Folgen von Sub- und Reurbanisierungsprozessen für die ländliche Entwicklung der Metropolregion Hamburg

Teuber, Mark-Oliver; Wedemeier, Jan Book Part Folgen von Sub- und Reurbanisierungsprozessen für die ländliche Entwicklung der Metropolregion Hamburg Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Teuber, Mark-Oliver; Wedemeier, Jan (2019) : Folgen von Sub- und Reurbanisierungsprozessen für die ländliche Entwicklung der Metropolregion Hamburg, In: Scholich, Dietmar (Ed.): Reurbanisierung zwischen Wunsch und Wirklichkeit: Ein Blick auf nordwestdeutsche Städte und Regionen, ISBN 978-3-88838-423-3, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 154-173, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-4233098 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/205060 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Hannover 2019 Arbeitsberichte der ARL 27 154 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT Mark-Oliver Teuber, Jan Wedemeier FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG DER METROPOLREGION HAMBURG Gliederung 1 Einleitung 2 Strukturelle Entwicklung der Metropolregion Hamburg 2.1 Ausgangslage im Umland – Strukturen und Trends 2.2 Zukünftige Entwicklung der Bevölkerung 2.3 Folgen für die Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen 3 Beispiele von Anpassungsstrategien der peripheren Räume und die Rolle der Metropolregion Hamburg 3.1 Die Bedeutung der Landesplanung für die Metropolregion Hamburg 3.2 Die Rolle der Metropolregion Hamburg für die ländliche Entwicklung 3.3 Handlungsempfehlungen 4 Fazit Literatur Kurzfassung Der fortlaufende Trend zur Urbanisierung stellt eine bedeutende Herausforderung für ländlich-periphere Räume dar. Diese grundsätzliche Feststellung lässt sich auf die äußeren Kreise der Metropolregion Hamburg übertragen. Während die Kernstadt Hamburg und die direkt umliegenden Kreise an Bevölkerung hinzugewinnen, sind die peripheren Kreise der Metropolregion mit starken Einwohnerverlusten, kombiniert mit einem zunehmenden Durchschnittsalter der Bevölkerung, konfrontiert. Diese Trends ziehen veränderte Anforderungen an die Daseinsvorsorge im ländlichen Raum nach sich. Schon heute ist das Angebot an öffentlicher, medizinischer und sozialer Infrastruktur in der Peripherie im Vergleich zum Durchschnittswert der Metropolregion geringer. Da für die Zukunft von weiteren Bevölkerungsrückgängen von mehr als 5% auszugehen ist, dürften die Investitionen in die Daseinsvorsorge und damit das entsprechende Angebot in den Peripheriekreisen weiter rückläufig sein, was mit negativen sozioökonomischen Folgen – bedingt durch eine sinkende Standortattraktivität – verbunden ist. Infolge dieser Entwicklungen stellt das Zentrale-Orte-System einen entscheidenden Baustein der öffentlichen Daseinsvorsorge der Zukunft dar, muss aber zunehmend flexibel adressiert werden, um den zukünftigen Herausforderungen zu begegnen. Schlüsselwörter Metropolregion Hamburg – Entwicklung der Ränder der Metropolregion – Daseinsvorsorge – Bedeutung der Raumplanung 155FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG The consequences of processes of suburbanisation and reurbanisation for the rural development of the Metropolitan Region of Hamburg Abstract The continued urbanisation trend represents a significant challenge for areas of the rural periphery. This fundamental observation can be applied to the outer districts of the Metropolitan Region of Hamburg. While the inner city of Hamburg and the districts directly surrounding it are gaining population, the peripheral districts of the metropolitan region are confronted with a pronounced loss of population, combined with the advancing average age of residents. These trends alter the services of general interest required in rural areas. Even today the provision of public, medical and social infrastructure in the periphery is less than the averages for the metropolitan region. As it can be assumed that the population will fall by more than 5% in the future, it seems likely that investment in services of general interest and thus the provision of the same will continue to decline in the peripheral districts. This has negative socioeconomic impacts, linked to the declining attractiveness of the locations. Due to these developments the central place system represents an important cornerstone for public service provision of the future, but must be flexibly addressed in order to meet the challenges to come. Keywords Metropolitan Region of Hamburg – development of the periphery of the Metropolitan Region – services of general interest – significance of spatial planning 1 Einleitung Die Metropolregion Hamburg ist ein Zusammenschluss von insgesamt 17 Landkreisen und drei kreisfreien Städten aus den Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie dem Stadtstaat Hamburg.1 Hamburg stellt hierbei das wirtschaftliche und kulturelle Zentrum der Metropolregion dar. In der jüngeren Vergangenheit hat sich die Bevölkerung Hamburgs und der direkt umliegenden Kreise deutlich dynamischer als in den peripher liegenden Regionen entwickelt. Diese typischen Kennzeichen der Reurbanisierung betreffen nicht nur die Metropolregion Hamburg. Sie stellt hierfür lediglich ein Beispiel dar, das sich ebenso auf andere räumliche Agglomerationen übertragen lässt. Der Trend, dass sich Menschen zunehmend in hoch verdichteten Räumen oder ihrem unmittelbaren Umland niederlassen, dürfte in der Zukunft fortbestehen, sich möglicherweise aber auch noch verstärken. Dies ist einerseits darauf zurückzuführen, dass insbesondere junge Menschen für Ausbildung oder Studium zunehmend in die Metropolen strömen, da die Angebote an beruflichen, 1 Die Metropolregion ist eine Verwaltungskooperation ohne eigene Körperschaft und verfügt damit über keine eigene Rechtsfähigkeit. Die Zusammenarbeit ist in einem Staatsvertrag der beteiligten Bundesländer (Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein) sowie in einem Kooperationsvertrag der zugehörigen Kommunen geregelt (vgl. Staatsvertrag 2012; Metropolregion 2017). Weitere Trägerorganisationen sind die Industrie- und Handelskammern (Hamburg, Flensburg, Kiel, Lübeck, Lüneburg-Wolfsburg, Schwerin und Stade), Handwerkskammern, Unternehmensverbände (UV Nord) sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund Nord (vgl. Metropolregion Hamburg 2018a). 156 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT kulturellen und sozialen Aspekten hier besonders hoch sind. Darüber hinaus sind die Städte vor allem auch für Zuwanderer aus dem Ausland attraktiv, da der Ausländeranteil hier aufgrund von Migrationsnetzwerken höher als im Bundesdurchschnitt sowie die Anzahl der Arbeitsplätze größer ist, was anziehend auf Fachkräfte aus dem Ausland wirkt (vgl. Quantum Research 2015). Im Zuge des demografischen Wandels wird der Bedarf an ausländischen Fachkräften stetig wachsen, was in der Folge die Reurbanisierung weiter antreibt. Für die nördlichste der deutschen Metropolregionen bedeutet dies, dass die Kernstadt Hamburg und der engere Verflechtungsraum mit weiteren Bevölkerungszuwächsen rechnen können, während sich die peripher-ländlichen Räume der Metropolregion gleichzeitig auf eine Ausdünnung der Bevölkerungszahlen einstellen müssen. Vor diesem Hintergrund wird in diesem Artikel untersucht, welche Folgen Bevölkerungsrückgang und Alterung auf die Daseinsvorsorge (z.  B. Gesundheitsversorgung, Nahversorgung, öffentliche Bildungsangebote) ländlicher Gebiete haben. Hierzu werden in Abschnitt 2 zunächst die Folgen der Reurbanisierung Hamburgs und die entsprechenden Auswirkungen auf das Umland betrachtet. Die unterschiedlichen Strukturen und Trends sowohl bezüglich demografischer, aber auch ökonomischer Aspekte zwischen den Kreisen der Metropolregion bedingen für die Zukunft verschiedene Entwicklungspfade der soziodemografischen Strukturen. Dies wiederum ist mit unterschiedlichen Implikationen für die Daseinsvorsorge verbunden, da rückläufige Bevölkerungszahlen und Veränderungen in der Altersstruktur mit erheblichen Anforderungen an die Landes- bzw. Regionalplanung einhergehen. Angesichts bereits heute teils sehr niedriger Bevölkerungsdichten – insbesondere in den peripher liegenden Kreisen der Metropolregion – wird die Bedeutung von Mittel- und Oberzentren für die Versorgung der ländlichen Räume auf Kreisebene beleuchtet. Darauf aufbauend wird im dritten Abschnitt betrachtet, ob die gegenwärtige Landesplanung Antworten auf die Veränderungen durch Alterung und Urbanisierung findet und genügend Spielräume für Anpassungen bietet. 2 Strukturelle Entwicklung der Metropolregion Hamburg 2.1 Ausgangslage im Umland – Strukturen und Trends Die 20 zur Metropolregion Hamburg gehörenden Landkreise und kreisfreien Städte sowie die Stadt Hamburg unterscheiden sich in ihrer sozioökonomischen Struktur erheblich. Während Hamburg das prosperierende Zentrum der Metropolregion darstellt, nimmt die regionale Standortattraktivität immer stärker ab, je weiter man sich von Hamburg entfernt. Dies betrifft insbesondere die in der Peripherie liegenden Landkreise ohne direkte Kreisgrenze an die Hansestadt (vgl. Abbildung 1). Tabelle 1 gibt einen Überblick über den Status quo bezüglich Bevölkerungsstand und -dichte sowie die ökonomische Situation der Landkreise und kreisfreien Städte der Metropolregion, bewertet anhand der Produktivität (Bruttowertschöpfung je Erwerbstätigen am Arbeitsort) im Jahr 2015. Als Peripheriekreise werden alle Landkreise bezeichnet, die am äußeren Rand der Metropolregion liegen und keine direkte Grenze zum Stadtstaat Hamburg aufweisen. 157FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG Abbildung 1: Metropolregion Hamburg / Quelle: Eigene Darstellung Etwa 28  % der Bevölkerung der Metropolregion Hamburg leben in den Peripheriekreisen (vgl. Tabelle 1). Diese sind mit durchschnittlich 76 Einwohnern je Quadratkilometer gleichzeitig erheblich dünner besiedelt als die inneren Landkreise und der Durchschnitt der Metropolregion. Im Vergleich zum Bevölkerungsanteil ist die Wirtschaftskraft im äußeren Rand der Metropolregion deutlich geringer. Lediglich 18,8  % der gesamten Bruttowertschöpfung wurden 2015 dort erwirtschaftet (vgl. Statistische Ämter der Länder 2017). Dies ist hauptsächlich auf die niedrigere Produktivität in den 158 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT zugehörigen Landkreisen zurückzuführen, die sich im Wesentlichen aufgrund der geringeren Konzentration von wissensintensiven Industrien und Dienstleistungen im Vergleich zur gesamten Metropolregion ergibt. Bevölkerung (Stichtag 31.12.) Bevölkerungsdichte Produktivität* in Euro Lübeck (Stadt) 216.253 983 56.346 Neumünster (Stadt) 79.197 1.080 55.577 Dithmarschen 132.917 94 62.387 Herzogtum Lauenburg 192.999 148 54.086 Ostholstein 199.574 142 48.779 Pinneberg 307.471 445 59.476 Segeberg 267.503 193 59.193 Steinburg 131.457 124 66.689 Stormarn 239.614 301 61.395 Hamburg (Stadt) 1.787.408 2.261 80.875 Cuxhaven 198.103 96 57.511 Harburg 248.122 191 56.929 Lüchow- Dannenberg 50.128 40 52.621 Lüneburg 180.719 131 51.002 Rotenburg (Wümme) 163.253 78 57.231 Heidekreis 140.264 73 56.789 Stade 200.054 154 60.232 Uelzen 93.131 64 51.683 Schwerin (Stadt) 96.800 704 49.317 Nordwestmecklenburg 156.270 74 49.965 Ludwigslust- Parchim 214.113 45 47.033 Metropolregion HH 5.295.350 180 66.894 Peripheriekreise 1.479.210 76 54.730 * Bruttowertschöpfung je Erwerbstätigen am Arbeitsort Tabelle 1: Sozioökonomischer Status quo 2015 / Quelle: Eigene Zusammenstellung, Daten: Statistische Ämter der Länder 2017; Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2017 159FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG Die Mehrzahl der Peripheriekreise ist in der Vergangenheit mit erheblichen Bevölkerungsverlusten konfrontiert worden. Während die Bevölkerung in der Metropolregion zwischen den Jahren 2000 und 2015 um 4,8  % gewachsen ist, hat die Einwohnerzahl in der Peripherie um 2,3  % abgenommen. Insbesondere Ludwigslust-Parchim mit einem Minus von 9,5  %, aber auch Nordwestmecklenburg (-4,7  %), Lüchow-Dannenberg (-3,8  %) und Uelzen (-3,6  %) haben deutliche Bevölkerungsrückgänge zu verzeichnen. Die Entwicklung der Erwerbstätigkeit verlief in den Peripheriekreisen zwar positiv (+2,8  %), der Zuwachs fiel im Vergleich zur gesamten Metropolregion (+10  %) jedoch deutlich geringer aus (vgl. Abb. 2). Die Peripheriekreise sind fett dargestellt. Abbildung 2: Bevölkerungs- und Erwerbstätigkeitsentwicklung zwischen den Jahren 2000 und 2015 / Quellen: ETR 2017; Statistische Ämter der Länder 2017; Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2017 Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Regionen nimmt immer stärker ab, je weiter der jeweilige Kreis von Hamburg entfernt ist. Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass viele Menschen, die ihren Wohnort außerhalb Hamburgs wählen, zum Arbeiten in die Hansestadt pendeln. Viele Peripheriekreise scheiden für einen Großteil dieses Personenkreises jedoch als Wohnort aus, da das Einpendeln nach Hamburg zu viel Zeit in Anspruch nimmt. Es gilt allerdings zu berücksichtigen, dass beispielsweise Einwohner der südlichen und westlichen Landkreise der Metropolregion Hamburg auch nach Bremen bzw. Hannover pendeln. Nichtsdestotrotz stellt Hamburg aufgrund 160 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT seiner allgemein hohen und herausragenden Bedeutung als Wirtschaftsstandort innerhalb der Metropolregion für diese Pendler ein potenzielles Ziel dar. Wie Abbildung 3 zeigt, ist die Bevölkerungsentwicklung in den Landkreisen und kreisfreien Städten der Metropolregion negativ mit den Fahrzeiten nach Hamburg korreliert. Die Peripheriekreise sind fett dargestellt. Abbildung 3: Zusammenhang von Reisezeiten nach Hamburg und Bevölkerungswachstum / Quellen: ETR 2017; Google Maps 2017; Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2017 Dargestellt ist der Zusammenhang zwischen der Fahrzeit2 nach Hamburg mit dem Pkw (mittwochs um 8 Uhr) und der Bevölkerungsentwicklung zwischen 2000 und 2015. Es zeigt sich, dass sich die Bevölkerung in den Kreisen mit hohen Fahrzeiten nach Hamburg schwächer entwickelt hat. Nimmt die Fahrzeit um zehn Minuten zu, so ist das Bevölkerungswachstum um 1,8 Prozentpunkte schwächer ausgefallen. Die Fahrzeiten erklären 48  % der Variation des Bevölkerungswachstums zwischen den Kreisen. Die unterstellte kausale Beziehung zwischen den Fahrzeiten nach Hamburg und der Entwicklung der Bevölkerung besteht in den Wanderungen.3 Innerhalb der Metropolregi- 2 Zur Ermittlung der Fahrzeiten nach Hamburg wird als Startpunkt jeweils das geografische Zentrum eines Kreises verwendet. Die Fahrzeit wurde mit einer Stichprobe zur Hauptpendlerzeit um 8 Uhr morgens an einem Mittwoch gezogen. Die so ermittelte relative Fahrzeit wurde herangezogen, da die Betrachtung des Raums in Zeiteinheiten insofern der absoluten Entfernung vorzuziehen ist, da entscheidend ist, in welcher Zeit der Raum überwunden werden kann (und nicht wie weit die Entfernung ist). Auf eine Betrachtung der Fahrzeiten mit dem ÖPNV wird hier verzichtet, da ausgehend von den geografischen Startpunkten auf der Analyseebene (Kreisebene) oftmals keine sinnvolle Verbindung nach Hamburg besteht. Die Pkw-Fahrzeiten werden daher als Proxy herangezogen. Da die Analyse auf Kreisebene durchgeführt worden ist, kann das Ergebnis entsprechend für die einzelnen Gemeinden anders ausfallen, sofern hier die spezifischen Verbindungen des ÖPNV mit der Stadt Hamburg im Detail abgebildet werden können (vgl. z.B. Geoportal Metropolregion Hamburg 2018). 3 Der Zusammenhang wurde auf Basis der Wanderungsstatistik überprüft und validiert, indem die natürlichen Bevölkerungsbewegungen ausgeschlossen wurden. 167FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG telzentralen Angebote gewährleisten zu können. Diese Typologie könnte auch für andere Mittelzentren der Metropolregion Hamburg sinnvoll sein. Allerdings ist in der Landesplanung eine trennscharfe Abgrenzung für die Ausweisung von Teilfunktionen bzw. Nutzungsansprüchen (z.B. die Ziele zur Erfüllung eines Einzelhandelsstandorts) vorgeschrieben, um die Regelungsmethodik der Planung nicht aufzuweichen. Auf der Grundlage von Fachplanungen erarbeiten Landes- und Regionalplanung raumwirksame Entwicklungsvorstellungen in einem mittelfristigen Zielkorridor hinsichtlich der Nutzungsansprüche für das Land bzw. dessen Teilräume. Nutzungskonflikte können dabei zum Beispiel beim Bau von Straßen- und Schieneninfrastruktur als auch in der Standortausweisung von Gewerbe, Handel und Siedlungen entstehen, da die Nutzungsansprüche sich im Zeitverlauf verändern können (z.B. aufgrund der demografischen Entwicklung). Dies widerspricht jedoch der oben beschriebenen Flexibilität: Letztlich muss laufend eine grundlegende Änderung der Landesplanung erfolgen, um die Flexibilität zu erhöhen, was die Komplexität jedoch vergrößert und die Anforderungen an die Landes- und Regionalplanung überbeansprucht. Dies ist ein klassischer Zielkonflikt, da die raumwirksamen, planerisch-mittelfristigen Entwicklungsvorstellungen nicht zeitgleich mit einer Flexibilisierung vereinbar sind. Nichtsdestotrotz ermöglichen die einzelnen Planungen heute, dass ein zeitgemäßes Angebot an Einrichtungen zur Versorgung im Grundsatz erstellt werden kann. Zudem sind regionale oder interkommunale Anpassungen i.S. einer Neuordnung der Gebietsabgrenzungen zur Sicherung der Daseinsvorsorge möglich, auch wenn hier nur auf kommunale Ebene zurückgegriffen wird. Es lässt sich festhalten, dass die gegenwärtige Entwicklung der Metropolregion und die Antworten durch die Landesplanung sich defragmentiert darstellen, da jedes Bundesland eine eigene Landesplanung vorhält, aber keine koordinierende bzw. institutionalisierte Antwort auf die derzeitige demografische Entwicklung – auch auf den Boom Hamburgs mit hohem Bevölkerungswachstum – hat.9 Die Metropolregion Hamburg hat gegenwärtig nicht den notwendigen Handlungsrahmen, die Gestaltungsfragen für ihre Teilräume zu beantworten, da die Zuständigkeit in den Bereich der jeweiligen Bundesländer (der Träger der Metropolregion) und (Land-)Kreise fällt. Jedoch gibt es gegenwärtig Tendenzen, neue Leitprojekte zum Wohnen für das Hamburger Umland zu entwickeln, sowie die Einbettung in die Landesplanung zu ermöglichen (vgl. Sempell 2017). Dies ist auch notwendig, um den Wohnraumdruck aus dem Hamburger Markt zu nehmen und die umliegenden Räume zu stärken. Insgesamt lässt sich feststellen, dass es eine Notwendigkeit zur Flexibilisierung des Zentrale-Orte-Konzepts gibt, da die wirtschaftliche Dynamik als auch die sozioökonomische Veränderung den Handlungsdruck erhöht hat. Die exemplarischen Beispiele der Raumplanung zeigen auf, dass eine Flexibilisierung der räumlichen Entwicklung zugutekommen und dieser damit zugleich, in Zusammenarbeit mit der Regionalpolitik, eine wachsende Rolle zugewiesen werden könnte. 9 Die strategischen Rahmen der Landesplanung sind: „Grüne, gerechte, wachsende Stadt am Wasser – Perspektiven der Stadtentwicklung für Hamburg“ (vgl. Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt 2014); „Landesraumordnungs-Programm (LROP)“ für Niedersachsen (vgl. Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2012); „Landesraum-entwick- lungs-programm (LEP)“ für Mecklenburg-Vorpommern (vgl. Ministerium für Energie, Infrastruktur und Digitalisierung 2016); „Landesentwicklungsplan (LEP)“ für Schleswig-Holstein (vgl. Der Ministerpräsident – Staatskanzlei 2010). 168 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT 3.2 Die Rolle der Metropolregion Hamburg für die ländliche Entwicklung Die Metropolregion Hamburg hat eine hohe Zentralitätsfunktion, unter anderem hat Hamburg für das mecklenburg-vorpommerische, niedersächsische und schleswig-hol- steinische Umland oberzentrale Bedeutung, daneben sind in der Metropolregion weitere Oberzentren, wie Lübeck und Lüneburg, sowie weitere Mittelzentren, wie Rotenburg (Wümme) oder auch Soltau, zu finden. Die Metropolregion kann im Gesamten nur durch die Entwicklung aller Mitgliedsregionen gewinnen, obgleich das unmittelbare Umland durch die Wirtschaftskraft der Kernstadt Hamburg überproportional profitiert. Dies betrifft somit auch den Zugewinn von Neu-Hamburgern, die aus anderen Teilen Deutschlands oder aus dem Ausland zuwandern (vgl. Anders/Lau/Süß et al. 2016). Allerdings, dies zeigen die Ergebnisse, verliert Hamburg an Strahlkraft, je weiter die Regionen vom Zentrum entfernt liegen. Die Ausnahmen bilden dezentrale Lagen, von denen vergleichsweise schnelle Verbindungen nach Hamburg gegeben sind, d.h. nicht die absolute, sondern die relative Entfernung spielt eine zentrale Entwicklungsrolle. Die Metropolregion Hamburg soll dabei Größenvorteile hinsichtlich Unternehmen, Arbeitsmarkt, Versorgung und Verkehr realisieren, um die Zentralität im europäischen Kontext zu erhöhen. Diese übergeordnete Zentralität kommt jedoch in den peripheren Landkreisen kaum bzw. nur eingeschränkt an. Letztlich ist die Metropolregion in ihrer Funktionalität hinsichtlich einer verflochtenen Arbeitsmarktregion, die von der Kernstadt Hamburg ausgeht, zu groß gewählt. Durch die Metropolregion können keine wertgleichen Lebensverhältnisse – wie von der Raumordnung angedacht – in allen Teilregionen ermöglicht werden. Zudem entspricht die Metropolregion Hamburg nicht zwangsläufig ihrer angedachten Funktion. In funktionaler Dimension ist eine Metropolregion als Standort mit metropolitanen Einrichtungen – die großräumig wirksame Steuerungs-, Innovations- und Dienstleistungsfunktionen ausüben – und als Motor der Regional- und Landesentwicklung gedacht (vgl. Schlitte/Sünner/Wedemeier et al. 2014). Durch Flächenzuwachs – wie zuletzt in 2017 geschehen – kommt der Metropolregion jedoch keine wachsende metropolitane Bedeutung zu. Einerseits können periphere Regionen wie Ludwigslust-Parchim, Lüchow-Dannenberg und Nordwestmecklenburg nicht an Zentralität hinzugewinnen, andererseits kann die Metropolregion selbst hierdurch keine Größenvorteile aus dem Verbund erzielen. Es bleiben die eher symbolhaften Vorteile der Angliederung an die Metropolregion, wenn sich nicht die verkehrliche Erreichbarkeit der peripheren Räume zum Zentralen Ort Hamburg verbessert. Dies scheint aufgrund der Entleerung der peripheren Räume der Metropolregion eher unwahrscheinlich. Dies wird insbesondere deutlich, wenn die Fläche der Metropolregion verteilt nach Bundesländern betrachtet wird (Niedersachsen 26%, Mecklenburg-Vorpommern 30%, Schleswig-Holstein 52%) und zu dem jeweiligen Bevölkerungsanteil der Metropolregion in Relation gesetzt wird (Niedersachsen 16%, Mecklenburg-Vorpommern 23%, Schleswig-Holstein 62%) (vgl. Anders/Lau/Süß et al. 2016). Danach ist Niedersachsens Anteil an der Bevölkerung relativ gering, obwohl der entsprechende Flächenanteil vergleichsweise hoch ist (Verhältnis 0,61 in Niedersachsen, 0,78 in Mecklenburg-Vorpommern und 1,19 in Schleswig-Holstein). Dies bedeutet, dass die Kreise der 169FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG Metropolregion in Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern im Durchschnitt zu dünn besiedelt sind, um hinsichtlich des Aspekts der Zentralität durch die Metropolregion an Gewicht zu gewinnen. Noch deutlicher wird dies, wenn die Flächenproduktivität der Metropolregionen herangezogen wird. In diesem Fall findet sich die Metropolregion Hamburg etwa mit Berlin-Brandenburg auf einem Niveau wieder.10 Um den durch den Trend des demografischen Rückgangs und Alterns entstehenden Herausforderungen in ländlich-peripheren Räumen zu begegnen, werden bereits heute von verschiedenen Institutionen – wie den zuständigen Ressorts in den Ländern, Wirtschafts- und Verkehrsministerien oder auch öffentlich-rechtlichen Körperschaften – Maßnahmen ergriffen. Beispielsweise soll die Raumentwicklungspolitik zur Stärkung von Wachstums- und Innovationspotenzialen in den Regionen beitragen und die besonderen Anforderungen in Regionen mit starken Bevölkerungsrückgängen und starkem Anwachsen des Anteils älterer Menschen berücksichtigen (vgl. Metropolregion Hamburg 2018b; MKRO 2006, 2016; Siedentop/Uphues 2015). Daher ist es folgerichtig, dass u.  a. die Industrie- und Handelskammern und der Bezirk Nord des Deutschen Gewerkschaftsbundes im Jahr 2017 der Metropolregion Hamburg beigetreten sind. Nach den zugehörigen Leitbildern und Handlungsstrategien sollen die Metropolregionen in Deutschland auch die Verantwortungsgemeinschaft für die regionale Entwicklung stützen und (neue) Kooperationsformen der Zusammenarbeit entwickeln. Letztlich ist es das festgelegte Ziel, auch künftig wertgleiche Lebensverhältnisse in allen Regionen Deutschlands zu ermöglichen. Allerdings gilt, und hier sollte neben der Zusammenarbeit im Verkehrsverbund und der weiteren Zusammenarbeit zur Verkehrsplanung der dritte Schwerpunkt liegen, dass die Siedlungstätigkeit nicht ausschließlich auf leistungsfähige Zentrale Orte, sondern auch auf kleinere Mittelzentren auszurichten ist (vgl. Beitrag Steinführer/Kohring und Beitrag Matthes in diesem Band). Dies wird den Wohnungsmarktdruck durch die Reurbanisierung schmälern können und die Bedeutung der europäischen Metropolregion Hamburg als Ganzes stärken. Das Beispiel der Metropolregion Hamburg zeigt auch, dass der Regionalplanung damit eine wachsende Bedeutung von regionalen Kooperationen zukommen sollte. 3.3 Handlungsempfehlungen Um die Daseinsvorsorge weiterhin flächendeckend gewährleisten zu können, existieren Initiativen wie das Aktionsprogramm regionale Daseinsvorsorge als Modellvorhaben der Raumordnung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur. Die Modellvorhaben haben explizit zum Ziel „[...] praktische Erprobung und Umsetzung innovativer, raumordnerischer Handlungsansätze und Instrumente [...]“ mithilfe von Wissenschaft und Praxis zu entwickeln (BBSR 2017b). 10 Verhältnis vom Bruttoinlandsprodukt einer Region zu ihrer Fläche: Berlin-Brandenburg (5,7 Mio. Euro BIP je Quadratkilometer), FrankfurtRheinMain (15,6 Mio. Euro BIP je Quadratkilometer), Hamburg (6,5 Mio. Euro BIP je Quadratkilometer), München (10,6 Mio. Euro BIP je Quadratkilometer) und Stuttgart (14 Mio. Euro BIP je Quadratkilometer). Basisjahr 2014 (vgl. IKM 2018). 170 27 _ REURBANISIERUNG ZWISCHEN WUNSCH UND WIRKLICHKEIT Beispiele, wie Entleerungsregionen zu gestalten sind, gibt es in Skandinavien (vgl. Röhl 2011). Um diese zu testen, wurde beispielsweise für Niedersachsen 2012/13 die Modellregion „Mitte Niedersachsen“ geschaffen. Bei der Region „Mitte Niedersachsen“ handelt es um einen Kooperationsverbund aus 15 Samtgemeinden und Städten über drei Landkreise hinweg. Grundidee ist, in prioritären Aktionsfeldern die Sicherung der medizinischen Versorgung und das Angebot von tragfähiger, bedarfsgerechter Mobilität sicherstellen zu können sowie ein Leerstandsmanagement für Wohnungen einzuführen. Weitere Modellregionen des Aktionsprogramms finden sich verstreut in Deutschland, beispielsweise auch in der Altmark in Sachsen-Anhalt. Die Maßnahmen in dieser Region betreffen exemplarisch die hausärztliche Versorgung (z.B. Einrichtung von Arzthelfer-Stellen, Praxisaußenstellen, Ärztebussen; vgl. Fichtner 2013; Renelt/Ziesmann 2013), Kitas und Schulen (z.B. Optimierung von Schulwegen, Freizeitgestaltung direkt nach der Schule im Schulgebäude; vgl. Renelt/Ziesmann 2013), die Mobilität (z.B. Sharing-Ansätze, ÖPNV-Optimierungen; vgl. Fichtner 2013) oder auch die Siedlungsentwicklung (z.B. Förderung von Rückbau, Flexibilisierung von Mieten für gewerblichen Leerstand; vgl. Fichtner 2013). Die grundlegende Idee ist, mithilfe solcher Modellvorhaben die Landesplanung dahingehend anzupassen, dass die beispielhaft genannten Maßnahmen umgesetzt werden können. Hierfür bedarf es allerdings gesetzlicher Änderungen, z.B. bzgl. der gesetzlichen Vorgaben für Heilpraktiker oder auch der Ausweisung von Einzelhandel. Dies spricht für eine Flexibilisierung der einzelnen Instrumente der Landesplanung, um den Bedarfen gerecht werden zu können. Die Förderung des ländlichen Raumes sollte zudem vom vergeblichen Versuch, dem Bevölkerungsrückgang, der mit einem Fachkräfterückgang auf dem Arbeitsmarkt einhergeht, zumindest flächendeckend zu begegnen, abrücken (vgl. Kröhnert 2011). Die Möglichkeiten der Regionalpolitik sind hier nicht als allzu wirkungsvoll einzuschätzen. Zudem kann ein Rückbau von Siedlungseinheiten eine, wenn auch weitgehende, Option sein, um bestimmte Räume zu verdichten und andere gezielt zu entleeren (vgl. Bojarra-Becker/Beckmann/Danielzyk et al. 2016). Dies kann punktuell zu verbesserten Angeboten der Daseinsvorsorge aufgrund der Realisierung von Größenvorteilen an wenigen Zentralen Orten führen und damit die Situation hinsichtlich gleichwertiger Lebensverhältnisse – zumindest partiell – verbessern. Die Konzentration in Zentralen Orten ist bereits Teil dieser Entwicklung, obwohl diese nicht gesteuert ist. Innerhalb der Metropolregion Hamburg wandern die Menschen in zentrumsnahe Kreise, um ihre sozioökonomischen Perspektiven zu verbessern. Die Metropolregion Hamburg kann hierbei die Verantwortung für eine institutionalisierte Regionalplanung übernehmen. Die Anpassungsstrategie muss die Entwicklung eines Systems der Zentralen Orte innerhalb der Metropolregion vorsehen, um den Reurbanisierungstrend – welcher die Metropolregion in Schwund- und Boomregionen aufteilt – zu steuern. 171FOLGEN VON SUB- UND REURBANISIERUNGSPROZESSEN FÜR DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG 4 Fazit Die peripheren Räume der Metropolregion werden, aufgrund ihrer dezentralen Lage, zukünftig weiter Einwohner verlieren. Die weitere Sicherung der Daseinsvorsorge in diesen Regionen ist somit nicht nur für die Regionalplanung der Länder eine große Herausforderung, sondern gibt der Metropolregion Hamburg auch eine größere Verantwortung zur Kooperation. Darüber hinaus sind die Herausforderungen für die Stadt Hamburg aufgrund des erwarteten hohen Bevölkerungszuwachses immens. Eine weitgehende Maßnahme ist daher, nicht nur die Zusammenarbeit im Verkehrsverbund und der Verkehrsplanung zu schärfen, sondern auch die Siedlungstätigkeiten hinsichtlich weiterer leistungsfähiger Oberzentren, aber auch kleinerer Mittelzentren, zu entwickeln. Hieraus lassen sich drei Kerngedanken ableiten: Erstens, dass es keine Reurbanisierung in den peripheren Teilräumen der Metropolregion Hamburg gibt, aber dass es teilweise zu Konzentrationsprozessen kommt. Zweitens, dass es eine Notwendigkeit für die Flexibilisierung des Zentrale-Orte-Konzepts gibt, auch aufgrund der wachsenden Bedeutung von regionalen Kooperationen und drittens, dass der räumlichen Planung in Zusammenarbeit mit der Regionalpolitik eine wichtige Rolle zukommt. 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Autoren Dr. Mark-Oliver Teuber (*1985) ist Senior Economist bei Economic Trends Research (ETR) und Lehrbeauftragter für Makroökonomie und Wirtschaftspolitik an der Hochschule für Ökonomie und Management (FOM). Dr. Jan Wedemeier (*1979) ist seit 2011 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut (HWWI) in Bremen tätig. Er ist neben seiner Tätigkeit Geschäftsführer des HWWI-Förderkreises Bremen zur Unterstützung der Erforschung der regionalen Wirtschaft und lehrt an der Hochschule Bremen.