Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und Landesplanung

von Seht, Hauke Article Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und Landesplanung Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: von Seht, Hauke (2023) : Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und Landesplanung, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 81, Iss. 2, pp. 188-202, https://doi.org/10.14512/rur.804 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/272188 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ rur.oekom.de https://doi.org/10.14512/rur.804 POLITIK UND PRAXIS PERSPEKTIVE  POLICY AND PRACTICE PERSPECTIVE OPEN ACCESS Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und Landesplanung Hauke von Seht Received: 31 May 2022 Accepted: 7 November 2022 Published online: 6 December 2022 Zusammenfassung Photovoltaik-Freiflächenanlagen haben das Potenzial, zu einem der zentralenElemente des kommenden Energiesystems zu werden. Der Bund sieht inzwischen einen erheblichen und raschen Ausbau vor. Inwieweit in den Regionen und Gemeinden jedoch entsprechendePlanungen und Maßnahmen erfolgen, wird absehbarauch von den raumordnerischen Regelungen des Bundes und der Länder abhängen. Im vorliegenden Beitrag wird erläutert, dass hier jeweils erhebliche Unterstützungs-undSteuerungsmöglichkeitenzurFlankierungderAus- baubemühungenzurVerfügungstehen.AufgezeigtwerdendabeiauchQuerbezügezumErneuerbare-Energien-Gesetzsowie dem Baugesetzbuch und es wird dargelegt, dass die unterschiedlichen Arten von Photovoltaik-Freiflächenanlagen teilweise ein differenziertes Vorgehen erfordern werden. AnmerkungDer Autor arbeitet für die Bezirksregierung Düsseldorf als Dezernent in der Regionalplanung. Die Ausführungen sind jedoch seine persönlichen Ansichten. Sie basieren in Teilen auf einem Vortrag des Autors am 10. Mai 2022 im Rahmen der 4. Baurechtstage Nordrhein-Westfalen des Münchner Instituts für Städtebau und Wohnungswesen und des Instituts für Städtebau Berlin. Hauke von Seht, Bezirksregierung Düsseldorf, Cecilienallee 2, 40474 Düsseldorf, Deutschland [email protected] © 2022 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). Schlüsselwörter: Photovoltaik-Freiflächenanlagen Raumordnung erneuerbare Energien Klimawandel  Stromversorgung Expansion of ground-mounted photovoltaic. Support and control options for federal spatial planning and state planning Abstract Ground-mounted photovoltaic systems have the potential to becomeoneof thecentralelementsofthecomingenergysystem.TheGermanfederalgovernmentisnowplanningasignificant and rapid expansion. However, the extent to which appropriate planning and measures take place in regions and municipalities will also depend on the spatial planning regulations of the federal and state governments. This paper explainsthatconsiderablesupportandcontroloptionsareavail- able to accompany expansion efforts. Cross-references to the RenewableEnergy Sources Act andthe BuildingCode are also shown and it is explained that the different types of groundmounted photovoltaic systems may partially require a differentiated approach. Keywords: Ground-mounted photovoltaic systems Spatial planningRenewableenergy Climate change Power supply 1 Einleitung 1.1 Fragestellung Photovoltaik-Freiflächenanlagen nehmen in den energiepolitischen Diskussionen an Bedeutung zu. Mit ihnen werden 188 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und ... Hoffnungen auf rasche, sichere und kostengünstige Beiträge zur regenerativen Stromversorgung verbunden. Damit sich diese Hoffnungen erfüllen, gilt es, auch den raumordnerischen Rahmen zu analysieren und bereits auf überregionaler Ebene entsprechende Weichenstellungen vorzunehmen. Nachstehend wird daher aufbauend auf einem allgemeinen Überblick herausgearbeitet, welche raumordnerischen Unterstützungs- und Steuerungsoptionen auf Bundes- und Landesebene für Freiflächen-Photovoltaik bestehen und genutzt werden sollten. Fragen des Bauplanungsrechts und des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG1) werden hingegen nur angesprochen, soweit sie im Kontext raumordnerischer bzw. raumbezogener Fragen und ergänzender oder konkurrierender Steuerungsoptionen von Relevanz sind. 1.2 Photovoltaik-Freiflächenanlagen als wichtiges Element im Energiesystem der Zukunft Die Dringlichkeit des raschen Ausbaus der erneuerbaren Energien in Deutschland hat sich durch die geopolitischen Verwerfungen des Jahres 2022 noch einmal deutlich erhöht. Denn der Ausbau der regenerativen Energieversorgung stärkt nicht nur die Wertschöpfung im eigenen Land, sondern vermindert auch externe Abhängigkeiten und ungewollte Geldströme in Länder, deren Finanz- und Wirtschaftskraft nicht unterstützt werden soll. Diese Begründungselemente ergänzen das existenzielle Ziel des Klimaschutzes, zu welchem eine regenerative Energieversorgung elementar beiträgt. Zur Bedeutung des Klimaschutzes sei hier exemplarisch auf den grundlegenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 24. März 20212verwie- sen. Vor diesem Hintergrund ist ein massiver Ausbau der regenerativen Stromproduktion erforderlich, gerade auch im Hinblick auf den Bedarf bisher nicht oder wenig strombasierter Anwendungen. Denn im Zuge der Sektorenkopplung wird Strom beispielsweise verstärkt im Raumwärmebereich für den Betrieb von Wärmepumpen3oder im Mobilitätsbereich für Batterienutzungen sowie die Generierung von Wasserstoff benötigt. Hinzu kommt die Umstellung industriell- 1Soweit nicht andersangegeben, wirdnachstehend immer aufdie Fassung des EEG abgestellt, die ab dem 1. Januar 2023 gilt (EEG 2023). Das heißt, es wurden die Änderungen durch die Artikel 1 (zum 29.07.2022) und 2 (zum 01.01.2023) des Gesetzes zu Sofortmaßnahmen für einen beschleunigten Ausbau der erneuerbaren Energien und weiteren Maßnahmen im Stromsektor vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1237) gemäß Artikel 20 des betreffenden Gesetzes einbezogen. 2BVerfG, Urteil vom 24. März 2021, BvR 2656/18. 3Zu den Potenzialen vgl. IWES/IBP (2017). gewerblicher Prozesse, bei denen bisher fossile Energien genutzt werden. Dementsprechend enthält die „Eröffnungsbilanz Klimaschutz“ des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK 2022: 13) unter anderem die Aussage, dass der Strombedarf von etwa 560 Terrawattstunden (TWh) im Jahr 2021 auf 680 bis 750 TWh im Jahr 2030 ansteigen werde. Im Ergebnis gelte es, die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien von aktuell knapp 240 TWh auf 544 bis 600 TWh im Jahr 2030 zu erhöhen. Dazu passend wurden als Ergebnis des im Sommer 2022 abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung unter anderem des EEG im Ausbaupfad des § 4 EEG ab dem 01. Januar 2023 gültige, ambitionierte Zielmarken festgelegt. So soll die installierte Leistung von Solaranlagen (Dachanlagen, Freiflächenanlagen, besondere Solaranlagen) auf 215 Gigawatt (GW) im Jahr 2030 gesteigert werden und mit 400 GW wurde erstmalig ein entsprechender Wert für das Jahr 2040 aufgenommen. Der Ausbaupfad soll künftig hälftig auf Dach- und Freiflächen verteilt werden (Deutscher Bundestag 2022: 3, 181–182). Das passt auch zu internationalen Entwicklungen. So geht die International Energy Agency (IEA) gemäß dem Hauptszenario einer aktuellen Publikation davon aus, dass in der Periode 2021-2026 fast 60% der global neu installierten regenerativen Leistung auf die boomende Solarenergie entfällt. Hiervon wiederum sollen mehr als 60% mittels größerer Vorhaben im Versorgungsmaßstab realisiert werden (IEA 2021: 26).4 Noch langfristigere Zahlen für Deutschland nennen beispielsweise Luderer, Kost und Sörgel (2021:3,6)ineiner Publikation, die auf die 2021 verschärften Ziele im Bundes- Klimaschutzgesetz (KSG)5Bezug nimmt. Danach steigt der Elektrizitätsanteil an der Endenergie in den Zielszenarien von 18% im Jahr 2019 bis zum Jahr 2045 auf 40 bis 69%. Überwiegend werde die Stromnachfrage dabei mittels eines erheblichen Ausbaus der innerdeutschen Solar- und Windstromerzeugung auf 630 bis 1.480 TWh im Jahr 2045 abgedeckt (Luderer/Kost/Sörgel 2021: 6). Dabei spielen Photovoltaik-Freiflächenanlagen zusammen mit Photovoltaik- Dachanlagen sowie Windenergieanlagen zentrale Rollen. 4Auch für die EuropäischeUnion wird für einen ähnlichen Zeithorizont ein starker Photovoltaik-Ausbau erwartetu (vgl. SolarPower Europe 2021:5). 5Bundes-Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2513), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 18. August 2021 (BGBl. I S. 3905) geändert worden ist. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 189 H. von Seht 2 Technologiebezogener Überblick 2.1 Anlagenarten Bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen waren früher fast ausschließlich bodennahe Anlagen gängig, bei denen innerhalb des Parks höchstens eine extensive landwirtschaftliche Nutzung z. B. durch Schafbeweidung erfolgt. Diese Anlagen dominieren auch heute noch und erlauben hohe Energieerträge pro Hektar bei geringen Kosten. Zunehmende Aufmerksamkeit bekommen unter anderem aus Gründen bestehender Raumnutzungskonkurrenzen jedoch auch schwimmende Photovoltaik-Anlagen (Floating-Photovoltaik) und Agri- Photovoltaik-Anlagen (mit einem hohen Anteil agrarischer Nutzung) als besondere Arten von Photovoltaik-Freiflächen- anlagen. Die DIN SPEC 91434 (DIN 2021) definiert hierfür zwei Kategorien: Agri-Photovoltaik-Anlagen mit einer Aufständerung mit lichter Höhe (Kategorie I) sowie Agri- Photovoltaik-Anlagen mit einer bodennahen Aufständerung (Kategorie II). Hier darf der konstruktionsbedingte Wegfall von landwirtschaftlich nutzbaren Teilflächen höchstens 10% (Kategorie 1) bzw. 15% (Kategorie 2) der Gesamtprojektfläche betragen (DIN 2021: 15). Bei Floating-Photovoltaik-Anlagen (vgl. Pauli/Tritschler 2020) kann sich ihre Errichtung beispielsweise als Nachfolgenutzung oder Nebenanlage eines Rohstoffabbaubetriebes auf Abgrabungsgewässern anbieten. Denn an solchen Standorten ist die natürliche Landschaft ohnehin stark beeinträchtigt bzw. entfernt und eine zumeist vorhergehende landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr möglich. Vielfach gibt es auch keine anderweitige ambitionierte Nachfolgenutzung bzw. kein entsprechendes (wirtschaftliches) Interesse. Leitungen und Zuwegungen sind in der Regel vorhanden und bei einem noch bestehenden Abbaubetrieb ist ein Eigenstromverbrauch möglich. Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind von Weitem zumeist kaum von den selteneren Anlagen der Freiflächensolarthermie (vgl. Maaß/Sandrock/Weyland 2015) zu unterscheiden. Auch hinsichtlich Auswirkungen und Raumnutzungskonkurrenzen sind beide – gegebenenfalls sogar kombinierbaren – Anlagenarten ähnlich. Zusammen können sie unter dem Oberbegriff Freiflächensolaranlagen (FFSA) subsummiert werden. 2.2 Rauminanspruchnahme Der Flächenbedarf für Photovoltaik-Freiflächenanlagen ist in den vergangenen Jahren deutlich gesunken. Wurden im Jahr 2005 noch rund 3,5 ha pro MW installierter Leistung benötigt (ZSW/Bosch & Partner 2019: 86), so rechnet Wirth (2022: 40) bei neueren normalen Photovoltaik-Freiflächen- anlagen (keine Agri-Photovoltaik) nur noch mit 1 ha pro MW. Hierbei spielt nicht nur der technologische Fortschritt eine Rolle, sondern unter anderem auch, dass in Folge des Kostenrückgangs eine dichtere Errichtung mit mehr interner Beschattung in Kauf genommen werden kann. Diese hohe Flächeneffizienz vermindert die Konkurrenz unter anderem mit der Futter- und Nahrungsmittelerzeugung, zumal es nicht nur die Option einer parallelen landwirtschaftlichen Nutzung bei der Variante Agri-Photovol- taik gibt. Man könnte über Änderungen des bundesgesetzlichen Rahmens Photovoltaik-Freiflächenanlagen auch zulasten der Flächenanteile für die Produktion von Biomasse für die energetische Nutzung ausbauen (von Seht 2020: 258–259; Luderer/Kost/Sörgel 2021: 11). Denn Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind flächenbezogen um ein Vielfaches produktiver. Wirth (2022: 40–41) nennt für (normale) Photovoltaik-Freiflächenanlagen einen jahresbezogenen Stromertrag von 980 MWhel/ha, für Agri-Photovoltaik von 600 MWhel/ha und für Silomais und dessen energetische Verwertung nur 18,7 MWhel/ha. 2.3 Kosten und Umsetzungsgeschwindigkeit Auch die Energiekosten führen dazu, dass das Interesse an Photovoltaik-Freiflächenanlagen deutlich zunimmt. Denn die EEG-Vergütungen und Kosten der Stromproduktion mittels Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind massiv gesunken: Seit dem 1. Januar 2017 ist für Strom aus großen6 neuen Solaranlagen die Inanspruchnahme einer Zahlung nach dem EEG nur noch über die erfolgreiche Teilnahme an einer Ausschreibung möglich. In diesen Ausschreibungen wird die Höhe der Zahlungsansprüche ermittelt. Der durchschnittliche, mengengewichtete Zuschlagswert lag bei einer Ausschreibung für Solaranlagen im sogenannten 1. Segment (dazu zählen Photovoltaik-Freiflächenanlagen und Photovoltaik auf bestimmten sonstigen baulichen Anlagen) zum Gebotstermin 1. November 2021 – vor den Verwerfungen durch den Krieg in der Ukraine – bei 5,00 ct/kWh (vor Eingang der Zweitsicherheit). Der niedrigste Wert eines Gebotes, das einen Zuschlag erhielt, betrug 4,57 ct/kWh.7 Zum Vergleich: Im Juli 2004 lag die minimale Vergütung für Photovoltaik-Freiflächenanlagen noch bei 45,7 ct/kWh (BMWi 2019:4). Wirth (2022: 9) nennt bezogen auf die inländische Produktion von Photovoltaik-Strom in neuen Megawatt- 6Gemäßdervom1.Januar2023angeltendenFassungdes§22Abs. 3 S. 2 EEG gilt dies ab einer installierten Leistung von 1 MW (zuvor 750 kW). 7https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Elektrizita etundGas/Unternehmen_Institutionen/Ausschreibungen/Solaran lagen1/Gebotstermin_01_11_2021/artikel.html (04.11.2022). 190 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und ... Kraftwerken8Kosten von 3-5,5 ct/kWh. Bei kleinen Dachanlagen sei die Spanne hingegen deutlich höher und zwar im Bereich von 6-11,5 ct/kWh – immer unter der Voraussetzung, dass der Strom abgenommen werde.9ZSW und Bosch & Partner (2019: 57) stellten in ähnlicher Weise fest, dass die Stromgestehungskosten für Photovoltaik-Dachanla- gen rund 50-60% über denen von Photovoltaik-Freiflächen- anlagen liegen. Neben dem generellen Fortschritt bei der Herstellung von Solarmodulen dürften die geringen Kosten speziell bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen auch darin begründet liegen, dass sie sich schnell und in großen Einheiten errichten lassen. Letzteres ist nicht zuletzt bezogen auf die Versorgungssicherheit aktuell besonders wichtig. 3 Raumbezogene Unterstützungs- und Steuerungsoptionen 3.1 Fachrecht und Raum Dass Photovoltaik-Freiflächenanlagen deutlich stärker als bisher ausgebaut werden müssen, wird hier angesichts der vorstehenden Ausführungen als gesetzt angenommen. Angesichts des Gesamtraumes der Bundesrepublik stellt sich daher die Frage möglicher Beiträge der Raumordnung. Diese kann aber nicht beantwortet werden, ohne den Blick auf das zu lenken, was bereits im Fachrecht geregelt wird, werden könnte oder sollte. Der zentrale Startpunkt sind die geplanten regenerativen Strommengen bzw. daraus abgeleitet die zu installierende Leistung. Bisher gab es in § 4 EEG für Solarstrom eher kurz- bis mittelfristige Festlegungen (in Mehrjahresschritten) zu angestrebten installierten Leistungen – abgestimmt mit den Zielen in § 1 EEG. Hier wurden im EEG im Zuge der Novelle des Sommers 2022 auch langfristigere bundesweite Werte festgelegt (vgl. Kapitel 1.2). Möglich wäre aber, dies beispielsweise aufgrund von Netzaspekten oder anderen Erwägungen differenzierend für größere Teilgebiete Deutschlands oder verschiedene Anlagenarten wie Photovoltaik-Freiflächenanlagen vorzunehmen und dies als Basis auch für das Ausschreibungsregime anzusetzen. Dabei ist Folgendes vorwegzuschicken: Es sollte zwar sichergestellt sein, dass der Raum einen entsprechenden Ausbau erlaubt, aber die anzustrebende installierte Leistung ist bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen in erster Linie eine fachliche Frage. Denn die raumstrukturellen Potenziale dürften angesichts 8Kraftwerke oberhalb der Größenschwelle von einem Megawatt installierter Leistung. 9Wirth (2022) bezieht sich dabei auf weitere Quellen und aus denen resultiert, dass sich die Daten auf Deutschland beziehen. der hohen Flächeneffizienz von Photovoltaik-Freiflächenan- lagen und möglicher Verschiebungen zulasten der Raumanteile für den energiebezogenen Biomasseanbau selbst bei einem ambitionierten Ausbau ausreichend und somit kein limitierender Faktor sein. Dies gilt, selbst wenn trotz der entsprechenden Einnahmemöglichkeiten nicht alle Eigentümerinnen und Eigentümer potenzieller Standorte der entsprechenden Nutzung zustimmen und im Freiraum regelmäßig weitere Raumnutzungsinteressen bestehen (z. B. Arten- und Habitatschutz, Rohstoffgewinnung). Hier wird es genügend Standortalternativen geben, welche die Planung für Photovoltaik-Freiflächenanlagen nutzen könnte – zumindest sofern nicht beispielsweise die Landesraumordnung zu weitgehende Ausschlüsse vorsieht (vgl. Kapitel 3.5). Kritisch für die Umsetzung etwaiger räumlich differenzierter EEG-Ziele ist im derzeitigen Marktdesign aber die Kostengunst der Photovoltaik-Freiflächenanlagen. Denn diese führt dazu, dass sich größere Photovoltaik-Freiflächenan- lagen auch jenseits des Ausschreibungsregimes des EEG (mit der Abnahme-, Vergütungs- und Verteilungsregelung des § 11 EEG, den Zahlungsansprüchen des § 19 EEG und der Gebietskulisse in § 37 EEG) rechnen. Betreiber produzieren beispielsweise ganz oder teilweise für den Eigenbedarf, schließen mit Abnehmern Direktabnahmeverträge (vgl. Photovoltaik-Netzwerk Baden-Württemberg 2020)– oder nutzen (gegebenenfalls auch ergänzend) die Strombörse (vgl. Ludwig/Wiederholt 2019: 111). Diese Entwicklung mindert die Möglichkeiten der limitierenden und potenziell räumlich differenzierten Steuerung über Ausschreibungen. Denn installierte Leistungen jenseits des Ausschreibungsregimes reduzieren aufgrund der Regelungen des § 28a Abs. 3 b) EEG die auszuschreibenden Mengen im 1. Segment. Dabei wäre es gut, wenn die Netzbetreiber abschätzen könnten, welche zusätzliche Leistung von Photovoltaik-Frei- flächenanlagen wann in welcher Region zu erwarten ist. Dann könnten sie passend planen und investieren, aber auch auf absehbare Leitungsprobleme hinweisen und so ihrerseits die teilräumlichen Ausschreibungsmengen vorab beeinflussen. Dies kann sich positiv auch auf Netzkosten und -kapa- zitäten auswirken. In diesem Kontext ist auf die Ausführungen von Hermes (2014: 261) hinzuweisen, der die – heute noch weitgehend10 gleiche – Ausgangslage schon vor Jahren wie folgt problematisierte: „Während die Teilnehmer des Erzeugungsmarktes ,ihren‘ Standort und die von ihnen als die rentabelste eingeschätzte Erzeugungsart grundsätzlich frei 10 Als Veränderung zu erwähnen ist z. B. die sogenannte Südquote in § 36d EEG 2023, welche inzwischen zumindest gewisse einplanbareAnreizefüreineÄnderungderVerteilungvonWindenergiean- lagen liefert und den offenen bundesweiten Wettbewerb insoweit einschränkt. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 191 H. von Seht wählen können, müssen Netzplanung und -ausbau durch beschleunigte Verfahren den dadurch erzeugten Transportbedarf unter kontinuierlicher Anpassung an die veränderlichen Investitionsentscheidungen der Erzeuger befriedigen. Wie das Beispiel der in der jüngeren Vergangenheit geänderten Prognosen für den Ausbau der Offshore-Windenergie zeigt, führt dies tendenziell zu einer Überforderung der Netzbedarfsplanung, weil diese angesichts eines erheblichen zeitlichen Vorlaufs kaum in der Lage ist, zeitnah auf kontinuierlich wechselnde Investitionsplanungen der Erzeuger zu reagieren.“11 Geprüft werden sollte daher auch, ob man für größere Anlagen außerhalb des Ausschreibungsregimes gedeckelte – in Bezug auf die zu installierende Gesamtleistung solcher Anlagen – Auktionen durchführen könnte, bei denen das Recht des Netzzugangs oder schlicht der Inbetriebnahme erworben wird. Je nach Ausgestaltung und Begründbarkeit hätte man dann auch die Möglichkeit, bereits fachrechtlich teilraumbezogen effektiv zu steuern und – unter Berücksichtigung des Aufwands jeweils nur für größere Anlagen – regionale Ausschreibungen für Anlagen nach § 37 EEG und entsprechende regionale Auktionen für Anlagen jenseits des §37EEG 12 vorzusehen (z. B. Aufteilung in fünf bis zehn sachgerecht zugeschnittene Gebiete). Dies sollte angestrebt werden. Hier muss man allerdings abwägen, ob beispielsweise die Auktionen die Ausbaudynamik zu sehr schwächen und man hier eventuell besser mit flexibleren regionalen Zu- oder Abschlägen arbeiten kann. Für eine gezieltere Verteilung im Gesamtraum der Bundesrepublik sprechen jedenfalls weitere Gründe: Die Globalstrahlung ist in Deutschland nicht gleich verteilt. Zumin- 11 In ähnlicher Weise wird auch in einem aktuellen Positionspapier der ARL attestiert, dass es einen wachsenden Bedarf für eine strategische, bundesweite Koordinierung der genutzten Solarenergiemengen gebe. In diesem Kontext werden klare, verlässliche und national abgestimmte Entwicklungspfade gefordert sowie zeitlich gestaffelte und teilräumlich differenzierte Orientierungswerte unter anderem für den Ausbau von Freiflächenphotovoltaik (ARL 2022: 15). In Ansätzen geht das auch in die Richtung einer (planerischen) energiebezogenen Steuerung in Form einer Energiebedarfsplanung mit einem Erzeugungsentwicklungsplan, wie dies Hermes (2014:269)fordert. 12 Kurz angesprochen werden soll, dass prinzipiell auch Modelle einer EEG-Vergütung ohne eine wettbewerbliche Ermittlung der Vergütungshöhe denkbar wären, wie es sie auch bei anderen Segmenten des EEG 2023 gibt, z. B. kleinen Photovoltaik-Dachanlagen (vgl.§§48und49EEG).AusSichtdesVerfasserszeichnetsichhierzu aber bezüglich wettbewerblicher Bestrebungen derzeit keine realistische Option bei größeren Photovoltaik-Freiflächenanlagen ab. Möglicherweise bestehen hier auch europarechtliche Restriktionen (vgl. Artikel 4 der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen). dest bei vereinfacht angenommenen gleichen Projektkosten und einem Überangebot an Bewerbungen setzen sich daher in Ausschreibungen primär Vorhaben aus den einstrahlungsstärkeren Regionen durch. Die jüngsten Erweiterungen der Flächenkulissen in § 37 EEG könnten diesen Effekt sogar stützen, weil damit auch in bislang schon ausbaustarken einstrahlungsreichen Regionen neue Standorte möglich und etwaige ausbaubedingte regionale Flächenengpässe weniger werden. Das ist raumordnerisch insoweit ungünstig, als bei einer breiten Verteilung im Raum tendenziell deutlich mehr konfliktarme Standorte genutzt und teilräumliche Überlastungen vermieden werden können. Es wäre auch vom Gesamtenergiesystem her besser, die Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Raum gleichmäßiger zu verteilen und insoweit eine Angleichung an die aktuellen, aber auch in § 36 d) und h) EEG bereits angelegten Bemühungen zur gleichmäßigeren Verteilung von Windenergieanlagen vorzunehmen. Denn da sich die Solar- und Windenergienutzung zeitlich gut ergänzen,13 benötigt man so tendenziell weniger Speicher und Leitungen. Man kann den Strom in den sonnenstrahlungsreichen Regionen (nur) etwas günstiger produzieren, aber die eingesparten Speicher- und Leitungskosten muss man hier gegenrechnen. Gleiches gilt für geringere Energieverluste beim Transport oder alternativ für die eingesparten Mehrkosten für teuren und derzeit oft auf fossiler Basis erzeugten Spitzenlaststrom zum Ausgleich schwankender regenerativer Stromerzeugung. Insoweit geht es hier auch nicht um eine unnötige Unterstützung strahlungsbezogen etwas weniger guter Standorte, sondern um eine volkswirtschaftlich und raumordnerisch sinnvolle Optimierung des Gesamtsystems. Durch teilräumliche Ausschreibungen und gegebenenfalls Auktionen könnte die derzeitige Lage etwas korrigiert werden. Dabei ließen sich auch Gewichtungen vornehmen. So könnten hinsichtlich der Erzeugungskosten strahlungsreiche Regionen etwas übergewichtet werden. In ähnlicher Weise könnte man die Netzkapazitäten einbeziehen oder auch Regionen übergewichten, in denen aufgrund des Klimawandels und der regionalen Bodenverhältnisse Tendenzen der Versteppung oder zumindest des starken Rückgangs der Agrarproduktion drohen. Teilräumliche Ausschreibungen und Auktionen würden auch dazu beitragen, dass es keine übermäßigen Profite in den einstrahlungsreichen Regionen gibt und dass alle Regionen von den ökonomischen Chancen der Photovoltaik- Freiflächenanlagen profitieren können. Denn letztlich geht es hier inzwischen um ganz erhebliche Finanz- und Inves- 13 In Deutschland korrelieren eine starke Sonneneinstrahlung sowie intensiver Wind negativ. Dies gilt für kurzfristige ebenso wie für längerfristige Zeiträume (Wirth 2022:29–30). 192 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und ... titionsströme und damit auch um Fragen ausgewogener Lebensverhältnisse in den Teilräumen. Räumliche und strukturelle Ungleichgewichte sollten nicht unnötig befördert werden. Hier ist auch auf die korrespondierenden Festlegungen in§2Abs.2Nr.1und4ROG 14 hinzuweisen. Der Ansatz teilräumlicher Ausschreibungen und Auktionen weist gewisse Parallelen zur Südquote in § 36 d) EEG für Onshore-Windenergieanlagen auf und ist insoweit nicht systemfremd. Zugleich sind Einstrahlungsunterschiede auch nicht so groß, dass hierdurch insoweit unsachgemäße Standorte realisierbar würden.15 Eine teilräumliche Ausschreibung oder Auktion wäre nicht als raumordnerische Festlegung einzustufen, denn es resultiert daraus kein Zwang, in Teilregionen entsprechend hinreichende Standorte zu sichern. Somit erscheint dieser raumbezogene Ansatz kompetenzrechtlich in einem reinen Fachgesetz möglich, gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG16. Die Regionen sollten dabei so kleinteilig ein, dass die Verteilung und Planbarkeit verbessert wird, aber zugleich müssen es so wenige sein, dass noch genug innerregionaler Wettbewerb besteht – auch wenn bei den Ausschreibungen weiterhin preisbezogene Maximalwerte festgelegt werden können. Falls nötig, könnten Sonderregelungen hinsichtlich Regionen, Terminen und Ähnlichem für besondere bzw. innovative Anlagenarten17 getroffen werden – wenngleich auch technologiebezogene Korrekturfaktoren ein alternativer Ansatz wären. Hier kann auf Ansätze in der EEG-Gesetzgebung (Deutscher Bundestag 2022: 3, 187) aufgebaut werden. Eine zumindest in Bezug auf die finanzielle Gleichbehandlung und möglicherweise auch den bürokratischen Aufwand sowie kalkulatorische Risiken von Ausschreibungen noch überzeugendere Alternative wäre eine generelle Ausgleichsregelung für die regionalen Unterschiede beim solaren Energiedargebot in Anlehnung an die bei der Windenergienutzung bewährte Regelung – Referenzertragsmodell mit 14 Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) geändert worden ist. 15 Vgl. zur Globalstrahlung in Deutschland und den regionalen Unterschiedenz.B.Wirth(2022:44–45). 16 GrundgesetzfürdieBundesrepublikDeutschlandinderimBundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 28. Juni 2022 (BGBl. I S. 968) geändert worden ist. 17 Vgl.zumaktuellenSystemimEEGu.a.die§§28c–35aund speziell § 35 n („Innovationsausschreibungen“) sowie die Innovationsausschreibungsverordnung (InnAusV) und hier insbesondere § 15 „Festlegungen zu besonderen Solaranlagen“. Korrekturfaktoren je nach Windgüte18 –des§36h)EEG (von Seht 2020: 258). Denn dies könnte auch für Solaranlagen auf und an Gebäuden bzw. baulichen Anlagen im Festvergütungssegment realisiert werden, bei denen die Sachlage ähnlich ist. Gegebenenfalls könnte zwecks Systemoptimierung dabei eine Kappung eingeführt werden, das heißt, es würde in Regionen mit ganz schlechten Einstrahlungswerten kein vollständiger Ausgleich erfolgen. Auch sollte es keine kleinteilig standortbezogene Regelung sein, damit innerhalb der Regionen vor allem die energetisch besten Optionen gewählt werden. Gegebenenfalls könnte man solche Erwägungen auch bei der vorstehend skizzierten Option von Auktionen für den Netzzugang übertragend einbeziehen. Kritisch zu beleuchten sind auch die Festlegungen in den §§ 37 und 37c EEG hinsichtlich der Ausschreibungskulisse. Dadurch werden zwar insbesondere nicht vorbelastete Raumeinheiten vor Inanspruchnahmen von vornherein weitgehend geschützt, sofern das Vorhaben nur mit einem Ausschreibungserfolg realisierbar ist, was zunehmend weniger der Fall ist. Allerdings werden mit den Regelungen für die Querschnittsplanungen auch die Möglichkeiten stark eingeschränkt, umsetzungsfähige Vorhaben auf den in räumlicher Hinsicht sinnvollsten Standorten zu forcieren. Dies gilt, auch wenn die Regelkulisse des § 37 Abs. 1 EEG zum 1. Januar 2023 bereits vergrößert wurde. So wurde unter anderem in § 37 Abs. 1 Nr. 2c EEG die Kulisse rund um Autobahnen und Schienenwege auf 500 m erweitert und Photovoltaik auf künstlichen Gewässern als neuer Unterpunkt j in Nr. 2 integriert.19 Ebenso wurden besondere Solaranlagen als neue Nr. 3 aufgenommen (Agri-Photovoltaik, Photovoltaik auf Parkplatzflächen sowie auf entwässerten und landwirtschaftlich genutzten Moorböden bei Wiedervernässung).20 Zudem wurde über eine Änderung in § 3 Nr. 7 EEG die Kulisse der benachteiligten Gebiete nach § 37 Abs. 1 Nr. 2h und 2j vergrößert, deren Nutzung von etwaigen Rechtsverordnungen der Länder nach § 37c EEG abhängt. Mindestens sollten in § 37 Abs. 1 EEG zusätzliche Erweiterungen der Raumkulissen beispielsweise um vorbelastete Randbereiche von Bundes- und Landesstraßen, Kreis- 18 Als Resultat erhalten Anlagenbetreiber an windschwächeren Standorten eine höhere und an windhöffigeren Standorten eine niedrigere Vergütung je erzeugter kWh. 19 Zugleich wurde Floating-Photovoltaik über eine parallele Änderung des § 36 Abs. 3 WHG ganz erheblich und angesichts planerischer Steuerungsmöglichkeiten unverständlich stark erschwert (Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), das zuletzt durchArtikel 12des Gesetzes vom20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1237) geändert worden ist). 20 Einbezogen wurden bei diesen Neuregelungen auch Vorkehrungen zum Moorschutz und der Wiedergewinnung von Mooren. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 193 H. von Seht straßen und Hochspannungsfreileitungen erwogen und da- bei auch die innerdeutsche Verteilung der Positivbereiche mit in den Fokus genommen werden (vgl. von Seht 2020: 260–261). Ebenso könnte es sinnvoll sein, im Ausschreibungsregime etwas größere, kostengünstige Vorhaben auf konfliktarmen Standorten zu ermöglichen, statt vieler klein- bis mittelgroßer Vorhaben. Hier gilt derzeit gemäß § 37 Abs. 3 EEG eine Begrenzung auf 20 MW (früher 10 MW) installierter Leistung – mit weitergehenden Bedingungen in § 24 Abs. 2 Nr. 2 EEG zur Nähe zeitnah errichteter benachbarter Anlagen. Diese Schwelle könnte angehoben werden (vgl. Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 33–35). Ein noch viel weitergehender Ansatz wäre, im Vertrauen auf die räumliche Planung auf EEG-Kulissen für die Ausschreibung zu verzichten. 3.2 Raumordnerische Festlegungen bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen: Grundsätzliche Aspekte im Kontext des Bauplanungsrechts Etwaige fachrechtliche Anforderungen und Steuerungsimpulse laufen ins Leere, wenn die räumliche Planung nicht dafür sorgt, dass entsprechende Bereiche gesichert werden. Von den erforderlichen Dimensionen und Raumnutzungskonkurrenzen her und angesichts der überörtlichen Ausbauerfordernisse ist dies eine Aufgabe, bei der auch die Potenziale der verschiedenen Ebenen der Raumordnung genutzt werden sollten.21 Hier kann auf Anregungen und Diskussionen zur Windenergienutzung aufgesetzt werden. Dabei ist zunächst vorwegzuschicken, dass Photovoltaik- Freiflächenanlagen derzeit in der Regel keine im Außenbereichnach§35Abs.1BauGB 22 privilegiert zulässigen Vorhaben sind (Baars 2021: 33; vgl. auch von Seht 2020: 262). Sie können als Nebenanlage einer privilegierten Nutzung aber mitgezogen werden. Burtin (2021: 1586) kommt zudem für Agri-Photovoltaik zu dem Ergebnis, dass hier gegebenenfalls im Einzelfall zu prüfen wäre, ob entsprechende Photovoltaik-Anlagen unter die Tatbestände der § 35 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB subsummiert werden können – als entsprechenden privilegierten Vorhaben dienend. Aufgrund von Beeinträchtigungen etwa der landwirtschaftlichen Nutzung und des Landschaftsbildes werden sie je 21 Auf die Bundes- und Landesebene wird diesbezüglich noch eingegangen. Zur Ebene der regionalen Raumordnung ist aber anzumerken,dasseshierbisherdieAusnahmeist,wenneinebindende, proaktive Standortsteuerung (Bereichsfestlegung und/oder Ausschluss) für Photovoltaik-Freiflächenanlagen erfolgt (ARL 2022:8). 22 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 11 des Gesetzes vom 8. Oktober 2022 (BGBl. I S. 1726) geändert worden ist. nach Projektgröße, -ausführung und -standort in der Regel auch nicht als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigungsfähig sein (ARL 2022: 7). Insoweit besteht derzeit zumeist das Erfordernis eines qualifizierten Bebauungsplans (von Seht 2020: 262). Diesbezüglich sollten (begrenzte) gesetzgeberische Veränderungen erwogen werden, denn das könnte deutlich zur dringend benötigten Dynamik beim Ausbau der Solarenergienutzung beitragen und wird in der Literatur bereits diskutiert (z. B. von Seht 2020: 262; Frey/Ritter/Nitsch 2021; Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 42–48). Angesichts des raumordnerischen Fokus dieses Beitrags wird dies hier aber nicht vertieft – mit Ausnahme der in Kapitel 3.4 vorgeschlagenen Einführung einer Privilegierung innerhalb von Vorranggebieten für Freiflächensolaranlagen. Da es derzeit keine Anzeichen dafür gibt, dass die Politik rasch oder überhaupt eine (gegebenenfalls teilweise) bauplanungsrechtliche Privilegierung von Photovoltaik-Freiflä- chenanlagen einführt, wird für die nachfolgenden Überlegungen davon ausgegangen, dass Photovoltaik-Freiflächen- anlagen weiterhin regelmäßig nicht privilegiert sind. Diese Sachlage sorgt dafür, dass keine Gefahr eines planerisch ungesteuerten Wildwuchses besteht. Demgemäß gibt es auch kein dringendes Erfordernis einer umfassenden raumordnerischen Konzentrationszonenplanung23 bei Photovoltaik- Freiflächenanlagen, sofern regional nicht im Einzelfall die Notwendigkeit einer entsprechenden Beschränkung der bauleitplanerischen Darstellungsmöglichkeiten gesehen wird. Von den Gebietskategorien des § 7 Abs. 3 ROG sind damit Vorranggebiete und Vorbehaltsgebiete von zentraler Bedeutung. Erstere sind die durchsetzungsstärkere Kategorie und insoweit bei einer angestrebten Unterstützung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen zu bevorzugen. Sie sind nicht nur gemäß näheren Regelungen in § 4 Abs. 1 ROG beispielsweise bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen und bestimmten Entscheidungen öffentlicher Stellen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen zu beachtende Ziele der Raumordnung. Bei ihnen greift zudem die generelle Anpassungspflicht an Ziele der Raumordnung des § 1 Abs. 4 BauGB24 und die zulassungsfördernde Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB. Es spricht einiges dafür, etwaige Vorranggebiete für Photovoltaik-Freiflächenanlagen zu unterteilen – gegebenenfalls auch mittels ergänzender textlicher Festlegungen – nach solchen, in denen Photovoltaik-Freiflächenanlagen 23 Die Raumordnung hätte hier generell Spielräume, da der Katalog des § 7 Abs. 3 ROG nicht abschließend ist. 24 Kritisch u.a. in Bezug auf die praktische Umsetzung der Vorgaben des § 1 Abs. 4 BauGB bei einer Erstplanungspflicht: Günnewig/ Johannwerner/Kelm et al. 2022:40. 194 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik. Unterstützungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung und ... jeder Art Vorrang genießen, und Vorranggebieten für Agri- Photovoltaik. Denn beispielsweise aufgrund besonders fruchtbarer Böden kann es sinnvoll sein, in bestimmten Bereichen nur Agri-Photovoltaik vorzusehen. Umgekehrt kann an anderen Standorten Agri-Photovoltaik keine hinreichende Ausnutzung einer lokalen Gunstlage für Photovoltaik- Freiflächenanlagen darstellen.25 Vorbehaltsgebiete sind nach wohl vorherrschender Meinung Grundsätze der Raumordnung – mit „Gewichtungsvorgabe für nachfolgende Abwägungen und Ermessensentscheidungen“ (Runkel 2018a: § 4 Rn. 179). Bei ihnen greifen die vorstehend genannten zielbezogenen Regelungen im Baugesetzbuch damit nicht und die Bindungswirkungen des § 4 Abs. 1 ROG sehen hier analog nur eine Berücksichtigungspflicht vor. Auch bei dieser Kategorie besteht die Option einer Differenzierung nach der Art der Photovoltaik- Freiflächenanlage. 3.3 Raumbedeutsamkeit und ihre Regelungsrelevanz Gesondert zu thematisieren ist der in § 7 Abs. 3 ROG – und teilweise explizit auch in raumordnerischen Festlegungen zu Freiflächensolaranlagen26 – genannte Begriff der Raumbedeutsamkeit, auf den unter anderem auch in § 4 ROG hinsichtlich Bindungswirkungen abgestellt wird.27 Hintergrund ist die verfassungsrechtliche Unterscheidung zwischen Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) und Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), die dazu führt, dass die Raumordnung nur raumbedeutsame Sachverhalte regelndarf.In§3Abs.1Nr.6ROGwerdenraumbedeutsa- me Planungen und Maßnahmen dabei definiert als „Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird [...]“. Es reicht das Vorliegen eines der beiden Kriterien Rauminanspruchnahme und Raumbeeinflussung aus. Durch die Verwendung des Begriffes Raum – statt wie noch im ROG 1965 Grund und Boden – wollte der Gesetzgeber aber zum Ausdruck bringen, „dass Grund 25 Eine damit zusammenhängende, aber hier nicht zu vertiefende bauleitplanerischeFrageist,wieeinesolcheDifferenzierungnachfolgend in der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung abgesichert wird bzw. werden muss. 26 Vgl. z. B. Ziel 10.2-5 Solarenergienutzung des Landesentwicklungsprogramms Nordrhein-Westfalen (MWIDE 2020:146). 27 Anzumerken ist, dass der § 1 Abs. 4 BauGB hinsichtlich der Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung nicht auf die Raumbedeutsamkeit abstellt. Dies ändert aber nichts an der Begrenzung der raumordnerischen Regelungsmöglichkeiten auf raumbedeutsame Sachverhalte (Kümper 2019:167–168). und Boden in erheblichem Umfang in Anspruch genommen werden muss, um eine Planung schon allein aus diesem Grund raumbedeutsam sein zu lassen“ (Runkel 2018b: § 3 Rn. 111). In ähnlicher Weise muss (alternativ) bei der Raumbeeinflussung eine über die Geringfügigkeit hinausgehende Signifikanz vorliegen (Runkel 2018b: § 3 Rn. 114). Kümper (2019: 167) geht zudem auf isoliert zu bescheidende Genehmigungsanträge ein. Er legt dar, dass diesbezüglich eine etwaige Vorbildwirkung nicht einbezogen werden darf, wenn es um die Beurteilung der Frage der Raumbedeutsamkeit geht. Ob die Raumbedeutsamkeit einer Planung oder Maßnahme voraussichtlich gegeben ist, hängt vom Einzelfall ab. Es kommt insbesondere auf die Vorhabensmerkmale (Höhe, landschaftliche Einbindung, Ausdehnung, Emissionen etc.)28 und die Lage (tangierte andere bestehende oder mögliche Raumnutzungen am Standort oder im Umfeld, gegenläufige regionalplanerische Festlegungen, Vorbelastung etc.) sowie beispielsweise die Größe des Planungsraumes (vgl. Runkel 2018b: § 3 Rn. 103) an. Abstrakte Größenordnungen lassen sich nicht angeben, wie auch Kümper (2019: 166) und Runkel (2018b: § 3 Rn. 112) feststellen. Einzugehen ist diesbezüglich auf relevante Spezifika der Photovoltaik-Freiflächenanlagen: Zunächst ist eine etwaige zuvor gegebene oder regionalplanerisch festgelegte landwirtschaftliche Nutzung vielfach auch innerhalb von Photovoltaik-Freiflächenanlagen möglich – in Form einer extensiven Beweidung oder als Agri-Photovoltaik. Bei Floating- Photovoltaik wird in der Regel gar keine wirtschaftliche Nutzung in erheblicher Weise negativ tangiert. Zudem ist bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Gegensatz etwa zu Siedlungsvorhaben kaum eine Versiegelung gegeben und die Fundamente beeinträchtigen den Boden wenig; möglicherweise kann sich ein nitratbelasteter Standort sogar regenerieren. Die Anlagen können ohne erhebliche Beeinträchtigung des Grundwasserhaushalts oder gegebenenfalls sogar mit zusätzlichen Muldensystemen zur Verbesserung der Regenrückhaltung und Versickerung ausgeführt werden. Der Biotopverbund für Pflanzen, Vögel und zumindest Kleinsäugetiere bleibt weiterhin möglich und durch eine entsprechende Gestaltung können Standorte im Vergleich zur Vornutzung oftmals sogar eine dahingehende Aufwertung aufweisen. Die Landschaftsbildbeeinträchtigung ist aufgrund der im Vergleich zu Windenergieanlagen oder Gewerbehallen geringen Höhe bereits gemindert und sie lässt sich über Eingrünungen weiter reduzieren, insbesondere im Flachland. Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind rückbaubar und hinterlassen beispielsweise im Vergleich zum Rohstoffabbau 28 Gegebenenfalls kann dies auch von spezifischen Bebauungsplanfestlegungen abhängen, wie z. B. Eingrünungen. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2023) 81/2: 188–202 195 H. von Seht Köck, W. (2012): Flächensicherung für erneuerbare Energien durch die Raumordnung. In: Deutsches Verwaltungsblatt 127, 1, 3–10. Kümper, B. (2019): Die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. Schlüsselbegriff für den Steuerungsanspruch, nicht notwendig auch die die Steuerungswirkung der Raumordnung, In: Umwelt- und Planungsrecht 39, 5, 161–170. Luderer, G.; Kost, C.; Sörgel, D. (Hrsg.) (2021): Deutschland auf dem Weg zur Klimaneutralität 2045. Szenarien und Pfade im Modellvergleich. Potsdam. Ludwig, A.-K.; Wiederholt, N. (2019): Finanzierungsfreundliche Gestaltung von (Corporate) Power Purchase Agreements. 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