Serviços e infraestrutura em mobilidade urbana: Alternativas de implementação e financiamento

Paranaíba, Adriano; Saccaro Júnior, Nilo Luiz Working Paper Serviços e infraestrutura em mobilidade urbana: Alternativas de implementação e financiamento Texto para Discussão, No. 2902 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Paranaíba, Adriano; Saccaro Júnior, Nilo Luiz (2023) : Serviços e infraestrutura em mobilidade urbana: Alternativas de implementação e financiamento, Texto para Discussão, No. 2902, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2902-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285024 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2902 SERVIÇOS E INFRAESTRUTURA EM MOBILIDADE URBANA: ALTERNATIVAS DE IMPLEMENTAÇÃO E FINANCIAMENTO ADRIANO PARANAÍBAADRIANO PARANAÍBA NILO LUIZ SACCARO JUNIORNILO LUIZ SACCARO JUNIOR 2902 Brasília, agosto de 2023 SERVIÇOS E INFRAESTRUTURA EM MOBILIDADE URBANA: ALTERNATIVAS DE IMPLEMENTAÇÃO E FINANCIAMENTO ADRIANO PARANAÍBA1 NILO LUIZ SACCARO JUNIOR2 1. Pesquisador do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dirur/Ipea); e professor do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Goiás (IFG). E-mail: <adriano.paranaiba@ifg. edu.br>. 2. Técnico em planejamento e pesquisa na Dirur/Ipea. E-mail: <nilo.saccaro@ipea. gov.br>. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenador-Geral de Imprensa e Comunicação Social ANTONIO LASSANCE Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2023 Paranaíba, Adriano Serviços e infraestrutura em mobilidade urbana : alternativas de implementação e financiamento / Adriano Paranaíba, Nilo Luiz Saccaro Junior. – Brasília, DF: IPEA, 2023. 26 p. : il., mapa. – (Texto para Discussão ; 2902). Inclui Bibliografia. 1. Mobilidade Urbana. 2. Infraestrutura. 3. Micromobilidade. 4. Contribuição de Melhoria. I. Saccaro Junior, Nilo Luiz. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 388.4 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: PARANAÍBA, Adriano; SACCARO JUNIOR, Nilo Luiz. Serviços e infraestrutura em mobilidade urbana : alternativas de implementação e financiamento. Brasília, DF: Ipea, ago. 2023. 26 p. (Texto para Discussão, n. 2902). DOI: http:// dx.doi.org/10.38116/td2902-port. JEL: H20; H71; O18; R14; R42. . As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 6 2 NOVOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE URBANO ..................7 2.1 Transporte ciclo motorizado privado e autopropelido ..............8 2.2 Serviço complementar de mobilidade compartilhada sob demanda ............................................................................ 10 3 ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO DE INFRAESTRUTURA .........................................................15 3.1 Captura em valores das propriedades (land value capture) no setor de transportes ......................... 15 3.2 Receitas não operacionais ....................................................... 17 3.3 Receita com galerias técnicas ................................................. 18 3.4 Operações urbanas consorciadas ........................................... 19 4 AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DIRETAMENTE ASSOCIADO AO SERVIÇO E À INFRAESTRUTURA ...........21 5 CONCLUSÃO .........................................................................23 REFERÊNCIAS ..........................................................................24 SINOPSE O objetivo deste texto é descrever e discutir alternativas para novos serviços de mobilidade urbana e financiamento da infraestrutura associada a essa mobilidade. Considera- -se que a mobilidade urbana depende não só de serviços, mas também de infraestrutura adequada. São tratadas, de forma não exaustiva, alternativas para: i) modernização regulatória dos novos serviços de mobilidade; ii) financiamento da infraestrutura; e iii) arrecadação tributária diretamente associada ao serviço e ao mobiliário urbano. Palavras-chave: mobilidade urbana; infraestrutura; micromobilidade; contribuição de melhoria. ABSTRACT The aim of this text is to describe and discuss alternatives for new urban mobility services and alternatives for financing the urban infrastructure associated with mobility. It is considered that urban mobility depends not only on services but also on adequate urban infrastructure. Alternatives are addressed, in a non-exhaustive manner, for: i) regulatory modernization of new mobility services; ii) infrastructure financing; and iii) tax collection directly associated with the service and urban furniture. Keywords: urban mobility; infrastructure; micromobility; improvement contribution. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2902 1 INTRODUÇÃO No cenário pós-pandemia da covid-19, muitas fragilidades se tornaram evidentes no sistema de transporte urbano de diversas cidades brasileiras, em especial no que se relaciona à sustentabilidade financeira. O período pandêmico reduziu fortemente o número de usuários do sistema, o que comprometeu significativamente a oferta do transporte urbano municipal. Uma série de medidas foi tomada por entes subnacionais, e o governo federal direcionou recursos para a manutenção do sistema, tanto no período de lockdowns quanto na retomada econômica pós-covid. Além disso, em passado relativamente recente, manifestações populares sobre o preço das tarifas também reforçaram questionamentos sobre o financiamento do transporte público urbano. Isso levou o Ipea a publicar uma nota técnica intitulada Tarifação e Financiamento do Transporte Público Urbano, na qual são apresentadas diversas alternativas de fontes de receitas para o financiamento desse tipo de trans - porte (Carvalho et al., 2013). Nesse contexto, é importante compreender que a mobilidade urbana depende também da geração de infraestrutura adequada e de modernizações regulatórias que permitam a consolidação de novas modalidades de serviços. Fluxos de tráfego, congestionamentos intensos e transportes de massa ineficientes, que pressionam o sistema em deslocamentos pendulares centros-subúrbios, são evidenciados pela própria formação urbanística das cidades (Paranaíba, 2015). Assim, com o objetivo de contribuir para a discussão proposta por Carvalho et al. (2013), pretende-se neste texto discutir alternativas para novos serviços de mobilidade urbana – do ponto de vista de sua regulamentação – e para o financiamento da infraestrutura associada à mobilidade. A necessidade de modernização regulatória que abranja novos serviços é dada pelo próprio avanço da inovação, capaz de fornecer alternativas mais flexíveis, complemen - tares ou substitutas aos serviços atuais. Na tentativa de equacionar parte do problema, no início de 2021, na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados, foi aprovado o Projeto de Lei no 4.881 de 2012. Esse projeto altera a Lei n o 13.089, de 12 de janeiro de 2015, a qual institui o Estatuto da Metrópole, para dispor sobre a autoridade metropolitana, bem como altera a Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), para dispor sobre os modos de transporte e sobre o transporte metropolitano. Ademais, o referido projeto insere alternativas de regulamentações que visam modernizar o sistema de transporte e mobilidade urbana, principalmente no tocante à gestão. Muitas delas ainda estão em debate, principalmente em relação à operacionalização. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2902 Já a necessidade de alternativas de financiamento da infraestrutura é evidenciada por uma redução da taxa de investimentos ao longo das décadas no Brasil. Segundo um relatório do Ministério da Economia (Brasil, 2019), a taxa de investimento anual em infraestrutura, em % do produto interno bruto (PIB), que foi de 6,29% na década de 1970-1980, recebeu aplicação mínima de apenas 1,77% em 2017-2018. Além disso, os esforços na implementação de agenda agregadora de investimentos em serviços e infraestrutura urbana foram drasticamente afetados pelos efeitos da pandemia da covid-19. Como resultado, o transporte público urbano realizado por ônibus acumulou impacto financeiro de R$ 25,7 bilhões, conforme relatório da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU, 2022). Dessa forma, serão apresentadas na seção 1 as alternativas de microtransportes presentes no Projeto de Lei do Estatuto das Metrópoles para a regulamentação de novos serviços de mobilidade urbana. Destaca-se que essas alternativas podem contribuir para o melhor atendimento da população que demanda um sistema público de transportes. Na seção 2, por sua vez, serão discutidas alternativas de ferramentas de financiamento para a infraestrutura e os serviços associados à mobilidade urbana. Por fim, na seção 3, será discutida uma possível alternativa para associar a arrecadação tributária ao provimento de serviços e infraestrutura, de modo a obter mais eficiência. 2 NOVOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE URBANO Podem-se caracterizar como “microtransporte” os sistemas de baixa capacidade que ofereçam serviços coletivos sem, necessariamente, ter linhas, pontos ou horários fixos (Schlickmann, 2016). Esse microtransporte pode ser ofertado em diversas modalidades, e o Projeto de Lei no 4.881/2012 tenta categorizar e regulamentar três importantes serviços, conforme seu art. 3o. • Transporte ciclo motorizado privado – serviço remunerado de transporte sob demanda, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas em veículos motorizados para os quais não é necessária habilitação, nos termos da Lei no 9.503, de 23 setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB). Essas viagens são solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou em outras plataformas de comunicação em rede. • Transporte autopropelido privado – serviço remunerado de transporte sob demanda, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas em veículos não motorizados. Essas viagens são solicitadas exclusivamente TEXTO para DISCUSSÃO 8 2902 por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou em outras plataformas de comunicação em rede. • Transporte coletivo complementar – serviço de transporte de passageiros para a realização de viagens com características operacionais sob demanda. Essas viagens são solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou em outras plataformas de comunicação em rede, que integrarão a rede de transporte público coletivo da localidade. 2.1 Transporte ciclo motorizado privado e autopropelido Nessas modalidades de transporte, enquadram-se as bicicletas e os patinetes, bem como suas versões motorizadas (elétricas ou não). A inovação permitiu que uma diversidade de startups combinasse a tecnologia com a economia compartilhada, tornando possível a conexão entre consumidores de viagens de curta distância (last mile) com empresas que oferecem veículos, bicicletas e patinetes ao longo da extensão das cidades. O CTB e a regulamentação vigente apresentam os modos de transporte dessa categoria da seguinte forma, descritos no Manual Brasileiro de Sinalização de Trânsito, volume VIII (Contran, 2022, p. 12-13): • “Ciclo – veículo de pelo menos duas rodas a propulsão humana” (Anexo I do CTB). • Bicicleta – veículo de propulsão humana, dotado de duas rodas, não sendo, para efeito deste Código, similar à motocicleta, motoneta e ciclomotor (Anexo I do CTB). • Bicicleta elétrica ou motorizada – bicicleta dotada originalmente de motor elétrico auxiliar, bem como aquela que tiver o dispositivo motriz agregado posteriormente à sua estrutura, sendo permitida a sua circulação em ciclovias e ciclofaixas, atendidas as condições estabelecidas na Resolução n o 315, de 08 de maio de 2009, com as alterações dadas pela Resolução no 465 de 27 de novembro de 2013, ambas do CONTRAN. • Equipamento de mobilidade individual autopropelido – equipamento de auto - propulsão, provido de motor elétrico ou a combustão, individual, com uma ou mais rodas, com velocidade máxima de 6 km/h, em áreas de circulação de pedestres e 20 km/h em ciclovias e ciclofaixas, e com dimensões de largura e comprimento iguais ou inferiores às de uma cadeira de rodas especificadas pela Norma Brasileira ABNT NBR 9050, conforme Resolução no 465, de 27 de novembro de 2013, do CONTRAN. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2902 3 ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO DE INFRAESTRUTURA Além de novos serviços de transporte, é fundamental a utilização de mecanismos que busquem opções de financiamento, pois a infraestrutura e a manutenção do sistema são tão essenciais quanto a modelagem tarifária. Além disso, as possibilidades de serviços apresentadas acima demandam, em diversos graus, algum tipo de investimento em infraestrutura, assim como os meios tradicionalmente ofertados para a população. 3.1 Captura em valores das propriedades (land value capture) no setor de transportes Um dos mecanismos que podem ser utilizados é o chamado land value capture, que vem sendo aplicado, em ações governamentais, em diversas cidades do mundo para a promoção de infraestrutura urbana e mudanças do uso do solo. Korngold (2022) aponta Henry George1 como precursor dos estudos sobre a captura da valorização da terra, ainda no século XIX. Essa valorização da terra bruta, no caso, não ocorre devido às benfeitorias que o proprietário realizou dentro da sua propriedade, mas devido à oferta de infraestruturas e outros benefícios, além de mudanças de regulação fundiária que beneficiem a exploração das propriedades privadas e que permitam rezoneamento com a cobrança de uma single tax (Calavita e Mallach, 2009). Em relação aos transportes, Medda (2011) mostra que um dos objetivos do ganho em valores das propriedades pode ser a recuperação do custo de capital do investimento, em que se captura o incremento do valor da terra resultante do investimento em transportes. Eles são semelhantes aos impostos sobre a propriedade, mas são considerados os valores que oferecem benefício financeiro com a oferta local de serviços públicos (Olsen e Fearnley, 2014). Medda e Modelewska (2011) apontam três mecanismos para adquirir ganhos em valores de propriedades: i) betterment tax (taxas de melhorias); ii) tax increment financing (financiamento do incremento do imposto); e iii) joint development mechanism (mecanismo de desenvolvimento conjunto). As betterment taxes representam a mensuração da melhoria de acessibilidade, como redução de congestionamento, cobradas diretamente dos proprietários de imóveis das áreas beneficiadas. A vantagem desse mecanismo está na redução da carga de financiamento para realizar tais melhorias. 1. A principal obra de Henry George é Progress and Poverty: an inquiry into the cause of industrial depres - sions, and of increase of want with increase of wealth, cuja primeira edição é de 1884. TEXTO para DISCUSSÃO 16 2902 O tax increment financing, por sua vez, é baseado no uso antecipado de futuros aumentos de receitas fiscais para custear melhorias de infraestruturas através da captura de um aumento das receitas fiscais. Amplamente utilizado nos Estados Unidos, o tax increment financing (TIF) é tradicionalmente implementado para financiar projetos de renovação urbana, habitação popular e infraestrutura pública. Visa promover a eficiência do investimento público em infraestrutura, criando um incentivo para localizar onde há capacidade de infraestrutura. Os projetos TIF não devem apenas gerar um nível de receita fiscal pelo menos igual ao custo do projeto, mas também devem ser economicamente eficientes, ou seja, equitativos (Medda e Modelewska, 2011, p. 9, tradução nossa).2 Por fim, o joint development mechanism tende a ser o mais simples dos três, visto que funciona com a cooperação e a partilha dos custos entre o ente público e o privado. Trata-se de colaboração que pode ocorrer nas diversas esferas do projeto: financia - mento, construção, operação ou manutenção. Exemplos de captura de valor da propriedade são observados, na Polônia, desde 1920 (Gdesz, 2011). Em Chicago, Washington, Londres e Hong Kong, os recursos foram direcionados para investimentos e manutenção de transportes, conforme quadro 1. QUADRO 1 Exemplos de implantação de ganho em valores das propriedades no setor de transportes Cidade Mecanismo Projetos Chicago Tax increment financing Estação Washington Randolph recebeu US$ 13,5 milhões em impostos oriundos de incremento. Metrô Dearborn Metro-Lake/Wells recebeu US$ 1,2 milhão em impostos oriundos de incremento. Hong Kong Betterment tax Em 1982, o sistema metroviário da cidade, em seus 91 km, já estava mostrando lucro, em parte devido ao aumento do valor da terra ao longo da linha de metrô. 2. Original: “Widely used in the United States, TIF (Tax Increment Financing) is traditionally implemented to fund urban renewal projects, affordable housing and public infrastructure. It aims at promoting efficiency of public investment in infrastructure by creating an incentive to locate where there is infrastructure capacity. TIF projects must not only generate a level of tax revenue at least equal to the cost of the project, but they must also be economically efficient, that is, equitable”. (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2902 Cidade Mecanismo Projetos Washington Joint development mechanism Oferecem propriedades para uso residencial, comercial e de atividade comercial e desenvolvimento próximo e acima das estações. Além disso, há venda e arrendamento de terras, bem como direitos de ar. Os projetos de desenvolvimento conjuntos tinham gerado mais de US$ 60 mil em 1999. Em 2003, houve estimativa de aumento para US$ 150 milhões. Fonte: Paranaiba (2017, p. 77). Elaboração dos autores. Korngold (2022) ressalta o crescente interesse pelo uso da captura de valor da terra para financiar a construção e a reabilitação urbana. Sua aplicabilidade se daria por diversas ações: • o desenvolvedor paga ao município uma taxa única em troca do impacto do desenvolvimento na infraestrutura municipal; • o município exige o pagamento único de (geralmente) desenvolvedores comerciais para fornecer habitação a preços acessíveis em outros lugares da cidade, o que visa mitigar os efeitos do desenvolvimento na demanda e nos preços da habitação; • a prefeitura cobra taxa de imóveis em área limitada para pagar benfeitorias locais; • o desenvolvedor fornece infraestrutura em troca de mudanças de zoneamento para permitir mais direitos de construção; • o desenvolvedor fornece pagamentos em dinheiro em troca de alterações no zoneamento para permitir mais direitos de construção; e • o desenvolvedor paga à cidade uma parte do preço de venda recebido por outros direitos de construção não utilizados, para os quais a cidade criou flexibilidade extra. Assim, a captura de valor da propriedade não representa aumento de dispêndio público (recursos do contribuinte); apenas ocorre a captura da valorização das propriedades proveniente da melhoria da mobilidade urbana. Também garante a geração de receitas para diversas fases do projeto (financiamento, implantação, operação e expansão) e ainda fortalece a relação entre transportes e uso do solo. (Continuação) TEXTO para DISCUSSÃO 18 2902 3.2 Receitas não operacionais Receitas acessórias ou não operacionais são possíveis mediante a exploração econômica de ativos disponíveis que não compõem a operação, como ocorre, por exemplo, com os metrôs de São Paulo, Cidade do México, Santiago do Chile e Lisboa. De acordo com Fischer (2013, p. 55), são alternativas de receitas não operacionais: • espaços, destinados à comercialização de mídia, que contemplam painéis em estações e trens, invólucro dos bloqueios, TV nos trens, espaços para adesivação em estações e trens; • shopping centers; • terceirização de terminais rodoviários; • locação de espaços para a instalação de antenas das operadoras de telefonia celular, o que permite que o usuário do metrô possa utilizar os aparelhos no interior das estações e dos trens; • lojas; e • exploração de áreas remanescentes para a implantação de estacionamentos e outros pequenos negócios. Essas ações podem ser disseminadas para outros modais, como sistemas de ônibus de trânsito rápido (bus rapid transit – BRT), ciclovias, bicicletários, veículos leves sobre trilhos (VLTs). 3.3 Receita com galerias técnicas As galerias técnicas são uma oportunidade de gerar receita para a manutenção dos equipamentos urbanos não tarifáveis, por exemplo, as calçadas, as ciclovias e as ciclofaixas. A Lei Municipal no 14.023/2005 da cidade de São Paulo determina que as empresas de utilities (companhias fornecedoras de água, luz, telefonia, TVs a cabo e gás) desloquem suas redes para o subterrâneo. Também tramitam no Senado os projetos de lei no 37/2011 e no 5.858/2013, os quais demonstram que a trasladação pode tornar-se obrigatoriedade nacional. Aqui surgem duas formas de obedecer a essa lei: fazer valas nas calçadas e enterrar tudo, infelizmente a opção comumente adotada; ou construir galerias técnicas. Os custos para a implantação das galerias podem ser um problema, mas elas possuem uma grande vantagem – baixos custos de manutenção por metro linear/ano de TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2902 malha subterrânea. Assim, as galerias técnicas podem assumir uma característica de solução de problemas das empresas de utilities. Então, são locadas por custo menor que o custo da manutenção subterrânea sem as galerias e transformadas em fontes de receita. TABELA 1 Comparativo dos custos operacionais (Em R$ por metro linear/ano) Custos médios operacionais com galerias técnicas Custos médios operacionais sem galerias técnicas Rede de água Rede de energia elétrica Rede de água Rede de energia elétrica 66,80 65,70 245,34 106,15 Fonte: Pupin e Marins (2015). A redução de custos pode incentivar a iniciativa privada a se envolver na gestão das galerias, além de tornar mais competitivo o mercado das utilities. Desse modo, quanto mais empresas locarem, mais renda haverá e mais instituições optarão por esse modelo de negócio. Logo, são possíveis dois cenários: i) a redução dos custos de manutenção das vias pode causar a disponibilidade de mais recursos para a mobilidade urbana; e ii) a receita de locação das galerias pode ser fonte de renda para o financiamento da mobilidade urbana. 3.4 Operações urbanas consorciadas O objetivo da operação urbana consorciada é “requalificar uma área da cidade para implantar e/ou ampliar infraestruturas urbanas, por meio de intervenções, em áreas da cidade onde haja interesse imobiliário com demanda acima dos limites estabelecidos pela legislação urbanística” (CDURP, 2014, p. 28). A operação urbana consorciada utiliza a outorga onerosa do direito de construir, tal qual um potencial adicional construtivo, e é convertida em títulos mobiliários. Então, esses certificados de potencial adicional de construção (Cepacs) são utilizados como contrapartida para a outorga de direito urbanístico adicional (Paranaiba e Moura, 2016). Em leitura histórica, um projeto pioneiro que utilizou a operação urbana consorciada foi a revitalização da região portuária de Londres, conhecida como Docklands. De acordo com Maleronka (2010, p. 48), tratou-se “de um projeto pioneiro, de orientação declaradamente liberal, conduzido pelo governo de Margareth Thatcher durante as décadas de 1980 e 1990”. Uma agência executiva autônoma ao poder público foi criada, a TEXTO para DISCUSSÃO 20 2902 London Docklands Development Corporation (LDDC), para conduzir o empreendimento sem relação hierárquica direta com as autoridades locais. Em 1998, o relatório anual da LDDC mostrou os resultados do projeto (LDDC, 1998): • £ 1,86 bilhão de investimento público; • £ 7,7 bilhões de investimento privado; • 431 ha de terrenos vendidos; • 144 km de vias novas e recuperadas; • construção da Docklands Light Railway; • 25 milhões de metros quadrados de plantas comerciais e industriais; • 24.046 novas habitações; • 2,7 mil escritórios; • contribuições para cinco novos centros de saúde e renovação de outros seis; • investimento em onze escolas primárias, duas escolas secundárias, três escolas técnicas, dezesseis faculdades e nove centros de treinamento vocacional; • 94 prêmios por arquitetura, conservação e paisagem; e • 85 mil postos de trabalho. Um projeto similar à operação urbana consorciada de Londres foi o empreendimento francês zoned’aménagement concerté (ZAC), implantado a partir de 1967 (Maciel, 2011). O principal fator que diferencia o ZAC do Docklands está no fato de que o governo francês assumiu o papel de provedor de áreas, projetos e origem dos recursos de financiamento, e apenas 3% do capital integralizado era de origem privada. Mesmo divergindo do modelo londrino na origem dos investimentos, visto que no Docklands tanto o projeto quanto a gestão estavam a cargo da iniciativa privada, os mecanismos de ocupação são muito similares, buscando a revitalização e a ocupação mais ordenada de áreas urbanas. Aproveitando os investimentos em grandes eventos, Barcelona e Lisboa utilizaram o modelo de operação urbana consorciada para promover reabilitação urbana. Com a demanda dos Jogos Olímpicos de 1992, Barcelona criou o projeto Areas de Nueva Centralidad (ANC); e em Lisboa, a Expo’98 demandou a construção do Parque Expo. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2902 Após a realização do evento, a empresa pública responsável pelo parque capitaneou seus esforços em projetos de requalificação urbana e ambiental. No Brasil, as operações urbanas consorciadas tiveram início como forma de incorporação imobiliária na cidade de São Paulo, com as operações Anhangabaú- -Centro (1991), Água Branca (1995), Faria Lima (1995), Água Espraiada (2001) e Rio Verde-Jacu-Pêssego (2004). Nesse contexto, ocorreu a troca de residências de classe média por uma verticalização da cidade (Pessoa e Bogus, 2008). Outra experiência foi o Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro. Nesse caso, houve pouco sucesso nos leilões da Caixa Econômica Federal, bem como na utilização dos direitos leiloados. Uma comparação desse caso com as experiências internacionais, principalmente a que ocorreu em Docklands, quando a participação privada superou a governamental, pode ser útil para sanar as possíveis falhas e contribuir para uma oferta bem-sucedida de Cepacs. 4 AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DIRETAMENTE ASSOCIADO AO SERVIÇO E À INFRAESTRUTURA Após serem apresentadas as alternativas para a oferta de serviço e o financiamento de infraestrutura, discute-se aqui uma opção para aumentar e tornar mais eficiente a arrecadação tributária municipal voltada a essas finalidades. É importante destacar que Carvalho Junior (2018a; 2018b) identifica que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) apresenta razões inerentes para a baixa arrecadação, notadamente por inadimplência ou dificuldades legais referentes aos ajustes de valores. Além disso, De Cesare (1998) apontou que a tentativa de adaptar o IPTU a uma lógica de land value capture não alcançou os resultados desejados na cidade de Porto Alegre, conforme ocorreu em 1994. A contribuição de melhoria pode funcionar como alternativa à cobrança de IPTU, por tratar-se de solução mais eficiente e vinculada do que o imposto atualmente praticado, além de já possuir previsão legal. Essa contribuição está disposta no inciso III do art. 145 da Constituição Federal (Brasil, 1988): Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. Nos arts. 81 e 82 do Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, há a regulamentação desse artigo constitucional, a qual o aponta como tributo vinculado. Portanto, sua cobrança deve ser vinculada à realização de obras públicas. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2902 Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos: I – publicação prévia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) orçamento do custo da obra; c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição; d) delimitação da zona beneficiada; e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas; II – fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; III – regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial. § 1 o A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização. § 2o Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo (Brasil, 1966). Importante notar que se trata de tributo de competência comum. Esse detalhe é muito relevante, pois é comum acreditar que demanda alteração constitucional mudar a cobrança de impostos municipais de caráter urbanístico, como o IPTU. Logo, os municípios e o Distrito Federal podem instituí-la. Outro ponto considerável é o limite de cobrança, que não pode ser arbitrado para além da despesa realizada. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2902 Também repousa sobre essa questão a observância da receptividade da população residente. A implementação da contribuição de melhoria e a manutenção de valores cobrados de IPTU podem causar mais impacto orçamentário familiar aos residentes, e isso aumenta ainda mais o problema de inadimplência, não só do IPTU mas também da contribuição de melhoria. Por isso, para o sucesso desse tipo de iniciativa, é importante efetiva percepção de que está sendo realmente oferecida infraestrutura para o local. Para aumentar a aceitação pelos moradores, a contribuição de melhoria deveria estar associada a uma redução da cobrança do IPTU. Essa redução idealmente seria em valores nominais, mas também poderia se dar em termos reais, por meio da manutenção dos valores nominais ao longo do tempo, sem ajuste pela inflação. Em implantação gradual, que acompanhe a devida ação das municipalidades em oferecer bens públicos, especialmente os de mobilidade urbana, espera-se que a percepção social da utilidade da nova contribuição auxilie na redução da inadimplência e no aumento da arrecadação. É fundamental, portanto, que, já no início da curva, seja possível mensurar o equipamento de mobilidade urbana em funcionamento/construção. Assim, as gestões municipais poderiam operar um regime tributário que se fundamente no que a gestão está oferecendo para a comunidade local, o que criaria incentivo de melhoria na implantação de políticas públicas de incremento da infraestrutura e, por conseguinte, da mobilidade urbana. 5 CONCLUSÃO Este trabalho buscou descrever e discutir alternativas para a crescente demanda de serviços de mobilidade urbana nas cidades brasileiras, em um cenário de escassos recursos de investimentos em infraestrutura. É fundamental considerar que o transporte urbano é uma atividade-meio, dependente da infraestrutura e da configuração urbana presente nas cidades. Foram apresentadas, de forma não exaustiva, alternativas para: i) modernização regulatória de novos serviços de mobilidade (microtransportes); ii) financiamento da infraestrutura; e iii) arrecadação tributária diretamente associada ao serviço e ao mobiliário urbano. Com a análise, conclui-se que a continuidade da tramitação do Projeto de Lei n o 4.881 de 2012 pode ser importante por trazer em seu texto possibilidades para a diversificação de serviços de transporte. Ao mesmo tempo, considera-se que fontes alternativas ao orçamento público, para o provimento de serviços e infraestrutura, podem ser fundamentais em um cenário de recursos escassos, o que foi intensificado pela TEXTO para DISCUSSÃO 24 2902 pandemia da covid-19. Para isso, o aprendizado com as experiências internacionais citadas pode ser de grande valia. Por fim, uma associação mais direta entre a arrecadação tributária e o provimento dos serviços e da infraestrutura pode levar à melhor percepção social, à redução da inadimplência e à maior eficiência no gasto público. REFERÊNCIAS BALIEIRO, G. Transporte compartilhado sob demanda serve em qualquer lugar? Connected Smart Cities, 26 set. 2022. BRASIL. Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, 27 out. 1966. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Congresso Nacional, 1988. BRASIL. Ministério da Economia. Pró-Infra: caderno 1 – estratégia de avanço na infraestrutura. Brasília: ME; Sepec; SDI, jun. 2019. CALAVITA, N.; MALLACH, A. Inclusionary housing, incentives, and land value recapture. Land Lines, v. 21, n. 1, p. 15-21, Jan. 2009. CARVALHO, C. H. R. et al. Tarifação e financiamento do transporte público urbano. Brasília: Ipea, jul. 2013. (Nota Técnica Dirur, n. 2). CARVALHO JUNIOR, P. H. B. de. O papel da inadimplência na heterogeneidade da arrecadação do IPTU no Brasil. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, Rio de Janeiro, n. 18, p. 77-85, jan.-jun. 2018a. CARVALHO JUNIOR, P. H. B. de. Panorama do IPTU: um retrato da administração tributária em 53 cidades selecionadas. 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