Kurzarbeitergeld in der Covid-19-Pandemie: Lessons learned

Fitzenberger, Bernd; Walwei, Ulrich Research Report Kurzarbeitergeld in der Covid-19-Pandemie: Lessons learned IAB-Forschungsbericht, No. 5/2023 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Fitzenberger, Bernd; Walwei, Ulrich (2023) : Kurzarbeitergeld in der Covid-19- Pandemie: Lessons learned, IAB-Forschungsbericht, No. 5/2023, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.FB.2305 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/274559 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de v IAB-FORSCHUNGSBERICHT Aktuelle Ergebnisse aus der Projektarbeit des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 5|2023 Kurzarbeitergeld in der Covid-19-Pandemie: Lessons learned Bernd Fitzenberger, Ulrich Walwei ISSN 2195-2655 Kurzarbeitergeld in der Covid-19-Pandemie: Lessons learned Bernd Fitzenberger (IAB) Ulrich Walwei (IAB) In der Reihe IAB-Forschungsberichte werden empirische Analysen und Projektberichte größeren Umfangs, vielfach mit stark daten - und methodenbezogenen Inhalten, publiziert. The IAB Research Reports (IAB -Forschungsberichte) series publishes larger-scale empirical analyses and project reports, often with heavily data- and method-related content. In aller Kürze • Die Nutzung von Kurzarbeit erreichte in der Coronakrise in Deutschland einen bisher nie dagewesenen Umfang und hat sich wie schon in der Finanzkrise 2008/2009 als zentraler Rettungsschirm für den Arbeitsmarkt bewährt. Vor allem in der frühen Phase der Coronakrise hatte der starke Einsatz von Kurzarbeit hierzulande einen massiven Rückgang der Beschäftigung verhindert und zur Stabilisierung der Wirtschaft beigetragen, da die Zahlungen sehr schnell bei den betroffenen Firmen ankamen. • Die vielfach befürchtete „Zombifizierung“ von ansonsten nicht überlebensfähigen Firmen mit einer anschließenden Pleite- und Entlassungswelle ist nicht eingetreten. • Gleichzeitig hat der massenhafte Einsatz der Kurzarbeit mit in der Spitze bis zu sechs Millionen Kurzarbeitenden in Deutschland zu einem sehr hohen Verwaltungsaufwand geführt. Das bedeutet auch, dass es vergleichsweise lange dauert, bis alle Abrechnungen abschließend bearbeitet werden können. • Problematisch ist ferner, dass die Kurzarbeit in Deutschland – anders als vom Gesetzgeber intendiert – vergleichsweise selten für Weiterbildung genutzt wird. • Ein vergleichender Blick auf andere Länder zeigt: Bezüglich der Vermeidung von Mitnahmeeffekten ist die bisherige Vorgehensweise in Deutschland positiv zu bewerten. • Lohnkostensubventionen wie in den USA oder wie in Australien waren wenig zielgenau und mit hohen Mitnahmeeffekten verbunden. Sie sind daher nicht als bessere Alternative zur Kurzarbeit einzustufen. • Bei der Ausgestaltung der deutschen Kurzarbeits-Regelungen wären aber ergänzende Regelungen in Betracht zu ziehen. So ist es Ländern wie Frankreich und Spanien besser gelungen als Deutschland, Kurzarbeit mit Weiterbildung zu verbinden. Auch bezüglich eines schnellen Ausstiegs aus der Kurzarbeit schneidet Deutschland eher ungünstig ab. Zudem stellt der hohe Verwaltungsaufwand bei einer so massenhaften Nutzung wie während der Coronakrise ein Problem dar. • Eine Ergänzung der deutschen Kurzarbeits-Regelungen um Sonderregelungen mit vereinfachten Verwaltungsverfahren im Falle einer absehbaren massenhaften Nutzung von Kurzarbeit aufgrund höherer Gewalt („Force majeure“) wäre daher in Erwägung zu ziehen. Dabei ist es aber von großer Bedeutung, den Einsatz dieser vom Regelfall abweichenden Regelungen klar zu begrenzen und auch zeitlich nicht zu lange laufen zu lassen. Die Einführung eines solchen „Krisen-Kug“ will gut bedacht sein. Inhalt In aller Kürze ............................................................................................................................ 2 Inhalt ........................................................................................................................................ 4 Zusammenfassung ................................................................................................................... 5 Summary .................................................................................................................................. 7 Danksagung .............................................................................................................................. 9 1 Einleitung ......................................................................................................................... 10 2 Konzeptionelle Überlegungen zu Kurzarbeit und die Erfahrungen in Deutschland während der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 ........................................................... 11 3 Kurzarbeit in Deutschland während der Coronakrise ........................................................ 13 4 Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung während der Coronakrise im internationalen Vergleich .......................................................................................................................... 16 4.1 USA: Kurzarbeit nicht nennenswert aktiviert .................................................................... 18 4.2 Australien: Massiver Einsatz temporärer pauschaler Lohnkostensubventionen ............ 19 4.3 Frankreich: Hohe Nutzung von Kurzarbeit bei unbürokratischer schneller Bewilligung ......................................................................................................................... 20 4.4 Italien: Vereinheitlichung eines fragmentierten Systems und vereinfachter Zugang ..... 22 4.5 Spanien: Massenhafte Nutzung, schneller Ausstieg aus Sonderregeln und Reform hin zur Unterstützung von Transformationsprozessen .......................................................... 23 5 Schlussfolgerungen .......................................................................................................... 24 Literatur ................................................................................................................................. 28 Abbildungsverzeichnis ............................................................................................................ 31 Tabellenverzeichnis ................................................................................................................ 31 IAB-Forschungsbericht 5|2023 5 Zusammenfassung Die Nutzung von Kurzarbeit erreichte in der Coronakrise in Deutschland einen bisher nie dagewesenen Umfang und hat sich wie schon in der Finanzkrise 2008/2009 als zentraler Rettungsschirm für den Arbeitsmarkt bewährt. Zu Beginn der Coronakrise hatte die Bundesregierung die Bedingungen für den Bezug von Kurzarbeitergeld für Betriebe und Beschäftigte erheblich erleichtert, die maximale Bezugsdauer verlängert und die Leistungen bei längerem Bezug erhöht. Angesichts der gerade zu Beginn der Pandemie beträchtlichen wirtschaftlichen Unsicherheit erhielten Betriebe hierdurch ein höheres Maß an Sicherheit für ihre Personalplanung. Trotz eines schnellen Rückgangs schon im Sommer 2020 verharrte die Nutzung von Kurzarbeit nach einer zweiten Spitze im Winter 2020/21 und dem Rückgang danach bis ins Jahr 2022 auf historisch hohem Niveau. Deutschland war bei der starken Nutzung der Kurzarbeit keine Ausnahme unter den OECD- Ländern. Auch andernorts wurden während Coronakrise in einem bisher nicht gekannten Umfang staatliche Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung umgesetzt. Das deutsche Modell der Kurzarbeit diente für viele Länder spätestens seit der Finanzkrise als Vorbild. Die von anderen Ländern genutzten Maßnahmen reichen von der klassischen Kurzarbeit über Lohnkostensubventionen, der Bezuschussung von Zeiten der Beurlaubung bis hin zu Kündigungsverboten in Krisenzeiten. Einige Länder setzten jedoch primär auf Einkommenstransfers an die Beschäftigten. Darüber hinaus spielten Wirtschaftshilfen eine große Rolle zur Stabilisierung der Betriebe. Zu Beginn der Coronakrise war die Nutzung beschäftigungssichernder Maßnahmen in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern eher unterdurchschnittlich, allerdings ging die Nutzung wesentlich langsamer zurück als in den meisten anderen Ländern. Dies lag unter anderem daran, dass in vielen Ländern Maßnahmen zu Beginn der Coronakrise für einen Fall höherer Gewalt (Force majeure) in großem Umfang aktiviert wurden und diese Maßnahmen oft schon im Jahr 2020 oder spätestens im Jahr 2021 ausliefen – denn die Wirtschaft hatte sich in dieser Zeit schneller erholt als erwartet. In diesem Forschungsbericht wird zunächst die Entwicklung der Nutzung von Kurzarbeit in Deutschland dargestellt und in einem zweiten Schritt mit dem Einsatz beschäftigungssichernder Maßnahmen in den USA, Australien, Frankreich, Italien und Spanien verglichen. Die Stabilisierungswirkung der Kurzarbeit zeigte sich auch in den hier betrachteten europäischen Ländern Frankreich, Italien und Spanien. Diese Länder hatten die Inanspruchnahme der Kurzarbeit teils noch stärker erleichtert als Deutschland. Bemerkenswert ist dabei, dass es beispielsweise Spanien erstmals gelang, mit dem starken Einsatz von Kurzarbeit die Effekte eines BIP-Rückgangs auf die Beschäftigung spürbar abzubremsen. Einen vergleichbaren beschäftigungssichernden Effekt gab es dagegen in den USA nicht – trotz umfangreicher Wirtschaftshilfen. Das – dort nicht in allen Bundesstaaten angewendete – Kurzarbeitsprogramm konnte nicht in ähnlicher Weise wie in Europa hochskaliert werden. Im Gegensatz dazu ist es in Australien vor allem in der ersten Phase der Pandemie mit einer Alternative zur Kurzarbeit, nämlich einem Lohnkostenzuschuss, gelungen, Beschäftigung zu sichern. IAB-Forschungsbericht 5|2023 6 Die Nutzung der Kurzarbeit in Deutschland wurde dadurch erleichtert, dass auf ein etabliertes Instrument und die damit gemachten Erfahrungen aus der Wirtschafts- und Finanzkrise zurückgegriffen werden konnte. Unabhängig davon stieß der für hiesige Verhältnisse massenhafte Einsatz der Kurzarbeit administrativ an Grenzen, insbesondere angesichts des hohen Maßes an Flexibilität in der Höhe des möglichen Arbeitsausfalls und aufgrund des mehrstufigen Verfahrens der Beantragung und Abrechnung von Kurzarbeit. Im Gegensatz zu Deutschland bezogen sich Länder wie Frankreich, Italien und Spanien bei der Lockerung ihrer Regelungen im Kontext der Coronakrise auf höhere Gewalt (Force majeure). Auch der immense Einsatz von Lohnkostenzuschüssen in Australien ist den schweren Folgen der Coronakrise geschuldet. Mit der Erklärung einer solchen Ausnahmesituation sind Chancen und Risiken verbunden. Werden in einer solchen Lage Zugangsregeln massiv vereinfacht und Leistungen ausgeweitet, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit einer starken Inanspruchnahme. Das Ziel der kurzfristigen Stabilisierung von Beschäftigung und Konjunktur kann damit zwar leichter erreicht werden, zugleich wächst aber das Risiko von Fehlanreizen – was in Italien und Frankreich sowie insbesondere in Australien der Fall war. Der Forschungsbericht diskutiert Lehren aus dem internationalen Vergleich für die Diskussion in Deutschland. Grundsätzlich stehen Regierungen in Zeiten einer heftigen Wirtschaftskrise vor der schwierigen Güterabwägung zwischen (erwünschten) Stabilisierungswirkungen einerseits und (unerwünschten) Effizienzverlusten andererseits. Zu bedenkende Fehlanreize sind dabei insbesondere hohe Mitnahmeeffekte und das Risiko, nicht überlebensfähige Unternehmensstrukturen aufrechtzuerhalten und die Umorientierung hin zu neuen zukunftsträchtigen Geschäftsfeldern zu verlangsamen. Um Fehlanreize zu begrenzen oder auszugleichen, gibt es – wie der internationale Vergleich zeigt – drei Ansatzpunkte: Geeignete Ausstiegsszenarien, passende Kofinanzierungsmodelle und Anreize zur Stärkung der Transformation. Um Kurzarbeit kosteneffizienter zu machen, favorisiert die OECD eine Kofinanzierung durch Firmen. Denn lange Nutzungsdauern können aus Sicht der OECD den betrieblichen Strukturwandel bremsen. Ob und inwieweit dies tatsächlich geschehen ist, lässt sich für die verschiedenen Länder auf dem bisherigen Stand des Wissens nicht abschätzen. Aus deskriptiver Perspektive lässt sich jedoch für Deutschland feststellen, dass eine lange Nutzung nur bei einem recht kleinen Teil von Firmen zu beobachten stattfand. Um Fehlanreize einer langen Nutzung zu reduzieren, könnten stärkere Anreize zur Beendigung der Kurzarbeit gesetzt werden. Eine Möglichkeit ist dabei die Einführung eines „Experience Rating“. Firmen, die Kurzarbeit in starkem Maße und über längere Zeit in schwierigen Zeiten nutzen durften, müssten vorab darüber informiert sein, dass sie dann in normalen Zeiten Rückzahlungen zu leisten haben oder höhere Beiträge fällig werden. Die Einnahmen könnten dann als Rücklage für kommende Krisen dienen. Entsprechende Regelungen gibt es in Italien und im Rahmen des in die US-Arbeitslosenversicherung integrierten Kurzarbeitsprogramms. Durch eine passende Firmenbeteiligung an den Kosten der Kurzarbeit (z.B. in Form eines experience rating) könnte man einer unnangemessenen Konservierung von betrieblichen Strukturen durch Kurzarbeit entgegenwirken und den notwendigen Strukturwandel unterstützen. Dabei ist es offenkundig einigen Ländern (insbesondere Frankreich und Spanien) in höherem Maße gelungen als Deutschland, Kurzarbeit mit Qualifizierung zu verbinden. Spanien ist in diesem Kontext auch IAB-Forschungsbericht 5|2023 7 deshalb von besonderem Interesse, weil neben der Qualifizierung auch Anreize für den Arbeitsplatzwechsel aus Kurzarbeitsbetrieben gesetzt wurden. Schließlich sind auch und gerade in Zeiten schwerer Krisen beim Einsatz von Kurzarbeit Verteilungsfragen ins Blickfeld zu nehmen. Als Versicherungsleistung unterliegt die Kurzarbeit in Deutschland wie das Arbeitslosengeld dem Äquivalenzprinzip und ist auf sozialversicherungspflichtige Beschäftigte beschränkt, Minijobber und Selbstständige sind nicht abgesichert. In den USA beispielsweise wurde das existierende, nur im geringen Umfang genutzte Kurzarbeitsprogramm auf Selbstständige ausgeweitet. Kommen in schweren und langen Krisen Sonderregelungen zum Einsatz, die auf höhere Lohnersatzraten zielen, könnte man erwägen, anstelle einer Anhebung der Sätze im Laufe des Bezugs (wie hierzulande geschehen) sich ähnlich wie in Frankreich dabei auf höhere Lohnersatzraten für niedrigere Einkommen konzentrieren. Fehlt ein Versicherungsschutz, wie bei Selbständigen und Minijobbern, sind im Falle schwerer Krisen ähnlich wie in den USA geeignete Einkommenshilfen zum Ausgleich von Härtefallen zu prüfen. In Deutschland geschah dies beispielsweise durch den vereinfachten Zugang zur Grundsicherung oder zuletzt durch Beihilfen im Kontext der Energiekrise. Summary In the Corona crisis, the use of short-time work in Germany reached unprecedented levels, as during the financial crisis of 2008/2009, proving its usefulness as key rescue measure for the labor market. Quickly after the start of the pandemic, the German government had considerably eased the conditions for firms and employees to receive short-time working benefits, extending the maximum entitlement period during which the benefits could be drawn and granting higher benefit levels after longer benefit receipt. In light of the high level of economic uncertainty, particularly at the beginning of the pandemic, this gave firms a greater planning security with regard to their staff. Despite a rapid decline in short-time working as early as summer 2020, utilization remained at a historically high level up to the year 2022, after a second temporary peak in winter 2020/21. Germany was no exception among OECD countries in its heavy use of short-time work. Elsewhere, government measures to safeguard employment were also implemented on an unprecedented scale during the Corona crisis. The German model of short-time work has served as a role model for many countries, since the financial crisis at the latest. The measures used internationally range from classic short-time work to wage cost subsidies, subsidies for periods of leave and bans on dismissals in times of crisis. However, some countries primarily relied on income transfers to employees. In addition, business aid programs played a major role in stabilizing firms. At the beginning of the Corona crisis, the use of employment protection measures in Germany was rather below average compared with other countries, but it declined much more slowly than in most other countries. This was partly due to the fact that in many countries, force majeure measures were activated on a large scale at the beginning of the Corona crisis, and these measures often expired in 2020 or 2021 at the latest, i.e., at a time when the economic recovery was on its way faster than previously expected. IAB-Forschungsbericht 5|2023 8 This research report investigates the development of the use of short-time work in Germany and compares it with the use of employment stabilization measures in the U.S., Australia, France, Italy, and Spain. The stabilizing effect of short-time work was also evident in the European countries considered here, France, Italy, and Spain. These countries made it even easier to use short-time work. It is noteworthy that with the strong use of short-time work Spain, for example, succeeded for the first time in noticeably mitigating the effects of a GDP decline on employment, while a comparable effect of securing employment was not observed in the U.S. A key reason for this is probably that the U.S. short-time work program - not applied in all states - could not be scaled up in the same way as in Europe. In contrast, Australia succeeded in securing employment with an alternative to short-time work, namely a wage cost subsidy. The use of short-time work in Germany was made easier because it was possible to build on an established instrument and the experience gained with it during the economic and financial crisis. Irrespective of this, the use of short-time work on a massive scale by local standards has reached its administrative limits, particularly concerning the high degree of flexibility in the amount of possible work loss of individual workers compensated for and the multi-stage procedure for applying for and settling short-time work. In contrast to Germany, countries such as France, Italy and Spain referred to force majeure when relaxing their regulations in the context of the Corona crisis. The enormous use of wage subsidies in Australia was the response to the severe consequences of the Corona crisis. There are opportunities and risks associated with declaring such an exceptional situation. If access rules are strongly simplified and benefits made more generous in such a situation, the likelihood of heavy use increases. The goal of stabilizing employment and the economy in the short term can thus be achieved more easily. At the same time, however, the risk of misaligned incentives, which have been observed in Italy and France and especially in Australia, increases. The research report also discusses lessons from the international comparison for the debate in Germany. Basically, in times of a severe economic crisis, countries face the difficult trade-off between (desirable) stabilization effects on the one hand and (undesirable) efficiency losses on the other. The main possible disincentive effects are high deadweight losses and the risk of maintaining non-viable businesses and slowing down reallocation processes to new, promising fields of business activity. As an international comparison shows, there are three approaches to limiting or compensating for disincentives: Appropriate exit scenarios, suitable models of cofinancing by firms, and incentives to strengthen the transformation. To take account of the cost efficiency of short-time work, the OECD favors co-financing by firms, the argument being that a long use of short-term work can slow down economic transformation processes. Whether and to what extent this has actually happened cannot be ascertained for the various countries based on what is known so far. The descriptive evidence for Germany shows that long periods of use were only observed for a very small proportion of firms. In order to reduce disincentives for long use, incentives to end short-time work could be introduced. One possibility is the introduction of an "experience rating" scheme. Firms that use short-time work to a large extent and for a long time during difficult times would have to know in advance that they would then have to make repayments or pay higher contributions in normal times. The revenues could then serve as a reserve for future crises. Similar arrangements exist in IAB-Forschungsbericht 5|2023 15 erneuten Anstieg im Winter 2021/22 auf etwas über 40 Prozent abgesehen – bis zum Sommer 2022 auf unter 30 Prozent ab (Abbildung 1). Abbildung 2 zeigt die Entwicklung des Anteils im Bestand der Kurzarbeitenden in einem Kalendermonat nach der Länge der bisherigen ununterbrochenen Bezugsdauer von Kurzarbeitergeld in dem Betrieb der Kurzarbeitenden. Abbildung 2: Anteil Kurzarbeitende nach Länge des Kurzarbeitergeld-Bezugs des Betriebs Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit Wird Kurzarbeit über längere Zeiträume bezogen, besteht allerdings in Einzelfällen ein Risiko von Fehlsteuerungen, bis hin zum Missbrauch. Es wächst das Risiko, dass Unternehmen nach Ende der Kurzarbeit ihre Beschäftigung nicht mehr auf demselben Niveau halten können, obwohl Beschäftigte zunächst Kurzarbeitergeld bezogen hatten. Nach längerem Bezug könnten schließlich doch betriebsbedingte Entlassungen vorgenommen werden. Und unter den Unternehmen, die in der Coronakrise in Kurzarbeit waren, könnte es einen sehr kleinen Anteil von Unternehmen geben, die am Leben erhalten worden sind, obwohl sie sonst keine wirtschaftliche Zukunft hätten. Ob es solche Entwicklungen in nennenswertem Umfang gegeben hat, lässt sich aufgrund bisher fehlender Informationen über Verlaufsdaten zum Bezug von Kurzarbeitergeld auf der Ebene individuell Beschäftigter nicht beurteilen. Dass dieser Anteil nicht sehr groß sein dürfte, zeigt sich daran, dass es trotz des starken Rückgangs der Zahl der Kurzarbeitenden nicht zu einer Insolvenzwelle kam.1 Daher kann von keiner „Zombifizierung“ 1 Die Zahl der Unternehmensinsolvenzen sank von 18.749 im Jahr 2019 auf 15.841 im Jahr 2020 und 13.993 im Jahr 2021, d.h. während der Coronakrise gingen die Unternehmensinvolvenzen zurück – unter anderen wegen des Aussetzens der Insolvenzantragspflicht. Aber auch die Kurzarbeit dürfte einen Anstieg der Insolvenzen in 2020 und 2021 verhindert haben. Die Unternehmensinsolvenzen stiegen 2022 gegenüber 2021 wieder an (sie lagen beispielsweise im Oktober 2022 um 17,9 Prozent IAB-Forschungsbericht 5|2023 16 von Unternehmen in großem Stil gesprochen werden, wie dies in der Frühphase der Coronakrise von vielen Ökonominnen und Ökonomen befürchtet worden war.2 4 Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung während der Coronakrise im internationalen Vergleich Die Coronakrise hat nicht nur Deutschland, sondern die ganze Welt vor immense arbeitsmarkt- und sozialpolitische Herausforderungen gestellt. Sie führte in vielen Ländern zu umfangreichen staatlichen Stützungsmaßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung, um eine sich verstärkende Rezession und eine Destabilisierung des Arbeitsmarktes zu vermeiden. Die politischen Maßnahmen fielen jedoch von Land zu Land unterschiedlich aus. Die OECD (2021) unterscheidet bei den Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung („job retention schemes“) zwischen direkten Lohnsubventionen und Kurzarbeitsprogrammen, mit und ohne die Möglichkeit einer nur teilweisen Reduktion der Arbeitszeit. Charakteristisch für beide Maßnahmetypen ist, dass sie bei Bedarf, also unter bestimmten Bedingungen, Zahlungen an Betriebe und/oder Beschäftigte bei Weiterbestehen des Beschäftigungsverhältnisses vorsehen. Als Alternative oder als Ergänzung zu Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung im engeren Sinne werden auch Maßnahmen der Einkommenssicherung, insbesondere bei Arbeitsplatzverlust, umgesetzt, um hierdurch Arbeitsplatzanpassungen abzufedern (siehe Giupponi et al. 2022 für eine Erörterung der unterschiedlichen Maßnahmen). In vielen Ländern gab es direkte Zahlungen an private Haushalte zur Einkommenssicherung. In einigen Ländern wurden Dauer und Höhe der Arbeitslosenunterstützung erhöht. Für den internationalen Vergleich fokussiert der vom IAB initiierte wissenschaftliche Diskussionsprozess zu den internationalen Erfahrungen auf die Länder Australien, Frankreich, Italien, Spanien und USA sowie die vergleichende Einschätzung der OECD zur Nutzung von Maßnahmen der Arbeitsplatzsicherung und alternativer Unterstützungsmaßnahmen. Deutschland ist eines der Länder, in denen Kurzarbeit eine etablierte Leistung des Staates als Teil der Arbeitslosenversicherung ist, die in der Krise sofort als Regelleistung genutzt werden konnte.3 Gleiches gilt für Frankreich, Italien und Spanien. In diesen Ländern wurden in der Coronakrise die Zugangsregeln erleichtert und die Unterstützungsleistungen im Fall der Nutzung generöser gestaltet. In Frankreich und Spanien wurde der Zugang in der Coronakrise durch die Feststellung höherer Gewalt (Force majeure) administrativ deutlich erleichtert. In Italien wurden die höher als im Oktober 2021), gleichwohl lagen sie weiter noch deutlich unter dem Vorkrisenniveau (Statistisches Bundesamt 2022a; Statistisches Bundesamt 2022b). 2 Die Mehrzahl der vom ifo-Institut im Rahmen des Ökonomenpanels befragten Ökonominnen und Unternehmen befürchteten 2020, dass durch staatliche Unterstützungsmaßnahmen sogenannte Zombie-Unternehmen entstehen. 86 Prozent der Befragten befürchteten dies, weil die Insolvenzantragspflicht bis zum 1. Oktober 2020 ausgesetzt worden war. 50 Prozent der Befragten waren der Meinung, dass das Kurzarbeitergeld zu Zombie-Unternehmen führte (ifo Institut 2020). 3 Kurzarbeit wird in Deutschland im Falle von starkem, unvermeidbarem, vorübergehendem Arbeitsausfall gewährt, wenn zu erwarten ist, dass die Arbeitsplätze erhalten werden und Arbeitslosigkeit vermieden wird. IAB-Forschungsbericht 5|2023 17 existierenden Programme vereinheitlicht und effizienter organsiert. Italien und Spanien haben zusätzlich zu Beginn der Coronakrise ein Kündigungsverbot bei Bezug der Leistungen eingeführt. Die USA haben zwar ein Kurzarbeitsprogramm, das jedoch in der Coronakrise nicht in großem Umfang genutzt wurde. Zur Abfederung der Krise wurde die Arbeitslosenunterstützung generöser gestaltet und die Dauer der Unterstützung verlängert, die typische Politikreaktion in den USA in einer Rezession. Ergänzt wurde dies durch zusätzliche pauschale Maßnahmen der Einkommensunterstützung. Australien ist eines der Länder, die in der Coronakrise auf eine pauschale und generöse, als Krisenreaktion neu eingeführte Lohnsubvention gesetzt hat. Eine zweite Dimension betrifft die Frage, in welcher Geschwindigkeit die Nutzung der Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung im Verlauf der durch die Pandemie verursachten Wirtschaftskrise zurückgegangen ist. Ein wesentlicher Indikator hierfür ist die mit der Verbesserung der wirtschaftlichen Situation sinkende Nachfrage von Beschäftigten und Unternehmen nach Nutzung dieser Maßnahmen. Vor diesem Hintergrund haben Regierungen die besonderen Krisenmaßnahmen aus dem Frühjahr 2020 im Verlauf der Pandemie abgeschwächt oder wieder gänzlich abgeschafft. In einem Teil der Länder wurden die Maßnahmen auf Firmen oder Beschäftigte eingeschränkt, die besonders stark von der Krise betroffen waren. Tabelle 1: Anteil Beschäftigte in Maßnahmen der Arbeitsplatzsicherung zu Beginn der Coronakrise und am Ende des zweiten Jahrs der Coronakrise In Prozent Deutschland Frankreich Italien Spanien Australien USA OECD April/Mai 2020 15,5 35,3 31,3 21,6 30,5 0,2 20,1 November/Dez. 2021 2,0 1,6 2,5 0,7 0,0 0,0 1,3 März/April 2022 1,2 1,0 1,1 0,6 0,0 0,0 0,9 Quelle: OECD (2022a, S. 3, Figure 1) und OECD (2022b, S. 87, Figure 2.2). In der OECD insgesamt betrug der durchschnittliche Anteil der Beschäftigten, die Maßnahmen der Arbeitsplatzsicherung zu Beginn der Coronakrise im April/Mai 2020 genutzt haben, 20 Prozent (Tabelle 1). In Deutschland war die Nutzung mit 15 Prozent unterdurchschnittlich und damit weit niedriger als in Frankreich (35 Prozent), Italien (30 Prozent) und Spanien (21 Prozent). Eine vergleichbar hohe Nutzung von Lohnsubventionen als Maßnahme der Arbeitsplatzsicherung zeigte sich in Australien mit 30 Prozent, während die Nutzung in den USA unter 1 Prozent lag. Im Zeitverlauf ging die Nutzung der Kurzarbeit und ähnlicher Maßnahmen in den OECD-Ländern sehr schnell zurück, Ende 2021 betrug sie 1,3 Prozent und im Frühjahr 2022 noch 0,9 Prozent (Tabelle 1). In Australien und USA wurden dies Maßnahmen recht schnell nahezu überhaupt nicht mehr genutzt. Unter den betrachteten europäischen Ländern ging die Nutzung in Spanien am schnellsten zurück und betrug im Frühjahr 2022 nur noch etwa 0,5 Prozent. Ausgehend von einem höheren Nutzungsniveau als in Deutschland ging die Nutzung auch in Frankreich und Italien schneller als in Deutschland zurück. Alle drei Länder wiesen im Frühjahr 2022 noch eine Nutzung von etwa 1 Prozent auf, wobei der genaue Prozentwert in Deutschland zu diesem Zeitpunkt noch einer der höchsten der betrachteten sechs Länder ist. Höher als in Deutschland IAB-Forschungsbericht 5|2023 18 lag die Nutzung unter den OECD-Ländern im Frühjahr 2022 nur noch in Belgien und Irland (OECD 2022b, S. 87, Figure 2.2). Im Folgenden wird näher auf die Erfahrungen der hier im Fokus stehenden fünf Länder eingegangen. 4.1 USA: Kurzarbeit nicht nennenswert aktiviert In den USA stieg die Arbeitslosigkeit im Frühjahr 2020 in einer bisher nie gesehenen Geschwindigkeit von unter 4 Prozent auf fast 15 Prozent in der Spitze an (OECD 2022b, S. 23, Figure 1.3 – OECD standardisierte Arbeitslosenquote). Die USA reagierten auf diesen Anstieg unter anderem mit einer Verlängerung und Erhöhung der Arbeitslosenunterstützung und weiteren Transferzahlungen. Seit dem Sommer 2020 baute sich die Arbeitslosigkeit wieder kontinuierlich ab. Im Dezember 2021 erreichte sie wieder das Vorkrisenniveau und liegt seitdem auf niedrigem Niveau. Gleichzeitig hat sich der US-Arbeitsmarkt durch die Coronakrise strukturell verändert: Die Zahl der offenen Stellen liegt nunmehr, ähnlich wie in Deutschland, auf Rekordniveau. Viele Arbeitskräfte haben sich vom Arbeitsmarkt zurückgezogen. Im Vergleich zu früheren Krisen wollte ein höherer Teil der in der Coronakrise Entlassenen nicht zu ihren früheren Arbeitgebern zurückkehren, insbesondere nicht, wenn dies ausschließlich in Präsenz erfolgen sollte, unter anderem auch deshalb, weil Home-Office (working from home) in vielen Jobs für Beschäftigte in den USA zum Standard geworden ist. Das Phänomen des Arbeitsmarktrückzugs (die sogenannte „Great Resignation“) ist bei älteren Frauen am ausgeprägtesten. Das Beschäftigungsniveau erholte sich in den USA recht langsam. Es erreichte erst im Sommer 2022 wieder das Vorkrisenniveau (OECD 2022b, S. 22, Figure 1.2). Während der Covid-19-Pandemie gab es zwei Maßnahmen, die sich in erster Linie auf die Sicherung von Arbeitsplätzen konzentrierten: Short-Time Compensation (STC) und Paycheck Protection Program (PPP), siehe Autor et al. (2022), Rodriguez et al. (2022) und Schludi/Winters (2023d). Im Rahmen des STC-Programms können Arbeitnehmende, deren Arbeitszeit um 10 bis 60 Prozent reduziert wird, anteilige Leistungen der Arbeitslosenversicherung erhalten. Kurzarbeit in einem höheren Umfang als 60 Prozent ist nicht möglich, d.h. das Programm deckt insbesondere keinen temporären Arbeitszeitausfall von 100 Prozent ab. Dieses Kurzarbeitsprogramm existierte schon vor der Coronakrise, allerdings nicht in allen Bundesstaaten. Die Einführung von STC obliegt der Entscheidung der Bundesstaaten. Vor der Coronakrise gab es in 26 Staaten dieses Programm, als 27. Staat wurde es in der Coronakrise von Wyoming auf den Weg gebracht. Die Finanzierung der Leistungen erfolgt aus der Arbeitslosenversicherung, die sich aus einer Lohnsteuer des Bundes (Federal Employment Tax) und Landessteuern (State Unemployment Tax) speist. In Einzelfällen konnten die Leistungen aus STC bzw. aus der Arbeitslosenunterstützung zusammen mit weiteren Maßnahmen der Einkommenssicherung dazu führen, dass das verfügbare Einkommen von Haushalten größer ausfiel als bei Weiterbeschäftigung (Bell et al. 2020). Während der Coronakrise wurde die Anspruchsberechtigung für STC auf Selbständige ausgeweitet. Zudem wurde den Unternehmen gestattet, zuvor entlassene Arbeitnehmer im Rahmen von STC auf Teilzeitbasis wieder einzustellen. Die Bezugsdauer betrug bis zu 52 Wochen. IAB-Forschungsbericht 5|2023 19 Die US-Bundesregierung erstattete die STC-Leistungen bis Ende 2020 für die Dauer von bis zu 26 Wochen. Das STC-Programm, also das Kurzarbeitsprogramm, wurde in USA weit weniger genutzt als in Deutschland. In der Spitze umfasste STC knapp 5 Prozent der Zugänge in Leistungen der Arbeitslosenversicherung, nur einige wenige Staaten wie Michigan, Washington und Oregon erreichten deutlich höhere Nutzungsraten. In der Coronakrise bestanden erhebliche administrative und politische Hürden für eine Ausweitung des STC-Programms – unter anderem im Hinblick auf die unzureichende Infrastruktur zur automatisierten Antragsbearbeitung und - abwicklung. STC unterliegt als Teil der Arbeitslosenversicherung in USA dem sogenannten Experience-Rating, d.h. Firmen, die Beschäftigte in der Vergangenheit entlassen haben oder Leistungen aus dem STC-Programm nutzten, zahlen später einen erhöhten Beitrag zur Arbeitslosenversicherung. Das Experience-Rating konnte in der Coronakrise von einzelnen Staaten aufgrund der finanziellen Unterstützung des Bundes ausgesetzt werden. Im Rahmen des finanziell sehr umfangreichen PPP-Programms wurden etwa 70 Prozent aller kleineren Unternehmen zinsgünstige Darlehen gewährt, um die vor der Pandemie gezahlten Löhne und die Beschäftigung zu erhalten. Wenn der Arbeitgeber seine Lohnsumme beibehält, wird der Teil des PPP-Darlehens erlassen, der für die Deckung der Lohnsumme, die Zinsen für Hypothekenschulden, die Miete und die Nebenkosten verwendet wird. Das PPP-Programm hatte keine ausgeprägte Zielgruppenfokussierung. Für die Gewährung reichte die Betroffenheit durch die Coronakrise und eine Eigenfeststellung, dass es zur Unterstützung der Betriebsaktivität notwendig sei. Autor et al. (2022) kritisieren hohe Mitnahmeeffekte, dahingehend dass das PPP- Programm in großem Umfang Mittel an Unternehmen auszahlte, die keine finanzielle Unterstützung benötigten. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die USA vor allem auf direkte Einkommenszahlungen und Wirtschaftshilfen setzten. Das vorhandene Kurzarbeitsinstrument wurde in einzelnen Bundesstaaten intensiv genutzt, spielte aber insgesamt keine wichtige Rolle bei der Beschäftigungssicherung. Gründe hierfür sind politische und administrative Hürden, die einer breiten Nutzung entgegenstanden. 4.2 Australien: Massiver Einsatz temporärer pauschaler Lohnkostensubventionen Zu Beginn der Coronakrise führte Australien erstmalig eine temporäre, pauschale Lohnkostensubvention ein (JobKeeper wage subsidy), mit dem Ziel der Arbeitsplatzsicherung (Cassels and Duncan, 2020). JobKeeper wurde am 30. März 2020 angekündigt und endete am 28. März 2021. Zu Beginn der Coronakrise umfasste diese an die Firma gezahlte Lohnsubvention pro Beschäftigten 1.500 AUS-Dollar (Australische Dollar) alle zwei Wochen – unabhängig vom Umfang der regulären Arbeitszeit und vom Umfang der tatsächlichen Arbeitszeit während der Pandemie. Für die Auszahlung musste lediglich versichert werden, dass ein Umsatzrückgang von mindestens 30 bzw. 50 Prozent zu erwarten sei. Hierdurch wurden also nicht nur Umsatzverluste ausgeglichen, sondern Unternehmen für pandemiebedingte Verluste in Einzelfällen sogar überkompensiert. Zugleich konnten in dieser wirtschaftlich schwierigen Phase Entlassungen IAB-Forschungsbericht 5|2023 20 weitgehend vermieden werden, allerdings um den Preis, dass die Staatsausgaben in der Folge sehr stark angestiegen sind (siehe Schludi/Winters 2023f). JobKeeper war eine der größten arbeitsmarktpolitischen Einzelmaßnahmen in der Geschichte Australiens, ursprünglich wurde erwartet, dass fast die Hälfte aller Beschäftigten in den Unternehmen unterstützt werden müssten. In der ersten Phase der Coronakrise wurde die Subvention für fast 30 Prozent der Beschäftigten gezahlt. JobKeeper unterstützte sechs Monate lang Unternehmen, die zu Beginn der Pandemie einen erheblichen Umsatzrückgang von mindestens 30 Prozent (50 Prozent, wenn der Umsatz mehr als eine Milliarde AUS-Dollar betrug) für mindestens einen Monat erwarteten. Das Programm wurde so konzipiert, dass es einfach zu administrieren war und schnell umgesetzt werden konnte, um die Unternehmen – und damit auch die Haushalte – in der kürzest möglichen Zeit möglichst stark zu unterstützen. Die garantierte Unterstützung für sechs Monate sollte den Unternehmen Sicherheit geben. Die Lohnkostensubvention wurde nur für Betriebsangehörige geleistet, die am 1. März 2020 im Unternehmen seit mindestens zwölf Monaten tätig waren. Dies bedeutete, dass Unternehmen nicht für unregelmäßig beschäftigte Personen (z.B. in Saisonarbeit) von der Lohnkostensubvention profitieren konnten. Die Schwäche des Programms liegt darin, dass es wohl mit starken Fehlanreizen einherging: Dies betrifft zum einen die pauschale, undifferenzierte Höhe der Lohnsubvention. Zum anderen konnte das Unternehmen die JobKeeper-Zahlung nur dann erhalten, wenn der zu erwartende Umsatzrückgang mindestens 30 bzw. 50 Prozent betrug. Das Unternehmen musste anhand verschiedener, einfach gehaltener Kriterien plausibel darlegen, dass durch die Coronakrise und die damit einhergehenden Einschränkungen in der Geschäftstätigkeit ein solcher Umsatzrückgang zu erwarten war. Es bestand keine Verpflichtung für Arbeitgeber, JobKeeper zurückzuzahlen, wenn der Umsatz die Förderschwelle überschritt – selbst wenn das Unternehmen im Nachgang hohe Gewinne erzielte. Das Umsatzkriterium stellte einen starken Anreiz dar, den mindestens 30- bzw. 50-prozentigen Umsatzrückgang anzugeben und kurzfristig einen Rückgang in dieser Höhe zu realisieren (Cassels and Duncan, 2020). Es bestand immerhin kein negativer Anreiz, die Geschäftsaktivitäten während der Bezugszeit der Subvention von sechs Monate nicht auszuweiten – und tatsächlich erholte sich die Wirtschaft in Australien schneller als im Frühjahr 2020 erwartet. Umso stärker fielen jedoch Mitnahmeeffekte aus und das Umsatzkriterium konnte bei der Wiederbeantragung im September 2021 als Bremse für die wirtschaftliche Erholung wirken. Das ursprüngliche Design von JobKeeper wurde im September 2020 dahingehend geändert, dass die Subvention für vollzeitnahe, erwerbstätige Personen (Arbeitszeit mindestens 20 Stunden pro Woche) auf 1.200 AUS-Dollar und für Teilzeiterwerbstätige mit weniger Stunden auf 750 AUS- Dollar reduziert wurde. Die Subventionshöhe wurde im Januar 2021 nochmals abgesenkt. 4.3 Frankreich: Hohe Nutzung von Kurzarbeit bei unbürokratischer schneller Bewilligung Mit einer Nutzungsquote von 35 Prozent im März/April 2020 gehört Frankreich zu den OECD- Ländern mit der intensivsten Nutzung von Maßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung zu Beginn der Coronakrise. In Frankreich ist Kurzarbeit ein etabliertes Programm, das schon während der IAB-Forschungsbericht 5|2023 21 Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 intensiv genutzt wurde (Cahuc et al. 2021). Letztere Studie warnt jedoch davor, dass die Nutzung der Kurzarbeit in Frankreich zwar zur kurzfristigen Rettung von Arbeitsplätzen geführt habe, aber die Nutzung mit starken und ungerechtfertigten Mitnahmeeffekten (windfall gains) einherging. Die Kurzarbeit nutzenden Unternehmen konnten sich nach der Rezession dank der Arbeitsplatzsicherung rasch erholen. Trotz großer Mitnahmeeffekte kommen Cahuc et al. (2021) aber zu der Einschätzung, dass Kurzarbeit bei der Rettung von Arbeitsplätzen kosteneffizienter war als die mögliche Alternative allgemeiner Lohnkostensubventionen. Das Kurzarbeitsprogramm in Frankreich existiert bereits seit 1951 und wird in der Öffentlichkeit mit den Begriffen Activité partielle (Teiltätigkeit) oder Chômage partiel (Teilarbeitslosigkeit) bezeichnet, d.h. partielle Rückgänge der Arbeitszeit werden durch Zuschüsse unterstützt. In der Coronakrise wurden Umfang und Dauer der Lohnersatzleistung stark erhöht und deren Bewilligung erfolgte schnell und unbürokratisch, da zu Beginn der Krise höhere Gewalt (Force majeure) unterstellt worden ist. In Frankreich kann Kurzarbeit in Anspruch genommen werden, wenn einer der nachfolgenden Gründe greift: (i) wirtschaftliche Lage; (ii) Modernisierung, Umstrukturierung und Umwandlung; (iii) Probleme bei der Versorgung mit Rohstoffen und Energie; (iv) Unfall; (v) außergewöhnlich ungünstige Witterungsbedingungen; (vi) andere außergewöhnliche Umstände. In der Spitze wurde die Nettoersatzquote während der Coronakrise auf 100 Prozent bei einer Beschäftigung zum Mindestlohn und 84 Prozent bei höheren Löhnen bis zum 4,5-fachen des Mindestlohns angehoben, was mehr als 95 Prozent der Lohnempfänger abdeckte (Cahuc 2020). Zudem wurden die Genehmigungs- und Verwaltungsverfahren vereinfacht. Danach galt die Genehmigung zur Inanspruchnahme von Kurzarbeit innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Antrags als erteilt, wenn die Verwaltung nicht antwortete (vorher betrug diese Frist 15 Tage). Dies erleichterte die Inanspruchnahme von Kurzarbeit merklich, wobei ein gewisser Missbrauch nicht ausgeschlossen werden kann. Pierre Cahuc (siehe Interview) hält den Umfang einer solchen Zweckentfremdung für sehr gering, was allerdings empirisch noch zu überprüfen sei, so seine Aussage. In der Krise wurde die Nutzung von Kurzarbeit auf befristete Beschäftigungsverhältnisse erweitert. Nach dem Sommer 2020 wurde die großzügige Kurzarbeiterregelung in Frankreich auf Betriebe beschränkt, die einer administrativen Schließung (z.B. aufgrund von Einschränkungsmaßnahmen im Zuge der Corona-Pandemie) unterlagen. Zugleich wurde im Juli 2020 eine Kurzarbeitsregelung für langfristige Nutzung geschaffen. Diese Regelung ermöglichte es, die Arbeitszeit um bis zu 40 Prozent der gesetzlichen Arbeitsstunden pro Arbeitnehmer innerhalb von 24 Monaten über einen Zeitraum von 36 aufeinanderfolgenden Monaten zu reduzieren und hierfür Lohnersatzleistungen zu erhalten. Die Möglichkeit einer langfristigen Nutzung lief zum Jahresende 2022 aus. Im Verlauf der Krise wurde nach Angaben der OECD (2022a, Figure 3; 2022b, Figure 2.3) der durch die Firmen zu leistende Kostenanteil für die Inanspruchnahme der Kurzarbeit erhöht. Die restriktiveren Kurzarbeitsregelungen ab Sommer 2020 führten zu einem Rückgang der Zahl der Kurzarbeitenden auf rund eine Million. Die Zahl stieg in der zweiten Welle der Corona- Pandemie (November 2020 bis Mai 2021) erneut auf zwei Millionen an. Nach dem Mai 2021 ging IAB-Forschungsbericht 5|2023 22 die Kurzarbeitsnutzung insgesamt allmählich und kontinuierlich zurück bis auf etwa 100.000 Beschäftigte im Juni 2022. Die Kurzarbeitsregelungen in Frankreich sehen die Möglichkeit und finanzielle Förderung der betriebsspezifischen Weiterbildung während Kurzarbeit vor (OECD 2022a, Box 2). Die Teilnahme betrug nach Angaben der OECD rund 20 Prozent und wurde damit nur von einem kleineren Teil der Kurzarbeitenden genutzt, lag damit aber immerhin höher als hierzulande. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Frankreich sein Regelinstrument der Kurzarbeit zu Beginn der Coronakrise für eine massenhafte Nutzung von Firmen und ihren Beschäftigten großzügiger ausgestaltet und administrativ deutlich vereinfacht hat. Im Ergebnis führte dies zu einer deutlich höheren Nutzung als in Deutschland. Schon im Sommer 2020 fanden jedoch schnelle Anpassungen hin zu einem passgenaueren Instrument für bestimmte Fälle statt und die großzügigen Krisenregeln wurden sukzessive zurückgenommen, insbesondere stieg die Kostenbeteiligung der Unternehmen. Die Förderung der betriebsspezifischen Weiterbildung führte zu einer Nutzungsquote von immerhin 20 Prozent während Kurzarbeit, allerdings gab es keinen Fokus auf die Vermittlung von für die Beschäftigung in anderen Betrieben übertragbaren Qualifikationen. 4.4 Italien: Vereinheitlichung eines fragmentierten Systems und vereinfachter Zugang Vor der Coronakrise existierte Kurzarbeit als Regelinstrument für einen Teil der Industrie (vor allem für das Verarbeitende Gewerbe und die Bauindustrie) und wurde während der 2010er Jahre in diesen Wirtschaftsbereichen lange auf hohem Niveau genutzt, was zu der Zeit in diesen Sektoren deutlich über der Nutzung in Deutschland und Frankreich lag (OECD 2022a, Figure 2). Mit der Coronakrise wurde der Zugang in die Kurzarbeit stärker vereinheitlicht und auf gesamtstaatlicher Ebene organisiert. Gleichzeitig wurde eine massenhafte Nutzung ermöglicht, indem Firmen nur die Corona-Betroffenheit als Grund für die Nutzung angeben mussten, ohne dass sie dafür eine wirtschaftliche Notwendigkeit nachweisen mussten. Eine Besonderheit war, dass zu Beginn der Coronakrise die Kurzarbeitsnutzung mit einem Kündigungsverbot verknüpft worden war. Die Nutzung der Kurzarbeit für befristet Beschäftigte und Beschäftigte mit kurzer Betriebszugehörigkeitsdauer wurde erleichtert, die vormals übliche Kostenbeteiligung der Firmen ausgesetzt. Auch mussten die Firmen die finanziellen Leistungen an die Beschäftigten nicht mehr vorstrecken, es erfolgte eine sofortige Auszahlung durch den Staat. Die Zahlungen gingen also direkt an die Beschäftigten. Zu Beginn der Coronakrise lag die Nutzung von Kurzarbeit in Italien deutlich höher als in Deutschland, sie wurde allerdings von Frankreich übertroffen (OECD 2022a, Figure 2). Im Verlauf der Coronakrise wurde das Kündigungsverbot schnell aufgehoben. Nach einem kurzen Anstieg der Kündigungen nach der Aufhebung gingen die Kündigungen jedoch zügig wieder auf das Vorkrisenniveau zurück. Die maximale Nutzungsdauer der Kurzarbeit wurde im Laufe der Krise mehrfach verlängert, die Leistungshöhe blieb dagegen unverändert (OECD 2022b, Figure 2.3). Es gab keine finanziellen Anreize, um die Weiterbildung von Beschäftigten während der Kurzarbeit anzuregen. Bis zum Herbst 2022 waren nahezu alle Sonderregelungen in der Coronakrise ausgelaufen, d.h. seitdem müssen Firmen den wirtschaftlichen Bedarf für Kurzarbeit IAB-Forschungsbericht 5|2023 23 wieder nachweisen. Die Vereinfachung und Konsolidierung der verschiedenen Systeme der Kurzarbeit hat laut Giulia Giupponi (Interview) die Kurzarbeitsregelungen für die gesamte italienische Wirtschaft zugänglich gemacht und ein bürokratisch einfach zu administrierendes System geschaffen. Ausgehend von einem deutlich höheren Nutzungsniveau als hierzulande ging die Kurzarbeit in Italien im Verlauf der Coronakrise langsam and stetig zurück. Ein Grund für den langsamen Rückgang könnte neben der Verlängerung der maximalen Nutzungsdauer laut OECD (2022a) die fehlende direkte Kostenbeteiligung der Firmen sein. Der Rückgang der Kurzarbeitsinanspruchnahme in Italien war jedoch schneller als hierzulande und die Nutzung lag schließlich im Frühjahr 2022 sogar niedriger. Italien weist ein System des Experience-Ratings auf (analog zur Arbeitslosenversicherung in den USA), das durch die institutionellen Reformen während der Coronakrise gestärkt und vereinheitlicht wurde. Firmen zahlen einen höheren Beitrag in die Kasse zur Finanzierung des Kurzarbeitsprogramms, wenn sie in der Vergangenheit Kurzarbeit genutzt haben. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der erleichterte Zugang in Italien die massenhafte Nutzung von Kurzarbeit ermöglicht hat. Die Krise hat zu institutionellen Reformen der fragmentierten Kurzarbeitsregelungen geführt. Das langsame Auslaufen der Sonderregelungen und die fehlende direkte Kostenbeteiligung der Firmen ging mit einem langsamen Rückgang der Nutzung einher, allerdings war auch in Italien der Rückgang der Kurzarbeitsnutzung bis zum Frühjahr 2022 schließlich schneller als in Deutschland. Über Experience-Rating werden Firmen mittelbar an den Kosten der Nutzung von Kurzarbeit beteiligt. 4.5 Spanien: Massenhafte Nutzung, schneller Ausstieg aus Sonderregeln und Reform hin zur Unterstützung von Transformationsprozessen Vor der Coronakrise gab es in Spanien ein nicht in großem Umfang genutztes Kurzarbeitsprogramm, am Anfang der Coronakrise wurde das Programm für den Fall einer höheren Gewalt (Force majeure) verändert, indem es deutlich großzügiger, d.h. mit geringerer betrieblicher Kostenbeteiligung, und einfacher in der Nutzung gestaltet wurde. Die Sozialversicherungsbeiträge wurden wie in Deutschland zu 100 Prozent vom Staat übernommen, das Kurzarbeitergeld entsprach dem Niveau der Arbeitslosenunterstützung und gleichzeitig wurde ein Kündigungsverbot für alle Firmen ausgesprochen. Das Vorliegen der höheren Gewalt wurde im Zwei-Wochen-Rhythmus neu festgestellt und verlängert. In der Spitze waren 20 Prozent der Beschäftigten in Kurzarbeit. Damit erlebte Spanien die erste Rezession, in der der Beschäftigungsrückgang deutlich schwächer als der BIP-Rückgang ausfiel (OECD 2022a, Figure 2). Als erstes EU-Land hatte Spanien schon im Juni 2020 den Status der höheren Gewalt auslaufen lassen und sukzessive die Sonderregelungen zurückgefahren. Die Übernahme der Sozialversicherungsbeiträge wurde reduziert und nach Firmengröße differenziert und es wurden starke finanzielle Anreize für Kurzarbeitende gesetzt, wenn sie einen neuen Arbeitsplatz annehmen würden. Bis zum Jahresende 2020 sank der Anteil der Beschäftigten in Kurzarbeit auf IAB-Forschungsbericht 5|2023 24 etwa 5 Prozent (OECD 2022a, Figure 2) und fiel damit zu diesem Zeitpunkt niedriger aus als in Deutschland, Frankreich und Italien. 2021 wurde die Kurzarbeit weiter stark umgestaltet. Neben dem konjunkturellen Kurzarbeitsprogramm für starke gesamtwirtschaftliche Krisen wurde eine Variante für die strukturelle Transformation einzelner Wirtschaftszweige eingeführt. Mit der Reform wurde die Förderung von Umschulung und beruflicher Weiterbildung ausgeweitet. Die Reform führte auch ein, dass den die Kurzarbeit nutzenden Firmen eine Weiterbeschäftigungspflicht bis sechs Monate nach Auslaufen der Nutzung auferlegt wird. Ein allgemeines Kündigungsverbot war nicht vorgesehen. Mit den Reformen ist die Kostenbeteiligung der Firmen bis Ende 2021 in etwa gleichem Umfang wie in Deutschland gestiegen. Die Dauer des Kurzarbeitergeldbezugs betrug bis zu zwei Jahre. Voraussetzung für die maximale Dauer war eine mindestens sechsjährige sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Die Lohnersatzquote lag bei 70 Prozent. Spanien ist es gelungen, dass fast 30 Prozent der Kurzarbeitenden an betriebsspezifischer Weiterbildung (OECD 2022a, Box 2) teilnehmen konnten, ein vergleichsweise hoher Wert, der – wie in Frankreich – weit über der Weiterbildungsquote während der Kurzarbeit hierzulande liegt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Spanien sein Regelinstrument der Kurzarbeit zu Beginn der Coronakrise für eine massenhafte betriebliche Nutzung großzügiger ausgestaltet und administrativ deutlich vereinfacht hat, was zu einer höheren Nutzung als in Deutschland führte. Schon im Sommer 2020 wurden die Kostenbeteiligung der Firmen branchenspezifisch erhöht und zusätzlich Anreize für Firmenwechsel gesetzt. In einer umfassenderen Reform 2021 wurde eine Variante eines Kurzarbeitsprogramms für Branchen im Strukturwandel entwickelt, das weitere Anreize für betriebsspezifische Weiterbildung bei gleichzeitiger Weiterbeschäftigungspflicht nach Auslaufen der Nutzung von Kurzarbeit vorsieht. Spanien erzielte im Ländervergleich die höchste Weiterbildungsquote unter den Kurzarbeitenden. 5 Schlussfolgerungen Vor allem in der frühen Phase der Coronakrise hatte der starke Einsatz von Kurzarbeit hierzulande einen massiven Rückgang der Beschäftigung verhindert und zur Stabilisierung der Wirtschaft beigetragen. Das etablierte Kurzarbeitsinstrument hat sich damit wie schon in der Wirtschafts- und Finanzkrise durch die schnelle Nutzbarmachung und die Möglichkeiten des erleichterten Zugangs bewährt. Die Stabilisierungswirkung der Kurzarbeit zeigte sich auch in den hier betrachteten europäischen Ländern Frankreich, Italien und Spanien. Die europäischen Länder hatten die Möglichkeiten der Inanspruchnahme der Kurzarbeit teils noch stärker erleichtert. Bemerkenswert ist dabei, dass beispielsweise in Spanien mit dem starken Einsatz von Kurzarbeit die Effekte eines BIP-Rückgangs auf die Beschäftigung spürbar abgebremst werden konnten, ein vergleichbarer Effekt dagegen in den USA nicht zu beobachten ist. Ein wesentlicher Grund hierfür dürfte sein, dass das dort nicht in allen Bundesstaaten angewendete Kurzarbeitsprogramm nicht in ähnlicher Weise hochskaliert werden konnte wie in Europa. Im Gegensatz dazu ist es in Australien mit einer Alternative zur Kurzarbeit, nämlich einem Lohnkostenzuschuss, gelungen, Beschäftigung zu sichern. IAB-Forschungsbericht 5|2023 31 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Nutzung der Kurzarbeit in Deutschland seit 2020 ........................................................ 14 Abbildung 2: Anteil Kurzarbeitende nach Länge des Kurzarbeitergeld-Bezugs des Betriebs .......... 15 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Anteil Beschäftigte in Maßnahmen der Arbeitsplatzsicherung zu Beginn der Coronakrise und am Ende des zweiten Jahrs der Coronakrise ................................... 17 Impressum IAB-Forschungsbericht 5|2023 Veröffentlichungsdatum 19. April 2023 Herausgeber Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit Regensburger Straße 104 90478 Nürnberg Nutzungsrechte Diese Publikation ist unter folgender Creative-Commons-Lizenz veröffentlicht: Namensnennung – Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 International (CC BY-SA 4.0) https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de Bezugsmöglichkeit dieses Dokuments https://doku.iab.de/forschungsbericht/2023/fb0523.pdf Bezugsmöglichkeit aller Veröffentlichungen der Reihe „IAB-Forschungsbericht“ https://iab.de/publikationen/iab-publikationsreihen/iab-forschungsbericht/ Website https://www.iab.de ISSN 2195-2655 DOI 10.48720/IAB.FB.2305 Rückfragen zum Inhalt Bernd Fitzenberger Telefon: 0911 179-3113 E-Mail: [email protected] Ulrich Walwei Telefon: 0911 179-3083 E-Mail: [email protected]