Marktdesign für die Gasmangellage

Ockenfels, Axel Article Marktdesign für die Gasmangellage Wirtschaftsdienst Suggested Citation: Ockenfels, Axel (2022) : Marktdesign für die Gasmangellage, Wirtschaftsdienst, ISSN 1613-978X, Springer, Heidelberg, Vol. 102, Iss. 11, pp. 855-857, https://doi.org/10.1007/s10273-022-3307-0 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/267104 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. 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In diesem Beitrag wird die potenziell hilfreiche Rolle eines Zertifi katsmarktes für die Allokation und Bepreisung in der Mangellage in den Blick genommen. © Der/die Autor:in 2022. Open Access: Dieser Artikel wird unter der Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz veröffentlicht (creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de). Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft gefördert. * Dieser Beitrag profi tierte von einem Austausch mit vielen Experten, besonders Peter Cramton, Sebastian Kranz, Christoph Maurer, Achim Wambach und Georg Zachmann. Ich bedanke mich für den wertvollen Input. Die Einschätzungen und Vorschläge spiegeln meine Ansicht wider. Ich bedanke mich auch beim European Research Council (GA No 741409 – EEC) und der Deutschen Forschungsgemeinschaft (EXC 2126/1– 390838866) für die Unterstützung meiner Forschung. Prof. Dr. Axel Ockenfels lehrt an der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften und leitet das Center for Social and Economic Behavior (C-SEB) der Universität zu Köln. DOI: 10.1007/s10273-022-3307-0 Nach welchen Regeln Marktmechanismen und Marktpreise in der Gasmangellage ersetzt werden, beeinfl usst maßgeblich, ob und wie stark die Gasnachfrager und -anbieter Vorsorge für die Mangellage treff en – und beeinfl usst damit auch die Wahrscheinlichkeit, ob diese überhaupt eintritt.1 In diesem Beitrag wird ein ökonomischer Rahmen für die Mangellage vorgeschlagen. Kern der Idee ist ein Zertifi katsmarkt, der im weiteren Sinne an Märkte für Emissionsberechtigungen (Ellerman et al., 2016; Ockenfels 2009) sowie an dem Vorschlag von Schlecht et al. (2022) zu handelbaren Gasnutzungszertifi katen angelehnt ist. Während Schlecht et al. (2022) den Schwerpunkt auf eine Umverteilung der ökonomischen Renten im Gasmarkt vor einer etwaigen Rationierung legen, liegt der Fokus hier auf der potenziell hilfreichen Rolle eines Zertifi katsmarktes für die Allokation und Bepreisung speziell in der Mangellage. Auf den ersten Blick sieht es womöglich so aus, dass ein solcher zusätzlicher Markt nicht nötig ist und etwa die Bundesnetzagentur keinen Einfl uss auf die Marktergebnisse und insbesondere den Gaspreis in der Mangellage hat oder haben sollte, weil sie als „Bundeslastverteiler“ nur entscheiden soll, welche Nachfrager abgeschaltet werden sollen.2 Doch wenn Abschaltungen notwendig sind, um 1 Dasselbe gilt für Notfallszenarien in Strommärkten (Cramton et al., 2013) und bei Pandemien (Ockenfels, 2021), in denen rationiert wird. Siehe auch Cramton et al. (2020) sowie Ockenfels und Wambach (2022). 2 Existierende Regelenergieprodukte, das neue „Gasauktions-Modell“ sowie der Einkauf von „Strategic Storage Based Options“ sind hilfreiche marktliche Maßnahmen zur Bewältigung einer Gasmangellage, müssen allerdings durch weitere Maßnahmen ergänzt werden (Bundesnetzagentur, 2022). ein Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage zu erzwingen, existiert defi nitionsgemäß kein Preis, der den Markt räumen könnte. Mit den Abschaltungen beeinfl usst die Bundesnetzagentur also (die Erwartungen über) den Preis und über die gehandelten Mengen, zumindest implizit. Sie beeinfl usst den Gaspreis direkt z. B. durch ihren durch die Abschaltungen ausgeübten Einfl uss auf die Nachfrage. Da- bei ist bisher wenig darüber bekannt, nach welchen Regeln die Abschaltungen erfolgen und wie diese genau von der Marktsituation abhängen. Gleichzeitig muss sie bei den Interventionen darauf achten, dass die Marktmacht der Gasanbieter bei extremer Knappheit diszipliniert wird. Für die abzuschaltenden Gasverbraucher müssen gegebenenfalls Kompensationen gezahlt werden. Für die nicht-rationierten Gasverbraucher, die nun möglicherweise von anderen Gasversorgern versorgt werden als ursprünglich vereinbart, muss festgelegt werden, welcher Preis zu entrichten ist. Zusätzlich kann es in der Mangellage auch zu politischen Einfl ussnahmen durch Preisbremsen und anderen Unterstützungsprogrammen kommen. All dies beeinfl usst Preise und Preiserwartungen und sollte daher in einem expliziten und transparenten ökonomischen Rahmen geschehen, in dem sich diese effi zient bilden können und Anreize schaffen, sich bestmöglich auf die Mangellage vorzubereiten. Ein neuer Zertifi katsmarkt Gasbasispreis: Der Regulierer legt einen Gasbasispreis fest, der sich z. B. an den Preisen vor der Mangellage orientieren kann. Gerade auch für den Fall, dass in der Mangellage kein Marktpreis existiert und Abschaltungen notwendig werden – weil etwa die Nachfrage so unelastisch ist, dass kein Preis zu einem Ausgleich mit dem Angebot Wirtschaftsdienst 2022 | 11 856 Analysen Energiemarkt führen kann – kann (und muss) ein Gaspreis administrativ determiniert werden, implizit oder explizit. In der Mangellage ist „trotz aller umgesetzten einschlägigen marktbasierten Maßnahmen“ das Angebot unzureichend (Bundesnetzagentur, o. D.; BMWi, 2019). Also ist das Gasangebot in der Mangellage zu jedem Zeitpunkt ausgereizt, d. h. unelastisch. Nur eine Nachfragereduktion kann dann zu einem Ausgleich von Angebot und Nachfrage führen. Der Nachfrageüberhang wird durch den Zertifi katspreis und gegebenenfalls weiteren Entscheidungen im Zertifi katsmarkt beseitigt. Zertifi katspreis: Alle Nachfrager, die Gas verbrauchen, müssen nicht nur den Gasbasispreis zahlen, sondern auch ein Zertifi kat über die verbrauchte Menge vorlegen, d.h. eine Berechtigung zum Gaskonsum. Der Regulierer beschränkt die Menge dieser Zertifi kate auf das in der Mangellage jeweils verfügbare Gas. Die Zertifi kate können in einer vom Regulierer organisierten Auktion oder in Sekundärmärkten erworben werden, oder werden kostenlos zugeteilt. Analog zum europäischen CO2-Emissi- onshandel führt der Zertifi katshandel zu einer Zuteilung der Zertifi kate nach Zahlungsbereitschaften und einem Zertifi katspreis, der die Knappheit refl ektiert. In der Mangellage gibt es Gründe, das knappe Gas nicht allein nach Zahlungsbereitschaften zu verteilen. Ein Vorteil des Zertifi katsmarktes ist es, dass durch die Ausgabe verschiedener Varianten von Zertifi katen die politischen und regulatorischen Präferenzen bei der Zuteilung abgebildet werden können. Dies geschieht durch den Einsatz von drei Zertifi katsvarianten: 1. Standard-Zertifi kate werden versteigert. Jeder Nachfrager kann die Zertifi kate zum Auktionspreis oder im Sekundärmarkt zum Marktpreis kaufen. Der Anreiz zum Gassparen ist proportional zur Summe von Gasbasispreis und Zertifi katspreis. 2. Frei zugeteilte handelbare Zertifi kate werden privilegierten und geschützten Nachfragern kostenlos zugeteilt. Beispielsweise könnten Unternehmen und Haushalte Zertifi kate erhalten, die 80 % ihres Vorjahresverbrauchs decken. Ein etwaiger Mehrbedarf muss hinzugekauft werden, Minderbedarfe führen zu Zertifi katsverkäufen. Dadurch können ausgesuchte Gasnachfrager entlastet werden, die aus sozialen oder ökonomischen Gründen nicht in der Lage sind oder denen man nicht zumuten möchte, dass sie (alle) benötigten Zertifi kate am Markt erwerben. Gleichzeitig gilt, dass auch hier der Anreiz zum Gassparen proportional zur Summe von Gasbasispreis und Zertifi katpreis ist, da der Zertifi katspreis auch bei freier Zuteilung Opportunitätskosten darstellt. 3. Frei zugeteilte nicht-handelbare Zertifi kate werden ebenso privilegierten und geschützten Gasnachfragern kostenlos zugeteilt. Allerdings gilt hier die Aufl age, dass das den zugeteilten Zertifi katen entsprechende Gas auch tatsächlich verbraucht werden muss und jedenfalls nicht auf dem Markt veräußert werden darf. Daher ist bei diesen Nachfragern der Anreiz zum Gassparen lediglich proportional zum Gasbasispreis und damit geringer als bei den anderen Zertifi katsvarianten. So könnte Krankenhäusern untersagt werden, Gasgeschäfte gegen die Gewinne durch die Krankenversorgung abzuwägen (Zertifi katsvariante 3), während dem Bäcker eine Belohnung winkt, wenn er seinen Gasverbrauch reduziert und dadurch Zertifi kate gewinnbringend veräußern kann (Zertifi katsvariante 2). Für Haushalte kann der Regulierer die benötigte Menge nicht-handelbarer Zertifi kate pauschal vorhalten und entsprechend vom Zertifi katsmarkt fernhalten. Alternativ können Haushalte Anreize erhalten, gemäß Zertifi katspreis für Gaseinsparungen entlohnt zu werden. So kann der Zertifi katsmarkt Prämien für Gaseinsparungen generieren. Wenn die Zertifi kate in den Varianten 2 und 3 gemäß den politischen und regulatorischen Präferenzen und Notwendigkeiten vergeben sind, kann der Zertifi katshandel dafür sorgen, dass Markt- und Preismechanismen ihren größtmöglichen Beitrag zur Lösung des Allokationsproblems in der Mangellage leisten können. Marktergebnis: Im Ergebnis ist der Nachfragepreis für Gas gleich der Summe von festgelegtem Gasbasispreis und endogenem Zertifi katspreis, nachdem die nicht-han- delbaren Zertifi kate (3) für privilegierte und geschützte Kunden vorab bedient wurden. Zugleich zeigt der Nachfragepreis die Opportunitätskosten einer bevorzugten Zuteilung an privilegierte und geschützte Nachfragern an. Im Gleichgewicht wird das verfügbare Gas in der Mangellage vollständig und marktgerecht unter den politischen und angebotsseitigen Nebenbedingungen verteilt. Die durch die hohe Nachfrage entstehenden Renten des Zertifi katsmarkts gehen nicht an die Gasanbieter, sondern an den Staat bzw. an die Empfänger frei zugeteilter Zertifi kate. Diese an den Staat gehenden Renten können eingesetzt werden, um das Gasangebot zu fi nanzieren bzw. den Gasbasispreis zu reduzieren. Rationierten Nachfragern wird untersagt, Zertifi kate zu kaufen. Der Zertifi katsmarkt erlaubt dem Regulierer eine „faire“ Lastenverteilung vorzunehmen und die Rationierung in einem einheitlichen Rahmen umzusetzen. Er kann dem Regulierer aber nicht die Entscheidung abnehmen, welche Nachfrager nicht-handelbare Zertifi kate erhalten oder rationiert werden, oder inwieweit bestimmte Nachfrager entlastet werden sollen. Das ist die Aufgabe der Politik und Regulierung. ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 857 Analysen Energiemarkt Vorteile des Zertifi katsmarkts Erstens ermöglicht er dem Regulierer, durch die Zuteilung von unterschiedlichen Zertifi katsvarianten präzise, transparent und fl exibel zu entscheiden, wie viel Markt ermöglicht wird, und welchen Nachfragern eine Sonderbehandlung bei der Zuteilung und den Kosten zugutekommt, und unter welchen Bedingungen (handelbare versus nicht handelbare Zertifi kate). Zweitens kommt unter solchen politischen und regulatorischen Nebenbedingungen den Preissignalen und Opportunitätskosten des Gasverbrauchs die maximal mögliche Rolle bei der Zuteilung zu, und zwar selbst dann, wenn der Gasmarkt in der Mangellage ansonsten nicht mehr funktionsfähig ist und wenn ein Großteil der Zertifi kate kostenlos zugeteilt würde. Dies gilt drittens besonders auch für die Unternehmen und Nachfrager, deren Preissensitivität ohne das Erfordernis, ein Zertifi kat vorzulegen, andernfalls sehr gering wäre. Dies könnte etwa bei Unternehmen der Fall sein, die den Preis schon länger abgesichert haben, oder bei Nachfragern mit nur begrenzt anpassbaren Verträgen. Und viertens sichert die Nachfragereduktion über den Zertifi katsmarkt statt über den Gasmarkt, dass die Kosten des Überbietungswettbewerbs der Nachfrage, die über die Angebotskosten hinausgehen, nicht an die Gasanbieter gehen, sondern der Entlastung der Nachfrage dienen können. Herausforderungen Der Terminmarkt ist nicht inkompatibel mit einer (zusätzlichen) Bepreisung einer physischen Gaslieferung. Allerdings können Terminkontrakte bei einer Rationierung nicht oder nicht alle bedient werden, sodass ein anderes Verfahren der Gasallokation gefunden werden muss. Der Zertifi katsmarkt ist ein solches Verfahren. Es gibt jedoch viele Herausforderungen, die vor einer Implementierung eines Zertifi katsmarktes gelöst werden müssen. Eine Frage ist der Umgang mit der Unsicherheit darüber, wie sich Angebot und Nachfrage in der Mangellage entwickeln. Diese entsteht z. B., da Haushalte nicht am Handel teilnehmen, sodass der Haushaltsverbrauch relativ unkontrolliert bleibt. Eine Möglichkeit ist, die Mangellage weiter in Unterstufen zu unterteilen, sodass eine höhere Stufe mit zunehmender Rationierung (also weniger Zertifi katsangebot) verbunden wird. Alternativ kann das Zertifi katsangebot als Basiswert multipliziert mit Krisenindex defi niert werden, wobei der Krisenindex je nach Knappheitssituation über die Zeit variieren kann, um die Gesamtgasnutzung über die Zeit zu steuern. Die Gültigkeit der Zertifi kate und inwieweit sie angesichts der Speicherbarkeit von Gas aufgespart werden können – zum Speicherpreis – muss festgelegt werden. Ohne eine internationale Koordination des Zertifi katsmarktes können Ineffi zienzen resultieren. Dies gilt für alle nationalen Zuteilungsansätze. Schließlich ist es eine Herausforderung, einen Zertifi katsmarkt mitsamt seinen Anforderungen an Monitoring, Compliance und Enforcement noch für den kommenden Winter rechtssicher umzusetzen. Doch scheinen hier die Herausforderungen nicht größer als bei anderen Ansätzen, die sich dem Zuteilungsproblem in der Mangellage systematisch annehmen und dem Markt trotz Rationierung einen möglichst großen Raum geben wollen. Umgekehrt darf die Vorbereitung eines ökonomischen Rahmens nicht dazu verleiten, zu früh in die Rationierung überzugehen, oder zu lange darin zu verharren, um zusätzliche Entlastungen etwa für Teile der heimischen Industrie zu erreichen. Unabhängig davon, wie genau die Regeln für die Allokation und Preise des verfügbaren Gases in der Mangellage letztlich ausgestaltet werden: Je früher dies geschieht, desto stärker können die damit verbundenen Anreize bereits im Vorfeld und inmitten der Mangellage wirken. Literatur BMWi - Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2019), Notfallplan Gas für die Bundesrepublik Deutschland, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Downloads/M-O/notfallplan-gas-bundesrepublik-deutschland. pdf?__blob=publicationFile&v=9 (10. Oktober 2022). Bundesnetzagentur (o. D.), Der Notfallplan Gas, Insight Blog, https://www. bundesnetzagentur.de/DE/Allgemeines/DieBundesnetzagentur/Insight/ Texte/BNetzA/Blog10_BNetzA_Notfallplan_Gas.html (10. Oktober 2022). Bundesnetzagentur (2022), Marktliche Maßnahmen vor und in einer Gasmangellage, https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Fachthemen/ElektrizitaetundGas/Versorgungssicherheit/aktuelle_gasversorgung/Hintergrund/ MarktlicheMassnahmen.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (20. Juni 2022). Cramton, P., A. Ockenfels und S. Stoft (2013), Capacity Market Fundamentals, Economics of Energy and Environmental Policy, 2(2). Cramton, P., A. Ockenfels, A. E. Roth und R. B. Wilson (2020), Borrow Crisis Tactics to get COVID-19 Supplies to Where they are Needed, Nature, 582, 334-336. Ellerman, D., C. Marcantonini, und A. Zaklan (2016), The european union emissions trading system: Ten years and counting, Review of Environmental Economics and Policy, 10(1), 89–107. Ockenfels, A. (2009) Empfehlungen für das Auktionsdesign für Emissionsberechtigungen, Zeitschrift für Energiewirtschaft, 2, 105-114. Ockenfels, A. (2021), Marktdesign für eine resiliente Impfstoff produktion, Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 22(3), 259-269. Ockenfels, A. und A. Wambach (2022), Was tun, wenn der Markt kollabiert?, ZEW Policy Brief, in Vorbereitung. Schlecht, I., A. Darudi, B. Hintermann und S. Schäfers (2022), Gas crisis – Tradable gas usage certifi cates to bring down price, https://www.zhaw. ch/storage/sml/institute-zentren/cee/PolicyBrief_GasPermits.pdf (10. Oktober 2022). Title: Market Design for a Gas Shortage Abstract: So far, it is unclear who will get how much gas at what price in a gas shortage situation in Germany when the regulator has to ration. This threatens to dilute incentives in and in advance of a shortage. This paper looks at the potentially helpful role of a market for gas usage certifi cates for allocation and pricing in a shortage situation.