Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas: Uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016)

Pateo, Felipe Vella; Silva, Sandro Pereira Working Paper Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas: Uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016) Texto para Discussão, No. 3135 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Pateo, Felipe Vella; Silva, Sandro Pereira (2025) : Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas: Uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016), Texto para Discussão, No. 3135, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3135-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/322242 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3135 CONFIGURAÇÕES INSTITUCIONAIS E INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL (2003-2016) FELIPE VELLA PATEOFELIPE VELLA PATEO SANDRO PEREIRA SILVASANDRO PEREIRA SILVA 3135 Brasília, julho de 2025 CONFIGURAÇÕES INSTITUCIONAIS E INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL (2003-2016) FELIPE VELLA PATEO1 SANDRO PEREIRA SILVA2 1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: [email protected].br. 2. Técnico de planejamento e pesquisa na Disoc/Ipea e diretor de gestão de fundos na Secretaria de Proteção ao Trabalhador do Ministério do Trabalho e Emprego (SPT/MTE). E-mail: sandro.pereir[email protected].br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura (substituto) PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Pateo, Felipe Vella Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas : uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016) / Felipe Vella Pateo, Sandro Pereira Silva. – Brasília, DF: Ipea, 2025. 43 p. – (Texto para Discussão ; n. 3135). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Economia Solidária. 2. Mudança Institucional. 3. Instrumentos de Política Pública. 4. Capacidades Estatais. I. Silva, Sandro Pereira. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 330.981 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: PATEO, Felipe Vella; SILVA, Sandro Pereira. Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas: uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016). Brasília, DF: Ipea, julho 2025. 43 p. (Texto para Discussão, n. 3135). DOI: https:// dx.doi.org/10.38116/td3135-port JEL: H11; J54; P13. DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3135-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6 2 DINÂMICAS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA .........................7 3 A ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL ................................ 10 4 MÉTODOS E MATERIAIS DE ANÁLISE ...............................12 5 A POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL .............................................................................15 5.1 Dimensão instrumental ............................................................ 15 5.2 Dimensão programática ........................................................... 24 5.3 Delimitando a estratégia de mudança institucional ............... 33 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................35 REFERÊNCIAS ...........................................................................36 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ..........................................42 SINOPSE Este estudo buscou problematizar as configurações institucionais da política pública de economia solidária implementada no Brasil entre 2003 e 2016, com foco na combinação de instrumentos e recursos utilizados. A análise se desdobrou em duas dimensões: i) instrumental, com foco na estruturação operacional e normativa da política e na delimitação de seus sujeitos; e ii) programática, sobre os eixos que nortearam o delineamento da política. Em ambas, verificou-se tanto a intensidade dos esforços realizados quanto as estratégias de mudança adotadas. Em síntese, identificou-se uma relação desequilibrada entre os instrumentos que se conseguiu mobilizar, com maior ênfase em recursos de nodalidade, cujas consequências foram ambíguas para a institucionalização da política. Palavras-chave: economia solidária; mudança institucional; instrumentos de política pública; capacidades estatais. ABSTRACT This study sought to problematize the institutional configurations of the solidarity economy policy implemented in Brazil between 2003 and 2016, focusing on the combination of instruments and resources used. The analysis unfolded in two dimensions: i) instrumental, focusing on the operational and normative structuring of the policy and the delimitation of its subjects; and ii) programmatic, around the axes that guided the design of the policy. In both cases, the intensity of the efforts made and the change strategies adopted were verified. In short, an unbalanced relationship was identified between the instruments that were mobilized, with greater emphasis on nodal resources, the consequences of which were ambiguous for the institutionalization of the policy. Keywords: solidarity economy; institutional change; policy instruments; state capacities. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3135 1 INTRODUÇÃO O termo economia solidária é usualmente utilizado no debate público para designar projetos de trabalhadores que visam, por meio de núcleos associativos e autogestionários (como em cooperativas, por exemplo), viabilizar iniciativas de geração de renda via inserção econômica em mercados, ou mesmo estratégias mais complexas de desenvolvimento territorial sustentável. Tais projetos possuem como foco os cidadãos, considerando-se o conjunto de suas demandas para uma vida digna nos diferentes contextos sociais. No início dos anos 2000, a economia solidária foi inserida na agenda do governo federal brasileiro, tendo como marco histórico a constituição da Secretaria Nacional de Economia Solidária (Senaes), no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em 2003, no início do primeiro mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva. Os motivos que levaram a essa inserção foram objeto de inúmeras pesquisas, que, de maneira geral, destacam fatores como mudanças no contexto político nacional, condições de deterioração do mercado de trabalho na década anterior, descredibilidade do discurso liberal, confluência da atuação de diferentes movimentos sociais, entre outros (Guerra, 2012; Nagem e Silva, 2013; Novaes, 2015). Partindo de tal registro, este estudo buscou problematizar as configurações ocorridas na implementação da política pública de economia solidária no Brasil. Esse processo é abordado como tentativa de mudança institucional, na medida em que, como será demonstrado, foi constituído com o objetivo de alterar as regras do jogo para a constituição e o fortalecimento de determinadas modalidades de organização socioeconômica, especialmente no campo da regulação do trabalho. A análise se desdobra em duas dimensões: a primeira, de natureza instrumental, com foco na estruturação operacional e normativa da política e na delimitação de seus sujeitos; e a segunda, de natureza programática, concernente aos eixos que nortearam o delineamento da política. Em ambas, verificou-se tanto a intensidade dos esforços realizados quanto as estratégias de mudança adotadas, considerando-se o período que vai desde a criação da Senaes, em 2003, até sua destituição enquanto secretaria, em 2016. 1 Recorreu-se a uma triangulação de fontes, baseada em revisão bibliográfica, análise documental e, como complemento, entrevistas com atores-chave, tanto da sociedade civil quanto dirigentes governamentais e servidores públicos envolvidos diretamente com as ações programáticas da Senaes. 1. Sobre o processo de destituição da Senaes e desmantelamento da política de economia solidária no governo federal brasileiro, ver Silva (2021). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3135 O texto se organiza em seis seções, incluindo-se esta introdução. A seção 2 apresenta a revisão teórica utilizada na pesquisa, com foco no neoinstitucionalismo histórico e em instrumentos de políticas públicas. Na seção 3, a revisão voltou-se para o tema central de análise, destacando os conceitos-chave utilizados para descrever as práticas denominadas de economia solidária sob diferentes influências teóricas. A seção 4 lista os principais procedimentos metodológicos e as fontes de informações utilizadas. Na seção seguinte, estão organizados os principais resultados auferidos sobre o processo de consolidação institucional da economia solidária como temática de política pública, subdividindo-se a seção em aspectos instrumentais e programáticos de análise. Por fim, seguem as conclusões e outros destaques discutidos ao longo da pesquisa. 2 DINÂMICAS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA O objetivo desta seção é apresentar uma síntese dos elementos teórico-analíticos que fundamentam a pesquisa, a fim de compreendermos a diversidade de fatores que condicionam tentativas de mudança institucional por meio da implementação de políticas públicas de economia solidária. Mahoney e Thelen (2010) contribuem com a formulação de processos de gênese institucional, propondo que novas instituições criadas (entendidas como instrumentos distributivos carregados de implicação de poder) muitas vezes são resultado de um compromisso possível entre atores com motivações e capacidades de incidência distintas. Compartilhando em boa medida essa concepção, Hall (2010) propõe que o problema de explicar um processo de mudança institucional é, em primeira instância, identificar as coalizões de atores alinhados a favor ou contra a mudança e explicar as razões para o seu posicionamento, cujos fatores determinantes podem ser: i) a incerteza sobre as consequências de uma mudança; ii) a formação de uma crença instrumental sobre o resultado positivo que as mudanças trariam; iii) a própria identidade dos atores (suas ideias e não apenas seus interesses materiais); e iv) o impacto da mudança sobre instituições existentes que não serão alteradas. Dada a existência de diferentes interesses, a decisão sobre o caminho efetivamente tomado dependerá do poder relativo de cada um dos atores de buscar implementá-lo de acordo com suas preferências. Destaca-se, no modelo proposto por Hall (2010), que o processo de formação de coalizões não se restringe à convergência de interesses e crenças instrumentais, uma vez que abrange também crenças normativas e a identidade dos atores. Para o autor, “a política das ideias é intrínseca, e não epifenomenal, aos processos de formação de coligações que sustentam a mudança institucional” (Hall, 2010, p. 212). TEXTO para DISCUSSÃO 8 3135 Sobre esse ponto, Schmidt (2006) propôs que as ideias possam ser entendidas como elementos explicativos de mudanças institucionais. Para a autora, as ideias constituem de maneira dinâmica os próprios interesses dos atores políticos, moldando a forma como conceitualizam o mundo, de modo a explicar como e por que mudanças institucionais são construídas. Mehta (2011) agrega ainda que o tipo de ideia importa, bem como interessa compreender por que algumas são vitoriosas sobre as outras. No caso da política pública de economia solidária, o papel das ideias é especialmente destacado, por se tratar de uma política direcionada a uma realidade empírica cujo reconhecimento dependeu da construção e da disputa ideacional, conforme demonstrado em Cunha (2012) e Silva (2025). Streeck e Thelen (2005, p. 12) tratam diretamente sobre a utilização de teorias de mudança institucional para analisar mudanças em políticas públicas. Sua resposta remete à necessidade de verificar o caráter da política em questão, sendo que as políticas públicas são instituições sempre que “constituem regras para outros intervenientes que não os próprios decisores políticos – regras que podem e precisam ser implementadas e que são legítimas na medida em que serão, se necessário, aplicadas por agentes que agem em nome da sociedade como um todo”. Ou seja, as políticas públicas podem ser entendidas como instituições, na medida em que são regras centrais que governam (possuem algum grau de enforcement) a interação entre as pessoas (são legitimadas socialmente), especificando recompensas e punições associadas com comportamentos particulares (Pierson, 2006; Thelen, 2005). Entendida a economia solidária como tentativa de transformação institucional na orientação de programas de geração de trabalho e renda, abre-se a questão sobre quais os elementos a serem utilizados para a verificação empírica. Entende-se que alguns fatores causais podem influenciar a tentativa de mudança de duas maneiras inter-relacionadas: a primeira diz respeito à intensidade dos esforços dispendidos, e a segunda recorre às escolhas para a realização das referidas mudanças (Borrás e Edquist, 2013). No caso da verificação de estratégias utilizadas em políticas públicas, o marco analítico desenvolvido em torno de instrumentos de políticas públicas se mostra útil, tal como proposto por Hood e Margetts (2007). Essa escolha é relevante, tendo em vista que cada política pública possui sua própria economia política, podendo propiciar a alguns atores vantagens na determinação do modo de sua execução, sendo moldada ainda por normas culturais e predisposições ideológicas particulares e historicamente determinadas. Ao enfocar o tipo de recursos que são mobilizados, a tipologia de instrumentos de políticas públicas permite conciliar a análise da intensidade de esforços com a TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3135 5 A POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL A literatura produzida sobre políticas de economia solidária indica a recorrência de contradições entre aspirações e realidade. Uma forma pela qual esse conflito aparece é pelo contraste entre o discurso e a prática governamental. Hintze (2010), por exemplo, após exaltar as práticas de participação social implementadas na política pública de economia solidária empreendida no Brasil entre 2003 e 2008, destacou a dificuldade do governo em passar da dimensão discursiva à constituição de políticas com real capacidade de transformação do modelo econômico e social. É comum identificar relatos sobre contradições entre as ações de economia solidária e as demais implementadas pelo governo federal. Martos (2019) destacou a inserção marginal, invisibilizada e subordinada da economia solidária no projeto político de desenvolvimento dos governos Lula e Dilma. Silva (2020a) apontou a ocorrência de três fases distintas ao longo da experiência da política de economia solidária no governo federal: i) inserção e consolidação da economia solidária na agenda governamental, entre 2004 e 2011; ii) expansão contraditória, entre 2012 e 2015; e iii) crise de paradigma, a partir de 2016. Em complemento a esse conjunto de contradições, há uma valorização do alto grau de interlocução estabelecido entre governo e sociedade civil na implementação da política. Tal dinâmica interativa é comumente interpretada como transposição dos valores de democracia e autogestão para o campo da organização política, inclusive na constituição de uma rede de políticas públicas (Cunha, 2012; Hintze, 2010; Lemaître e Richer, 2015; Santos, 2019), Com isso, há três problemáticas abordadas no debate acadêmico: i) relação entre governo e sociedade civil; ii) coerência entre discurso e prática na execução dos programas; e iii) incorporação da economia solidária no projeto governamental. As análises, ao longo desta seção, percorrem, em diferentes medidas, essas problemáticas. 5.1 Dimensão instrumental 5.1.1 Estruturação institucional A análise da política pública de economia solidária no Brasil envolve basicamente as ações ancoradas sob a estrutura institucional da Senaes, criada no primeiro ano de mandato do presidente Lula, em 2003, e que manteve a configuração administrativa até o encerramento do governo da presidente Dilma, em 2016 (Silva, 2020a). TEXTO para DISCUSSÃO 16 3135 Em termos de estrutura burocrática, considerando-se servidores terceirizados, comissionados e funcionários públicos concursados, a Senaes mobilizou inicialmente dezenove trabalhadores, em 2003, e chegou a ter o máximo de 45, em 2014 (Brasil, 2012; 2013; 2014; 2015). Além da equipe atuante na sede em Brasília, a secretaria contou com as estruturas descentralizadas do MTE. 4 Com o aumento do número de contratos e convênios para a execução de programas em vigência a partir de 2012 (Silva, 2020a), que exigiam um sistemático acompanhamento técnico-administrativo, houve a necessidade de expansão de quadros técnicos.5 Ademais, a exigência de contratação com governos estaduais e prefeituras trouxe muitos desafios relacionados ao desconhecimento prévio da temática e trocas de gestores locais decorrentes dos processos eleitorais, o que não raramente levava à paralisação de parcerias com governos estaduais e municipais após a transferência apenas da primeira parcela de recursos.6 Conforme Martos (2019), a criação de uma nova carreira, de analista técnico de políticas sociais (ATPS), facilitou a entrada de servidores com um perfil mais próximo às necessidades da secretaria. Ao fim, efetivamente se formaria uma equipe com capacidade de gerenciamento de convênios e outros instrumentos de parcerias, sobretudo em seus aspectos técnico-operacionais, ainda que com dificuldades de discutir e acompanhar elementos relacionados às atividades finalísticas. Em termos das ações da secretaria, é possível classificá-las cronologicamente em três fases. Na primeira, a Senaes atuou quase integralmente por meio de parceria com a Fundação Banco do Brasil (FBB), que viabilizou o repasse de recursos para o atendimento de demandas apresentadas por atores de economia solidária em todo o país. Com o passar do tempo e o acúmulo de novas parcerias, ocorreram avanços na formulação de diretrizes próprias e de eixos de atuação, que marcariam as parcerias estabelecidas no período seguinte. 4. Na maioria dos estados, essa equipe se restringia a um profissional que detinha o cargo de chefe da seção de economia solidária, havendo alguns poucos casos em que esta seção contava com um ou dois membros auxiliares. A nomeação desses cargos era atribuição do superintendente responsável pela Unidade da Federação. 5. Em 2008, havia apenas catorze instrumentos de parceria celebrados. Já em 2009, os processos operacionais foram aprimorados, permitindo a celebração de 45 parcerias, seguidas por mais 46 no ano seguinte, e quarenta em 2011. O aumento posterior no aporte de recursos ocasionou um salto nas parcerias estabelecidas (além da obrigatoriedade de aumento da realização de repasses a estados e municípios), que chegaram a 82 novos instrumentos, em 2012, e a oitenta em 2013. Com os comuns atrasos e dificuldades na execução, a Senaes chegou a um auge de 251 parcerias simultâneas, no ano de 2013 (Brasil, 2014). 6. Sobre essa questão, ver, por exemplo, Anze et al. (2020). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3135 No segundo mandato do presidente Lula, iniciado em 2007, consolidam-se as áreas temáticas de ação da Senaes, que começa a organizar sua política com o lançamento de editais para conveniamento direto com parceiros da sociedade civil. As ações realizadas nessas duas primeiras etapas foram objeto de uma sistematização realizada pela própria secretaria, que é utilizada como principal fonte documental para o período (Brasil, 2012). A terceira fase da política se inicia com o mandato de Dilma Rousseff, em 2011, e com a inserção do tema no Plano Brasil Sem Miséria (PBSM), um programa prioritário do governo que orientou o PPA 2012-2015. Essa inserção trouxe maior volume orçamentário (aprovado na Lei Orçamentária Anual – LOA). 7 Contudo, o ajuste fiscal promovido pelo governo em 2015 levou a cortes orçamentários significativos, impedindo a manutenção dos recursos de Tesouro que a Senaes contava até então para promover suas ações (Silva, 2021). Para aumentar a execução e a efetividade das parcerias estabelecidas, a Senaes bus - cou desenvolver novos instrumentos de gestão. No caso do poder público, buscou-se estabelecer mecanismos de transferência fundo a fundo que permitissem focalizar o acompanhamento na execução das metas pactuadas, o que não se concretizou, por depender da aprovação da Lei da Economia Solidária8 (Singer, Silva e Schiochet, 2014). No caso da sociedade civil, a secretaria apoiou o desenvolvimento do novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que, no entanto, só foi regulamentado pelo Decreto no 8.726/2016, poucos meses antes da interrupção do governo Dilma. Frente às dificuldades em modificar a legislação, a secretaria se dedicou, em seus últimos anos (entre 2014 e 2016), a aprimorar e garantir a execução dos convênios firmados nos anos anteriores. Sobre o papel exercido pelo Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES), quando de sua constituição, discutia-se se ele deveria funcionar diretamente na relação entre Senaes e atores da sociedade civil ou se deveria contar com participação ampliada de outros órgãos atuantes em temáticas de interface com a economia solidária. Ao final, a escolha pelo formato ampliado9 não se mostrou efetiva, haja vista o absenteísmo de representantes governamentais e das entidades da sociedade civil mais distantes do movimento de economia solidária (Cunha, 2012; Martos, 2019). Essa dificuldade 7. A Senaes contou em 2014 com o maior orçamento aprovado pela LOA em todo o período de análise – em torno de R$ 151 milhões –, mas, devido a uma série de restrições e limitações operacionais, só foi possível executar cerca de 20% desse orçamento (Silva, 2020d). 8. Esta lei só seria aprovada em 2024, Lei no 15.608, mas ainda não está claro se ela permitirá a execução de parcerias em formato fundo a fundo. 9. O CNES contou com 56 membros, sendo dezenove representantes governamentais, vinte de empreendimentos econômicos solidários e dezessete membros de outras organizações da sociedade civil. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3135 em incidir fora do espaço da Senaes refletiu-se na avaliação feita pelos conselheiros: negativa sobre a capacidade de influência sobre atores externos, como o Congresso Nacional, o MTE e outros ministérios responsáveis por políticas relacionadas, mas positiva no que diz respeito a aspectos internos, como a composição, a dinâmica das reuniões e a condução dos trabalhos (Silva e Alencar, 2020). Uma das funções assumidas pelo CNES foi a organização das Conaes em 2006, 2010 e 2014 (Martos, 2019; Silva, Cunha e Silva, 2020). O processo conferencial pode ser entendido como um mecanismo de participação social na construção de proposições e orientações para políticas públicas, constituindo-se como importante mecanismo institucional de deliberação participativa no Brasil (Silva, 2018). As conferências de economia solidária foram organizadas a partir de etapas territoriais e estaduais nas quais se debatia um texto-base preparado por uma comissão, se propunham modificações e se elegiam delegados para deliberar sobre a versão final do texto na etapa nacional. A ampla participação popular foi um importante demonstrativo da capacidade de mobilização de recursos de nodalidade pelo governo em torno da temática. Concluída a etapa nacional de cada conferência, o texto final era sistematizado pela comissão organizadora e passava a ser objeto de monitoramento pelo conselho. De acordo com Silva, Cunha e Silva (2020), partes do texto final costumavam ser aproveitadas para inclusão, no ano seguinte, das ações ligadas à economia solidária no PPA. Não obstante, é possível perceber certa repetição das demandas elencadas, ao longo dos anos, nos textos das conferências, o que indica uma limitação à concretização das ações e apontamentos indicados e à própria utilização da nodalidade como recurso, quando não há autoridade ou orçamento suficiente para tradução das manifestações captadas da sociedade civil em medidas efetivas. Por fim, outra forma de participação nos processos decisórios consistiu na obrigatoriedade de composição de comitês gestores, com participação da sociedade civil, para monitoramento das parcerias estabelecidas (especialmente as realizadas com estados e municípios). Nesses casos, recorreu-se a recursos de nodalidade na forma da participação voluntária de atores (normalmente representantes de fóruns locais de economia solidária) para se estabelecer controle social sobre o poder público, na perspectiva de se garantir que os projetos fossem implementados em sintonia com os objetivos originais. Registra-se, no entanto, a ocorrência de casos de conflito com gestores locais pouco dispostos à abertura de canais de diálogo, que chegaram a causar a paralisação da execução dos projetos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3135 5.1.2 Delimitação dos sujeitos da política Nelms (2015) denomina de problema da delimitação a dificuldade de tradução das definições conceituais em critérios operativos para a identificação dos sujeitos da política pública. Como aponta Motta (2010), qualquer processo de delimitação reconhecido pelo Estado retira a autonomia dos atores da sociedade civil, oferecendo, em contrapartida, a capacidade estatal de fazer existir realidades. Tal questão remete ao grau de participação da sociedade no processo de construção dos critérios e à escolha entre critérios que impliquem definições mais políticas e abertas, ou com maior detalhamento operacional, cuja interlocução ficou a cargo do Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES), criado, em meados de 2003, por coletivos de interesse e militância sobre o tema. O FBES permitiu a obtenção de um novo patamar de organização da economia solidária em nível nacional, obtendo status político diferenciado (Silva, 2020c).10 No que se refere ao processo de construção participativa, houve uma efetiva evolução, que se refletiu na criação do primeiro grupo de trabalho (GT) entre Senaes e representantes do FBES, incumbido de coordenar ações de mapeamento de iniciativas de economia solidária no país, em torno de um conceito comum, porém aberto o suficiente para aplicação em uma realidade heterogênea e diversa. Esse processo de construção possibilitou a convergência entre governo e sociedade civil em torno do conceito de empreendimento econômico solidário (EES), que passou a ser utilizado tanto como forma de identificar o sujeito da política pública quanto a unidade organizativa participante dos fóruns de economia solidária. Tal consenso levou, inclusive, à realização do Encontro Nacional de Empreendimentos de Economia Solidária, em 2005, ocorrido em Brasília, organizado conjuntamente entre Senaes e FBB. Não obstante, como ressaltam Gaiger, Veronese e Ferrarini (2018) e Silva (2020a), essa convergência foi construída em torno de uma definição política comum, e não de argumentos formais, o que leva a percepções oscilantes a respeito da adequação ou não de um empreendimento aos critérios estabelecidos. A primeira normativa a oficializar o conceito foi a Portaria do MTE no 30/2006, que instituiu o Sistema de Informações de Economia Solidária (Sies). Na sequência, uma versão mais enxuta foi citada em uma legislação federal, por meio do Decreto Presidencial no 7.358/2010, que instituiu o Sistema Nacional de Comércio Justo e Solidário 10. Esteves (2011) aborda em detalhes os casos dos fóruns do Rio de Janeiro e dos fóruns locais e regionais no Rio Grande do Sul, apontando que estes originalmente se constituíam em espaços abertos, com um objetivo duplo: de um lado, promover a cooperação e articulação entre empreendimentos e organizações da sociedade civil; e de outro, mobilizar a sociedade para exercer o controle social sobre as políticas públicas do setor. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3135 (SNCJS) – Antunes e Conti (2020). Dois anos depois, uma versão mais detalhada foi apresentada no Projeto de Lei (PL) n o 4.685/2012, que propunha a criação de uma política nacional de economia solidária (Silva e Silva, 2015). Ao tramitar no Senado, ele foi substituído pelo PL n o 6.606/2019, que traria novas alterações na concepção utilizada de EES. Na sequência, a Portaria do MTE no 1.780/2014 instituiu oCadastro de Empreendimentos Econômicos Solidários (Cadsol), cujas características centrais estão descritas no quadro 2. QUADRO 2 Síntese das definições conceituais estabelecidas na iniciativa de normatização Características Portaria Cadsol – 2014 Perfil dos participantes Coletivas de caráter associativo Suprafamiliares Participantes são trabalhadores Diferencial organizativo Exercem democraticamente a gestão das atividades Exercem democraticamente a alocação dos resultados Forma jurídica Permanentes Diferentes formas societárias ou em processo de formalização Caráter econômico Que realizam atividades econômicas Exclusão Não podem fazer intermediação de mão de obra subordinada Elaboração dos autores. Esse detalhamento de critérios para atribuição do status de economia solidária baseou-se, inicialmente, em informações disponibilizadas em um longo questionário, posteriormente reduzido a sete questões: i) forma de organização; ii) atividade econômica identificada como principal; iii) instâncias de direção e coordenação do empreendimento; iv) apontamento dos itens que são decididos em assembleia geral; v) periodicidade de realização da assembleia geral ou reunião coletiva dos sócios; vi) número de participantes sócios; e vii) classificação nacional de atividade econômica do empreendimento. A previsão de exclusão dos empreendimentos familiares justificava-se pela presença natural de hierarquia no âmbito familiar, o que os colocaria em contradição com o pré-requisito de democratização das relações internas (Motta, 2010). No entanto, tal exigência gerou, ao longo dos anos, contestações entre atores da sociedade civil frente à costumeira presença de empreendimentos individuais ou familiares nos espaços de articulação do movimento de economia solidária. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3135 Sob essa perspectiva, é possível perceber que o problema da delimitação foi abordado de maneira gradual e fragmentada, sem avanços referentes à formalização de mecanismos de supervisão e controle. A maior ênfase foi dada ao aspecto da visibilização, representada por uma demanda das entidades ligadas ao FBES e à Senaes, pela realização de um mapeamento nacional que permitisse conhecer a realidade da economia solidária. Em sua primeira versão, o mapeamento foi realizado por meio de parcerias entre a Senaes e entidades executoras estaduais indicadas por comissões gestoras compostas por representantes dos fóruns locais, de universidades e de representações locais do MTE.11 As entidades executoras foram responsáveis pela contratação de pesquisadores, em geral profissionais que já atuavam com a economia solidária. Se essa mobilização de parcerias pode ser entendida como mobilização de recursos de nodalidade, o seu fortalecimento aparecia também como resultado buscado pelo próprio mapeamento. Ao fim, obteve-se a reafirmação da efetiva existência da economia solidária no Brasil, o que impulsionou a realização de um novo mapeamento a partir de 2009, dessa vez realizada com a intermediação da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), órgão ligado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), para a contratação de entidades que se responsabilizaram por regiões inteiras. Apesar dos avanços na reformulação do questionário e na construção de uma tipologia dos empreendimentos, uma série de dificuldades operacionais ocorreram, fazendo com que os resultados decepcionassem, especialmente pela redução do número total de empreendimentos entrevistados (de 21 mil para 19 mil) – Silva (2020d). Seja como for, a Senaes não repetiria o mapeamento nos anos seguintes, buscando avançar na construção de procedimentos para o reconhecimento público aos EES. A demanda da sociedade civil se acentuou com o sucesso de políticas de compras públicas e de crédito direcionadas aos agricultores familiares, tendo sido apresentada pelos atores envolvidos na construção da política de comércio justo e solidário. 12 Nesse contexto, decidiu-se por adequar um projeto que estava em execução, em parceria com a Rede Xique Xique, do Rio Grande do Norte, para apoiar o desenvolvimento do processo de reconhecimento público do empreendimento de economia solidária (Antunes e Conti, 2020). 11. As entidades foram contratadas por meio de convênio estabelecido entre a Senaes e a FBB. 12. Sobre a política de compras públicas de alimentos produzidos pela agricultura familiar no Brasil, ver Sambuichi e Silva (2023). TEXTO para DISCUSSÃO 22 3135 Desenvolveu-se então uma proposta de cadastro que incorporou acúmulos históricos do mapeamento e das discussões sobre comércio justo. Foram considerados automaticamente cadastrados todos os EES que constavam na base do segundo mapeamento de economia solidária, e se possibilitou a realização de novas adesões, por meio do preenchimento de um formulário eletrônico de autocadastro cujas respostas são enviadas para análise e deliberação por comissões municipais e estaduais. Apesar de não atingir o nível de lei federal, o status ofertado pelo MTE chegou a ser reconhecido pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), que facilitou aos empreendimentos a regularização sanitária de suas atividades, e por governos esta - duais, como o da Bahia (Reis e Almeida Filho, 2017). Apesar desse avanço, grande parcela dos EES ainda tinha seu atendimento pelas políticas públicas dificultado em virtude da manutenção de uma situação de informalidade. Segundo dados do mapeamento finalizado em 2013, 30,5% dos empreendimentos encontrados eram informais; 60,0% estavam formalizados como associações; 8,8%, como cooperativas; e 0,6%, como sociedades mercantis. De modo geral, pouco se avançou na construção de mecanismos de facilitação do registro jurídico dos empreendimentos. Com a possível exceção do PL no 93/2007, que propôs a criação da figura jurídica dos bancos populares de desenvolvimento solidário,13 não se chegou a avançar na formulação de uma proposta para a criação de uma pessoa jurídica específica para o empreendimento caracterizado como de economia solidária. A opção de formação de associações, por sua vez, passou a ser vista como solução próxima da informalidade, devido à restrição imposta pelo Código Civil à realização de atividades com finalidade econômica e às dificuldades de emissão de nota fiscal (Gaiger, 2019; Silva, 2020d). Frente a esse cenário, a opção foi realizar alterações na antiga Lei Geral das Cooperativas (Lei no 5.764/1971), enfrentando-se uma forte oposição da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).14 Apesar de se chegar a algum consenso temporário entre os grupos de interesse, nenhum PL chegou a avançar no Congresso Nacional,- desde então. 13. A figura dos bancos populares de desenvolvimento é inspirada na trajetória do Banco Palmas e constituir-se-ia em uma figura jurídica com possibilidade de realização de operações de crédito. Após longa tramitação na Câmara dos Deputados, o projeto encontra-se em sua Comissão de Finanças e Tributação desde 2013, tendo sido arquivado e desarquivado ao fim das legislaturas, no início de 2015 e início de 2019. 14. Fundada em 1969, a OCB se consolidou como uma representante dos interesses do cooperativismo vinculado ao grande agronegócio brasileiro. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3135 Outro caminho para facilitar o registro jurídico das cooperativas foi via alterações na legislação específica para as cooperativas de trabalho. Nesse caso, a Senaes conseguiu atuar na aprovação da Lei no 12.690/2012, que reduziu o número mínimo de sócios necessários para a conformação de uma cooperativa e inseriu a obrigatoriedade de garantir direitos mínimos aos trabalhadores associados (Pereira e Silva, 2012). O objetivo desses itens foi diferenciar as cooperativas de trabalho autênticas das coopergatos (cooperativas fraudulentas), criadas para burlar a legislação trabalhista. Contudo, os atores da economia solidária se dividiram em relação à nova legislação, com a União das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária (Unicafes), o Movimento Nacional dos Catadores de Material Reciclável (MNCR) e o próprio FBES apontando uma excessiva tutela do Estado, em contraposição à Senaes e a outras organizações sociais, como a Central de Cooperativas e Empreendimentos Solidários (Unisol) (Pereira e Silva, 2012). O argumento da Senaes, especificamente, foi de que o trabalhador cooperado deveria ser entendido a partir da sua dupla condição, de proprietário e trabalhador, sem autonomia total, posto que está subordinado às decisões tomadas em assembleias (Sanchez, 2012). Frente ao impasse entre os atores, a lei nunca chegou a ser regulamentada, o que impediu que seus elementos se efetivassem na prática. Em geral, o que se pode concluir sobre o processo de delimitação é que houve algum êxito na oferta de visibilidade à economia solidária, mas o avanço nos demais objetivos foi limitado pela dificuldade na mobilização de recursos de autoridade. A atribuição de status especial ficou restrita a uma portaria do MTE, e os EES se mantiveram diante de uma legislação que impõe restrições e dificuldades para a sua formalização. Como agravante das dificuldades em avançar na revisão da legislação cooperativista está o contraste com as facilidades tributárias e regulatórias cedidas para microempresas e microempreendedores individuais, ofertadas a partir da Lei Complementar no 123/2006. A própria Senaes (Brasil, 2012) constatou a dificuldade para extensão dos benefícios desta lei para as pequenas cooperativas. Neste caso, verifica-se uma situação de efetiva desvantagem da economia solidária em relação ao empreendedorismo individual. Tais características podem ser diretamente vinculadas à dificuldade de mobilização de recursos de autoridade para a realização de mudanças legislativas e à opção pela utilização de uma composição de recursos de nodalidade e Tesouro (na contratação de parcerias) para o processo de delimitação. Especialmente a nodalidade é reconhecida pelo governo na afirmação de que “o modelo de gestão participativa ampliou o potencial do Sies para identificação e reconhecimento da Economia Solidária nos estados” (Brasil, 2012, p. 126). TEXTO para DISCUSSÃO 24 3135 Essa dificuldade de produção de mudanças legislativas deve ser interpretada à luz das disputas políticas travadas em um sistema de presidencialismo de coalizão definido por Nobre (2013) como imobilismo em movimento, em que mudanças dependem da capacidade de contornar o complexo mecanismo de vetos imposto nos bastidores da supercoalizão formada no Congresso Nacional. No caso específico da política pública de economia solidária, a superação desse imobilismo legislativo parece ter sido especialmente dificultada pelo alinhamento político da Senaes com os movimentos sociais nos campos de disputa no interior do próprio governo (Singer, 2009), o que tornava ainda mais difícil o estabelecimento de negociações no espaço mais amplo do Congresso Nacional. 5.2 Dimensão programática Esta subseção é dividida em três partes relacionadas às ações realizadas em cada um dos eixos que compõem o trinômio de acessos oferecidos aos sujeitos da política: conhecimento, mercado e capital. As ações são divididas entre as principais modalidades adotadas, apresentando-se ao fim a combinação de recursos priorizada. 5.2.1 Acesso a conhecimento Entre os eixos temáticos analisados, o de acesso a conhecimento é aquele que engloba o conjunto mais diversificado de ações, que podem ser diferenciadas em: i) formação e qualificação; ii) assessoramento técnico; e iii) mobilização comunitária, articulação e disseminação da temática. Acesso a conhecimento por meio de ações de formação e qualificação Percebe-se, na experiência brasileira, uma ênfase nos aspectos emancipatórios e políticos do conteúdo formativo e na realização de parcerias com a sociedade civil. Tais opções, por sua vez, geraram críticas a respeito das dificuldades na oferta de conteúdos mais técnicos de formação, bem como acerca da capacidade de coordenação de um conjunto de ações visto como pulverizado. No período inicial da Senaes, entre 2004 e 2008, foram atendidos, via convênio com a FBB, quinze projetos heterogêneos de formação, com destaque para a capacitação de duzentos agentes do Fórum Gaúcho de Economia Solidária (Cunha, 2012). Após esse período, a Senaes começou a trabalhar por meio de editais, incorporando, na maioria das chamadas públicas, a possibilidade de atividades de formação, em meio a outras previstas. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3135 2) Fortalecimento e promoção de espaços de interação entre empreendimentos e consumidores por meio de feiras e rodadas de negócio. 3) Articulação com a proposta do comércio justo, visando à inserção das organizações e empreendimentos em mercados que valorizem as formas de trabalho coletivo e solidário. A primeira delas tem como requisito a mobilização de recursos de autoridade, implicando alterações na legislação que disciplina os processos de compra pública. As demais envolvem articulação e promoção dos princípios da economia solidária para o consumidor. Pouco se avançou na constituição de programas de compras públicas que incluíssem expressamente a economia solidária como pré-requisito de participação. O que ocorreu, de fato, foi o desenvolvimento de programas de compras institucionais que efetivamente beneficiaram EES, mas cujo público direcionado foi definido a partir de outros critérios. É o caso dos programas direcionados à agricultura familiar, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), que se constituíram em oportunidades de estruturação de empreendimentos econômicos solidários (Elias et al., 2024; Silva e Silva, 2011; Sambuichi e Silva, 2023), mas cujos critérios de participação referiram-se aos elementos definidores da característica de agricultor familiar.23 Os catadores de resíduos sólidos também tiveram acesso a uma política específica de compras públicas. A legislação de 2010 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) aponta a possibilidade de dispensa de licitação para contratação de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis constituídas por pessoas físicas de baixa renda para atividades relacionadas a coleta seletiva (Silva, 2020e). Nesse caso, é possível afirmar que todo o público atendido é composto por trabalhadores da economia solidária, embora não haja utilização do conceito na legislação. Outra experiência ocorrida foi o apoio a feiras de economia solidária, visando à integração e à divulgação de suas práticas e princípios para o público consumidor local. Dubeux et al. (2011) apontaram que, em 2005, se estabeleceu parceria entre a Senaes e o Instituto Marista de Solidariedade (IMS) voltada à criação de uma metodologia e identidade visual para um calendário nacional de feiras de economia solidária, com 27 feiras estaduais. 23. Para melhor caracterização do universo da agricultura familiar no Brasil, ver Silva (2015). TEXTO para DISCUSSÃO 32 3135 Na segunda etapa dessa ação, iniciada em 2008, o apoio a feiras foi realizado, mais uma vez, em parceria com o IMS, no escopo do Projeto Nacional de Comercialização Solidária, que apoiou a realização de mais de cem eventos de feiras pelo Brasil. Reconhecendo-se que o apoio a feiras eventuais não seria suficiente para gerar sustentabilidade para os empreendimentos, foram incorporadas outras metas, como a contratação de agentes de comercialização e o apoio à participação em compras públicas. Outra ação de comercialização apoiada pela Senaes, mediante parcerias com estados e municípios, nas quais se podia transferir recursos de capital, foi o apoio à constituição de espaços permanentes de comercialização. Normalmente, eles funcionavam em locais públicos nos quais se realizavam também atividades de formação sobre economia solidária. Houve uma perspectiva de multiplicação desses espaços multifuncionais a partir da chamada pública de 2011. No entanto, em 2012 foi descontinuada a política de apoio a feiras eventuais, com as atividades de apoio à comercialização passando ao escopo do edital lançado para apoiar o fortalecimento e a constituição de redes de cooperação solidária. No âmbito desse edital, o IMS apresentou projeto para constituir uma rede nacional de pontos fixos de comercialização solidária. Chegaram a ser apoiados, com assessoramento técnico, produção de material de comunicação e atuação em rede, 185 empreendimentos, sendo 95 lojas de economia solidária, 76 feiras de organização periódica, onze centros públicos e três veículos itinerantes de comercialização (Santos e Amorim, 2017). A Senaes propôs ainda a construção de um sistema brasileiro de comércio justo e solidário. Na sociedade civil, a crítica à ênfase nas exportações e ao excessivo valor apropriado por intermediários (certificadoras do cumprimento de princípios e critérios) no comércio justo internacional havia levado, em 2001, à criação do Fórum de Articulação do Comércio Ético e Solidário (Faces do Brasil), que passou a atuar com a Senaes após a criação, em 2006, de um GT para debater identidade, características e princípios (Antunes e Conti, 2020). Em 2009, o CNES elaborou uma proposta legislativa para um sistema público, convertido no Decreto Presidencial n o 7.358/2010, que instituiu o Sistema Nacional de Comércio Justo e Solidário (SNCJS). Em 2012, a Senaes lançou uma chamada pública com o objetivo de avançar na construção de metodologias de avaliação de conformidade,24 a serem reconhecidas no âmbito do SNCJS, mas, devido às dificuldades orçamentárias, não foram efetivadas medidas concretas que reconhecessem as normativas construídas. 24. Avaliação de conformidade é o termo técnico apropriado para referir-se ao que é convencionalmente chamado de certificação. A certificação é na verdade uma modalidade específica de avaliação de conformidade baseada na inspeção por terceiros. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3135 Portanto, do ponto de vista dos recursos mobilizados, a experiência da Senaes, mais uma vez, destacou-se pela mobilização de recursos de nodalidade nos processos de consulta e construção das normativas de comércio justo (desta vez com algum sucesso na associação com recursos de autoridade) e no estabelecimento de parcerias para o apoio a feiras e outros espaços de comercialização. 5.3 Delimitando a estratégia de mudança institucional Em termos de síntese, buscou-se avançar na verificação da estratégia de mudança institucional da economia solidária implementada no período em análise, tendo como ponto de partida as ações e escolhas substantivas realizadas em cada um dos eixos estruturantes da política, bem como a combinação de recursos mobilizados para a sua implementação. Tais elementos estão sintetizados no quadro 3. QUADRO 3 Síntese das escolhas substantivas realizadas em cada um dos eixos da política pública Dimensões de análise Subdimensões Descrição Instrumental Estruturação institucional Definição da estrutura burocrática no âmbito do governo federal. Recursos de nodalidade, Tesouro e autoridade. Delimitação do público da política Diferenciação forte da economia popular e processo de delimitação focado principalmente na visibilização. Recursos de nodalidade e Tesouro. Programática Acesso a conhecimento Programa finalístico com ênfase político-formativa. Recursos de nodalidade e Tesouro. Acesso a capital Apoio com recursos de custeio a empreendimentos de finanças solidárias. Recursos de nodalidade e Tesouro e déficit de autoridade. Acesso a mercado Construção de relações diferenciadas de mercado e apoio a circuitos curtos. Recursos de nodalidade, Tesouro e autoridade. Elaboração dos autores. Nessa perspectiva, a política pública de economia solidária foi avaliada com base na decomposição entre os recursos para sua implementação, com o objetivo de comparar os esforços totais dos governos, bem como as diferentes estratégias representadas pela combinação de recursos utilizados. No quadro 4, faz-se uma síntese dos resultados encontrados na análise desenvolvida em cada seção. TEXTO para DISCUSSÃO 34 3135 QUADRO 4 Síntese dos recursos mobilizados Organização Autoridade Tesouro Nodalidade Baixo efetivo do corpo técnico para atender as demandas de planejamento, execução e monitoramento das atividades programáticas. Equipe dirigente com experiência e reconhecimento da sociedade civil. O instrumento de maior vinculação legal que se conseguiu produzir foi o Decreto no 7.358/2010, restrito à política de comércio justo e solidário. Nenhuma menção direta em leis federais. Discriminação negativa, de forma que pequenas cooperativas enfrentam relativamente maior oneração tributária que pequenas empresas privadas. Baixo orçamento da Senaes (em média, 0,002% do produto interno bruto – PIB ao ano). Ausência de programa específico de crédito para favorecer os empreendimentos. Restrições legais para a transferência de capital e captação de recursos. Extensiva institucionalidade de participação social. Funcionamento de diversas ações organizadas pela Senaes basicamente por meio das parcerias. Elaboração dos autores. A análise do quadro demonstra que, de maneira geral, o problema parece ter sido a dependência excessiva da utilização de recursos de nodalidade, havendo limites à efetividade dos programas implementados sem o acompanhamento da mobilização de recursos de autoridade que garantiriam o acesso a crédito, capital não reembolsável, compras públicas e tratamento tributário adequado. Por sua vez, a ausência de recursos de organização (corpo técnico condizente com o planejamento das ações, com capacidade de orientação e coordenação sobre as atividades desenvolvidas por parcerias) trouxe limites à integração de ações, que, apesar de extensas e variadas, se mostraram pulverizadas, gerando inclusive sobreposições. Dessa maneira, uma política pública ideal de economia solidária deveria, além de dispor de recursos adequados de Tesouro, combinar a utilização de recursos de autoridade (com a construção de legislações gerais favorecendo a atuação dos empreendimentos coletivos), de recursos de nodalidade (estabelecendo-se parcerias com atores capazes de encontrar soluções específicas para diferentes contextos) e recursos de organização (com a constituição de uma equipe com poder e capacidade técnica de supervisionar efetivamente o conteúdo das ações realizadas por parceiros). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3135 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este estudo visou problematizar as estratégias de mudança institucional, a combinação de recursos utilizados e o esforço alocado para a implementação da política pública de economia solidária no governo federal brasileiro, considerando-se a experiência que se desenrolou entre 2003 e 2016. Conforme demonstrado, o processo de constituição de um conjunto de práticas com a identidade da economia solidária no país foi mediado por entidades que ofereceram apoio e suporte a empreendimentos coletivos de trabalhadores, associados a múltiplas realidades locais, que surgiam em meio ao contexto de informalidade e desemprego, a partir dos anos 1990. A opção configurativa foi pela construção de mecanismos de gestão baseados no consentimento de grupos sociais organizados, incorporados ao processo de gestão governamental via espaços deliberativos e estabelecimento de parcerias. O desenvolvimento de recursos de nodalidade, especialmente com o concurso de organizações não governamentais, universidades, sindicatos e gestões públicas locais, foi resultado de uma escolha administrativa feita diante das regras de contratação e conveniamento, objeto de diversas modificações no período de análise. Entre 2004 e 2007, a utilização de um convênio amplo com a FBB tornou mais fácil a adoção de formatos flexíveis, mas, a partir de 2007, mudanças na legislação fizeram com que a Senaes passasse a operar por meio de chamadas públicas, com a seleção de parceiras para executar linhas de ação predefinidas, com instâncias governamentais intrafederativas, estando então sujeita a constrangimentos operacionais que dificultaram a execução das ações programadas. Contudo, a utilização intensiva de recursos de nodalidade teve consequências ambíguas para a política pública em questão. De um lado, a extensão, abrangência e adequação às realidades locais das ações realizadas pela Senaes só foi possível devido ao aporte de expertise e capilaridade pelos parceiros da sociedade civil. Por outro, essa ampliação teve como contrapartida dificuldades no planejamento e na coordenação da política em nível nacional. Em termos de consolidação institucional, esse processo não se mostrou plenamente capaz de compensar as dificuldades na mobilização dos demais recursos, especialmente de autoridade e organização, para garantir a implementação de uma política equilibrada e estruturada. Ao fim, observou-se que a ênfase na mobilização de recursos de nodalidade pela Senaes demonstrou coerência com a diretriz de participação social ampliada do governo federal, e até se mostrou suficiente para garantir a sobrevivência da política pública por um tempo. No entanto, essa mesma estratégia pode ser apontada TEXTO para DISCUSSÃO 36 3135 como um dos fatores que explicam a baixa alocação de recursos orçamentários (de Tesouro), sobretudo em função das restrições fiscais que emergiram a partir de 2014. Ademais, divisões internas da própria coalizão favorável implicaram redução da capacidade de incidência sobre o núcleo decisório central. Assim, sem força política suficiente, a capacidade de mobilização de recursos em prol da política ficou cada vez mais reduzida dentro do governo, até que o tema perdesse de vez seu status após a consolidação do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff, em 2016. Portanto, este texto deixa como contribuição a proposta de decomposição da capacidade estatal em categorias análogas à classificação proposta por Hood e Margetts (2007) para se identificarem os diferentes recursos que podem ser mobilizados por uma determinada política pública. Avançou-se no entendimento de como a variação entre esses componentes ajuda a explicar as configurações institucionais em um campo de ação governamental, de acordo com suas características contextuais e as coalizões de interesse. De forma geral, a utilização da classificação de instrumentos de políticas públicas é, em si, uma ferramenta analítica útil para a mensuração sistemática de esforços em distintos cenários de mudança institucional. REFERÊNCIAS ADDOR, F.; MAIA, L.; OLIVEIRA, T. Outra inovação é possível: a relevância do Proninc e a consolidação das ITES como espaço de desenvolvimento tecnológico. In: SILVA, S. P. (Org.). Dinâmicas da economia solidária no Brasil: organizações econômicas, representações sociais e políticas públicas. Brasília: Ipea, 2020. ALANIZ, E. A política pública de formação para economia solidária no Brasil (20032011): análise de um projeto PROESQ/PNQ executado pela Rede Abelha/RN e CFES nacional. 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