Eine ökonomisch sinnvolle Schuldenregel: Reformvorschlag für die Schuldenbremse

Schuster-Johnson, Florian; Heilmann, Felix; Krahé, Max; Sigl-Glöckner, Philippa; Steitz, Janek Research Report Eine ökonomisch sinnvolle Schuldenregel: Reformvorschlag für die Schuldenbremse Fachtexte: Policy Paper Provided in Cooperation with: Dezernat Zukunft - Institute for Macrofinance, Berlin Suggested Citation: Schuster-Johnson, Florian; Heilmann, Felix; Krahé, Max; Sigl-Glöckner, Philippa; Steitz, Janek (2025) : Eine ökonomisch sinnvolle Schuldenregel: Reformvorschlag für die Schuldenbremse, Fachtexte: Policy Paper, Dezernat Zukunft e.V., Berlin This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/312611 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/ 1 von 34 #SCHULDENBREMSE #FISKALPOLITIK #STAATSVERSCHULDUNG Eine ökonomisch sinnvolle Schuldenregel Reformvorschlag für die Schuldenbremse Dr. Florian Schuster-Johnson, Felix Heilmann*, Dr. Max Krahé, Philippa Sigl-Glöckner**, Janek Steitz [email protected] 25.02.2025 Eine Schuldenregel ist ökonomisch sinnvoll, wenn sie nachhaltige Staatsfinanzen sicherstellt. Die Schuldenbremse tut das nicht, weil sie gegenüber den beiden wesentlichen Bestimmungsfaktoren der fiskalischen Nachhaltigkeit – Zinsen und Wachstum – blind ist. Zwar weisen auch die reformierten europäischen Fiskalregeln erhebliche Probleme auf, zum Beispiel durch eine arbiträre Begrenzung der Schuldenquote auf 60 Prozent des BIP. Doch erstens setzen sie bei einer Reform der Schuldenbremse den Rahmen des rechtlich Möglichen. Zweitens ist in ihnen grundsätzlich ein wichtiges Prinzip angelegt: Das zulässige Verschuldungslimit ist von makroökonomischen Bedingungen, insbesondere dem Wirtschaftswachstum, abhängig. Um den durch sie vorgegebenen fiskalpolitischen Rahmen optimal auszunutzen, schlagen wir vor, die neue Schuldenregel an den EU-Fiskalregeln zu orientieren. Aus ihnen ergibt sich für die kommende Legislaturperiode ein maximal zulässiges gesamtstaatliches Budgetdefizit von durchschnittlich 1,8 Prozent des BIP, welches gesetzlich festgeschrieben werden sollte und somit im deutschen Recht verankert würde. Das entspricht einem im Vergleich zur Schuldenbremse zusätzlichen jährlichen Verschuldungsspielraum für Bund, Länder und Kommunen von bis zu 30 Milliarden Euro jährlich – und damit einem Volumen, das sich Deutschland ökonomisch gut leisten kann. Dieses Volumen reicht zwar nicht aus, um die dringend notwendige Modernisierung Deutschlands vollständig zu finanzieren. Doch gekoppelt mit einem größeren Reformpaket könnte es die Grundlage für eine effektive Wachstumsund Modernisierungsagenda sein. Wir definieren drei Prinzipien für die rechtliche Umsetzung einer neuen deutschen Schuldenregel. Erstens: Nachhaltige Staatsfinanzen als grundsätzliche Zielvorgabe. Da deren Bestimmungsfaktoren (Zinsen und Wachstum) im Lauf der Zeit variieren, ist dieses Ziel mit einer numerischen Obergrenze im Grundgesetz nicht vereinbar; sie sollte einfachgesetzlich festgelegt und regelmäßig überprüft werden. Zweitens: Koppelung des verfügbaren Kreditspielraums an produktive, das heißt, das langfristige Wachstum steigernde Ausgaben. Denn erst Wachstum macht zusätzliche Finanzierungslasten tragfähig. Drittens: Beseitigung der rechtlichen Unsicherheit der derzeitigen Notlagenklausel. Denn die staatliche Handlungsfähigkeit muss stets gewährleistet sein. Executive Summary POLICY PAPER Die inhaltliche Arbeit an diesem Papier wurde im Februar 2025 abgeschlossen. Felix Heilmann ist seit März 2025 für ein Fellowship beurlaubt und in dieser Zeit nicht für das Dezernat Zukunft tätig. Philippa Sigl-Glöckner war zum Zeitpunkt der Fertigstellung von Ihrer Arbeit als Geschäftsführerin beurlaubt, um sich dem Wahlkampf in München-Nord zu widmen. * ** 2 von 34 POLICY PAPER 1. Einleitung ...........................................................................................................3 2. Deutschland braucht für die Modernisierung mehr Staatsverschuldung – und kann sie sich leisten .................................................................................5 Finanzbedarfe und Finanzierungsoptionen ....................................................................5 Deutschland hat finanziellen Spielraum .........................................................................7 3. Reformvorschlag für eine ökonomisch sinnvolle Schuldenregel ..............11 Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen sichern ...................................................................11 Zinsen und Wachstum 11 Reformvorschlag: EU-Fiskalregeln als Orientierung 12 Prinzipien im Grundgesetz, Ausgestaltung einfachgesetzlich 14 Spielraum für ökonomisch sinnvolle Verschuldung schaffen .....................................15 Staatliche Handlungsfähigkeit in der Krise gewährleisten .........................................16 4. Rechtliche Umsetzung des Reformvorschlags ............................................17 Die Schuldenregel des Bundes ........................................................................................17 Die Schuldenregeln der Länder .......................................................................................27 5. Staatsverschuldung und Reformen bedingen einander ............................29 Literaturverzeichnis ............................................................................................31 Inhaltsverzeichnis 3 von 34 POLICY PAPER Einleitung1. Eine Schuldenregel ist ökonomisch sinnvoll, wenn sie die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen sicherstellt. Ob Staatsfinanzen nachhaltig sind oder nicht, hängt maßgeblich vom Verhältnis von inflationsbereinigten Zinsen und Wirtschaftswachstum ab – den Kosten und Nutzen der Staatsverschuldung. Der deutschen Schuldenbremse ist beides fremd; sie reguliert die Finanzpolitik stattdessen im Blindflug. Ihre Begrenzung der Kreditaufnahme auf durchschnittlich 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) ist arbiträr und entbehrt einer ökonomischen Begründung. Staatsverschuldung als legitimes, wirksames Instrument makroökonomischer Politik jenseits kurzfristiger konjunktureller Stabilisierung erkennt sie nicht an. Die Folgen sind allgegenwärtig: Möchte die Regierung wachstumssteigernde Politikmaßnahmen finanzieren, etwa Investitionsprogramme oder Steuerreformen, muss sie sich die dafür notwendigen Finanzmittel erst aus dem laufenden Haushalt „heraussparen“ – oder diese Politik kommt erst gar nicht zustande. Nicht zuletzt ist das ein Grund, warum Deutschland vor einem immensen Modernisierungsstau steht. Es fehlen 600 bis 800 Mrd. Euro für Infrastruktur, Daseinsvorsorge, Dekarbonisierung und Verteidigung (Dullien et al. 2024; Heilmann et al. 2024). Seit 20 Jahren hat es in Deutschland keine grundlegenden Reformen von Steuersystem, Sozialstaat oder öffentlicher Verwaltung gegeben. Im November 2024 zerbrach am Streit ums Geld sogar die Ampel-Regierung. Zu alldem kommt (wie überall in Europa) ein Erstarken der politischen Kräfte jenseits der demokratischen Mitte. Mit mehr Geld allein ist dieser Modernisierungsstau nicht aufzulösen. Genauso notwendig ist ein Reformpaket, das vor allem darauf abzielt, das Arbeitskräfteangebot in Deutschland zu steigern und eine effizientere öffentliche Verwaltung zu schaffen. Nur dann können zusätzliche Mittel – ob eingespart, eingenommen oder kreditfinanziert – tatsächlich verbaut, investiert und in Wohlstand übersetzt werden. Doch auch Reformen gibt es nicht umsonst. Daher: Ohne mehr Staatsverschuldung wird die Modernisierung Deutschlands gleichwohl ebenso wenig gelingen. Fiskalpolitik und Reformen bedingen einander. Vor dieser Herausforderung wird jede neue Bundesregierung stehen, gleich welcher politischen Farbe. Nun nach der Bundestagswahl gibt es deshalb die Chance auf eine Reform der Schuldenbremse – als Teil einer neuen Modernisierungsagenda. In diesem Papier skizzieren wir dafür einen Reformvorschlag. Anders als die Schuldenbremse sollte die neue Schuldenregel auf die Sicherung nachhaltiger Staatsfinanzen ausgerichtet sein, indem sie sinnvoller zwischen Zinskosten und Wachstumseffekten kreditfinanzierter Ausgaben abwägt. Dieses Prinzip ist heute etwa in den europäischen Fiskalregeln enthalten. Sie sind zwar problematisch in ihrer spezifischen Umsetzung: mit Hilfe von Schuldentragfähigkeitsanalysen (Debt Sustainability Analysis, DSA) über 14 bis 17 Jahre versucht man ein Ausgabenlimit für die kommenden vier Jahre zu definieren. Auch aus einem zweiten Grund sind die europäischen Regeln problematisch: Sie zielen auf eine Schuldenquote von 60 Prozent des BIP ab. Weder der Indikator an sich noch die spezifische Obergrenze sind mit wissenschaftlichen Erkenntnissen erklärbar. Gleichwohl definieren die EU-Fiskalregeln, was bei einer Grundgesetzreform der Schuldenbremse maximal möglich ist. Außerdem ist in ihnen ein sinnvolles Prinzip angelegt: sie berücksichtigen die Entwicklung von inflationsbereinigten Zinsen und Wachstumsraten. Unser Reformvorschlag zielt darauf ab, den fiskalpolitischen Rahmen, den die europäischen Regeln setzen, diesem Prinzip folgend optimal auszunutzen. 4 von 34 POLICY PAPER Wir schlagen deshalb vor, die neue deutsche Schuldenregel aus den europäischen Fiskalregeln abzuleiten. Für die nächste Legislaturperiode ergibt sich aus ihnen vermutlich ein maximal zulässiges Budgetdefizit von ca. 1,8 Prozent des BIP, welches für die Dauer von vier Jahren als Schuldenregel im deutschen Recht verankert werden sollte. Im Vergleich zur Schuldenbremse ergäbe sich daraus ein zusätzlicher gesamtstaatlicher Spielraum von bis zu 30 Mrd. Euro im Jahr. Zwar sind diese Zahlen ob der Offenheit der europäischen Regeln mit einer gewissen Unsicherheit behaftet; der Spielraum könnte größer ausfallen, insbesondere für Verteidigungsausgaben. Auch ist unklar, ob er zur Finanzierung aller deutschen Modernisierungsbedarfe ausreicht. Jedoch wäre das gegenüber der Schuldenbremse ein Fortschritt und schüfe trotzdem eine im deutschen Recht festgelegte numerische Begrenzung der Kreditaufnahme. Deutschland hat diesen finanziellen Spielraum. Wir zeigen, dass die deutsche Schuldenquote trotz einer höheren Verschuldung fallen würde. Sie würde langfristig sogar dann abnehmen, wenn Deutschland über die nächsten zehn Jahre zusätzliche Kredite aufnähme, um die aufgestauten Modernisierungsund Wachstumsbedarfe abzufinanzieren. Selbst wenn man das Ziel einer Schuldenquote unterhalb von 60 Prozent für sinnvoll erachtet, spricht also nichts gegen eine Reform der Schuldenbremse. Für die rechtliche Umsetzung einer neuen Schuldenregel formulieren wir drei Prinzipien: Erstens ist für eine Schuldenregel, deren oberste Maxime die Sicherung nachhaltiger Staatsfinanzen ist, entscheidend, dass sich das Verschuldungslimit dynamisch an Veränderungen des makroökonomischen Umfeldes anpasst. Das ist unvereinbar mit einer spezifischen Ausgestaltung – oder gar numerischen Obergrenzen – im Grundgesetz. Während das Grundgesetz das Ziel nachhaltiger Staatsfinanzen vorgeben sollte, sollte die operative Ausgestaltung der Regel – die sich in unserem Vorschlag aus den EU-Fiskalregeln ableitet – einfachgesetzlich erfolgen. Zweitens hängen Kreditspielräume und konkrete Politik voneinander ab: Zulässige Kreditmittel können nur ausgenutzt werden, wenn sie produktive, d. h., das Produktionspotenzial ausweitende, Ausgaben finanzieren. Daraus entsteht Wachstum, das die entstehenden Finanzierungslasten erst tragfähig macht. Eine neue Schuldenregel sollte deshalb im Grundgesetz um die qualitative Vorgabe ergänzt werden, dass Schulden grundsätzlich nur für produktive Ausgaben aufgenommen werden dürfen. Die produktiven Effekte solcher Ausgaben könnten von einer beratenden, unabhängigen Institution überprüft werden. Drittens muss die neue Schuldenregel die rechtliche Unsicherheit auflösen, die seit dem Haushaltsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 mit der derzeitigen Notlagenregel verbunden ist. Denn die staatliche Handlungsfähigkeit muss stets gewährleistet sein. Eine reformierte Schuldenregel sollte im Grundgesetz so ausgestaltet sein, dass sie die Deckung temporärer, außergewöhnlicher Bedarfe ermöglicht. Im Folgenden geben wir zunächst einen Überblick über die öffentlichen Finanzbedarfe und leiten her, dass zusätzliche Staatsverschuldung sowohl angezeigt als auch fiskalisch tragfähig ist. Danach beschreiben wir den Reformvorschlag für eine neue Schuldenregel des Bundes und der Länder und seine rechtliche Umsetzung. Abschließend gehen wir auf die wechselseitige Abhängigkeit einer erhöhten Kreditaufnahme und von Strukturreformen ein. 5 von 34 POLICY PAPER 2. Deutschland braucht für die Modernisierung mehr Staatsverschuldung – und kann sie sich leisten Finanzbedarfe und Finanzierungsoptionen Es herrscht weitgehende Einigkeit, dass es zur Bewältigung zentraler Zukunftsaufgaben und zur Aufarbeitung vergangener Rückstände zusätzliche öffentliche Finanzmittel braucht. Wir schätzen den zusätzlichen öffentlichen Finanzierungsbedarf zur Erreichung breit geteilter Ziele bis 2030 auf rund 780 Mrd. Euro (Heilmann et al. 2024). Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) und das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) schätzen den Bedarf auf 600 Mrd. Euro, der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) sieht einen Bedarf von knapp 400 Mrd. Euro (Bundesverband der Deutschen Industrie 2024; Dullien et al. 2024). Unterschiede in den Ergebnissen sind vor allem auf unterschiedliche Abgrenzungen in den jeweiligen Studien zurückzuführen, so wird z. B. der Verteidigungsbedarf nur von uns berücksichtigt (siehe Abbildung 1). Abbildung 1: Studien zu (zusätzlichen) öffentlichen Finanzbedarfen im Vergleich; Quelle: Heilmann u. a. (2024) 6 von 34 POLICY PAPER 1 Zu diesem Kassensturz sollte auch eine mögliche Umschichtung von Finanzmitteln von weniger zu mehr produktiven Ausgaben gehören, zumal erstere seit der Covid-Pandemie gesteigert, letztere dagegen eher konstant gehalten wurden. Ohne grundlegende Reformen kann dieser Bedarf nicht gedeckt werden. Die von allen Parteien geplanten Steuerreduktionen würden die Finanzierungslücke im Haushalt noch vergrößern (Hentze & Beznoska 2024). Ein „Kassensturz“1, Strukturreformen und Schritte hin zu einer zielund wirkungsorientierten Haushaltsführung sind sinnvoll und könnten den verfügbaren Spielraum im Haushalt erhöhen. Ein solches Paket allein wird der Größe der Herausforderung jedoch nicht gerecht: Denn eine Finanzierung der Modernisierungsbedarfe ausschließlich durch Einsparungen ist weder politisch noch gesellschaftlich mehrheitsfähig, noch ökonomisch sinnvoll, weil sie die ohnehin niedrige gesamtwirtschaftliche Nachfrage nachhaltig schwächen würde. Eine Alternative besteht in der Finanzierung durch Steuererhöhungen. Eine Steigerung der Steuereinnahmen ist durch dosierte Veränderungen bei Umsatz-, Einkommenoder vermögensbasierten Steuern durchaus möglich. Gleichwohl sind an einigen Stellen des deutschen Steuersystems, insbesondere bei der Besteuerung kleiner und mittlerer Arbeitseinkommen, eher Entals zusätzliche Belastungen angezeigt. Außerdem sind gerade Investitionen und produktive Ausgaben, die einen Nutzen in Form höherer Steuereinnahmen für künftigen Generationen schaffen, weder generationengerecht noch – angesichts verzerrender Wirkungen von Steuern – effizient aus dem Steueraufkommen der aktuellen Generation zu bezahlen. Eine weitere vieldiskutierte Alternative ist die Nutzung von privatem Kapital für die Finanzierung öffentlicher Infrastrukturen und Säulen der Daseinsvorsorge. Diese geht aufgrund der höheren Finanzierungskosten von privaten Geldgebern relativ zu den Finanzierungskosten des Bundes allerdings mit insgesamt höheren Kosten einher (siehe Abbildung 2, Schuster u. a. 2024). Besonders in Fällen, in denen Kostensenkungen erklärtes politisches Ziel sind, beispielsweise dem Stromnetz, wäre eine kostenerhöhende private Finanzierung im Gegensatz zu einer stärkeren staatlichen Beteiligung, die Kosten senken würde, unmittelbar widersprüchlich (Kölschbach Ortego & Steitz 2024). 7 von 34 POLICY PAPER Ebenfalls diskutiert wird eine stärkere Nutzerfinanzierung, z. B. die Finanzierung von Autobahnsanierungen über eine Pkw-Maut. Dies ist ökonomisch sinnvoll (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2024a). Zugleich ist unklar, inwieweit die damit verbundenen Preissteigerungen politisch gewollt und tragbar sind. Dennoch sollten solche Finanzierungsinstrumente im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzeptes eine Rolle spielen. Gleichzeitig kann die Nutzerfinanzierung nur für bestimmte Bedarfe eine Rolle spielen und wäre z. B. für die Deckung von Bedarfen im Verteidigungsbereich oder im Bildungssystem ungeeignet. Allein diese beiden Bereiche verursachen aber circa 30 Prozent der zusätzlichen öffentlichen Finanzbedarfe in den kommenden Jahren (Heilmann et al. 2024). Ein großer Teil der Bedarfe zur Modernisierung des Landes ist also nur durch einen sinnvollen Einsatz von Staatsverschuldung zu finanzieren. Dies ist auch ökonomisch sinnvoll, wenn durch diese Kreditfinanzierung das wirtschaftliche Potenzial erhöht werden kann, z. B. durch ein besseres Bildungssystem oder eine leistungsfähigere Verkehrsinfrastruktur, oder wenn in bestimmten Fällen das Risiko von tiefgreifenden Bedrohungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verringert werden kann, z. B. durch die Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verteidigungsfähigkeit oder des Klimaschutzes. So wie marktwirtschaftlich orientierte Unternehmen Investitionen mit langfristigem Nutzen durch Kredite vorfinanzieren, sollte dies auch der Staat tun. Im Falle des Staats gilt das für Ausgaben, die künftiges Wirtschaftswachstum stimulieren, weil sie die Vollauslastung der Wirtschaft herstellen oder zusätzliche Produktionskapazitäten schaffen. Deutschland hat finanziellen Spielraum Zusätzliche Staatsverschuldung ist zur Finanzierung der hohen Modernisierungsbedarfe nicht nur notwendig und ökonomisch sinnvoll. Deutschland hat auch den dafür notwendigen Abbildung 2: Die Merit Order der Finanzierungskosten; Quelle: Schuster u. a. (2024) 8 von 34 POLICY PAPER 2 Ein für die Finanzmärkte höchstrelevanter Indikator sind die von Ratingagenturen vergebenen Kreditratings. In diese geht die Schuldenquote nur mit einem mittleren Gewicht ein. Bei Fitch beträgt das Rating 8,3 Prozent. Standard & Poor’s und Moody’s machen ihre Gewichtung nicht öffentlich, der Anteil der Schuldenquote scheint jedoch bei unter 25 Prozent zu liegen (Suttor-Sorel 2023). Spielraum. Dass die Finanzmärkte eine Reform der Schuldenbremse durch signifikant höhere Bundesanleiherenditen sanktionieren würden, halten wir für unwahrscheinlich. Zu diesem Ergebnis kommen wir in einer separaten Studie (Schuster-Johnson & Gerresheim 2025). Wir zeigen darin, dass eine moderate Erhöhung des Schuldenstands zwar die Finanzierungskosten erhöhen könnte, dieser Effekt aber durch eine Verwendung der Mittel für Ausgaben mit positiven Wachstumseffekten gedämpft würde. Außerdem analysieren wir mögliche Entwicklungsverläufe der deutschen Schuldenquote. Zwar ist die Schuldenquote ein unzureichender Indikator für die Bestimmung der Nachhaltigkeit von Staatsfinanzen, allerdings dient sie ob ihrer hervorgehobenen Rolle als Indikator für die europäischen MaastrichtKriterien und den Internationalen Währungsfonds (IWF) als Signal an die Finanzmärkte, ob die Staatsfinanzen eines Landes politisch als nachhaltig beurteilt werden.2 Wir replizieren die DSA der Europäischen Kommission mithilfe der Berechnungen von Darvas u. a. (2024) und den makroökonomischen Daten der Herbstprognose 2024. Vier Szenarien werden untersucht: (1) Anpassungsszenario EU-Kommission: Dieses Szenario entspricht der aktuellen Projektion der Europäischen Kommission. Wir nehmen dabei an, dass Deutschland eine Investitionsund Reformagenda vorlegt und ihm so ein siebenstatt vierjähriger Anpassungszeitraum eingeräumt wird. Alle Kriterien und Safeguards des SWP werden erfüllt; die deutsche Neuverschuldung bleibt hier im von den EUFiskalregeln gesetzten Rahmen. (2) Szenario „Hohe Zinsen & mehr Wachstum“: Dieses Szenario entspricht dem vorherigen Szenario, nimmt aber einerseits um durchschnittlich 50 Basispunkte höhere Finanzierungskosten des Staates (die damit auf dem Niveau österreichischer Staatsanleihen liegen) und andererseits ein dauerhaft um 0,5 Prozentpunkte höheres Wirtschaftswachstum an. (3) Szenario „Hohe Zinsen & weniger Wachstum“: Dieses Szenario entspricht dem vorherigen Szenario, ersetzt jedoch die Annahme eines höheren durch ein dauerhaft um 0,5 Prozentpunkte niedrigeres Wirtschaftswachstum. (4) Szenario „Mehr Verschuldung, hohe Zinsen & mehr Wachstum“: Dieses Szenario entspricht Szenario (2), geht jedoch von einer über die EU-Fiskalregeln hinausgehenden Verschuldung von 60 Mrd. Euro jährlich im Zeitraum 2025 bis 2034 aus. Das entspricht der Finanzierung der in Heilmann u. a. (2024) ermittelten, für Kreditaufnahme in Frage kommenden Modernisierungsbedarfe über zehn Jahre. Die gewählten Szenarien beschreiben Situationen, in denen unterschiedliche Kombinationen von Zinsen und Wachstum bzw. der Primärbilanz – der Differenz von Staatseinnahmen und -ausgaben exklusive Zinszahlungen – die Entwicklung der Schuldenquote treiben. Höhere Zinsen können etwa bedingt durch eine geldpolitische Straffung oder eine schlechtere Risikobewertung von Investoren auftreten. Höhere Wachstumsraten dagegen können sich aus Investitionsund Reformmaßnahmen ergeben. Einen durch Staatsnachfrage bedingten Anstieg der Inflation, der mit höherem Wirtschaftswachstum einhergehen und einer Zinsanhebung zugrunde liegen kann, modellieren wir nicht explizit, halten ihn aber für unwahrscheinlich, wie wir unten erläutern. Höhere Wachstumsraten ließen sich ebenso durch angebotsseitige Reformen und produktive Ausgaben, die das Arbeitskräfteangebot oder die Produktivität steigern, erzielen. 15 von 34 POLICY PAPER 10 Die beiden Kanäle unterstützen sich gegenseitig: Ausgaben, die das Produktionspotenzial steigern, können auch kurzfristig die Nachfrage stützen. Und Ausgaben, die primär zur Nachfragestabilisierung dienen, können sowohl kurzfristig über die Mobilisierung brachliegender Produktionsfaktoren als auch langfristig über Pfadabhängigkeiten und die positiven Produktivitätseffekte von Vollauslastung Wachstum und Produktionspotenzial steigern. schwachem Wachstum herrührend, effektiv zu adressieren. Damit eine einfachgesetzliche Schuldenregel unter Missachtung der finanziellen Nachhaltigkeit nicht dem Willen der Regierungsmehrheit gebeugt wird, ist ein wirkungsvoller Kontrollund Rechenschaftsmechanismus von großer Bedeutung (s. u.). Spielraum für ökonomisch sinnvolle Verschuldung schaffen Wirtschaftswachstum erleichtert die Finanzierung der Kosten der Staatsverschuldung und stärkt somit die finanzielle Nachhaltigkeit. In der deutschen Debatte um Finanzpolitik waren die Nachhaltigkeitsrisiken, die sich aus zu niedrigen Wachstumsraten ergeben, lange Zeit unterbelichtet. In Teilen der Debatte sind sie es heute noch. So wird oft der Schuldenstand und die aus ihm resultierenden Zinsund Tilgungskosten, die künftigen Generationen aufgebürdet werden, fokussiert, während der potenzielle Nutzen kreditfinanzierter Staatsausgaben vernachlässigt bleibt. Eine neue deutsche Schuldenregel sollte die Kreditaufnahme nicht nur in der Höhe – also quantitativ (s. o.) – sondern auch auf das ökonomisch Sinnvolle – also qualitativ – begrenzen. Denn eine Voraussetzung dafür, dass Staatsverschuldung Nutzen in Form wachsender Wirtschaftsleistung und Steuereinnahmen stiftet, ist, dass Staatsschulden produktive Ausgaben finanzieren. Werden sie stattdessen unproduktiv verwendet, etwa für Rentenzuschüsse, könnten die zur Gegenfinanzierung der Zinskosten notwendigen Wachstumseffekte ausbleiben. Dahinter steht die Einsicht, dass Wachstum politikabhängig ist. Das gilt einerseits für ordnungsund strukturpolitische Maßnahmen, aber – und das fehlt der deutschen Debatte – andererseits für die Fiskalpolitik. Sie kann das Wirtschafswachstum vor allem über zwei Kanäle ankurbeln: (i) mit Ausgaben, die das Produktionspotenzial steigern, und, (ii) indem sie in Zeiten der Unterauslastung Nachfrage in die Wirtschaft pumpt.10 Produktive Staatsausgaben steigern das Produktionspotenzial der Wirtschaft. Sie schaffen zusätzliche Produktionskapazitäten auf der Angebotsseite, durch einen größeren Kapitalstock, mehr Arbeitskräfte und eine bessere Produktivität. So erhöhen Investitionen in öffentliche Straßen und Schienen oder Energienetze, aber auch die Förderung von privaten Unternehmensinvestitionen in moderne Produktionsanlagen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Genauso sorgen viele Ausgaben im Bildungsund Gesundheitssystem dafür, dass mehr Menschen – gut ausgebildet und gesund – dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Produktive Ausgaben legen die Grundlage, dass künftige Generationen Wohlstand erwirtschaften können. Mittels Kreditfinanzierung werden sie in generationengerechter Art und Weise an der Finanzierung dieses Wohlstands beteiligt. Eine auf produktive Ausgaben ausgerichtete Schuldenregel steigert so die Verlässlichkeit und Planbarkeit der Finanzpolitik. Daran fehlt es heute insbesondere bei öffentlichen Infrastrukturinvestitionen. Seit dem Haushaltsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 mangelt es Deutschland an einem Verfahren, das mehrjährige Investitionen ermöglicht; das Gericht formulierte strenge Anforderungen an die Jährlichkeit und Jährigkeit der Haushaltsführung, wenngleich nicht völlig klar ist, inwieweit diese Grundsätze nicht nur für die notlagenbedingte, sondern auch für die regulär zulässige Verschuldung nach der aktuellen Schuldenbremse zu beachten sind. Gerade Investitionen in Straßen und Schienen aber sind beispielsweise nicht innerhalb eines Haushaltsjahres durchführbar; genauso betrifft das viele klimafreundliche Umrüstungsinvestitionen in der Industrie. Dieses Problem wird durch eine Schuldenregel, die Verschuldungsspielräume ausdrücklich und damit rechtssicher für mehrjährige Investitionen schafft, ab- 16 von 34 POLICY PAPER 11 Ein eindrückliches Beispiel des Herauswachsens aus hoher Staatsverschuldung sind die USA nach dem zweiten Weltkrieg. gemildert, weil die Finanzierung entsprechender Projekte über mehrere Jahre verlässlicher gewährleistet ist, anstatt dem Risiko wechselnder Haushaltslagen ausgesetzt zu sein. Der Bund könnte so zuverlässiger als bisher mehrjährige Investitionsprogramme auflegen, die für Staat und Wirtschaft mittelfristig Planbarkeit schaffen und zudem effizienter verausgabt werden können (Belu Manescu 2024). Fiskalpolitik hat außerdem eine Keynesianische Funktion, indem sie in einer wirtschaftlichen Schwächephase für Vollauslastung sorgt (SiglGlöckner et al. 2021). Ist die Wirtschaft unterausgelastet, fehlt es ihr an Nachfrage von Konsumenten, Unternehmen oder dem Ausland. Kreditfinanzierte Ausgaben stärken in einer solchen Situation das Wachstum. Maßnahmen zur Stärkung der Nachfrage wie Kaufanreize für bestimmte Produkte, z. B. Autos, oder Transferzahlungen an private Haushalte und Unternehmen, die deren Konsum und Investitionen steigern, sorgen dafür, dass mehr Menschen arbeiten, Geld verdienen und es wieder ausgeben. Der Staat aktiviert so die Geldflüsse im Wirtschaftskreislauf, sorgt für Vollauslastung und verhindert, dass die Wirtschaft dauerhaft auf einen schlechteren Wachstumspfad abrutscht. In Ansätzen ist dieser Grundgedanke in Form der Konjunkturkomponente, die die zulässige Kreditaufnahme in Abschwüngen erhöht, bereits in der derzeitigen Schuldenbremse verankert. Die Konjunkturkomponente soll jedoch lediglich staatliche Einnahmeverluste ausgleichen, die aufkommen, wenn die Konjunktur schlechter läuft als im Durchschnitt der Vergangenheit. Vollauslastung geht über dieses Konzept hinaus und meint eine Situation, in der alle verfügbaren Kapazitäten nachhaltig, d. h. ohne Überhitzung und Inflation zu befördern, ausgeschöpft sind. Für die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen ist das entscheidend, denn Vollauslastung steigert Löhne und Steuereinnahmen und senkt Transferbedarfe aus dem Staatshaushalt. Ökonomisch sinnvoll ist eine Schuldenregel also dann, wenn sie Kreditspielräume für produktive Ausgaben und nachfrageseitige Maßnahmen zur Sicherung von Vollauslastung erlaubt. Sie ermöglicht so staatliche Wachstumspolitik. Wachstum wiederum sichert nachhaltige Staatsfinanzen, weil es Zinskosten finanzierbar macht und den Staat aus aufgebauten Schuldenständen „herauswachsen“ lässt.11 In unserem Vorschlag, die neue Schuldenregel an den europäischen SWP anzulehnen, würde sich das ebenso widerspiegeln. So würden die positiven wirtschaftlichen Effekte von kreditfinanzierten Staatsausgaben die Wachstumsprognosen in die Festlegung der Defizitgrenze einfließen. Die Verknüpfung zwischen Wirtschaftswachstum und finanzieller Nachhaltigkeit wäre so in der Schuldenregel reflektiert – etwas, das die derzeitige Schuldenbremse ignoriert. Staatliche Handlungsfähigkeit in der Krise gewährleisten Die neue Schuldenregel muss sicherstellen, dass der Staat in jedweder Krisensituation finanziell handlungsfähig ist. Auf den ersten Blick hat sich die aktuelle Schuldenbremse dabei bewährt. Die Konjunkturkomponente erlaubt es der Politik zumindest in moderatem Umfang, in Wirtschaftskrisen die Nachfrage zu stabilisieren. Darüber hinaus sieht die Notlagenklausel vor, dass der Staat bei Naturkatastrophen und in außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der staatlichen Kontrolle entziehen und erhebliche finanzielle Beeinträchtigungen mit sich bringen, Schulden im notwendigen Umfang aufnehmen darf. Während der Corona-Pandemie und der Energiekrise infolge des Ukraine-Kriegs konnte der deutsche Staat so Wirtschaftshilfen und Energiepreisbremsen finanzieren. Spätestens seit dem Haushaltsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 aber ist klar, dass die derzeitige Notlagenklausel eine Autorisierungslücke schafft. Das Gericht stellte in seinem Urteil fest, dass der Gesetzgeber den Veranlassungszusammenhang 17 von 34 POLICY PAPER Rechtliche Umsetzung des Reformvorschlags zwischen Notsituation und kreditfinanzierten Reaktionsmaßnahmen hinreichend darlegen muss. Diese Darlegungslast sei umso größer, je länger die Notsituation andauere und je weiter Maßnahmen zur Krisenbewältigung zeitlich vom Beginn der Notlage entfernt seien (Bundesverfassungsgericht 2023). Anders formuliert: Je länger eine Notsituation fortbesteht, desto schwieriger wird der Nachweis, dass ein solcher Veranlassungszusammenhang zur staatlichen Kreditaufnahme besteht und die staatliche Kontrolle fehlt. Diese nur schwer greifbaren Darlegungslasten erschweren die Einschätzung, ob bzw. bis zu welcher Höhe der Staat in einer konkreten Krisensituation auf staatliche Verschuldung zurückgreifen darf. Um rechtlichen Risiken zu entgehen, wird in der Praxis daher von einer ökonomisch sinnvollen Kreditaufnahme entweder gänzlich oder wenigstens partiell abgesehen – was sich aktuell unter anderem in einigen Ländern zeigt. In der Konsequenz führt das zu Einschnitten bei sonstigen Staatsausund aufgaben, um adäquat auf akute Krisensituationen reagieren zu können. Das Beispiel des Ukraine-Kriegs soll dieses Problem verdeutlichen. Es stellt sich die Frage, inwieweit dynamische Veränderungen des Krieges sich der staatlichen Kontrolle entziehen. Der Krieg währt mittlerweile seit drei Jahren und sein Verlauf hängt unbestreitbar von politischen Entscheidungen, die auch von NATOStaaten wie Deutschland beeinflusst werden, ab. Dennoch stellt er für sich genommen eine Notlage im Sinne einer außergewöhnlichen politischen, militärischen und finanziellen Herausforderung Deutschlands dar. Gleichwohl ist es nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich hoch umstritten, ob bzw. inwieweit es in dieser Situation möglich ist, die finanzielle Unterstützung der Ukraine unter Rückgriff auf die Notlagenklausel der Schuldenbremse zu finanzieren. Der Staat muss jedoch in jeder Krisensituation eindeutig autorisiert sein, Maßnahmen zu ihrer Bewältigung zu finanzieren. Rechtliche Unwägbarkeiten müssen gerade in diesen Fällen möglichst vermieden werden, um eine effektive und zeitnahe Krisenbewältigung zu ermöglichen. Die neue Schuldenregel sollte vor diesem Hintergrund an zwei Stellschrauben verändert werden. Erstens sollten Kreditspielräume zur Abwehr einer konjunkturellen Unterauslastung sich stärker am Ziel der Vollauslastung orientieren, wie wir oben ausführen. Zweitens braucht die Regel eine bedingungsärmere Klausel für außergewöhnliche Situationen. So sollte es unter strikten Bedingungen und Beschränkungen möglich sein, die Mittel bereitzustellen, die erforderlich sind, um temporäre, aber aufgrund ihrer Signifikanz und Dringlichkeit einschneidende und somit außergewöhnliche Veränderungen zu bewältigen, z. B. auch im Bereich der Verteidigung oder der Dekarbonisierung der Wirtschaft. Der Anreiz zum Missbrauch dieser Regel kann anderweitig eingedämmt werden, z. B., indem entsprechende Tilgungsverpflichtungen dafür sorgen, dass Verschuldung zur Bewältigung außergewöhnlicher Situationen einen Preis hat – nämlich künftige Einschränkungen im Haushalt – oder durch besondere Mehrheitsanfordernisse. 4. Im Folgenden erläutern wir, wie der Reformvorschlag für die Schuldenregel des Bundes (Artikel 115 GG) und der Länder (Artikel 109 GG) rechtlich umgesetzt werden könnte. Die Schuldenregel des Bundes Wir schlagende folgende Änderung des Artikels 115 GG und entsprechende einfachgesetzliche Ausführungsbestimmungen vor. 18 von 34 POLICY PAPER Artikel 115 GG Seit dem 01.08.2009 geltende Fassung:* (1) 1 Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. (2) 1 Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. 2 Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. 3 Zusätzlich sind bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Aufund Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. 4 Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der nach den Sätzen 1 bis 3 zulässigen Kreditobergrenze werden auf einem Kontrollkonto erfasst; Belastungen, die den Schwellenwert von 1,5 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt überschreiten, sind konjunkturgerecht zurückzuführen. 5 Näheres, insbesondere die Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen und das Verfahren zur Berechnung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung auf der Grundlage eines Konjunkturbereinigungsverfahrens sowie die Kontrolle und den Ausgleich von Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der Regelgrenze, regelt ein Bundesgesetz. ⁶ Im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, können diese Kreditobergrenzen auf Grund eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages überschritten werden. 7 Der Beschluss ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden. 8 Die Rückführung der nach Satz 6 aufgenommenen Kredite hat binnen eines angemessenen Zeitraumes zu erfolgen. Reformvorschlag: (1) 1 Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. (2) 1 Der Gesetzgeber ist zur Sicherung der Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen verpflichtet. 2 Er bestimmt durch Bundesgesetz zu Beginn einer Legislaturperiode Regeln für die Haushaltspolitik, die die Erfüllung der Bestimmungen des Satzes 1 gewährleisten und regelmäßig unabhängig durch [eine unabhängige Institution] überprüft werden. (3) 1 Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich und, sofern sich aus den nachfolgenden Regelungen nichts anderes ergibt, ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. 2 Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten produktiven Ausgaben nicht überschreiten; die gesamtwirtschaftlichen Effekte dieser Ausgaben unterliegen der unabhängigen Überprüfung nach Absatz 2 Satz 2. 3 Ausnahmen sind nur zulässig zur Deckung außergewöhnlicher Bedarfe auf Grund eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages; ein solcher Ausnahmebeschluss ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden. 4 Die nach Satz 3 aufgenommenen Kredite sind in einem angemessenen Zeitraum zurückzuführen. Reformvorschlag für Artikel 115 GG und das Artikel-115-Gesetz Ausführungsgesetz (G115) • Spezifikation einer Regel für die Haushaltspolitik in Anlehnung an die EU-Fiskalregeln (für die Legislaturperiode 20252029: maximales Budgetdefizit für Bund, Länder und Kommunen von 1,8 Prozent des BIP) • Bestimmungen zur Einbindung der Regel und ihrer Überprüfung in den Haushaltsprozess • Definition produktiver Ausgaben, außergewöhnlicher Bedarfe und angemessener Tilgungsverpflichtungen Tabelle 1: Reformvorschlag für Artikel 115 GG und das Artikel-115-Gesetz; Quelle: eigene Darstellung * Streichungen zeigen an, welche Teile des derzeit geltenden Gesetzestextes durch den Reformvorschlag ersetzt würden. 19 von 34 POLICY PAPER 12 Alternativ könnte der Gesetzgeber bei der Regelauswahl auf die Vorschläge des Sachverständigenrates, der Bundesbank oder einiger Forschungsinstitute zurückgreifen (s. o.). Dann müsste aber weiterhin eine Kongruenz mit den europäischen Regeln sichergestellt werden. 1. Nach Absatz 1 wird folgender Absatz 2 eingefügt: „Der Gesetzgeber ist zur Sicherung der Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen verpflichtet. […]“ Begründung. Absatz 2 Satz 1 fußt auf der ersten Leitlinie unseres Reformvorschlags, nach der das Grundgesetz die Sicherung der Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen zur obersten Maxime der Haushaltspolitik erheben sollte. Sie ist in der Formulierung von Artikel 115 GG allen anderen Bestimmungen vorangestellt und ihnen rechtlich übergeordnet. Verschuldungsspielräume bestehen grundsätzlich also nur insofern, dass sie die finanzielle Nachhaltigkeit nicht gefährden. „[…] Er bestimmt durch Bundesgesetz zu Beginn einer Legislaturperiode Regeln für die Haushaltspolitik, die die Erfüllung der Bestimmungen des Satzes 1 unter Berücksichtigung der Vorgaben des Absatzes 3 gewährleisten […]“ Begründung. Der erste Teil von Absatz 2 Satz 2 formuliert den Auftrag an jeden neugewählten Gesetzgeber, sich selbst eine einfachgesetzliche haushaltspolitische Regel zu geben. Damit weicht unser Reformvorschlag vom Ansatz der heutigen Schuldenbremse ab, die im Grundgesetz ein numerisches Limit für das strukturelle Defizit festlegt. Unser Vorschlag folgt dagegen dem Grundsatz, dass das Grundgesetz der Ort ist, an dem die politische Ordnung definiert wird, während die spezifische Ausgestaltung dieser Ordnung Aufgabe des Gesetzgebers und Gegenstand des demokratischen Wettbewerbs ist. Im Fall der Finanzpolitik ist diese Aufteilung schon allein deshalb demokratietheoretisch geboten, weil künftige politische Mehrheiten nur dann ihre legitimen Entscheidungsrechte wahrnehmen können, wenn sie auch die dafür notwendige finanzpolitische Entscheidungshoheit besitzen. Das schafft eine hohe Begründungslast für eine spezifische verfassungsrechtliche Einschränkung der Haushaltspolitik. Die Vorgabe zwingt jede neue Regierung, ihre politischen Vorhaben und deren finanzpolitischen Folgen unter dem Aspekt der finanziellen Nachhaltigkeit zu überprüfen. Der Schlüssel zur Sicherung nachhaltiger Staatsfinanzen ist, wie oben beschrieben, eine gesunde Abwägung zwischen Zinskosten und Wachstum. Ändern sich diese makroökonomischen Rahmenbedingungen, sollte auch die auf finanzielle Nachhaltigkeit abzielende Schuldenregel angepasst werden. Die Kopplung dieser Überprüfung mit dem Anfang neuer Legislaturperioden erlaubt eine Verknüpfung der Abwägungen mit dem demokratisch-politischen Prozess. Aus diesem Grund sollte die technische Konkretisierung der Schuldenregel auf der Ebene eines Bundesgesetzes erfolgen. Das entspricht weiterhin den europarechtlichen Vorgaben zur Verankerung rechtsverbindlicher Fiskalregeln, die keinen Verfassungsrang für numerische Verschuldungsgrenzen fordern (Artikel 5 Richtlinie 2011/85/EU). Konkrete Ausgestaltungsoptionen für die einfachgesetzliche Ebene haben wir oben skizziert. Wir schlagen vor, die im Ausführungsgesetz festzulegende Haushaltsregel aus den EU-Fiskalregeln abzuleiten. Das würde für die kommende Legislaturperiode ein maximal zulässiges gesamtstaatliches Budgetdefizit von ca. 1,8 Prozent des BIP für den Gesamtstaat bedeuten, welches als Haushaltsregel einfachgesetzlich verankert werden sollte – und somit nach deutschem Recht verbindlich und einklagbar wird.12 20 von 34 POLICY PAPER Unser Vorschlag ist in Europa nicht neuartig; er ähnelt der Ausgestaltung der niederländischen Fiskalregeln. Die Niederlande – ihrerseits ein Land, das für nachhaltige Staatsfinanzen und eine niedrige Schuldenquote bekannt ist – haben gesetzlich verankerte Prinzipien für Fiskalpolitik, die mit den europäischen Regeln übereinstimmen. Diese Prinzipien sind dabei nicht in der Verfassung, sondern nur einfachgesetzlich festgehalten (Wet HOF). Die konkrete Schuldenregel wird zu Beginn einer Legislaturperiode durch die neue Regierung in einer Information an das Parlament bekannt gegeben (Startnota), unterstützt durch makroökonomische Projektionen der niederländischen unabhängigen Fiskalinstitution (s. u.). Trotz der eher weichen gesetzlichen Verankerung zeichnen sich die niederländischen Regeln durch Konsistenz und Permanenz aus; tiefgreifende Veränderungen kommen nicht vor. Unser Vorschlag einer Festlegung der fiskalpolitischen Prinzipien im Grundgesetz und ihrer spezifischen Ausgestaltung auf einfachgesetzlicher Ebene schafft demgegenüber eine stärkere rechtliche Bindungskraft. „[…] und regelmäßig unabhängig durch [eine unabhängige Institution] überprüft werden.“ Begründung. Ein potenzieller Einwand gegen eine einfachgesetzliche Ausgestaltung der Schuldenregel könnte lauten, dass die Regel in angespannten Haushaltslagen abhängig vom politischen Willen des Gesetzgebers aufgeweicht oder gar ausgehebelt werden könnte. Zwar darf man anzweifeln, dass es diesen Automatismus zwischen der Kassenlage und dem Umgang mit der Schuldenregel gibt. Immerhin ist die Folge einer ausufernden Fiskalpolitik Inflation – und nicht erst der Wahlerfolg Donald Trumps in den USA zeigt, dass Regierungen, die auf eine Wiederwahl hoffen, sich kurzfristige Politik zum Preis hoher Inflation politisch nicht leisten können. Ebenso hat sich in den Niederlanden gezeigt, dass es eher die politische Kultur und ein lagerübergreifender Konsens bezüglich ökonomisch sinnvoller Staatsfinanzen sind, die die finanzpolitische Nachhaltigkeit tragen, nicht eine besonders scharfe (Verfassungs-)Gesetzgebung. Allerdings ist das Anliegen, Fiskalpolitik ob ihrer Wirkmächtigkeit nachhaltig regelgebunden und möglichst evidenzbasiert auszugestalten, sinnvoll. Die Regelgebundenheit wird daher im letzten Teil von Absatz 2 Satz 2 gestärkt, indem er eine unabhängige Überprüfung der Regel und ihrer Einhaltung vorschreibt. Damit würde das Grundgesetz die gleichlautenden Bestimmungen auf europäischer Ebene übernehmen (Artikel 6 Richtlinie 2011/85/EU). An die ist Deutschland zwar schon heute gebunden. Die unabhängige haushaltspolitische Überwachung wird dabei vom wissenschaftlichen Beirat des Stabilitätsrats, der sich wiederum aus dem Bundesund den Landesfinanzministern zusammensetzt, wahrgenommen. Bisher findet die Arbeit des Beirats jedoch unter mäßiger öffentlicher Aufmerksamkeit und durch die politische Besetzung des Stabilitätsrats nur mittelbar unabhängig statt. Unser Vorschlag sieht dagegen vor, die Pflicht des Gesetzgebers zur öffentlichen Rechtfertigung seiner Finanzpolitik deutlich aufzuwerten. Eine unabhängige Institution sollte die einfachgesetzlich erlassene Haushaltsregel auf ihre Eignung sowie Einhaltung hin überprüfen und bewerten, ob sie dem grundgesetzlichen Gebot der Sicherung der finanziellen Nachhaltigkeit gerecht wird. Dazu ist eine Schätzung der makroökonomischen Implikationen der Finanzpolitik für Schuldenstand, Zinsen und Wachstum notwendig. Die Ergebnisse der Überprüfung haben zwar keine rechtsver- 21 von 34 POLICY PAPER bindlichen Konsequenzen für den Gesetzgeber, sondern eine beratende Funktion. Aber sie sollten öffentlichkeitswirksam im Rahmen des Haushaltsprozesses vorgestellt werden. Das versetzt die Regierung in die Lage, ihre Finanzpolitik öffentlich vertreten, verteidigen und verantworten zu müssen. Unser Vorschlag stärkt damit die Rolle von Rechenschaftspflichten in der Haushaltspolitik, welche das Bundesverfassungsgericht bereits 1989 betonte. Die demokratische Legitimation der Haushaltspolitik wird dagegen nicht beeinträchtigt, weil die finale Entscheidungshoheit in den Händen des Gesetzgebers liegt. Verschiedene Institutionen kommen für die unabhängige Überprüfung in Frage. Um die Wirksamkeit von Absatz 2 Satz 2 zu gewährleisten, muss sichergestellt sein, dass die Politik sich nicht selbst kontrolliert oder unmittelbaren Einfluss auf die Kontrolle ausübt. Man könnte beispielsweise einen neuen Haushaltsrat schaffen, der von Bundestag und Bundesrat für einen über eine Legislaturperiode hinausgehenden Zeitraum eingesetzt wird, sodass ob unterschiedlicher politischer Mehrheiten in Bund und Ländern Überparteilichkeit gegeben ist. Eine Alternative besteht in der Umgestaltung des Stabilitätsrates, der in seiner Arbeit und Besetzung stärker von den verantwortlichen Finanzministern loszulösen ist. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung verfügt Deutschland bereits über ein breites Spektrum unabhängiger wissenschaftlicher Einrichtungen, die – analog zur Rolle der Gemeinschaftsdiagnose in den gesamtwirtschaftlichen Projektionen der Bundesregierung – eine grundgesetzlich aufgewertete, beratende Rolle in der haushaltspolitischen Überwachung übernehmen könnten. Eine unabhängige Überprüfung der Haushaltspolitik hat in Deutschland zwar kaum Tradition, wird in anderen Ländern aber bereits erfolgreich praktiziert. Im Vereinigten Königreich beispielsweise ist dafür das Office for Budget Responsibility (OBR) zuständig. In seinem halbjährlichen Economic and Fiscal Outlook analysiert und prognostiziert das OBR die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, Politikmaßnahmen der Regierung und deren makroökonomische und fiskalische Auswirkungen. Auch die Einhaltung der Fiskalregeln der Regierung wird darin evaluiert (Office for Budget Responsibility 2024). Ein ähnlicher Ansatz wird mit dem zwar dem Wirtschaftsministerium unterstellten, in seiner Arbeit jedoch unabhängigen Centraal Planbureau (CPB) in den Niederlanden verfolgt, dessen Analysen per Gesetz die Grundlage für die Haushaltsplanung der niederländischen Regierung darstellen (Centraal Planbureau o. J.). In den USA ist das Congressional Budget Office (CBO) ein analoges Beispiel (Congressional Budget Office o. J.). 2. Der bisherige Absatz 2 wird Absatz 3. 3. Absatz 3 wird wie folgt gefasst: „Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich und, sofern sich aus den nachfolgenden Regelungen nichts anderes ergibt, ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. […]“ Begründung. Absatz 3 Satz 1 formuliert wie im Status quo den Grundsatz eines ausgeglichenen Haushalts, gesteht aber die Gewährung von Ausnahmetatbeständen zu, die im Folgenden erläutert werden. „[…] Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten produktiven Ausgaben nicht überschreiten; […]“ Begründung. Der in Absatz 3 Satz 2 formulierte Ausnahmetatbestand für produktive Ausgaben spiegelt unseren Ansatz wider, ökonomisch sinnvolle Verschuldung zu ermöglichen. Er ergänzt die quantitative Begrenzung der Verschuldung nach Absatz 2 durch 22 von 34 POLICY PAPER ein qualitatives Kriterium. Ökonomisch sinnvoll ist Verschuldung dann, wenn sie ausreichendes Wachstum schafft; denn Wachstum und mit ihm steigende Steuereinnahmen versetzen den Staat in die Lage, die Zinskosten der Verschuldung zu finanzieren, Schuldenstände relativ zur Wirtschaftsleistung zu senken und so die finanzielle Nachhaltigkeit sicherzustellen. Unser Vorschlag der Kreditaufnahme für produktive Ausgaben vermeidet dabei anders als eine klassische goldene Regel bewusst den Begriff der Investitionen. Die Unterscheidung zwischen investiven und konsumtiven Ausgaben entstammt einer buchhalterischen Logik; Ausgaben sind dann investiv, wenn sie einen bilanziellen Vermögenswert schaffen, etwa neue Schulgebäude oder Straßen. Dabei ist unerheblich, ob dieser Vermögenswert eine positive Wirkung auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit hat. So finden sich in den Bundeshaushaltsplänen immer wieder Ausgaben, die im Sinne der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) oder der Finanzstatistik zwar Investitionen darstellen, aber keine produktive Wirkung entfalten, beispielsweise der Aufbau des Generationenkapitals für die Rente oder Darlehen an die Bundesagentur für Arbeit (Deutsche Bundesbank 2011; Bundesministerium der Finanzen 2024). Außerdem würde die Verwendung des Investitionsbegriffs – insbesondere für Nettoinvestitionen – eine bilanzielle Erfassung von Vermögen und Abschreibungen des Abbildung 4: Beispiel Produktive vs. Investive Staatsausgaben; Quelle: eigene Darstellung Tabelle 2: Beispiele für produktive Ausgaben; Quelle: eigene Darstellung produktiv Nicht unbedingt produktiv investiv ●Nettoinvestitionen in Straßen und Schienen ●Zuschüsse für private Investitionen in zusätzliche Produktionsanlagen ●Erwerb von Aktien zum Aufbau des Generationenkapitals* ●Darlehen an die Bundesagentur für Arbeit konsumtiv ●Vorfinanzierung von Steuerreformen, die das Arbeitsangebot dauerhaft erhöhen ●Personalausgaben im Bildungswesen (bis sie aus daraus resultierenden Steuermehreinnahmen finanziert werden können) ●Zuschüsse zur Rentenversicherung ●Personalausgaben für Sicherheitsbehörden *Diese Transaktion kann für den Bund zwar eine Rendite bedeuten, wirkt aber im volkswirtschaftlichen Sinne nicht produktiv, d.h. sie steigert nicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. 23 von 34 POLICY PAPER Staates im Sinne der doppischen Haushaltsführung erfordern. Die Anwendung der Doppik auf den Bundeshaushalt mag aus anderen Gründen sinnvoll sein, für die finanzielle Nachhaltigkeit jedoch ist sie unerheblich. Eine Schuldenregel, die die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen sicherstellen soll, muss sich stattdessen an produktiven Effekten der Finanzpolitik orientieren. Dieser Logik folgend schlagen auch der Sachverständigenrat (2024c) und das ZEW (Bohne et al. 2024) eine Fokussierung auf zukunftsorientierte Ausgaben vor; und das Bundesverfassungsgericht betonte bereits 2007 den zukunftsbegünstigenden Charakter mancher Staatsausgaben. Der Begriff der produktiven Ausgaben ist dagegen an ebenjene Zukunftsorientierung geknüpft. Er ist in der Volkswirtschaftslehre etabliert und sollte sowohl in der Begründung der Grundgesetzänderung als auch im Ausführungsgesetz zu Artikel 115 GG definiert werden als Ausgaben, die das Produktionspotenzial dauerhaft und signifikant ausweiten. Produktive Ausgaben können dabei über Produktivitätssteigerungen oder den Ausbau gesamtwirtschaftlicher Produktionskapazitäten in Kapitalstock und Arbeitsmarkt wirken. Sofern sie Wachstumseffekte bewirken, die über das Maß von Abschreibungen hinausgehen, qualifizieren sie sich für eine Finanzierung mit Krediten. Beispiele für produktive Ausgaben sind einerseits viele klassische öffentliche Investitionen in die Infrastruktur (z. B. Straßen, Schienenwege, Schulen, Krankenhäuser, Energienetze etc.), andererseits aber auch einige als konsumtiv qualifizierte Ausgaben in Bildung, Forschung und Entwicklung. Eine Schuldenregel, die Verschuldungsspielräume für produktive Ausgaben schafft, knüpft direkt an positive Wachstumseffekte – und somit an ein zentrales Kriterium für finanzielle Nachhaltigkeit – an. Diese Effekte lassen sich quantitativ evaluieren; und diese Evaluation sollte Teil des Haushaltsprozesses werden. Damit wäre ein erster Schritt in Richtung einer wirkungsorientierten Haushaltspolitik getan, wie wir im Folgenden erläutern. „[…] die gesamtwirtschaftlichen Effekte dieser Ausgaben unterliegen der unabhängigen Überprüfung nach Absatz 2 Satz 2. […]“ Begründung. Damit Kreditspielräume tatsächlich für produktive Zwecke genutzt werden, braucht es eine effektive Governance-Struktur. Der zweite Teil von Absatz 3 Satz 2 schafft eine solche, indem er die Schätzung der gesamtwirtschaftlichen Effekte von produktiven Ausgabeplänen der bereits erwähnten unabhängigen Überprüfung unterwirft.13 Diese Überprüfung evaluiert, wie groß die zu erwartenden Wachstumsimpulse sind und ob sie zusätzliche, d. h., über Abschreibungen hinausgehende, Kapazitäten in Kapitalstock und Arbeitsmarkt oder eine Produktivitätssteigerung bewirken. Diese Überprüfung ist für den Gesetzgeber zwar eher beratend als mit rechtlichen Konsequenzen verbunden. Wenn sie aber klug in den Haushaltsprozess eingebunden wird, schafft sie eine öffentliche Rechenschaftspflicht und macht die qualitative Begrenzung der Verschuldung wirksam. 13 Einen ähnlichen Vorschlag unterbreitete im Dezember 2023 auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz. 24 von 34 POLICY PAPER Abbildung 5: Eine neue Schuldenregel im Haushaltsprozess; Quelle: eigene Darstellung Das könnte wie folgt gestaltet und sollte im Ausführungsgesetz zu Artikel 115 GG geregelt werden: Zunächst würde die Bundesregierung mit ihrem Regierungsentwurf zum Haushalt einen objektbezogenen Kreditfinanzierungsplan vorlegen, indem sie alle produktiven Ausgaben auflistet, die sie mit Krediten finanzieren möchte, und die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen ihres Plans quantifiziert. Im selben Zug könnte sie darlegen, inwieweit sie die selbstgesetzte Haushaltsregel nach Absatz 2 erfüllt. Beides – die Einhaltung der Regel wie die produktiven Effekte der Ausgabenpläne – würden im nächsten Schritt von einer unabhängigen Institution evaluiert. Die Schätzungen von Bundesregierung und unabhängiger Institution müssen veröffentlicht werden, um der Öffentlichkeit eine unvoreingenommene Bewertung der Regierungspläne zu ermöglichen. Weichen die Schätzungen der Bundesregierung von denen der unabhängigen Experten ab, hat das zwar keine unmittelbaren rechtlichen Folgen, doch wird sie sich dafür öffentlich verantworten müssen. Sie hat also gleich mit der Vorlage des Regierungsentwurfs den Anreiz, eine plausible Einschätzung vorzunehmen. Die quantitative Überprüfung des Haushaltsplans müsste je nach Verlauf der parlamentarischen Haushaltsverhandlungen aktualisiert werden, bevor der finale Haushaltsplan verabschiedet wird. Abschließend steht der Opposition, insbesondere im Falle signifikant divergierender Schätzungen von Regierung und unabhängiger Institution, nach wie vor die Möglichkeit der Klage offen. Unser Vorschlag stärkt nicht nur die Rechenschaftsplicht des Gesetzgebers in der Haushaltspolitik – welche durch die aktuelle Schuldenbremse obsolet wird – sondern auch die Wirkungsorientierung der Finanzpolitik. Bislang spielt die Frage, welche politischen oder ökonomischen Ziele mit einzelnen Ausgabekategorien verfolgt werden und ob das gelingt, in der Haushaltsführung quasi keine Rolle. In unserem Vorschlag jedoch müsste die gesamtwirtschaftliche Sinnhaftigkeit von kreditfinanzierten, produktiven Ausgaben begründet werden. Die 31 von 34 POLICY PAPER Belu Manescu (2024): "The Planning of Public Investments in the EU Member States: LongTerm Strategy, Selection and Budgeting Issues", Europäische Kommission, Discussion Papers. Beznoska, M. / Hentze, T. / Hüther, M. / Kauder, B. 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