Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme in Bayern

Jacoby, Christian (Ed.); Job, Hubert (Ed.); Kment, Martin (Ed.); Miosga, Manfred (Ed.) Research Report Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme in Bayern Positionspapier aus der ARL, No. 111 Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Jacoby, Christian (Ed.); Job, Hubert (Ed.); Kment, Martin (Ed.); Miosga, Manfred (Ed.) (2018) : Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme in Bayern, Positionspapier aus der ARL, No. 111, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01116 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/190797 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN Positionspapier aus der ARL 111 Hannover 2018 BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN Positionspapier aus der ARL 111 Es wurden überwiegend grammatische Formen gewählt, die weibliche und männliche Personen gleichermaßen einschließen. War dies nicht möglich, wurde zwecks besserer Lesbarkeit und aus Gründen der Vereinfachung nur eine geschlechtsspezifische Form verwendet. Geschäftsstelle der ARL: Prof. Dr. Andreas Klee, [email protected] Positionspapier aus der ARL 111 ISSN 1611-9983 (PDF-Version) Die Pdf-Version ist unter shop.arl-net.de frei verfügbar (Open Access.) CC-Lizenz BY-ND 3.0 Deutschland Verlag der ARL – Hannover 2018 Akademie für Raumforschung und Landesplanung Sprachliches Lektorat: H. Wegner Satz und Layout: G. Rojahn, O. Rose Zitierempfehlung: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2018): Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme in Bayern. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 111. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01116 ARL Akademie für Raumforschung und Landesplanung Hohenzollernstraße 11 30161 Hannover Tel. +49 511 34842-0 Fax +49 511 34842-41 [email protected] www.arl-net.de Dieses Positionspapier wurde von Mitgliedern der Landesarbeitsgemeinschaft Bayern der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) erarbeitet: Prof. Dr. Christian Jacoby, Universität der Bundeswehr München, Neubiberg Prof. Dr. Hubert Job, Julius-Maximilians-Universität Würzburg Prof. Dr. Martin Kment, Universität Augsburg Prof. Dr. Manfred Miosga, Universität Bayreuth (federführend) In Kooperation mit Dr. Sabine Hafner und Dr. Nina Hehn, KlimaKom eG, Hummeltal 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN EXECUTIVE SUMMARY In diesem „Positionspapier aus der ARL“ werden Vorschläge entwickelt und zur Diskussion gestellt, die dazu beitragen können, den anhaltend hohen ‚Flächenverbrauch‘ in Bayern – also den Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche – zu begrenzen. Eine wirksame Begrenzung ist erforderlich, weil Fläche, wie auch der Boden, eine endliche Ressource darstellt, und weil insbesondere naturnahe Flächen zurückgedrängt werden, was unter anderem Folgen für die Biodiversität und den Artenschutz hat. Zudem widerspricht die anhaltend hohe Flächenneuinanspruchnahme in Bayern sowohl den Geboten des Baugesetzbuchs als auch den Zielsetzungen der Landesplanung und den Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung. Die bestehenden Instrumente der Raumordnung und Landesplanung sind jedoch offensichtlich nicht wirksam genug, um der Entwicklung gegenzusteuern. Die Reduktion des ‚Flächenverbrauchs‘ erfordert einen ganzheitlichen Ansatz, der eine Reihe von Bausteinen umfassen sollte. Zunächst gilt es, die Instrumente der Innenentwicklung zu verbessern, beispielsweise durch eine Besteuerung brachliegender baureifer Grundstücke, um deren Hortung einzudämmen. Finanzielle Anreizsysteme zur Attraktivierung des Bauens im Innenbereich sowie verbesserte rechtliche Instrumente, z. B. beim kommunalen Vorkaufsrecht im Siedlungsbereich, sollten hinzukommen. Darüber hinaus wird für eine neue Kategorie „Landschaftliches Vorranggebiet zum Grundwasser-, Boden- und Biotopschutz/-verbund“ – im Sinne eines proaktiven raumordnerischen Ziels – plädiert. Schließlich wird das Instrument der Zuteilung von Flächenkontingenten an die Gemeinden im Sinne von Obergrenzen zur verbindlichen Regulierung der Flächenneuinanspruchnahme vorgeschlagen. Die Zuteilung muss auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien erfolgen und sollte sich in diesem Sinne am Zentrale-Orte-System orientieren. Die Flächenkontingente sollten zudem in Dreijahresschritten kontinuierlich abgeschmolzen werden. Der Ansatz zielt darauf ab, die Flächenneuinanspruchnahme bis spätestens Ende der 2030er Jahre auf eine „Netto-Null“ zu reduzieren und bis dahin eine Flächenkreislaufwirtschaft zu installieren. 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN 1 BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN Gliederung 1 Vorbemerkung 2 Einleitung 3 Die Flächenneuinanspruchnahme in Bayern widerspricht den Zielen der Landesplanung 4 Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme als langfristiges Ziel 5 Bausteine für eine Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme 5.1 Verbesserung der Instrumente der Innenentwicklung 5.2 Neue Vorranggebiete für Landschaft und Landwirtschaft 5.3 Zuweisung von Flächenkontingenten 5.3.1 Zuteilung der Flächenkontingente auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien 5.3.2 Flächenkreislaufwirtschaft 6 Ausblick Literatur 1 Vorbemerkung Freiraum ist ein wichtiges, nicht vermehrbares Gut. Gerade in Zeiten, in denen in Wirtschaft und Gesellschaft die Knappheit bezahlbaren Wohnraums vor allem in Ballungsräumen immer stärker kritisiert und von Politik und Medien die ‚Ausweisung von mehr Bauland‘ als pauschale Lösung immer öfter propagiert wird, ist es unabdingbar, das Ziel des Flächensparens umzusetzen. Dazu sind gerade jetzt räumlich differenzierte und planerisch fundierte Lösungsansätze für die konsequente Umsetzung des Flächensparziels zu entwickeln und zu implementieren, die zu einer effizienten Flächenkreislaufwirtschaft führen, ohne den nachweislichen Wohnraumbedarf in den wachsenden Regionen zu vernachlässigen. Flächensparen ist auch ein wichtiges gesellschaftliches Anliegen. Dass in Bayern eine breite gesellschaftliche Sensibilisierung zum Thema „Flächensparen“ existiert, zeigt auch die breite Unterstützung des 2018 beantragten Volksbegehrens „Betonflut eindämmen. Damit Bayern Heimat bleibt“. 2 Einleitung Als Flächenneuinanspruchnahme wird der Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche verstanden (SRU 2016: 241). Dieser Definition folgend werden in Deutschland täglich rund 62 Hektar als Siedlungs- und Verkehrsflächen neu ausgewiesen. Dies entspricht etwa 88 Fußballfeldern.1 In Bayern beträgt der ‚Flächenverbrauch‘ 9,8 Hektar pro Tag, damit rund 14 Fußballfelder (Stand 2016).2 Fläche ist wie auch der Boden eine endliche Ressource, mit der sparsam umgegangen werden muss, um die menschlichen Lebensgrundlagen nicht zu gefährden (vgl. Behnisch/Kretschmer/Meinel 2018). 1 https://www.bmu.de/themen/nachhaltigkeit-internationales/nachhaltige-entwicklung/strategie-und-umsetzung/reduzierungdes-flaechenverbrauchs/ (14.09.2018). 2 http://www.stmuv.bayern.de/themen/boden/flaechensparen/daten.htm (14.09.2018). 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN2 Die Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) hat sich wegen der zunehmenden Brisanz der Inanspruchnahme bislang unbebauter Flächen durch Siedlungen und Verkehrsinfrastruktur schon sehr früh mit den diesbezüglichen Rahmenbedingungen der räumlichen Planung beschäftigt (vgl. ARL 1987; ARL 1999). Seitdem der Nachhaltigkeitsrat in seinen Empfehlungen an die Bundesregierung vom Juni 2004 „Mehr Wert für die Fläche“ das 30-ha-Ziel für mehr „Nachhaltigkeit in Stadt und Land“ postuliert hat (Rat für nachhaltige Entwicklung 2004), wird dieses Thema immer wieder aufgegriffen und die Bedeutung einer wirksamen Flächenhaushaltspolitik betont: „Die Flächenhaushaltspolitik (FHP) ist ein unumgänglicher Weg zu haushälterischem Umgang mit der Ressource Fläche. Es geht ihr einerseits um eine drastische Begrenzung der Flächeninanspruchnahme (Mengenziel), andererseits um den Ausgleich und die Wiederherstellung ökologischer Funktionen (Qualitätsziel). So verstanden ist FHP sowohl Kreislaufals auch Umbaupolitik“ (ARL 2004: 1). Neben der Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrsflächen sind es zudem gleichzeitig ablaufende Prozesse der agrarischen Intensivierung, die den Erhalt der Kulturlandschaft und damit auch der gelebten regionalen Kultur gefährden: „Die Kulturlandschaft stellt nicht nur durch ihr attraktives Landschaftsbild, ihr soziales Umfeld und ihre identitätsstiftende Wirkung einen wichtigen weichen Standortfaktor dar, sondern ist auch die Grundlage für die touristische Inwertsetzung“ (ARL 2007: 8). Das Problem der Freiflächeninanspruchnahme und die Suche nach wirksamen Gegenmaßnahmen sind also nicht neu, nichtsdestotrotz aber weiterhin sehr virulent. Das hat der im April 2018 in München abgehaltene Jahreskongress der ARL zum Thema „Flächenentwicklung im Widerstreit der Interessen“ gezeigt. Darüber hinaus ist die Aktualität des Themas auch im politischen Raum sehr hoch, wie die Initiative für ein Volksbegehren „Die Betonflut eindämmen. Damit Bayern Heimat bleibt“3 und die diesbezüglichen Diskussionen im Bayerischen Landtag (2018a) belegen. Daran anknüpfend erscheint eine Positionierung der Landesarbeitsgemeinschaft Bayern der ARL zur aktuellen Diskussion um die Reduzierung der Neuinanspruchnahme von Flächen im Freistaat Bayern, was immer auch den Bodenschutz beinhaltet, dringend geboten. Dabei soll die Rolle der Raum- und Umweltplanung hervorgehoben und zugleich entlang einer räumlich differenzierten Analyse der Situation argumentiert werden. Der Schwerpunkt der Handlungsempfehlungen wird im Themenfeld der Raumordnung und Umweltplanung liegen. Weitere Instrumente zur Förderung der Innenentwicklung und zur Anpassung des Steuerrechts oder des Baurechts werden nur angesprochen, aber nicht vertieft. Bezugspunkte für die Argumentation sind erstens die gesetzlichen Aufträge zum sorgsamen Umgang mit Fläche in der Bau-, Umwelt-, Raumordnungs- und Landesplanungsgesetzgebung und zweitens die Zielsetzungen in den Vereinbarungen zum Bodenschutz und zur nachhaltigen Entwicklung, wie sie beispielsweise in den Nachhaltigkeitsstrategien von EU, Bund und Ländern niedergelegt sind. Dies folgt der Leitlinie des §1 Abs. 2 ROG4 bzw. des Leitmaßstabs des Art. 5 Abs. 2 BayLPlG5, für eine nachhaltige Raumentwicklung zu sorgen. Darüber hinaus wird Bezug genommen auf die Verlautbarungen der einschlägigen wissenschaftlichen Sachverständigenräte (z.B. WBGU, SRU, Nachhaltigkeitsrat). 3 https://betonflut-eindaemmen.de/ (14.09.2018). 4 Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl I, S. 2986), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 15 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl I, S. 2808). 5 Bayerisches Landesplanungsgesetz vom 25. Juni 2012 (GVBl, S. 254), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2015 (GVBl, S. 470). 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN 9 künftige Nationalparks oder Kern- und Pflegezonen von Biosphärenreservaten). Für die explizite Festlegung als „Landschaftliches Vorranggebiet“ ist jedoch der Regionalplan geeignet, nicht zuletzt wegen der soliden Datenlage, die eine Letztabwägung als raumordnerisches Ziel erforderlich macht. Darüber hinaus sollte in den Regionalplänen unbedingt ein landwirtschaftlicher Fachbeitrag erarbeitet werden, der dazu dient, Vorranggebiete für Landwirtschaft festzulegen. In ihnen sind im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten großflächige Kompensationsmaßnahmen ausgeschlossen. Somit könnten Flächenkonkurrenzen zwischen der Landwirtschaft und dem Naturschutz im Sinne des §15 Abs. 3 BNatSchG15 verringert werden. Des Weiteren würde damit die räumliche Steuerung großflächiger Kompensationsmaßnahmen in die „Landschaftlichen Vorranggebiete“ hinein unterstützt. Naturraumbezug zwischen Eingriff und Kompensation beachtende großräumige Lenkung von Kompensationsmaßnahmen in „Landschaftliche Vorranggebiete“ kann ferner dazu beitragen, Flächenkonkurrenzen zwischen Landwirtschaft und kompensationspflichtigen Vorhaben zu entschärfen (ARL 2016a: 20 ff.). 5.3 Zuweisung von Flächenkontingenten Die fehlende Durchsetzungskraft der Flächensparziele hat auch zur Konsequenz, dass die flächensparwilligen Kommunen nicht geschützt werden vor übermäßigen Baugebietsausweisungen ihrer Nachbarkommunen. Neben der Verbesserung der Wirksamkeit der freiwilligen ‚weichen‘ und der ‚harten‘ rechtlichen Instrumente zur Förderung der Innenentwicklung, der Flächeneffizienz und des sorgsamen Umgangs mit Flächenneuausweisungen ist die Zuteilung von Kontingenten im Sinne von Obergrenzen zur verbindlichen Regulierung der Flächenneuinanspruchnahme ein sinnvolles Instrumentarium. Die Zuweisung von Kontingenten bedeutet einen erheblichen Eingriff und muss dabei so erfolgen, dass die Kommunen ihre grundgesetzlich garantierte Selbstverwaltungshoheit ausfüllen können. „Gerade vor dem Hintergrund des staatlichen Schutzauftrags nach Art. 20a GG darf der Landesgesetzgeber zugunsten zukünftiger Generationen dem Schutz von Boden, Natur, Wasserhaushalt, Arten und Klima einen Vorzug vor der kommunalen Selbstverwaltung einräumen und den Gemeinden auch schmerzlichere Einbußen ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie grundsätzlich abverlangen. […] Grundsätzlich ist damit eine absolute Flächenverbrauchsobergrenze verfassungsrechtlich rechtfertigungsfähig“ (Kment 2017: 54 f.). Die Zuteilung von Flächenkontingenten ist die unabdingbare Voraussetzung für eine wirkungsvolle Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme – egal ob ein regulatorischer (Weg der klassischen Raumordnung) oder ein ökonomischer Ansatz verfolgt wird (Handel mit Flächenzertifikaten; vgl. z.B. Bovet/Bizer/Henger et al. 2013). Der erstgenannte Weg wird hier priorisiert (vgl. Miosga/ Hafner/Hehn 2018: 22), indem entlang landesplanerischer, regional- und strukturpolitischer Überlegungen und unter Berücksichtigung der jeweiligen Situation der Kommune im Bereich der Innenentwicklung agiert wird. 5.3.1 Zuteilung der Flächenkontingente auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien Eine Zuweisung der Kontingente zur Flächenneuinanspruchnahme nach raumordnerischen sowie regional- und strukturpolitischen Gesichtspunkten erfordert grundsätzlich, dass derzeitige Regelungen der bayerischen Landesplanung dazu umfangreich reformiert werden müssten. Zudem müsste die Umsetzung aktueller Reformen wie die Aufweichung des Anbindegebots gestoppt werden. In der aktuellen Form leisten die Vorgaben des Bayerischen Landesentwicklungsprogramms einer zusätzlichen und beschleunigten Flächeninanspruchnahme Vorschub und können keine Grundlage für eine wirksame Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme bieten. Dabei bietet 15 Bundesnaturschutzgesetz vom 29. Juli 2009. 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN10 das Bundesraumordnungsgesetz einige Zielsetzungen und Instrumente, an die angeknüpft werden könnte. Diese sind beispielsweise folgende: > §1 Abs. 2 ROG betont die nachhaltige Raumentwicklung und die ausgewogene Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen. > §2 Abs. 2 Nr. 6 S. 3 ROG betont die Innenentwicklung und spricht die Möglichkeit von verbindlichen Kontingenten sogar explizit an: „Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen […] ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, für die Nachverdichtung und für andere Maßnahmen zur Innenentwicklung der Städte und Gemeinden sowie zur Entwicklung vorhandener Verkehrsflächen“. > §2 Abs. 2 Nr. 2 S. 4 ROG gibt wichtige Hinweise: „Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren, sie ist vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten“. Das Bayerische Landesplanungsgesetz (Art. 6 Abs. 2 Nr. 2 BayL- PlG) formuliert das nahezu wortgleich. Zudem kennt die Raumordnung das Konzept der Funktionszuweisungen an Kommunen. Damit sind Vorgaben für die Entwicklung nicht-zentraler Orte möglich, die über eine Eigenentwicklung hinaus keine zusätzliche Entwicklung aufnehmen sollen. Auf dieser Basis erfolgt hier ein Vorschlag für die Zuweisung von Kontingenten. Orientierung an Zentralen Orten Zentrale Orte definieren sich über ihren Bedeutungsüberschuss und über ihre Versorgungsfunktion für die umliegenden Gemeinden in ihrem Verflechtungsbereich. Sie sind räumliche Schwerpunkte im Angebot an Arbeitsplätzen und Wohnsiedlungen. Sie sind das geeignete „räumliche Organisationsmittel“ (Brösse 1975: 63) für die Umsetzung des Leitziels einer nachhaltigen Raumentwicklung (vgl. Blotevogel 2002). Ein Netz leistungs- und funktionsfähiger Zentraler Orte ist ein wesentlicher Baustein zur Herstellung und Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse (vgl. Enquete-Kommission 2018). Insbesondere Mittel- und Oberzentren zeichnen sich durch eine dichtere Bebauung und eine effizientere Flächennutzung als nicht-zentrale Orte aus. Sie sollen weiterhin eine überorganische Entwicklung aufnehmen und zu einer dezentral konzentrierten Siedlungsentwicklung beitragen. Daher sind sie bei der Zuteilung von Flächenkontingenten besonders zu berücksichtigen. Die im neuen Landesentwicklungsprogramm Bayern vorgenommenen inflationären Zuweisungen und Hochstufungen von Zentrale-Orte-Prädikaten gefährden nicht nur die Glaubwürdigkeit und Funktionsfähigkeit des Konzeptes, sie stehen auch dem Ziel einer Konzentration der Siedlungsentwicklung und damit dem sparsamen Umgang mit Fläche entgegen. Schaffung grundzentraler Versorgungsverbünde Ebenso wie von der Enquete-Kommission (2018) empfohlen, sind auf der Ebene von Grundzentren grundzentrale Versorgungsverbünde auszuweisen, die eine interkommunal abgestimmte Strategie der Gewährleistung einer qualitätsvollen Grundversorgung erarbeiten und damit verbunden eine gemeinsame und abgestimmte Siedlungsentwicklungsplanung mit Schwerpunkten auf Innenentwicklung und sparsamen Umgang mit Flächen vorlegen sollen. Primat der Innenentwicklung in nicht-zentralen Orten Eine räumliche Konzentration der Siedlungsentwicklung impliziert, dass außerhalb der dafür vorgesehenen vorhandenen Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und außerhalb der Zentralen Orte keine verstärkte Siedlungsentwicklung stattfinden sollte. Dafür wurde in der Raumordnung und Landesplanung der Begriff der (organischen) Eigenentwicklung bzw. des Eigenbedarfs geprägt. Mit Eigenentwicklung/Eigenbedarf ist gemeint, dass vorhandene Gewerbebetriebe am Ort erhalten und ihnen angemessene Erweiterungsmöglichkeiten gegeben werden sollen. Hinsichtlich 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN 11 der Wohnsiedlung soll der natürlichen Bevölkerungsentwicklung entsprechend ausreichend Wohnfläche bereitgestellt werden. Im Landesentwicklungsprogramm und in den Regionalplänen sollte die Grundlage dafür geschaffen werden, dass eine raumplanerische Funktionszuweisung an die Gemeinden detailliert vorgenommen und die Beschränkung der Siedlungsentwicklung auf die organische Eigenentwicklung für nicht-zentrale Orte wieder als verbindliches Ziel aufgenommen werden kann. Für Nachverdichtungsmaßnahmen im Bestand sind zudem angemessene Mindestdichten anzulegen, damit ein effizienterer Umgang mit Flächen erzielt werden kann. Gewerbliche Flächenentwicklung konzentrieren In der Vergangenheit wurden auch in den nicht-zentralen Orten in einem überdurchschnittlichen Maße Gewerbeflächen ausgewiesen. Für die gewerbliche Flächenentwicklung empfiehlt sich jedoch, das Prinzip der Konzentration auf Zentrale Orte und auf bestehende Gewerbegebiete beizubehalten und wirksamer durchzusetzen. Eine zusätzliche gewerbliche Entwicklung wird aus unterschiedlichen Gründen (spezifische Flächenansprüche der Unternehmen, mangelnde Flächenentwicklungsmöglichkeiten) in den Zentralen Orten nicht immer möglich sein. Um einem solchen Flächenmangel und anderen strukturpolitischen Zielsetzungen Rechnung zu tragen, könnte in den ländlichen Regionen über die Einführung einer neuen Kategorie von „interkommunalen Versorgungs- und Entwicklungskernen“ nachgedacht werden, die an Orten ausgewiesen werden, die über eine ausreichende Infrastrukturausstattung (insbesondere Anschluss im Schienenpersonennahverkehr) verfügen (vgl. Boß/Miosga 2017). Siedlungsentwicklung in prosperierenden Regionen stärker fokussieren In den Regionen, für die eine wachsende Bevölkerung prognostiziert wird, ist der Grundsatz der Eigenentwicklung für nicht-zentrale Orte ebenfalls vorzusehen. Beispielsweise lag in der Planungsregion 14 (München) die Wachstumsrate der nicht-zentralen Orte und der Gemeinden ohne leistungsfähigen ÖPNV-Halt (also ohne geeignete infrastrukturelle Ausstattung) in der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts deutlich über der der Zentralen Orte. Etwa ein Drittel der Einwohnerzuwächse haben außerhalb der planerisch sinnvollen Orte stattgefunden. Ein erheblicher Teil der Verkehrsprobleme in der Region München resultiert aus dieser Form der Siedlungsentwicklung. Anreize schaffen für die Rücknahme von Bauland In den Räumen mit heute und in Zukunft stagnierender oder schrumpfender Bevölkerung sollen Anreize geschaffen werden, bestehendes Bauland zurückzunehmen und damit auf eine konsequente Innenentwicklung zu setzen. Die Einrichtung einer staatlichen Flächenbank mit einem ‚Kontosystem‘ könnte es Kommunen, die heute schon Bauland zurücknehmen, ermöglichen, dieses als ‚weiße Zertifikate‘ ‚gutgeschrieben‘ zu bekommen. Kommunen, die ‚weiße Zertifikate‘ einzahlen, erhalten dafür entweder vom Freistaat schon heute einen festzusetzenden Preis oder sie erhalten diese Summe, wenn durch berechtigte Kommunen, die ab Ende der 2030er Jahre noch Flächen ausweisen wollen, diese Flächen erworben werden. Damit kann schon bald ein Anreiz geschaffen werden, Bauland zurückzunehmen und von einer konsequenten Innenentwicklungsstrategie zu profitieren. 5.3.2 Flächenkreislaufwirtschaft Der Ansatz kontinuierlich abschmelzender Flächenkontingente sollte in Dreijahresschritten jeweils mit Durchschnittswerten als Obergrenze für die Flächenneuinanspruchnahme umgesetzt werden. Diese Werte könnten beispielsweise im Landesentwicklungsprogramm verbindlich festgelegt und durch die Regionalpläne auf jede Kommune heruntergerechnet werden. Der Ansatz zielt darauf ab, die Flächenneuinanspruchnahme bis spätestens Ende der 2030er Jahre auf eine Netto-Null zu re- 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN12 duzieren und bis dahin eine Flächenkreislaufwirtschaft zu installieren. In der Konsequenz bedeutet dies, die Kontingente so auszugestalten, dass sie in ‚Dreijahresschritten‘ im Landesentwicklungsprogramm festgelegt und schrittweise abgeschmolzen werden, damit sie spätestens nach 2035/2037 bei 0 enden. Damit würde in Bayern das mittlerweile einfach auf 2030 verschobene Ziel der Bundesregierung, den – für Bayern heruntergebrochenen Wert von 5 Hektar pro Tag – ‚Flächenverbrauch‘ zu reduzieren, schon früher erreichen, was aus Gründen der Nachhaltigkeit für unbedingt notwendig erachtet wird. Dazu sollten in den nächsten Jahren die rechtlichen und planerischen Voraussetzungen geschaffen werden. Insbesondere die Verbesserung der ‚harten‘ rechtlichen und der ‚weichen‘ Maßnahmen zum Ausbau und zur Verbesserung des Innenentwicklungsmanagements kann sehr schnell zu positiven Ergebnissen führen. 6 Ausblick Für eine effektive Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme bedarf es einer Verbesserung der rechtlichen und instrumentellen Möglichkeiten für eine Mobilisierung von Innenentwicklungspotenzialen (inklusive der Nachverdichtung im Bestand) sowie einer tiefgreifenden und wirksamen Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung. Die Wirksamkeit wird verbessert, wenn diese kombiniert wird mit einer landes- und/oder bundesgesetzlichen Deckelung der zur Verfügung stehenden Flächen für Siedlungs- und Verkehrsflächen. Die Zuteilungskriterien und Rahmenbedingungen für die handelnden Akteure, insbesondere für Kommunen, sind so zu gestalten, dass die verfassungsmäßigen Ziele und Prinzipien eingehalten und die Kommunen befähigt werden, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Flächen effektiv zu haushalten. Sinnvollerweise sollte mit einem Moratorium begonnen werden, das die Neuausweisung von Baugebieten unter einen generellen Genehmigungsvorbehalt stellt (gilt nicht für bereits laufende Verfahren), bis entsprechende Regelungen auf den Weg gebracht worden sind. In Betracht kommt beispielsweise ein Ministerialerlass analog dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau Baden-Württemberg (WM 2017), welcher konkrete Vorgaben hinsichtlich einer Plausibilitätsprüfung von Bauflächenbedarfsnachweisen enthält.16 Bis 2020 sollen flächendeckend in Bayern die Innenentwicklungspotenziale erhoben und bewertet werden. Dazu kann das Verfahren des „Vitalitäts-Checks“ (BLE 2017) bayernweit zur Anwendung kommen bzw. es können ähnliche Analyse- und Monitoringtools im Rahmen von integrierten Stadtentwicklungskonzepten erarbeitet und eingesetzt werden. Neuausweisungen sollen nur dann genehmigt werden, wenn eine schlüssige, transparente und stichhaltige Begründung für das Planungsvorhaben vorliegt und auf der Basis eines aktiven und professionellen Innenentwicklungsmanagements der Nachweis erbracht wird, dass die auch landesplanerisch gerechtfertigten Ziele über Innenentwicklung nicht erreicht werden können. Selbstverständlich wäre darauf zu achten, den administrativen Aufwand gering zu halten. Parallel zu dem Moratorium wird ein System erarbeitet, das mit dem Ziel der Etablierung einer Flächenkreislaufwirtschaft den Kommunen Flächenkontingente in abschmelzenden Dreijahresschritten zuweist. Für ‚weiße Zertifikate‘ wird eine Flächenbank eingerichtet. Dabei sollen nicht-zentrale Kommunen in demographischen Stagnations- und Schrumpfungsregionen schon bis 2025 an eine Flächenkreislaufwirtschaft herangeführt werden: Sie dürfen nur noch Flächen neu ausweisen, wenn sie ‚weiße Zertifikate‘ erwerben oder nachweisen können oder an anderer Stelle Bauland zurücknehmen (vorgezogene Netto-Null-Bilanz in nicht-zentralen Orten in demographischen Stagnations- und Schrumpfungsregionen). Nicht-zentrale Orte in den bisherigen demographischen Wachstumsregionen sollen bis spätestens 2030 an die Netto-Null-Bilanz herangeführt werden. Bis 2020 ist darüber hinaus durch die Landes- und Regionalplanung ein Vorschlag für die Ausweisung von interkommunalen grundzentralen Versorgungsverbünden vorzulegen und der Prozess der Erarbeitung eines abgestimmten Entwicklungs-, Siedlungsstruktur- und Flächenmanagementkonzeptes mit dem Ziel anzustoßen, dieses bis 2025 abzuschließen und bis 2030 eine ausgeglichene Flächenbilanz zu erreichen. Ebenfalls sollen in diesem Zeitraum im ländlichen Raum 16 Ein ähnliches Moratorium wurde in Schleswig-Holstein bezüglich der Windkraft eingeführt. 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN 13 interkommunale Versorgungs- und Entwicklungskerne an Orten mit geeigneter Infrastruktur ausgewiesen werden (bis 2020) und eine abgestimmte Entwicklungs- und Flächenmanagementstrategie vorliegen (bis 2025). Diese Versorgungs- und Entwicklungskerne dienen der Stärkung der ländlichen Entwicklung und erhalten moderat abschmelzende Flächenkontingente, die Ende der 2030er Jahre in eine Flächenkreislaufwirtschaft münden. Die bisherigen Ausnahmetatbestände und Lockerungen des Anbindegebots im Landesentwicklungsprogramm werden zurückgenommen. Die Mittel- und Oberzentren sowie die Siedlungsschwerpunkte (Selbstversorgerorte) haben bereits heute die höchste Flächeneffizienz und eine hohe landes- und regionalplanerische Bedeutung. Insbesondere die Mittel- und Oberzenten sollen in ihrer Funktion als Versorgungs- und Arbeitsmarktzentren gestärkt werden. Sie erhalten ebenfalls abschmelzende Kontingente, die Ende der 2030er Jahre in eine Flächenkreislaufwirtschaft münden. An dieser Stelle kann jedoch noch kein konkreter Zuteilungsschlüssel für die Zuweisung der Kontingente errechnet werden. Dieser sollte nach den ausgeführten Prinzipien im Zusammenspiel von Landesplanungsbehörden und regionalen Planungsverbänden erarbeitet werden. Eine wirksame Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme erfordert einen integrierten Politikansatz, der räumlich differenziert wirkt, an den spezifischen Ursachen für die hohe Flächeninanspruchnahme ansetzt und darauf abzielt, die Kultur eines zu sorglosen Umgangs mit Fläche zu überwinden. Sie muss spätestens bei einer stagnierenden Bevölkerungsentwicklung in eine Flächenkreislaufwirtschaft führen (Netto-Null-Bilanz). Dabei gilt es sowohl den Druck ‚von oben‘ durch gesetzliche Vorgaben an die Planungsträger zu erhöhen als auch diese ‚von unten‘ mittels geeigneter Instrumente zur Umsetzung zu motivieren und zu befähigen. Eine Verstärkung der (finanziellen) Anreize und Ausdehnung der Förderinstrumente zum Flächensparen, wie sie derzeit von der Bayerischen Staatsregierung primär verfolgt wird (Bayerischer Landtag 2018b; Bayerischer Landtag 2018c; Bayerisches Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr 2018), wird ohne stringentere rechtliche und planerische Vorgaben alleine die Flächenneuinanspruchnahme in Bayern kaum merklich stoppen und die gewünschte Qualität einer flächeneffizienten Siedlungsentwicklung nur wenig fördern. Literatur ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (1987): Flächenhaushaltspolitik. Ein Beitrag zum Bodenschutz. Hannover. = Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL 173. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (1999): Flächenhaushaltspolitik. Feststellungen und Empfehlungen für eine zukunftsfähige Raum- und Siedlungsentwicklung. Hannover. = Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL 208. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2004): Flächenhaushaltspolitik. Ein Beitrag zur nachhaltigen Raumentwicklung. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 58. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2007): 10 Thesen zu Entwicklungen, Strukturen, Problemen und Lösungsstrategien peripherer, strukturschwacher Regionen in Bayern. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 72. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2016a): Biotopverbund Nordwest – Der Beitrag der Raumordnung. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 106. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2016b): Großschutzgebiete, Biodiversität und räumliche Planung. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 107. Bayerische Staatsregierung (2018): Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 01.09.2013, geändert am 01.03.2018. München. Bayerischer Gemeindetag (2018): Positionspapier „Minderung der Flächeninanspruchnahme“. München. Bayerischer Landtag (2018a): Expertenanhörung: Wirksame Instrumente zur Reduzierung des Flächenverbrauchs in Bayern. Vorgangsmappe (Stand: 28.03.2018). München. = Drucksache 17/19971 vom 18.01.2018 und 17/21374 vom 22.03.2018. https://www.bayern.landtag.de/webangebot2/Vorgangsmappe?wp=17&typ=V&drsnr=19971#pagemode=book marks (28.03.2018). Bayerischer Landtag (2018b): Anreizpaket zum Flächensparen. Vorgangsmappe. München. = Drucksache 17/20450 vom 30.01.2018 und 17/21326 vom 22.03.2018. https://www.bayern.landtag.de/webangebot2/Vorgangsmappe?wp=17&typ=V&drsnr=20450#pagemode=book marks (28.03.2018). 111 _ BEGRENZUNG DER FLÄCHENNEUINANSPRUCHNAHME IN BAYERN14 Bayerischer Landtag (2018c): Antrag: Flächensparen in bayerische Förderprogramme integrieren. 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URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01116 110 Reurbanisierung in nordwestdeutschen Städten und Regionen. Befunde, Handlungsempfehlungen, Forschungsbedarf. Positionspapier aus der Arbeitsgruppe „Reurbanisierung – Mythos oder Wirklichkeit am Beispiel von Städten und Regionen in Nordwestdeutschland“ der Landesarbeitsgemeinschaft Bremen/Hamburg/Niedersachsen/Schleswig-Holstein der ARL. Hannover, 2018. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01100 109 Ältere Einfamilienhausgebiete im Umbruch. Eine unterschätzte planerische Herausforderung: Zur Situation in Nordrhein-Westfalen. Positionspapier aus der Arbeitsgruppe „Einfamilienhausgebiete der 50er und 60er Jahre“ der Landesarbeitsgemeinschaft Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2018. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01098 108 Daseinsvorsorge und gleichwertige Lebensverhältnisse neu denken – Perspektiven und Handlungsfelder. Positionspapier aus dem Ad-hoc-Arbeitskreis „Daseinsvorsorge und gleichwertige Lebensbedingungen“ der ARL. Hannover, 2016. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01086 107 Großschutzgebiete, Biodiversität und räumliche Planung. Positionspapier aus dem Arbeitskreis „ Biodiversität und nachhaltige Landnutzung in Großschutzgebieten“ der ARL. Hannover, 2016. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01079 106 Biotopverbund Nordwest – Der Beitrag der Raumordnung. Positionspapier aus der Ad-hoc-Arbeitsgruppe „Großräumige Kompensation und landesweiter Biotopverbund“ der Landesarbeitsgemeinschaft Bremen/Hamburg/ Niedersachsen/Schleswig-Holstein der ARL. Hannover, 2016. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01068 105 Migration und Raumentwicklung. Positionspapier aus dem Expertenworkshop „Migration und Raumentwicklung“ der ARL im März 2016. Hannover, 2016. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01058 104 Multilokale Lebensführung und räumliche Entwicklungen. Positionspapier aus dem Arbeitskreis „Multilokale Lebensführung und räumliche Entwicklungen“ der ARL. Hannover, 2016. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01043 103 Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumentwicklung in Deutschland. Zweiter Entwurf der MKRO. Positionspapier aus dem Ad-hoc-Arbeitskreis „Leitbilder der Raumentwicklung – II“ der ARL. Hannover, 2015. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01036 ISSN 1611-9983 Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft Akademie für Raumforschung und Landesplanung · [email protected] · www.arl-net.de