Der Social Impact Bond - Konzept und Implementierung: Ein neuer Weg der Finanzierung sozialer Dienste

Burmester, Monika; Wohlfahrt, Norbert Working Paper Der Social Impact Bond - Konzept und Implementierung: Ein neuer Weg der Finanzierung sozialer Dienste Working Paper Forschungsförderung, No. 089 Provided in Cooperation with: The Hans Böckler Foundation Suggested Citation: Burmester, Monika; Wohlfahrt, Norbert (2018) : Der Social Impact Bond - Konzept und Implementierung: Ein neuer Weg der Finanzierung sozialer Dienste, Working Paper Forschungsförderung, No. 089, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:101:1-2018102414351349578788 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/216014 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Dr., Professor für Sozialmanagement an der Evangelischen Hochschule Rheinland-Westfalen-Lippe Kühnlein, Gertrud, Dr., wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Sozialforschungsstelle Dortmund © 2018 by Hans-Böckler-Stiftung Hans-Böckler-Straße 39, 40476 Düsseldorf www.boeckler.de „Der Social Impact Bond – Konzept und Implementierung“ von Monika Burmester und Norbert Wohlfahrt ist lizenziert unter Creative Commons Attribution 4.0 (BY). Diese Lizenz erlaubt unter Voraussetzung der Namensnennung des Urhebers die Bearbeitung, Vervielfältigung und Verbreitung des Materials in jedem Format oder Medium für beliebige Zwecke, auch kommerziell. (Lizenztext: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode) Die Bedingungen der Creative-Commons-Lizenz gelten nur für Originalmaterial. Die Wiederverwendung von Material aus anderen Quellen (gekennzeichnet mit Quellenangabe) wie z. 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ISSN 2509-2359 BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 3 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung ..................................................................................... 5 1 Vorbemerkung ......................................................................................... 8 2 Neue Finanzierungsquellen für soziale Dienste? ................................... 13 2.1 Die Finanzkrise und ihre Folgen ..................................................... 13 2.2 EU: Ein Impulsgeber für zunehmende Wettbewerbsorientierung sozialer Dienste ........................................... 15 2.3 Förderung von Sozialen Innovationen und Sozialem Unternehmertum .................................................................................. 18 2.4 Soziales Unternehmertum als ein Vehikel zur Implementierung wirkungsorientierter Sozialpolitik .......................................................... 22 3 Sozialstaatliche Bestimmtheit von Wirkungen ........................................ 24 3.1 Besonderheiten sozialer Dienstleistungen – Auswirkung auf Wirkungsmessung ................................................................................ 24 3.2 Professionalität und Wirksamkeitsmessung .................................... 28 3.3 New Public Management: Vorrang von Leistungsmessung ............ 29 3.4 Evidenzbasierung: Vom Controlling zur (experimentellen) Wirkungsmessung ................................................................................ 31 3.5 Evaluation und Evaluationsforschung ............................................. 32 3.6 Soziale Dienstleistungen als Sozialinvestition ................................ 34 3.7 Impact als Zuwachs an Gemeinwohl .............................................. 37 3.8 Umfassende Wirkungsmessung mit dem Social Return on Investment?.......................................................................................... 40 4 Wirkungsorientiertes Investment und Finanzierungsformen ................... 43 4.1 Privates Kapital für den Sozialbereich ............................................ 43 4.2 Der soziale Wirkungskredit – Grundstrukturen und Facetten .......... 46 4.3 Wirkungssuchendes Anlagekapital ................................................. 53 5 Theorie und Empirie von SIBs ............................................................... 57 5.1 Einfluss auf Wirkungsziele .............................................................. 58 5.1.1 Gestaltungsinteresse der Investoren ....................................... 58 5.1.2 Gestaltungsinteresse der Dienstleister und öffentlichen Refinanzierer ................................................................................... 67 BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 4 5.2 Preise für Wirkung .......................................................................... 70 5.3 Verfahren der Wirkungsmessung ................................................... 72 6 England: SIBs – Lessons learned .......................................................... 77 6.1 SIBs als spezielle Form von Wirkungskontrakten ........................... 77 6.2 Herausforderung: Outcome-Definition und Bewertung .................... 80 7 Zusammenfassende Bewertung und Schlussfolgerungen ...................... 82 7.1 SIBs als Teil des sich im Aufwind befindlichen Impact Investing ..... 82 7.2 SIBs wirken verändernd auf die bürokratisch-administrativen Strategien sozialer Dienstleistungserbringung ...................................... 83 7.3 SIB-Projekte als Teil eines breiteren Diskurses zur Neubewertung sozialer Dienstleistungen .............................................. 85 7.4 SIBs sind Teil eines veränderten (sozialinvestiven) Sozialstaatsverständnisses .................................................................. 86 7.5 Durch SIBs wird Wirkungsorientierung zu einem neuen Maßstab der Sozialen Dienstleistungspolitik......................................... 88 7.6 SIBs sind (absehbar) kein Standardmodell sozialer Dienstleisterbringung ............................................................................ 88 7.7 Der Mythos der Evidenzbasierung wirkt auch in SIB-Modellen fort ........................................................................................................ 90 7.8 Der Aufschwung von Impact-Investing ist auch ein Produkt der Finanzkrise ........................................................................................... 91 7.9 Die politische Bedeutung von Social Impact Bonds ........................ 91 7.10 Skalierung von SIBs ..................................................................... 92 7.11 Schlussbemerkung ....................................................................... 93 Literatur .................................................................................................... 95 BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 5 Zusammenfassung Seit einigen Jahren kommt im sozialen Dienstleistungsbereich ein neues Instrument der Finanzierung sozialer Dienste und Sozialer Arbeit zum Einsatz – der Social Impact Bond (SIB), in Deutschland auch sozialer Wirkungskredit (SWK) genannt. Dabei handelt es sich um ein Finanzierungsinstrument, mit dem private Kapitalgeber soziale Dienstleistungen vorfinanzieren und bei Erreichung vorab definierter Wirkungen vom öffentlichen Kostenträger das eingesetzte Geld mit einer Verzinsung zurückerhalten. Dieses Modell wirft für die traditionelle soziale Dienstleistungsfinanzierung verschiedene Fragen auf, u. a.: In welchem Verhältnis steht eine private Finanzierung sozialer Dienste zum öffentlichen Auftrag der Daseinsvorsorge? Wer definiert die Wirkungen, die eine soziale Dienstleistung erzielen soll und wer stellt fest, dass diese auch erreicht wurden? Wie verhält es sich mit der von diesem Modell verlangten strikten Messbarkeit der erzielten Wirkungen? Welche Rendite erhalten die privaten Kapitalgeber und aus welchen Mitteln wird diese Rendite bezahlt? Welche Rolle spielen die Adressaten sozialer Dienste bei der Festlegung der Wirkungsziele und im Prozess der Leistungserbringung? Wie sind die finanziellen Risiken zwischen den beteiligten Akteuren tatsächlich verteilt? Social Impact Bonds stellen Finanzierungsinstrumente dar, die in Europa und in Übersee unterschiedlich stark verbreitet sind, insgesamt aber (noch) einen sehr geringen Umfang an den Gesamtaufwendungen im sozialen Dienstleistungsbereich haben. Allerdings ist die Orientierung auf Ergebnisse („pay for success“), die von diesem Finanzierungsmodell gefordert wird, inzwischen ein Thema, das im Gesamtbereich der sozialen Dienstleistungsproduktion von zunehmender Bedeutung ist. Insofern sind die Erfahrungen, die bislang mit dem Einsatz von Social Impact Bonds gemacht wurden und werden für die gesamte soziale Dienstleistungspolitik von zentraler Bedeutung. Der Rückgriff auf private Kapitalgeber ist für wirkungsorientierte Finanzierung keineswegs zwingend. Zwar spielt die Ressourcenknappheit in den sozialen Interventionsfeldern, die seit der Finanzkrise europaweit eher zugenommen hat, eine Rolle bei der Suche der öffentlichen Hand nach zusätzlichen Finanzierungsmöglichkeiten. Allerdings wird mit privaten Investitionen faktisch nicht zusätzlich finanziert, weil die Investoren den Rückfluss ihres Kapitals anstreben und dies auch häufig realisieren. Wichtiger als der Aspekt des Einbezugs privater Investoren ist das auf wirkungsorientierte Finanzierung ausgerichtete Grundmuster des Social Impact Bonds. Die wirkungsorientierte Finanzierung ließe sich auch auf die Vorgehensweise staatlicher und lokaler Bürokratien übertragen. Wenn Erfahrungen damit gemacht wurden, wie vorab definierte Wirkungsziele mit welchen Interventionen erreicht werden konnten, dann kann das als Voraussetzung dafür BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 6 angesehen werden, auch bei ausschließlich öffentlicher Finanzierung eine strikte Impactorientierung zum Maßstab werden zu lassen. Wirkungsorientierte Finanzierung setzt die Messbarkeit von Wirkungen voraus. In dem aktuellen Wirkungsdiskurs spielt das Thema Messbarkeit von Wirkung auch jenseits von Finanzierungsfragen eine herausragende Rolle. Diese Ausrichtung der Wirkungsdebatte wird nur verständlich, wenn sie als Konsequenz eines sozialpolitischen Konzepts begriffen wird, in der soziale Investoren (öffentliche oder private) mittels eines sozialen Investments eine Rendite (soziale oder/und monetäre) erzielen (wollen). Dazu müssen die Ergebnisse einer Intervention direkt auf die zugrundeliegende Intervention zurückgeführt werden können und quantitativ beziffert werden. Die an einem sozialen Wirkungskredit (SWK) beteiligten Akteure gehen eine Partnerschaft ein, um bestimmte Ziele zu verfolgen. Eine etwas größere Anzahl von Social Impact Bonds gibt es mittlerweile in Großbritannien und in den USA. Zunehmend werden solche Finanzierungsformen auch in kontinentaleuropäischen Staaten erprobt. Sie sind allerdings nicht einheitlich konstruiert und weisen erhebliche Differenzen auf. Je mehr Erfahrungen die öffentliche Hand mit der Handhabung von Impact Bonds sammelt, desto geringer wird die Bedeutung von so genannten Intermediären, die zwischen der Nachfrage des Staates und dem Angebot des Marktes vermitteln. Im Prinzip lassen sich – so eines der Ergebnisse des vorliegenden Forschungsberichts – zwei Modelle von Social Impact Bonds unterscheiden: ein kontinentaleuropäisches Modell, bei dem die Verzinsung des vorgeschossenen Kapitals nur eine untergeordnete Rolle spielt und die Investition auf den Rückfluss des Kapitals bei eingetretenen Wirkungen setzt. Davon unterschieden werden muss ein angelsächsisches Modell, bei dem Investoren auf eine respektable Verzinsung des eingesetzten Kapitals setzen und den Sozialsektor als eine Gewinn bringende Anlagesphäre betrachten. Beide Modelle haben jeweils Auswirkungen auf die Kontrakte mit der öffentlichen Hand und die Steuerung der Interventionen der Leistungserbringer. Die strenge Fokussierung auf Wirksamkeit in SIB-Projekten wird als Chance gesehen, Mängel sozialstaatlich finanzierter Dienstleistungen zu überwinden. Das wird in der empirischen Analyse von SIB-Projekten dadurch deutlich, dass diese vielfach auf Zielgruppen abstellen, die in der traditionellen Finanzierung sozialer Dienste durch das Raster der bürokratisch vermittelten Finanztöpfe fallen bzw. für die etablierte Hilfeverfahren nicht angemessen, weil zu wenig erfolgreich, erscheinen: Migranten mit besonderen Eingliederungsproblemen in den Arbeitsmarkt, Jugendliche mit multiplen Vermittlungsschwierigkeiten, Kinder und Jugendliche mit Erziehungsproblemen, die häufig zu Fremdunterbringung führen usw. Hier fungieren private Kapitalgeber als zusätzliche Ressource für Interventionen, BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 7 die von der öffentlichen Hand in den Regelstrukturen nur schwer zu finanzieren sind. Auch dies macht den Einsatz von Social Impact Bonds für staatliche Administrationen attraktiv, die damit konfrontiert sind, mit den herkömmlichen Mitteln die sozialen Probleme nur unzureichend bearbeiten zu können. Insofern sind Social Impact Bonds Produkt und Katalysator einer Sozialpolitik, die auf privates soziales Investment setzt, weil die Knappheit öffentlicher Mittel dies diktiert. Welche Probleme und Fragen hierbei auftauchen und zur Geltung kommen, zeigt der nachfolgende Forschungsbericht. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 8 1 Vorbemerkung Seit der Lissabon-Erklärung der Europäischen Union (EU) vom März 2000 hat der Europäische Rat die sozialinvestive Modernisierung der Sozialsysteme zum europäischen Projekt erklärt und die Weiterentwicklung zum „aktiven und dynamischen Wohlfahrtsstaat“ gefordert. Der Umbau der Sozialsysteme soll dem Ziel dienen, die Entwicklung zu Wissensgesellschaften zu fördern und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu stärken. Adressaten der investiven Sozialpolitik sind nicht nur die gesamte Bevölkerung und Familien, deren Qualifikationsniveau verbessert und deren Erziehungsarbeit unterstützt werden sollen, sondern auch gesellschaftliche Organisationen und die Zivilgesellschaft. Investive Sozialpolitik steht im Gegensatz zu dem traditionellen Verständnis, wonach Sozialpolitik als kompensatorische Reaktion des Staates auf – im weitesten Sinne – Reproduktionsrisiken und -krisen der Ware Arbeitskraft verstanden wurde. Nach diesem Verständnis reagiert Sozialpolitik auf gesellschaftliche Verhältnisse, die (vorübergehend oder dauerhaft) individuelle Notlagen hervorbringen, die nicht aus eigener Kraft bewältigt werden können. Hierzu werden Teile der individuellen (Erwerbs-)Einkommen in Form von Versicherungsbeiträgen und Steuern zwangsvergesellschaftet, so dass auch diejenigen solidarische Unterstützung erfahren, die über kein eigenes Erwerbseinkommen verfügen. Neben den Geldleistungen werden bei anerkanntem Bedarf auch Dienstleistungen und Sachleistungen gewährt. Soziale Dienstleistungen sind üblicherweise personenbezogene Hilfeleistung, die in etlichen Bereichen (z. B. Kinder- und Jugendhilfe oder Eingliederungshilfe) auf einem individuellen Rechtsanspruch basieren und (vorübergehend oder dauerhaft) Unterstützungsleistungen nach dem Prinzip der „Hilfe zur Selbsthilfe“ anbieten. Auch die Aufgabe des Vermeidens des Angewiesenseins auf Transferleistungen gehört zum Gesamtspektrum sozialer Dienstleistungspolitik (präventiver Auftrag). Im neuen Sozialstaatsverständnis wird Sozialpolitik als eine Investition betrachtet, die darauf ausgerichtet ist, einen Ertrag zu erzielen. In der Regel handelt es sich dabei um einen gesellschaftlichen Mehrwert, der in der Mehrung gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt seinen Ausdruck findet. Im neuen Sozialstaatsverständnis werden sozialstaatliche Mittel also nicht konsumiert, indem sie für die Sicherung der individuellen Reproduktion verbraucht werden, sondern als Investitionen betrachtet. Die Ausgaben werden getätigt, um einen Ertrag zu generieren. Diese Konzeptualisierung von Sozialpolitik sorgt für eine Wiederbelebung von Kosten-Nutzen-Rechnungen, die nun aber nicht mehr nur dazu dienen, öffentliche Ausgaben im Vorhinein zu legitimieren. Vielmehr geht es um BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 15 nation von hoher Produktivität und gleichzeitiger Niedriglohnpolitik ihr nationales Wachstum befördert haben und den wachstumsschwachen (südeuropäischen) Staaten, weiter verschärft. Das deutsche Akkumulationsmodell (mit seiner starken Exportorientierung) benötigt den Euro als Basis seiner Wachstumspolitik und beschränkt durch die Durchsetzung der Austeritätspolitik zugleich die Möglichkeiten der wachstumsschwachen Länder, so etwas wie ein eigenes Modell der Wiedergewinnung von Wettbewerbsfähigkeit überhaupt erst zu etablieren. So macht die Finanzkrise und ihre Abwicklung in Europa die Widersprüchlichkeit der gemeinsamen Währung deutlich: Einerseits ist mit dem Euro ein transnationaler Wirtschaftsraum entstanden und die EU hat in der Währung dieses sehr viel größeren Wirtschaftsraums ein Mittel zur Durchsetzung ihrer Interessen auf den Weltmärkten gesehen. Anderseits besteht dieser gemeinsame Wirtschaftsraum aus nationalen Ökonomien, die in dem Euro in erster Linie ein Instrument zur Stärkung ihrer nationalen Wettbewerbsfähigkeit sehen. Die Bilanz der europäischen Krisenbewältigungspolitik deutet auf eine Zunahme der Instabilität der nationalen Modelle kapitalistischer Entwicklung hin, die in einigen Staaten jetzt schon dramatische wirtschaftliche und soziale Folgen erkennen lässt (vgl. Lehndorff 2012). Die Krise verstärkt sich durch die Empfehlungen, die von der EU im Rahmen ihrer „Europa 2020-Strategie“ zur Bewältigung der Krise ausgesprochen wurden, wie Sanierung der öffentlichen Haushalte, Straffung von Sozialprogrammen, die Entwicklung einer aktivierenden Arbeitsmarkt- und Workfare-Politik nach deutschem Vorbild. Dabei gelten insbesondere die Sozialausgaben nach wie vor als Kostentreiber. So wird bspw. in Deutschland die zurückhaltende Investitionstätigkeit von Städten und Gemeinden (bei ansteigenden Haushaltseinnahmen in den letzten Jahren) auf die steigenden Personalausgaben im Sozialbereich zurückgeführt (vgl. Boettcher et al. 2017). 2.2 EU: Ein Impulsgeber für zunehmende Wettbewerbsorientierung sozialer Dienste Die Weiterentwicklung der Europäischen Union (EU) in den 1990er Jahren hat mit dazu beigetragen, dass sich die soziale Dienstleistungserbringung zu einem System des organisierten Wettbewerbs entwickelt hat. Mit Inkrafttreten des Europäischen Binnenmarktes am 1.3.1993 wurden die EU-Vorschriften über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr national verbindlich. In verschiedenen Bereichen der Daseinsvorsorge (z. B. Telekommunikation, Verkehr, Energie) führte dies BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 16 zu Deregulierungs- und Liberalisierungsprozessen. Die von der EU vorgegebene wettbewerbliche Rahmenordnung wurde auch in Teilsektoren des sozialen Dienstleistungsbereiches etabliert, insbesondere wenn dort Gelder der europäischen Strukturfonds zur Finanzierung Sozialer Arbeit zum Einsatz kamen, was vor allem bei Maßnahmen der Jugendberufshilfe der Fall war und immer noch ist. Die Vergabe von Mitteln aus den europäischen Strukturfonds an freie Träger erfolgt nach einer wettbewerblich organisierten Ausschreibung und ist auch mit der Etablierung eines neuartigen Überprüfungssystems zur Kontrolle der Leistungseffizienz der Leistungserbringer verbunden. Die Verpflichtung zur Ausschreibung ist an die Pflicht gekoppelt, das wirtschaftlichste Angebot auszuwählen und Leistungsverträge auszuhandeln. Diese eröffnen die bis dahin ausgeschlossene Möglichkeit für den Leistungserbringer, erzielte Überschüsse auch zur strategischen Entwicklung des eigenen Unternehmens einzusetzen. Der Leistungserbringer kann und muss – anders als im Rahmen der alten Ordnungsstruktur – nach kaufmännischen Gesichtspunkten die Höhe der Entgelte kalkulieren. Kosten und Aufwendungen – wie z. B. Rücklagen und Eigenkapitalverzinsung – können und müssen damit in Rechnung gestellt werden, was zuvor nicht möglich war. Da es sich nach EU-Recht bei den erbrachten Leistungen um Dienstleistungen handelt, wird der Träger sozialer Maßnahmen Leistungserbringer und Wirtschaftssubjekt und damit grundsätzlich umsatzsteuerpflichtig. Soziale Dienstleistungen sind nach EU-Recht Leistungen gegen Entgelt und somit „Teil des Wirtschaftslebens“, die nicht nur sozialpolitischen Zwecken dienen, sondern auch als „Geschäftstätigkeit mit dem Ziel der Kostendeckung“ angesehen werden müssen (Schruth 1998, S. 6). Die öffentliche Daseinsvorsorge (einschließlich der öffentlich erbrachten und/oder finanzierten sozialen Dienste) ist Objekt europäischer Liberalisierungs- und Privatisierungsprozesse. Das europäische Wettbewerbs- und Beihilferecht sind die Instrumente, mit denen Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge darauf hin überprüft werden, ob sie privatisierbar sind. Ziel der EU ist es, immer mehr Bereiche der Daseinsvorsorge dem Markt zu überantworten. Die EU setzt die Politik fort, die die europäischen Staaten mit der Privatisierung ihrer Stromversorgung, Verkehrsinfrastruktur, Rundfunk- und Fernsehhoheit, Telekommunikation und sonstiger Infrastruktureinrichtungen z. T. selber begonnen haben. Das Wettbewerbsrecht unterscheidet, ob Güter oder Dienstleistungen „wirtschaftlichen“ oder „nichtwirtschaftlichen“ Charakter haben. „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ (Artikel 86.2 EGV) sind wirtschaftliche Tätigkeiten, „die von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen ver- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 17 bunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaft 2003, S. 8). Im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse der Europäischen Kommission wird ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass wirtschaftliche Tätigkeiten mit Gemeinwohlbezug, zu denen auch soziale Dienste gezählt werden, einem Wandel unterworfen sind und deren nichtwirtschaftlicher Charakter deshalb nicht dauerhaft festgeschrieben werden kann. Deshalb können „Aufgaben, die per se dem Staat vorbehalten sind, Leistungen wie die Volksbildung oder die mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Grundversorgungssysteme der sozialen Sicherheit und eine Reihe von Tätigkeiten, die von Organisationen ausgeübt werden, die hauptsächlich soziale Aufgaben erfüllen“ (ebd., S. 17) zu einem späteren Zeitpunkt auch wirtschaftlichen Charakter bekommen. Die Kommission lehnt es deshalb ab, ein „endgültiges À-priori-Verzeichnis sämtlicher Dienstleistungen von allgemeinem Interesse aufzustellen, die als ‚nichtwirtschaftlich‘ anzusehen sind“ (ebd., H.i.O.). Der Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge sind nach Auffassung der EU kaum Schranken gesetzt: Privatisierung oder Nichtprivatisierung, das ist abhängig von Opportunitätserwägungen, im schlechtesten Fall von politischen Mehrheitsentscheidungen 2 . Das Verhältnis der EU-Bürokratie zu sozialen Dienstleistungen muss vor dem Hintergrund der zentralen wirtschafts- und finanzpolitischen Zielsetzungen der Europäischen Union begriffen werden. Die Reformagenda orientiert sich an den 1980 von der Weltbank verfolgten Strukturanpassungsprogrammen, die insbesondere für Länder mit Zahlungsbilanzproblemen entwickelt wurden. Für die Standardelemente der Strukturanpassungsprogramme prägte der Ökonom John Williams 1989 den Begriff des „Washington Consensus“, der in der entwicklungspolitischen Diskussion lange Zeit stellvertretend für die Strukturanpassungspolitik des IWF und der Weltbank verwendet wurde. Der Washington Consensus umfasst zehn wirtschaftspolitische Forderungen, von denen etliche auch gegenüber Griechenland als Reformnotwendigkeiten geltend gemacht wurden:  Herstellung fiskalischer Disziplin durch Verringerung staatlicher Ausgaben,  Umstrukturierung der öffentlichen Ausgaben,  Senkung der Steuersätze,  Liberalisierung der Finanzmärkte, 2 Ob die Veränderung sozialer Dienstleistungsproduktion in den Nationalstaaten deren souveränes Produkt ist und inwieweit hier die EU überhaupt als Initiator/Katalysator wirkt, ist Gegenstand einer intensiv geführten Diskussion, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann (vgl. zum Gesamtkontext Rock 2010). BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 18  Schaffung stabiler Wechselkurse,  Handelsliberalisierung,  Abbau von Barrieren gegenüber ausländischen Direktinvestitionen,  Privatisierung öffentlichen Eigentums,  Deregulierung,  Schutz der Property Rights, also Schutz der Eigentumsrechte und des Rechts auf Gewinnaneignung. Dem Washington Consensus liegt das ökonomische Paradigma zugrunde, nach dem nur ein freier Markt zu einem funktionierenden Preismechanismus und zu einer effizienten Nutzung vorhandener Ressourcen und wirtschaftlichem Wachstum führen kann. Wirtschaftliche Fehlentwicklungen werden ausschließlich auf Eingriffe des Staates in die Märkte zurückgeführt, die eine Verzerrung des Preismechanismus verursachen (vgl. Kellermann 2006). Die Finanzkrise hat dazu geführt, dass sich die Durchsetzung dieser Programmatik durch die EU-Bürokratie verschärft hat. Wesentliche Empfehlungen sind die Deregulierung der nationalen Arbeitsmärkte, Dezentralisierung der Lohnsysteme und die Umstrukturierung der Sozialversicherungen nach finanzpolitischen Kriterien (vgl. Schellinger 2015a). In der Euro-Krise wurden die europäische Beschäftigungsstrategie und die „Offene Methode der Koordinierung“ wirtschaftspolitischen Zielsetzungen systematisch untergeordnet und im Europäischen Semester halten die Wirtschafts- und Finanzminister das Steuer fest in der Hand (vgl. Schellinger 2015b). 2.3 Förderung von Sozialen Innovationen und Sozialem Unternehmertum Unter dem Stichwort „Förderung von Sozialen Innovationen“ wird seit geraumer Zeit versucht, die Startbedingungen für Sozialunternehmen zu verbessern und ihnen politisch mehr Aufmerksamkeit zukommen zu lassen. Diese Initiative wurde in der EU und in Deutschland u. a. von dem international agierende Think Tank Ashoka angestoßen (vgl. Jansen et al. 2013). Ursprünglich als Gegengewicht zum non-profit-Sektor gedacht, wird mittlerweile der Begriff Sozialunternehmertum weiter gefasst und schließt auch etablierte Organisationen der Wohlfahrtsverbände mit ein (Burmester/Wohlfahrt 2014). Soziales Unternehmertum (Social Entrepreneurship) im Sozialbereich bezieht sich nach der EU-Definition auf Akteure, die sich mit ihren Angeboten an Menschen in besonderen Problemlagen richten oder aber Beschäftigungsmöglichkeiten für auf dem Arbeitsmarkt benachteiligte Personen schaffen. Insofern handeln BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 19 sie gemeinwohlorientiert. Dies geschieht aber mit eindeutig unternehmerischen Zielsetzungen. Damit ist auch gemeint, dass sich diese neuen Akteure bewusst nicht an vorgegebenen Standards und Verfahren orientieren (sollen), die die öffentliche Verwaltung definiert und durchsetzt. Vielmehr sollen – unter dem Stichwort „Soziale Innovation“ – neue Wege der Leistungserbringung beschritten werden. Dieser Anspruch ist weitergreifender als die traditionellen Innovationen der etablierten sozialen Dienstleister. Durch den expliziten Bezug auf wirtschaftsnahe Akteure als Dienstleister wird auf radikalere Veränderungen gesetzt. Gewinnorientierung und Gemeinwohlorientierung gehen im Sozialen Unternehmertum eine Symbiose ein. Damit entkoppeln sich diese (neu- en) Hybridorganisationen von einem Verständnis sozialer Dienste, wonach diese als Teil eines staatlich definierten und finanzierten Bereichs der Daseinsvorsorge angesehen werden (sollen). Unter Stichworten wie „mehr Markt und Wettbewerb“ knüpft diese Entwicklung an Reformen im Sozialbereich an, die in den vergangenen Jahren schon dafür sorgten, dass sich die Produktionsbedingungen Sozialer Arbeit und sozialer Dienste grundlegend verändert haben (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2012). Schon seit Jahren wird (u. a. durch die Bertelsmann-Stiftung) aus dieser Perspektive heraus der gemeinnützige Sektor der Wohlfahrtsproduktion in Deutschland als eine Sphäre betrachtet, die es für „neue Spieler“ zu öffnen gilt und in dem neue zusätzliche Wettbewerbsprinzipien durchgesetzt werden sollten (vgl. Heinze et al. 2011). Durch verschiedene Reformen wurden die frei-gemeinnützigen Träger, die nach wie vor einen großen Teil der sozialen Dienstleistungen erbringen, in den vergangenen Jahren mit ökonomischen Anforderungen konfrontiert, die zu einer Ökonomisierung ihrer Einrichtungen und damit des gesamten sozialen Dienstleistungssektors geführt haben. Diese Entwicklung ging mit einem substantiellen Bedeutungsverlust der diese Träger organisierenden Verbände einher. Aufgewertet wurden die sozialen Einrichtungen und Dienste, die als Organisationen gesehen werden, in denen sich gemeinwohlbezogene Aufgabenwahrnehmung und unternehmerisches Handeln verschränken und von denen sich daher auch etliche als Sozialunternehmen begreifen. Mit dem Konstrukt der hybriden Organisation wird die grundsätzliche Vereinbarkeit von Gewinn- und Gemeinwohlorientierung unterstellt, wenngleich als zu bewältigende Managementaufgabe. Diese Umformung gemeinnütziger Träger und Einrichtungen in gewinnorientierte Marktakteure ist in den letzten Jahren voran gekommen, und unter deren tatkräftiger Mitarbeit haben sich die vom Staat geforderten Prinzipien einer an Rentabilität orientierten Dienstleistungsproduktion in der gesamten Sozialwirtschaft entwickelt und etabliert. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 20 Mit der Förderung Sozialer Innovationen wird die Absicht verfolgt, private Investoren stärker für das Feld der sozialen Dienste zu interessieren und eine weitere Verlagerung ursprünglich staatlich verantworteter Aufgaben der Daseinsvorsorge in – wie es so schön heißt – die Eigenverantwortung der Gesellschaft zurück zu geben. Hierzu benötigen die Unternehmen der Sozial- und Gesundheitswirtschaft einen ordnungspolitischen Rahmen, der ihnen mehr Handlungsfreiheit bei Rentabilitätsüberlegungen sichert. Gegenstand der aktuellen Forderungen sind die Möglichkeit stärkerer Rücklagenbildung, die Vereinfachung des Zugangs zu öffentlichen Projekt- und Fördermitteln, die Berücksichtigung eines Wagniszuschlags bei der Verhandlung von Leistungsentgelten u. a. m. Die Europäische Union (EU) unterstützt die Entwicklung zu Sozialen Innovationen und Sozialem Unternehmertum und hat hierfür u. a. die Social Business Initiative entwickelt, die Initiative für Soziales Unternehmertum aus dem Jahr 2011. Sie zielt auf 1. einen verbesserten Zugang für Sozialunternehmen zu Finanzmitteln, 2. mehr Sichtbarkeit für das Soziale Unternehmertum, 3. eine Anpassung des rechtlichen Umfelds an die Bedürfnisse von Sozialunternehmen. Bei der Mittelbeschaffung steht die Akquirierung privater Investoren im Mittelpunkt. Nach der Logik der Social Business Initiative hängen Sozialunternehmen von Investoren und Fondsmanagern ab, die – entsprechend dem Impact Investment – Wirkungen und Ergebnisse der Unternehmen bewerten und Investitionen, also Kapitalflüsse, damit beeinflussen. Ein Finanzierungsvehikel ist der „Europäische Fonds für Soziales Unternehmertum (EuSEF)“ (Europäisches Parlament und Rat 2013). Hierbei handelt es sich um von der EU zertifizierte Fonds, also um „ein Label für private (Investment-)Fonds, die bestimmten EU-weit geltenden einheitlichen Vorgaben genügen müssen. Ziel des Fondsmodells ist die Aktivierung privaten Investitionskapitals zur Förderung des sozialen Unternehmertums in der Europäischen Union“ (Braem 2016, S. 1). Für die Erlaubnis zum Führen der Bezeichnung „EuSEF“ haben die Fonds bestimmte Auflagen zu erfüllen. So müssen mindestens 70 Prozent des Kapitals in sogenannte „qualifizierte Anlagen“ investiert werden. Darunter fallen auch Eigenkapital oder eigenkapitalähnliche Instrumente in „qualifizierten Portfoliounternehmen“. „Qualifizierte Portfoliounternehmen“ im Sinne der EuSEF-VO sind solche Unternehmen, die – im Einklang mit Gesellschaftsvertrag oder Satzung – als vorrangiges Ziel die Erzielung messbarer, positiver sozialer Wirkung sehen, die Gewinne vorrangig zum Erreichen dieser sozialen Ziele einsetzen (wo- bei etwaige Gewinnausschüttungen an Anteilseigner und Eigentümer im BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 21 Voraus festgelegt werden müssen) und in verantwortungsbewusster und transparenter Weise verwaltet werden. Die positive soziale Wirkung soll dabei durch Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen an schutzbedürftige, marginalisierte, benachteiligte oder ausgegrenzte Personen erfolgen (z. B. durch Vermittlung von Wohnraum, Betreuung, Zugang zu Gesundheitsleistungen sowie Beschäftigung und Ausbildung) oder dadurch, dass mit der Produktion von Gütern bzw. der Bereitstellung von Dienstleistungen soziale Ziele verfolgt werden. Darüber hinaus dürfen die „qualifizierten Portfoliounternehmen“ zum Zeitpunkt der Investition durch den Fonds nicht für den Handel an einem geregelten Markt zugelassen sein und müssen im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats oder in einem verordnungskonformen Drittland niedergelassen sein. Eine Fremdkapitalaufnahme durch den Fonds ist nur zulässig, sofern und soweit diese Beträge durch bereits zugesagtes, aber noch nicht eingefordertes Kapital von Anlegern gedeckt sind. Aus Sicht der Europäischen Kommission soll die Bewertung, ob positive messbare soziale Wirkungen vorliegen, durch den Fondsmanager erfolgen. Letztendlich hat der EuSEF nicht die an ihn gestellten Erwartungen erfüllt. So waren Anfang April 2016 bei der EU lediglich „vier Fonds in nur zwei Mitgliedstaaten registriert: Ein EuSEF-Fonds ist in Frankreich registriert, drei EuSEF-Fonds in Deutschland. Zusammen kommen sie auf verwaltete Vermögenswerte in Höhe von 32 Mio. EUR“ (Europäische Kommission 2016, S. 7). Auf Grund dieser unbefriedigenden Entwicklung sah sich die EU bereits 2015 dazu veranlasst, die bestehenden Regelungen zu überdenken. Im Jahr 2017 wurde eine Änderung der Verordnung erlassen, die darauf zielt, die Attraktivität solcher Fonds zu erhöhen. Dazu wurde u. a. „die Definition des Begriffs der positiven sozialen Wirkung erweitert“ (Europäisches Parlament und Rat 2017, S. 2). Ein weiterer Finanzierungsbaustein der Social Business Initiative ist das EU-Programm für Beschäftigung und Soziale Innovation (EaSI). In diesem Fond stehen für die Förderperiode 2014–2020 europaweit 815 Mio. € zur Verfügung. Die Fondsmittel sollen eingesetzt werden, um den Aufbau eines Marktes für Soziale Innovationen in den Mitgliedsstaaten zu fördern (vgl. Europäische Kommission 2013a). Neben diesem reinen Förderinstrument gibt es dem EuSEF vergleichbare Finanzierungsmöglichkeiten für Sozialunternehmen. So hat der European Investment Fund (EIF), eine Tochter der Europäischen Investitionsbank, mit dem Social Impact Accelerator einen Dachfonds geschaffen, der seit 2013 existierenden wirkungsorientiert investierenden Intermediären zur Verfügung steht (vgl. EIF 2016). In Deutschland gibt es seit einigen Jahren spezialisierte Investmentgesellschaften für soziales Wagniskapital. Mit einem Finanzierungsprogramm der KfW für Sozialunternehmen er- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 22 folgte eine erste Beteiligung der öffentlichen Hand. Ashoka, eine Förderorganisation für Sozialunternehmen, hat bspw. die Finanzierungsagentur für Social Entrepreneurship (FASE) gegründet, um wirkungsvolle und skalierbare Sozialunternehmen mit einer geeigneten Finanzierung auszustatten (vgl. FASE 2015–2016). 2.4 Soziales Unternehmertum als ein Vehikel zur Implementierung wirkungsorientierter Sozialpolitik Eine mit dem Sozialunternehmertum einhergehende Entwicklung ist die Suche nach neuen Finanzierungsmodalitäten für soziale Dienstleistungen. Die Propagierung von so genannten Social Impact Bonds als Instrument der Finanzierung Sozialer Innovationen ist ein qualitativ neuer Schritt im Umbau des Sozialstaates. Dieses Finanzierungsinstrument wird als eine (von mehreren) Möglichkeit gesehen, die Outputsteuerung in eine Wirkungssteuerung zu transformieren. Damit könnte die unzulängliche Zielerreichung des bisherigen, staatlich gesteuerten Kontraktualismus behoben und diagnostizierte Fehlanreize der Mengenexpansion beseitigt werden. Weil der Staat nur noch bei Zielerreichung (gemessene Wirkung) finanziellen Aufwand hätte, würde er finanziell entlastet. Diese finanzielle Entlastung erklärt sich aus der Zielfestlegung. Es geht nicht darum, irgendwelche beliebigen Ziele oder Zielmarken zu setzen, sondern aus staatlicher Perspektive Kosten und Nutzen genau zu kalkulieren. Wirkungsziele sind entsprechend solcher Kosten-Nutzen- Kalkulationen festzulegen. Vermutete langfristige Ausgaben (abgezinst auf den Gegenwartswert) für die Kompensation sozialer Problemlagen (z. B. Arbeitslosigkeit) gehen als potenzielle Kosten (auch unter Berücksichtigung von ausbleibenden Steuern und Sozialabgaben) in die Kalkulation ein. Ziel einer sozialen Intervention ist, dass solche Kosten nicht anfallen. Die Vermeidung entsprechender Kosten sowie mögliche Einnahmen für den Staat z. B. durch Einkommensteuerzahlungen werden als Erträge betrachtet und den tatsächlichen Ausgaben für – gerne als präventiv bezeichnete – (innovative) Maßnahmen gegenübergestellt (vgl. Fliegauf 2014; NAB 2014). Die Ausgaben für die innovativen (präventiven) Maßnahmen 3 lohnen sich dann, wenn sie in der Summe geringere (Netto-)Belastungen für den Staat erwarten lassen. Weil die Ausgaben für den Staat in dem Fall fiskalische Entlastungen bringen, haben 3 Der Präventionsbegriff ist in den einschlägigen Publikationen weit gefasst und schließt u. a. Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration ein. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 23 sie Investitionscharakter (vgl. Burmester/Wohlfahrt 2014, 2016). Erweisen sich die Maßnahmen in dem Finanzierungsmodell des Social Impact Bond (SIB) – gemessen an den kalkulierten und vorgegebenen Zielgrößen – als nicht wirkungsvoll, fallen für den Staat in diesem Modell keine oder geringere Kosten an, weil das Risiko der Zielerreichung konzeptionell (weitgehend) auf den privaten Sektor verlagert ist. Die Erwartungen der Protagonisten des Sozialunternehmertums an das neue System richten sich auf höhere Effektivität und Effizienz in der Leistungserbringung. Weil der Staat nur noch Ziele definiert und Ergebnisse beurteilt, sich aus der Zielerreichung aber weitgehend heraushält, reduziert sich der Verwaltungsaufwand in den Unternehmen (z. B. in Bezug auf Prozessdokumentation). Damit werden in den Unternehmen zudem kreative Potenziale freigesetzt: Ihnen wird mehr Gestaltungsspielraum für unternehmerisches Handeln zugestanden. Während dem Staat die Kompetenz zur Bewältigung sozialer Probleme weitgehend abgesprochen wird (u. a. Europäische Kommission 2011), richten sich die Erwartungen an den privaten Sektor, der grundsätzlich besser geeignet sei als der Staat, dessen politische Ziele zu verwirklichen (vgl. Horesh 2000, S. 127). Der Staat wird aber weiterhin benötigt, da er die gesellschaftlichen Ziele definiert und über Steuern die zur Bearbeitung sozialer und Umweltprobleme benötigten Finanzmittel zur Verfügung stellt. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 24 3 Sozialstaatliche Bestimmtheit von Wirkungen Dass der Sozialstaat selbst Wirkungen produziert, ist eine auch in der Wirkungsforschung unbestrittene Tatsache. Er setzt Rahmenbedingungen, definiert Bedarfe und Formen der Leistungsgewährung. In Abhängigkeit davon, ob sozialstaatliche Maßnahmen auf Umverteilung ausgerichtet sind, oder ob sie als soziale Dienstleistung auf die Förderung der Teilhabe an der gesellschaftlichen Reichtumsproduktion fokussieren, ändern sich die Effekte sozialstaatlichen Handelns. Es ist evident, dass der Sozialstaat durch seine Rahmensetzung die Wirkungen, die durch soziale Dienste oder Soziale Arbeit erzeugt werden, wesentlich bestimmt. 3.1 Besonderheiten sozialer Dienstleistungen – Auswirkung auf Wirkungsmessung Die Bundesregierung definierte soziale Dienstleistungen zu Beginn der 1980er Jahre als alle „Handlungen, Aktivitäten und Maßnahmen die darauf abzielen, die physische und psychische Lebens- und Erlebnisfähigkeit sowie die Sozialfähigkeit von einzelnen und/oder Gruppen wieder herzustellen oder zu verbessern“ (BMAS 1981, S. 12). Wie soziale Dienstleistungen genau zu definieren sind, ist allerdings nach wie vor im Fachdiskurs umstritten. Der Begriff der sozialen Dienstleistungen wird verwendet und bebildert, aber nicht immer in der gewünschten analytischen Klarheit (exemplarisch: Cremer et al. 2013). Erschwerend kommt hinzu, dass das SGB I zwischen Geld-, Sach- und Dienstleistungen unterscheidet, soziale Dienstleistungen aber i. d. R. nach dem Sachleistungsprinzip erbracht werden. Das suggeriert eine Nähe zu Sachleistungen, was sich aus einer wesentlichen Eigenschaft von Dienstleistungen, der Immaterialität, nicht begründet. Die begriffliche Unschärfe bezieht sich nicht nur auf soziale Dienstleistungen, sondern findet sich auch in den Wirtschaftswissenschaften, wo Dienstleistungen neben Sachgütern als wichtige Güterkategorie gelten. Den „Wirtschaftswissenschaften und ihren Einzeldisziplinen [ist es] bis heute nicht gelungen, den Begriff Dienstleistung konsensfähig zu definieren“ (Rück 2000, S. 1). In der Statistik bspw. wird üblicherweise über Branchenzuweisungen gearbeitet: Einzelne Unternehmen gehören bestimmten Branchen an und entsprechend sind sie Industrie- oder Dienst- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 31 gebnisqualität verlieren etliche der eben genannten Qualitätsdimensionen allerdings an Bedeutung. 3.4 Evidenzbasierung: Vom Controlling zur (experimentellen) Wirkungsmessung In Folge der skizzierten Entwicklung sind Evaluation und Controlling auch für die sich zu sozialwirtschaftlichen Unternehmen gewandelten sozialen Dienstleistungserbringer zu einem laufenden Bestandteil ihres operativen Geschäfts geworden. Sie haben gelernt, dass Zahlen, Kennziffern und Indikatoren die Hauptsprache des Controllings wie der Evaluation von Ergebnissen und Wirkungen sind: „Qualität und Fachlichkeit müssen über Kennziffern kommuniziert werden“ und von den Professionellen in der Sozialen Arbeit wird erwartet, „in Zahlen zu sprechen“, lautete schon vor mehr als zehn Jahren das Urteil eines Verbandsmanagers, der sich offensiv den neuen Herausforderungen stellte (Manderscheid 2005, S. 184). An diese Entwicklung knüpft die Debatte um Evidenzbasierung an, allerdings mit dem Fokus einer scheinbaren Stärkung der Profession durch eine methodologisch fundierte Ausrichtung an kontrollierten Experimentalstudien (RCTs), die als „Goldstandard“ der Wirkungsforschung dargestellt werden (vgl. Hüttemann 2006). Bei genauerer Betrachtung liegt sogar der Schluss nahe, dass das NPM und seine Instrumente der Leistungsmessung mehr Veränderungen im sozialen Dienstleistungssektor bewirkt haben, als die Evidence-based Practice-Bewegung (EBP), die sich als professionsinterne Modernisierungsbewegung darstellt, überhaupt beansprucht. Die Praxis der sozialwirtschaftlichen Leistungserbringer ist schon seit geraumer Zeit dadurch geprägt, dass die Organisationen auf politisch und administrativ definierte Ziele festgelegt werden und sich dadurch ihr Spielraum für sozialpolitische und sozialanwaltschaftliche Zwecksetzungen zunehmend einengt (vgl. Dahme/Kühnlein/Wohlfahrt 2005). Aufgrund des gesetzlichen Zwangs zur Implementierung von Qualitätsmanagement wird in den Sozialbetrieben eine outputorientierte Steuerung der Dienstleistungsarbeit unter Berücksichtigung der festgelegten Qualitätsstandards betrieben. Durch die Verkoppelung von Qualitätsmit Wirtschaftlichkeitsaspekten stellt sich das NPM (bislang) im Vergleich zu EBP als die komplexere und für die Praxis attraktivere Steuerungsphilosophie dar. Da EBP im Verdacht steht, auf Grund ihres aufwendigen methodischen Überprüfungsanspruches der Wirksamkeit von Maßnahmen (levels of evidence) den Kostenfokus von Interventionsprogrammen BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 32 zu vernachlässigen (vgl. Sackett u. a. 1996), ist diese Bewegung nur teilweise oder in modifizierter Form anschlussfähig an das NPM. 3.5 Evaluation und Evaluationsforschung Evidenzbasierung lässt sich auch als Teil einer übergreifenden Evaluation sozialer Dienste verstehen. Evaluierung, Evaluation und Evaluationsforschung, diese Begriffe werden häufig synonym verwendet. Evaluation dient der systematischen und methodisch angeleiteten Wissensgenerierung, um in politischen oder organisationspolitischen Kontexten die Allokation von Ressourcen begründen und steuern zu können. Evaluation kann als Methode der angewandten Sozialforschung beschrieben werden, lässt sich darauf aber nicht reduzieren. Denn Evaluation ist auch eine Form der Kooperation zwischen Forscher und Praxis, weil die Ergebnisse der Evaluation zu rationelleren Entscheidungen wie zur Verbesserung praktischen Handelns beitragen sollen. Die jeweils gewählte Kooperationsstruktur zwischen Evaluation und Praxis bestimmt das konkrete Vorgehen in der Evaluation und die Art der Zusammenarbeit. Evaluation ist demnach ein methodisch angeleitetes Datenerhebungs- und Datenauswertungsverfahren und folglich mehr als ein Praxisbericht, da ein Mindestmaß an Transparenz wie an Überprüfbarkeit gegeben sein müssen. Seitdem in der empirischen Sozialforschung quantitative und qualitative Methoden gleichberechtigt nebeneinanderstehen, können auch qualitative Einzelfallstudien Evaluationscharakter haben. Die Grenze zwischen Evaluation (insbesondere, wenn es sich um interne Evaluationen handelt) und Praxisreflexion ist nicht immer leicht zu ziehen, verläuft aber dort, wo Bewertungskriterien – die in Evaluationen immer eine Rolle spielen – transparent gemacht werden oder eben nicht. Evaluationen sind demnach „datenbasierte, methodisch angelegte und an Gütekriterien überprüfbare Entscheidungen und Bewertungen von Programmen, Projekten und Maßnahmen, die unter Berücksichtigung des jeweiligen politischen Kontextes systematisch darauf abzielen, zu einer rationaleren Entscheidungsfindung und zu einer Verbesserung der Problemlösungsansätze beizutragen“ (Heiner 2001, S. 483). Nach Wollmann, der schon lange die Entwicklung und den Wandel der Evaluationsforschung verfolgt, lassen sich drei „Evaluationswellen“ identifizieren, die alle die Zielsetzung von Evaluation und die Evaluationsforschung ihrer Zeit stark geprägt haben:  Evaluationen erlebten ihren ersten großen Boom, als in den 1960er und 1970er Jahren (zuerst in den USA und dann in Europa) durch ei- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 33 ne (sozial-)politisch orientierte Reformpolitik die Nachfrage nach Überprüfung und Wirkung der angestoßenen Reformprojekte stieg. In vielen politischen Handlungsfeldern wurde damals Neuland erschlossen, aber „für deren Konzipierung und Folgenabschätzung […] konnte auf das traditionelle Regierungs- und Verwaltungswissen kaum zurückgegriffen werden“ (Wollmann 2004, S. 22). Der in diesem Zusammenhang stehende Aufbau von völlig neuen Planungskapazitäten ließ Evaluation als das geeignete Mittel erscheinen, zuverlässiges Wissen über das neue staatliche Handeln und seine Wirkungen in der Sozialpolitik, der Infrastrukturentwicklung, der Stadtentwicklung wie der Raum- und Regionalplanung zu generieren. Der dominierende Evaluationstypus dieser Zeit waren sog. ex-post-Evaluationen, d. h. sozialwissenschaftlich basierte Untersuchungen nach Abschluss bzw. Umsetzung eines Reformprogramms (Reformmaßnahme), durchgeführt von externen Auftragnehmern. Ziel dieses Evaluationstyps war es, die Wirkung einer Maßnahme zu bewerten, um die Maßnahme zu verbessern. Die (politisch gesetzten) Programmziele wurden dabei als gegeben unterstellt und durch die Evaluation nicht infrage gestellt.  Eine zweite Evaluationswelle entstand in den 1980er Jahren, als sich mit der aufkommenden Kritik des expandierenden Wohlfahrtsstaates eine angebotsorientierte Politik durchsetzte, die die Dynamik der Staatsausgaben – insbesondere der Sozialausgaben – bekämpfte und den Zwang zur Haushaltskonsolidierung betonte. Die Aufgabenstellung der Evaluationsforschung änderte sich damals dahingehend, „dass es […] nunmehr eher darum ging, die Kosten und Ausgaben von politischen Programmen zu kontrollieren und sich mithin weniger von deren ‚Output-Effektivität‘ als vielmehr von deren ‚Input-Effizienz’ leiten zu lassen“ (Wollmann 2004, S. 25).  Die dritte Evaluationswelle, die noch immer anhält, ist nach Wollmann Folge des sich stark ausbreitenden New Public Managements (Verwaltungsmodernisierung). Verstärkt wird die Ausbreitung von Evaluation auch durch Regelungen der Europäischen Union, die seit den frühen 1990er Jahre festgeschrieben hat, dass ihre Strukturförderungsprogramme sowohl ex ante wie auch ongoing und ex post in einem fünfjährigen Zyklus evaluiert werden müssen. Die Verwaltungsmodernisierung zeichnet sich vor allem durch ihre Ziel- und Ergebnisorientierung aus (Output- und Outcomeorientierung). Das klassische konditional programmierte Handeln der Verwaltung wird dadurch in zunehmend mehr Handlungsfeldern durch zweckprogrammiertes Handeln ersetzt, was Folge des Kontraktmanagements ist. Um strategisch steuern zu können, müssen Leistungsindikatoren zur Verfügung stehen, die wiederum darauf basieren, dass Informati- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 34 onen über die Leistungen der Verwaltung bzw. der Kontraktnehmer erhoben werden und zur Verfügung stehen. Leistungsmessung (performance measurement) ist die Voraussetzung eines performance management, was das Strategische Management auszeichnet. Evaluation ist demnach ein Instrument, um performance management betreiben zu können. Evaluation der Leistungserbringung ist die notwendige Folge eines konsequent durchgeführten Strategischen Managements. Evaluation muss nach dieser Logik konstitutiver Bestandteil eines strategischen Controllings werden. Mit Blick auf die Sozialverwaltung und den sozialen Dienstleistungssektor ist Evaluation mittlerweile als Teil des strategischen Controllings anzusehen, das die Verwaltung als Kostenträger wie auch als Träger der Gesamtverantwortung (Gewährleistungsfunktion) mit Informationen über die Leistungserbringung und ihre Ergebnisse, wie aber auch über die Arbeit der Leistungserbringer selbst, informiert. Evaluation ist demnach ein „Analyseverfahren zur Ermittlung und Rückmeldung der Wirkungen politisch-administrativen Handelns“ (Wollmann 2004, S. 40). Evaluation ist Bestandteil der Rückmeldungsschleifen, auf denen das Strategische Management aufbaut. Sie dient der Entscheidungsvorbereitung, der Entscheidungsfindung, der Implementation von Maßnahmen wie der Korrektur des politisch-administrativen Handelns. Evaluation wird dadurch aus ihrer ursprünglichen Reformorientierung herausgelöst und wird zu einem permanenten, alltäglichen Geschäft des neuen Verwaltungsmanagements. In dieser Interpretation ist Evaluation mit betriebswirtschaftlichem Controlling vergleichbar. Evaluation ist mittlerweile ein Instrument des Kosten- und des Leistungsvergleichs (siehe 2. und 3. Evaluationswelle) und wird auch zur Überprüfung betriebswirtschaftlicher bzw. organisationsbezogener Problemstellungen herangezogen. 3.6 Soziale Dienstleistungen als Sozialinvestition In den 1960er Jahren entwickelten Theodore W. Schultz und Gary S. Becker die Humankapitaltheorie, in der Wissen und Erfahrung als produktive Ressourcen betrachtet werden, die für die Gesellschaft nutzbar gemacht werden können. So schreibt Becker: „Manche Aktivitäten beeinflussen hauptsächlich das zukünftige Wohlergehen (well-being); andere entfalten ihren Haupteinfluss in der Gegenwart […]. Diese Arbeit beschäftigt sich mit Tätigkeiten, die Einfluss auf zukünftige finanzielle und psychische Erträge haben, weil sie die Ressourcen der Menschen BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 35 steigern. Solche Tätigkeiten nennt man Investitionen in Humankapital“ (Becker 1964/1993 S. 11, zit. nach Nicht/Müller 2010, S. 232). Zu diesen Investitionen zählt Becker an vorderster Front die auf Bildung bezogenen Aktivitäten vor dem Eintritt in das Berufsleben und während des Berufslebens. Gemeinsam ist all diesen Aktivitäten, die den individuellen Nutzen maximieren, dass sie in der Gegenwart Kosten verursachen, die in der Zukunft Erträge abwerfen. Diese Erträge lassen sich als Rückfluss auf das vorgeschossene Kapital (die Kosten) interpretieren, wodurch die Ausgaben bzw. Kosten als Investitionen interpretiert werden können. Investitionen in Humankapital sind Investitionen in das Wissen und Können sowie die Gesundheit der Einzelnen. Die Humankapitaltheorie betont also den positiven Zusammenhang zwischen Ausgaben für Bildung (als Bildungsinvestitionen) und zukünftigem Einkommen sowie der Fähigkeit, sich an die sich ändernden gesellschaftlichen Anforderungen anpassen zu können. Dazu gehört es u. a. Veränderungen nicht als Belastung, sondern eher als Chance wahrzunehmen. Dies fördert die psychische Gesundheit und damit das Wohlergehen. Sowohl die OECD als auch die Europäische Union haben die in der Humankapitaltheorie enthaltenen Implikationen frühzeitig aufgegriffen und zu einer sozialpolitischen Strategie geformt, die als Sozialinvestition oder Sozialinvestiver Staat bezeichnet wurde (vgl. Esping-Andersen 2002). Die Grundphilosophie des Konzepts besteht darin, dass die Förderung von Humankapital bzw. das Investieren in dieses Kapital Wachstum generiert. Humankapitalinvestitionen gelten als Voraussetzungen für internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit für Beschäftigung (Arbeitsplätze). Nur vermittelt über die internationale Wettbewerbsfähigkeit können die sozialen Ansprüche der europäischen Wohlfahrtsgesellschaften überhaupt im Ansatz bewahrt werden. Die Investitionen des Staates rechtfertigen sich entsprechend mit Bezug zum Markt. Der Begriff der Sozialinvestition steht für eine auch von der Europäischen Union (EU) geforderte Neuausrichtung der Sozialpolitik. Unter Sozialinvestitionen versteht die EU soziale Ausgaben, die dazu beitragen, „Menschen auf die Risiken des Lebens vorzubereiten, anstatt lediglich bereits entstandenen Schaden im Nachhinein zu ‚reparieren‘“ (Europäische Kommission 2013b, S. 3). Der Investitionsbegriff wird hier in der oben beschriebenen Deutung verwendet: Investitionen führen in der Zukunft zu Erträgen, die in der Summe möglichst über das eingesetzte Kapital hinausgehen. Das soll auch für Sozialinvestitionen gelten, also für Sozialausgaben. Diese verlieren mit der Klassifizierung als Investition ihren (eigentlich) konsumtiven Charakter. Sie werden zu Ausgaben, die zu einem späteren Zeitpunkt (zwingend notwendige) soziale Aufwendungen reduzieren oder Steuereinnahmen generieren und positive Wirkung auf BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 36 das Wirtschaftswachstum haben. Entsprechend sind Sozialausgaben nicht nur als Kosten anzusehen, sondern eben als Investitionen, die Erträge abwerfen können (vgl. Esping-Andersen 2002; Giddens 1998). Dies gilt selbstverständlich nur für einen Teil der Sozialausgaben. Sozialinvestitionen sind daher von den Sozialschutzmaßnahmen zu unterscheiden. In ihrem Bemühen, Sozialinvestitionen zu stärken, empfiehlt die EU entsprechend eine differenzierte Betrachtung von Sozialausgaben, weist gleichzeitig aber darauf hin, dass es den jeweiligen Ausgaben nicht unmittelbar anzusehen ist, ob sie tatsächlich Investitionscharakter haben. Die EU-Kommission macht deutlich, dass Investitionen nicht immer den erhofften Erfolg haben. Der Nachweis, dass es sich bei bestimmten Sozialausgaben um (erfolgreiche) Investitionen gehandelt hat, muss jeweils geführt werden, weshalb eine systematische „Ex-ante-Beurteilung der Ergebnisse finanzieller Entscheidungen“ (Europäische Kommission 2013b, S. 3) mit der „Modernisierung der Sozialpolitik“ (ebd.) zwingend verbunden ist. Die Neuausrichtung der Sozialpolitik, die von einem konsequenten Monitoring zu begleiten ist, zielt auf die Erhöhung von „Effizienz und Wirksamkeit“ (ebd., S. 5) der Sozialpolitik, also auf eine Optimierung der Aufwands-Ertrags-Relation. Ein weiterer Aspekt kommt hinzu: Soziale Investitionen zu tätigen, ist nicht nur staatliche Aufgabe. Die EU verweist auf private Ressourcen der Sozialpolitik (u. a. Familien, Nonprofit-Organisationen, Sozialunternehmen, gewinnorientierte Unternehmen), die verstärkt genutzt werden sollten (ebd., S. 6). Soziale Investitionen privater Akteure sind also nicht nur anschlussfähig an die modernisierte Sozialpolitik, sondern integraler Bestandteil davon. Eine auf soziale Investitionen fokussierende Sozialpolitik gilt als dominant gegenüber traditionellen Ausrichtungen: „So liest man im Zusammenhang mit dem Sozialinvestitionsstaat häufig von der ‚produktiven‘, ‚investiven‘ bzw. ‚aktiven‘ Sozialpolitik, die den ‚alten‘, ‚unproduktiven‘ bzw. ‚passiven‘ Sozialschutzstaat ablösen solle bzw. müsse“ (Heitzmann 2015, S. 3). Investive Sozialpolitik fokussiert stark auf die Integration in Erwerbsarbeit, was als Garant einer staatsunabhängigen individuellen Reproduktion angesehen wird. Die Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit („employability“) von Menschen als Leitidee investiver Sozialpolitik verdeutlicht, warum Bildung als funktionale Ressource für Erwerbsintegration in den Mittelpunkt rückt und zugleich die Verantwortung für gelingende Berufskarrieren in die Hand seine Chancen verwirklichenden „Humankapitals“ gelegt wird. Mit dem Begriff des „Sozialinvestitionsstaates“ sind im Wesentlichen drei Reformvorschläge für entwickelte Wohlfahrtsstaaten verbunden (vgl. De Deken 2014): BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 37  Soziale Geldleistungen sollen vermehrt durch Dienstleistungen ersetzt werden, auch um Rahmenbedingungen für die Erwerbsintegration von Frauen zu schaffen. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Pflege/Betreuung von Kindern bzw. pflegebedürftigen älteren Menschen.  Mehr Ressourcen sind für Prävention aufzuwenden. So soll z. B. eine verbesserte Gesundheitsprävention Menschen in die Lage versetzen, möglichst lange und von staatlicher Alimentierung unabhängig ein Einkommen erzielen zu können.  Die Sozialstaaten sollen sich verstärkt der Absicherung „neuer Risiken“ widmen (u. a. Taylor-Gooby et al. 1999). Dazu zählen u. a. die Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienarbeit, die Absicherung alternativer Familienformen oder die Inklusion von Migrantinnen und Migranten. Das Konzept des wirkungsorientierten Investierens (Impact Investment) ist unmittelbar anschlussfähig an diese sozialpolitische Ausrichtung, weil es sich auf beabsichtigte Wirkungen bezieht, die sich in staatlichen Einsparpotenzialen spiegeln und insofern aus staatlicher Sicht Investitionscharakter haben. Im Gedankengebäude des wirkungsorientierten Investierens wird allerdings nicht der Staat als Investor benannt, sondern private Kapitalgeber. Sie sollen innovative Maßnahmen vorfinanzieren, die dadurch auf ihre Wirksamkeit (= längerfristige Einsparungen für den Staat) hin geprüft werden können. Das Ziel der Investoren ist neben einer finanziellen auch eine soziale Rendite. Hier sind mithin Anleger unterstellt, die mit ihrem Kapital auch gesellschaftliche Ziele verfolgt wissen möchten. 3.7 Impact als Zuwachs an Gemeinwohl Der Investitionsbegriff ist in der betriebswirtschaftlichen Betrachtung unmittelbar mit dem Ertragsinteresse des Investors verbunden: „Wer investiert, will nicht nur die eingesetzten Mittel in der ursprünglichen Höhe zurückerhalten, sondern auch noch einen Überschuss der zurück gewonnenen über die eingesetzten Mittel erzielen“ (Brede 2004 zit. nach Then/Kehl 2012, S. 42). Diese Aussage suggeriert, dem Investor ginge es ausschließlich um den finanziellen Ertrag. Das sieht der Autor anders: „Ob die Mittel in derselben oder in einer anderen Form (z. B. in Naturalien statt in Geld oder in Gestalt immaterieller Werte) zurückfließen, ist unwesentlich“ (ebd.). Mit dem möglichen Formwechsel der Erträge (bis hin zu immateriellen Werten) wird von der engen Perspektive des fi- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 38 nanziellen Ertrags auf ein weiteres Nutzenkonzept umgeschwenkt. Letztendlich ist es gleichgültig, welche Form die Erträge haben, sofern sie nur den Nutzen des Investors mehren. Mit dieser weiten Fassung von Erträgen lässt sich der (betriebswirtschaftliche) Investitionsbegriff mühelos auf solche Ausgaben anwenden, die darauf abzielen, einen sozialen Ertrag zu generieren. Soziale Investitionen stehen im Gegensatz zu einem gesellschafts- bzw. sozialpolitischen Leitbild wie bspw. dem der Umverteilung. Es geht nicht um sozialen Ausgleich, sondern um den Beitrag, den ein privates Investment zum Gemeinwohl beisteuern kann: Soziale Investitionen können definiert werden als „alle privaten Beiträge zum Gemeinwohl, die freiwillig getätigt und sowohl von den Investoren als auch von der relevanten sozialen Gruppe bzw. der Gesellschaft als gemeinwohlbezogen legitimiert sind“ (Then/Kehl 2012, S. 40). Mit dem Begriff der Investition wird zweierlei geleistet: das bislang dem Unternehmertum vorbehaltene Konzept eines Ertrag bringenden (Kapital-) Vorschusses wird auf alle gesellschaftlichen Organisationen und Gruppen ausgedehnt, die „es investiv auf die Bereitstellung der immateriellen Grundlagen von Wohlstand und die Aktivierung der ‚Selbstheilungskräfte‘ von Bürgern abgesehen haben, anstatt die traditionelle Umverteilungspolitik munter fortzusetzen“ (CSI 2016, S. 9) und es provoziert zweitens die Frage nach den durch Investitionen erzielten Wirkungen als dem Ertrag des gemeinwohlbezogenen Investments. Wirkungsmessung unterscheidet sich in dieser Sichtweise grundlegend vom Qualitätsmanagement: Während die Qualitätsdebatte primär von den sozialen Dienstleistern ausgeht und Richtlinien und Kontrollinstrumente für professionelle Arbeit entwickeln will, fokussiert die Wirkungsmessung auf Effekte, die bei der Zielgruppe sozialer Interventionen feststellbar sind (vgl. Bleck/Liebig 2015). Nur wenn die Maßnahmen geeignet sind, in ausreichendem Umfang beabsichtigte Wirkungen bei der Zielgruppe zu generieren, sind sie aus der Perspektive des öffentlichen Finanziers (und des privaten Investors) wirksam. Im aktuellen Wirkungsdiskurs werden unterschiedliche Begrifflichkeiten für Wirkung verwendet. Es wird von Outcome und/oder Impact gesprochen, gelegentlich auch von Effect. Diese Begriffe werden aber nicht immer gleich interpretiert. So wird im Wirkungsdiskurs der Sozialen Arbeit häufig auf das von Schröder/Kettiger (2001) entwickelte Modell Bezug genommen 5 . In dem Modell wird der Zusammenhang zwischen 5 Kettiger/Schwander (2011, S. 116 f.) bezeichnen dieses Modell als sozialwissenschaftliches Wirkungsmodell, das sie von dem auf der Betriebswirtschaftslehre beruhenden sogenannten 3-E-Modell abgrenzen. Die 3-E stehen für Economy (Sparsamkeit), die auf den Input bezogen ist, Efficiency (Wirtschaftlichkeit), die auf das Ver- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 39 den Größen Effect, Impact und Outcome in Form einer Wirkungskette dargestellt. Mit der Kettendarstellung wird ein Nacheinander unterstellt bzw. eine hierarchische Beziehung 6 . Diese hierarchische Darstellung wollen Schröder/Kettiger aber nicht als strenge Abfolge i.d.S. gedeutet wissen, dass zur Erklärung von Wirkung immer Kausalitäten für alle Glieder der Kette nachzuweisen sind. Der besondere Charme dieses Ansatzes liegt vielmehr in dem Verweis auf Einflussfaktoren auf die jeweiligen Wirkungen, die für den Leistungsprozess notwendig sind (Stichwort: Integration des externen Faktors), von der Sozialen Arbeit aber nur bedingt beeinflussbar sind. So ist die unmittelbare Wirkung des Leistungsprozesses, gemessen im Effect (objektive Wirkung der Leistung), davon abhängig, inwieweit es gelingt, die Zielgruppe zur Mitwirkung zu bewegen, Verbindlichkeit herzustellen usw. In die (subjektive) Beurteilung der Impacts (Wirkung bei der Zielgruppe) fließen wiederum Bedürfnisse, Wertvorstellungen usw. der Zielgruppe ein. Schließlich werden externe Faktoren angedeutet, die sowohl auf die Impacts als auch auf die Outcomes, die hier als Wirkungen für die Gesellschaft gefasst werden, Einfluss haben. Eine gänzlich andere Verwendung der Begrifflichkeit findet sich in dem von der Bertelsmann Stiftung finanzierten und von Phineo herausgegebenen Kursbuch Wirkung der Autorinnen Kurz und Kubek. Sie gehen von dem Gedanken aus, dass soziale Interventionen zwar Wirkungen bei der Zielgruppe hervorrufen sollen, als sozialstaatlich legitimierte und beauftragte Leistungen sollen damit aber auch gesellschaftliche Wirkungen erzeugt werden. Wirkungsanalyse ist also immer auch mit der Frage konfrontiert, bei wem oder auf welcher Ebene Wirkung gemessen werden soll. An die Adressaten des Kursbuchs gerichtet, formulieren die beiden Autorinnen: „Wirkungen sind Veränderungen, die Sie mit Ihrer Arbeit bei ihren Zielgruppen, deren Lebensumfeld oder der Gesellschaft erreichen“ (Kurz/Kubek 2013, S. 5). Die Verknüpfung mit „oder“ suggeriert, es handele sich um Alternativen (Wirkung bei der Zielgruppe oder Wirkung in der Gesellschaft). Tatsächlich gehen die Autorinnen der Studie aber von der Vorstellung einer Wirkungstreppe aus, deren höchste Stufe die gesellschaftliche Wirkung ist, die hier – im Unterschied zum Modell von Schröder/Kettiger – als Impact bezeichnet wird. Diese Begrifflichkeit hat durch den im Jahr 2014 vorgelegten Behältnis von Input zu Output zielt, sowie Effectiveness (Wirksamkeit), bei der es um das Verhältnis von Output zu Outcome geht. 6 Macsenaere/Esser (2012, S. 16), die sich ebenfalls auf diesen Ansatz beziehen und die gleichen Begriffe in identischer Deutung verwenden, sprechen von zentralen Wirkungsdimensionen, die „getrennt voneinander betrachtet werden“. Dies entspricht eher dem Ansatz, der für das Wirkungscontrolling vorgeschlagen wird (vgl. Halfar/Wagner 2011), denn der Vorstellung einer Kette. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 40 richt des Expertengremiums (National Advisory Board) zum wirkungsorientierten Investieren (Impact Investment) in Deutschland (vgl. NAB 2014) größere Verbreitung gefunden, weil auch in dem Bericht auf dieses Modell Bezug genommen wurde. Wird von Impact Investment gesprochen und der Notwendigkeit, die gesellschaftliche Rendite (Social Return) zu ermitteln, so bewegt sich die Argumentation immer auf der gesellschaftlichen Ebene. Daher ist es naheliegend, gesellschaftliche Wirkung als Impact zu bezeichnen. Wirkung im Kontext von Impact Investment fragt nach einem Ertrag, der als Überschuss über den Kapitalvorschuss angesehen wird. Solch ein Ertrag muss quantitativ bestimmt werden und damit stellt sich unmittelbar die Frage nach der „genaueren Bewertung hinsichtlich des Wertumfangs“ (Schober/Rauscher 2014, S. 27). Ziel der Wirkungsmessung ist es damit, nicht etwa nur die je einzelne Wirkung irgendwie beschreibend zu bestimmen, sondern einen Maßstab zu gewinnen, der es den Investoren ermöglicht, Prioritäten zu setzen bzw. zwischen Alternativen aufgrund von Kennzahlen wählen zu können: „Wirkungsorientierte Investoren wollen dem Faktor Wirkung denselben Raum bieten und dazu beitragen, dass globales Finanzkapital dorthin kanalisiert wird, wo es tatsächlich gebraucht wird. Kurzum, sie wollen wissen was ihr Geld bewirkt, bei Tag und bei Nacht“ (Benford 2015, S. 14). Dieser Maßstab liegt in der Umrechnung quantifizierter Wirkungen in Geldeinheiten (Monetarisierung). Die Darstellung der Wirkung in Geldeinheiten gilt als eine leicht verständliche Möglichkeit, die vielfältigen und sehr unterschiedlichen Wirkungen einer Intervention, einer Organisation oder eines Programms zu aggregieren und auf den Input zu beziehen. „Die Bewertung in Geld hat also den Charme der intuitiven leichten Verständlichkeit, der Vergleichsmöglichkeit und der Möglichkeit der Aggregation“ (Schober/Rauscher 2014, S. 28). 3.8 Umfassende Wirkungsmessung mit dem Social Return on Investment? Ein von verschiedenen Beratungsgesellschaften promoteter Ansatz zur Wirkungsmessung ist der des Social Return on Investment (SROI). Hiermit werden Analogien zum Return on Investment (ROI) hergestellt, der in der Personalentwicklung oder im Gesundheitsmanagement der Kosten-Nutzen-Analyse zugeordnet wird (vgl. Solga 2011) 7 . Bei solchen 7 Hiervon abzugrenzen ist der aus dem Controlling bekannte ROI. Er ist der Spitzenwert eines Kennzahlensystems, in dem verschiedene Kennzahlen kausal fest mitei- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 47 len Organisationen ohne eigenem Einkommensmodell“ (NAB 2014, S. 24) beschrieben wird. Mittlerweile ist in Deutschland der Begriff des sozialen Wirkungskredits (SWK) für Social Impact Bonds (SIBs) weit verbreitet (vgl. Fliegauf 2014). Beide Begriffe werden im Folgenden synonym verwendet. Mit der deutschen Übersetzung wird auf den Kredit abgestellt, während mit dem englischen Begriff suggeriert wird, es handele sich um Anleihen, also um verbriefte Forderungen. Die Verbriefung ist aber kein Charakteristikum von Social Impact Bonds. Nach Schäfer/Höchstötter weisen SIBs „typische Merkmale zu Anleihen nur im Hinblick auf die Gläubigerposition des Inhabers eines SIB“ auf (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 25). Andere von den beiden Autoren identifizierte Charakteristika von SIBs, auf die im Folgenden z. T. noch eingegangen wird, sprechen gegen einen Bezug zu Anleihen. In der „direkten oder indirekten Koppelung des privaten und des öffentlichen Sektors […] und den Rückwirkungen auf Rendite/Risiko-Merkmale von SIBs“ erkennen sie hingegen „hohe Ähnlichkeiten mit Public Private Partnerships (PPPs)“ (ebd., S. 25). Damit stellen sie auf einen Aspekt von SIB und PPP ab. Von Unterschieden z. B. in der Anlagesphäre, der Fristigkeit der Kapitalbindung und insbesondere in der Rolle des Staates in den beiden Vertragskonstrukten sehen sie ab (vgl. hierzu Whitfield 2015, S. 22 f.). In der Praxis gibt es unterschiedliche Ausgestaltung von SIBs oder sozialen Wirkungskrediten. Im deutschen Diskurs wird primär auf ein Modell Bezug genommen, das sich von seiner Grundstruktur her von dem oben skizzierten Leistungsmodell unterscheidet und von Schäfer/Höchstötter als Effizienzmodell bezeichnet wird 16 . Im Effizienzmodell oder Kommissionsmodell, wie es auch genannt wird (vgl. NAB 2014), erfolgt die Rückzahlung des Kredits nicht durch den sozialen Dienstleister, der die Mittel für seinen Leistungsprozess benötigt, „sondern durch einen Dritten, der i. d. R. aus dem öffentlichen Sektor stammt (z. B. staatliche Behörde, Ministerium)“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 16). Es handelt sich um eine Beziehung zwischen mindestens den drei Parteien Sozialunternehmen, Investor und dem öffentlichen Sektor, die vertraglich zu regeln ist. In Anbetracht der Komplexität des Konstruktes und der unterschiedlichen Interessenlagen der Beteiligten tritt häufig ein Intermediär auf, der für das Zustandekommen und die Durchführung des Kontrak- 16 Weber/Scheck haben entsprechende Instrumente als „erfolgsabhängige“ Finanzierungsinstrumente bezeichnet, die sie von „gewinnabhängigen“ Finanzierungsinstrumenten für Impact Investment abgrenzen (vgl. Weber/Scheck 2012, S. 11). Im deutschen NAB-Bericht werden die Begrifflichkeiten „Kommissionsmodell“ statt Effizienzmodell oder „erfolgsabhängige“ Finanzierungsinstrumente verwendet sowie „Transaktionsmodell“ für das Leistungsmodell oder die „gewinnabhängigen“ Finanzierungsinstrumente (vgl. NAB 2014, S. 28 f.). BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 48 tes verantwortlich zeichnet. Bei aufwendigen Wirkungskrediten kann zudem ein externer Gutachter einbezogen werden, um das Erreichen oder Verfehlen der vereinbarten Ziele zu bestätigen. Fliegauf (2014) hebt in seinen Ausführungen die herausragende Stellung des Intermediärs hervor und veranschaulicht den sozialen Wirkungskredit als Wirkungskreislauf (Schaubild 1). Dieser Kreislauf wird allerdings unterbrochen, wenn die Wirkung nicht erzielt wird (was im Schaubild nicht dargestellt wird). In dem gewählten Bild des Kreises, in dessen Mitte der Intermediär das gesamte Konstrukt zunächst knüpft und dann zusammenhält, indem er die einzelnen Verfahrensschritte initiiert und ihre Umsetzung veranlasst, wird auf den idealtypischen Prozessverlauf abgestellt: Der Investor gibt den Kapitalvorschuss, mit dem der Sozialdienstleister tätig wird und die Leistungen erbringt. Der Gutachter bestätigt die eingetretene Wirkung und aufgrund der positiven Evaluationsergebnisse erfolgt der Kapitalrückfluss an den Investor durch die öffentliche Hand (siehe Schaubild 1). Schaubild 1: Wirkungskreis des sozialen Wirkungskredites Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Fliegauf 2014, S. 2. Die an einem sozialen Wirkungskredit (SWK) beteiligten Akteure gehen eine Partnerschaft ein, um bestimmte Ziele zu verfolgen. Fliegauf/Unterhofer sprechen von einer „Multistakeholder-Partnerschaft, die diverse Akteure zur wirkungsorientierten Leistungserbringung zusam- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 49 menbringt“ (Fliegauf/Unterhofer 2015, S. 1). Der Stakeholder-Begriff unterstreicht, dass jede der beteiligten Parteien neben dem gemeinsamen Ziel weitere eigene Ziele verfolgt. Das macht einen hohen Regelungs- und Abstimmungsbedarf notwendig und die Finanzierungsform vergleichsweise teuer. Intermediäre und Gutachter, die in einem normalen Leistungsprozess nicht vorkommen, müssen für ihre Leistungen bezahlt werden. Wenn dennoch im Idealfall am Ende für den Staat eine positive Wirkung (= Nettoeinsparung) erzielt wird, dann lässt sich daraus ableiten, dass es noch erhebliche Produktivitätsreserven im System gibt, und sie zu finden und die Lücken zu schließen, ist ein Zweck dieser Finanzierungsform. Dabei stellt sich allerdings das grundsätzliche Problem, dass mögliche Einsparungen durch bessere Wirkung in einem stark gegliederten sozialen Sicherungssystem nicht unbedingt bei der finanzierenden Stelle (z. B. Sozialversicherung oder Kommune) anfallen. Da die Wirkung aber gesamtgesellschaftlich (also auf sämtliche staatlichen Einheiten bezogen) ermittelt wird, hat die finanzierende Stelle u. U. keinen Anreiz, die Kosten des SIB (vollständig) zu tragen (vgl. NAB 2014, S. 30). Wie ein SIB als Netzwerkkonstrukt zwischen den oben benannten Stakeholdern graphisch dargestellt werden kann, ist in Schaubild 2 veranschaulicht. Hier sind mit den Pfeilen mit doppelten Spitzen die verschiedenen Kontrakte angedeutet, während die Pfeile mit einfacher durchgezogener Linie den oben angesprochenen Wirkungskreislauf näherungsweise nachzeichnen. Es gibt allerdings zwei Abweichungen von der oberen Darstellung. Die erste Differenz bezieht sich auf die Darstellung der Zielgruppe der Intervention, die in Schaubild 2 deutlich hervorgehoben wird, wenngleich sie kein Kontraktpartner in der SIB-Kon- struktion ist. Wie in Kapitel 3 ausgeführt wurde, entscheidet sich an dieser Gruppe wesentlich, ob die beabsichtigte Wirkung eintritt oder nicht. Das gilt allerdings auch für die im Schaubild nicht berücksichtigten, sich beständig ändernden Umweltbedingungen wie bspw. die Arbeitsmarktlage, die sich auf den Erfolg von Maßnahmen zur Arbeitsintegration erheblich auswirkt. Eine zweite Differenz gibt es in der Darstellung des Gutachters, der in Schaubild 2 außerhalb des Kreislaufs verortet ist. Der Gutachter ist auf Grundlage eines Kontrakts mit der öffentlichen Hand (im Schaubild als Drittpartei bezeichnet) tätig, aber eben nicht als Teil der öffentlichen Hand, sondern als unabhängige Instanz. Wenn die Wirkung erzielt ist, erfolgt die Zahlung an den Intermediär und der wiederum zahlt an die Investoren. Die unsicheren Zahlungen sind durch Pfeile mit gestrichelter Linie kenntlich gemacht 17 . Sie verdeutlichen, welche Partei 17 Die Betonung liegt hier auf unsicheren Zahlungen, also auf Finanztransaktionen. Unter dem Aspekt der Unsicherheit müsste bereits der Pfeil von der Zielgruppe zur BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 50 das finanzielle Risiko trägt, nämlich der private Investor. Da die öffentliche Hand nur zahlt, wenn die Erreichung des zuvor festgelegten Wirkungsziels nachgewiesen ist, kommt es faktisch zu einer Entlastung des Staates, der nur für die von ihm angestrebten Wirkungen Zahlungen leistet, und entsprechend zu einem „Risikotransfer zu privaten Investoren“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 14). Deutlich wird in dem Schaubild zudem die bereits angesprochene herausragende Rolle des Intermediärs: Bei ihm laufen alle Kontrakte zusammen bzw. alle Kontrakte laufen über ihn. In dieser Konstellation gibt es keine direkten Kontrakte bspw. zwischen dem Investor und dem Dienstleister. Schaubild 2: Strukturbild eines SIB (Effizienzmodell mit Intermediär) Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schäfer/Höchstötter 2015, Anhang S. VIII 18 . Drittpartei gestrichelt gezeichnet sein, denn auch die erhofften Einsparungen sind nicht sicher. Abgesehen davon haben sie ohnehin nur den Charakter fiktiver Einsparungen. 18 Das hier zugrunde gelegte Schaubild findet sich bei Schäfer/Höchstötter im Anhang und ist eine Sonderform des von ihnen als Grundform (Cluster 1) identifizierten „Special Purpose Vehicle“ (SPV) zentrierten SIB. Mit dem SPV, einer Zweckgesellschaft, wird ein weiterer Akteur neben dem Intermediär in die Konstruktion eingebunden. „Die Errichtung einer Zweckgesellschaft ist nicht zwingend erforderlich, wodurch der Finanzmittelfluss zwischen den Parteien über den Intermediär ablaufen würde“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 21). Auf diesen Spezialfall bezieht sich die in dieser Veröffentlichung gewählte Darstellung. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 51 Eine etwas größere Anzahl von Social Impact Bonds gibt es mittlerweile in Großbritannien und in den USA. Zunehmend werden solche Finanzierungsformen auch in kontinentaleuropäischen Staaten erprobt. Sie sind allerdings nicht alle so konstruiert wie in Schaubild 2 dargestellt 19 . Das erschwert die Beurteilung dieses Finanzierungsinstruments und macht es für potenzielle Investoren intransparent und damit auch risikoreich. Neben dem in Schaubild 2 dargestellten Grundtyp haben Schäfer/Höchstötter in ihrer Analyse von SIBs aus verschiedenen Ländern einen weiteren Grundtyp (Cluster 2) identifiziert, den sie als Dienstleistermodell bezeichnen. Diese SIBs kommen ohne Intermediäre aus, weil die öffentliche Hand direkt mit sozialen Dienstleistern Verträge abschließt (vgl. Schaubild 3). Die Dienstleister wiederum schließen Kreditverträge mit Investoren ab. Von seiner Grundstruktur her entspricht dieses Modell der klassischen Fremdfinanzierung, wie sie oben als Leistungsmodell beschrieben wurde. Zu einem Modell eines sozialen Wirkungskredites wird es dadurch, dass den Investoren als ein Motiv für ihr Engagement (neben dem finanziellen Ertrag) die gesellschaftliche Wirkung unterstellt wird. Mit der Koppelung der Zahlungen der öffentlichen Hand (Refinanzierung) an die nachgewiesenen Wirkungen werden die beiden unterstellten Investitionsmotive faktisch aufeinander bezogen. Für den (nicht zwingend sozialen) Investor stellt diese Verknüpfung ein schwer kalkulierbares Risiko für seine angestrebte finanzielle Rendite dar, was in Abhängigkeit von weiteren Faktoren zu entsprechenden Zinsforderungen führt (s. unten). Im Bericht des deutschen National Advisory Board wird diese Form des sozialen Wirkungskredits als Transaktionsmodell bezeichnet (vgl. NAB 2014). 19 Schäfer/Höchstötter (2015) haben im Rahmen ihrer Untersuchung allein für dieses Grundmodell fünf Strukturvariationen identifiziert. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 52 Schaubild 3: Strukturbild eines SIB (Dienstleistungsmodell) Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schäfer/Höchstötter 2015, S. 23. Die Initiative für solche Konstrukte geht üblicherweise von der öffentlichen Hand (Drittpartei) aus, die Leistungen ausschreibt und bei Erreichung vordefinierter Wirkungsziele vergütet. Die Einbindung eines Investors in diesen Kontrakt ist eigentlich nicht zwingend. Ob es notwendig wird oder nicht, hängt von den Eigenmitteln der Dienstleister ab und maßgeblich von dem Zeitpunkt erfolgsabhängiger Zahlungen. Diese erfolgen nicht unbedingt erst am Ende der Projektlaufzeit, sondern durchaus bereits unterjährig. Eine verkürzte Frist für erfolgsabhängige Zahlungen reduziert die Höhe des notwendigen Kapitalvorschusses und das Risiko der Investition. Wie hoch das Risiko eines SIB für den Investor zu beurteilen ist, hängt wesentlich von der Konstruktion des SIB ab. Hohe Risiken veranlassen Investoren i. d. R. dazu, einen Risikoaufschlag bei der finanziellen Rendite zu verlangen. Das gilt auch für die in diesem Bereich unterstellten Investoren mit einer sozialen Zielsetzung. Die erzielbaren Renditen für SIB – De Carlo/Fliegauf (2015, S. 3) sprechen von einer Verzinsung von bis zu 13 % im anglo-amerikanischen Raum – spiegeln das hohe Ausfallrisiko nach Einschätzung der Autoren aber nur unzureichend wider. In Deutschland seien solche Renditen nach De Carlo/Fliegauf aus Akzeptanzgründen ohnehin kaum realisierbar. Wesentlich für das Ziel, private (nicht gemeinnützige) Investoren für diese Anlageform zu interessieren, ist die Möglichkeit „zur Reduktion oder Beherr- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 53 schung von SIB-Risiken für Investoren in einzelnen SIB“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 22). Dazu zählt bspw. die Absicherung durch Bürgschaften. Solche Bürgschaften können Investoren ggf. von gemeinnützigen Stiftungen erhalten. In Abhängigkeit von den Konditionen der Bürgschaft ist bei Zielverfehlung der Kapitalverlust für den Investor mehr oder weniger deutlich reduziert. Solche durch Bürgschaften abgesicherten Investitionen gibt es in den USA, in Deutschland waren die Investoren in dem ersten SIB hingegen gleich gemeinnützige Stiftungen. Investoren jenseits gemeinnütziger Akteure sehen De Carlo/Fliegauf bis auf weiteres in Deutschland nicht (De Carlo/Fliegauf 2015, S. 4). 4.3 Wirkungssuchendes Anlagekapital Die EU-Kommission hat ihre Mitteilungen für Soziales Unternehmertum im Jahr 2011 mit Mitteilungen für „Eine neue EU-Strategie (2011–14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR)“ (vgl. Europäische Kommission 2011) verknüpft. In CSR-Strategien von gewerblichen Unternehmen sieht sie Potenzial, private finanzielle Mittel u. a. für den Sozialbereich zu akquirieren. In der EU-Mitteilung „Eine neue EU-Strategie (2011–14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR)“ (vgl. Europäische Kommission 2011) werden CSR-Strategien als funktional für die Erreichung der wirtschaftlichen Unternehmensziele dargestellt („ethics pays“). Dass das Versprechen „ethics pays“ nicht einzulösen ist, lässt sich theoretisch gut begründen (vgl. Schreyögg 2012). Daher ist eine gewisse Skepsis in Bezug auf die Hoffnungen der EU angebracht, über soziales Engagement gewerblicher Unternehmen nennenswerte zusätzliche finanzielle Mittel zu generieren. Zumindest in Bezug auf den im vorangegangenen Kapitel in seiner Grundstruktur skizzierten Europäischen Fond für soziales Unternehmertum (EuSEF) ist diese Skepsis begründet (vgl. hierzu Kapitel 2.3). Der Europäische Fonds für soziales Unternehmertum ist ein sehr spezielles Konstrukt, das sich auch an spezielle Zielgruppen wendet. Seine unbefriedigende Entwicklung spiegelt daher nicht das Potenzial sozialer Investitionen durch private Anleger. Auf das Engagement privater gemeinnütziger Stiftungen als potenzielle Anleger im Sozialbereich wurde bereits hingewiesen. Gemeinnützige Stiftungen agieren in Deutschland unter restriktiven rechtlichen Bestimmungen, die eine Beteiligung an Sozialen Wirkungskrediten (SWK) nicht ohne weiteres möglich machen. So ist eine Beteiligung am SWK mit dem Förderzweck einer Stiftung nicht kompatibel, weil es sich bei dem Kredit eben nicht um eine Förderung, vergleichbar einer Spende, handelt. Gleichzeitig ist die BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 54 soziale Investition als Kapitalanlage, aus deren Erträgen der Stiftungszweck finanziert wird, problematisch, denn die Kapitalanlage ist – wie oben ausgeführt – sehr riskant. Eine quasi einkalkulierte Kapitalvernichtung ist konzeptionell eigentlich nicht vorgesehen, was den Bundesverband Deutscher Stiftungen aber nicht davon abhält, das so genannte „Mission Investment“ zu propagieren (vgl. Weber/Schneeweiß 2012). Unter „Mission Investment“ wird eine Kapitalanlage verstanden, die dem Stiftungszweck entspricht (zweckbezogenes Investieren). Bei solch einer Kapitalanlage geht es nicht nur darum, möglichst hohe finanzielle Erträge zu erzielen, aus denen dann ausgewählte Projekte gefördert werden. Die Kapitalanlage selbst soll bereits zum Stiftungszweck beitragen. Sie soll allerdings auch, das ist als zweite Bedingung genannt, „mindestens das angelegte Kapital erhalten und möglichst eine Rendite erwirtschaften“ (Weber/Schneeweiß 2012, S. 12), eine Bedingung, die SWK nicht per se erfüllen. In der Praxis müssen Stiftungen kreativ sein, wenn sie sich in einem SWK engagieren wollen. „Im Falle des Projektes Eleven Augsburg haben sowohl die BHF-BANK-Stiftung als auch die beiden BMW-Stiftungen ihre Investitionen aus freien Rücklagen getätigt, die sich bei Verlust als Spende abschreiben lassen“ (De Carlo/Fliegauf 2015, S. 6). Mit dem Mission Investment bzw. dem zweckbezogenen Investieren scheint mehr Geld für den Sozialbereich bereitgestellt zu werden als zuvor. Ob sich das bewahrheitet oder nicht, hängt stark von der durch zweckbezogene Investitionen realisierbaren finanziellen Rendite ab. Nur wenn sie dauerhaft höher ist als die bei normalen Kapitalmarktanlagen erzielbare Rendite, ist zu erwarten, dass die Fördersumme langfristig steigt. Gemeinnützige Stiftungen, Unternehmen, private Haushalte, sie alle verfügen über (mehr oder weniger) Finanzmittel, die sie unter verschiedenen Gesichtspunkten anlegen. Ethische Aspekte spielen dabei u. U. eine Rolle. Ethisch begründete Anlagemotive reichen vom verantwortlichen Investieren über das nachhaltige Investieren bis hin zum wirkungsorientierten Investieren. Für die jeweiligen Investitionsentscheidungen sind neben der finanziellen Rendite, die nur für bestimmte Anlagen gänzlich unbedeutend sind, weitere Determinanten relevant. Schaubild 4 ist als Kategorisierungsvorschlag zu sehen. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 55 Schaubild 4: Finanzanlagen nach Motiven Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schäfer/Höchstötter 2015, S. 5. In Zusammenhang mit wirkungsorientierten Investitionen unterstellt die EU Anleger, denen es primär um die gesellschaftliche Rendite geht. Weil sie soziale Ziele unterstützen, sind sie bereit, Abschläge bei der Realisierung ihres unmittelbaren ökonomischen Interesses (finanzielle Rendite) hinzunehmen. Sie erhalten eine (ideelle) soziale Rendite, die nicht zu Geldrückflüssen führt. In Schaubild 4 werden aber auch Investoren aufgeführt, die marktübliche Renditen für ihre wirkungsorientierte Anlage erwarten. Wirkungsorientiertes Investieren bedeutet also nicht per se die Akzeptanz von Einbußen bei der finanziellen Rendite, wenngleich diese Vorstellung weit verbreitet ist. Neben den Investoren, die marktübliche Renditen erwarten, gibt es auch solche, denen die soziale Wirkung ihrer Anlagen so wichtig ist, dass sie Abschläge in der finanziellen Rendite hinnehmen, entweder als Möglichkeit (Marktrendite wahrscheinlich nicht erreichbar) oder als Notwendigkeit (Marktrendite mit Sicherheit nicht erzielbar). Von den wirkungsorientierten Anlagen sind in dem Schaubild Anlagen unterschieden, die ausschließlich Wirkungen, also eine soziale Rendite abwerfen. Solche Investoren, zu denen u. a. Spender zählen, haben keine finanzielle Renditeerwartung (vgl. Achleitner/Spiess-Knafl/Volk 2011). Spender verzichten nicht nur auf eine finanzielle Rendite, sondern erhalten noch nicht einmal ihr eingesetztes BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 56 Kapital zurück. Daher stellt sich die Frage, ob für sie der Investitionsbegriff angemessen ist. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 63 SIBs fließt, quasi mehrfach ihre positive Wirkung. Nach dieser Interpretation gehören „SIBs und Impact Investing […] nicht nur nicht zusammen, sie schließen sich sogar explizit aus“ (ebd.). In der Beschreibung des österreichischen SIB in Linz wird der Begriff des Investors daher auch nicht verwendet. Juvat (o. J., S. 4) spricht von „Vorfinanziererinnen“. In dem zweiten Deutschen SIB (Osnabrück), der von einer Tochtergesellschaft der Bertelsmann-Stiftung (PHINEO) gemanagt wird, wird ebenfalls nicht von Investoren gesprochen, sondern vom „sozialen Förderer“ (Hornung o. J.). In diesem SIB ist das keine Stiftung, sondern eine Sparkasse. In der Beurteilung des ersten deutschen SIB haben die vorfinanzierenden Stiftungen eine ähnliche Bewertung vorgenommen wie Juvat, der Intermediär in dem SIB. Allerdings bezeichneten die Stiftungen ihr Engagement als Investition (Scheck 2017, S. 30), wenngleich „finanzielle Rendite nicht ausschlaggebend“ für ihre SIB-Beteiligung war. „Im Vergleich zu klassischen Investitionen z. B. aus dem Grundstock einer Stiftung wurde die SIB-Finanzierung als nicht risikoadäquat verzinst eingeschätzt und war auch aufgrund mangelnder Standardisierung aufwändiger“ (ebd.). Letztendlich wurde das finanzielle Engagement von den Stiftungen nicht mit Kapitalanlagen verglichen, sondern als Projektförderung betrachtet (ebd.). BonVenture, der Risikokapitalgeber unter den Vorfinanzierern, beurteilte die Finanzierungsbedingungen in dem ersten deutschen SIB deutlich kritischer. Da BonVentura zu den neuen Sozialunternehmen zählt, die für die Vereinbarkeit von sozialen Interventionen mit wirtschaftlichem Erfolg eintreten, also Gewinnerzielung mittels soziale Interventionen für möglich bzw. durchsetzbar halten, ist für sie die nicht-risikoadäquate Verzinsung eigentlich inakzeptabel. Diese Organisation sieht in der geringen Verzinsung ein gänzlich falsches Signal: „Es bestand die Sorge, dass aufgrund der geringen Verzinsung ein negativer Präzedenzfall geschaffen würde, der potenzielle Investoren von wirkungsorientierter Kapitalanlage abschreckt, da sie eine risikoadäquate Verzinsung für nicht erzielbar halten und so die Glaubwürdigkeit des Gesamtthemas leiden würde“ (Scheck 2017, S. 29). 5.1.1.2 Private Anleger und Finanzberater als Intermediär und Investor Während in Deutschland Stiftungen stark in der Durchsetzung von SIBs engagiert sind, treten in anderen Ländern auch bzw. vornehmlich Organisationen auf, die als Finanzvermittler klassifiziert werden können. Sie investieren nicht primär eigenes Kapital, sondern sie akquirieren Kapital von anderen privaten Investoren, bei denen es sich insbesondere um BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 64 vermögende Privatkunden oder um institutionelle Anleger handelt. Diese Finanzvermittler sind teilweise vergleichsweise junge Organisationen. Einige von ihnen haben ihren Geschäftsschwerpunkt auf neue Anlageinstrumente gelegt, zu denen sie auch SIBs zählen. Aber auch etablierte Finanzinstitute wie bspw. die niederländische ABN AMRO sind hier zuzuordnen. Das Anliegen dieser Organisation ist, SIBs zum Durchbruch zu verhelfen. Die wohl bekannteste dieser Organisationen ist Social Finance Ltd., eine 2007 gegründete Organisation, die seither nach eigenen Angaben über 100 Mio. Pfund für Investitionen mobilisiert hat (https://www.socialfinance.org.uk/who-we-are/about-us; 18.05.2018). Social Finance hat Erfahrung als Intermediär für etliche SIBs, die Organisation hat die britische Regierung bei der Implementierung von SIBs beraten, die Organisation ist international gut vernetzt und berät auch Organisationen in anderen Ländern. Organisationen wie Social Finance oder KOIS Invest, ein in Belgien angesiedelter Finanzdienstleister, der den ersten belgischen SIB strukturiert hat (https://www.koisinvest.com/innovative-finance; 18.05.2018), werden hier unter den Investoren thematisiert, obwohl sie eigentlich die Rolle des Intermediärs übernehmen. Sie müssen den SIB zum Laufen bringen und möglichst für die Investoren gute Resultate sicherstellen. Die konzeptionelle Nähe zu den Investoren liegt auf der Hand, denn schließlich handelt es sich bei SIBs um Finanzierungsprodukte. Weil diese Finanzintermediäre die Investoren akquirieren, gilt ihr besonderes Interesse auch der Befriedigung der Investoreninteressen. KOIS Invest bspw. fasst ihre Geschäftsphilosophie folgendermaßen zusammen: „We devise innovative solutions to societal problems and partner with impact businesses and investors to generate sustainable outcomes and attractive financial returns“ (https://www.koisinvest.com/about-us; 18.05.2018). Die Sicherstellung attraktiver finanzieller Renditen ist gleichbedeutende mit einer risikoadäquaten Verzinsung, wie sie auch BonVenture angemahnt hat. Die privaten Investoren, die sich mit Gewinnabsichten bzw. mit dem Ziel der Ermöglichung von Gewinnen für die Implementierung wirkungsorientierter Finanzierungsformen stark machen, verfolgen diese beiden Ziele parallel: (1) Ermöglichung einer finanziellen Rendite und (2) Neuausrichtung der sozialwirtschaftlichen Finanzierung auf Wirkungsabhängigkeit. Es geht ihnen also sowohl um die Wirkung als auch um den finanziellen Ertrag. Da der Ertrag an die Wirkung gekoppelt ist, stellt sich die Frage, wie das finanzielle Risiko eingegrenzt werden kann. Dazu wurden unterschiedliche Ansätze entwickelt. Aus Investorensicht gänzlich unattraktiv ist die Finanzierung des „alles oder nichts“, die im ersten deutschen SIB zur Anwendung gekommen ist. Die Finanzierungsregel, BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 65 nach der der öffentliche Refinanzierer ausschließlich bei 100 %iger Zielerreichung zahlt, wird von dem Intermediär nach Projektabschluss kritisch gesehen. Angemessener sei es, die angestrebte Gesamtwirkung (im Fall von eleven Augsburg 20 Jugendliche) in Teilwirkungen zu zerlegen: „Es braucht jedoch Abstufungen bei der Bemessung der Zielerreichung, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass innerhalb eines SIB jeder einzelne Erfolg zählt. Wenn beispielsweise das Ziel, 100 Menschen wirksam zu erreichen, zur Folge hat, dass die Öffentliche Hand 100 % der Fördersumme zurückzahlt, dann sollte das wirksame Erreichen von 90 Menschen nicht zu einem Totalausfall führen, sondern dazu, dass 90 % der Fördersumme zurückgezahlt wird. Erfolg hat Abstufungen“ (Shaw 2016, o. S.). Neben der Refinanzierung von Teilerfolgen, die in etlichen SIBs üblich sind, ist die Begrenzung von Gewinnen und Verlusten eine andere Variante, das Risiko der Investoren einzugrenzen. Solch eine Finanzierungsvariante ist in dem schweizerischen SIB (Bern) umgesetzt, der von der privaten Vermögensberatung „Invethos AG“ (http://www.invethos. ch/de/) angeregt wurde. Der Darlehensvertrag über die erfolgsabhängige Rückzahlung des Darlehens an die Investoren nach Ablauf des Projektes basiert auf einem Bonus-Malus-System. Dadurch ist das Risiko der Investoren erheblich reduziert. Die zu erzielende Rendite hängt davon ab, wie viele Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt integriert werden. Wird das definierte Ziel übertroffen, erhöht sich die Rendite (Bonus) auf Grund der Einsparungen des Kantons Bern. Wenn die Ziele nicht erreicht werden, wird keine Rendite erzielt und ggf. sogar das vorgeschossene Kapital nicht in voller Höhe zurückgezahlt (Malus). Sowohl die möglichen Gewinne als auch die Verluste sind begrenzt. Wird das Ziel erreicht, also bei einem Zielerreichungsgrad ab 100 %, erhalten die Investoren ihren Kapitalvorschuss zurück. Wird das Ziel verfehlt, bei einem Zielerreichungsgrad unter 100 %, wird das Kapital nicht in voller Höhe zurückbezahlt. Allerdings ist das Verlustrisiko für die Anleger begrenzt. Ein maximaler Malus tritt bei einem Zielerreichungsgrad von 60 % (oder weniger) ein. In dem Fall müssen Investoren auf 4,9 % der investierten Summe verzichten (132.300 sfr) (GEF 2015, S. 16). Eine Verzinsung erfolgt ab einer Zielerreichung von 100 %. In dem Fall wird ein Zinssatz von 0,25 % p. a. gewährt (insgesamt 33.750 sfr). Dieser Zinssatz steigt bis auf maximal 1 % p. a. (insgesamt 137.700 sfr) bei einem Zielerreichungsgrad von 140 % und mehr (GEF 2015, S. 17). Mit diesem Konstrukt reduziert sich im Vergleich zu anderen SIBs das Risiko für die Investoren bei Nichterreichung der Ziele. In dem Fall – bei einem geringen Zielerreichungsgrad – beteiligt die GEF (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kanton Bern als Refinanzierer) die Investoren BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 66 (und in gewissem Umfang auch den Dienstleister) an den „Verlusten“, also Sozialausgaben, denen keine entsprechend hohen zukünftigen Einnahmen aus Erwerbsintegration gegenüber stehen. Aus Finanzierungssicht lässt sich das folgendermaßen interpretieren: „Die Maluskomponenten werden durch die Investoren und die Leistungserbringer finanziert, während der Staat im Misserfolgsfall weniger Geld zurückzahlen muss als er erhalten hat“ (Baumann 2016, S. 49). Umgekehrt sieht es bei einem hohen Zielerreichungsgrad aus. Er führt für den Kanton zu Einsparungen, von denen die Darlehensgeber (und auch der Dienstleister) einen Teil abbekommen. Ein ähnliches Finanzierungsmodell wurde im ersten Rotterdamer SIB gefahren. In diesem SIB ging es darum, die Bezugsdauer von Fürsorgeleistungen für junge Menschen zu reduzieren. Das finanzielle Arrangement sah vor, dass die Stadtverwaltung den Investoren eine Verzinsung des vorgeschossenen Kapitals zahlt, wenn es gelingt, die Bezugsdauer öffentlicher Unterstützungsleistungen um mindestens drei Monate zu verringern (Euro Cities 2016, S. 2). Diese Verzinsung konnte bis zu 12 % jährlich betragen (Tomkinson 2014). Ein 100 %iger Kapitalausfall war in diesem SIB nicht vorgesehen. Der maximal mögliche Verlust wurde mit 66 % angegeben (Gustafsson-Wright et al. 2015, S. 123). Diese Beispiele belegen, dass das Thema Risikobegrenzung als Voraussetzung für Gewinnerzielung in denjenigen SIBs, in denen private Anleger mit Gewinnerzielungsabsichten engagiert sind, eine große Rolle spielt. Dieses Thema wird umso wichtiger, je stärker die Investoren an der finanziellen Rendite interessiert sind. Impact Investing ist für einige lediglich eine interessante Anlagevariante, für die sie nicht unbedingt bereit sind, auf Rendite zu verzichten. Um solche Anleger für SIBs zu interessieren, sind entsprechende Risikobegrenzungen sinnvoll, denn das in dem SIB liegende Risiko können die Anleger i. d. R. nicht beurteilen. So haben sie zwar grundsätzlich ein Interesse an moderaten Wirkungszielen, da sie aber – wie gesagt – die soziale Intervention und die Wahrscheinlichkeiten für das Eintreffen der Wirkung nicht beurteilen können, versuchen sie sich eher über die Vertragsgestaltung abzusichern. Eine weitere Variante besteht darin, die sozialen Dienstleister am Erfolg finanziell zu beteiligen, ihnen also Anreize zur Zielerreichung zu geben. Hierauf wird im folgenden Unterkapitel nochmals eingegangen. In Bezug auf private Investoren, für die eine zu erwartende finanzielle Rendite essentiell für ihr Engagement ist, sind Fragen der Zielerreichbarkeit elementar. Sie benötigen Anhaltspunkte für die Möglichkeit der Zielerreichung und insbesondere benötigen sie Klarheit darüber, wie genau die Zielerreichung gemessen werden soll. Das ist in den Kontrakten mit den Investoren zu spezifizieren, die entsprechend aufwendig sind. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 67 Die niederländische Systembank ABN AMRO (2015, S. 66) weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass „governments and government agencies will need more financial professionals and intermediaries to become SIB experts“. Die Einbindung privater Anleger, die wesentlicher Bestandteil von SIBs sind, macht es notwendig, dass die öffentlichen Refinanzierer, die für die Leistungserstellung die Letztverantwortung haben, sich die Interessen dieser Stakeholder klar machen und das ggf. in der Definition der Wirkungsziele berücksichtigen. 5.1.2 Gestaltungsinteresse der Dienstleister und öffentlichen Refinanzierer Das primäre Interesse an den Wirkungszielen wird den öffentlichen Refinanzierern zugeschrieben. Diese Aussage trifft aber nur vom Grundsatz her zu. Das Thema wirkungsorientierte Finanzierung wird – wie bereits wiederholt angedeutet – nicht in allen Ländern als primäres Ziel einer sozialpolitischen Neuausrichtung verfolgt. Es kommt häufiger vor, dass die Erprobung von Social Impact Bonds von Privaten (Stiftungen, Finanzinterintermediären oder Social Entrepreneurs) an die Politik herangetragen wird. Eine Ausnahme bildet England, in dem die Erprobung von SIBs von der Zentralregierung auch finanziell gefördert wird. In anderen Ländern müssen Sozialverwaltungen oder Politik u. U. erst von so genannten Ermöglichern (dies ist ein anderer Begriff für Intermediäre) überzeugt werden. Ist das Interesse geweckt, dann ist die Festlegung der Wirkungsziele auch in diesen Ländern Aufgabe der Politik bzw. der öffentlichen Verwaltung, die im Erfolgsfall die Kosten erstattet. Auf Varianten der Preisfindung wird im nächsten Kapitel (5.2) eingegangen. Da es sich bei SIBs um Multistakeholder-Partnerschaften handelt, sind bei der Festlegung der Wirkungsziele allerdings auch die Interessen und ggf. die Erfahrungen der anderen Stakeholder zu berücksichtigen. Auf die Investoren wurde bereits eingegangen. Die sozialen Dienstleister und deren Interessen sind ebenfalls zu berücksichtigen, denn ohne sie findet keine soziale Intervention statt. Als soziale Dienstleister treten einerseits traditionelle Anbieter (freie Träger) auf, aber auch neue Anbieter, die sich als Social Entrepreneurs begreifen und sich bewusst von etablierten Anbietern abheben. In ihrer Selbstwahrnehmung und Außendarstellung geben sie sich als innovativ und wirkungsorientiert. Sie stellen sich als Anbieter dar, die in Abgrenzung insbesondere zu traditionellen Nonprofit-Organisationen (oder Charity-Organisationen) die grundsätzliche Vereinbarkeit der Lösung sozialer Probleme mit wirtschaftlichen Interessen proklamieren. Wenn- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 68 gleich dieser Standpunkt aufgrund der Rahmenbedingungen für die Leistungserbringung mittlerweile in etlichen Ländern auch in den etablierten Einrichtungen und Diensten verbreitet ist, so unterscheiden sich beide Anbietergruppen dennoch vielfach in der Rigorosität mit der der unternehmerische Ansatz vertreten wird. Aus dem Grund werden im Folgenden beide Anbietergruppen getrennt betrachtet. Die Anbieter, die als Social Entrepreneurs auftreten, nehmen für sich eine Wirkungsorientierung in Anspruch. Sie sehen ihre Vorgehensweisen als innovativ und entsprechend als wirksamer gegenüber etablierten Angeboten an. Solch ein Anbieter, Buzinezzclub, war Dienstleister im ersten Rotterdamer SIB, der darauf zielte, jungen Menschen eine Perspektive jenseits des Fürsorgebezugs zu eröffnen. Die Aufgabe von Buzinezzclub in dem Projekt war die Beratung, das Coaching und die (Arbeits-)Vermittlung von 160 Jugendlichen in Arbeit, Ausbildung oder Schule. Buzinezzclub versteht sich als ein Social Entrepreneur, der einen innovativen Ansatz im Umgang mit Jugendlichen verfolgt. Dieser war zum Zeitpunkt des SIB-Projektes bereits erprobt, der Anbieter hatte also bereits gewisse Erfahrungswerte. „Through the social impact bond, Buzinezzclub was able to scale up its services for young people in Rotterdam“ (Guay 2017, o. S.). Mit dem SIB konnte sich buzinezzclub als Anbieter im Markt profilieren. Im Unterschied zu üblichen Ansätzen in der Arbeit mit arbeitslosen Jugendlichen, die i. d. R. einen längerfristigen Zeithorizont haben, bietet Buzinezzclub ein komprimiertes Unterstützungspaket an, dessen kurzfristige Umsetzung in der Programmlogik liegt. Mit Hilfe von Fachkräften der Sozialen Arbeit und vielen Freiwilligen sollen Maßnahmeteilnehmer erkunden, wo ihre Interessen und Fähigkeiten (wirklich) liegen (Davelaar et al. 2015). „After an initial six months in class with daily coaching, workshops and training, while still on benefits, support is continued until participants put their personal plans into action. They also become members for life and receive coaching beyond their successful step out of welfare“ (Euro Cities 2016, S. 2). Obwohl der eigene Anspruch der Dienstleister, die sich als Social Entrepreneur begreifen, bereits die Wirkungsausrichtung beinhaltet (Bezahlung für Erfolg und nicht für erbrachte Leistung), wurde in dem SIB ein finanzieller Anreiz für die Zielerreichung gesetzt. In Anbetracht der Wirkungsorientierung erscheint solch ein zusätzlicher Anreiz nicht zwingend, er ist mit dem unternehmerischen Denken aber durchaus kompatibel. Offenbar ist auch bei Dienstleistern, die sich bewusst gegen etablierte (i. d. R. Nonprofit-)Organisationen im Sozialbereich positionieren, nicht allein der Wirkungsanspruch handlungsleitend. Vor dem Hintergrund ist die Einflussnahme der Dienstleister auf die Wirkungsziele oder BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 69 auf die Zielgruppe ggf. auch nach Projektstart nachvollziehbar (vgl. Davelaar et al. 2015). Finanzielle Anreize für Dienstleister gibt es auch in einigen SIBs, in denen die soziale Intervention von etablierten Anbietern erbracht wird. Ein Beispiel dafür ist der Schweizer SIB des Kanton Bern, der auf die Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten zielt. Der Refinanzierer, die GEF (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern), hatte die soziale Dienstleistung ausgeschrieben. Es wurde also nicht von vorneherein auf einen neuen (innovativen) Dienstleister gesetzt. Erbracht wird die Dienstleistung in diesem SIB von der Caritas Bern, mit der die GEF einen Leistungsvertrag mit einem finanziellen Bonus/Malus-System abgeschlossen hat. In das erfolgsabhängige System der Zahlungen sind in diesem SIB also nicht nur die Investoren eingebunden (vgl. Kapitel 5.1.1.2), sondern auch der soziale Dienstleister. Die vertraglichen Vereinbarungen sehen vor, dass bei einem Zielerreichungsgrad von 95 % – 105 % die Leistung vollständig von der GEF refinanziert wird. Bei größerem Erfolg wird ein Bonus gewährt, wobei der maximale Bonus bei 140 % erreicht wird. Der höchstmögliche Bonus beträgt 1,5 % der Projektsumme (40.500 Schweizer Franken). Ein Malus, den Caritas Bern zu zahlen hätte, wird fällig, sofern weniger als 95 % der vorab kalkulierten und vertraglich vereinbarten Integrationserfolge erzielt werden. Der Malus ist ebenso wie der Bonus gedeckelt und zwar bei einem Zielerreichungsgrad von lediglich 60 % (oder weniger). In dem Fall muss Caritas Bern 1,5 % der Projektsumme (40.500 Schweizer Franken) an die GEF zahlen (GEF 2015, S. 15). Der Dienstleister hat damit ein deutlich geringeres Verlustrisiko als die Investoren, hat aber dennoch keine sichere Finanzierung. Eine weitere Möglichkeit, die Dienstleister auf die Wirkungsziele durch finanzielle Anreize zu verpflichten, kann durch die Form des SIBs realisiert werden. Im Dienstleistermodell (vgl. Kap. 4.2) gibt es lediglich eine vertragliche Beziehung zwischen dem öffentlichen Refinanzierer und dem Dienstleister. Der wiederum muss sich den benötigten Kapitalvorschuss durch einen Vertrag mit einem privaten Investor besorgen. Ihm gegenüber ist der Dienstleister vertraglich zur Rückzahlung verpflichtet und dafür müssen die Wirkungsziele erreicht werden. Es liegt auf der Hand, dass die Dienstleister ein Engagement in einem SIB gut abwägen müssen. Erfolgsgarantien gibt es nicht, Anpassungen der Wirkungsziele, wie sie von einzelnen SIBs berichtet werden, sind nicht die Regel. Sie verbieten sich insbesondere auch dann, wenn die Leistungen in SIB-Projekten ausgeschrieben wurden. Dann ist eine Veränderung der Vertragsbedingungen im Nachhinein nur schwer möglich, weil das eine Benachteiligung anderer Bewerber bedeuten würde. In dem Maße, BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 70 wie Ausschreibungen zunehmen, wird ein möglicher Einfluss der Dienstleister auf die Wirkungsziele unwahrscheinlicher. 5.2 Preise für Wirkung Die Definition der Wirksamkeitskriterien und die Feststellung der Zielerreichung der Interventionen steht im Zentrum der Konstruktion von Social Impact Bonds. Da für Wirkungen gezahlt wird, stellt sich nicht nur die Frage, welche Wirkungsziele erreicht werden sollen, sondern auch – und das interessiert zunächst den öffentlichen Refinanzierer – welchen Preis die Zielerreichung haben soll. Was soll die Wirkung wert sein? Nach der gängigen Logik ergibt sich der Preis aus den kalkulierten bzw. erwarteten Einsparungen der öffentlichen Hand durch die Intervention. In einzelnen SIBs dürften diese Preise sehr hypothetischen Charakter haben. Das gilt insbesondere für SIBs mit Maßnahmen für Zielgruppen, über die keine Erfahrung vorliegt. In solchen Fällen können lediglich Mutmaßungen über mögliche Fallverläufe und damit verbundene Kosten für Sozialtransfers bzw. entgangene Einnahmen für die öffentliche Hand kalkuliert werden. Solch ein Beispiel war der erste deutsche SIB in Augsburg (JuMP). Dort ging es um Erwerbsintegration von sehr arbeitsmarktfernen Jugendlichen, einer Zielgruppe, die mit entsprechenden Maßnahmen bis dahin nicht erreicht worden war. „Die Berechnung des für JuMP benötigten Finanzierungsvolumens erfolgte durch eine Kostenschätzung auf Basis bekannter Maßnahmen sowie durch eine Abschätzung der finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand“ (Scheck 2017, S. 29). Hier wurde also nicht eine Kosten-Nutzen- Berechnung angestellt, sondern konventionelle Angebote als Preismaßstab herangezogen. Solch ein Vergleich ist allerdings problematisch, weil es sich ja eben um eine als besonders problematisch angesehene Zielgruppe handelte. Entsprechend kritisch fiel in der Projektevaluation das Urteil der Projektpartner aus: „Den Umfang der Finanzierung schätzen der Ermöglicher wie auch die Projektpartner u. a. aufgrund der sehr schwierigen Zielgruppe als zu gering ein, auch wenn die personelle Ausstattung und die Flexibilität der Mittelverwendung über das sonst übliche Maß von Förderungen zu ähnlichen Themen hinausgehen“ (ebd.). Konzeptionell wird bei SIB-Projekten die Vorstellung vertreten, die Kosten dem finanziellen Nutzen für die öffentliche Hand gegenüberzustellen. Aus dem berechneten Nutzen lässt sich dann auf die maximalen oder angemessenen Kosten schließen. Auf der Basis lassen sich Preise für Wirkungsziele kalkulieren. Grundlage für solche Kalkulationen sind Informationen (Daten) über Zielgruppen sozialer Interventionen. Was BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 71 kostet die öffentliche Hand die erneute Straffälligkeit eines Haftentlassenen? Welche Kosten hat eine Kommune für die Fremdunterbringung von Kindern zu tragen? Welche Kosten lassen sich über eine raschere Erwerbsintegration von Migranten einsparen? Daten für entsprechende Berechnungen liegen in Verwaltungsstellen i. d. R. vor, so dass Einsparungen bei Zielerreichung vergleichsweise gut kalkuliert werden können. Allerdings beteiligen sich nicht immer alle öffentlichen Nutznießer geplanter Interventionen an der Finanzierung und das kann Auswirkungen auf die Zieldefinition haben. Ein Beispiel dafür ist der erste Rotterdamer SIB, dessen Grundidee im Folgenden zur Veranschaulichung skizziert wird. Rotterdam hatte es sich zum Ziel gesetzt, junge Menschen mit z. T. multiplen Vermittlungshemmnissen aus dem Fürsorgebezug zu holen. Zielgruppe waren junge Menschen im Alter von 17 bis 27 Jahren. Die Überwindung des Fürsorgebezugs konnte erreicht werden über Erwerbsintegration in (a) abhängige oder (b) selbstständige Arbeit, also durch Aufnahme irgendeiner Form von Erwerbstätigkeit. Ein anderer zielkonformer Weg aus der kommunalen Fürsorge war die Fortsetzung einer (c) schulischen Ausbildung (Euro Cities 2016). In dem Fall wird der Lebensunterhalt anders (öffentlich) finanziert. An diesem letzten Weg wird deutlich, dass der Erfolgsmaßstab die Entlastung von kommunalen Kosten ist, denn durch die schulische Ausbildung wird lediglich ein anderes Hilfesystem zuständig. Diesen Gesichtspunkt gilt es bei der verbreiteten Kennzeichnung des Rotterdamer SIB als einem Projekt zur Arbeitsmarktintegration festzuhalten. Insgesamt waren also drei Wege erfolgreich:  Integration in den Arbeitsmarkt durch Aufnahme einer abhängigen Beschäftigung;  Integration in den Arbeitsmarkt durch Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit;  Integration in schulische Ausbildung. In der Logik von Humankapitalinvestitionen ist der dritte Weg, die schulische Ausbildung, der langfristig den größten Erfolg versprechende. Aber Formen schulischer Ausbildung können durchaus auch als eine Art Notlösung fungieren, die keineswegs den Weg in dauerhafte Erwerbsarbeit eröffnen. Auch Selbstständigkeit weist nicht unbedingt den Weg in eine Tätigkeit, die langfristig unabhängig von Transferleistungen macht. Um als Unternehmer dauerhaft ein auskömmliches Einkommen zu beziehen, sind Kompetenzen notwendig, über die eher bildungsferne junge Menschen häufig nicht verfügen. Das Risiko von wirtschaftlichem Versagen BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 72 ist ebenso einzukalkulieren wie das Risiko von Einkommensarmut trotz Erwerbstätigkeit (working poor). Für jeden Tag, den Personen der Zielgruppe keine Fürsorgeleistungen erhielten, hatte die Stadt Einsparungen von 39,40 € kalkuliert (ABN AMRO 2015, S. 30). Je früher das Fürsorgesystem verlassen wird, des- to größer ist der Erfolg der Maßnahme. Das Ziel war also ein möglichst frühzeitiges Verlassen des Fürsorgesystems. Als Benchmark galten die „üblichen“ Bezugsdauern von Transferleistungen der am Projekt Teilnehmenden. Das Verfahren zur Ermittlung der Vergleichswerte wird folgendermaßen beschrieben: Es handelt sich um ein statistisches Modell, „that would predict and measure performance using the expected length of unemployment for each of the 160 participants, taking into account factors such as whether the participant has a degree and the length of time he or she has been on benefits. The model prevented selection of participants who would have found a job without the intervention. A median reduction across 160 participants was used as a baseline for outcomes payments“ (Guay 2017). Der Preis der Wirkung bemisst sich also an den Kosten der öffentlichen Hand für Fürsorgeleistungen pro Tag. Die Wirkung wiederum wird im Vergleich mit einer fiktiven Alternativgruppe und deren hypothetischen Leistungsbezug ermittelt. Ähnliche Kalkulationen finden sich in anderen SIBs, die unmittelbar auf Einspareffekte der öffentlichen Hand abstellen. In solchen SIBs ist weniger die Bewertung der Wirkung das Problem, weil die öffentlichen Ausgaben bekannt sind, als vielmehr die Bestimmung der Wirkung: Wann ist die Wirkung erreicht? Auf der Basis von Daten zu Kosten sozialer Interventionen für bestimmte Zielgruppen, lassen sich Bewertungen für Wirkungen berechnen. Ein Beispiel für solch eine Bewertung von Einzelleistungen ist der Londoner Wohnungslosen-SIB. Für dieses Arbeitsfeld wurde bereits in früheren Jahren eine Datenbank angelegt. Auf Grundlage dieser Daten ließen sich Durchschnittkosten für einzelne Maßnahmen bezogen auf die Zielgruppe des SIBs berechnet (vgl. DCLG 2014, S. 33 ff.). 5.3 Verfahren der Wirkungsmessung Der Wirkungsnachweis macht Datenerhebungen auf zwei Ebenen notwendig. Zum einen geht es um die laufende Wirkungsüberprüfung durch die Leistungserbringer. Diese Datenerhebung dient den Dienstleistern zur Feststellung ob und inwieweit sie sich auf dem Zielpfad befinden. Solche Daten können zudem vom Intermediär oder der Steuerungsgruppe des SIBs (SPV) eingefordert werden. Sie werden also nicht aus- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 79 len Dienstleistern einen SIB-Kontrakt abschließen möchten (Dienstleistermodell), den Kontakt mit den Investoren suchen (vgl. GO Lab 2017, S. 12). Dabei geht es nicht nur darum, Erkenntnisse über Kapitalanleger und deren Entscheidungslogik zu gewinnen, sondern letztendlich auch um mehr Informationen über Marktbedingungen und Kontraktpreise (vgl. ebenda). Auf Basis solcher Daten lässt sich ein gewisser Wettbewerb unter potenziellen Anlegern generieren und damit die Verhandlungsmacht privater Investoren schwächen. Die Interessen der privaten Investoren sind zu berücksichtigen, ihnen wird allerdings keinerlei Steuerungsanspruch zugesprochen. Sie treten als diejenige Partei auf, die (weitgehend) das finanzielle Risiko tragen soll. Das mit SIBs verbundene Risiko (u. a. fehlende Erfahrungswerte in Bezug auf die Erreichbarkeit der in SIBs vereinbarten Wirkungsziele und der dafür notwendige Aufwand) dürfte ein Grund dafür sein, dass diese Finanzkonstrukte insbesondere Anleger anzieht, die sich gesellschaftlichen Zielen verpflichtet fühlen. Hierzu zählen neben gemeinnützigen Stiftungen auch Unternehmen, die entsprechende Anlagen im Rahmen ihrer Corporate Social Responsibility (CSR) Strategie tätigen. In England werden SIBs – und hierauf weisen auch die beiden bereits zitierten Handreichungen hin – primär von den refinanzierenden Akteuren (commissioner) definiert. Das gilt unabhängig davon, ob es sich um SIBs handelt, die dem oben skizzierten Dienstleistermodell (vgl. Kap. 4.2) entsprechen, nach dem der Refinanzierer einen Vertrag mit dem Dienstleister abschließt und selber keine vertraglichen Beziehungen zum Investor hat (vgl. GO Lab 2017, S. 13) oder um SIBs, die entsprechend des Effizienzmodells oder Kommissionsmodells konstruiert sind. Der öffentliche Auftraggeber hat die Federführung und das gilt auch, wenn er mit anderen Stakeholdern ein „Special Purpose Vehicle“ (SPV) oder eine vergleichbare Zweckgesellschaft zur Steuerung des SIB bildet. Der öffentliche Gestaltungswille und die zunehmende Planungskompetenz öffentlicher Verwaltungen drängt Intermediäre zurück, die im ursprünglichen SIB-Modell als zentrale Akteure mit erheblichen Gestaltungs- und Steuerungsaufgaben galten. Die Notwendigkeit für einen Intermediär gibt es in den Dienstleistermodellen nicht mehr und auch in den Kommissionsmodellen erscheinen sie nicht zwingend. Die Unabhängigkeit von Intermediären setzt Lernprozesse bei den öffentlichen Entscheidern voraus: Wissen und Kompetenzen von Intermediären ist an Verwaltung übergegangen. Für komplexe SIBs, an denen sehr viele Dienstleister beteiligt sind, die sich auf komplexe soziale Probleme beziehen und bei denen die Definition von Wirkungszielen überaus schwierig ist, erscheinen Intermediäre nach wie vor wichtig. Das gilt aber eben BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 80 nur für eine begrenzte Anzahl von SIBs und entspricht keineswegs dem „Normalfall“. 6.2 Herausforderung: Outcome-Definition und Bewertung Eine besondere Herausforderung bei der Entwicklung von SIBs ist die Festlegung der Wirkungsziele und deren Bewertung. Dabei sind unterschiedliche Aspekte zu berücksichtigen. Kontrakte sollten so gestaltet sein, dass keine Selektion (Rosinenpicken) stattfindet oder andere Formen von Zielerreichungen seitens der sozialen Dienstleister, die vom Auftraggeber nicht intendiert sind (vgl. GO Lab 2017, S. 8). Hier ist das Risiko von Fehlallokation durch „falsche“ Anreize angesprochen. Dieses Problem ergibt sich aufgrund der Interessendivergenz der an einem SIB beteiligten Akteure. Entsprechende Interessengegensätze werden in der Begrifflichkeit der Multistakeholder-Partnerschaft, als die SIBs häufig bezeichnet werden, negiert. Eigentlich, so die Ideologie, verfolgen die beteiligten Partner das gleiche Ziel. Dem ist aber ganz offensichtlich nicht so. In dem Maße, in dem die öffentliche Hand als refinanzierende Institution SIBs zur Steuerung und Effizienzsteigerung einsetzt, wird klar, dass sich diese Maßnahmen gegen die Dienstleister richten. Dass diese versuchen, mit Gegenstrategien dem aufgebauten Druck auszuweichen, ist nachvollziehbar und als (ökonomisch rationale) Verhaltensweise auch durchaus akzeptiert. Entsprechende Strategien sind von der öffentlichen Hand daher zu antizipieren und in der Vertragsgestaltung zu berücksichtigen (Vermeidung bzw. Verunmöglichung solcher Strategien). Sind messbare Wirkungen definiert, stellt sich als nächstes die Frage ihrer Bewertung. Aus der Perspektive der öffentlichen Hand gibt es die allgemeine Vorgabe: „the value of the outcomes to the commissioner is very clear in terms of savings made on payment of benefits, irrespective of the cost to the provider of achieving the outcomes“ (GO Lab 2017, S. 9). Die Kosten, um die Wirkungen zu erzielen, spielen also zunächst einmal keine Rolle. Gleichwohl können sie nicht gänzlich ignoriert werden, denn ohne eine erwartete Kostendeckung werden sich soziale Dienstleister nicht an SIBs beteiligen. Zur Bestimmung der Preise in wirkungsorientierten Kontrakten haben sich in England drei Varianten herausgebildet. In der ersten Variante sind die Preise für Einzelleistungen auf Grundlage von Cost-Benefit- Analysen ermittelt und den Dienstleistern vorgegeben (rate card).. Eine zweite Variante besteht in Ausschreibungen von Wirkungskontrakten. Das GO Lab (2017, S. 10) unterscheidet die folgenden drei Ausschrei- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 81 bungsformen: „1) […] the commissioner proposes a payment framework and looks for providers to bid on the quantity of outcomes to be delivered, or 2) bidders propose a discount on the value of the outcomes, or 3) to receive financial proposals from providers against an outcome framework.“ Als dritte Variante werden SIBs genannt, die auf Initiative der Dienstleister zustande kommen. In dem Fall unterbreiten die Dienstleister Vorschläge für die Bewertung der Wirkungen. Damit entsprechende Kostenkalkulationen nicht zulasten der öffentlichen Hand gehen, hat der Dienstleister seine Kalkulationen und die ihnen zugrunde gelegten Annahmen dezidiert offen zu legen. Als Kompensation für diese Offenheit, wird er anschließend in das Kontraktmanagement einbezogen (ebd.). Die Prüfung der Outcomes, eine Bedingung für die erfolgsabhängige Vergütung und damit für den Kapitalrückfluss, kann auf unterschiedliche Art erfolgen. Evidenzbasierte Verfahren gelten zwar als methodisch wünschenswert, sind letztendlich aber zu kostspielig. In der Praxis erfolgt die Wirkungsmessung häufig auf Basis von Meldungen der sozialen Dienstleister. Grundlage sind belastbare Daten wie bspw. Miet- oder Arbeitsverträge. Die Angaben werden von der refinanzierenden Stelle geprüft und anschließend erfolgt die Vergütung, i. d. R. zu vorab festgelegten Zeitpunkten (häufig quartalsweise) während der Projektlaufzeit. Externe Evaluation zur Beurteilung der Zielerreichung ist in solchen SIBs nicht mehr notwendig. Das reduziert die Kosten des SIBs erheblich. Weitere Kostenentlastungen werden durch die Einsparungen der Intermediäre erzielt, die in diesen Konstrukten ebenfalls nicht mehr notwendig sind. Für die Entwicklung von Kontrakten, die angestrebte Wirkungen vergüten, sind spezifische Kompetenzen bei den Auftraggebern notwendig. Sie sollten in der Lage sein, SIBs so zu konstruieren, dass auf Intermediäre und die externe Evaluation möglichst verzichtet werden kann. Mit dem Aufbau interner Ressourcen der Datenverwaltung schaffen Kommunen die Grundlage, um entsprechende Kontrakte so zu konzipieren, dass ihre Interessen zur Geltung kommen. Für Kommunen, die sich mit „outcome contracts“ noch nicht intensiver auseinandergesetzt haben, sind die oben genannten Unterstützungsangebote der Regierung vorgesehen. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 82 7 Zusammenfassende Bewertung und Schlussfolgerungen 7.1 SIBs als Teil des sich im Aufwind befindlichen Impact Investing Der Social Impact Bond (SIB) stellt eine Form des sich im Aufwind befindlichen Impact Investing dar. Impact Investing verlor sein Schattendasein mit der Finanzkrise und ihren Folgewirkungen und bezeichnet eine Form des Investments, in der private Investoren neben einer finanziellen auch eine soziale Rendite anstreben. Nach einer Studie der Boston Consulting Group von 2012 wächst der Markt für unterschiedlichste Formen von Sozialinvestitionen durchschnittlich um 38 % jährlich, wobei verschiedene Entwicklungen dafür verantwortlich gemacht werden:  der steigende „Marktanteil“ privater Anbieter zulasten von öffentlichen,  eine Entwicklung hin zu stärker risikobetonten Modellen der Leistungsentgelte wie wirkungsbezogener Finanzierung und  eine wachsende Spezialisierung von Intermediären aus dem ökonomischen Sektor auf die Bereiche öffentlicher Dienste und wirkungsbezogenen Investierens (Boston Consulting Group 2012, S. 2). Wie bei allen Formen des Impact Investing handelt es sich auch beim Social Impact Bond um einen Hybriden, mit dem versucht wird, unterschiedliche Zwecksetzungen zu verbinden. Da im Falle des SIB (i. d. R.) ein öffentlicher Refinanzierer als Rückzahler des vorgeschossenen Kapitals eine besondere Rolle spielt, ist die Akzeptanz geplanter Investitionen im politischen Umfeld eine wichtige Größe des gesamten Implementierungsprozesses von SIBs. Dies bezieht sich sowohl auf die Auswahl des Handlungsfeldes, in dem der SIB eingesetzt wird, als auch auf die Festlegung der Wirkungen, deren Erreichung für die Auszahlung einer Rendite qualifizieren soll. In beiden Fällen handelt es sich um Themen, die im politischen Umfeld von hohem Interesse und Gegenstand unterschiedlicher politischer Einschätzungen sind. Insofern sind sowohl die sozialen als auch die finanziellen Renditen, die erzielt werden können, politisch definierte Renditen und nicht das Ergebnis einer Kapitalanlage und deren produktiver Verwertung. Bei allen Überlegungen zur (wichtigen) Rolle des Staates in dem Konstrukt darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass es sich beim Impact Investment um private Investitionen handelt. Privates Anlagekapital soll für den Sozialbereich gewonnen werden und solch ein Kapital erwartet BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 83 neben dem Rückfluss seines Kapitals eine Rendite in Form eines finanziellen Rückflusses abgesehen von einer sozialen Wirkung (was immer im Einzelnen darunter verstanden wird). Diese soziale Wirkung beeinflusst konzeptionell maßgeblich die Investitionsentscheidung potenzieller Investoren. Sie müssen daher ein Interesse an der genauen Quantifizierung und der Vergleichbarkeit mit Investitionsalternativen haben bzw. entwickeln. Bezogen auf die Wirkungsmessung bedeutet das einen Maßstab zu gewinnen, der Investoren eine Priorisierung alternativer Anlagen ermöglicht. Dieser Maßstab liegt in der Umrechnung quantifizierter Wirkungen in Geldeinheiten (Monetarisierung). Die Darstellung der Wirkung in Geldeinheiten gilt als eine Möglichkeit und gleichzeitig als Notwendigkeit, die vielfältigen und sehr unterschiedlichen Wirkungen einer Intervention, einer Organisation oder eines Programms zu aggregieren und auf den Input zu beziehen. „Die Bewertung in Geld hat also den Charme der intuitiven leichten Verständlichkeit, der Vergleichsmöglichkeit und der Möglichkeit der Aggregation“ (Schober/Rauscher 2014, S. 28). Die Ergebnisse unserer explorativen Studie zeigen, dass Impact Investing eine Strategie ist, die auch im sozialen Dienstleistungsbereich zunehmend zur Anwendung kommt. Viele Akteure in den europäischen Staaten sind dabei, sich diesen Markt zu erschließen bzw. den Markt für Impact Investing zu entwickeln. Social Impact Bonds stellen hierbei einen wichtigen Bezugspunkt dar. 7.2 SIBs wirken verändernd auf die bürokratisch-administrativen Strategien sozialer Dienstleistungserbringung Der Social Impact Bond oder Soziale Wirkungskredit lässt sich in dreifacher Hinsicht als Instrument einer Transformation des Sozialen Dienstleistungssektors bezeichnen, wobei die einzelnen Aspekte in ihrer aktuellen praktischen Relevanz unterschiedlich zu gewichten sind:  SIBs öffnen theoretisch die Möglichkeit, dass (lokale) Sozialpolitik Programme stärker an den Interessen von Sozialinvestoren ausrichtet. Für solch eine Einflussnahme von Investoren wurden in den untersuchten SIBs keine Hinweise gefunden. Die Notwendigkeit der Monetarisierung der Wirkung erzwingt allerdings (zumindest in der Anfangsphase der Implementierung von SIBs) seitens der politischen Entscheidungsträger eine Selektion zugunsten von Projekten, deren Erfolge (bzw. Erträge) messbar sind. Oftmals verbleiben die Wirkungsziele allerdings auf der Ebene feststellbarer Outputs. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 84  SIBs beschleunigen den Prozess der Marktöffnung des sozialen Dienstleistungssektors, weil von Dienstleistern nichts anderes mehr erwartet wird als die Zielerreichung. Wie diese Ziele erreicht werden, welche fachlichen Standards also gelten sollten, ist nachrangig.  SIBs drängen die professionstypische Relationierung beruflichen Handelns (also einer durch Fachlichkeit bestimmten „Wirkung“) zurück zugunsten einer quantitativ und monetär bestimmten Wirksamkeit, die wiederum als guideline erfolgreichen (privaten) Investments fungieren soll. Besonders hervorzuheben ist der Tatbestand, dass die Implementierung von Social Impact Bonds die öffentlichen Verwaltungen vor die Herausforderung stellt, ihre Programme und bürokratisch-administrative Aufgabenteilung zu überdenken und auf die Anforderungen wirkungsorientierter Sozialprojekte einzustellen. Die Rationalität einer Verwaltungsstruktur, die mit festgelegten Budgets arbeitet und auf der Basis gesetzlicher Vorgaben auf soziale Problemlagen reagiert, steht in latentem Konflikt mit den Anforderungen einer wirkungsorientierten und damit budget- und problemlagenübergreifenden Vorgehensweise. In diesem Sinne wirken Social Impact Bonds als Katalysator einer stärkeren „unternehmerischen“ Kultur des Verwaltungshandelns. Durch die strenge Fokussierung auf Wirksamkeit ist der SIB-Ansatz potentiell in der Lage, Mängel sozialstaatlich finanzierter Dienstleistungen aufzudecken und in begrenztem Maße zu überwinden: Durch ein stärkeres Investment in professionelle Arbeit und/oder die Kombination unterschiedlicher Interventionslogiken (bislang getrennter Zuständigkeitsbereiche) lassen sich u. U. Effekte erzielen, die mit traditionellen Finanzierungen nicht erreichbar sind. In dem Maße, in dem innerhalb des SIB die größere Wirksamkeit des jeweiligen Interventionsmodells demonstriert werden kann, wirkt dies herausfordernd auf die Staatsadministration, die bürokratische Handhabung sozialer Probleme innerhalb der Spielräume staatlicher Sozialprogramme anzupassen. Die Ergebnisse unserer explorativen Studie zeigen, dass die Frage der Restrukturierung des bürokratisch-administrativen Systems sozialer Dienste in den einzelnen Ländern unterschiedlich zum Tragen kommt. Dort, wo die Kommunen eine hervorgehobene Rolle bei der Implementierung von SIBs spielen, beschäftigen sich einige Stadtverwaltungen bereits intensiv mit der Frage, wie Wirkungen nicht nur in den einzelnen Segmenten der Stadtverwaltung gemessen werden können, sondern für alle Bereiche städtischer Verwaltung (und z. T. auch darüber hinaus) zum Maßstab gemacht werden können. BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 85 7.3 SIB-Projekte als Teil eines breiteren Diskurses zur Neubewertung sozialer Dienstleistungen Social Impact Bonds sind Formen erfolgsabhängiger Vergütung, die in den USA als „pay for success“ bezeichnet werden (Lantz et al. 2016). Weil es sich um eine Finanzierungsform handelt, bei der private Investoren ein Projekt (vor)finanzieren, lassen sie sich als spezielle Variante von Public Private Partnership (PPP) charakterisieren. Sehr speziell ist diese Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit privaten Investoren deswegen, weil der Kapitalrückfluss und die Verzinsung an erreichte Wirkungen geknüpft ist und nicht etwa nur an eine – wie auch immer definierte – Aufgabenerfüllung. Es ist der Wirkungsbezug, der eine Besonderheit dieser Finanzierungsform ausmacht. Die Verwendung des Wirkungsbegriffs suggeriert Anknüpfungspunkte an Wirkungsdiskurse in der Sozialen Arbeit aus früheren Jahren. In dem aktuellen Wirkungsdiskurs rund um Impact Investment, Social Entrepreneurship und Social Impact Bonds geht es allerdings primär (oder sogar ausschließlich) um fiskalische Wirkungen. Lantz et al. (2016) bringen das auf den Punkt: „Pay for success (PFS) is a type of social impact investing that uses private capital to finance proven prevention programs that help a government reduce public expenditures or achieve greater value.“ Pay for Success oder SIBs sind eine eigentümliche Form wirkungsorientierter Finanzierung, einer Finanzierungsvariante, die verspricht, Mängel an dem bestehenden Finanzierungssystem zu beseitigen, dem falsche Anreize für die Leistungserbringer nachgesagt werden. Die gegenwärtig über Leistungsvereinbarungen festgelegte outputorientierte Finanzierung gibt – so eine verbreitete Kritik – Leistungserbringern Anreize zur Mengenexpansion (Halfar/Schellberg 2013) und ignoriert die Qualität der erbrachten Leistung, also deren Ergebnis bzw. deren Wirkung (Outcome). So wird im Gesundheitswesen in Deutschland bspw. eine auf mehr Qualität ausgerichtete Umsteuerung der Finanzierung unter dem Begriff „Pay for Performance“ (P4P) diskutiert. Auf private Investoren wird in diesem Ansatz nicht Bezug genommen. Es geht in dem Diskurs im Gesundheitswesen ausschließlich um Möglichkeiten der Umsteuerung bzw. der Umverteilung der im Gesundheitssystem vorhandenen Mittel, um bessere Ergebnisse (Performance) zu erzielen. Abgesehen von Überlegungen darüber, wie das erreicht werden kann, wird kontrovers diskutiert, was denn eigentlich bessere Ergebnisse im Gesundheitssystem sind bzw. was die Qualität von Gesundheitsleistungen ausmacht. Dass in diesem Punkt unterschiedliche Interessen der betei- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 86 ligten Akteure aufeinanderprallen, liegt ebenso auf der Hand wie das Interesse der Leistungsträger an einer effizienteren Mittelverwendung. Dieser neue Effizienzbegriff ist das eigentlich Interessante. Den Gesundheitsausgaben sollen nicht mehr einfach nur erbrachte (normierte) Leistungen gegenübergestellt werden. Vielmehr werden diese Leistungen entsprechend ihrer so genannten Performance unterschieden. Qualität erschöpft sich damit nicht mehr in Struktur- und Prozessqualität, sondern fokussiert auf Ergebnisqualität. Der SIB-Ansatz nimmt keinen Bezug auf den Qualitätsdiskurs, der nach Bleck/Liebig (2015) auf die Einrichtungsebene fokussiert. Demgegenüber verorten die Autoren den Wirkungsdiskurs in der Evaluationsforschung, mit der es darum geht „mit differenzierten Forschungsdesigns insbesondere personenbezogene Verhaltens-, Einstellungs- oder Kompetenzentwicklungen sowie Statusveränderungen gültig für die untersuchte Intervention zu erfassen und andere Faktoren als rivalisierende Erklärungen für das Zustandekommen des Effekts ausschließen zu können“ (Bleck/Liebig 2015, S. 168). In den SIB-Projekten spielt Evaluation immer auch eine Rolle, weil daran die Zahlung an die Investoren geknüpft ist. Ob die beabsichtigten Wirkungen eingetroffen sind oder nicht, ist im Rahmen dieser Modelle konzeptionell eigentlich von externen Gutachtern zu evaluieren. Diese Evaluation bezieht sich aber lediglich auf die Zielerreichung (ggf. durch den Vergleich mit einer Kontrollgruppe) und ist folglich weit weniger ambitioniert als die traditionelle Wirkungsforschung im Sozialbereich (vgl. dazu auch unten). Die Ergebnisse unserer Studie bestätigen die Einschätzung, dass die Wirkungsfrage zu einem zentralen Element der Steuerung sozialer Dienste erwächst. Dabei stehen Fragen der Erreichung vorab festgelegter Ziele eindeutig im Vordergrund. SIBs sind häufig so angelegt, dass die zu erzielenden Wirkungen als Standard für zukünftige Vorgehensweisen fungieren sollen. Dies vereinfacht die Wirkungsbetrachtung, weil intervenierende Variablen (z. B. die Veränderung des lokalen Arbeitsmarkts, Veränderung der Demographie durch Migration etc.) ausgeblendet bleiben. 7.4 SIBs sind Teil eines veränderten (sozialinvestiven) Sozialstaatsverständnisses Der SIB generiert nicht nur eine veränderte Sichtweise auf die Produktionsweise sozialer Dienste, er konstituiert auch eine neue sozialpolitische Programmatik. An die Stelle eines (ver)sorgenden Sozialstaatskonzepts tritt der investive Staat. Für den Erfolg seiner Investitionen ist BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 87 die Aktivierung notwendig, die Einforderung von Eigeninitiative. (Sozial- )Politisches Handeln richtet sich gemäß dieser Überzeugung darauf, wie Menschen unterstützt werden können, die Wahlentscheidungen unter der Voraussetzung knapper Ressourcen treffen müssen. Damit ist Sozialpolitik nicht nur von ihrem ursprünglichen Gegenstand – dem Umgang mit den Folgewirkungen abhängiger Erwerbsarbeit – theoretisch emanzipiert, sondern auch Teil eines politischen Handelns geworden, das den Menschen ganz allgemein im Rahmen seiner ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen unterstützt. Diese Unterstützung wird in eine Investition in personengebundene Fähigkeiten umgedeutet. Der in der Begriffswahl und der Deutung sozialer Interventionen enthaltene „ökonomische Imperialismus“ (Becker 1998) begründet einen veränderten Blick auf Phänomene wie Arbeitslosigkeit, Armut, Wohnungslosigkeit und Behinderung. Sozialpolitik verliert ihren Anspruch, autonome Ziele zu verfolgen, die auf die Korrektur dieser Tatbestände ausgerichtet sind. Vielmehr wird sie – ganz im Sinne effizienter Steuerung – selbst als ein produktiver Faktor betrachtet, der nicht nur Kosten verursacht. Mit Sozialpolitik lassen sich – so die Unterstellung – bei richtiger Handhabung in der Zukunft Erträge erzielen. Nach dieser Logik ist es folgerichtig, alle Bereiche der Sozialpolitik daraufhin zu überprüfen, welchen Beitrag sie zur Erhöhung der Wohlfahrt leisten (können). Was für die Sozialpolitik im Allgemeinen gilt, gilt für die soziale Dienstleistungspolitik im Besonderen. Auch soziale Dienstleistungen werden als Investitionen angesehen: Weil soziale Ziele nur mittels des Marktes (Wettbewerb) erreicht werden können, ist dieser als Schlüssel für das individuelle Wohlergehen anzusehen. Der Siegeszug der Einführung von Markt und Wettbewerb in sozialen Diensten ist zugleich der Triumph des neoklassischen Dogmas, dass alle Bereiche menschlichen Handelns auf individuelle Nutzenmaximierung ausgerichtet sind. Deshalb dürfen zwischen der „Logik des Marktes“ und der „Logik des Sozialen“ keine Unterschiede gemacht werden. Sozialpolitik muss sich durch ihre Fähigkeit legitimieren, wirtschaftliche Nutzenkalküle und Wahlmöglichkeiten zu mehren und dementsprechend die Konkurrenzfähigkeit des Menschen zu stärken. Die Herbeiführung und Unterstützung von Beschäftigungsfähigkeit (Employability) wird damit zu einem Kernthema Sozialer Arbeit. Die Ergebnisse unserer Studie bestätigen diese Entwicklung. Die von uns betrachteten SIBs sind häufig in Bereichen angesiedelt, in denen es um die Integration besonderer Zielgruppen in den Arbeitsmarkt geht. Dabei sollen (auch) innovative Vorgehensweisen zum Tragen kommen, die üblicherweise bei der Arbeitsmarktintegration nicht angewandt werden. Die Herausnahme aus dem sozialstaatlichen Transfersystem hat BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 88 eine überragende Bedeutung in der Konstruktion vieler SIBs. Einige der von uns betrachteten SIBs zielen deshalb ganz bewusst auf Gruppen, die traditionell nicht im Focus der Arbeitsmarktintegration stehen. Hier sollen Vorgehensweisen entwickelt/getestet werden, wie auch diese Zielgruppen wieder eingegliedert werden können. 7.5 Durch SIBs wird Wirkungsorientierung zu einem neuen Maßstab der Sozialen Dienstleistungspolitik Das SIB-Modell wird in den von uns untersuchten Projekten als eine Form des „Outsourcing“ staatlicher Risiken bei der Finanzierung sozialer Dienste gehandhabt. Der (lokale) Staat überträgt das Finanzierungsrisiko auf einen privaten Investor, der nur dann sein Geld zurückerhält, wenn bestimmte definierte Wirkungen eintreten. Für den staatlichen Kostenträger bedeutet das, dass er nur dann zahlt, wenn eine tatsächliche Kostensenkung im vorab definierten Sinne herbeigeführt wurde. Die Kapitalkosten inkl. Verzinsung sollte in jedem Fall unterhalb der für die jeweilige Aufgabe kalkulierten Gesamtausgaben der staatlichen Administration liegen, wobei auch die (für Social Impact Bonds besonders hohen) Transaktionskosten zu berücksichtigen sind. SIBs sind eine Möglichkeit, eine spezifische Form von Wirkungsorientierung zu erproben. Damit wird ein neuer Maßstab der Sozialpolitik und sozialen Dienstleistungspolitik eingeführt: Soziale Dienstleistungen haben sich dadurch zu legitimieren, dass sie kostensenkend wirken. Der Rückgriff auf Social Impact Bonds muss im Zusammenhang mit der im sozialen Dienstleistungsbereich vorherrschenden Austerität gesehen werden, die die öffentliche Verwaltung – will sie weiterhin an Problemlösungen interessiert sein – zu alternativen Finanzierungsmodellen ihrer Aufgaben drängt. 7.6 SIBs sind (absehbar) kein Standardmodell sozialer Dienstleisterbringung Der Social Impact Bond ist ein Finanzierungsinstrument, das (zwar nicht immer, aber häufig) mit Sozialen Innovationen im Sozialsektor verknüpft wird. Unter dem in der sozialwissenschaftlichen Forschung traditionsreichen Begriff der Sozialen Innovationen wird in der Umdeutung des Begriffs ein neues Modell marktgesteuerter sozialer Dienstleistungserbrin- BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 95 Literatur ABN AMRO (2015): Social Impact Bonds – Opportunities and challenges in the Netherlands. 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