirtschaftskrise im Mittelpunkt. Die Quartale ab Mitte 2009 weisen dagegen nicht die Abweichungen nach oben auf, die man in Folge einer fiskalischen Expansion eigentlich hätte erwarten müssen.14 Das dürfte vor allem daran liegen, dass die gesetzlich vorgesehene Bedingung der Zusätzlichkeit in der Praxis häufig nicht eingehalten wurde (vgl. auch IfW 2011: 20). Darauf deuten auch Untersuchungen des Bundesrechnungshofs hin (Deutscher Bundestag 2010). Die Zunahme der öffentlichen Bautätigkeit im Jahr 2011 bestätigt eine weitere Beobachtung des Bundesrechnungshofes, wonach die Mittel vielfach erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung nachfragewirksam wurden. Über den sogenannten Investitions- und Tilgungsfonds (ITF) wurden Mittel für „zusätzliche Maßnahmen zur schnellen Konjunkturbelebung“, darunter Bauinvestitionen, KfW-Programm, Mobilitätsforschung, in Höhe von 15,4 Mrd. Euro (ohne Umweltprämie) bereitgestellt.15 Bis Ende 2010 wurden davon lediglich 7,8 Mrd. Euro ausgegeben (BMF 2011: 9 f.). Im eigentlichen Krisenjahr 2009 waren aus diesem Fonds (ohne Umweltprämie) nur 2,4 Mrd. Euro abgeflossen. Umgekehrt bedeutet dies, dass im Jahr 2011 vermutlich noch ein Betrag von 7,6 Mrd. Euro oder 49 Prozent des für die Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur vorgesehenen Teils der Konjunkturpakete ausgegeben wird (vgl. auch Deutsche Bundesbank 2011), obwohl sich die Wirtschaft längst wieder im Aufwind befand. Ein beträchtlicher Teil der Verzögerung dürfte allein darauf zurückzuführen sein, dass die Mittel aus dem Zukunftsinvestitionsgesetz von den Ländern pauschal auf die Gemeinden verteilt wurden (vgl. z. B. Justizministerium Baden-Württemberg 2009). Dieser Verteilungsschlüssel wird vermutlich auch 14 Das Bild ändert sich nicht, wenn man anstelle der öffentlichen Bauinvestitionen alle Bruttoinvestitionen in Nichtwohnbauten betrachtet, um mögliche Abgrenzungsprobleme zwischen öffentlichen und privaten Trägern zu vermeiden. 15 Von den 15,4 Mrd. Euro entfallen 12 Mrd. auf öffentliche Bauvorhaben. 51 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes stark dazu beigetragen haben, dass die Mittel oft nicht zusätzlich, sondern auch substitutiv verwendet wurden. Die notwendige Bedingung für eine Zunahme der Beschäftigung im Baugewerbe in der Logik der Konjunktursteuerung, nämlich eine tatsächliche Zunahme der Produktion, war im Jahr 2009 nicht erfüllt. Die Zahl der Erwerbstätigen stagnierte entsprechend. Im Jahr 2010 nahm sie mit 1,3 Prozent im Branchenvergleich etwas überdurchschnittlich zu. In diesem Zeitraum wuchs die Bruttowertschöpfung real im selben Umfang (vgl. Abschnitt 2.1). Dieser Schlussfolgerung kann man entgegnen, dass sie die kontrafaktische Entwicklung ohne Konjunkturpakete vernachlässigt. Auf diesen möglichen Einwand wird in Abschnitt 3.1.3 eingegangen. 3.1.2 Umweltprämie Im Unterschied zu den öffentlichen Bauinvestitionen sind die Ausgaben für die Umweltprämie, umgangssprachlich auch Abwrackprämie genannt, in den einschlägigen Statistiken deutlich sichtbar. Während die Produktion von Personenkraftwagen im Inland im Jahr 2009 um 10 Prozent gegenüber dem Vorjahr zurückging, legte der Absatz im Inland um 10 Prozent zu. Noch deutlicher tritt die Wirkung der Prämie bei der Zahl der auf Privatpersonen neu zugelassenen PKW zutage. Deren Zahl verdoppelte sich nahezu von 1,24 auf 2,39 Mio., darunter sehr wahrscheinlich viele vorgezogene Neuanschaffungen. Auch der deutlich gesunkene Absatz von PKW im Jahr 2010 (–15 % gegenüber Vorjahr; –6 % gegenüber 2008) belegt den Vorzieheffekt (vgl. auch BMWi 2010: 35–36). Während die Effektivität der Maßnahme unstrittig ist, erscheint ihre Effizienz klärungsbedürftig. Der schwerwiegendste Einwand gegen staatliche Kaufanreize für private Güter sind die sogenannten Mitnahmeeffekte. Kritisiert wird, dass die Anschaffungen auch ohne Prämie erfolgt wären. Für diesen Einwand findet man deutliche Hinweise. Den zusätzlichen 1,15 Mio. privaten Neuzulassungen stehen 2 Mio. durch die Umweltprämie geförderte Neuanschaffungen gegenüber. Wären die geförderten Neuanschaffungen ohne die Prämie alle ausgeblieben, hätte es zwischen 2008 und 2009 einen Abbildung A13 Bauinvestitionen des Staates, 1. Quartal 2005 bis 1. Quartal 2011 Anmerkungen: Saison- und kalenderbereinigt, in konstanten Preisen, Indexreihe: 2000 =100, Trendabweichung in Indexpunkten. Quelle: Statistisches Bundesamt. 110 100 90 80 70 60 50 40 Q1 Reale Bauinvestitionen (2000=100) Abweichung vom Trend staatliche Bauinvestitionen linear (staatliche Bauinvestitionen) 50 40 30 20 10 0 –10 –20 Abweichungen von linearem Trend Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 52 Einbruch von 850.000 Neuanschaffungen (–69 %) geben müssen – angesichts der insgesamt relativ stabilen Situation der privaten Haushalte eine unrealistisch hohe Zahl. Hinzu kommt, dass Kaufentscheidungen vorgezogen worden sind und es in den Folgejahren zu entsprechenden Nachfrageausfällen kam. Solche Vorzieheffekte staatlicher Kaufanreize können problematisch sein, wenn dadurch eine Branchensonderkonjunktur entsteht, die notwendige Anpassungen an eine veränderte Nachfragesituation verzögert. Der Staat hätte dann die Kosten der Prämie zu tragen, ohne dass es über einen längeren Zeitraum hinweg zur Produktions- und Beschäftigungsstabilisierung gekommen wäre. Im Nachhinein ist dieses Problem zu vernachlässigen, da die deutsche Automobilindustrie nicht unter einer strukturellen Absatzschwäche litt, wie der stark anziehende Export im Jahr 2010 belegte. In der Rückschau hat der Vorzieheffekt also die Konjunktur geglättet und ist somit durchaus positiv zu bewerten. Für eine ineffiziente und mithin teure Umweltprämie spricht, dass als deutsche Fabrikate firmierende Autos nur teilweise auch in Deutschland hergestellt werden. Die Automobilwirtschaft ist international sehr verflochten. Der Anteil der inländischen Wertschöpfung lag im Kraftfahrzeugbau vor der Krise schon unter 35 Prozent, bei der Herstellung von Autoteilen bei etwa 55 Prozent (Diekmann 2010). Folglich hat die Umweltprämie nur zum kleineren Teil im Inland die Produktion stabilisiert, zumal viele in Deutschland verkaufte Kleinwagen ohnehin aus ausländischer Produktion stammen. Diese auch als Sickerverluste bezeichnete internationale Streuung ist freilich in einer offenen Volkswirtschaft nicht zu vermeiden. Zum Teil wurden die Abflüsse ins Ausland durch die Konjunkturprogramme in anderen Ländern kompensiert, wie dies auch im Rahmen des European Economic Recovery Plan zwischen den EU-Mitgliedsländern vereinbart war. Wenn Wirtschaft zu 50 Prozent Psychologie ist, wie einst Ludwig Erhard formulierte, dann dürften von der Umweltprämie positive Signale an die Automobilwirtschaft ausgegangen sein. Aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Branche hat dies wahrscheinlich auch zur Verbesserung der Stimmung und zur Stabilisierung der Erwartungen in der Gesamtwirtschaft beigetragen. Im weiteren Sinne gilt das für die Konjunkturpakete insgesamt, und zwar für alle Stabilisierungsmaßnahmen weltweit. 3.1.3 Automatische Stabilisatoren Unabhängig von etwaigen Konjunkturprogrammen leisten die sogenannten „automatischen Stabilisatoren“ – d. h. die Stabilisierung der verfügbaren Einkommen in einer Rezession durch steigende Sozialausgaben und sinkende Steuern – gerade in Deutschland einen wichtigen Beitrag zur Verstetigung der privaten Konsumnachfrage (Dolls/Fuest/ Peichl 2010). Dennoch erscheint zunächst verwunderlich, dass das Masseneinkommen (Nettolöhne und -gehälter plus empfangene Sozialleistungen) im Krisenjahr 2009 nicht gesunken ist, sondern ähnlich stark wie im Vorjahr zugenommen hat. Diese gute Entwicklung erklärt sich großenteils durch die Steuer- und Abgabensenkungen im Rahmen des Konjunkturpakets, die einen Umfang von über 10 Mrd. Euro hatten. Hinzu kommt, dass die nominalen Bruttoeinkommen der Arbeitnehmer im Jahr 2009 lediglich um 0,15 Prozent sanken. Dazu trugen neben dem Kurzarbeitergeld und der stabilen Beschäftigung auch die zum Teil kräftigen Tariferhöhungen in der Krise bei, die vielfach bereits vor Ausbruch der Krise beschlossen worden waren.16 Von den automatischen Stabilisatoren wirkten in erster Linie die Arbeitslosenversicherung und die Einkommensteuer auf Gewinneinkünfte. Die Steuereinnahmen schrumpften 2009 um insgesamt 6,6 Prozent oder 37 Mrd. Euro. Besonders starke Rückgänge zeigten sich bei der veranlagten Einkommensteuer (–19 %), der Körperschaftsteuer 16 In den Verhandlungen während der Krise wurde hingegen mitunter auf Lohnzuwächse verzichtet und der Vorrang der Beschäftigungsstabilität gegeben. 53 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes (–25 %) und der Gewerbesteuer (–21 %). Die monetären Sozialleistungen des Staates nahmen 2009 um 22 Mrd. Euro zu. Davon entfielen ca. 8,7 Mrd. auf zusätzliche Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und 4,5 Mrd. auf die Anhebung der Renten zur Jahresmitte. Insgesamt fiel der automatische Beitrag des Steuer-Transfer-Systems zur Stabilisierung der privaten Einkommen damit geringer aus, als zu Beginn der Krise erwartet wurde, was vor allem auf die sehr gute Arbeitsmarktentwicklung zurückzuführen ist. Das gesamte verfügbare Einkommen sank im Jahr 2009 durch den Rückgang des Betriebsüberschusses (–8 % gegenüber 2008) um 1 Prozent. Die Konsumausgaben der privaten Haushalte gingen dagegen nur um 0,15 Prozent zurück – nicht zuletzt dank der Umweltprämie. Die Nachfrage war somit stabiler als das verfügbare Einkommen, auch weil private Haushalte ihren Konsum über die Zeit glätten. Der private und der staatliche Verbrauch stagnierten in der Krise und trugen somit nicht zum Einbruch der Gesamtnachfrage bei, konnten diesen aber auch nicht wesentlich kompensieren. Wichtiger als die automatischen Stabilisatoren waren die kombinierten Wirkungen der Steuer- und Abgabensenkungen und der höheren Kinderzuschläge sowie die Stabilisierung der Bruttoeinkommen, die sich aus dem Verzicht auf Entlassungen, der Ausweitung des Kurzarbeitergelds und den ohnehin anstehenden Lohnerhöhungen ergaben. Konjunkturell bedingte Steuermindereinnahmen bergen das Risiko eines prozyklischen Ausgabeverhaltens der Gebietskörperschaften: Es wird gespart, wenn wenig Geld in den öffentlichen Kassen ist. Das gilt insbesondere dann, wenn öffentliche Gemeinwesen sich überhaupt nicht verschulden dürfen, wie z. B. Gemeinden in einigen amerikanischen Bundestaaten. Durch öffentliche Sparanstrengungen zur falschen Zeit könnte aber die Wirksamkeit der geringeren Steuern und vermehrten Ausgaben als automatische Stabilisatoren konterkariert werden. Die Forderung, man solle die automatischen Stabilisatoren wirken lassen, enthält daher implizit immer auch eine zweite Forderung: Der Staat soll die öffentlichen Ausgaben verstetigen. Bei der Bewertung der Konjunkturpakete wurde hier daher unterstellt, dass die Programme zusätzliche Ausgaben relativ zu einem konjunkturunabhängigen Ausgabenniveau induzieren sollten. In Deutschland besteht per se keine rechtliche Beschränkung der Verschuldungsmöglichkeit von Kommunen zum Zwecke der Finanzierung öffentlicher Investitionen. Für Bund und Länder gibt es praktisch gar keine rechtliche Grenze für die Nettokreditaufnahme in Notsituationen (Art. 109, Abs. 3 GG). Insofern gibt es keinen Automatismus, der die Verstetigung der öffentlichen Ausgaben verhindert hätte, mit anderen Worten: der die Ausgaben, insbesondere jene für öffentliche Bauvorhaben, in der Krise vermindert hätte. Das in Abschnitt 3.1.2 vermutete Verhalten vieler Kommunen – sie hätten die von Bund und Ländern bereitgestellten Mittel anstelle und nicht ergänzend zu eigenen Mitteln verwendet – ist mit der Rechtslage kompatibel. Und wenn die Vermutung zutrifft, dann haben die Gemeinden im Zuge des Konjunkturprogramms ihre eigenen Finanzen geschont, was aber die rechnerische Effektivität der Konjunkturpakete beeinträchtigt hat. 3.1.4 War dieses Mal alles anders? Die deutsche Volkswirtschaft wurde in erster Linie außenwirtschaftlich und somit überwiegend indirekt von der Großen Rezession getroffen. Die spezifischen Probleme einer Finanzkrise, von denen z. B. die USA oder Spanien betroffen sind, blieben ihr erspart. Mithilfe von Konjunkturprogrammen bezweckte die Bundesregierung, die Produktion zu glätten und damit auch den Arbeitsmarkt vor womöglich scharfen Auswirkungen zu bewahren. Eine effektive und effiziente Stabilisierung der Produktion hätte bedeutet, dass der Staat die Nachfrageausfälle der betroffenen Unternehmen hätte kompensieren müssen – eine angesichts der besonderen Betroffenheit der auf Investitions- und hochwertige Konsumgüter spezialisierten deutschen Industrie Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 54 letztlich unmögliche Aufgabe. Die alternative Form der direkten Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage hätte eine massive Erhöhung der Ausgaben für die vom Staat typischerweise bezogenen Waren und Dienstleistungen bedeutet. Eine solche Strategie läuft Gefahr, die kurzfristig vorhandenen Kapazitäten überauszulasten und Fehlanreize für Investitionen zu schaffen. Als dritte Variante bleibt der Fiskalpolitik die indirekte Stabilisierung durch Steuersenkungen oder höhere Transfers, um auf diesem Wege die verfügbaren Einkommen der Privaten zu erhöhen. Eine solche Stabilisierung der Nachfrage setzt voraus, dass die zusätzlichen Einkommen auch konsumiert werden. Die tatsächliche Politik der Bundesregierung war pragmatisch und eher vorsichtig. Den Ratschlägen des Internationalen Währungsfonds (IWF) (Spilimbergo et al. 2008) ist sie zum Teil gefolgt, indem sie ihr Konjunkturprogramm diversifizierte. Elemente der direkten und indirekten Nachfragesteuerung wurden kombiniert. Der überwiegend im Ausland erhobenen Forderung nach einem größeren fiskalischen Stimulus hat sie nicht nachgegeben – eine wirtschaftspolitische Entscheidung, die sich im Nachhinein als richtig erwies. Ein anderer Aspekt ist, ob und wenn ja wie in großen Krisen eine Abwärtsspirale negativer Erwartungen durch wirtschaftspolitisches Handeln verhindert werden sollte. In diesem wirtschaftspsychologischen Sinne dürfte das Agieren der Bundesregierung – unterstützt durch die robuste Arbeitsmarktlage – erfolgreich gewesen sein. Als hilfreich hat sich zudem herausgestellt, wenn sich der Staat – seiner ordnungspolitischen Aufgabe folgend – um die Funktionsfähigkeit von Märkten gekümmert hat, wie das in Abstimmung mit den Notenbanken im Finanzsektor geschah. Eine andere Dimension von Stabilisierung wird immer noch in den USA praktisch erprobt, wo Fiskus und Zentralbank weiterhin den privaten Konsum stützen. Ob sich hieraus neue Erkenntnisse für die Konjunktursteuerung ableiten lassen, bleibt abzuwarten. Bei aller Kritik sollte man nicht unterschätzen, dass die Alternative einer weitgehend neutralen Finanzpolitik in der konkreten Lage 2008/09 weder aus Sicht von Politikern noch aus betrieblicher Perspektive akzeptabel erschien. Angesichts der massiven weltweiten Unterstützung des Finanzsektors war eine Politik der ruhigen Hand für die Realwirtschaft nicht durchzuhalten. Die wirtschaftlichen Akteure erwarteten von der Bundesregierung einen Beitrag zur Stabilisierung, mindestens der Erwartungen. Darauf lassen viele veröffentlichte Meinungen und Ratschläge führender Wirtschaftsvertreter schließen. Aus politökonomischer Sicht lässt sich das Handeln der Bundesregierung somit gut nachvollziehen. 3.2 Arbeitskräftehorten als betriebliche Handlungsoption bei wirtschaftlichen Schocks Der sehr moderate Beschäftigungsrückgang in der Wirtschaftskrise 2008/09 deutet daraufhin, dass Betriebe trotz des starken Einbruchs des Bruttoinlandsproduktes (BIP) – und anders als in früheren Krisen – in beträchtlichem Umfang Arbeitskräfte hielten. Grundsätzlich können Betriebe auf wirtschaft liche Schocks mit ganz unterschiedlichen personalpolitischen Strategien reagieren. Während Instrumente der externen Flexibilität auf eine Anpassung der Zahl der Beschäftigten setzen, zielen betriebsinterne Instrumente auf das insgesamt geleistete Arbeitsvolumen bei Weiterbeschäftigung der Arbeitnehmer. Interne Flexibilität zielt also auf das Halten von Arbeitskräften. Dabei spricht man von Arbeitskräftehorten, wenn die Betriebe bei einem temporären Rückgang ihrer Produktion die Zahl ihrer Beschäftigten nicht oder nur unterproportional reduzieren. Im Folgenden wird gezeigt, dass die Betriebe in der Krise 2008/09 mehr Arbeitskräfte gehortet haben, als dies in vergangenen Rezessionen üblich war. 55 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes 3.2.1 Arbeitskräftehorten: Definitionen und betriebliches Entscheidungskalkül Betriebe horten Arbeitskräfte, wenn sie mehr Personen beschäftigen, als sie zur Realisierung ihrer Produktionspläne benötigen (Blankart 1973). Aus empirischer Sicht ist diese Definition allerdings problematisch, da der benötigte Beschäftigungsstand nur schwer zu beobachten oder abzuschätzen ist. Dies gilt für Außenstehende und abgeschwächt auch für die Betriebe selbst, denn Märkte sind nicht perfekt und Produktions- und Marktprozesse nur mit einem gewissen Maß an Unsicherheit planbar. Ein hilfreicher Indikator für die empirische Untersuchung des Hortens von Arbeitskräften ist die Variation des Arbeitskräfteeinsatzes mit Blick auf die Arbeitsdichte bzw. die geleisteten Arbeitsstunden (Taylor 1982; Hamermesh 1993). Dabei meint Arbeitskräftehorten zum einen, dass bei einer fallenden Güternachfrage die Zahl der gearbeiteten Stunden weniger sinkt als die Produktion. Damit fällt die Arbeitsproduktivität pro Stunde, also das Verhältnis der betrieblichen Produktion zum geleisteten Arbeitsvolumen. Zum anderen kann man Arbeitskräftehorten aus beschäftigungspolitischer Sicht definieren, indem man auf die Veränderung der Zahl der abhängig Erwerbstätigen fokussiert und die Entwicklung der Arbeitsproduktivität pro Kopf betrachtet (Felices 2003). In diesem Sinne können Betriebe Arbeitskräfte auch horten, wenn sie das Arbeitsvolumen vollständig anpassen und damit die Arbeitsproduktivität pro Stunde unverändert bleibt. Die Anpassung des Arbeitsvolumens erfolgt dann unter Verzicht auf Entlassungen durch eine Reduzierung der Arbeitszeit. Warum aber sollten Betriebe „überschüssige“ Arbeitskräfte horten? Entscheidend ist, dass sowohl Entlassungen als auch Einstellungen für die Betriebe mit Kosten verbunden sind – sogenannte Transaktionskosten – und unter Unsicherheit beschlossen werden (z. B. Oi 1962; Horning 1994). Transaktionskosten entstehen z. B. durch formalrechtliche Regelungen wie Kündigungsschutzgesetze, Abfindungsregelungen oder Sozialpläne. Diese Arbeitsmarktinstitutionen erschweren oder verteuern Entlassungen. Deshalb lohnt es sich für Betriebe, abzuwarten und mehr Informationen über die Dauer und Intensität eines Abschwungs zu gewinnen und dann zu entscheiden, ob sie die Entlassungskosten in Kauf nehmen. In der Zeit des Abwartens horten sie Arbeitskräfte. So erklären die institutionellen Rahmenbedingungen zu einem großen Teil, weshalb der Arbeitsmarkt sich nur zeitlich verzögert an die Veränderungen auf den Gütermärkten anpasst. Auch die Rekrutierung und die Einarbeitung von Mitarbeitern verursachen Transaktionskosten. Diese gehen ebenfalls in das Entscheidungskalkül der Betriebe ein, wenn es um das Halten oder Entlassen von Arbeitskräften geht. Denn die Betriebe berücksichtigen auch, dass sie bei anziehender Wirtschaft wieder mehr Beschäftigte benötigen. Die Höhe der Transaktionskosten hängt wiederum von verschiedenen Faktoren ab. Hierzu gehört die Lage auf den jeweiligen beruflichen oder regionalen Teilarbeitsmärkten. Sind Stellen aufgrund eines knappen Angebotes an Arbeitskräften nur schwer wiederzubesetzen, müssen die Betriebe mit langen Vakanzzeiten und entsprechend hohen Einstellungskosten rechnen. In einer solchen Situation ist der Nutzen des Arbeitskräftehortens höher als bei einem Überangebot potenzieller Bewerber. Insbesondere ein relativ hohes Qualifikationsniveau der Beschäftigten dürfte den Anreiz zum Horten von Arbeitskräften verstärken, denn bei Höherqualifizierten treten eher Rekrutierungsengpässe auf und fallen mehr Einarbeitungskosten an. Zudem werden sie während des folgenden Aufschwungs häufig dringender benötigt (James/Thomas 1998). Neben diesen marktbezogenen Faktoren spielen auch Merkmale der Arbeitsverhältnisse selbst eine wichtige Rolle. Die Betriebe werden vor allem jene Arbeitskräfte halten, bei denen ein hohes Maß an betriebsspezifischem Humankapital aufgebaut wurde. Dieses ginge bei einer Kündigung verloren und müsste bei einer Neueinstellung wieder aufgebaut werden (Be- Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 56 cker 1975; Williamson/Wachter/Harris 1975). Dies dürfte für Arbeitnehmer mit komplexen Tätigkeitsfeldern eher zutreffen als für Arbeitnehmer, die Routinetätigkeiten ausführen (Mosley/Kruppe 1996a). Schließlich ist zu bedenken, dass die gegenseitigen Erwartungen von Beschäftigten und Arbeitgebern nicht vollständig in Arbeitsverträgen festgehalten und Arbeitsanstrengungen nur begrenzt durch finanzielle Anreize oder Sanktionen gesteuert werden können. Daher sind soziale Normen und ein an Gerechtigkeitsnormen orientiertes reziprokes Verhalten sowie das Vertrauen zwischen den Vertragsparteien zentrale Faktoren (Akerlof 1982; Fehr/Gächter 2000). Die Vertrauensbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer hat einen Wert (Macneil 1974), der in das Entscheidungskalkül der Betriebe einfließt. Die Entlassungskosten steigen dann nicht allein durch die Beendigung des betreffenden Arbeitsverhältnisses; die Entscheidung kann sich auch negativ auf die Arbeitsmotivation anderer Arbeitnehmer sowie die Reputation des Betriebs als ein vertrauenswürdiger und fairer Arbeitgeber auswirken (Okun 1981). Die Unternehmen müssen also entscheiden, ob sie die oben genannten durch Entlassen und Wiedereinstellen entstehenden Kosten tragen oder ob die durch das Horten der Arbeitskräfte entstehenden Kosten – der Anstieg der Lohnstückkosten während des Produktionsrückgangs – insgesamt geringer sind. Diese Entscheidung ist nicht trivial, weil im Vorhinein die Dauer des Produktionsrückgangs unbekannt ist. Je kürzer und schwächer er erwartet wird, desto lohnender erscheint das Horten von Arbeitskräften, wohingegen ein länger andauernder Rückgang der Güternachfrage und damit der Produktion aus betrieblicher Perspektive eher für Entlassungen spricht. Das Horten der Arbeitskräfte wird mit der Zeit immer teurer, sodass die Ersparnis der Transaktionskosten irgendwann aufgewogen wird. Der Staat kann das Horten von Arbeitskräften durch arbeitsmarktpolitische Instrumente fördern, indem er den Betrieben einen Teil des finanziellen Risikos abnimmt. Diese Funktion hat in der zurückliegenden Krise das Instrument der konjunkturellen Kurzarbeit übernommen, das temporär großzügiger gestaltet wurde und dessen Bezugsbedingungen gelockert wurden. Die Betriebe hatten damit einen höheren Anreiz, Arbeitskräfte zu horten, da sich die Arbeitskosten für das gehaltene Personal reduzierten. Auf den Beitrag der Kurzarbeit zum Halten von Arbeitskräften wird in Abschnitt 3.3 näher eingegangen. 3.2.2 Arbeitskräftehorten aus der makroökonomischen Perspektive Um Anhaltspunkte für das Ausmaß des Arbeitskräftehortens in der Wirtschaftskrise 2008/09 zu erhalten, wird im Folgenden auf das Bruttoinlandsprodukt, die geleistete Arbeitszeit und die Zahl der Beschäftigten zurückgegriffen (zu deren Entwicklung vgl. Abschnitt 2.1). Analog zu den Definitionen des Arbeitskräftehortens kann die Auslastung des Faktors Arbeit entweder als Stunden- oder als Pro- Kopf-Produktivität gemessen werden, also dem Verhältnis von Bruttoinlandsprodukt zu den geleisteten Stunden bzw. zum Beschäftigungsniveau.17 Sowohl die Stundenals auch die Pro-Kopf-Produk- tivität entwickeln sich prozyklisch, also gleichläufig mit dem Konjunkturzyklus (siehe Abbildung A14). Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Beschäftigung im Allgemeinen langsamer an eine geänderte Nachfrage angepasst wird als der Output. Damit wird mit einer gegebenen Zahl von Arbeitnehmern in Rezessionen weniger und in Boomphasen mehr Output erzeugt. Das Wachstum der Arbeitsproduktivität 17 Aufgrund des Einflusses anderer Komponenten auf die Arbeitsproduktivität sowie der Messverfahren für das BIP und die Arbeitszeit treten Unschärfen bezüglich der Verwendung der Arbeitsproduktivität als Indikator für die Auslastung des Faktors Arbeit auf (vgl. hierzu ausführlicher Dietz et al. 2011). Da im Folgenden der Ausschlag kurzfristiger Veränderungen der Arbeitsproduktivität im Zeitvergleich betrachtet und dabei nicht das Ziel verfolgt wird, den quantitativen Umfang des Arbeitskräftehortens exakt zu bestimmen, können diese Unschärfen bei der Interpretation der Ergebnisse vernachlässigt werden. 63 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Betriebe geht diese Zahl bereits seit Erreichen dieses Höchststandes fast kontinuierlich zurück. Der durchschnittliche Arbeitszeitausfall je Kurzarbeiter lag im Jahr 2009 bei 36 Prozent. Abbildung A18 zeigt zudem, dass der Arbeitszeitausfall durch Kurzarbeit in der Mehrzahl der Betriebe unter 50 Prozent betrug. Die Zahl der Betriebe, die einen vollständigen Ausfall zu verzeichnen hatten, ist demgegenüber äußerst gering. Ein geeignetes Maß zur Nutzung der Kurzarbeit erhält man durch eine Umrechnung in Vollzeitäquivalente.23 Von Juni 2008 bis Juni 2009 schnellte der Umfang der Kurzarbeit von 14.000 auf 430.000 Vollzeitäquivalente hoch (vgl. Abbildung A17). Rein rechnerisch hätten also ohne Kurzarbeit entsprechend 23 So wurden hier z. B. zwei Arbeitnehmer mit einem jeweiligen Arbeitszeitausfall von 50 Prozent als ein Vollzeitäquivalent ausgewiesen. Allerdings handelt es sich hier tatsächlich eher um eine Obergrenze der Nutzung, da Personen in Teilzeitbeschäftigung beispielsweise bei einem vollständigen Arbeitsausfall ebenfalls mit 100 Prozent in die Berechnung eingehen. viele Beschäftigte ihren Arbeitsplatz zumindest vor übergehend verloren. Dies ist jedoch nur ein grober Anhaltspunkt dafür, wie viele Arbeitsplätze tatsächlich durch Kurzarbeit gerettet wurden. Hierzu wäre zu analysieren, wie viele Arbeitnehmer ohne das Instrument ihren Arbeitsplatz verloren hätten. Dies ist keineswegs einfach zu klären, da das Kündigungsverhalten der Betriebe auf komplizierte Weise von einer Reihe von Faktoren wie der erwarteten Dauer des Nachfrageeinbruchs oder der Höhe der Entlassungs- und Wiedereinstellungskosten abhängt. Kurzarbeit könnte also unter Umständen Entlassungen nicht verhindern, sondern lediglich hinauszögern. Allerdings ist nach der Krise sowohl die Zahl der Kurzarbeiter als auch die der Arbeitslosen gefallen. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Kurzarbeit in diesem Fall tatsächlich Entlassungen verhindert – und nicht nur verzögert – hat. Im Juni 2009 wurde in folgenden fünf Wirtschaftsabschnitten – gemessen an der Zahl der Betriebe – Kurzarbeit besonders stark genutzt (vgl. Abbildung A19): OVerarbeitendes Gewerbe OBaugewerbe Abbildung A18 Arbeitszeitausfall durch Kurzarbeit, 2009 bis 2010 Quelle: Bundesagentur für Arbeit (Anzeigen zum Kurzarbeitergeld), eigene Berechnungen. unter 25 Prozent zwischen 26 und 50 Prozent zwischen 51 und 75 Prozent zwischen 76 und 99 Prozent vollständiger Ausfall (rechte Achse) 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Anzahl der Betriebe Jan 09 Feb 09 Mrz 09 Apr 09 Mai 09 Jun 09 Jul 09 Aug 09 Sep 09 Okt 09 Nov 09 Dez 09 Jan 10 Feb 10 Mrz 10 Apr 10 Mai 10 Jun 10 Jul 10 Aug 10 Sep 10 Okt 10 Nov 10 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 64 OHandel, Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen Ofreiberufliche, wissenschaftliche und technische Dienstleistungen Osonstige wirtschaftliche Dienstleistungen. Daneben hatten auch die Wirtschaftssektoren Verkehr und Lagerei sowie Information und Kommunikation einen starken Zuwachs an kurzarbeitenden Betrieben zu verzeichnen – obgleich mit einer geringeren absoluten Zahl an Betrieben. In Abschnitt 2.1 wurde betont, dass die Krise über die Handelsverflechtungen nach Deutschland importiert wurde; entsprechend stark betroffen waren die exportnahen Branchen. Analysen auf Basis des IAB-Betriebspanels zeigen, dass die Betriebe aus exportorientierten Branchen auch verstärkt Kurzarbeit genutzt haben. Das Verarbeitende Gewerbe weist mit einem Anteil des Auslandsgeschäfts am gesamten Geschäftsvolumen von 18 Prozent die stärkste Exportorientierung auf. Für die kurzarbeitenden Betriebe aus diesem Wirtschaftszweig liegt dieser Wert mit knapp 27 Prozent noch deutlich höher. In den Wirtschaftsabschnitten Handel, Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen sowie bei den freiberuflichen, wissenschaftlichen und technischen Dienstleistungen liegt der Anteil des ausländischen Geschäftsvolumens für die kurzarbeitenden Betriebe ebenfalls über dem Durchschnitt der jeweiligen Branche. Die anderen oben genannten Wirtschaftsabschnitte weisen dagegen niedrigere Exportquoten auf. Für das Baugewerbe sowie die sonstigen Dienstleistungen zeigt sich im Vergleich zum Verarbeitenden Gewerbe, dass die konjunkturelle Kurzarbeit von den Betrieben erst mit zeitlicher Verzögerung verstärkt eingesetzt wurde. Dort schienen also weniger die Exportausrichtung als vielmehr nachgelagerte Effekte eine Rolle gespielt zu haben. Während also der Anstieg der Kurzarbeit im Verarbeitenden Gewerbe vor allem dem Einbruch der Exportnachfrage geschuldet ist, dürften im Baugewerbe (neben den saisonalen Effekten) eine in der Krise allgemein geringere Investitionstätigkeit und bei den sonstigen wirtschaftlichen Dienstleistungen eine geringere Nachfrage durch das Verarbeitende Gewerbe und die verschlechterten Möglichkeiten zur eigenen Kreditaufnahme eine Rolle gespielt haben. Abbildung A19 Kurzarbeitende Betriebe nach Wirtschaftszweigen, 2009 bis 2010 Quelle: Bundesagentur für Arbeit (Anzeigen zum Kurzarbeitergeld), eigene Berechnungen. 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Anzahl der Betriebe Verarbeitendes Gewerbe Baugewerbe Handel, Instandhaltung, Reparatur Kfz freiberufl., wissenschaftl., techn. Dienstl. sonstige Dienstleistungen Jan 09 Feb 09 Mrz 09 Apr 09 Mai 09 Jun 09 Jul 09 Aug 09 Sep 09 Okt 09 Nov 09 Dez 09 Jan 10 Feb 10 Mrz 10 Apr 10 Mai 10 Jun 10 Jul 10 Aug 10 Sep 10 Okt 10 Nov 10 65 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Die deutsche Wirtschaft weist einen hohen Anteil von Klein- und Kleinstbetrieben auf. In den internationalen Handel sind aber die Großunternehmen rela tiv stärker involviert. Mussten Großunternehmen deshalb häufiger Kurzarbeit in Anspruch nehmen als kleine? Wie Daten des Betriebshistorik- Panels zeigen, hat der Anteil an Klein- und Kleinstbetrieben keinen Einfluss darauf, wie stark Kurzarbeit in einem Wirtschaftszweig genutzt wurde. Stellt man Betriebe mit und ohne Kurzarbeit für die oben genannten Wirtschaftssektoren gegenüber, zeigen sich keine systematischen Unterschiede hinsichtlich der Betriebsgröße. Ein wichtiges Ziel des Instrumentes Kurzarbeit bestand darin, negative Effekte der Wirtschafts- und Finanzkrise auf die Beschäftigung durch das Halten von Arbeitskräften soweit wie möglich abzudämpfen. Nutzen also ausschließlich Firmen, die von der schweren Wirtschafts- und Finanzkrise betroffen waren, Kurzarbeit? Oder nahmen möglicherweise auch Firmen das Instrument in Anspruch, die eine positive Geschäftserwartung bzw. einen positiven Geschäftsverlauf aufwiesen? Crimmann/Wießner (2009) fanden für die Abschwungphase 2002/03 eine positive Korrelation zwischen den negativen Geschäftserwartungen für 2003 und der Wahrscheinlichkeit, Kurzarbeit zu nutzen. Nun wird die Perspektive erweitert, indem untersucht wird, wie sich bei den von der jüngsten Krise betroffenen Betrieben die Beschäftigung und der Einsatz der Kurzarbeit entwickelten. Mit Daten aus dem IAB-Betriebspanel lässt sich ermitteln, in welchem Ausmaß Firmen mit unterschiedlichen Geschäftserwartungen das Instrument genutzt haben (vgl. Tabelle A8 sowie Dietz/Stops/ Walwei 2010; Dietz et al. 2011). Einerseits hatten gut zwei Drittel (68 %) der kurzarbeitenden Betriebe negative Geschäftserwartungen. Bei der Hälfte dieser Betriebe könnte man auf den ersten Blick vermuten, dass Kurzarbeit keine Wirkung hatte, da diese gleichzeitig Beschäftigung abbauten. Jedoch kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie ohne Kurzarbeit möglicherweise noch mehr Beschäftigte entlassen hätten. Auf der anderen Seite hatten 20 Prozent der kurzarbeitenden Betriebe weder negative Geschäftserwartungen für 2009 noch eine (zwischen Juni 2008 und Juni 2009) rückläufige Beschäftigung. Zwar ist nicht auszuschließen, dass es für diese Betriebe triftige ökonomische Gründe für die Nutzung von Kurzarbeit gab, z. B. weil einzelne Geschäftszweige durch die Krise in Mitleidenschaft gezogen worden sind. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob bei einer gleichbleibenden oder positiven tatsächlichen Geschäftsentwicklung solche Unterstützungsleistungen für diese Unternehmen zu rechtfertigen sind. 3.3.3 Beschäftigungseffekte: Hat Kurzarbeit Arbeitsplätze gesichert? Obwohl sich die Beschäftigung insgesamt auch in der Krise als erstaunlich stabil erwies, gab es deutliche Beschäftigungsverluste in den Betrieben, die von der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise unmittelbar betroffen waren. Dies galt vor allem für die Automobilindustrie, die Chemische Industrie und den Maschinenbau sowie für ungelernte und angelernte Beschäftigte. Laut Bellmann/Gerner (2011) ging die Beschäftigung in den Jahren 2008 und 2009 in den von der Krise betroffenen Bereichen um 6 Prozent zurück. Kaum Beschäftigungsverluste gab es in Betrieben mit relativ großen Anteilen von Fachkräften. Dies stützt die These von Möller (2009), dass es gerade die Betriebe in den Tabelle A8 Kurzarbeitende Betriebe im ersten Halbjahr 2009 nach Geschäftserwartung Betriebe mit negativen Erwartungen bezüglich des Geschäftsvolumens 2009 gegenüber 2008 Horten von Arbeitskräften 34 % (± 6,0) Rückgang der Beschäftigung 34 % (± 6,0) Betriebe mit der Erwartung, dass das Geschäftsvolumen 2009 im Vergleich zu 2008 gleicht bleibt oder steigt Gleichbleibende oder erhöhte Beschäftigung 20 % (± 5,5) Rückgang der Beschäftigung 12 % (± 4,5) Anmerkung: Jeweils gewichteter Anteil der Betriebe an allen kurzarbeitenden Betrieben. In Klammern: 95 %-Konfidenzintervalle nach Fischer et al. (2008) in Prozentpunkten. Quelle: Eigene Berechnungen, Darstellung auf Basis von Frick/Wirz (2005). Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 66 besonders krisengeschüttelten Branchen waren, die einen Fachkräftemangel erwarteten und deswegen ihre Fachkräfte auch in der Krise gehalten haben. Zudem vergleichen Bellmann/Gerner (2011) in der Gruppe der von der Krise betroffenen Betriebe solche, die von der Kurzarbeiterregelung Gebrauch machten, mit denen, die das nicht getan haben. In den Betrieben mit Kurzarbeit war der Beschäftigungsverlust gering und insignifikant, während in den anderen Betrieben ein hochsignifikanter Rückgang der Beschäftigung um knapp 6 Prozent zu verzeichnen war. Darüber hinaus wurde auch für Betriebe mit Kurzarbeit festgestellt, dass sie im Jahr 2009 die Beschäftigung abgebaut haben, unabhängig davon, ob sie von der Krise betroffen waren oder nicht. Unter Verwendung desselben Datensatzes schätzen Boeri/Brücker (2011) den Umfang des Beschäftigungseffekts der Kurzarbeit in den Betrieben: Er entsprach etwa der Zahl der Vollzeitäquivalente von Kurzarbeit. Auf der Basis von makroökonomischen Berechnungen schließen sie jedoch geringe Mitnahmeeffekte nicht aus, d. h., einige der betroffenen Arbeitsplätze wären auch ohne Kurzarbeitergeld erhalten worden. Scholz/Sprenger/Bender (2011) haben Auswertungen von Abrechnungslisten der Kurzarbeiter im Stadtgebiet Nürnberg vorgenommen. Sie kommen zum Ergebnis, dass durch die Regelung zur Kurzarbeit rein rechnerisch eine Erhöhung der lokalen Arbeitslosenquote um mindestens 0,4 bis 0,5 Prozentpunkte vermieden wurde. 3.3.4 Kurzarbeit: Was gibt es zu verbessern? Die staatliche Förderung der Kurzarbeit hat – neben der flexiblen Nutzung von Arbeitszeitkonten (vgl. Abschnitt 3.4) – erheblich zum Erhalt der Beschäftigung während der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 beigetragen. Dabei erwies es sich als besonders günstig, dass die Krise in Deutschland zwar mit einem drastischen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts verbunden war, aber wesentlich schneller als erwartet überwunden werden konnte. Damit konnten unerwünschte Effekte des Kurzarbeitergelds weitgehend vermieden werden. Insbesondere hat sich die Befürchtung nicht bewahrheitet, dass Beschäftigte wegen des Kurzarbeitergelds in unproduktiveren Betrieben verbleiben und damit im Aufschwung den produktiveren Betrieben nicht mehr zur Verfügung zu stehen. Allerdings zeigen Analysen, dass auch solche Firmen Kurzarbeit genutzt haben, die keine besonders ausgeprägte Unterauslastung ihrer Produktionskapazitäten zu beklagen hatten (präziser ausgedrückt: Betriebe, die keinen Rückgang ihres Geschäftsvolumens erwarteten). Unternehmen entscheiden auf der Basis von Kosten-Nutzen-Überlegungen, ob sie ihre Arbeitskräfte halten und Kurzarbeit nutzen. Aus Sicht des Staates verfehlt der Einsatz von konjunktureller Kurzarbeit sein Ziel, wenn die betroffenen Arbeitskräfte ohnehin und möglicherweise erst später entlassen würden oder wenn der Betrieb die betroffenen Arbeitskräfte auch ohne Kurzarbeit gehalten hätte. Großzügigere Kurzarbeitergeldregelungen sind mit dem Risiko behaftet, dass nicht mehr überlebensfähige Wirtschaftsstrukturen zunächst erhalten werden und nachfolgende Anpassungen dann ggf. noch schmerzlicher ausfallen. Deshalb sollte für den Einsatz von Kurzarbeit ein Instru mentarium entwickelt werden, das es dem Staat erlaubt, Betriebe in einer vorübergehenden Schieflage unbürokratisch, aber zielgerichtet zu unterstützen. Eine Option bestünde darin, den Zugang zu Kurzarbeit auf die „richtigen“ Unternehmen zu beschränken. Dabei wären zwei Aspekte zu berücksichtigen: Einerseits wären bessere Zugangsbedingungen für Firmen in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation zu schaffen, andererseits müsste der Zugang für Firmen, die sich in einer insgesamt stabilen wirtschaftlichen Lage befinden, verschlossen werden. In der zurückliegenden Finanz- und Wirtschaftskrise wurde besonders dem ersten Aspekt Rechnung getragen. Die Bedingungen für den Einsatz der Kurzarbeit wurden gelockert und unter bestimmten Voraussetzungen eine volle Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen bei Kurzarbeit gewährt. 67 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Dabei wurden jedoch Firmen in einer relativ stabilen wirtschaftlichen Lage nicht ausgeschlossen. Zur Vermeidung von Mitnahmeeffekten könnten die Regeln, die sich auf die wirtschaftliche Situation der Unternehmen beziehen, restriktiver gestaltet werden. Dabei ist jedoch zu beachten, dass gerade die zügige Bearbeitung von Anträgen und das unkomplizierte Verfahren die Inanspruchnahme von Kurzarbeit erleichtert haben. Wie Crimmann et al. (2010) gezeigt haben, nutzen vor allem diejenigen Betriebe Phasen der Kurzarbeit dazu, ihre Beschäftigten weiterzubilden, die dies auch generell häufiger tun als andere Betriebe. Daran hat sich durch die neu geschaffenen Anreize zur Weiterbildung in Kurzarbeit nichts Grundlegendes geändert. Das bedeutet entweder, dass für nicht weiterbildungsaffine Betriebe die entsprechenden finanziellen Anreize nicht ausreichend waren oder dass es ihnen nicht möglich war, geeignete Weiterbildungsträger zu finden, mit denen sie gemeinsam adressaten- und zielgerechte Weiterbildungsmaßnahmen anbieten konnten. Ein Ansatzpunkt zur besseren Nutzung der Ausfallzeiten könnte die unbürokratische Anerkennung von internen Weiterbildungsmaßnahmen sein. So kann das Weiterbildungsangebot optimal an den betrieblichen Bedürfnissen ausgerichtet werden. 3.4 Arbeitszeitkonten als anderes Flexibilitätsmodell Arbeitszeitkonten sind als Instrument der Arbeitszeitflexibilisierung in Deutschland mittlerweile weit verbreitet. Für Betriebe bieten sie den Vorteil, dass sie damit den Arbeitseinsatz an die Auftragslage anpassen können, ohne dabei auf den externen Arbeitsmarkt zurückgreifen zu müssen (Carstensen 2000; Gerner 2009). Dadurch sparen sich die Betriebe z. B. Such- und Einarbeitungs- bzw. Entlassungskosten. Aus Sicht der Beschäftigten ergeben sich zumindest potenziell zwei zentrale Vorteile: Zum einen können sie souveräner über ihre Zeit verfügen, was die Vereinbarkeit von Familie und Beruf verbessern kann (Bellmann/Gewiese 2004). Zum anderen können Beschäftigungsverhältnisse stabiler werden. Tatsächlich haben allerdings die betrieblichen Belange in der Regel Vorrang vor den Belangen der Beschäftigten, d. h. die Mitarbeiter können üblicherweise nur dann von einer erhöhten Arbeitszeitsouveränität profitieren, wenn dies mit den betrieblichen Erfordernissen vereinbar ist (Lindecke 2008; Hamm 2008). Empirische Analysen stützen die Vermutung, dass Arbeitszeitkonten vor allem in der Anfangsphase der Krise 2008/09 zu einer Stabilisierung der Beschäftigung beigetragen haben. So zeigen Auswertungen des IAB-Betriebspanels eine weite Verbreitung von Arbeitszeitkonten, und anhand der Daten der Betriebsrätebefragung des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans- Böckler-Stiftung kann festgestellt werden, dass in den Betrieben in hohem Maße Arbeitszeitguthaben von den Beschäftigten während der Krise abgebaut wurden. Die bisherige Evidenz bezüglich der Beschäftigungseffekte auf der Mikroebene ist allerdings unklar und bedarf einer näheren Betrachtung. Auf diese Aspekte wird im Folgenden näher eingegangen. 3.4.1 Die Verbreitung von Arbeitszeitkonten In diesem Abschnitt beruhen die Auswertungen auf den Daten des IAB-Betriebspanels (1999–2010). Hierbei handelt es sich um eine seit 1993 (in Westdeutschland) bzw. 1996 (in Ostdeutschland) durchgeführte Erhebung auf Basis persönlicher Interviews mit Führungskräften der mittlerweile jährlich ca. 16.000 teilnehmenden Betriebe. Die Daten des IAB-Betriebspanels können dabei als repräsentativ für Betriebe der deutschen Volkswirtschaft mit mindestens einem sozialversicherungspflichtig Beschäftigten betrachtet werden (für weitere Ausführungen siehe Fischer et al. 2009). Abbildung A20 zeigt die Entwicklung des Anteils der Betriebe mit Arbeitszeitkonten. Während dieser vor der Krise immer zwischen 20 und 25 Prozent lag, ist er von 2008 auf 2009 sprunghaft auf mehr als 30 Prozent gestiegen. Nach der Krise ging er wie- Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 68 der etwas zurück. Inwieweit es sich bei diesem Spitzenwert im Jahr 2009 tatsächlich um einen kriseninduzierten Anstieg des Anteils von Betrieben mit Arbeitszeitkonten handelt oder inwieweit bereits bestehende innerbetriebliche Regelungen im Zuge der Krise als Arbeitszeitkonten deklariert wurden, etwa weil sie als wichtiges Instrument der Krisenbewältigung in aller Munde waren, kann an dieser Stelle nicht geklärt werden. In jedem Fall gewannen Arbeitszeitkonten während der Krise an Bedeutung. Der Anteil der Beschäftigten mit Arbeitszeitkonten ist seit Ende der 1990er von etwa 35 Prozent auf mehr als 50 Prozent während der Krise gestiegen (vgl. Abbildung A21). Der Anteil der Beschäftigten mit Arbeitszeitkonten ist höher als der Anteil der Betriebe mit Arbeitszeitkonten, da Arbeitszeitkonten in größeren Betrieben wesentlich häufiger sind. Auch dieser Indikator zeigt, dass dieses Instrument mit der Zeit wichtiger geworden ist. 3.4.2 Die Nutzung der Arbeitszeitkonten während der Krise Aufgrund der unzureichenden Datenlage können viele Analysen zur Wirtschaftskrise bisher kaum berücksichtigen, in welchem Umfang und in welcher Intensität Arbeitszeitkonten genutzt wurden, um Schwankungen der Auftragslage auszugleichen. Anhand der IAB-Arbeitszeitrechnung lässt sich jedoch zeigen, in welchem Umfang die Guthaben auf den Arbeitszeitkonten während der Krise abgeschmolzen sind. Danach wurden im Durchschnitt aller beschäftigten Arbeitnehmer im Jahr 2009 die Guthaben um neun Stunden gegenüber dem Vorjahr abgebaut. Somit hat der Abbau der Plusstunden auf den Arbeitszeitkonten ähnlich stark zur Reduktion der Arbeitszeit beigetragen wie der Abbau bezahlter Überstunden (vgl. Abschnitt 2.1). Die Betriebsrätebefragung des WSI im dritten Quartal 2009 hat überdies ergeben, dass der Abbau von Guthaben beziehungsweise der Aufbau von Zeitschulden auf Arbeitszeitkonten die häufigste Maßnahme zur Beschäftigungssicherung bei Betrieben mit mindestens 20 Beschäftigten und Betriebsrat war. Insgesamt hatte jeder dritte Betrieb einen Abbau von Guthaben bzw. Aufbau von Zeitschulden bereits durchgeführt, geplant oder diese Maßnahme durchgeführt und weiter geplant. Daneben wurden zum Teil auch Kurzarbeit, Urlaubsregelungen oder personelle bzw. organisatorische Umstrukturierun- Abbildung A20 Betriebe mit Arbeitszeitkonten, 1999 bis 2010 Quelle: IAB-Betriebspanel. Hochgerechnete Werte. 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Anteil in Prozent 1998 West Ost Gesamt 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Abbildung A21 Beschäftigte mit Arbeitszeitkonten, 1999 bis 2010 Quelle IAB-Betriebspanel. Hochgerechnete Werte. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Anteil in Prozent 1998 Alle Betriebe Betriebe mit AZK 2000 2002 2004 2006 2008 2010 69 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes gen zur Beschäftigungssicherung eingesetzt. Betriebe, die sich von der Wirtschaftskrise betroffen fühlten, haben den Abbau von Zeitguthaben weit häufiger genutzt als Betriebe, die sich nach eigener Einschätzung nicht davon betroffen fühlten. In den meisten Fällen war die Krise auch Ursache für den Guthabenabbau. So war der Einsatz von Arbeitszeitkonten weit verbreitet und auch der Umfang, in dem Guthaben abgebaut wurden, war beträchtlich. In den Betrieben, die von der Wirtschaftskrise betroffen waren und deswegen Zeitguthaben abgebaut haben, waren die Arbeitszeitkonten vor Beginn der Wirtschaftskrise gut gefüllt, im Durchschnitt mit 72 Stunden je Beschäftigtem. Nach dem Abbau waren hingegen die durchschnittlichen Guthaben auf 27 Stunden geschrumpft, d. h. zwischen dem dritten Quartal 2008 und dem dritten Quartal 2009 sind rund 45 Stunden pro beschäftigten Arbeitnehmer abgebaut worden. Offensichtlich hat ein beträchtlicher Abbau der Guthaben stattgefunden. In 26 Prozent der Betriebe waren die Guthaben sogar vollständig aufgebraucht. Aufgrund der starken Exportorientierung war die Industrie auch stärker von der Krise betroffen und baute die Arbeitszeitkonten mit durchschnittlich 50 Stunden je Beschäftigtem kräftiger ab als der Dienstleistungssektor mit „nur“ 38 Stunden. Die ausgeprägte Flexibilität durch Arbeitszeitkonten beschränkte sich dabei nicht auf einzelne Arbeitnehmergruppen, sondern umfasste den großen Teil der Belegschaft, denn in sechs von zehn Betrieben war die deutliche Mehrheit der Beschäftigten vom Einsatz dieses Instruments betroffen. So haben in den Betrieben mit Arbeitszeitkonten im Schnitt jeweils mehr als 60 Prozent der Beschäftigten Plusstunden auf den Arbeitszeitkonten verringert. Insgesamt betrachtet wurden in vielen Betrieben Guthaben abgebaut, jedoch gab es nur in wenigen Betrieben auch einen Aufbau von Zeitschulden infolge der Wirtschaftskrise. Zum Zeitpunkt der Befragung waren nur in 5 Prozent der von der Krise betroffenen Betriebe die Arbeitszeitkonten im Minus. Sofern jedoch Minusstunden gemacht wurden, war der Umfang beträchtlich. Im Durchschnitt wurden in den Betrieben, die Zeitschulden aufgebaut hatten, rund 46 Minusstunden pro Beschäftigten gemacht und über die Hälfte der Arbeitnehmer war davon betroffen. Zusammenfassend hat die Betriebsrätebefragung gezeigt, dass die hohe Flexibilität der Unternehmen in der Krise 2008/09 zu einem beachtlichen Teil durch die angesammelten Guthaben während der vorangegangenen wirtschaftlichen Boomphase erklärt werden kann (vgl. auch Abschnitt 3.2). Arbeitszeitkonten wurden im Zuge der Krise intensiv genutzt, allerdings in der Regel nur bis zu dem Punkt, an dem die Zeitguthaben aufgebraucht waren. Insofern ist es eine offene Frage, was passiert, wenn eine Rezession die Betriebe nicht im Anschluss an eine Phase so deutlicher Überauslastung des Faktors Arbeit trifft. Arbeitszeitkonten können also zur Bewältigung von Krisen und damit zur Erhöhung der Arbeitsplatzsicherheit beitragen. Als sich die Wirtschaft wieder erholte, ermöglichten die Arbeitszeitkonten zudem eine schnelle Steigerung des Auslastungsgrades und der Produktivität (Zapf/Brehmer 2010). Darauf weisen die im Jahr 2010 um 3,8 Stunden je Arbeitnehmer gestiegenen Zeitguthaben hin (Fuchs et al. 2011). 3.4.3 Mikroökonometrische Evidenz zu den Beschäftigungseffekten von Arbeitszeitkonten während der Krise Bislang liegen zu den Beschäftigungseffekten von Arbeitszeitkonten während der Krise kaum Erkenntnisse auf mikroökonometrischer Basis vor. Erste Ergebnisse liefern Untersuchungen mit dem IAB-Be- triebspanel. So vergleichen Bellmann/Gerner (2011) die Beschäftigungsentwicklung von 2008 auf 2009 zwischen Betrieben, die von der Krise betroffen waren, und Betrieben, die nicht von der Krise betroffen waren. Es zeigt sich, dass die betroffenen Betriebe ihre Beschäftigtenzahl stark reduzierten (–6 %), wobei es keinen Unterschied zwischen Betrieben mit und Betrieben ohne Arbeitszeitkonten gibt. Betriebe mit Arbeitszeitkonten weisen zum Teil sogar einen etwas höheren Beschäftigungsverlust auf, Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 70 wenngleich der Unterschied zu den Betrieben ohne Arbeitszeitkonten statistisch nicht signifikant ist. Ein Grund für dieses überraschende Ergebnis kann darin liegen, dass Betriebe mit Arbeitszeitkonten systematisch stärker von der Krise betroffen waren als Betriebe ohne Arbeitszeitkonten. So beeinträchtigte die Krise insbesondere die exportorientierten Betriebe des sekundären Sektors, in denen Arbeitszeitkonten weiter verbreitet sind als anderswo. Aufgrund des drastischen Einbruchs der Aufträge und Umsätze mussten diese Betriebe verschiedene Formen der Anpassung nutzen, also sowohl Arbeitskräfte durch Arbeitszeitverkürzung horten als auch Arbeitskräfte entlassen, um die Krise zu bewältigen. Wie in Gerner (2012) gezeigt werden kann, ist der Umsatz in den Krisenbetrieben mit Arbeitszeitkonten tatsächlich etwas stärker eingebrochen als in den Krisenbetrieben ohne Arbeitszeitkonten. Dieser stärkere Umsatzrückgang wiegt allerdings den stärkeren Beschäftigungsrückgang nicht auf, sodass die Arbeitsproduktivität (pro Kopf) in den von der Krise betroffenen Betrieben mit Arbeitszeitkonten sogar etwas weniger eingebrochen ist (wenngleich der Unterschied nicht signifikant ist) als in den von der Krise betroffenen Betrieben ohne Arbeitszeitkonten (Gerner 2012). Zusammenfassend lässt sich sagen: Die Daten des IAB-Betriebspanels zeigen eine weite Verbreitung von Arbeitszeitkonten. Auch belegen die Auswertungen auf der Grundlage der Betriebsrätebefragung des WSI, dass die Arbeitszeitkonten in der Krise intensiv genutzt wurden, um Zeitguthaben abzubauen. Der Aufbau von Arbeitszeitschulden war indes eher die Ausnahme. Jedoch liefern Studien auf der Grundlage des IAB-Betriebspanels, die die Beschäftigungseffekte von Arbeitszeitkonten während der Krise untersuchen, keine empirischen Belege dafür, dass der Einsatz dieses Instruments beschäftigungsstabilisierend gewirkt hat. Wie passen diese Ergebnisse zusammen? Betriebswirtschaftlich kann ein Grund darin liegen, dass Betriebe Arbeitszeitkonten weniger deswegen einführen, um die Beschäftigung zu stabilisieren (oder allgemein um Arbeitskräfte zu halten), sondern um Überstundenzuschläge zu sparen. Zudem könnte das beschäftigungsstabilisierende Potenzial von Arbeitszeitkonten begrenzt sein. So konnten Beschäftigte vor Ausbruch der Krise zwar 100 oder auch 200 Plusstunden auf ihrem Konto angesammelt haben, angesichts der Schwere der Krise dürfte dieser Puffer allerdings schnell aufgebraucht gewesen sein. Ein weiterer Grund könnte der jährliche Erhebungsrhythmus des IAB-Betriebspanels sein, wonach eine stabilisierende Wirkung von Arbeitszeitkonten während der ersten Krisenmonate im Jahresvergleich nicht mehr nachweisbar ist. Ein Problem des IAB-Betriebspanels kann schließlich darin liegen, dass keine Angaben zur Veränderung der Arbeitszeitkontensalden vorliegen und damit der Umfang und die Intensität der Nutzung von Arbeitszeitkonten nicht hinreichend abgebildet werden kann. 3.5 Sozialpartnerschaft während der Wirtschaftskrise: Tarifbindung, Betriebsrat und betriebliche Bündnisse Grundsätzlich tragen zwei Säulen das deutsche System der Arbeitsbeziehungen: die Tarifautonomie und die betriebliche Mitarbeitervertretung durch Betriebsräte. Überbetriebliche Verbands- oder Flächentarifverträge spielen eine wesentliche Rolle bei der Regelung von Arbeitsbedingungen und bei der Lohnfindung. Sie werden meist für Regionen und Branchen ausgehandelt und sorgen dort für einheitliche Wettbewerbsbedingungen bei den Arbeitskosten. Für den einzelnen Betrieb ergibt sich daraus eine gesicherte Planungs- und Kalkulationsgrundlage. Zudem herrscht Betriebsfrieden während der Laufzeit der Verträge. Der Verhandlungs- und Koordinationsaufwand bei Tarifverhandlungen liegt bei den Verbänden, was die Betriebe zusätzlich entlastet. Löhne und Arbeitsbedingungen können jedoch nicht nur auf Branchenebene über (Flächen-)Tarifverträge, sondern auch auf Betriebs- oder Unternehmensebene (Firmentarifverträge) oder in individuellen Arbeitsverträgen geregelt werden. Individuelle Arbeitsverträge werden vor allem in kleineren Betrieben geschlossen. Für größere Firmen wird der Ver- 71 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes waltungsaufwand schnell zu groß, wenn mit jedem Beschäftigten einzeln ein Arbeitsvertrag verhandelt werden muss. Im Arbeitsrecht haben Tarifverträge Vorrang gegenüber Betriebsvereinbarungen und Einzelarbeitsverträgen und können deshalb auch als Mindestarbeitsbedingungen interpretiert werden. Allerdings gelten Branchentarifverträge ihren Kritikern häufig als zu starr, da sie branchenweit zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden ausgehandelt werden und somit nicht die Situation jedes einzelnen Betriebs berücksichtigen können. Mittlerweile sind jedoch Öffnungsklauseln in Branchentarifverträgen weit verbreitet, die explizit betriebliche Gestaltungsmöglichkeiten bieten. Insbesondere betriebliche Bündnisse, die im Rahmen solcher Öffnungsklauseln abgeschlossen werden, gelten als wichtiges Flexibilisierungsinstrument. Dadurch haben betriebsbezogene Regelungen und die betrieblichen Interessenvertretungen in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen. Das gesamte System der Lohnfindung und der Aushandlung von Arbeitsbedingungen ist vielschichtiger geworden. Auf betrieblicher Ebene regelt das Betriebsverfassungsgesetz die institutionalisierte Interessenvertretung der Beschäftigten. Formal herrscht eine klare funktionale Trennung zwischen der Mitbestimmung auf Branchenebene und auf betrieblicher Ebene. Die Praxis ist jedoch geprägt von einem vielfältigen Ineinandergreifen beider Ebenen mit wechselseitigen Abhängigkeiten. So obliegt den Betriebsräten die Umsetzung und Überwachung geltender Tarifverträge. Beide Ebenen prägen die deutsche Wirtschaft und bildeten auch den Rahmen, in dem sich viele Betriebe während der globalen Wirtschaftskrise bewegen konnten. Inwieweit die beiden Institutionen Branchentarifvertrag und Betriebsrat zur Stabilisierung der Wirtschaft und der Beschäftigung beigetragen haben, ist bislang weitgehend unerforscht. Eine Reduzierung des Deckungsgrads von Branchentarifverträgen durch Arbeitgeberaustritte ist insgesamt eher unwahrscheinlich, da aufgrund der Nachwirkungsfristen von Tarifverträgen eine kurzfristige Entlastung bei den Personalkosten nicht zu erwarten ist. Auch mit Blick auf die Verbreitung von Betriebsräten spricht wenig dafür, dass die Krise zu einem geringeren Deckungsgrad führen sollte. Eher im Gegenteil: Die Gründung eines Betriebsrats erfolgt häufig, wenn der Betrieb wirtschaftlich in Bedrängnis gerät (Schlömer/Kay 2010). Eine offene Frage ist darüber hinaus, ob das Schließen betrieblicher Bündnisse in der Krise von den Betrieben als eine probate Anpassungsstrategie betrachtet wurde, die verstärkt angewendet wurde (Heckmann et al. 2009). Unter dem Aspekt der Krisenbewältigung sind die konkreten Auswirkungen betrieb licher Bündnisse auf die Beschäftigungsentwicklung von besonderem Interesse. In Abschnitt 3.5.3 soll daher der Frage nachgegangen werden, ob betrieb liche Bündnisse in der Krise zur Stabilisierung von Beschäftigung beigetragen haben. 3.5.1 Entwicklung der Tarifbindung Unabhängig von der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise hat sich das bundesdeutsche System industrieller Beziehungen seit den 1990er Jahren stark verändert. Die Erosion der Branchentarifbindung spielt hierbei eine wesentliche Rolle. Damit ist nicht nur die deutlich abnehmende formale Geltung, d. h. die quantitative Reichweite, von branchenweiten Verbandstarifverträgen angesprochen (Ellguth/Kohaut 2010). Im Zuge der Flexibilisierung des Tarifsystems schwindet auch die Normsetzungskraft tariflicher Standards – Stichworte: kontrollierte Dezentralisierung, Differenzierung von Tarifnormen (Haipeter 2010; Bispinck 2004). Darunter fällt auch die „unkontrollierte oder wilde Dezentralisierung“, also die Unterschreitung tariflicher Normen in tarifgebundenen Betrieben (Schroeder/Weinert 1999; Artus 2003). Wie immer man diese ‚qualitativen’ Entwicklungen einschätzt, zentral für die Diskussion ist und bleibt, wie sich der Deckungsgrad der Flächentarifbindung entwickelt – und damit die Frage, warum Manager Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 72 bzw. Eigentümer den Arbeitgeberverband und damit den Branchentarif verlassen. Die in der Öffentlichkeit diskutierten Argumente zur Erklärung dieser vermeintlichen Fluchttendenzen stellen vor allem auf die mit den Tarifabschlüssen verbundenen (zu hohen) Kosten und die mangelnde Flexibilität tariflicher Regelungen ab. Die Betriebe würden dadurch „aus den Verbänden getrieben“ und versuchten nur, sich dem engen Korsett betriebsfremder, an wenigen Großbetrieben orientierter Normen zu entziehen. Seit Anfang der 1990er Jahre haben die Tarifparteien als Reaktion auf diese Kritik sogenannte Öffnungs- und Härtefallklauseln in die Tarifverträge eingebaut. Damit kann unter bestimmten Voraussetzungen von den tariflich vereinbarten Normen abgewichen werden. Durch diese Reform innerhalb des Systems sollte auch dessen äußerer Ero sion Einhalt geboten werden (Bispinck 2004; Kohaut/ Schnabel 2007). Mittlerweile sind Öffnungsklauseln Bestandteil der meisten Tarifverträge. Im IAB-Betriebspanel werden die Daten zur Tarifbindung seit 1996 für Ost- und Westdeutschland erhoben. Auch wenn die Entwicklung der Tarifbindung uneinheitlich verläuft, so ist in der langen Sicht die rückläufige Tendenz eindeutig (Ellguth/ Kohaut 2011). In Abbildung A22 ist die Entwicklung der Branchentarifbindung sowohl in der Gesamtwirtschaft als auch in der Privatwirtschaft dargestellt. Betrachtet man zunächst die Gesamtwirtschaft in Westdeutschland, so ging die dortige Flächentarifbindung von 70 Prozent der Beschäftigten im Jahr 1996 auf 56 Prozent im Jahr 2010 zurück. In Ostdeutschland war der Rückgang um 19 Prozentpunkte auf 37 Prozent noch stärker. Diese Entwicklung wird durch die Betriebe der Privatwirtschaft getrieben. Im öffentlichen Sektor bleibt die Flächentarifbindung im betrachteten Zeitraum weitgehend stabil. Die Finanz- und Wirtschaftskrise scheint für die Betriebe kein Grund für einen massenhaften Austritt gewesen zu sein. Dies verwundert nicht, da – wie oben erwähnt – ein Austritt Abbildung A22 Flächentarifbindung der Beschäftigten, 1996 bis 2010 Anmerkung: 2010 verändertes Editingverfahren. * ohne Landwirtschaft und Organisationen ohne Erwerbszweck Quelle: IAB-Betriebspanel. 80 60 40 20 0 Anteil in Prozent 1996 Gesamtwirtschaft, West Gesamtwirtschaft, Ost Privatwirtschaft*, West Privatwirtschaft*, Ost 2000 2004 2006 2007 2008 2009 20101998 2002 70 56 66 48 68 52 65 43 63 47 60 39 63 44 59 35 61 42 57 34 57 41 53 33 56 41 52 33 55 40 50 33 56 38 51 32 70 37 50 29 79 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Kurzarbeit). Nach Schätzungen der OECD war Ende 2009 die so erfasste „Unterbeschäftigung im weiteren Sinne“ mehr als doppelt so hoch wie die Arbeitslosenquoten nach ILO-Definition (OECD 2010). Zudem stieg in den Ländern mit überwiegend externer Anpassung über Entlassungen (USA, Dänemark, Irland, Spanien) die Arbeitslosigkeit im Jahr 2010 weiter an. Insbesondere erhöhte sich die Langzeitarbeitslosigkeit in diesen Ländern seit 2008 erheblich (siehe Abbildung A26). In den USA ist die Arbeitslosigkeit seit Beginn des Aufschwungs Ende 2009 in Relation zum BIP-Wachstum tendenziell zu hoch. Ob sich in den USA konjunkturelle Arbeitslosigkeit aber zu struktureller Arbeitslosigkeit verfestigt (hat), ist umstritten. Schätzungen gehen davon aus, dass die „natürliche“ Arbeitslosenrate (NAIRU=quasi-gleichgewichtige inflationsneutrale Arbeitslosenquote) im Zeitraum 2008 bis 2011 zwischen 0,5 und 1,5 Prozentpunkten gestiegen ist (Elsby et al. 2011). Ob gerade die flexiblen Arbeitsmärkte der USA und Dänemarks tatsächlich mittelfristig mit persistenter Arbeitslosigkeit zu kämpfen haben, bleibt aber abzuwarten. 3.6.2 Institutionen und Politiken im Ländervergleich Institutionelle Rahmenbedingungen und arbeitsmarktpolitische Reaktionen Ein Ländervergleich von Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung als Reaktion auf den drastischen Einbruch des BIP Ende 2008/Anfang 2009 zeigt, dass die eingeschlagenen Wege stark von den institutionellen Rahmenbedingungen der jeweiligen Arbeitsmärkte, insbesondere der Arbeitsgesetzgebung (Kündigungsschutz), dem Tarifverhandlungssystem und dem etablierten System der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik abhängig waren (Konle- Seidl/Rhein 2009). Wie in Abbildung A24 gezeigt, erfolgte die Anpassung der Beschäftigung über einen Mix aus Veränderungen der Arbeitszeit, Stundenproduktivität und Entlassungen. In Ländern mit stark regulierten Arbeitsmärkten wie Deutschland, Italien, den Niederlanden und Frankreich dominierte die „interne Anpassung“, während in Ländern mit einem liberalen Kündigungsschutz wie den USA und Dänemark oder Abbildung A26 Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen, 2008 bis 2010 Anmerkung: Als langzeitarbeitslos gilt, wer länger als ein Jahr ununterbrochen arbeitslos ist. Quelle: OECD. 60 50 40 30 20 10 0Dänemark 2008 2009 2010 Estland Großbritannien Irland Italien Niederlande Polen SpanienDeutschland Frankreich USA Prozent Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 80 mit einem hohen Anteil befristeter Beschäftigungsverhältnisse wie in Spanien die Anpassung überwiegend über Entlassungen erfolgte. Die Verkürzung der Arbeitszeit und die Verringerung der Arbeitsdichte – und damit der Stundenproduktivität – sind die zwei zentralen Komponenten des Arbeitskräftehortens. Kurzarbeit hat in der Krise insbesondere in Ländern mit überwiegend interner Anpassung an Bedeutung gewonnen. Zwischen 2007 und 2009 (jeweils 2. Quartal) stieg der Beitrag der Kurzarbeiter – gemessen in Vollzeitäquivalenten – zum gesamtwirtschaft lichen Arbeitsvolumen in Italien um 1,6 Prozent, in Deutschland und Finnland um jeweils 1,1 Prozent, in Belgien um 1,0 Prozent, in Japan um 0,7 Prozent und in Frankreich und Österreich um jeweils 0,2 Prozent (Boeri/ Brücker 2011). Es gibt aber auch innerhalb der Ländergruppe mit überwiegend interner Anpassung erhebliche Differenzen. So fand in Frankreich die Anpassung an den Nachfragerückgang in weit geringerem Umfang als in Deutschland über die Reduzierung der Arbeitszeit statt. Dies spiegelt Unterschiede in den betrieblichen Möglichkeiten der Arbeitszeitflexibilisierung wider – sei es durch Abbau von Überstunden, Nutzung von Arbeitszeitkonten oder Kurzarbeit. Zum einen wurde Kurzarbeit in Frankreich weniger stark eingesetzt als in Deutschland. Zum anderen sind Arbeitszeitkonten weniger verbreitet als hierzulande (siehe Abbildung A27). Auch sind die Möglichkeiten, tarifliche Öffnungsklauseln zur Beschäftigungssicherung einzusetzen, dort weitaus geringer. Denn in Deutschland sind betriebliche Bündnisse zwischen Betriebsrat/Gewerkschaften und Arbeitgebern weiter verbreitet. Eine Grundvoraussetzung für betriebliche Bündnisse zur Beschäftigungs sicherung sind kooperative Arbeitsbeziehungen, die gegenseitiges Vertrauen erfordern. Dies ist im System der deutschen Sozialpartnerschaft gegeben. Dagegen sind die Arbeitsbeziehungen in Frankreich eher von gegenseitigem Misstrauen bestimmt, was mehr staatliche Regulierung erfordert und die betriebsinternen Anpassungsmöglichkeiten in Krisenzeiten einschränkt (siehe auch Aghion/Algan/Cahuc 2008). Aktive und passive Arbeitsmarktpolitik in der Krise Arbeitsmarktpolitik in Krisenzeiten verfolgt nicht nur das Ziel, Menschen wieder in Beschäftigung zu bringen, sondern auch, das Vertrauen der Bevölkerung in die künftige wirtschaftliche Entwicklung zu stärken. Neben der Kurzarbeit sind auch „klassische“ Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik geeignet, diese Funktion zu erfüllen. Diese Maßnahmen sollen vor allem einer Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit entgegenwirken, Problemgruppen fördern und in der Krise vertrauensbildend wirken (Konle- Seidl/Stephan 2009). Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik sollten aber – trotz ihrer Entlastungsfunktion in Krisenzeiten – das Ziel der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht aus den Augen verlieren. In der Vergangenheit stiegen die Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik im OECD-Länderdurchschnitt – mit Ausnahme von Dänemark – allerdings nicht proportional zur Arbeitslosenquote an. Das ist auch sinn- Abbildung A27 Verbreitung von Arbeitszeitkonten in der EU, 2009 Anmerkung: Anteile an allen Unternehmen in Prozent. Quelle: European Company Survey 2009. EU-27 0 Dänemark Deutschland Frankreich Italien Niederlande Schweden Spanien Tschechien Anteil an allen Unternehmen mit 10 und mehr Beschäftigten 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 81 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes Abbildung A28 Veränderung der Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik*, 2009 gegenüber 2008 * Änderung der Ausgaben in Prozentpunkten (Ausgaben werden in Prozent des BIP gemessen). Quelle: LMP Datenbank von EUROSTAT/OECD. voll, denn insbesondere ein Ausbau subventionierter und öffentlich geförderter Beschäftigung kann längerfristig unerwünschte Nebenwirkungen haben und die Integrationschancen in den regulären Arbeitsmarkt sogar verschlechtern. Prinzipiell dürften in der Krise die Opportunitätskosten von Maßnahmen dadurch sinken, dass Einbindungseffekte sowie zeitweilig auch Stigmatisierungs- und Verdrängungseffekte an Bedeutung verlieren. In Ländern mit einem niedrigen Absicherungsniveau wurde das Niveau beziehungsweise die Bezugsdauer des Arbeitslosengelds erhöht (z. B. USA) oder der Bezug von Arbeitslosengeld auch für atypisch Beschäftigte wie Leiharbeiter und befristet Beschäftigte erleichtert (z. B. in Schweden und Japan). Im Jahr 2009 sind die Ausgaben für passive Leistungen (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe) – gemessen am BIP – erwartungsgemäß in den Ländern besonders stark gestiegen, in denen die Arbeits losigkeit stark zugenommen hat, nämlich in Spanien, Irland, Estland, und Dänemark (vgl. Abbildung A28). In 15 OECD-Ländern mit niedrigen Lohnersatzraten und einer kurzen Bezugsdauer von Arbeitslosengeld wie z. B. in den USA wurde das Arbeitslosengeld – vorübergehend bis zum Jahr 2011 – erhöht und die Bezugsdauer insgesamt von 26 auf 99 Wochen ausgedehnt (Grubb 2011). Trotz eines nur geringfügigen Anstiegs der Arbeitslosigkeit stiegen auch in Deutschland die passiven Leistungen mehr als im OECD-Durchschnitt, was vor allem auf die starke Zunahme der Bezieher von Kurzarbeitergeld zurückzuführen ist. Bei der Ausgabenentwicklung für aktive Maßnahmen fällt auf, dass Polen neben Dänemark den stärksten Ausgabenzuwachs verzeichnete. Im Unterschied zu vorangegangenen Krisenperioden wurden in allen hier analysierten Ländern vor allem die Ausgaben für „Arbeitsmarktdienstleistungen“ (Kate gorie 1 der LMP-Datenbank von EUROSTAT und OECD29) erhöht, was größtenteils auf die Einstellung zusätzlicher Vermittler und Berater zurückzuführen ist. Zusätzliche Ressourcen wurden auch für Qualifizierungsmaßnahmen (Kategorie 2 der LMP-Datenbank) aufgewendet, wobei die Ausgabensteigerung in Polen mit 0,55 Prozent des BIP au- 29 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ statistics/search_database 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 –0,2 Veränderung des Anteils am BIP in Prozentpunkten Aktive Maßnahmen (Kategorie 1–7) Passive Maßnahmen (Kategorie 8–9) Dänemark Estland Großbritannien Irland Italien Niederlande Polen SpanienDeutschland Frankreich USAOECD 0,3 0,1 0,5 0,3 0,4 0,2 1,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,0 1,3 0,2 0,6 –0,1 0,4 0,1 0,7 –0,1 1,1 0,1 0,2 0,0 Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 82 ßergewöhnlich hoch ausfiel. Des Weiteren wurden vermehrt Eingliederungszuschüsse für bestimmte Zielgruppen eingesetzt. Dagegen kam es generell nicht mehr zu einer massiven Ausweitung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im öffentlichen Sektor und zu einer Subventionierung der Frühverrentung – Strategien, die in früheren Krisen mit dem Ziel eingesetzt worden waren, den Arbeitsmarkt zu entlasten. Bedeutung automatischer Stabilisatoren im Ländervergleich In einem ausgebauten Sozialstaat kann das Steuer- und Transfersystem konjunkturelle Schwankungen glätten. Dabei wirken die automatischen Stabilisatoren sowohl auf der Ausgabenseite, z. B. über das Arbeitslosengeld und die Grundsicherung für erwerbsfähige Hilfebedürftige, als auch auf der Einnahmeseite, z. B. über die (progressiven) Einkommensteuern und die Sozialversicherungsbeiträge. Auch Ausgaben für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen haben eine stabilisierende Wirkung. Je stärker ausgebaut ein Sozialsystem ist, desto größer ist seine Stabilisierungswirkung. Denn der Sozial staat stabilisiert Einkommen und Güternachfrage besonders jener Gruppen, die am härtesten von der Krise getroffen werden. Zudem ist die Wirkung unmittelbar: Wer arbeitslos wird und damit Lohneinkommen verliert, zahlt keine Lohnsteuer, erhält aber Arbeitslosengeld. Darüber hinaus entfaltet ein gut ausgebauter Sozialstaat auch dadurch antizyklische Wirkung, dass er die Einkommenserwartungen privater Haushalte stabilisiert und übermäßiges Vorratssparen verhindert. Diese Wirkung ist allerdings schwierig zu quantifizieren. Innerhalb der EU unterscheiden sich die automatischen Stabilisierungseffekte des Sozialstaates je nach dessen Umfang erheblich: Einschlägige Analysen zeigen, dass die durch einen Anstieg der Arbeitslosigkeit ausgelöste Stabilisierungswirkung des Sozialstaates in Dänemark am höchsten ist, gefolgt von Belgien, Deutschland, Schweden und Österreich. In Süd- und Osteuropa sind sie dagegen relativ gering. Zudem ist die stabilisierende Wirkung des Sozialstaates in der EU insgesamt deutlich höher als in den USA (Dolls/Fuest/Peichl 2010). Neben den automatischen Stabilisatoren entfalteten auch diskretionär eingesetzte sozialpolitische Maßnahmen eine stabilisierende Wirkung in der Krise. Diskretionäre sozialpolitische Maßnahmen umfassen alle aktiven Maßnahmen, die das Einkommen und die Beschäftigungssituation der Bevölkerung bzw. bestimmter Bevölkerungsgruppen verbessern sollen; sie erreichten 2009 und 2010 in der EU ein Volumen von rund 1,1 Prozent des BIP und bestanden überwiegend in der Senkung der Abgabenbelastung der privaten Haushalte. Dänemark, Schweden, Belgien, Portugal und Spanien setzten ausgabenseitige Impulse, deren Volumen größer als 0,5 Prozent des BIP war. Zwei Drittel der gesamten sozialpolitischen Impulse in der EU entfielen allerdings auf Maßnahmen in Deutschland und Spanien. Das WIFO-Institut schätzt den Anstieg des BIP aufgrund dieser Maßnahmen im Euro-Raum auf 0,9 Prozent. Frankreich und Italien, aber auch Ungarn oder Irland setzten dagegen kaum diskretionäre Maßnahmen ein, profitierten aber von den expansiven Maßnahmen ihrer Handelspartner. Die aus dem Anstieg des BIP abgeleiteten Beschäftigungseffekte werden EU-weit auf etwa 330.000 Arbeitsplätze geschätzt – was in Relation zu den eingesetzten Mitteln eher wenig erscheint (Leoni/ Martenbauer/Trockner 2011). Deutlich höher waren die Beschäftigungswirkungen direkter öffentlicher Beschäftigung und zielgerichteter Subventionen an Betriebe, etwa für Kurzarbeit. Während die skandinavischen Länder die öffentliche Beschäftigung in staatlichen Dienstleistungssektoren ausweiteten, spielte Kurzarbeit insbesondere in kontinental- und südeuropäischen Ländern eine wichtige Rolle. 3.6.3 Lehren aus dem Ländervergleich Finanzmarktkrisen hatten in der Vergangenheit meist starke und lange nachwirkende negative Effekte auf Aktienkurse, Produktion und Beschäftigung (Reinhart/Rogoff 2009). Die globale Krise 2008/09 hatte bzw. hat aber im Hinblick auf Dauer 83 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes und Tiefe im Ländervergleich sehr unterschiedliche Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte. Während die Beschäftigungsentwicklung in der Krise in Ländern wie Deutschland, Polen oder den Niederlanden unerwartet positiv ausfiel, war sie in den USA, Spanien, Irland, aber auch im „Flexicurity- Land“ Dänemark selbst im Aufschwung noch unbefriedigend. Deutschland konnte den importierten Nachfrageschock auf dem Arbeitsmarkt besser abfedern als in vorangegangenen Rezes sionen. Nach Auffassung der OECD gibt es bislang keine schlüssige Evidenz darüber, warum manche Länder die jüngste Krise besser gemeistert haben als andere. Wichtig ist sicherlich, ob sich die Krise vorrangig als Nachfragekrise niederschlug wie in Deutschland oder zu einer Strukturkrise ausdehnte wie im spanischen Fall. Im Hinblick auf die Abfederung des massiven Nachfrageschocks in den Jahren 2008/2009 war das deutsche Modell der Beschäftigungssicherung, gekennzeichnet durch betriebsinterne Anpassungen mittels flexibel gestaltbarer Kollektivverträge, offensichtlich erfolgreicher als das auf numerische Flexibilität (Hire & Fire) und hohe Einkommenssicherheit bei Beschäftigungslosigkeit setzende dänische Flexicurity-Modell, aber auch erfolgreicher als die USA mit ihrem weitgehend deregulierten Arbeitsmarkt. Die spezifische Kombination aus Sozialpartnerschaft, Kündigungsschutz, hoher interner betrieblicher Flexibilität, arbeitsmarktpolitischen Instrumenten (Kurzarbeit) und strukturellen Reformen in der Vorkrisenzeit hat sich in der Krise 2008/09 offensichtlich besser bewährt als das institutionelle Gefüge in Ländern, die bislang als Vorbilder angesehen wurden. Unklar ist allerdings der Zusammenhang zwischen Sozialstaat und Arbeitsmarkt. Einerseits ist das Sozialsystem ein wichtiger automatischer Stabilisator in der Krise, andererseits können hohe Sozialleistungen negative Anreizwirkungen entfalten. In der Vergangenheit hatte Dänemark gute Erfahrungen mit der stabilisierenden Wirkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik gemacht, deren Mittel bei einem Anstieg der Arbeitslosenquote automatisch ausgeweitet wurden. Inwieweit diese Ausgaben auch in der Krise 2008/09 effizient eingesetzt wurden und einer Verfestigung der Arbeitslosigkeit weiterhin erfolgreich entgegenwirken werden, ist bislang noch nicht abzusehen. Lehrreich in diesem Zusammenhang sind die Erfahrungen, die die USA mit der „bedingungslosen“ Ausweitung des Arbeitslosengelds gemacht haben. Zwischen 2008 und 2011 wurde sowohl der berechtigte Personenkreis als auch die Höhe und Bezugsdauer des Arbeitslosengelds erheblich ausgeweitet. Die Ausgaben für aktive Maßnahmen wurden dagegen gesenkt und die Aktivierung von Arbeitslosen zurückgefahren. Zudem wurde die Finanzierung vollständig auf die Bundesebene verlagert, während Leistungsverwaltung und Arbeitsvermittlung auf der Ebene der Bundesstaaten verblieben. Das amerikanische „Experience Rating“, bei dem der Arbeitgeberbeitrag zur Arbeitslosenversicherung an das Entlassungsverhalten der Betriebe gekoppelt ist, verlor faktisch seine Bedeutung. Hinweise darauf, dass eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik mit etablierten Beratungs- und Vermittlungsstandards auch in der Krise von Bedeutung ist, geben Schätzungen, nach denen die „temporäre Ausdehnung des Arbeitslosengelds ohne Aktivierung“ die US-Arbeits- losenrate um einen Prozentpunkt erhöht hat (Elsby et al. 2011). In dieser Hinsicht hat Deutschland mit der Ausdehnung von Vermittlungs-, Qualifizierungs- und beschäftigungssichernden Maßnahmen – zu nennen sind hier insbesondere die erleichterte Kurzarbeit und die Einstellung zusätzlicher Arbeitsvermittler – sicher nicht die falschen Entscheidungen getroffen. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 84 4 Zusammenfassung und Fazit In den Jahren 2008/09 durchlief die deutsche Wirtschaft die schlimmste Rezession der Nachkriegszeit. Über vier Quartale in Folge schrumpfte die wirtschaftliche Aktivität, und im ersten Quartal 2009 lag das preis- und saisonbereinigte Bruttoinlandsprodukt um 6,6 Prozent niedriger als im ersten Quartal 2008. Eine Rezession dieser Schärfe hätte nach den Erfahrungen der Vergangenheit zu einer extremen Belastung für den Arbeitsmarkt führen müssen. Die Beschäftigung hätte demnach um 1,5 Mio. abnehmen können (Möller 2009); auch war es plausibel zu erwarten, dass die Arbeitslosigkeit in Wintermonaten die Fünf-Millionen-Marke wieder überschreitet. Angesichts solcher Prognosen mussten Strate gien gefunden werden, die Wucht der Krise abzufedern: Die Politik legte ein diversifiziertes Konjunkturprogramm auf; das Konjunkturpaket II senkte unter anderem die bürokratischen Hürden und erhöhte die finanziellen Anreize, um die Inanspruchnahme von Kurzarbeit in den Betrieben attraktiver zu machen. Überdies waren in den zurückliegenden Jahren weitere Potenziale geschaffen worden, um die Arbeitszeit flexibel den wirtschaftlichen Notwendigkeiten anpassen zu können. Als die Krise über die umfangreichen Handels- und Finanzverflechtungen nach Deutschland importiert wurde, hatte sich die Wirtschaft in einem Aufschwung befunden, die finanzielle Situation der Betriebe war im Schnitt sehr gut und die Arbeitsauslastung sehr hoch. Zudem hatten jahrelange Lohnzurückhaltung und die im Zuge der Hartz-Reformen erreichten strukturellen Verbesserungen die Betriebe in die Lage versetzt, die Arbeitsnachfrage zu steigern und weitaus mehr Personal als üblich trotz des Einbruchs der Güternachfrage im Betrieb zu halten. Die Arbeitnehmervertreter hatten im Vorfeld und während der Krise eine hohe Bereitschaft zu Zugeständnissen unter Beweis gestellt. Der Kraftakt gelang und der deutsche Arbeitsmarkt überwand die Krise bemerkenswert gut. Die saisonbereinigte Arbeitslosenquote stieg zwischen November 2008 und Juli 2009 nur um 0,7 Punkte. Die Erwerbstätigkeit blieb nahezu stabil, auch weil Personen, die zuvor nicht am Arbeitsmarkt tätig waren, eine Beschäftigung suchten und – dank der geringen Betroffenheit des Dienstleistungssektors – auch fanden. Nicht nur fiel die unmittelbare Reaktion des Arbeitsmarktes auf die Krise außerordentlich moderat aus – auch die darauffolgende wirtschaftliche Erholung schlug ungewohnt rasch auf den Arbeitsmarkt durch. Bereits zur Jahresmitte 2009 wuchs die Beschäftigung erneut, die Arbeitslosigkeit ging wieder zurück. Dem Einstellungsstopp folgte eine stark steigende Arbeitsnachfrage, auch sichtbar in einem kräftigen Anstieg der Übergänge aus Arbeitslosigkeit in reguläre Beschäftigung. Auch wenn die Qualität eines Teils der entstandenen Beschäftigungsverhältnisse kritisch hinterfragt werden kann – als Ganzes betrachtet war die Krise für den Arbeitsmarkt kaum mehr als eine Unterbrechung einer sehr positiven Entwicklung. Angesichts dieses Erfolgs ist der Gedanke greifbar, der deutsche Arbeitsmarkt sei nun krisenresistent. Ist mit der hohen betriebsinternen Flexibilität, die der Schlüssel zum deutschen Beschäftigungswunder war, der Stein der Weisen gefunden? Gegenüber einem solchen generellen Optimismus ist Skepsis angebracht. Es ist auch glücklichen Umständen zu verdanken, dass der scharfe konjunkturelle Einbruch der globalen Nachfrage nach deutschen Exportgütern zeitlich mit verschiedenen kurz- und langfristigen Faktoren zusammenfiel, die in ihrer Kombination die Folgen der Krise für den deutschen Arbeitsmarkt sehr stark abfederten. Dies dürfte sich in dieser Form so schnell nicht wiederholen. Zudem ist danach zu differenzieren, um welche Art Krise es sich handelt. Wie der Arbeitsmarkt kommende Rezessionen bewältigt, hängt entscheidend von deren Natur ab: Gibt es wieder einen konjunkturellen Nachfrageschock oder entsteht eine Krise, weil die Angebotsstruktur bzw. der Kapitalstock oder die Kostensituation der deutschen Wirtschaft nicht mehr zu den globalen Gegebenheiten passt? Nachfragekrisen lassen sich kurzfristig überwinden, Strukturkrisen nur längerfristig. Zudem ist die Frage, von welcher Ausgangsposition die Volkswirt- 85 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes schaft in eine Krise startet: Wie viel Puffer haben die Unternehmen bei der Auslastung ihrer Arbeitskräfte? Verfügen die öffentlichen Haushalte über Spielräume für eine antizyklische Politik? Welche Folgen hätte eine Wiederholung der jüngsten Krise, bei der die Güternachfrage in den Exportindustrien abrupt einbricht, für den deutschen Arbeitsmarkt? Aufgrund seiner hohen Exportabhängigkeit ist Deutschland im Zuge der Globalisierung verwundbarer gegen Nachfrageschocks aus dem Ausland geworden. Für Krisen solcher Art spielt die betriebsinterne Flexibilität, etwa durch Öffnungsklauseln in Tarifverträgen oder Arbeitszeitkonten, ebenso wie die allgemeine Flexibilität und Dynamik am Arbeitsmarkt, die zuletzt durch die Hartz- Reformen erhöht wurde, eine große Rolle. Betriebe haben grundsätzlich einen Anreiz und auch die Möglichkeit, auf einen Nachfragerückgang mit der Reduzierung der Arbeitszeit und der Produktivität zu reagieren. Entlassungen dürften deshalb in einem solchen Szenario auch in Zukunft primär die Randbelegschaft betreffen. Demgegenüber dürften die Stammbelegschaften in konjunkturellen Schwächephasen auch künftig weitgehend gehalten werden. Dies gilt umso mehr, als die Unternehmen das tendenziell schrumpfende Arbeitskräfteangebot vor Augen haben. Wichtig wäre aber auch, dass die Arbeitsmarktpolitik auch in Zukunft die Mittel hat, um das Halten von Arbeitskräften in den Unternehmen zu unterstützen – z. B. mit großzügigen Regelungen zum Konjunktur-Kurzarbeitergeld. Nach der Krise verfügte beispielsweise die Bundesagentur für Arbeit keineswegs mehr über so hohe Reserven wie 2008, mit denen sie einen Beschäftigungseinbruch abfedern könnte. Es braucht Zeit, eine gute Konjunktur und eine solide Finanzpolitik, um die Reserven für ein wirkungsvolles Gegensteuern wieder zu generieren. Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse beugt einer zu expansiven Verschuldungspolitik vor, indem sie die konjunkturunabhängige Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des BIP begrenzt und sie den Ländern verbietet. Letztendlich stärkt sie damit die Handlungsfähigkeit des Staates in künftigen Krisen, in denen er dann als kreditwürdiger Akteur gegensteuern kann. Für die Unternehmen ist es in den letzten Jahren insgesamt leichter und kostengünstiger geworden, sich an wirtschaftliche Veränderungen für die Unternehmen bei konstanter Stammbelegschaft anzupassen. Angesichts der ausführlich beschriebenen Möglichkeiten der Arbeitszeitflexibilisierung und -reduzierung und des flexiblen Einsatzes der Randbelegschaften – etwa Zeitarbeitskräften – reduzierten sich die existenziellen Risiken für die Unternehmen und deren Stammkräfte. Möglich wurde dies durch eine in Deutschland insgesamt gut funktionierende Sozialpartnerschaft. Doch die Flexibilität, die nun vermehrt den Arbeitnehmern abgefordert wird, bedeutet keineswegs nur Chancen, sondern auch größere Unsicherheit. So ist eine Vielzahl neu entstandener Beschäftigungsverhältnisse befristet, in unfreiwilliger Teilzeit oder Leiharbeit – Beschäftigungsformen, die oft als prekär bezeichnet werden, weil sie mit höherer Arbeitsplatzunsicherheit und größeren Einkommensrisiken verbunden sind. Was die Übergänge am Arbeitsmarkt für die Qualität der Beschäftigung bedeuten, behandelt das Kapitel C in diesem Handbuch ausführlich. Die Zunahme atypischer, mitunter prekärer Beschäftigung ist eine Kehrseite der höheren Flexibilitätspotenziale und geringeren strukturellen Arbeitslosigkeit. Weil nun die Randbelegschaften größer sind, ist es aber auch wahrscheinlich, dass die Arbeitslosigkeit in künftigen Rezessionen wieder stärker steigt als in den Jahren 2008 und 2009, jedenfalls gemessen an der Veränderung des BIP. Doch die Jahrzehnte währende Tendenz einer von Abschwung zu Abschwung wachsenden Sockelarbeitslosigkeit ist durchbrochen. Etwas anders sieht das Bild aus, wenn ein Krisenszenario unterstellt wird, in dem strukturelle Faktoren die Wirtschaftskrise auslösen. Davon spricht man, wenn die Angebotsstruktur der Volkswirtschaft nicht (mehr) der Nachfragestruktur ent- Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 86 spricht. Dies ist dann der Fall, wenn der Kapitalstock veraltet oder obsolet geworden ist, sich also die Produkte, die damit hergestellt werden können, zunehmend schlechter verkaufen. Strukturelle Krisen können aber auch Kostenkrisen sein, etwa wenn eine Wirtschaft an Wettbewerbsfähigkeit einbüßt, weil die Inputfaktoren – Arbeit, Rohstoffe, Kapital – wesentlich teurer sind und ineffizienter eingesetzt werden als anderswo. Grundsätzlich wurzeln Strukturkrisen also auf der Angebotsseite der Wirtschaft – und müssen auch dort behoben werden, was schmerzhafter und langwieriger ist als das Überbrücken eines nachfrageseitigen Konjunktureinbruchs. So dauerte es im historischen Schnitt zwei Jahre, bis Finanzkrisen (dort, wo sie als Strukturkrisen wirken) wirtschaftlich überwunden sind, mit Blick auf den Arbeitsmarkt sogar fast fünf Jahre (Reinhart/Rogoff 2009). In solch einem Fall dürfte die betriebsinterne Strategie, sich über kürzere Arbeitszeiten und Produktivitätseinbußen an die Krise anzupassen, ins Leere gehen. Natürlich würden die Betriebe Guthaben auf Arbeitszeitkonten und Überstunden aufzehren, auch weil die Arbeitnehmer damit Ansprüche erworben haben. Doch als tragfähige Strategie genügt das nicht. Weil Strukturkrisen länger dauern, ist das Halten von Personal finanziell kaum zu stemmen. Zudem ist es ökonomisch nicht ratsam, denn auch auf lange Sicht kann das Personal in der alten Form nicht wieder produktiv eingesetzt werden. Anreize zur Nutzung von Kurzarbeit können in diesem Fall kontraproduktiv sein, weil sie die Kalkulationsbasis der Betriebe so verzerren können, dass die Wirkungen für die Volkswirtschaft insgesamt negativ sind. Denn dann werden obsolete Strukturen konserviert, was den notwendigen Anpassungsprozess nur hinauszögert und verteuert. Im Zuge von Strukturkrisen verfestigt sich die Arbeitslosigkeit eher, weil eine Rückkehr zum Status quo vor der Krise nicht möglich ist. Es werden auch zunächst nicht betroffene Marktsegmente angesteckt. Doch auch solche Herausforderungen kann ein dynamischer Arbeitsmarkt besser meistern als ein unflexibler. Die Hartz-Reformen waren auch in dieser Hinsicht hilfreich, obgleich sie nicht grundsätzlich verhindern können, dass eine Wirtschaftskrise auf den Arbeitsmarkt übergreift. Begleitende Strukturpolitik wird in diesem Zusammenhang noch bedeutsamer – nicht im Sinne von Konjunkturstimuli, konjunktureller Kurzarbeit oder Subventionen, sondern beispielsweise durch die Förderung der räumlichen und beruflichen Mobilität der Betroffenen oder durch die persönliche Betreuung beim Wechsel auf eine neue Stelle. Besonders wichtig sind Maßnahmen zur Umschulung bzw. Qualifizierung. Lebenslanges Lernen und die Stärkung der soft skills bzw. tätigkeitsbezogener Fähigkeiten müssen für Beschäftigte und Arbeitgeber gleichermaßen höhere Priorität bekommen. Schließlich ist auf zwei Sondereffekte hinzuweisen, die es erschweren, aus der Vergangenheit Schlüsse für die Zukunft zu ziehen. Zum einen haben die Hartz-Reformen und die Lohnzurückhaltung ein neues Gleichgewicht am Arbeitsmarkt bewirkt, das mit einer niedrigeren strukturellen Arbeitslosigkeit verbunden ist. Die Anpassung an ein neues Gleichgewicht vollzieht sich über mehrere Jahre. Man kann davon ausgehen, dass sich der Arbeitsmarkt zur Zeit der Krise und der Erholung (also in den Jahren 2008 bis 2011) noch in der Übergangsphase zu einem neuen Gleichgewicht befand. Diese positive Grundtendenz hin zu mehr Beschäftigung und weniger struktureller Arbeitslosigkeit kann nicht dauerhaft unterstellt werden. Zum anderen ändert sich in Deutschland wie in vielen anderen entwickelten Volkswirtschaften gerade die Grundkonstellation am Arbeitsmarkt: Als Folge des demografischen Wandels wird das Arbeitsangebot zunehmend knapper. Über Erfahrungen mit schrumpfenden Bevölkerungen beziehungsweise Volkswirtschaften verfügt die Wirtschaftswissenschaft allerdings noch nicht. Kapitel D in diesem Handbuch behandelt diese Herausforderung ausführlich. Für die Frage, ob der Arbeitsmarkt nun für Krisen gut gerüstet ist, ergeben sich aus dem demografischen Wandel neue Überlegungen. So ist 87 Teil I Entwicklung und Perspektiven des deutschen Arbeitsmarktes es denkbar, dass Betriebe in Konjunkturkrisen einen noch höheren Anreiz haben, vor allem qualifiziertes und eingearbeitetes Personal zu halten, weil die Suche nach neuen Mitarbeitern schwieriger und teurer wird. Zudem dürften die Arbeitgeber eher zu Zugeständnissen hinsichtlich der Einkommenshöhe und -stabilität bereit sein. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist aber zu erwarten, dass der massive Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials in den kommenden Jahrzehnten langfristig ohnehin zu einer Anpassung des Kapitalstocks führen wird – selbst wenn alle Reserven hinsichtlich der Zahl der Bevölkerung, ihrer Erwerbsbeteiligung und Arbeitszeit ausgeschöpft werden. Dies stellt jedenfalls für die langfristige Perspektive infrage, ob die Reak tion des Arbeitsmarktes auf eine Wirtschaftskrise wesentlich vom demografischen Wandel abhängt. Trotz dieser Einschränkungen lassen sich aus der Wirtschaftskrise 2008/09 einige Schlussfolgerungen ableiten: OEine solide Fiskalpolitik ist die Voraussetzung dafür, dass der Staat mit der Bundesagentur für Arbeit Reserven aufbauen kann, um im Fall einer Wirtschaftskrise und darüber hinaus handlungsfähig zu sein. OModelle der betriebsinternen Flexibilität sollten weiter ausgebaut werden. OStaatlich geförderte Kurzarbeit ist in der Nachfragekrise ein bewährtes Instrument, um Arbeitskräfte zu halten. Verbesserungswürdig ist aber die Abstimmung innerhalb der Unternehmen sowie zwischen Unternehmen und Weiterbildungsträgern, um die Ausfallzeit gezielt für die Qualifizierung der Beschäftigten zu nutzen. Hier kann deutlich mehr Potenzial gehoben werden. ODas deutsche Modell der Sozialpartnerschaft hat sich in der Krise bewährt und sollte so beibehalten werden. Dabei ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass die externe Flexibilität auch auf der Vergrößerung der Randbelegschaften beruht, die weniger an der Sozialpartnerschaft teilhaben. OHilfreich – auch für die Bewältigung zukünftiger Krisen – erscheint der Abschluss betrieblicher Bündnisse, in deren Rahmen auch die Einführung, Ausweitung und Neuregelung von Arbeitszeitkonten vorgenommen wird. OUnter den Prämissen von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit ist aktive Arbeitsmarktpolitik ein probates Instrument, um der Verfestigung von Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken. Bei einer rezessionsbedingt niedrigen Arbeitsnachfrage sind die Möglichkeiten der kurzfristigen Aktivierung jedoch begrenzt. In diesem Fall sollte verstärkt auf langfristige Weiterbildungsmaßnahmen gesetzt werden, denn diese haben sich in Evaluationsstudien als relativ erfolgreich erwiesen. Kapitel A Handbuch Arbeitsmarkt 2013 88 Literatur Aghion, Philippe; Algan, Yann; Cahuc, Pierre (2008): Civil Society and the State? The interplay between Cooperation and Minimum Wage Regulation. In: Journal of the European Economic Association, NBER, Heft 9, Nr. 1, S. 3–42. Akerlof, George A. (1982): Labour Contracts as Partial Gift Exchange. In: Quarterly Journal of Economics, Heft 97, Nr. 4, S. 543–569. Aldrich, Howard; Auster, Ellen R. 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Dieser Überblick ermöglicht zum einen eine Rückschau auf die arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Maßnahmen der Bundesregierung zur Abmilderung der Folgen der schweren Rezession, die in den Jahren 2008 und 2009 die gesamte Weltwirtschaft erfasst hatte. Zugleich wirft er einen Blick auf durch zwei Verfassungsgerichtsurteile notwendig gewordene gesetzliche Änderungen bei den passiven arbeitsmarktpolitischen Leistungen (Regelbedarfe in den Sozialgesetzbüchern II und XII) und in der Organisation der Trägerschaft der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nicht zuletzt wird durch die Zusammenstellung deutlich, welche Regelungen die Bundesregierung zur Haushaltskonsolidierung, zum Erhalt der Fachkräftebasis und zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in Deutschland auf den Weg gebracht hat. Das Instrument der Kurzarbeit dominierte im Krisenjahr 2009 das arbeitsmarktpolitische Handeln. Mit dem ersten Konjunkturpaket der Bundesregierung wurde die Bezugsdauer für Kurzarbeit verlängert, um eingearbeitetes Personal länger zu halten, und die Möglichkeit geschaffen, Qualifizierungsmaßnahmen für Bezieher von Kurzarbeitergeld zu fördern. Die Sonderregelungen zur Kurzarbeit wurden in zwei weiteren Gesetzen modifiziert (Konjunkturpaket 2, Beschäftigungschancengesetz) und trotz Konjunkturerholung bis März 2012 verlängert. Mit dem Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente setzte die Bundesregierung Anfang 2009 das 2005 begonnene Reformkonzept fort und straffte den Instrumentenkasten unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit. Ziel war es, den ganzheitlichen, rechtsübergreifenden Ansatz in der Arbeitsmarktpolitik zu stärken. Auf der Grundlage von Evaluationsergebnissen wurden erfolgreiche Instrumente verlängert, als ineffizient eingeschätzte abgeschafft. Der Fokus lag hier- bei auf der Stärkung der Arbeitsvermittlung und auf Maßnahmen für Personengruppen, die auf dem Arbeitsmarkt als besonders gefährdet gelten. Dazu zählen Maßnahmen für Ältere (Verlängerung der Entgeltsicherung für Ältere) und für junge Menschen (Rechtsanspruch auf Förderung eines nachträglichen Hauptschulabschlusses). Die Instrumente wurden auch deswegen verlängert, um diese im Jahr 2011 umfassend evaluieren zu können.1 Aufgrund eines im Dezember 2007 ergangenen Verfassungsgerichtsurteils musste zum Ende 2010 eine Neuregelung für die gemeinsame Leistungserbringung durch Bundesagentur für Arbeit und Kommunen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende gefunden werden. Durch Grundgesetzänderung wurde ein Fortbestand der Arbeitsgemeinschaften, jetzt Gemeinsame Einrichtungen genannt, gewährleistet. Weiterhin können sich – nunmehr unbefristet – Kommunen für die eigenständige Aufgabenwahrnehmung entscheiden. Das im Februar 2010 erfolgte Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Regelleistungen nach SGB II und SGB XII zwang die Bundesregierung, ein transparentes und sachgerechtes Verfahren 1 Das daraus resultierende „Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt“ trat in großen Teilen am 01.04.2012 in Kraft. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 96 Kapitel B zur Bemessung der Regelbedarfe und eine Härtefallregelung zur Sicherstellung besonderer Bedarfe gesetzlich festzulegen. Neu ist auch, dass die Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft bei Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen gesondert berücksichtigt werden müssen („Bildungspaket“). Den neuen, leicht erhöhten Regelsätzen stehen Veränderungen in der Leistungserbringung für Grundsicherungsempfänger gegenüber, wie der Wegfall des Härten abfangenden, befristeten Zuschlags für zuvor Arbeitslosengeld-I-Bezieher, der Wegfall der Rentenversicherungspflicht für Arbeitslosengeld-II-Empfänger (und damit Wegfall der Zahlung der Beiträge durch die Träger der Grundsicherung) und die Berücksichtigung des Elterngeldes in voller Höhe als Einkommen bei Bezug von Leistungen nach SGB II oder SGB XII („Sparpaket“ im Haushaltsbegleitgesetz 2011). Als Anreiz zur Schaffung von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen wurden wie schon in den Vorjahren die Beitragsätze zur Arbeitslosenversicherung gesenkt. Um die Sozialversicherungssysteme in der Krise zu stabilisieren, wurde das Darlehen des Bundes an die Bundesagentur für Arbeit für das Jahr 2010 in einen Zuschuss umgewandelt. Politischer Handlungsbedarf erwuchs auch aus akuten beziehungsweise erwarteten Engpässen bei Fachkräften. Mit dem Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz wird die Zuwanderung Hochqualifizierter erleichtert,2 aber auch das inländische Erwerbspersonenpotenzial soll durch die Berufsausbildung und Beschäftigung geduldeter Ausländer besser genutzt werden. Die im zweiten Konjunkturpaket angelegte Förderung der Um- 2 Mit ähnlicher Zielrichtung ist auch das am 01.04.2012 in Kraft getretene Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen ausgestattet. schulung zu Alten- und Krankenpflegern zielt ebenfalls auf die Beseitigung eines drohenden Fachkräftemangels. Weitere Gesetzesänderungen betrafen die Schutzrechte der Arbeitnehmer. Meist handelt es sich um die Anpassung bestehender Regelungen zur Flexibilisierung des Arbeitsmarktes. Denn in der Praxis hatten sich Probleme gezeigt, weil die bestehenden Regelungen sozial destabilisierend wirkten oder nicht sachgemäß genutzt werden. So soll das Gesetz zur Verhinderung von Missbrauch der Arbeitnehmerüberlassung verhindern, dass Unternehmen Stammbeschäftigte entlassen, um sie zu schlechteren Konditionen in einem Zeitarbeitsverhältnis erneut zu beschäftigen (Drehtüreffekt der Leiharbeit). Eine Unterbietung von Löhnen im Rahmen grenzüberschreitender Beschäftigung, die Verbreitung nicht existenzsichernder Löhne im Inland und die Zunahme von Branchen ohne Tarifbindung waren Auslöser für verschiedene Regelungen zur tarifpartnerschaftlichen Verständigung über Mindestlöhne bzw. zu deren Festsetzung durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales oder die Bundesregierung (Arbeitnehmer-Entsendegesetz und Mindestarbeitsbedingungengesetz). Dem Abbau von Umsetzungsdefiziten im Bereich der Arbeitnehmerrechte dient das Flexi-II-Gesetz zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen. Wertguthaben auf Zeitwertkonten erfahren eine Werterhaltungsgarantie für den Nominalwert, werden besser gegen Insolvenz geschützt und können beim Arbeitgeberwechsel begrenzt mitgenommen bzw. auf die Rentenversicherung übertragen werden. Im Folgenden werden die einzelnen Gesetze in chronologischer Reihenfolge nach dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens dargestellt. 97 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 Aktuelle Hinweise auf arbeitsmarktpolitische Initiativen und Gesetze bietet das arbeitsmarktpolitische Informationssystem im IAB-Web. Die chronologisch angelegten Volltextinformationen mit Kurzauszügen aus Positionspapieren und Maßnahmenbeschreibungen werden ergänzt um eine thematische Linksammlung und einen täglich aktualisierten elektronischen Pressespiegel. www.iab.de/arbeitsmarktpolitik Handbuch Arbeitsmarkt 2013 98 Kapitel B 2 Maßnahmenpaket „Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“ (Konjunkturpaket 1) mit Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmenpakets „Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“ und „Sicherheitsnetz für Beschäftigte“ Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmenpakets am 01.01.2009 Inkrafttreten der Verwaltungsvereinbarung zur Qua lifizierung von Kurzarbeitergeldbeziehern am 01.01.2009 Wesentlicher Inhalt des Gesetzes und der übrigen Maßnahmen: OSteuerliche Maßnahmen zur Belebung der Konjunktur: verbesserte Kreditvergabe und Abschreibungsmöglichkeiten, Investitionsförderungen, Absetzbarkeit von Handwerksleistungen, befristete Kfz-Steuerbefreiung OArbeitsmarktpolitische Maßnahmen: Verlängerung der Bezugsdauer von Kurzarbeitergeld und Förderung von Qualifizierungsmaßnahmen für Bezieher von Kurzarbeitergeld, flächendeckender Ausbau des Sonderprogramms für ältere und geringqualifizierte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (WeGebAU), zusätzliche Vermittlerstellen in den Agenturen für Arbeit Vor dem Hintergrund der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008 hat die Bundesregierung Ende 2008 das Konjunkturpaket 1 zur Sicherung von Wachstum und Beschäftigung aufgelegt. Es umfasst ein Volumen von insgesamt 12 Mrd. Euro: Dabei sind 2,7 Mrd. für Investitionen, 1,4 Mrd. zur Entlastung privater Haushalte, 6,9 Mrd. zur Entlastung der Unternehmen und 0,8 Mrd. für Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit (BA) vorgesehen. Das Konjunkturpaket 1 besteht aus dem „Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen“ vom 21.12.2008 und dem am 17.12.2008 von der Bundesregierung beschlossenen Paket „Sicherheitsnetz für Beschäftigte“. Die steuerrechtlichen Maßnahmen dienen der Belebung der Binnennachfrage und der konjunkturellen Stabilisierung. Befristete Steuerentlastungen wie die verbesserte Absetzbarkeit von Handwerksleistungen und die zweijährige Kfz-Steuerbefreiung für PKW mit geringem CO2- Ausstoß sollen Unternehmen und private Haushalte entlasten. Verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten sollen die Unternehmen entlasten. Die Kreditversorgung der Wirtschaft soll durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds gesichert werden. In den Bereichen Gebäudesanierung, Verkehrsinvestition und Infrastrukturförderung von strukturschwachen Gemeinden sowie im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ sollen Investitionen gefördert werden. Während diese Maßnahmen nur indirekt zur Beschäftigungssicherung beitragen, zielt das zweite Maßnahmenpaket „Sicherheitsnetz für Beschäftigte“ mit arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen direkt auf die Sicherung von Arbeitsplätzen und die Weiterbeschäftigung von Arbeitnehmern durch Weiterqualifizierung und Vermittlung. Am 17.12.2008 hat die Bundesregierung eine Verwaltungsvereinbarung mit der BA abgeschlossen, die sich auf eine neue zum 01.01.2009 erlassene Förderrichtlinie des Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) zum Einsatz von Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) bezieht. Danach wird die maximale Bezugsdauer für Kurzarbeitergeld – zunächst für ein Jahr befristet – um sechs auf 18 Monate verlängert. Kurzarbeit kann mit Unterstützungsgeldern des ESF auch für eine Weiterqualifizierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern genutzt werden, die Kurzarbeitergeld oder Saison-Kurzarbeitergeld beziehen. Vormals galt diese Regelung nur für Bezieher von Transferkurzarbeitergeld. Mit einer weiteren von der BA umzusetzenden Maßnahme wird angekündigt, das Sonderprogramm für 99 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 ältere und geringqualifizierte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (WeGebAU) flächendeckend auszubau- en. Auch hier sollen Entlassungen durch berufsbegleitende Weiterbildung verhindert werden. Schließlich sollen 1.000 zusätzliche Vermittlerstellen in den Agenturen für Arbeit mit der sogenannten Job-to-Job-Ver- mittlung dazu beitragen, dass Arbeitnehmer noch in der Kündigungsphase in neue Beschäftigungsverhältnisse vermittelt werden können. Ziel ist es, die betroffenen Arbeitnehmer möglichst nahtlos in neue Beschäftigungen zu integrieren. Parlamentaria und andere rechtliche Regelungen Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmenpakets „Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“ vom 21. Dezember 2008 (Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 64, S. 2896). Richtlinie des BMAS für aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF) mitfinanzierte Qualifizierungsangebote für Bezieherinnen und Bezieher von Kurzarbeitergeld vom 18. Dezember 2008, Bundesanzeiger Nr. 197 vom 30. Dezember 2008, S. 4748. Verwaltungsvereinbarung zwischen der Bundesregierung und der Bundesagentur für Arbeit für aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF) mitfinanzierte Qualifizierungsangebote für Bezieherinnen und Bezieher von Kurzarbeitergeld. Verordnung über die Bezugsfrist für das Kurzarbeitergeld vom 26.11.2008. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 55 vom 8. Dezember 2008, S. 2332. 3 Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente Inkrafttreten am 01.01.2009 Wesentliche arbeitsmarktpolitische Inhalte: OEinführung eines Vermittlungsbudgets OBeauftragung von Trägern mit Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung ORegelungen zum Profiling und zur Eingliederungsvereinbarung OEinführung eines „Experimentiertopfes“ ORechtsanspruch zur Förderung eines nachträglichen Erwerbs des Hauptschulabschlusses OVerlängerung der Erprobungsfrist für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für Ältere ORegelung zum Einsatz der Instrumente zur Arbeitsförderung nach SGB III auch im SGB II OEinführung der Freien Förderung Das Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente setzt das 2005 im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vereinbarte Reformkonzept am Arbeitsmarkt fort. Auf der Grundlage von Wirksamkeitsanalysen soll die akti- ve Arbeitsmarktpolitik neu ausgerichtet werden. Die Weiterentwicklung und Reduzierung unwirksamer oder sogar kontraproduktiver Arbeitsmarktinstrumente soll zu effizientem und effektivem Einsatz der Mittel der Beitrags- und Steuerzahler in der Arbeitsförderung des Bundes führen. Das Gesetz sieht zur Umsetzung der Grundsätze der Arbeitsförderung die Vereinbarung von Rahmenzielen zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales und der Bundesagentur für Arbeit vor, die spätestens zu Beginn einer Legislaturperiode überprüft werden. Schwerpunkte des Gesetzes sind die Stärkung der Arbeitsvermittlung, die Weiterentwicklung wirksamer Arbeitsmarktinstrumente, die Abschaffung ineffizienter Arbeitsmarktinstrumente, die Neu- Handbuch Arbeitsmarkt 2013 100 Kapitel B ordnung und Modifizierung der Leistungen zur Eingliederung nach dem SGB II. Die Änderungen betreffen sowohl Bestimmungen des SGB III als auch des SGB II. Um eine einzelfallbezogene, flexible Förderung der Anbahnung bzw. Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung zu ermöglichen, wird ein Vermittlungsbudget (§ 45 SGB III) eingeführt. Ausbildungsuchende, von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitsuchende und Arbeitslose sollen so stärker ihrem individuellen Bedarf entsprechend aus dem Budget ihrer Agentur für Arbeit gefördert werden können. Das Budget ersetzt eine Vielzahl von Einzelregelungen der aktiven Arbeitsförderung (insbesondere Leistungen zur Unterstützung der Beratung und Vermittlung sowie alle Mobilitätshilfen). Es soll dem Vermittler oder Fallmanager mehr Handlungsspielraum geben, um sich auf die Beseitigung der Vermittlungshemmnisse und die Integration in Beschäftigung zu konzentrieren. Die Einführung der Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (§ 46 SGB III) soll es den Fachkräften in den Arbeitsagenturen und Grundsicherungsstellen ermöglichen, flexibler als bisher private Dritte bei der Vermittlung und Betreuung ihrer Kunden einzuschalten. Die neue Maßnahme bündelt bereits bestehende Elemente entsprechender Instrumente (Beauftragung Dritter mit der Vermittlung nach § 37 SGB III, Personal-Service- Agenturen nach § 37c SGB III, Trainingsmaßnahmen nach §§ 48 ff. SGB III, Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III sowie Aktivierungshilfen nach § 241 Absatz 3a SGB III). Ihr Ziel ist es, die berufliche Eingliederung durch Heranführung an den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt, Feststellung, Verringerung oder Beseitigung von Vermittlungshemmnissen, Vermittlung in eine versicherungspflichtige Beschäftigung, Heranführung an eine selbständige Tätigkeit oder Stabilisierung einer Beschäftigungsaufnahme zu unterstützen. § 37 SGB II sieht vor, dass die Agentur für Arbeit unverzüglich nach der Ausbildungsuchendmeldung oder Arbeitsuchendmeldung zusammen mit dem Ausbildungsuchenden oder Arbeitsuchenden eine Potenzialanalyse zu erstellen hat, die dessen für die Vermittlung erforderlichen beruflichen und persönlichen Merkmale, seine beruflichen Fähigkeiten und seine Eignung festhält. In einer Eingliederungsvereinbarung, die die Agentur für Arbeit zusammen mit dem Ausbildungsuchenden oder Arbeitsuchenden trifft, werden das Eingliederungsziel, die Vermittlungsbemühungen der Agentur und die Eigenbemühungen des Kunden sowie die vorgesehenen Leistungen festgelegt. Um neue arbeitsmarktpolitische Handlungsansätze zu erschließen, stellt ein „Experimentiertopf“ begrenzt Mittel für die Erprobung innovativer Maßnahmen zur Verfügung (§ 421h SGB III). Die Umsetzung und die Wirkung dieser Modellprojekte sind zu beobachten und auszuwerten. Die Regelung ist bis 31.12.2013 befristet. Zur Verbesserung der beruflichen Eingliederungschancen wird mit dem Gesetz ein Rechtsanspruch auf Förderung der Vorbereitung des nachträglichen Erwerbs des Hauptschulabschlusses für Auszubildende ohne Schulabschluss im Rahmen einer berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme eingeführt (§ 61a SGB III). Dies gilt auch für erwachsene Arbeitnehmer, die den Zugang zur Förderung über den Bildungsgutschein erhalten. Neu gefasst wurden die Vorschriften zur Förderung benachteiligter Jugendlicher beim Übergang in die Berufsausbildung (§§ 240 ff. SGB III). Im Falle eines Ausbildungsabbruchs sind die Träger nun verpflichtet, dem Jugendlichen erfolgreich absolvierte Teilqualifizierungen zu bescheinigen. Teilnehmer an ausbildungsbegleitenden Hilfen können bis zur Aufnahme einer Anschlussausbildung in der Maßnahme bleiben. Als unwirksam eingeschätzte und wenig genutzte Instrumente wurden abgeschafft. Dies sind u. a. der 101 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 Einstellungszuschuss bei Neugründungen von Unternehmen aus Arbeitslosigkeit, die Förderung der beruflichen Weiterbildung durch Einsatz eines Arbeitslosen als Vertretung im Wege der sogenannten „Job-Rotation“, die Regelungen zur institutionellen Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung, die Zuschüsse zur Ausbildungsvergütung bei Teilnahme an ausbildungsbegleitenden Hilfen und beschäftigungsbegleitenden Eingliederungshilfen. Hingegen wurde die Erprobungsfrist der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen „Eingliederungszuschuss“ und „Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmer“ bis Ende 2010 verlängert (§§ 421f und 421j SGB III). Mit dem Gesetz soll ein ganzheitlicher, rechtsübergreifender Ansatz in der Arbeitsmarktpolitik gestärkt werden. Die meisten Leistungen und Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch können auch weiterhin für erwerbsfähige Hilfebedürftige eingesetzt werden. Der § 16 SGB II „Leistungen zur Eingliederung“ wurde durch Aufspaltung präzisiert. Im § 16a–e werden die kommunale Eingliederungsleistung, das Einstiegsgeld, Arbeitsgelegenheiten, die Förderung von Selbständigkeit aus Arbeitslosigkeit und der Beschäftigungszuschuss für Arbeitgeber geregelt. Das Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahme (ABM) wurde für den Rechtskreis SGB II abgeschafft. Mit der Neuregelung werden die „sonstigen weiteren Leistungen“ aus § 16 SGB II Absatz 2 abgeschafft und unter anderem durch § 16f „Freie Förderung“ ersetzt. Mit ihr wird den Agenturen für Arbeit gestattet, 10 Prozent der auf sie entfallenden Eingliederungsmittel für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit für freie Förderung einzusetzen. Hiermit können Maßnahmen unterstützt werden, die lokale Gegebenheiten stärker berücksichtigen oder innovati- ve Projekte stärken. Bei Leistungen an Arbeitgeber unterliegen sie jedoch der Vorgabe, Wettbewerbsverfälschungen zu vermeiden. Maßnahmeinhalte dürfen nicht kombiniert oder modularisiert werden und die Maßnahmen dürfen gesetzliche Leistungen nicht umgehen oder aufstocken. Erwerbsfähige Hilfebedürftige mit Migrationshintergrund, die nicht über eine für Erwerbstätigkeit ausreichende Kenntnis der deutschen Sprache verfügen, werden mit dem Gesetz zur Teilnahme an einem Sprachkurs des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) verpflichtet. IAB-Stellungnahme „Für eine Bewertung des Gesetzentwurfs ist zu beurteilen, ob die Neuregelungen dazu beitragen, die Ziele des SGB II und SGB III bei grundsätzlich knappen Mitteln besser als bisher zu erreichen, und ob es Alternativen zu den Änderungen gibt. Die Neuregelungen entziehen sich zum Teil einer wissenschaftlichen Bewertung. Das betrifft beispielsweise die geplante Formulierung von Rahmenzielen zwischen BMAS und BA, bei der Output-Ziele im Vordergrund stehen sollen. Ob sich Effektivität und Effizienz der Arbeitsförderung hierdurch verbessern, lässt sich wissenschaftlich nicht prognostizieren. Allerdings wäre es aus Sicht der Wissenschaft wünschenswert, nicht ausschließlich kurzfristige Performanzziele und -indikatoren zu formulieren. Diese sind zwar leicht messbar, stehen aber kaum im Zusammenhang mit kausalen Wirkungen der Arbeitsmarktpolitik. Ein weiteres zentrales Element sind Neuregelungen, durch die einige Instru mente a) für die Vermittler flexibler und leichter handhabbar und b) für Arbeitslose und Arbeitsuchende leichter verständlich werden sollen. Mit dem Vermittlungsbudget nach § 45 SGB III und Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung nach § 46 SGB III ist im Rechtskreis des SGB III grundsätzlich eine flexiblere und passgenauere Gestaltung einiger Leistungen für Arbeitslose möglich. Dies gilt aber nicht im gleichen Maße für erwerbsfähige Hilfebedürftige im Rechtskreis SGB II. Für sie treten verschiedene gesetzliche Neuregelungen in Kraft, die die bisherige sehr flexib- Handbuch Arbeitsmarkt 2013 102 Kapitel B le Leistungserbringung durch die sonstigen weiteren Leistungen nach § 16 Absatz 2 SGB II ablösen. Damit wird der gesetzliche Rahmen für die Erbringung solcher Leistungen zwar insgesamt klarer gefasst. Ob mit der Neugestaltung eine bessere Wirkung im Sinne einer besseren Eingliederung in Arbeit oder einer verbesserten sozialen Integration erzielbar ist, kann aber nicht a priori beurteilt werden. Abgeschafft werden durch die Neuregelung insbesondere wenig genutzte Instrumente; andere Instrumente wurden mit dem Ziel der Flexibilisierung zusammengefasst. Wie aufgezeigt wurde [vgl. IAB-Stellungnahme 2008, S. 28, Anm. d. Verf.], hätte hier aber das Potenzial für weitere Vereinfachungen bestanden. Was die Veränderungen im Bereich der Aus- und Weiterbildungsförderung angeht, ist die Konzentration auf Bildungsgutscheine kritisch zu sehen, da gerade bildungsferne Gruppen durch das Instrument überfordert sein könnten. Auch bei einer Vorbereitung auf das Nachholen des Hauptschulabschlusses im Rahmen von berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen sind die spezifischen Ausgangsbedingungen der potenziellen Teilnehmer zu bedenken. Schließlich weisen Evaluationsergebnisse des IAB darauf hin, dass viele arbeitsmarktpolitische Instrumente des SGB III auch im Rechtskreis des SGB II wirkungsvoll eingesetzt werden. Es wäre zudem grundsätzlich denkbar, Instrumente der öffentlich geförderten Beschäftigung, die sich eher an Langzeitarbeitslose richten sollten und zum Erhalt von Beschäftigungsfähigkeit dienen sollen (wie die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante), zu einem in beiden Rechtskreisen geltenden Instrument zusammenzuführen. Dazu müsste ein Rahmen gesetzt werden, innerhalb dessen eine unterschiedliche Anwendung des Instruments für Arbeitslose im Rechtskreis des SGB III und erwerbsfähige Hilfebedürftige im Rechtskreis des SGB II erfolgen kann. Zusätzlich zu den arbeitsmarktpolitischen Instrumenten im engeren Sinne, die vorrangig auf eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt zielen, sind im Rechtskreis SGB II weitere Förder- und Unterstützungsmöglichkeiten für besonders arbeitsmarktferne Personen erforderlich. Die Wirksamkeit mit Blick auf die für diese Gruppe häufig im Vordergrund stehenden Ziele der sozialen Stabilisierung und der Beschäftigungsfähigkeit muss auch bei diesen Instrumenten genau beobachtet werden.“ (IAB-Stellungnahme 2008, S. 30 f.) Parlamentaria Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung: Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen am 24. November 2008. In: Deutscher Bundestag, Ausschuss für Arbeit und Soziales. Ausschussdrucksache 16(11)1196 vom 19. November 2008 (enthalten in Dr. 16(11)1187 vom 21. November 2008), S. 25–32. Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vom 21.12.2008. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 64 vom 29.12.2008, S. 2917 ff. Gesetzentwurf der Bundesregierung. Bundestagsdrucksache 16/10810 vom 08.11.2008. 103 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 4 Gesetz zur Einführung Unterstützter Beschäftigung für Menschen mit Behinderungen Inkrafttreten am 01.01.2009 Wesentlicher Inhalt des Gesetzes: OFörderung von Leistungen zur individuellen betrieblichen Qualifizierung von Behinderten direkt am Arbeitsplatz und zur Berufsbegleitung Mit diesem Gesetz wird das in den USA entwickelte und im deutschsprachigen Raum seit den neunziger Jahren in zahlreichen Modellprojekten erprobte Konzept der Unterstützten Beschäftigung gesetzlich verankert. Unterstützte Beschäftigung nach § 38a SGB IX soll behinderten Menschen im Grenzbereich zur Werkstattbedürftigkeit eine angemessene, geeignete und dauerhafte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt ermöglichen. Nach dem Grundsatz „erst platzieren, dann qualifizieren“ umfasst Unterstützte Beschäftigung eine individuelle betriebliche Qualifizierung und bei Bedarf eine Berufsbegleitung. Zielgruppe sind behinderte Menschen mit Potenzial für eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Das sind insbesondere lernbehinderte Menschen im Grenzbereich zur geistigen Behinderung, geistig behinderte Menschen im Grenzbereich zur Lernbehinderung und behinderte Menschen mit nachhaltigen psychischen Störungen und/oder Verhaltensauffälligkeiten, bei denen eine Integration in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung durch Leistungen zur Berufsvorbereitung und Berufsausbildung bzw. Weiterbildung nicht möglich erscheint. Auch ohne formale Abschlüsse sollen sie unter Berücksichtigung ihrer eigenen Berufswünsche die Möglichkeit haben, einer ihnen angemessenen Arbeit nachzugehen. Das neue Instrument erkennt das Potenzial dieser Menschen an, denen Teilhabe am Arbeitsleben bislang nur durch Eingliederung in Werkstätten für behinderte Menschen offen stand. Andererseits soll durch die neue Gesetzgebung die Arbeit in Behindertenwerkstätten ausschließlich Menschen vorbehalten sein, die aufgrund ihrer Behinderungsart nur dort am Arbeitsleben teilhaben können. Die Maßnahme Unterstützte Beschäftigung ist unterteilt in zwei Phasen: individuelle betriebliche Qualifizierung und bedarfsabhängige Berufsbegleitung. Vor Durchführung der Maßnahme werden Fähigkeiten, Kenntnisse, Wünsche und der Unterstützungsbedarf der Person ermittelt. In einer Orien tierungsphase wird in einem oder mehreren Qualifizierungsplätzen der am besten geeignete Platz ermittelt, der eine berufliche Perspektive bietet. In der nachfolgenden Qualifizierungsphase erfolgt eine auf das Potenzial des Teilnehmers und an der betrieblichen Praxis ausgerichtete individuelle qualifizierende Unterweisung durch einen Job- Coach. Der Gesetzgeber betont ausdrücklich, dass die Qualifizierung neben der Vermittlung von beruflichen und berufsübergreifenden Kenntnissen auch Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Persönlichkeit und der Förderung von Schlüsselqualifikationen umfasst. Die Förderhöchstdauer der Qualifizierung beträgt zwei Jahre und kann um zwölf Monate verlängert werden, wenn hinreichend gewährleistet ist, dass eine weitere Qualifizierung zur Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung führt. Nach Begründung eines regulären Arbeitsverhältnisses erhalten behinderte Menschen bei Bedarf eine Berufsbegleitung, die das Arbeitsverhältnis stabilisieren und im Krisenfall frühzeitig intervenieren soll. Ein Qualifizierungstrainer (dies kann ein Sozialpädagoge, Ergotherapeut oder Psychologe sein) kann für bis zu fünf Teilnehmer zuständig sein. Diese Berufsbegleitung kann solange und soweit erfolgen, wie sie wegen Art und Schwere der Behinderung zur Sicherung des Beschäftigungsverhältnisses Handbuch Arbeitsmarkt 2013 104 Kapitel B erforderlich ist. Für die Berufsbegleitung sind die Inte grationsämter zuständig. Parlamentaria Gesetz zur Einführung Unterstützter Beschäftigung vom 22.12.2008. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 64 vom 29.12.2008, S. 2959 ff. Gesetzentwurf der Bundesregierung. Bundestagsdrucksache 16/10487 vom 07.10.2008. Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen in Berlin am 05.11.2008. Ausschussdrucksache 16(11)1118 vom 31.10.2008. 5 Gesetz zur arbeitsmarktadäquaten Steuerung der Zuwanderung Hochqualifizierter (Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz) Inkrafttreten am 01.01.2009 Mit dem Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz (AMSG) werden Teile des am 16. Juli 2008 vom Bundeskabinett verabschiedeten „Aktionsprogramms der Bundesregierung – Beitrag der Arbeitsmigration zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland“ umgesetzt. Nach der Gesetzesbegründung soll Deutschlands Position im internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte Fachkräfte gestärkt werden. Durch Schaffung und Erweiterung aufenthaltsrechtlicher Perspektiven soll der Zuzug und Verbleib von Fachkräften gefördert werden. Wesentliche Inhalte des Gesetzes: OSenkung der Mindesteinkommensgrenze für die Erteilung einer unbefristeten Niederlassungserlaubnis an Hochqualifizierte OReduzierung der geforderten Investitionssumme für selbständige Ausländer OVorzeitige Aufhebung der Zuwanderungsrestriktionen für Hochschulabsolventen aus den neuen Mitgliedsstaaten der EU OÖffnung des Arbeitsmarktes für Akademiker aus Drittstaaten (mit Vorrangprüfung) und deren Familienangehörige OBefristete Aufenthaltserlaubnis für qualifizierte Geduldete unter bestimmten Bedingungen Die Umsetzung des Arbeitsmigrationssteuerungsgesetzes erfolgt durch Änderungen im Aufenthaltsgesetz (AufenthG), aber auch im Zuwanderungsgesetz (ZuwandG), dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) und dem Sozialgesetzbuch III (SGB III) sowie in der Aufenthaltsverordnung und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über das Ausländerzentralregister. Hochqualifizierte ausländische Fachkräfte erhalten nach der Neuregelung 111 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 zu ungeförderten Weiterbildungsmaßnahmen in den Betrieben steht. Intendiert wäre, dass das Programm zusätzliche Qualifizierungen initiiert. Tatsächlich könnte es allerdings auch zu individuellen und betrieblichen Mitnahmeeffekten kommen – Beschäftigte und Betriebe könnten sich ohnehin geplante Weiterbildungsmaßnahmen durch die Arbeitsagentur finanzieren lassen. Betriebliche Mitnahmeeffekte sollten aber immerhin dadurch begrenzt sein, dass die Bildungsinhalte betriebsübergreifend auszugestalten sind. Die Erfahrungen mit der Neuregelung sollten genau beobachtet werden, um diese mit Blick auf die weitere Ausgestaltung des WeGebAU-Programms nach Ablauf der befristeten Neuregelungen Ende 2010 zu nutzen.“ (Bellmann u. a. 2009, S. 10 f.) Maßnahmen zur Qualifizierung im Rahmen der Leiharbeit Die berufliche Weiterbildung von Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmern wird gefördert, wenn sie von dem Zeitarbeitsunternehmen wieder eingestellt werden, für das sie zuletzt tätig waren. IAB-Stellungnahme „Leiharbeitnehmer sind unterproportional an betrieblicher Weiterbildung beteiligt. (…) Die Ergebnisse einer Befragung von Zeitarbeitsunternehmen (…) zeigen zudem, dass Weiterbildung aus Sicht der meisten Zeitarbeitsunternehmen keine oder eher eine geringe Rolle spielt. (…) Formelle, kursförmig organisierte Weiterbildungsveranstaltungen sind demnach für Leiharbeitnehmer nur von geringer Bedeutung. Etwas anders stellt sich die Situation im Hinblick auf das informelle Lernen dar, das im Prozess der Arbeit stattfindet. Einer Untersuchung (…) zufolge schätzen die meisten Zeitarbeitnehmer den Lerngewinn im Rahmen ihrer Tätigkeit als relativ hoch ein. Besondere Lerneffekte werden dabei im Hinblick auf Kompetenzen wie flexible Einarbeitung oder Anpassungsfähigkeit gesehen, aber weniger im Bereich der fachlichen Expertise. Berücksichtigt man neben der formellen Weiterbildung auch das informelle Lernen, so dürfte sich die Weiterbildungsposition der Leiharbeitnehmer geringfügig besser darstellen als es die Statistiken vermuten lassen. (…) Die Einbeziehung der Zeitarbeit in das erweiterte Programm WeGebAU ist nachvollziehbar, weil in der Leiharbeit in besonderem Maße Personen mit geringer Qualifikation beschäftigt sind. Zudem werden in der Zeitarbeit besonders viele Personen rekrutiert, die vormals keiner Erwerbsarbeit nachgingen. So war in 2007 nur ein Drittel der eingestellten Leiharbeitnehmer vorher beschäftigt und hatte damit zuletzt keinen Zugang zu einer betriebsnahen Weiterbildung. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung wieder eingestellter Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer soll als Rekrutierungsanreiz für Zeitarbeitsunternehmen fungieren und den Verleihern die Möglichkeit geben, im Vorfeld des Personaleinsatzes eine passende Qualifizierung für ihre Belegschaft vorzunehmen. Den Zeitarbeitsunternehmen erlaubt diese Regelung so etwas wie einen „Recall“ bewährter Kräfte, für die zuletzt kein Einsatz mehr zu finden war. Zwar macht die Möglichkeit einer geförderten Weiterbildung eine Wiedereinstellung tendenziell attraktiver und könnte die Arbeitsmarktchancen der Leiharbeitnehmer erhöhen. Allerdings sollte man sich bei der Höhe der Inanspruchnahme keinen zu großen Hoffnungen hingeben. Hierfür lassen sich unterschiedliche Gründe anführen: Die Nutzung wird weiterhin stark von den wirtschaftlichen Erwartungen der Zeitarbeitsfirmen abhängen. Solange keine gesicherte Auftragslage für die Zeitarbeit gegeben ist, dürfte das Instrument wenig Anklang finden. Es wird erst dann interessanter, wenn sich Wirtschaft und Arbeitsmarkt erkennbar erholen. Die Arbeitnehmerüberlassung stellt als flexible Erwerbsform besondere Anforderungen an die Verfügbarkeit der Leiharbeitnehmerinnen und Handbuch Arbeitsmarkt 2013 112 Kapitel B Leiharbeitnehmer. Etwa die Hälfte der Arbeitsverträge endet laut Arbeitnehmerüberlassungsstatistik innerhalb von drei Monaten. Investitionen in Humankapital kommen in einem solch kurzatmigen Umfeld keine große Bedeutung bei. Wenn Weiterbildung erfolgt, werden die Maßnahmen in der Regel einen sehr kurzen Zeithorizont haben. Diese Weiterbildungsmaßnahmen können jedoch nur eine geringe Komplexität aufweisen und werden damit nur in eingeschränktem Umfang Fähigkeiten und Fertigkeiten vermitteln. Arbeitswillige Personen mit solchen Qualifikationen sollten jedoch gerade in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit relativ problemlos am Arbeitsmarkt rekrutierbar sein. Die Bezuschussung von Qualifizierungskosten im Falle eines „Recalls“ von ehemaligen Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitern stellt damit nur dann einen Anreiz zur Wiedereinstellung dar, wenn der Verleiher nicht anderweitig adäquat qualifiziertes Personal rekrutieren kann. Schließlich spielt auch die Weiterbildungsbereitschaft der Leiharbeitnehmer und Leiharbeitnehmerinnen eine wichtige Rolle. Im Bereich der Arbeitnehmerüberlassung sind einfache Tätigkeiten weiter verbreitet als in anderen Branchen. Die Weiterbildungsbereitschaft von Geringqualifizierten ist aber tendenziell geringer ausgeprägt als bei höher Qualifizierten. Der Weiterbildungserfolg ist deshalb im Bereich der Leiharbeit mit größerer Unsicherheit behaftet als in anderen Branchen. Auch dies mag die Bereitschaft von Verleihern reduzieren, in die Qualifikation ihrer Leiharbeitskräfte zu investieren.“ (Bellmann u. a. 2009, S. 11 f.) Umschulungen zu Alten- und Krankenpflegern Die Bundesagentur für Arbeit (BA) finanziert in den Jahren 2009 und 2010 die neu geförderten Umschulungen zu Alten- und Krankenpflegern vollständig. IAB-Stellungnahme „Nach Untersuchungen des IAB aus dem Jahr 2005 zählen von der Bundesagentur für Arbeit geförderte Ausbildungen im Pflegebereich gemessen an den Eingliederungschancen der Teilnehmer zu den erfolgreichen Fortbildungsmaßnahmen (…). Dies gilt vor allem dann, wenn die Ausbildung im Altenpflegebereich erfolgte und auch durchgehalten wurde. Bei den Analysen war besonders augenfällig, dass gerade Personen profitierten, die bisher noch gar keinen Ausbildungsabschluss erworben hatten und deswegen als gering qualifiziert gelten konnten. Insofern erscheint es nicht nur wegen des drohenden Fachkräftemangels in diesem Bereich sinnvoll, die Umschulungsanstrengungen hier zu verstärken. Auch für die geförderten Arbeitslosen könnten sich dadurch neue Beschäftigungschancen erschließen. Bei der Umsetzung der Förderung wäre gleichwohl darauf zu achten, dass zum einen nicht an den (regionalen) Bedarfen vorbei ausgebildet bzw. umgeschult wird. Zum anderen sollte an erster Stelle bei der Entscheidung über eine Förderung die persönliche Eignung des potenziellen Teilnehmers stehen. Diese sollte bei personennahen Dienstleistungen noch stärker im Vordergrund stehen als es generell erforderlich ist.“ (Bellmann u. a. 2009, S. 12) Zusätzliche Vermittlerstellen Die personellen Ressourcen der BA werden im Rahmen eines Nachtragshaushalts verstärkt. 5 Tsd. zusätzliche Stellen sollen etatisiert werden und für Vermittlung, Betreuung und Leistungsgewährung in den Arbeitsagenturen und Jobcentern zur Verfügung stehen. IAB-Stellungnahme „Erste Zwischenergebnisse der wissenschaftlichen Evaluation zeigen: Dienststellen mit erhöhten Vermittlerzahlen konnten im Durchschnitt den Integrationsgrad stärker verbessern und die Zahl der SGB-III-Kunden sowie die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit stärker reduzieren als Dienststellen mit herkömmlichen Vermittlerzahlen. Die positiven Effekte ließen sich vor allem für Neuzugänge in Arbeitslosigkeit feststellen, deren durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer in Dienststellen mit Erhöhung der Vermittlerzahl signifikant kürzer ausfiel. Hier ist allerdings anzumerken, dass sich die Ergebnisse auf einen Zeitraum beziehen, der von einer 113 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 eher positiven Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt gekennzeichnet war, sowie überwiegend auf Dienststellen in Regionen mit guter bis durchschnittlicher Arbeitsmarktlage.“ (Bellmann u. a. 2009, S. 13) Beitragssatz zur Arbeitsförderung Der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung wird über den 30. Juni 2010 hinaus bis Ende des Jahres 2010 stabil bei 2,8 Prozent gehalten. Die Rückzahlung von Darlehen des Bundes an die BA wird bis zum Schluss des folgenden Haushaltsjahres gestundet, falls die BA zum Schluss des laufenden Jahres nicht zurückzahlen kann. Kinderbonus Alle Kindergeldberechtigten erhalten für das Jahr 2009 einmalig 100 Euro je Kind (Kinderbonus). Der nach § 66 Absatz 1 Satz 2 des Einkommensteuergesetzes und § 6 Absatz 3 des Bundeskindergeldgesetzes zu zahlende Einmalbetrag ist bei Sozialleistungen, deren Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, gem. Art. 5 nicht als Einkommen zu berücksichtigen. Der Einmalbetrag mindert die Unterhaltsleistung nach dem Unterhaltsvorschussgesetz nicht. Erhöhung der Regelsätze für Kinder in der Grundsicherung für Arbeitsuchende und der Sozialhilfe Die Regelsätze für 6- bis 13-Jährige werden von 60 auf 70 Prozent der maßgebenden Regelleistung in der Zeit vom 1. Juli 2009 bis zum 31. Dezember 2011 erhöht. Damit wird in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II und der Sozialhilfe nach SGB XII eine dritte Altersstufe eingeführt. Parlamentaria und IAB-Stellungnahme Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland. Bundestagsdruck sache 16/11740 vom 27.01.2009. Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland vom 02.03.2009, Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 11 vom 05.03.2009, S. 416 ff. Bellmann, Lutz; Crimmann, Andreas; Deeke, Axel; Dietz, Martin; Koch, Susanne; Krug, Gerhard; Kruppe, Thomas; Leber, Ute; Lott, Margit; Spitznagel, Eugen; Stephan, Gesine; Walwei, Ulrich (2009): Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen am 9. Februar 2009 zu dem Gesetzentwurf der Fraktion der CDU/CSU und SPD „Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ (Drucksache 16/11740). In: Deutscher Bundestag, Ausschuss für Arbeit und Soziales. Ausschussdrucksache, Dr. 6(11)1290 vom 05.02.2009 (enthalten in Dr. 16(11)1291 vom 09.02.2009), S. 7–13. IAB-Literatur Feil, Michael; Gartner, Hermann (2009): Konjunkturprogramme gegen die Krise: Auf zum TÜV. In: IAB-Forum, Spezial, S. 32–37. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 114 Kapitel B 9 Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) Inkrafttreten am 24.04.2009 Vor dem Hintergrund einer breiten gesellschaftlichen Debatte um Beschäftigungschancen für Geringqualifizierte im Niedriglohnbereich einerseits und existenzsichernde Löhne andererseits haben sich die gesetzgebenden Institutionen auf eine Neufassung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) verständigt. „Ziele des Gesetzes sind die Schaffung und Durchsetzung angemessener Mindestarbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sowie die Gewährleistung fairer und funktionierender Wettbewerbsbedingungen. Dadurch sollen zugleich sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhalten und die Ordnungs- und Befriedungsfunktion der Tarifautonomie gewahrt werden.“ (Bundestagsdrucksache 16/10486, S. 1) Wesentlicher Inhalt des Gesetzes: ONeufassung des Arbeitnehmer-Entsende- gesetzes OWeiterentwicklung des Verfahrens zur Einführung von branchenspezifischen Mindestlöhnen OEinbeziehung weiterer Branchen in den Geltungsbereich des Entsendegesetzes Tarifvertragsparteien aus Branchen, die in den Anwendungsbereich des Arbeitnehmer-Entsendege- setzes fallen, können gemeinsam beantragen, dass die von ihnen geschlossenen Tarifverträge für alle Beschäftigte ihrer Branche gelten. Durch eine Allgemeinverbindlicherklärung nach dem Tarifvertragsgesetz (TVG) oder seitens Rechtsverordnung durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) nach § 7 AEntG können die von den Tarifvertragsparteien ausgehandelten Mindestarbeitsbedingungen (Löhne, Urlaub, Arbeits- und Gesundheitsschutz, Bedingungen der Arbeitnehmerüberlassung, Gleichbehandlung von Männern und Frauen, u. a.) für die jeweiligen Brachen als bindend erklärt werden. Sie gelten dann für alle in Deutschland tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der jeweiligen Branche, unabhängig davon, ob der Arbeitgeber seinen Sitz im In- oder Ausland hat. Die Allgemeinverbindlichkeit für alle – also auch die tarifungebundenen – inländischen Unternehmen ist Voraussetzung für die Bindung ausländischer Arbeitgeber, die Beschäftigte nach Deutschland entsenden. Damit wird das Arbeitnehmer-Entsende- gesetz in Einklang mit dem Diskriminierungsverbot der Europäischen Union für Dienstleistungserbringer aus anderen EU-Ländern gebracht. Das Verfahren zum Erlass von Rechtsverordnungen wurde mit der Neufassung des Entsendegesetzes um detaillierte Regelungen für den Verordnungsgeber (das BMAS) ergänzt. Dies betrifft insbesondere die Entscheidung im Fall konkurrierender Tarifverträge, bei der nun die Repräsentativität der jeweiligen Verträge berücksichtigt werden muss. Dabei ist abzustellen auf die Anzahl der in den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallenden Gewerkschaftsmitglieder sowie die Anzahl der von den tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigten Arbeitnehmer. Bisher erstreckte sich der Geltungsbereich des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes auf das Bauhaupt- und -nebengewerbe, die Gebäudereinigung und Briefdienstleistungen. Mit der Neuregelung werden weitere sechs Branchen aufgenommen: Sicherheitsdienstleistungen, Bergbauspezialarbeiten auf Steinkohlebergwerken, Wäschereidienstleistungen im Objektkundengeschäft, Abfallwirtschaft (einschließlich Straßenreinigung und Winterdienst) sowie Aus- und Weiterbildungsdienstleistungen nach SGB II oder SGB III und die Pflegebranche (Altenpflege und ambulante Krankenpflege). Für die Pflegebranche wurden aufgrund der Sonderregelungen im kirchlichen Bereich besondere Regelungen 115 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 getroffen. Die Mindestarbeitsbedingungen werden nicht tarifvertraglich vereinbart, sondern von einer Kommission vorgeschlagen. Voraussetzung für die Aufnahme in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz für die jeweiligen Branchen war eine Tarifbindung von mindestens 50 Prozent, die dann gegeben ist, wenn die an Tarifverträge für diese Branche gebundenen Arbeitgeber mindestens 50 Prozent der in den Geltungsbereich dieser Tarifverträge fallenden Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beschäftigen. Parlamentaria Bundesregierung (2008): Entwurf eines Gesetzes über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-Ent- sendegesetz – AEntG), Bundestagsdruck sache 16/10486 vom 07.10.2008. Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) vom 20.04.2009, Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 20 vom 23.04.2009, S. 799 ff. 10 Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen Inkrafttreten am 24.04.2009 Für Branchen mit einer Tarifbindung von unter 50 Prozent wurden Verfahren zur Festlegung von Mindestarbeitsbedingungen und damit insbesondere von allgemeingültigen Mindestlöhnen analog zum Arbeitnehmer-Entsendegesetz im Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen geregelt. Die Zunahme von Wirtschaftszweigen ohne Tarifvertrag bzw. mit geringer Tarifbindung für Arbeitnehmer und Arbeitgeber wurde von der Bundesregierung als problematisch erachtet. Für diese Branchen sollte ein Verfahren entwickelt werden, das auch dort angemessene Arbeitsbedingungen sicherstellt. Daher wurde das Mindestarbeitsbedingungengesetz aus den 1950er Jahren aufgegriffen und reformiert. Das Gesetz wurde bisher noch nicht angewendet. Wesentlicher Inhalt des Gesetzes: OÜberarbeitung des Mindestarbeitsbedingungengesetzes zur Festlegung von Mindestlöhnen in Branchen mit geringer Tarifbindung Das Mindestarbeitsbedingungengesetz von 1952 wurde aktualisiert, da es auf die sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Nachkriegszeit zugeschnitten war, sich die Tariflandschaft erheblich gewandelt hat und die Zahl der Wirtschaftszweige zugenommen hat, in denen die Tarifbindung erheblich zurückgegangen ist. Das Gesetz dient künftig als Grundlage für die Festlegung von Mindestarbeitsentgelten in Wirtschaftszweigen, in denen es entweder keine Tarifverträge gibt oder nur noch eine Minderheit von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen tarifgebunden beschäftigt ist. Zugleich wird die bisher mögliche Festsetzung „sonstiger Arbeitsbedingungen“ ausgeschlossen, da sie Gegenstand anderer arbeitsrechtlicher Gesetze (z. B. des Handbuch Arbeitsmarkt 2013 116 Kapitel B Arbeitszeitgesetzes) sind. Der vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales eingerichtete Hauptausschuss schlägt die Branchen mit „sozialen Verwerfungen“ vor, in denen Mindestarbeitsentgelte eingeführt oder verändert werden sollten. Ein Fachausschuss der jeweiligen Branche erarbeitet und beschließt einen Vorschlag für Mindestarbeitsentgelte. Die Festsetzung der Mindestlöhne erfolgt durch Rechtsverordnung der Bundesregierung auf Vorschlag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Parlamentaria Bundesregierung (2008): Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen, Bundestagsdruck sache 16/10485 vom 07.10.2008. Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen vom 22.04.2009, Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 21 vom 27.04.2009, S. 818 ff. 11 Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und zur Änderung anderer Gesetze Inkrafttreten am 22.07.2009 Wesentliche beschäftigungspolitische Inhalte: OErstattung der Sozialversicherungsbeiträge bei Kurzarbeit zu 100 Prozent ab dem siebten Monat OErstattung der Sozialversicherungsbeiträge zu 100 Prozent bei Qualifizierung in Kurzarbeit für den jeweiligen Kalendermonat OVerbesserung der sozialen Sicherung von kurz befristet Beschäftigten OAusbildungsbonus bei Insolvenz Aufgrund der scharfen Rezession infolge der weltweiten Wirtschaftskrise beschloss die Bundesregierung, aufbauend auf dem Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland („Konjunkturpaket 2“), zusätzliche stabilisierende Maßnahmen für den Arbeitsmarkt. Durch einen Änderungsantrag der Bundesregierung vom Mai 2009 wurden im Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze wichtige Vorhaben zur Steigerung der Attraktivität von Kurzarbeit, zur verbesserten sozialen Sicherung von kurz befristet Beschäftigten und zur Ausweitung des Ausbildungsbonus gesetzlich verankert. Das im parlamentarischen Prozess umbenannte „Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und anderer Gesetze“ wurde am 19. Juni 2009 im Bundestag beschlossen und trat in wesentlichen Teilen im Juli 2009 in Kraft. Zur Unterstützung von Arbeitgebern, die trotz länger anhaltender Arbeitsausfälle mithilfe des konjunkturellen Kurzarbeitergeldes Beschäftigungsver- 117 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 hältnisse erhalten, erstattet die Bundesagentur für Arbeit seit Juli 2009 befristet bis Dezember 2010 die Sozialversicherungsbeiträge für ab 1. Januar 2009 durchgeführte Kurzarbeit ab dem siebten Kalendermonat des Bezugs vollständig („Kurzarbeitergeld plus“). Nimmt ein vom Arbeitsausfall betroffener Arbeitnehmer an einer beruflichen Qualifizierungsmaßnahme teil, werden die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung für den jeweiligen Kalendermonat in voller Höhe erstattet. Durch die sogenannte „Konzernklausel“ konnten bei Unternehmen mit mehreren Betriebsstätten einzelne Standorte ab dem ersten Monat eine vollständige Erstattung bekommen, wenn mindestens eine andere Konzerneinheit schon sechs Monate kurzarbeitete. Mit der Regelung wird auch die soziale Sicherung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern verbessert, die berufsbedingt überwiegend nur auf kurze Zeit befristete Beschäftigungen ausüben (Kulturschaffende, Saisonkräfte). Durch häufige Wechsel von kurzen Arbeits- und Arbeitslosigkeitsphasen erfüllten sie bislang selten die Vorversicherungszeit für einen Anspruch auf Arbeitslosengeld von mindestens zwölf Monaten innerhalb der zweijährigen Rahmenfrist. Für Arbeitnehmer, die innerhalb dieser Frist überwiegend Beschäftigungszeiten von maximal sechs Wochen nachweisen, gilt nun die Sonderregelung einer verminderten Anwartschaftszeit von sechs Monaten. Außerdem darf das Jahresentgelt die maßgebliche Bezugsgröße (§ 18 Absatz 2 SGB IV) nicht überschreiten, da laut Gesetzesbegründung eine Privilegierung dieser Personengruppe gegenüber der Versichertengemeinschaft nicht zu rechtfertigen sei. Die Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld entspricht dem für alle Versicherten geltenden Verhältnis zwischen Versicherungszeit und Anspruchsdauer von zwei zu eins. So entsteht beispielsweise nach sechs Monaten Versicherungszeit ein Anspruch auf drei Monate Arbeitslosengeld. Mit der Einführung des Ausbildungsbonus im Jahr 2008, einem Zuschuss für Arbeitgeber, die besonders förderungsbedürftige Jugendliche ausbilden (§ 421r SGB III), wurde auch die Förderung von sogenannten Insolvenz-Auszubildenden möglich. Betriebe erhalten eine finanzielle Förderung, wenn sie Auszubildende übernehmen, deren Ausbildungsvertrag aufgrund von Insolvenz, Stilllegung oder Schließung des Betriebes aufgelöst wurde. Durch das Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und anderer Gesetze vom 15. Juli 2009 wurden sowohl die Fördervoraussetzungen für Betriebe als auch für Auszubildende gelockert. Seitdem müssen beim Jugendlichen keine besonderen Vermittlungserschwernisse mehr vorliegen und die Betriebe müssen den Ausbildungsplatz für den Insolvenz-Auszubildenden nicht mehr zusätzlich schaffen (§ 421r Absatz 8a SGB III). IAB-Stellungnahme „Mit den Regelungen des § 421t SGB III wurde im Jahr 2009 die Inanspruchnahme von konjunktureller Kurzarbeit und Saison-Kurzarbeit – zeitlich befristet bis Ende 2010 – wieder erleichtert. Die rechtlichen Änderungen erfolgten vor dem Hintergrund der außerordentlich schwierigen wirtschaftlichen Situation und der negativen Aussichten für den Arbeitsmarkt. Es wurden die finanziellen Anreize verstärkt (Erstattung von Arbeitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung), die Hürden zur Inanspruchnahme niedriger gelegt (Aussetzen der Drittel-Erfordernis; Minusstunden keine Voraussetzung; keine Auswirkungen von Beschäftigungssicherungsvereinbarungen) sowie der potenzielle Nutzerkreis ausgeweitet (Übertragung der Regelung von Konjunktur-KuG auf Saison-KuG sowie Kurzarbeit bei Leiharbeitnehmern). Durch die volle Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge vom ersten Tag an wurden zusätzlich Anreize zur Qualifizierung der Kurzarbeiter gesetzt.“ (IAB-Stellungnahme 02/2010, S. 6) „Eine Verlängerung der Erstattung von Sozialbeiträgen für Kurzarbeiter bis Ende 2011 würde die bestehende Regelung zur erleichterten Inanspruchnahme von Kurzarbeitergeld erhalten. Insbesondere kleinere Betriebe könnten davon profitieren, da sich abzeichnet, dass diese zunehmend Unterstützung mit dem Kurzarbeitergeld benötigen. Auch bei vol- Handbuch Arbeitsmarkt 2013 118 Kapitel B ler Erstattung von Sozialbeiträgen für Kurzarbeiter verbleiben den Betrieben Remanenzkosten, die weiterhin möglichen Mitnahmeeffekten und dem Risiko von Strukturverhärtungen entgegenwirken. Allerdings sollte die zum 01.07.2009 eingeführte Privilegierung von Mehrbetriebsunternehmen bei der vollen Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge gestrichen werden. Eine Verlängerung der maximalen Bezugsfrist des konjunkturellen Kurzarbeitergeldes auf 36 Monate zum jetzigen Zeitpunkt könnte als Signal für eine mittelfristig gewährte Subvention missverstanden werden und das Risiko von Strukturverhärtungen eher erhöhen. Auch mit der Frist von 24 Monaten oder heute 18 Monaten dürften die meisten Betriebe ausreichend Zeit haben, ihren voraussichtlich vorübergehenden Arbeitsausfall mit Kurzarbeit zu überbrücken, zumal sie den zeitlichen Horizont der Kurzarbeit durch Unterbrechungen mit temporärer Vollarbeit flexibel und ohne bürokratische Hemmnisse ausweiten können. Eine weitere Unterstützung von Qualifizierungsmaßnahmen während Kurzarbeit (und auch von Beschäftigten ohne Kurzarbeit nach § 417 SGB III) erscheint sinnvoll. Dabei sollte die Förderung gering qualifizierter Kurzarbeiter nach § 77 Absatz 2 SGB III vereinfacht werden. Daneben wäre eine Fortsetzung der bisher nur für 2009 und 2010 gültigen ESF-Richtlinie begrüßenswert. Auch die Fortsetzung der vollen Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge ab dem ersten Monat für den Fall, dass berücksichtigungsfähige Qualifizierungsmaßnahmen durchgeführt werden, wäre weiterhin ratsam.“ (IAB-Stellungnahme 02/2010, S. 9) Parlamentaria Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und anderer Gesetze vom 15.07.2009. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 42 vom 21.07.2009, S. 1939. Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Bezugsfrist für das Kurzarbeitergeld. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 29 vom 04.06.2009, S. 1223. Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen in Berlin am 19. April 2010, Ausschussdrucksache 17(11)109 vom 16.04.2010. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 16/12596 vom 08.04.2009. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit und Soziales, Bundestagsdruck sache 16/13424 vom 17.06.2009. IAB-Literatur Deeke, Axel; Spitznagel, Eugen (2010): Beschäftigung mit Kurzarbeiterregelung weiter stabilisieren. Öffentliche Anhörung von Sachverständigen vor dem Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags am 19. April 2010. IAB-Stellungnahme 02/2010. 119 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 12 Sechstes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Inkrafttreten am 01.01.2010 Wesentlicher Inhalt des Gesetzes: OFestlegung der Beteiligung des Bundes an den Ausgaben der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung für Empfänger der Grundsicherung für Arbeit für das Jahr 2010 auf bundesdurchschnittlich 23,6 Prozent Das Sechste Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch legt die Beteiligung des Bundes an den Unterkunfts- und Heizkosten für Empfänger der Grundsicherung für Arbeit für das Jahr 2010 auf bundesdurchschnittlich 23,6 Prozent fest. Im Jahr 2010 betragen die Sätze im Land Baden- Württemberg 27,0 vom Hundert, im Land Rheinland-Pfalz 33,0 vom Hundert und in den übrigen Ländern 23,0 vom Hundert. Der Bund beteiligt sich nach § 46 Absatz 5 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II) zweckgebunden an den Leistungen für Unterkunft und Heizung für Arbeitslosengeld-II-Empfänger, die die Kommunen nach § 22 SGB II erbringen. Das Entlastungsziel beträgt 2,5 Mrd. Euro jährlich. Seit 2007 ist gesetzlich geregelt, dass die Höhe der Bundesbeteiligung anzupassen ist, wenn sich die Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Jahresdurchschnitt um mehr als 0,5 Prozent verändert hat. Da sich die Zahl der Bedarfsgemeinschaften im maßgebenden Zeitraum von Juli 2008 bis Juli 2009 um 3,4 Prozent verringert hat, sinkt die Bundesbeteiligung um 2,4 Prozentpunkte auf 23,6 Prozent. Die gesetzliche Festlegung der Anpassungsformel auf der Grundlage der Zahl der Bedarfsgemeinschaften ist ein Streitpunkt zwischen Bund und Ländern beziehungsweise Kommunen. Die Mehrheit der Sachverständigen bei der öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Soziales im Deutschen Bundestag am 22.11.2009 bezweifelte, dass die der Berechnung der Beteiligungsquote zugrunde liegende Anpassungsformel geeignet ist, die Kommunen angemessen von ihren Kosten der Arbeitslosigkeit zu entlasten. Sowohl die Heranziehung von retrospektiven Vergleichszahlen über die Anzahl der Bedarfsgemeinschaften aus dem zurückliegenden Jahr als auch die Bezugsgröße „Zahl der Bedarfsgemeinschaft“ wurde als nicht sachgerecht kritisiert und eine Anpassung der Berechnungsformel an die tatsächlichen Ausgaben für Unterkunft und Heizung gefordert. In seiner Stellungnahme vom 18.11.2009 moniert der Bundesrat, dass die vorgesehene Höhe der Bundesbeteiligung nicht auskömmlich sei, um eine ausreichende Entlastung der Kommunen zu erzielen. Die Bundesregierung dagegen argumentiert, die Anpassungsformel setze bewusst an der Zahl der Bedarfsgemeinschaft an, weil diese Zahl durch die Arbeitsmarktpolitik und die Arbeitsmarktentwicklung beeinflusst werde. Steuerung und Finanzierung der Kosten der Unterkunft und Heizung seien jedoch Aufgabe der Kommunen. Die finanziellen Anreize, die Angemessenheit der Kosten für Heizung und Unterkunft zu prüfen, müssten bei den Kommunen verbleiben. Am 18.12.2009 hat der Bundesrat das nicht zustimmungspflichtige Gesetz mit dem Ziel einer grundlegenden Überarbeitung in den Vermittlungsausschuss überwiesen. Über den Gesetzentwurf ist bislang keine Einigung zwischen Bundestag und Bundesrat erzielt worden. Das Gesetz wurde am 04.12.2009 vom Deutschen Bundestag verabschiedet und trat am 01.01.2010 in Kraft. Parlamentaria Sechstes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch vom 09.12.2010. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 63 vom 14.12.2011, S. 1933. Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen im Ausschuss für Arbeit und Soziales am 30.11.2009 in Berlin, Ausschussdrucksache 17(11)13 vom 30.11.2009. Gesetzentwurf der Bundesregierung mit Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Bundesratsdrucksache 17/41 vom 18.11.2009. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 120 Kapitel B 13 Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz) Inkrafttreten am 01.01.2010 Das Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz) soll über Steuerentlastungen für Familien und Unternehmen Wachstumsimpulse für die Wirtschaft setzen. Es hat einen Umfang von 6,1 Mrd. Euro im Jahr 2010 und jährlich 8,5 Mrd. Euro in den Folgejahren. Als sogenanntes drittes Konjunkturpaket schließt es an die vorangegangenen Gesetze zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums an. Wesentliche Inhalte: OErhöhung der Kinderfreibeträge und des Kindergeldes OSteuerrechtliche Änderungen bei der Erbschafts- und Unternehmensteuer OReduzierter Mehrwertsteuersatz für Hotelübernachtungen OFörderung von Biokraftstoffen und erhöhte Einspeisevergütung für Strom aus erneuerbaren Energien Ab dem Jahr 2010 werden die Steuerfreibeträge für jedes Kind von insgesamt 6.024 Euro auf insgesamt 7.008 Euro angehoben. Mit dieser steuerlichen Entlastung von Familien will die Bundesregierung die Aufwendungen für die Betreuung und Erziehung oder Ausbildung von Kindern berücksichtigen. Die Anhebung der Steuerfreibeträge für das sächliche Existenzminimum des Kindes und für den Betreuungs-, Erziehungs- oder Ausbildungsbedarf ist erforderlich wegen der Regelsatzerhöhung für 6- bis 13-jährige Kinder durch das „Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ (vgl. Kapitel 8), da der sozialhilferechtliche Mindest(sach)bedarf die Maßgröße für den Freibetrag ist. Speziell zur Förderung von Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen wird das Kindergeld um 20 Euro erhöht. Weitere Steuererleichterungen in Form von Steuersenkungen und verbesserten Abschreibungsmöglichkeiten sollen kleine und mittlere Unternehmen stärken und zum Erhalt von Arbeitsplätzen beitragen. Der Mehrwertsteuersatz auf Übernachtungen in Hotels, Gasthöfen und Pensionen wird von 19 auf 7 Prozent gesenkt. Über den Ausbau der erneuerbaren Energien soll die Technologieführerschaft Deutschlands gefördert werden. Dazu wird die Vergütung für die Stromeinspeisung aus erneuerbaren Energien erhöht. Parlamentaria Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 09.11.2009, Bundestagsdruck sache 17/15. Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz) vom 22.12.2009, Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 81 vom 30.12.2009, S. 3950 ff. 127 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 Das Gesetz setzt den in einer interfraktionellen Arbeitsgruppe erzielten Konsens für eine Organisa tion der Grundsicherung für Arbeitsuchende aus einer Hand um. 69 Kommunen wurden im Rahmen der Experimentierklausel als eigenständige Leistungsträger der Grundsicherung für Arbeitsuchende befristet bis Ende 2011 zugelassen. Das Gesetz ermöglicht diesen Trägern, ihre Aufgaben zeitlich unbefristet fortzusetzen, und erlaubt die Zulassung weiterer kommunaler Träger. Es soll jedoch ein Regel-Aus- nahme-Verhältnis gelten: Mindestens drei Viertel der Grundsicherungsstellen sollen gemeinsame Einrichtungen und bis zu einem Viertel Optionskommunen sein. Die getrennte Aufgabenwahrnehmung, bei der Kommune und Agentur für Arbeit ihren Aufgabenbereich im Rahmen der gesetzlichen Regelungen getrennt voneinander verantworten, wird es nach einer Übergangsfrist bis Ende 2011 nicht mehr geben. Die Träger mit getrennter Aufgabenwahrnehmung werden ab Januar 2012 in zugelassene kommunale Träger oder gemeinsame Einrichtungen überführt. Sowohl die gemeinsamen Einrichtungen als auch die zugelassenen kommunalen Träger nach § 6a führen die Bezeichnung Jobcenter (§ 6d SGB II). Die bislang bestehende Aufgabenteilung zwischen den Arbeitsagenturen und kommunalen Trägern bleibt unverändert. Die Regelleistungen zum Lebensunterhalt und Leistungen zur Eingliederung in Arbeit werden von der Bundesagentur für Arbeit, die sozial flankierenden Leistungen und die Leistungen für Unterkunft und Heizung von den Kommunen erbracht. Änderungen erfolgten aber bei der Organisation der Einrichtungen. § 44c SGB II sieht vor, dass jede gemeinsame Einrichtung eine Trägerversammlung hat, in der die Agentur für Arbeit und der kommunale Träger jeweils die Hälfte der Vertreterinnen und Vertreter stellen. Die Trägerversammlung entscheidet über organisatorische, personalwirtschaftliche, personalrechtliche und personalvertretungsrechtliche Angelegenheiten der gemeinsamen Einrichtung. Sie bestimmt den Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung sowie den Beauftragten für Chancengleichheit, berät zu gemeinsamen Betreuungsschlüsseln und trifft Entscheidungen über das örtliche Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramm der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Der Geschäftsführer erhält weitreichende dienst-, personal- und arbeitsrechtliche Kompetenzen. Bei jeder gemeinsamen Einrichtung nach § 44b wird ein örtlicher Beirat gebildet. Der Beirat berät die Einrichtung bei der Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsinstrumente und -maßnahmen. Um die Funktionsfähigkeit der Grundsicherung über eine ausreichende Ausstattung mit Fachpersonal zu gewährleisten, werden dem in den Einrichtungen tätigen Personal die Aufgaben für die Dauer von fünf Jahren zugewiesen. Zur Besserstellung des Personals sieht das Gesetz auch die Erstellung von Grundsätzen zur Personalentwicklung, die Einrichtung einer Personalvertretung sowie eines Gleichstellungsbeauftragten vor. Das Verfahren der Neuzulassung weiterer kommunaler Träger als alleinige Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende regelt eine am 23.08.2010 in Kraft getretene Verordnung (Kommunalträger-Eig- nungsfeststellungsverordnung KtEfV). In ihr sind die Zulassungs- und Eignungskriterien festgelegt. Kommunen konnten zum 01.01.2012 als alleinige Träger zugelassen werden, wenn sie bis Ende 2010 einen Antrag gestellt haben, zu 90 Prozent das Personal der Bundesagentur für Arbeit übernehmen, das bisher in der Arbeitsgemeinschaft beschäftigt war, und die Eignungskriterien erfüllen. Hierfür mussten den zuständigen Länderbehörden Konzepte vorliegen, die die organisatorische Leistungsfähigkeit des Trägers und die Qualifizierung des Personals belegen. Außerdem sind Nachweise vorzulegen, mit welchem Konzept und mit welchem Erfolg der Träger sich arbeitsmarktpolitisch engagiert hat und wie dieses Engagement zukünftig aussehen wird. Zum ersten Handbuch Arbeitsmarkt 2013 128 Kapitel B Januar 2012 werden 41 neue Optionskommunen dazukommen. Nach § 48a SGB II erhebt das Bundesministe rium für Arbeit und Soziales (BMAS) Kennzahlen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit der SGB-II-Trä- ger. Eine am 23.08.2010 in Kraft getretene Verordnung zur Feststellung der Kennzahlen legt das Verfahren des Kennzahlenvergleichs fest, das zu Transparenz und konstruktivem Wettbewerb führen soll. Auf Grundlage der Kennzahlen sollen Zielvereinbarungen zwischen BMAS, zuständigen Landesbehörden und SGB-II-Trägern getroffen werden. Die Zahlen liefern Aussagen zur Verringerung der Hilfebedürftigkeit, der Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit und der Vermeidung des langfristigen Leistungsbezugs. Sie werden monatlich veröffentlicht. Ein Bund-Länder-Ausschuss soll die Durchführung des Kennzahlenvergleichs durch Überprüfung der Aussagekraft und Weiterentwicklung der Kennzahlen begleiten. Parlamentaria Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 03.08.2010. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 41 vom 10.08.2010, S. 1112 ff. Grundgesetz Artikel 91e. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 17/1940 vom 07.06.2010. Zusammenstellung der Stellungnahmen zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen in Berlin am 7. Juni 2010, Ausschussdrucksache 17(11)169 vom 03.06.2010. Verordnung über das Verfahren zur Feststellung der Eignung als zugelassener kommunaler Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Kommunalträger-Eignungs- feststellungsverordnung – KtEfV) vom 12.08.2010. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 42 vom 13.08.2010, S. 1155. Verordnung zur Feststellung der Kennzahlen nach § 48a des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch vom 12.08.2010. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 42 vom 13.08.2010, S. 1152. 18 Haushaltsbegleitgesetz 2011 Inkrafttreten am 01.01.2011 Wesentliche ausgewählte Inhalte: OWegfall des befristeten Zuschlags für Empfänger der Grundsicherung für Arbeitsuchende OWegfall der Versicherungspflicht zur gesetzlichen Rentenversicherung für Empfänger der Grundsicherung für Arbeitsuchende OÄnderungen beim Elterngeld OWegfall der Heizkostenzuschüsse beim Wohngeld Nach Abklingen der schweren Finanz- und Wirtschaftskrise beschloss die Bundesregierung im Juni 2010 ein Paket von Maßnahmen zur Konsolidierung des Bundeshaushalts. Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2011 wurden diejenigen Maßnahmen des Sparpakets umgesetzt, die einer fachgesetzlichen Regelung bedurften. Soweit sie den Sozialetat betreffen, werden sie im Folgenden beschrieben. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende sah in § 24 SGB II „Abweichende Erbringung von Leistungen“ auch einen auf zwei Jahre befristeten Zuschlag für Personen vor, die zuvor das höhere Arbeitslosengeld bezogen hatten. Dieser sollte den betreffenden Personen den Übergang zum niedrigeren Arbeitslosengeld II erleichtern. Der Zuschlag wurde mit dem Haushaltsbegleitgesetz gestrichen. Mit dem Gesetz entfällt die Versicherungspflicht der Bezieher von Arbeitslosengeld II zur gesetzlichen Rentenversicherung. Entsprechend zahlen die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende keine Rentenbeiträge für Arbeitslosengeld-II-Empfänger. Künftig wird die Zeit des Bezugs von Arbeitslosengeld II als Anrechnungszeit berücksichtigt, die allerdings unbewertet ist, d. h. es ergibt sich daraus unmittelbar keine Erhöhung der Rente. Mit dem Wegfall der Pflichtbeitragszeiten prognostiziert die Bundesregierung in ihrer Gesetzesbegründung eine 129 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 Minderung der monatlichen Rentenzahlung von bis zu 2,09 Euro pro Jahr des Bezugs von Arbeitslosengeld II. Neben einer allgemeinen Absenkung des Elterngeldes ab einem zu berücksichtigenden Einkommen von 1.200 Euro von 67 auf 65 Prozent, sieht das Gesetz die Aufhebung der Anrechnungsfreiheit des Elterngeldes bei Bezug von Leistungen nach dem SGB II, SGB XII und dem Bundeskindergeldgesetz vor. Elterngeld wird bei der Berechnung der Leistungshöhe nun in vollem Umfang als Einkommen berücksichtigt. Der seit Anfang 2009 an Wohngeldempfänger gezahlte Heizkostenzuschuss wird wieder gestrichen. Laut Gesetzesbegründung sind seit Mitte 2008 die Energiepreise gesunken. Im Sinne der Haushaltskonsolidierung sei daher eine Rückführung auf das früher geltende Recht angemessen. Parlamentaria Haushaltsbegleitgesetz 2011. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 63 vom 14.12.2010, S. 1885 ff. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 17/3030 vom 27.09.2010. Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses, Bundestags druck sache vom 26.10.2010. Bundesregierung: Die Grundpfeiler unserer Zukunft stärken, Eckpunktepapier vom 07.06.2010 http://www. bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/sparpaket-eck punktepapier.pdf?__blob=publicationFile (letzter Abruf 10.07.2012). 19 Siebtes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Inkrafttreten am 01.01.2011 Wesentlicher Inhalt des Gesetzes: OBeteiligung des Bundes an den Ausgaben der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung von Grundsicherungsempfängern in Höhe von 25,1 Prozent Das Siebte Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch legt die Beteiligung des Bundes an den Unterkunfts- und Heizkosten für Empfänger der Grundsicherung für Arbeit für das Jahr 2011 auf bundesdurchschnittlich 25,1 Prozent fest. Im Jahr 2011 betragen die Sätze im Land Baden- Württemberg 28,5 vom Hundert, im Land Rheinland-Pfalz 34,5 vom Hundert und in den übrigen Ländern 24,5 vom Hundert. Aufgrund der gesetzlich festgelegten Anpasssungsformel berechnet sich die Bundesbeteiligung an den Kosten für Heizung und Unterkunft in Abhängigkeit von der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften. Im Vergleich zum Vorjahreszeitraum hat sich die Zahl der Bedarfsgemeinschaften von Juli 2009 bis Juni 2010 um 2,2 Prozent erhöht. Dementsprechend steigt die Bundesbeteiligung um 1,5 Prozentpunkte. Bei der öffentlichen Anhörung von Sachverständigen am 22.11.2010 zum Entwurf eines Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen im SGB II wurde von kommunaler Seite argumentiert, dass die an den tatsächlichen Ausgaben gemessene Bundesbeteiligungsquote die gesetzlich festgelegte um über zehn Prozentpunkte übersteigen müsse. Die Orientierung ausschließlich an der Zahl der Bedarfsgemeinschaften habe in den vergangenen Jahren zu einer permanenten Steigerung der Ausgaben geführt. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 130 Kapitel B Wie schon im Verfahren zum Sechsten Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch hat der Bundesrat am 17.12.2010 zu dem vom Deutschen Bundestag am 3. Dezember 2010 verabschiedeten Gesetz den Vermittlungsausschuss mit dem Ziel angerufen, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten. Laut Bundesrat bildet der seit 2008 festgeschriebene Anpassungsmechanismus zum einen nicht die tatsächliche aktuelle Kostenentwicklung ab, zum anderen werden retrospektiv zeitlich zurückliegende Daten einbezogen. Er fordert daher weiterhin die Ausrichtung der Anpassungsformel an den tatsächlichen Unterkunftskosten. Die Bundesregierung argumentiert in ihrer Gegenäußerung vom 10.11.2010, sie könne sich der Forderung des Bundesrates nicht anschließen. Das in § 46 SGB II ursprünglich vorgesehene Verfahren, die Höhe der Bundesbeteiligung auf der Grundlage einer jährlichen Be- und Entlastungsrechnung für die Kommunen anzupassen, habe sich als nicht zweckmäßig erwiesen. Der Ende 2006 zwischen Bund und Ländern gefundene und seit 2008 unbefristet geltende Kompromiss, die Zahl der Bedarfsgemeinschaften als Bezugsgröße für die Höhe der Bundesbeteiligung zugrunde zu legen, stelle hingegen die Entlastung der Kommunen sicher. Das Gesetz wurde am 03.12.2010 im Bundestag verabschiedet und trat am 01.01.2011 in Kraft. Parlamentaria Siebtes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (7. SGBIIÄndG) vom 21.03.2011. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 12 vom 29.03.2011, S. 452. Bericht des Ausschusses für Arbeit und Soziales zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 17/4094 vom 09.12.2010. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 17/3631 vom 08.11.2010. 20 Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch Inkrafttreten am 01.04.2011, teilweise rückwirkend zum 01.01.2011 Wichtige ausgewählte Inhalte des Gesetzes: OErmittlung von Regelbedarfen durch das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz ONeuregelung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (Alg II, Mehrbedarfe) ONeuregelung der Hilfen zum Lebensunterhalt (Unterkunft und Heizung) ONeustrukturierung der Freibeträge bei Erwerbstätigkeit OLeistungen zur Bildung und Teilhabe OModifizierungen der Sanktionen im SGB II Mit dem Gesetz reagiert der Gesetzgeber auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010, demzufolge die Festlegung der Regelsätze für SGB II und SGB XII nicht den verfassungsrechtlichen Anspruch auf ein transparentes und sachgerechtes Verfahren zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums erfüllt. Die Regelsätze waren neu zu bemessen, eine Härtefallregelung für Leistungen zur Sicherstellung besonderer Bedarfe vorzusehen, und der besondere Bedarf von Kindern und Jugendlichen zu berücksichtigen. Das am 24.03.2011 als Artikel 1 im „Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch“ verkündete „Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe nach § 28 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz)“ legt auf der Grundlage von Sonderauswertungen der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) 2008 Berechnungsweise und Höhe der Regelbedarfe fest. Bei der Ermittlung der Lebenshaltungskosten für das sozio-kulturelle Existenzminimum werden zunächst Personen aus der Referenzgruppe ausge- 131 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 schlossen, die Leistungen nach SGB II bzw. SGB XII beziehen. Danach werden als Referenzhaushalte für die Ermittlung der Regelbedarfe von Einpersonenhaushalten die unteren 15 Prozent (zuvor 20 Prozent) der nach ihrem Nettoeinkommen geschichteten Haushalte, von den Familienhaushalten die unteren 20 Prozent berücksichtigt. Ausgaben für Alkohol und Tabak, Nutzung und Wartung eines PKWs oder Motorrads sowie Urlaubsreisen sind nicht mehr regelbedarfsrelevant. Neu berücksichtigt werden dagegen die Praxisgebühr und Ausgaben für einen Internetanschluss. Der monatliche Regelsatz für eine alleinstehende oder alleinerziehende Person wird auf 364 Euro (Anhebung um fünf Euro) festgelegt. 328 Euro erhalten Leistungsberechtigte, die verheiratet oder als Lebenspartner gemeinsam einen Haushalt führen. Erwachsene, die keinen eigenen Haushalt führen, z. B. Menschen mit Behinderung im Haushalt ihrer Eltern, erhalten in der neu geschaffenen Regelbedarfsstufe 3 nur noch 80 Prozent des Regelbedarfs (zuvor 100 Prozent). Obwohl der Bedarf von Kindern nach der EVS niedriger berechnet wurde, bleibt es bei den in drei Altersstufen gestaffelten Kinderregelsätzen. Das Bundesverfassungsgericht hatte auch die jährliche Anpassung der Regelleistung entsprechend der Entwicklung des aktuellen Rentenwerts in der gesetzlichen Rentenversicherung kritisiert. Die Fortschreibung der Regelbedarfsstufen erfolgt nun, allerdings zeitversetzt, nach einem Mischindex aus der Preisentwicklung für regelbedarfsrelevante Güter und Dienstleistungen und der Entwicklung der Nettolöhne und -gehälter je beschäftigten Arbeitnehmer nach der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Zum 01.01.2012 wird der Regelbedarf zusätzlich um drei Euro erhöht. Das Gesetz erkennt einen Mehraufwand von einem Euro je Schultag für die gemeinschaftliche Verpflegung von Schülern und Kindern in einer Kindertagesstätte an. Das Gesetz verpflichtet das Bundesministerium für Arbeit und Soziales unter Mitwirkung von Sachverständigen und des Statistischen Bundesamtes bis Mitte 2013 einen Bericht über die Weiterentwicklung der Regelbedarfsermittlung vorzulegen, in dem Vorschläge zur Abgrenzung der Referenzhaushalte und zur Festlegung der Regelbedarfe für Kinder und Jugendliche und für Erwachsene in Mehrpersonenhaushalten zu erarbeiten sind. Diese Punkte waren im Vermittlungsausschuss strittig. Der Geschäftsbereich Dokumentation bietet ein InfoSpezial zum Thema „Der Regelsatz in der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ mit wissenschaftlichen und praxisorientierten Informationen, Veröffentlichungen, Forschungsprojekten und Positionspapieren. www.iab.de/infoplattform/regelsatz IAB-Stellungnahme „Mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen kommt der Gesetzgeber der Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) nach, die Regelsätze verfassungskonform neu zu bemessen. (…) Losgelöst von der Frage, ob die vorgesehene Regelleistung bedarfsdeckend ist und ihre Bestimmung verfassungskonform erfolgte, zeigt sich, dass die Regelsatzanpassung die Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung im Niedriglohnbereich nicht nennenswert verschlechtert. (…) Ein umstrittener Punkt bei der Bestimmung der sogenannten Referenzgruppe ist die (Nicht-)Berücksichtigung von Haushalten in verdeckter bzw. verschämter Armut (…) Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber aufgegeben, „bei der Auswertung künftiger Einkommens- und Verbrauchsstichproben (EVS) darauf zu achten, dass Haushalte, deren Nettoeinkommen unter dem Niveau der Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch und dem Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch inklusi- ve der Leistungen für Unterkunft und Heizung liegt, aus der Referenzgruppe ausgeschieden werden.“ (BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 09.02.2010, Absatz 169). Eine Schätzung der Nichtinanspruchnahme von Handbuch Arbeitsmarkt 2013 132 Kapitel B Anspruchsberechtigten ist aus wissenschaftlicher Sicht möglich. In der EVS könnten also verdeckt arme Haushalte identifiziert und für die weiteren Berechnungen ausgeschlossen werden. Naturgemäß sind solche Schätzungen mit Unsicherheit behaftet. Es erscheint aber nicht überzeugend, entsprechende empirische Verfahren deshalb a priori auszuschließen. Grundsätzlich und losgelöst von der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Berücksichtigung verdeckt armer Haushalte bei den Berechnungen des Statistikmodells muss sich die Politik entscheiden, ob sie das Grundsicherungsniveau auch am Lebensstandard von Haushalten mit einem Einkommen unterhalb des bisherigen Grundsicherungsniveaus bemessen möchte. Die (Nicht-)Berücksichtigung von verdeckt armen Haushalten führt tendenziell zu (höheren) niedrigeren Verbrauchsausgaben der Referenzgruppe und schließlich zu (höheren) niedrigeren Regelsätzen, sowie zu einer (höheren) niedrigeren Belastung der öffentlichen Haushalte. Damit ist die Höhe des Regelsatzes im aktuellen Berechnungsmodell auch abhängig von der (erfolgreichen) Bekämpfung verdeckter Armut. Des Weiteren ist zu beachten, dass aus ökonomischen Gründen sowie Gerechtigkeitsüberlegungen ein hinreichend hoher Einkommensabstand zu nichtanspruchsberechtigten Haushalten mit niedrigen Erwerbseinkommen wünschenswert ist. Einen für alle gleichen, objektiven Regelbedarf gibt es nicht. Entsprechend kann die Ermittlung des soziokulturellen Existenzminimums nicht wertfrei durch ein rein statistisches Verfahren erfolgen. Letztlich muss der Regelsatz gesellschaftlich definiert und ausgehandelt werden.“ (IAB-Stellungnahme 07/2010, S. 5 ff.) Im Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch werden vormals „Hilfebedürftige“ nun „Leistungsberechtigte“ genannt. § 1 übernimmt aus dem SGB XII, dass die Grundsicherung für Arbeitsuchende es Leistungsberechtigten ermöglichen soll, ein Leben zu führen, das der Würde des Menschen entspricht, wie es das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil gefordert hat. Als Regelbedarfe zur Sicherung des Lebensunterhalts gelten weiterhin Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Haushaltsenergie – ohne die auf die Heizung und Erzeugung von Warmwasser entfallenden Anteile – sowie persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens. Neu ist der Passus, dass die Leistungsberechtigten eigenverantwortlich über die Verwendung der Leistungen entscheiden und dabei das Eintreten unregelmäßig anfallender Bedarfe zu berücksichtigen haben. Als Mehrbedarfe werden neben der Erstausstattung für die Wohnung einschließlich Haushaltsgeräten, der Erstausstattung für Bekleidung und Erstausstattungen bei Schwangerschaft und Geburt nun auch die Anschaffung und Reparaturen von orthopädischen Schuhen, Reparaturen von therapeutischen Geräten und Ausrüstungen sowie die Miete von therapeutischen Geräten anerkannt. Die Kosten für Unterkunft und Heizung werden weiterhin in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit sie angemessen sind. Durch den neu geschaffenen § 22a können die Länder nun die Kreise und kreisfreien Städte ermächtigen, durch Satzung zu bestimmen, in welcher Höhe Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet angemessen sind oder Pauschalbeträge für Unterkunft- und Heizkosten in ihrem Gebiet festzulegen. Ziel des Gesetzes war es, die Anreize zur Aufnahme einer voll sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung für Haushalte mit Arbeitslosengeld-II-Bezug zu erhöhen. Zu diesem Zweck wurden mit Wirkung vom 01.04.2011 (für bewilligte Fälle ab 01.07.2011) die Erwerbstätigen-Freibeträge neu gestaltet. Die ersten 100 Euro Hinzuverdienst bleiben weiterhin anrechnungsfrei. Von einem Bruttomonatseinkommen zwischen 100 Euro und 1.000 Euro werden nun 20 Prozent freigestellt. Darüber gilt weiterhin ein Selbstbehalt 133 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 von 10 Prozent. Dies bedeutet eine Besserstellung im Bereich zwischen 800 Euro und 1.000 Euro, in dem zuvor 10 Prozent freigestellt waren. IAB-Stellungnahme „Der Gesetzentwurf sieht vor, Anreize zur Annahme einer voll sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung für Haushalte mit Arbeitslosengeld-II-Bezug zu erhöhen, indem die Erwerbstätigen-Freibeträge im SGB II neugestaltet werden. (…) Simulationsrechnungen des IAB (Bruckmeier et al. 2010) zeigen, dass von der Reform weder starke Effekte auf das Erwerbsverhalten und die Kosten der Grundsicherung noch auf die Anzahl der von SGB-II-Leistungen abhängigen Haushalte zu erwarten sind. (…) Der Gesetzentwurf strebt eine Verbesserung der Anreize zur Aufnahme einer voll sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung für Haushalte mit SGB-II-Bezug an. Sie bewegt sich nach Analysen des IAB im nicht messbaren Bereich und wird demnach verfehlt. (…) Letztlich hängt die politische Entscheidung über die konkrete Ausgestaltung der Hinzuverdienstregeln davon ab, welchen Zielen Vorrang eingeräumt wird: dem Teilhabeziel einer Arbeitsaufnahme (Partizipationseffekt) auch mit geringer Erwerbsbeteiligung, einer Ausweitung des Arbeitsangebots über mehr Wochenstunden (Arbeitsvolumeneffekt) oder dem Ziel, die Sozialausgaben zu begrenzen. Der Gesetzgeber sieht sich hier mit konkurrierenden Zielen konfrontiert. Eine klare Empfehlung aus wissenschaftlicher Sicht kann daher nicht abgegeben werden (vergleiche Bruckmeier et al. 2010).“ (IAB-Stellungnahme 07/2010, S. 7 f.) In § 28 SGB II wird geregelt, welche Leistungen für Bildung und Teilhabe für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene unter 25 Jahren zusätzlich zum Regelbedarf auf Antrag erbracht werden können. Kosten für mehrtägige Klassenfahrten, Nachhilfe, persönlichen Schulbedarf, Mitgliedsbeiträge in den Bereichen Sport, Spiel, Kultur und Geselligkeit, Musikunterricht und Teilnahme an Freizeiten können übernommen werden. Antragsteller erhalten in der Regel einen Gutschein. Es besteht allerdings auch die Möglichkeit, die Leistungen durch Direktzahlungen an die Anbieter zu erbringen. Die Leistungen für Bildung und Teilhabe können auch für Kinder erbracht werden, die in Haushalten leben, deren Mitglieder keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld II haben, jedoch den Kinderzuschlag oder Wohngeld erhalten. Die Abwicklung der Leistungen für Bildung und Teilhabe übernehmen die kommunalen Träger. Der Katalog der Pflichtverletzungen, die sanktioniert werden können, bleibt weitgehend unverändert. Allerdings werden die Sanktionstatbestände durch Aufgliederung des § 31 SGB II klarer formuliert. Ergänzt wird, dass neben dem Abbruch auch der Nichtantritt einer Maßnahme als Pflichtverletzung sanktioniert werden kann. Die Weigerung, eine Eingliederungsvereinbarung abzuschließen, wurde aufgrund des Vertragsfreiheitsrechts im Grundgesetz als Sanktionstatbestand gestrichen. Die Nichterfüllung der Pflichten, ob sie nun in einer Eingliederungsvereinbarung oder im sie ersetzenden Verwaltungsakt festgelegt wurden, können zu Absenkung oder Wegfall des Arbeitslosengeldes II führen. Eine Pflichtverletzung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten ist anzunehmen, wenn sie trotz Belehrung über die Rechtsfolgen (alt) oder deren Kenntnis (neu) ihr Verhalten fortsetzen. Gestrichen wird die Regelung, dass bei wiederholter Pflichtverletzung die Leistungen kumulativ gekürzt werden konnten. Parlamentaria Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch. In: Bundesgesetzblatt Teil I Nr. 12 vom 29.03.2011, S. 453 ff., darin enthalten: Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe nach § 28 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz). Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen der eingeladenen Verbände und Einzelsachverständigen zur öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Sozia les am 17.05.2010, Ausschussdrucksache 17(11)154 vom 12.05.2011. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 134 Kapitel B Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen der eingeladenen Verbände und Einzelsachverständigen zur öffentlichen Anhörung am 22. November 2010, Ausschussdrucksache 17(11)309 vom 16. November 2010. IAB-Literatur Bruckmeier, Kerstin; Dietz, Martin; Feil, Michael; Hohmeyer, Katrin; König, Marion; Kupka, Peter; Schels, Brigitte; Walwei, Ulrich; Wiemers, Jürgen (2010): Arbeitsmarktwirkungen sind gering – Reformvorschläge zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Öffentliche Anhörung von Sachverständigen vor dem Ausschuss für Arbeit und Sozia les des Deutschen Bundestags am 22.11.2010. IAB- Stellungnahme 07/2010. Bruckmeier, Kerstin; Feil, Michael; Walwei, Ulrich; Wiemers, Jürgen (2010): Was am Ende übrig bleibt, IAB-Kurz- bericht 24/2010. Dietz, Martin; Koch, Susanne; Rudolph, Helmut; Walwei, Ulrich; Wiemers, Jürgen (2011): Reform der Hinzuverdienstregeln im SGB II. Fiskalische Effekte und Arbeitsmarktwirkungen. In: Sozialer Fortschritt, Jg. 60, H. 1/2, S. 4–15. Götz, Susanne; Ludwig-Mayerhofer, Wolfgang; Schreyer, Franziska (2010): Sanktionen im SGB II: Unter dem Existenzminimum. IAB-Kurzbericht 10/2010. Hofmann, Barbara; Koch, Susanne; Kupka, Peter; Rauch, Angela; Schreyer, Franziska; Stops, Michael; Wolff, Joachim; Zahradnik, Franz (2011): Wirkung und Nutzen von Sanktionen in der Grundsicherung – Zur Stärkung der Rechte von Arbeitslosen. Öffentliche Anhörung von Sachverständigen vor dem Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags am 6. Juni 2011. IAB-Stellung- nahme 05/2011. 21 Gesetz zur Verhinderung von Missbrauch der Arbeitnehmerüberlassung und zur Umsetzung der Leiharbeitsrichtlinie Inkrafttreten am 30.04.2011 der Regelungen zur Verhinderung von Missbrauch der Leiharbeit Inkrafttreten am 01.12.2011 der Regelungen zur Umsetzung der Leiharbeitsrichtlinie Die Bundesregierung bezieht sich in ihrem Gesetzentwurf auf in der Praxis bekannt gewordene Fälle des missbräuchlichen Einsatzes der Arbeitnehmerüberlassung. Einige Unternehmen haben Stammbeschäftigte entlassen, um sie zu schlechteren Konditionen in einem Zeitarbeitsverhältnis erneut zu beschäftigen (sogenannter Drehtüreffekt). Zudem wird mit dem Gesetz die Leiharbeitsrichtlinie der Europäischen Union in nationales Recht umgesetzt. Als weiterer Anstoß für das Gesetz gelten die zum 01.05.2011 entfallenen Schranken für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in osteuropäischen EU-Mitgliedsstaaten. Dies eröffnet dort ansässigen Leiharbeitsunternehmen die Möglichkeit, auf der Grundlage ausländischer Zeitarbeitstarifverträge Leiharbeitnehmer in Deutschland zu deutlich schlechteren Arbeits- und Einkommensbedingungen zu beschäftigen. Wesentliche Inhalte des Gesetzes: OAnwendungsbereich gilt für wirtschaftlich tätige Unternehmen, unabhängig von der Verfolgung eines Erwerbszwecks ODrehtürklausel ORegelungen zur Festsetzung verbindlicher Lohnuntergrenzen auch in verleihfreien Zeiten durch gemeinsamen Vorschlag von Tarifvertragsparteien der Zeitarbeit und Rechtsverordnung des BMAS OVerpflichtungen des Entleihers: – Informationspflicht – Gewährung des gleichberechtigten Zugangs von Leiharbeitnehmerinnen und -nehmern zu Gemeinschaftseinrichtungen und -diensten 135 Teil I Chronik der Arbeitsmarktpolitik 2009–2011 Mit der Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) wird in Übereinstimmung mit der EU-Leiharbeitsrichtlinie die Erlaubnispflicht für Leiharbeit ausgeweitet. Der Anwendungsbereich gilt nun für wirtschaftlich tätige Unternehmen, unabhängig davon, ob sie Erwerbszwecke verfolgen oder nicht. Ein Ausnahmetatbestand wird für die nur gelegentliche Arbeitnehmerüberlassung geschaffen. Außerdem wird Arbeitnehmerüberlassung – ohne Nennung von Höchstüberlassungsfristen – als vorübergehend definiert. Zentrales Element der Gesetzänderung ist die Drehtürklausel, die verhindert, dass Stammbeschäftigte entlassen und innerhalb der kommenden sechs Monate als Zeitarbeitskräfte wieder in ihrem ehemaligen Unternehmen oder einem anderen Unternehmen desselben Konzerns zu schlechteren Arbeitsbedingungen eingesetzt werden können. Die Möglichkeit, Beschäftigte als Leiharbeitnehmer in ihren ehemaligen Unternehmen oder einem anderen Unternehmen desselben Konzerns einzusetzen, besteht auch künftig. Allerdings soll die Schlechterstellung dieser Personen dadurch verhindert werden, dass tarifliche Regelungen, die von dem seit 2002 im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz verankerten Gleichstellungsgrundsatz abweichen, in den ersten sechs Monaten nicht angewendet werden können. Der Gleichstellungsgrundsatz besagt, dass Leiharbeitnehmer zu denselben Bedingungen beschäftigt werden müssen wie die Stammarbeitnehmer des entleihenden Unternehmens. Er bezieht sich u. a. auf Arbeitsentgelte, Arbeitszeiten und Urlaubsansprüche (equal pay und equal treatment). Eine in der Praxis nicht angenommene Ausnahmeregelung zur kurzzeitigen Beschäftigung zuvor arbeitsloser Leiharbeiter zum Nettoentgelt in Höhe des letzten Arbeitslosengelds wurde gestrichen. Ein neuer § 3a im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz sieht nun vor, dass das BMAS verbindliche Lohnuntergrenzen bestimmen kann. Zuvor müssen die vorschlagsberechtigten Tarifvertragsparteien bundesweit tarifliche Mindeststundenentgelte im Bereich der Arbeitnehmerüberlassung vereinbart und dem BMAS deren verbindliche Festsetzung als Lohnuntergrenze vorgeschlagen haben. Vorschlagsberechtigt sind Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern, die zumindest auch für ihre jeweiligen in der Arbeitnehmerüberlassung tätigen Mitglieder zuständig sind. Tarifverträge dürfen nach § 3 AÜG nur noch bis zu dieser Lohnuntergrenze abweichen und die Mindeststundenentgelte nicht unter Berufung auf den Gleichstellungsgrundsatz unterschreiten. Der zwischen dem Bundesverband Zeitarbeit Personaldienstleistungen (BZA) und dem DGB geschlossene Entgelttarifvertrag sieht ab dem 01.05.2011 für Westdeutschland 7,79 Euro und für Ostdeutschland 6,89 Euro als niedrigsten Stundensatz in der Entgeltgruppe 1 vor. Zum 01.11.2011 und zum 01.01.2012 werden diese Stundensätze auf 7,89 bzw. 8,19 Euro in Westdeutschland und auf 7,01 Euro bzw. 7,50 Euro in Ostdeutschland steigen. Am 01.01.2012 trat die Erste Verordnung über eine Lohnuntergrenze in der Arbeitnehmerüberlassung in Kraft. Neu eingeführt wurde mit §13a AÜG auch eine Informationspflicht des Entleihers über freie Arbeitsplätze im Entleihunternehmen. §13b AÜG regelt den Zugang des Leiharbeitnehmers zu Gemeinschaftsdiensten und -einrichtungen im Unternehmen, wie Betriebskindergärten, Kantinen oder Beförderungsmitteln. Parlamentaria Unterrichtung durch die Bundesregierung: Elfter Bericht der Bundesregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes. In: Bundestagsdruck sache 17/464. Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des AÜG, Bundestagsdruck sache 17/4804 vom 17.02.2011. Richtlinie E 2008/104/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 19.November 2008 über Leiharbeit. In: Amtsblatt der Europäischen Union L 327/9-14. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 136 Kapitel B Erstes Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes – Verhinderung von Missbrauch der Arbeitnehmerüberlassung (1. AÜGÄndG). In: Bundesgesetzblatt TeilI Nr.18 vom 29.04.2011, S. 642–644. IAB-Literatur Crimmann, Andreas; Ziegler, Kerstin; Ellguth, Peter; Kohaut, Susanne; Lehmer, Florian (2009): Forschungsbericht zum Thema „Arbeitnehmerüberlassung“. Endbericht zum 29. Mai 2009 (Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Forschungsbericht Arbeitsmarkt, 397), Nürnberg, 166 S. 22 Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes Inkrafttreten am 30.07.2011 Mit dem Gesetz werden die durch das Erste Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG-Änderungsgesetz) getroffenen Regelungen zur Lohnuntergrenze um Kontroll- und Sanktionsvorschriften ergänzt. Dabei werden entsprechende Instrumentarien aus dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz in das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz übertragen. Wesentlicher Inhalt: OKontroll- und Sanktionssystem der Arbeitnehmerüberlassung analog zum Arbeitnehmer-Entsendegesetz OAbgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bundesagentur für Arbeit und Zollverwaltung Eine nach den Regelungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes festgesetzte Lohnuntergrenze schränkt insbesondere die Möglichkeit ein, aufgrund tarifvertraglicher Regelungen vom Grundsatz der Gleichstellung von Leiharbeitnehmern mit vergleichbaren Stammarbeitnehmern des Entleihbetriebs abzuweichen. Auch für Zeiten ohne Überlassung darf die zwischen Verleiher und Leiharbeitnehmer vereinbarte Vergütung die festgesetzte Lohnuntergrenze nicht unterschreiten. Die Einhaltung der entsprechenden Arbeitgeberpflichten bedarf nach dem Willen des Gesetzgebers einer Sanktionierung und effektiven Kontrolle. Der neu eingeführte Bußgeldrahmen für die Unterschreitung der Mindeststundenentgelte wird auf 500 Tsd. Euro festgelegt. Mit der Kontrolle werden die Behörden der Zollverwaltung betraut. Die Durchführung des Gesetzes obliegt jedoch wie bisher der Bundesagentur 143 Teil II Übergänge am Arbeitsmarkt und Qualität von Beschäftigung 4.4 Qualität der Beschäftigung vor und nach dem ALG-II-Bezug..........190 4.5 Working Poor: Zur Mobilität erwerbstätiger Hilfebedürftiger .......192 Anhang zu den Datengrundlagen ...........194 OIAB-Panelerhebung „Arbeitsmarkt und Soziale Sicherung“ (PASS) OIAB-Registerdaten „Integrierte Erwerbsbiografien“ (IEB) OIAB-Registerdaten „Administratives Panel (AdminP) und Integrierte Erwerbsbiografien (IEB)“ OIAB-Befragung „Lebenssituation und soziale Sicherung 2005“ (LSS 2005) in Kombination mit Registerdaten 5 Fazit ..............................196 Literatur ................................198 Handbuch Arbeitsmarkt 2013 144 Kapitel C und häufiger arbeitslos als die übrigen Absolventen. Für junge Erwachsene stellt sich zudem die Frage, ob sie in den Jahren nach der Ausbildung auch eine Beschäftigung finden, die dem Niveau und der fachlichen Ausrichtung ihrer Ausbildung entsprechen. Gelingt ein passender Einstieg in den ersten drei Jahren nicht, lässt er sich kaum mehr nachholen. Hochschulabgänger brauchen zwar in der Regel länger als Ausbildungsabsolventen, um eine niveauadäquate Beschäftigung zu finden, sie erreichen sie aber dann in aller Regel. Meister und Techniker haben dagegen längerfristig oft größere Schwierigkeiten, eine adäquate Tätigkeit zu finden. Flexible Beschäftigungsformen spielen nicht nur beim Erwerbseinstieg von Ausbildungsabgängern eine wichtige Rolle, auch ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung ist in den letzten Jahren gestiegen. Die Chancen der Betroffenen, danach in eine stabilere Beschäftigung zu kommen, sind je nach Beschäftigungsform sehr unterschiedlich. So ist Zeitarbeit lediglich ein „schmaler Steg“ in den regulären Arbeitsmarkt. Besser sind die Aussichten für befristete Arbeitnehmer: Legt man die Zahl der auslaufenden Befristungen und der Übernahmen in unbefristete Arbeitsverträge zugrunde, so wurde zuletzt etwa die Hälfte der befristeten Arbeitsverträge in unbefristete Verträge umgewandelt. Insgesamt lässt sich festhalten: Wenn die Alternative zu einer temporären Beschäftigung Arbeitslosigkeit ist, dann können flexible Erwerbsformen durchaus vorteilhaft sein. Arbeitnehmer, denen der Sprung in stabile Beschäftigung nicht gelingt, müssen allerdings im Schnitt deutlich niedrigere Einkommen und eine kürzere Beschäftigungsdauer 1 „Arbeitnehmerüberlassung“, „Leiharbeitnehmer“, „Leih arbeitsverhältnis“ und „Verleiher“ sind die Begriffe des Gesetzgebers, die Branche selbst spricht von „Zeitarbeit“. Hier verwenden wir auf Personenebene den Begriff Leiharbeitnehmer, ansonsten jedoch Leiharbeit, Zeitarbeit und Arbeitnehmerüberlassung synonym. Das Wichtigste in Kürze Die zuletzt positive Entwicklung am Arbeitsmarkt hat den Blick der Politik und der Öffentlichkeit von der lange Zeit vorherrschenden Debatte um die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit zusehends auf die Qualität der Arbeit gelenkt. Im Fokus steht dabei die sich parallel zur günstigeren Arbeitsmarktentwicklung verschärfende Polarisierung der Beschäftigung, etwa in Form der wachsenden Lohnungleichheit zwischen Beschäftigten oder der zunehmenden Bedeutung von Beschäftigungsverhältnissen, die nicht oder nur bedingt den üblichen Standards wie Vollzeittätigkeit, Kündigungsschutz oder Sozialversicherungspflicht unterliegen. Die Qualität von Erwerbstätigkeit lässt sich jedoch nicht nur aus dem Vergleich zwischen verschiedenen Beschäftigungs- und Statusformen abschätzen. Ein weiteres Kriterium ist, inwieweit den Betroffenen der Übergang in eine stabile und existenzsichernde Beschäftigung gelingt. Dies ist Gegenstand des vorliegenden Kapitels. Um Arbeitslosigkeit frühzeitig und möglichst nachhaltig zu vermeiden, ist die Qualität der Beschäftigung zu Beginn der Erwerbskarriere von entscheidender Bedeutung. Denn in Deutschland werden die Chancen und Risiken im weiteren Erwerbsverlauf stark durch den Einstieg in den Arbeitsmarkt geprägt. Dies gilt selbst für die vermeintlich wettbewerbsfähigere Gruppe der jungen Erwachsenen, die mit einer dualen Ausbildung in den Arbeitsmarkt einsteigen. Die Übernahmechancen hängen in hohem Maße davon ab, ob und inwieweit Betriebe mit ihrer Ausbildungsentscheidung das Ziel verbinden, längerfristig in ihr betriebsspezifisches Humankapital zu investieren. Generell zeigt sich, dass ein Ausbildungsabschluss immer mehr zur Mindestvoraussetzung für ein Normalarbeitsverhältnis wird. Werden Auszubildende nicht übernommen, sind sie zunehmend darauf angewiesen, zunächst einmal in der Zeitarbeit1 tätig zu werden. Ein beachtlicher Teil dieser Gruppe ist zumindest in den ersten Erwerbsjahren schlechter entlohnt 145 Teil II Übergänge am Arbeitsmarkt und Qualität von Beschäftigung akzeptieren als Beschäftigte in einem Normalarbeitsverhältnis außerhalb der Zeitarbeitsbranche. Wie die Bewertung der flexiblen Erwerbsformen generell, ist auch die Einschätzung der Qualität der Beschäftigung von Grundsicherungsbeziehern und Abgängern aus dem Leistungsbezug abhängig von der Perspektive. Auch hier gilt: Beschäftigung kann generell besser zur sozialen Integra tion und zum Erhalt von beruflichen Kompetenzen beitragen als (Langzeit-)Arbeitslosigkeit. Jedoch bewegt sich dieser Personenkreis meist auf einem niedrigen Lohnniveau, sodass vermutlich ein hohes Rückfallrisiko in den Leistungsbezug besteht. Zudem führen Übergänge aus Beschäftigungslosigkeit in den Arbeitsmarkt nicht notwendigerweise dazu, dass Betroffene auch ihren gesamten Lebensunterhalt aus Erwerbstätigkeit bestreiten können. Die Arbeitsmarktpolitik kann den Risiken, die mit unstetigen, nicht nachhaltig existenzsichernden Erwerbsbiografien verbunden sind, auf zweierlei Weise entgegenwirken. Zum einen durch präventive Ansätze – Maßnahmen also, die Bildungsarmut und Ausbildungslosigkeit soweit wie möglich vermeiden sowie Hochrisikogruppen in der frühen Erwerbsphase durch intensive Beratung und Coaching bei der Arbeitsmarktintegration unterstützen. Zum anderen sollte Arbeitsmarktpolitik die Aufwärtsmobilität fördern, insbesondere durch eine Stärkung der Wettbewerbs- und Beschäftigungsfähigkeit. Denkbar wären – etwa im Sinne eines sogenannten „after care“ – berufsbegleitende Maßnahmen und besondere Vermittlungsbemühungen zugunsten von Personen, die im Niedriglohnsektor verharren oder die in spezifischer Weise von Drehtüreffekten zwischen temporären Erwerbsformen und Arbeitslosigkeit betroffen sind. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 146 Kapitel C lungsmöglichkeiten; Autonomie und Einfluss; Arbeitsanforderungen und -belastungen sowie soziale Beziehungen am Arbeitsplatz. Die Relevanz dieser Faktoren für das körperliche und seelische Wohlbefinden sowie für die individuelle Arbeitszufriedenheit von Erwerbstätigen wurde in Studi- en nachgewiesen, in denen die subjektive Wahrnehmung von Beschäftigten untersucht wurde.3 Die Bewertung der Qualität von Arbeit kann grundsätzlich auf zweierlei Weise erfolgen. Einer seits lässt sie sich aus dem Vorliegen bzw. Fehlen vorab definierter Beschäftigungsmerkmale ab leiten. Unter den oben genannten Indikatoren befinden sich Merkmale wie die Höhe der Entlohnung, die Länge und Lage der Arbeitszeit, die vertraglich ver- 2 Dazu zählen die von der europäischen Kommission entwickelten „Laeken-Indikatoren“ (European Commission 2008) oder ein von den nationalen statistischen Ämtern gemeinsam festgelegter und vom Statistischen Bundesamt verwendeter internationaler Indikatorenrahmen (Körner et al. 2010). 3 Die individuell wahrgenommene Arbeitsqualität und die Arbeitszufriedenheit sind Bestandteil verschiedener großangelegter nationaler und internationaler Surveys. Zu nennen sind hier etwa das Sozio-oekonomische Panel (SOEP) oder das International Social Survey Programme (ISSP). Daneben gibt es spezielle Studien zum Thema. Dazu zählt die Studie „Was ist gute Arbeit?“, eine repräsentative Befragung Erwerbstätiger (vgl. Fuchs 2006). Der Studie zufolge prägen hierzulande insbesondere drei Faktoren die Arbeitszufriedenheit von Beschäftigten: Erstens ein hohes Niveau von Entwicklungs-, Einfluss- und Lernmöglichkeiten sowie gute soziale Beziehungen am Arbeitsplatz; zweitens eine nicht zu hohe gesundheitliche Belastung und drittens ein existenzsicherndes und als gerecht empfundenes Einkommen. Auch der sogenannte „DGB- Index Gute Arbeit“, der auf einer repräsentativen Erhebung des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften basiert (vgl. DGB 2010; Trischler/Holler 2011), umfasst die Dimensionen Ressourcen, Belastungen, Sicherheit und Einkommen. 1 Einleitung Die Arbeitsmarktlage hat sich – trotz der schweren Wirtschafts- und Finanzkrise zwischen 2008 und 2009 – in den letzten Jahren spürbar verbessert. Die Erwerbstätigkeit nahm zuletzt deutlich zu, die Arbeitslosigkeit ging kräftig zurück. Diese Aufwärtsdynamik hat den Fokus von der lange Zeit vorherrschenden Debatte um die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit stärker auf die Qualität der Arbeit und mögliche Maßnahmen zu ihrer Verbesserung gelenkt. National wird die Diskussion um die Qualität der Beschäftigung unter dem Stichwort „gute Arbeit“, international unter dem Mot- to „decent work“ geführt. Kritisiert wird dabei die sich parallel zur günstigeren Arbeitsmarktentwicklung verschärfende Polarisierung der Beschäftigung, etwa weil die Lohnungleichheit wächst oder die Bedeutung von Beschäftigungsverhältnissen zunimmt, die nicht oder nur bedingt den üblichen Standards wie Vollzeittätigkeit, Kündigungsschutz oder der Sozialversicherungspflicht unterliegen. Vor diesem Hintergrund zielt auch die Lissabon- Strategie der Europäischen Union zur Schaffung von „mehr und besseren“ Arbeitsplätzen in Europa nicht ausschließlich auf Beschäftigungswachstum ab. Vielmehr steht dabei die Qualität der Beschäftigung im Vordergrund: Es sollen vor allem „gute“ Arbeitsplätze entstehen. Politische Forderungen nach guter Arbeit werfen allerdings die Frage auf, wie sich die Qualität von Beschäftigung definieren und bewerten lässt. Dies hängt nicht nur von der Definition geeigneter Qualitätsindikatoren ab, sondern auch von der gewählten Methodik. Welche Eigenschaften machen „gute Arbeit“ überhaupt aus? Als Indikatoren für die Qualität der Arbeit können konkrete, objektiv zu beobachtende Merkmale dienen. Auf nationaler und internationaler Ebene wurde eine Vielzahl von Indikatoren2 definiert, die sich insbesondere auf die folgenden Kerndimensionen erstrecken: Einkommen und Arbeitgeberleistungen; Beschäftigungssicherheit; Lern- und Entwick- 147 Teil II Übergänge am Arbeitsmarkt und Qualität von Beschäftigung tiv schlechteren Jobs im Bereich gering qualifizierter Arbeit. In Deutschland ist der jüngste Beschäftigungszuwachs nach der Finanz krise zu einem Großteil auf befristete Beschäftigung und Zeitarbeit zurückzuführen (Wingerter 2011). Die Bewertung der Qualität dieser temporären Beschäftigungsformen fällt ebenfalls ambivalent aus. Einerseits können Leiharbeit und befristete Beschäftigung Arbeitslosen den Weg in eine stabilere Beschäftigung ebnen (Hohendanner 2010; Lehmer/Ziegler 2010). Andererseits verdienen die dort Beschäftigten im Schnitt deutlich weniger und sind häufiger arbeitslos (Jahn/Pozzoli 2011; Boockmann/Hagen 2006). Die Chancen und Risiken temporärer Beschäftigung werden auch von den Beschäftigten so wahrgenommen.5 Angesichts der hierzulande seit Mitte der 90er Jahre zunehmenden Einkommensungleichheit und dem stark gewachsenen Niedriglohnsektor (OECD 2008; Kalina/Weinkopf 2009) ist die Entwicklung der Beschäftigungsqualität in Deutschland eher kritisch zu beurteilen. Zudem nimmt die Arbeitszufriedenheit tendenziell ab (Bohulskyy et al. 2011), was u. a. auf hohe Beschäftigungsunsicherheit und sinkende Reallöhne zurückgeführt wird. Studien zu Arbeitsqualität und Arbeitszufriedenheit verweisen auf die Bedeutung von Erwerbsarbeit für die Sicherung der Existenz und die Teilhabe am kulturellen und sozialen Leben. Die Lebensqualität und die Lebenszufriedenheit von Menschen werden allerdings nicht ausschließlich über Erwerbsarbeit definiert. Bei der Frage nach der geeigneten Referenz für die Bewertung der Qualität 5 Die Aufnahme einer befristeten Stelle aus Arbeitslosigkeit heraus kann zu einer Verbesserung des seelischen Wohlbefindens führen (Strandh 2000). Überdies fühlen sich befristet Beschäftigte und Leiharbeiter auch stärker in die Gesellschaft integriert als Arbeitslose (Gundert/Hohendanner 2011). Andererseits fällt ihr soziales Zugehörigkeitsempfinden aber schwächer aus als bei unbefristet Beschäftigten. einbarte Dauer des Beschäftigungsverhältnisses oder die Sozialversicherungspflicht. Diese werden häufig herangezogen, um sogenannte Normalarbeitsverhältnisse mit weit reichenden Schutzrechten qualitativ von atypischen Beschäftigungsverhältnissen unterscheiden zu können, die mehr oder weniger stark davon abweichen (Mückenberger 1985; Bosch 1986; Hoffmann/Walwei 1998; Wagner 2000; Keller/Seifert 2007). Eine weitere Möglichkeit, die Qualität der Arbeit zu erfassen, besteht darin, die subjektive Wahrnehmung der Beschäftigten über Befragungen zu erheben. Dabei wird ermittelt, in welchem Maße die Merkmale der Beschäftigung den Bedürfnissen der Beschäftigten entsprechen. Als Indikator für die Arbeitsqualität wird beispielsweise häufig die subjektive Arbeitszufriedenheit herangezogen. Wissenschaftliche Studien zur Qualität der Arbeit in Deutschland und anderen Ländern kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen – was vor allem an der Vielzahl unterschiedlicher zugrunde gelegter Qualitätsdefinitionen und Erhebungsmethoden liegt.4 So bewertet eine Studie von Holman/McClelland (2011) das Beschäftigungswachstum in Europa zwiespältig: Einerseits zeichneten sich die Beschäftigungsverhältnisse für Hoch- und Höherqualifizierte, die größtenteils im Dienstleistungsbereich neu entstanden sind, durch hohe Beschäftigungssicherheit, Autonomie, flexible Arbeitszeiten und gute Möglichkeiten zur beruflichen Weiterentwicklung aus. Andererseits werde diese Entwicklung überlagert durch einen Zuwachs an qualita- 4 So lautet beispielsweise das Fazit aus der Erhebung „DGB-Index Gute Arbeit“ für 2010: Unter Berücksichtigung von individuellen und arbeitsplatzbezogenen Ressourcen, Belastungen, Sicherheit und Einkommen könne man lediglich bei einem Sechstel der Beschäftigten von „guter Arbeit“ sprechen. Die Autoren der INQA-Studie resümieren: Mit Blick auf Einkommen, Belastungs- und Ressourcen niveau sei- en nur bei 3 % der abhängig beschäftigten Arbeitnehmer die Kriterien für gute Arbeit erfüllt. Handbuch Arbeitsmarkt 2013 148 Kapitel C oder zwischen Statusformen wie Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit, außerordentlich häufig stattfinden, belegen Daten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit (BA),7 Ergebnisse des IAB- Betriebspanels8 und Zahlen des Statistischen Bundesamts9: OStatistiken der BA zeigen, dass im Jahr 2010 jeden Monat im Durchschnitt 15,4 Prozent der von der Versicherung betreuten Arbeitslosen (überwiegend Arbeitslosengeldempfänger) und 4,0 Prozent der arbeitslosen Grundsicherungsempfänger in eine nicht subventionierte Beschäftigung einmündeten. ODem durchschnittlichen Bestand an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Jahr 2010 von 27,76 Mio. standen laut Statistik der BA 7,47 Mio. begonnene und 6,93 Mio. beendete Beschäftigungsverhältnisse gegenüber, was einer Fluktuationsrate (Labour-Turnover-Rate)10 von knapp 29 Prozent entspricht. OIn ausgewählten Segmenten fällt der Labour Turnover nach den Statistiken der BA sogar noch höher aus. In der Zeitarbeitsbranche waren 2010 durchschnittlich 0,84 Mio. Personen tätig. Neu begründet wurden in diesem Wirtschaftszweig 1,13 Mio. Beschäftigungsverhältnisse, beendet wurden 1,09 Mio. Der Fluktuationskoeffizient lag damit bei 131 Prozent. OLaut IAB-Betriebspanel waren mit 46 Prozent fast die Hälfte aller im Jahr 2010 erfolgten Neueinstellungen befristet. Von den auslaufenden Befristungen wurden 52 Prozent der Beschäftigten zunächst einmal übernommen; 48 Prozent der Verträge liefen aus. 7 Quelle für die Angaben in den ersten drei Spiegelstrichen. 8 Quelle für die Angaben im vierten Spiegelstrich. 9 Quelle für die Angaben im letzten Spiegelstrich. 10 Die Labour-Turnover-Rate ist der Quotient aus der halbierten Summe von begonnenen und beendeten Beschäftigungsverhältnissen (Zähler) und dem Bestand an Beschäftigungsverhältnissen in Prozent. von Arbeit sollte daher auch in den Blick genommen werden, dass die faktische Alternative zu prekärer Beschäftigung nicht nur reguläre Beschäftigung ist, sondern nicht selten Arbeitslosigkeit. Da (Langzeit-)Arbeitslosigkeit für die Betroffenen materielle und soziale Risiken birgt, stellt die Arbeitsmarktintegration möglichst vieler Erwerbspersonen noch immer ein wichtiges arbeitsmarktpolitisches Ziel dar. Eine zu starke Fokussierung auf „gute“ Arbeit könnte den Zugang zum Arbeitsmarkt für Personen mit Vermittlungshemmnissen erschweren.6 Ein weiteres Kriterium für die Qualität verschiedener Erwerbsformen ist die Frage, ob die Betroffenen längerfristig in atypischer Beschäftigung verbleiben müssen oder eine realistische Perspektive haben, nach einer gewissen Zeit in ein Normalarbeitsverhältnis zu wechseln. Denn aus atypischer Beschäftigung kann im Zeitablauf eine Standard- Erwerbsform werden, Personen können den Niedriglohnsektor zugunsten höher entlohnter Tätigkeiten verlassen und auch Arbeitslosigkeit kann durch die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit beendet werden. Hier dokumentieren Studien beispielsweise, dass das soziale Zugehörigkeitsgefühl von Arbeitslosen wächst, wenn sie den Sprung in den Arbeitsmarkt schaffen (vgl. Gundert/Hohendanner 2011). Umgekehrt kann es durch die mit atypischer Beschäftigung häufig verbundene Instabilität zu negativ wahrgenommenen Entwicklungen kommen, wie dem Verlust des Arbeitsplatzes beziehungsweise zu Status- oder Einkommenseinbußen. Dass Bewegungen am Arbeitsmarkt, also Übergänge zwischen Beschäftigungsverhältnissen 6 Dies ist auch deshalb ein Problem, weil Untersuchungen zeigen, dass sich Arbeitslosigkeit selbst im Vergleich zu weniger attraktiver Beschäftigung (z. B. einer atypischen Erwerbsform oder einer Niedriglohntätigkeit) besonders negativ auf subjektive Zufriedenheit und soziales Integrationsempfinden auswirkt (vgl. Koch/Stephan/Walwei 2005; Gundert/Hohendanner 2011). [Document text truncated for crawler view.]