Open Government Data: Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen

Boockmann, Bernhard; Hochmuth, Uwe; Klee, Günther; Mangold, Michael; Scheu, Tobias Research Report Open Government Data: Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen Study der Hans-Böckler-Stiftung, No. 442 Provided in Cooperation with: The Hans Böckler Foundation Suggested Citation: Boockmann, Bernhard; Hochmuth, Uwe; Klee, Günther; Mangold, Michael; Scheu, Tobias (2020) : Open Government Data: Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen, Study der Hans-Böckler-Stiftung, No. 442, ISBN 978-3-86593-358-4, Hans-Böckler- Stiftung, Düsseldorf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225267 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode STUDY Study 442 · Mai 2020 OPEN GOVERNMENT DATA Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen Bernhard Boockmann, Uwe Hochmuth, Günther Klee, Michael Mangold und Tobias Scheu Dieser Band erscheint als 442. Band der Reihe Study der Hans-Böckler- Stiftung. Die Reihe Study führt mit fortlaufender Zählung die Buchreihe „edition Hans-Böckler-Stiftung“ in elektronischer Form weiter. Study 442 · Mai 2020 OPEN GOVERNMENT DATA Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen Bernhard Boockmann, Uwe Hochmuth, Günther Klee, Michael Mangold und Tobias Scheu STUDY © 2020 by Hans-Böckler-Stiftung Georg-Glock-Straße 18, 40474 Düsseldorf www.boeckler.de „Open Government Data“ von Bernhard Boockmann, Uwe Hochmuth, Günther Klee, Michael Mangold und Tobias Scheu ist lizenziert unter Crea ti ve Commons Attribution 4.0 (BY). Diese Lizenz erlaubt unter Voraussetzung der Namensnennung des Urhebers die Bearbeitung, Vervielfältigung und Verbreitung des Materials in jedem Format oder Medium für beliebige Zwecke, auch kommerziell. (Lizenztext: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode) Die Bedingungen der Creative-Commons-Lizenz gelten nur für Originalmaterial. Die Wiederverwendung von Material aus anderen Quellen (gekennzeichnet mit Quellenangabe) wie z. B. von Schaubildern, Abbildungen, Fotos und Textauszügen erfordert ggf. weitere Nutzungsgenehmigungen durch den jeweiligen Rechteinhaber. Satz: DOPPELPUNKT, Stuttgart Lektorat: Maria Hagl, München ISBN: 978-3-86593-358-4 5 INHALT Abkürzungsverzeichnis 9 Zusammenfassung 10 1 Einleitung 12 1.1 Ziele und Hypothesen 12 1.2 Methodik 13 1.3 Kurzer Überblick über die bisherige Literatur 15 1.4 Aufbau des Berichts 17 2 Politische Rahmenbedingungen 19 2.1 Einschlägige politische Programme der Europäischen Union 21 2.2 Administrative und institutionelle Rahmenbedingungen der EU 27 2.3 Einschlägige rechtliche Regelungen der Bundesregierung 29 2.4 Rahmenbedingungen und Umsetzung von OGD auf Landes- und kommunaler Ebene 32 2.5 Einbeziehung von Interessengruppen in den Entstehungsprozess 35 2.6 Ziele von OGD 40 3 Die Umsetzung von OGD 49 3.1 Einführung von OGD 49 3.2 Haltung der Akteure zu OGD 51 3.3 OGD im Kontext kommunaler Digitalisierungsstrategien 55 3.4 Verwaltungsinterne Umsetzung von OGD 59 3.5 Nutzung von internen und externen Ressourcen 60 4 Angebote und Nutzung von OGD 63 4.1 Umsetzung des Datenangebots 63 4.2 Datenangebot und technische Bereitstellung 63 4.3 Nachfrage und Nutzung von OGD 67 6 Open Government Data 5 Interne Organisation und Qualifi zierung 72 5.1 Anpassungsbedarf im Kontext von OGD und Digitalisierung 72 5.2 Stand und zukünftiger Bedarf an Qualifikationen im Kontext von OGD 75 5.3 Arbeitsbelastung oder -entlastung durch OGD? 77 6 Bewertung von OGD und Szenarien der weiteren Entwicklung 82 6.1 Bewertung der bisherigen Umsetzung von OGD durch die Akteure 82 6.2 Beurteilung der Zielerreichung durch die Akteure 85 6.3 Mögliche künftige Auswirkungen auf die Beschäftigten im öffentlichen Dienst 89 7 Ausblick: Quo vadis, OGD? 97 Literatur 101 Autoren 108 Anhang: Beschreibung der Methodik 110 Theoretische Vorannahmen 110 Vorgehensweise, konzeptionelle Fortschreibung und Stichprobe 111 Qualitative Untersuchung 112 Quantitative Untersuchung 116 7 Inhalt Abbildungsverzeichnis Abbildung1: Europäischer Politikgestaltungszyklus im Rahmen der Digitalen Agenda 38 Abbildung2: Teilnehmende der ersten Digitalen Versammlung 2011 nach Institutionen 39 Abbildung3: Zeitpunkt der Umsetzung von OGD 49 Abbildung4: Haltung verschiedener Akteure in der Kommune zu OGD 52 Abbildung5: Unterstützung insgesamt bei der Umsetzung von OGD 53 Abbildung6: Organisation von OGD im Kontext der Digitalsierung 56 Abbildung7: Bestandteile der lokalen Digitalisierungsstrategie 58 Abbildung8: Personalbestand für die Einführung und laufende Umsetzung von OGD 60 Abbildung9: Veränderungen innerhalb der Organisation zur Realisierung von OGD 61 Abbildung10: Nutzung von externen Dienstleistern zur Implementierung von OGD 62 Abbildung11: Themenfelder, zu denen OGD bereits angeboten wird oder geplant ist 65 Abbildung12: Nutzung von OGD nach Akteursgruppen 69 Abbildung13: Bewertung der Kompetenzen der Beschäftigten 76 Abbildung14: Bedarf an Verbesserung von Kompetenzen bei den Beschäftigten 77 Abbildung15: Langfristige Auswirkungen von OGD auf die Beschäftigten 79 Abbildung16: Bewertung des Engagements für OGD 80 Abbildung17: Zielerreichung bei der Bereitstellung von Datenbeständen 82 8 Open Government Data Abbildung18: Bewertung des (perspektivischen) Mehrwerts durch OGD 83 Abbildung19: Zielerreichung bei politischen Zielen hinsichtlich OGD 86 Abbildung20: Funktion der Teilnehmenden innerhalb ihrer Organisation 117 Tabellenverzeichnis Tabelle1: Zuordnung von OGD zu einer Organisationseinheit 59 Tabelle2: Anzahl genutzter OGD-Portale 67 Tabelle3: Zusammenfassung der Szenarien für OGD 94 15 1 Einleitung kussionen) mit Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft (Z1 bis Z11) geführt. Aus den Ergebnissen der qualitativen Analysen sowie der Dokumenten- und Literurauswertungen wurden zwei Fragebogen für eine quantitative Untersuchung entwickelt– für Kommunen, die bereits ein Angebot an OGD bereitstellten und solche, die (noch) nicht soweit waren. An der mit dem IAW-eigenen Befragungsportal online durchgeführten Erhebung haben schließlich 23“Nutzerkommunen“ und 10“Nichtnutzerkommunen“ teilgenommen. Bezogen auf die Grundgesamtheit von 76Großstädten entspricht dies einer Nettorücklaufquote von 43Prozent. Die Auswertung im vorliegenden Bericht konzentriert sich auf die 23 Nutzerkommunen.1 Dabei ist fast die Hälfte der an der Befragung Teilnehmenden aus diesen Kommunen im Bereich der Personalvertretung zu verorten; dies ist vor allem auf den gewählten Feldzugang zurückzuführen. Weitere 40Prozent ordneten sich selbst als Verantwortliche für Open Data/OGD ein oder sind im Feld „Digitalisierung“ tätig (siehe Abbildung20 im Anhang). Die Dokumenten- und Literaturanalyse stützt sich auf Diskussionspapiere, Studien, politische Programme, Planungsdokumente und Richtlinien der Europäischen Union seit Ende der 1990er-Jahre sowie auf Studien und Berichte der OECD. Weiterhin wurden von Seiten der Bundesregierung sowie der fachlich zuständigen Ministerien Planungsdokumente, Gesetze und Begründungen einbezogen. Darüber hinaus wurde auch wissenschaftliche Literatur aus dem internationalen und nationalen Raum berücksichtigt. 1.3 Kurzer Überblick über die bisherige Literatur Wenngleich das Thema OGD bislang in Deutschland noch als relativ neu gilt, so gibt es dennoch bereits eine ganze Reihe an von privatwirtschaftlich tätigen Consultingunternehmen erstellter und wissenschaftlicher Literatur, die sich dem Thema widmet. Dabei wird festgestellt, dass es in der Literatur erstens einen „pro open data bias“ (Huijboom/van den Broek 2011, S. 10) gibt; zweitens, dass das Realisierungspotenzial von OGD eher vereinfacht und idealisiert diskutiert wird und drittens kritische Aspekte der Umsetzung nur selten auftauchen (Janssen/Charalabidis/Zuiderwijk 2012, S. 22). 1 Die Anzahl der Antworten lag meist unter 23, weil die Teilnehmenden der Online-Umfrage auch dann zur nächsten Frage gehen konnten, wenn sie bei der vorhergehenden Frage keine Antwort gegeben hatten. 16 Open Government Data Fehlende Kompetenzen im Umgang mit OGD werden als Argument dafür angeführt, dass es bislang kaum ein Interesse von Bürgerinnen und Bürger an der aktiven Nutzung von OGD gibt (Graves/Hendler 2014; vgl. auch Helberg/Hedström 2015, S. 35). Darin wird die Gefahr einer gesellschaftlichen Trennung („data divide“, Gurstein 2011; vgl. Henninger 2013, S. 88f.) gesehen, eines gesellschaftlichen Machtgefälles also, das sich in der Nutzung von OGD nur durch eine kleine Fachcommunity bereits abzeichnet. Angesichts dieses Befunds sei es ein Mythos, zu unterstellen, dass grundsätzlich alle Bürger ein Interesse an OGD hätten (Helberg/Hedström 2015, S. 35). Als ein weiteres Hindernis für die Nutzung von OGD wird genannt, dass häufig mit unrealistischen oder konträren Vorstellungen bezüglich der Daten-Qualität an OGD herangegangen wird. Beispielsweise sind statistisch aufbereitete Daten nicht direkt mit OGD vergleichbar, weshalb es bei der Übertragung dieses Qualitätsstandards auf OGD zu Enttäuschungen kommen könnte (vgl. Dawes 2012). Als weitere Hemmnisse werden das Fehlen flächendeckender Bestände und technischer Standards genannt (Bundeskanzleramt Österreich 2013, S. 23). Während ein Großteil der Literatur vor allem konzeptuelle Aspekte und Fragen der Implementierung von OGD und E-Government in den Fokus nimmt (Janssen/Charalabidis/Zuiderwijk 2012; Mejer/Bekkers 2015), fehlt es vor allem an (quantitativen) Studien über die Wirksamkeit und den Wirkungsgrad von OGD hinsichtlich der postulierten Ziele sowie an Studien aus der Perspektive der potenziellen Nutzergruppen von OGD. Auch gibt es im deutschsprachigen Raum bislang keine Studie, die sich konkret mit dem Thema OGD in der öffentlichen Verwaltung befasst hat. Insofern dieses Thema diskutiert wird, findet es meist im thematischen Kontext von Digitalisierung bzw. Digitalisierungsstrategien und E-Government statt. Ein weiteres Problem besteht auch darin, dass die Wirkungen von OGD auf Wirtschaft, Zivilgesellschaft oder öffentliche Verwaltung schwierig zu messen sind (Zuiderwijk/Janssen 2014; Young/Verhulst 2016, S. 4), da auch viele andere Variablen Einfluss auf gesellschaftliche oder wirtschaftliche Zielgrößen haben können. Daher gibt es bislang nahezu ausschließlich nur fallbasierte qualitative Evidenz zu den (möglichen) Wirkungen und Implikationen von OGD (Young/Verhulst 2016). Hinsichtlich der wirtschaftlichen Effekte kommen Huber et al. (2013, S. 17) zu der Erkenntnis, dass „die Entwicklung von proaktiven Geschäftsmodellen mit OGD“ bislang nicht beobachtet werden kann, ein Befund, der sich auch durch unsere Untersuchung zu bestätigen scheint. 17 1 Einleitung In Punkto Umsetzung von Digitalisierung und OGD innerhalb der Verwaltung stellen Stember und Klähn (2016) fest, dass es für den Erfolg von OGD elementar sei, dass die Beschäftigten in den Umsetzungsprozess einbezogen werden. Nur hierdurch kann auch Akzeptanz innerhalb der Verwaltung für die Veränderung geschaffen werden, was letztlich auch bedeutet, eine entsprechende Verwaltungskultur zu erzeugen. In Deutschland werden diesbezüglich erhebliche Startschwierigkeiten konstatiert. Auch hinsichtlich der Wirkung auf die Zivilgesellschaft gibt es nur wenig fallstudienbasierte Evidenz (Young/Verhulst 2016). Hier zeigt sich im internationalen Vergleich, dass insbesondere in Ländern mit schwacher wirtschaftlicher und politischer Infrastruktur durch die Umsetzung von OGD positive Effekte für die Zivilgesellschaft erzielt werden konnten (etwa bei der Korruptionsbekämpfung oder bei der Informationsweitergabe). Ob es diese Effekte auch in Deutschland geben kann, wo es gewachsene und funktionierende Strukturen gibt, bleibt indes fraglich, zumal auch die Vergleichbarkeit der Ergebnisse solcher Fallstudien eingeschränkt ist. Die bislang spärliche Literatur zu diesem Thema zeigt auch, dass für die Wirksamkeit von OGD vor allem kompetentes Personal vor Ort vorhanden sein muss, das mit OGD adäquat umgehen kann. Dies bestätigen auch Ergebnisse, die im Rahmen unserer Studie gewonnen wurden. Schließlich soll auch auf die klaffende Forschungslücke bezüglich der komplexen Wirkungsprozesse von OGD auf die Gesamtkonstellation zwischen Öffentlichkeit, Zivilgesellschaft, Wirtschaft, Politik und Verwaltung hingewiesen werden. Insbesondere im Kontext einer umfassenden Digitalisierung der Verwaltung– im Sinne einer digitalen Transformation– ist mit einer erheblichen Neuordnung der bisherigen, historisch gewachsenen Verflechtungen zu rechnen. Erste Ausarbeitungen dazu, wie sie mit Hilfe des Konzeptes zur administrativen und kommunikativen Macht analytisch ermöglicht werden, liegen bereits vor (Hochmuth/Mangold 2019a, b). 1.4 Aufbau des Berichts Der Themenbereich OGD bzw. Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung insgesamt ist seit Ende der 1990er-Jahre Gegenstand umfangreicher Strategiepapiere, politischer Programme sowie auch rechtlicher Regelungen von Seiten der Europäischen Union. Dies sind zwar nicht die einzigen, gleichwohl die als wesentlich geltenden Quellen für die Gestaltung der bundesdeutschen Rahmenbedingungen zu OGD. Aufgrund ihrer grundlegenden Bedeutung 18 Open Government Data für die übergeordneten Vorstellungen zur Veränderung der Verwaltung, für die politischen Rahmenbedingungen und die kategorisierbaren politischen Zielkomplexe sind diese Dokumente wesentliche Referenzpunkte des Berichts (Kapitel2). Es folgen in den Kapiteln 3 bis 6 Ergebnisse aus der qualitativen und darauf aufbauend quantitativen empirischen Untersuchung. Eine ausführliche Darstellung der Methodik findet sich im Anhang. In Kapitel3 werden zunächst Ergebnisse bezüglich Umsetzung von OGD, Zeitpunkt der Einführung von OGD, der Haltung der Akteure zu OGD sowie der Beziehung von OGD zu übergeordneten Digitalisierungsstrategien dargestellt. Weiterhin wird der für die Umsetzung relevante– interne und externe– Ressourceneinsatz dargestellt, wie er sich aus der Befragung ergibt. Die empirischen Befunde in Kapitel4 geben Aufschluss über die Art und Weise des Angebots von und der Nachfrage nach Kommunaldaten. Die Ergebnisse zur internen Organisation und Qualifizierung in Kapitel5 betreffen neben der Frage nach einer Arbeitsbelastung oder -entlastung unterschiedliche Aspekte der Anpassung, insbesondere organisatorische und qualifikatorische Maßnahmen im Zusammenhang mit OGD. Die Bewertung von OGD durch die Befragten sowie die beiden Szenarien zur weiteren Entwicklung der Umsetzung in Kapitel6 richten sich auf die entlang der politisch vorgegebenen Ziele gewählte Form der Bereitstellung von Kommunaldaten. Die skizzierten Verlaufsformen zur zukünftigen Entwicklung von OGD geben Auskunft über die möglichen Auswirkungen für die Beschäftigten in den Verwaltungen. Da die empirische Untersuchung eine Querschnittsbetrachtung der Umsetzung von OGD darstellt und durch die zwei Entwicklungsszenarien bereits die Frage nach einem weiteren Verlauf aufgeworfen wurde, wird in Kapitel7 der Kreis der Untersuchung mit einem Ausblick geschlossen. Darin wird vor dem Hintergrund der aktuellen Rechtsentwicklung und der politischen Bemühungen ein künftiges Arbeitsprogramm der Akteure aus Wissenschaft und Politik gefordert, welches eine erheblich erweiterte Perspektive und eine entsprechend differenziertere Vorgehensweise voraussetzt. 19 2 POLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN Der Themenbereich OGD ist Bestandteil der Digitalisierung des öffentlichen Sektors und richtet sich auf die Bereitstellung von Verwaltungsdaten zur Verwendung innerhalb der Verwaltung, zwischen Verwaltungen und für die Nutzung durch Dritte. E-Government hingegen soll „nicht primär die Öffnung, sondern vor allem die Verwaltungsmodernisierung und damit mitunter die elektronische Kommunikation zwischen Bürger und Verwaltung vorantreiben“ (Lederer 2015, S. 103f.). In den politischen Programmen und europäischen Richtlinien sowie den geltenden bundesdeutschen Gesetzen werden OGD und E-Government jedoch vielfach nicht getrennt, sondern vermengt behandelt. Zur Bestimmung der Rahmenbedingungen von OGD sind daher auch einschlägige Programme und Regelungen zu E-Government einzubeziehen. Exemplarisch sichtbar wird die faktische Vermengung in der Erläuterung des Bundesministeriums des Innern zum Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des E-Government- Gesetzes vom 25. Januar 2017: „Mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des E-Government-Gesetzes wird die Grundlage für die aktive Bereitstellung von Daten der Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung geschaffen. Daten, die elektronisch verarbeitet werden können, sind eine wertvolle Ressource, wenn sie transparent zugänglich gemacht werden. Diese sogenannten offenen Daten eröffnen die Chance auf mehr Teilhabe interessierter Bürgerinnen und Bürger und eine intensivere Zusammenarbeit der Behörden mit diesen. Zudem können sie Impulse für neue Geschäftsmodelle und Innovationen bedeuten. Daten in digitaler Form werden daher immer wieder als der ‚Treibstoff der Zukunft‘ oder als ‚das neue Öl‘ bezeichnet. Die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung werden durch das Gesetz angehalten, die zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhobenen unbearbeiteten Daten zu veröffentlichen. […] Darüber hinaus sieht das Gesetz vor, die Veröffentlichung von Daten zukünftig bei der Umsetzung neuer Verwaltungsverfahren schon frühzeitig zu berücksichtigen“ (BMI 2017b). Nicht nur hinsichtlich der Rahmenbedingungen von OGD sind Regelungen zu beachten, die sich unmittelbar wie mittelbar auf OGD beziehen, wie hier mit Bezug auf E-Government-Gesetze exemplarisch aufgezeigt. Auch hinsichtlich der Verwaltungsebenen ist eine erweiterte Perspektive einzunehmen, sofern der Handlungsrahmen systematisch beschrieben werden soll: Für die in der Untersuchung im Zentrum stehenden Kommunalverwaltun- 20 Open Government Data gen gelten neben supranationalen2, europäische Regelungen, jene des Bundes, der jeweiligen Länder und schließlich der Kommunen selbst, die innerhalb eines gewissen Rahmens zur Rechtsetzung befugt sind.3 Ist nun der rechtliche Handlungsrahmen der Kommunen zu beschreiben, so müssen nicht lediglich die verschiedenen Verwaltungsebenen und der Geltungsbereich ihrer Regelungen, sondern– bedingt durch den bundesdeutschen Föderalismus– auch die verschiedenen Landesgesetze, einschließlich ihrer Kommunalverfassungen einbezogen werden. Schließlich wären damit lediglich die formalrechtlichen, nicht aber die politischen Handlungsbedingungen bzw. Verpflichtungen beschrieben, die sich aus politischen Stellungnahmen, begründeten zivilgesellschaftlichen Forderungen und anderen Quellen ergeben. Der Anspruch einer systematischen Beschreibung der Rahmenbedingungen für OGD kann daher hier nicht erfüllt werden.4 Vielmehr sollen in pragmatischer Art und Weise als wesentlich erachtete Programme und rechtliche Regelungen entlang ihrer Hierarchie– und in diesem Fall auch kongruent mit ihren wesentlichen inhaltlichen Initiativen– von der europäischen Ebene ausgehend kurz vorgestellt werden. Für die Thematik von OGD bzw. der Digitalisierung der Verwaltung werden diese zentralen Dokumente in einer chronologisch geordneten Übersicht zur Entwicklung der politischen Planungen, wie sie sich in Programm- und Strategiepapieren der Europäischen Kommission niederschlagen, beschrieben. Sie münden u. a. in Richtlinien, Verordnungen oder Beschlüssen mit jeweils unterschiedlich bindendem Charakter für die bundesdeutsche Politik (Europäisches Parlament 2017, S. 13). Entsprechend ihres vorrangigen Entstehungszusammenhangs sowie ihrer übergeordneten rechtlichen Geltung bzw. Umsetzungsverpflichtung folgt darstellungslogisch auf die europäische Ebene jene der bundesdeutschen politischen Rahmenbedingungen: „Wesentliche Schritte auf dem Weg […] zum offenen Staat ging die Bundesrepublik aufgrund supra- und internatio- 2 Es gibt beispielsweise völkerrechtliche Verpflichtungen zur Informationsfreiheit, die u. a. in der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Generalversammlung der Vereinten Nationen 1948) festgelegt sind. 3 Wie dieser kommunale Handlungsrahmen praktisch genutzt werden kann, ist anhand der Vielfalt von Umsetzungsvarianten im Rahmen des Bundesprojekts „Modellkommune Open Government“ dokumentiert: www.open-government-kommunen.de/?page_id=1768 (Abruf am 23.03.2020). 4 Ebenso wenig kann eine systematische Darstellung der jeweiligen Datenquellen geleistet werden, liegt doch ein umfangreiches Regelwerk der Erhebungs- und Bereitstellungsverpflichtungen zwischen den Verwaltungsebenen vor. 21 2 Politische Rahmenbedingungen naler Verpflichtungen“ (Lederer 2015, S. 109). Eine besondere Rolle spielt da- bei– wie bereits erwähnt– die Europäische Union, die „als Motor der Öffnung“ (ebenda, S. 119) der Verwaltung im Sinne von OGD bewertet wird. Die Betrachtungsebenen der Europäische Union und der Bundesrepublik Deutschland sind hinsichtlich der politischen Programmentwicklung und Gesetzgebung vielfältig verzahnt. Gleichwohl werden die politischen Ebenen nachfolgend getrennt bearbeitet, wobei aufgrund der übergeordneten Geltung und Dominanz bezüglich der Programmentwicklung der europäischen Ebene entsprechend mehr Raum zuzusprechen ist. Als Leitfragen dienen die Zielsetzungen, Begründungen und übergeordneten Vorstellungen von OGD bzw. der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. 2.1 Einschlägige politische Programme der Europäischen Union Bereits im Jahr 1998 wurde ein Grünbuch der Europäischen Kommission mit dem Titel „Informationen des öffentlichen Sektors– Eine Schlüsselressource für Europa“ (Europäische Kommission 1998) publiziert. Im Vorfeld zum Grünbuch beschäftigte sich die Kommission „erstmals Mitte der achtziger Jahre mit der Bedeutung, die Informationen öffentlichen Sektors als Ressource erlangen könnten“, erörterte „als Reaktion auf einen von der Informationsindustrie geäußerten Bedarf“ die „Schaffung eines Binnenmarktes für Informationsdienste“ und nahm dazu „Gespräche mit Vertretern der Informationsanbieter und -benutzer aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor auf“ (ebenda, S. 30).5 Die Kommission konstatierte im Grünbuch, der öffentliche Sektor sei durch „seine Größe und sein Tätigkeitsspektrum […] die größte Einzelquelle für Informationsinhalte, mit denen sich höherwertige Informationsprodukte und -dienste schaffen lassen“ (ebenda, S. 7).6 Die Informationen des öffentli- 5 Neben der „Informationsindustrie“ war die „Informationsgesellschaft“ ein weiterer Schlüsselbegriff im Vorfeld der Debatte um OGD bzw. die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Hierzu das Weißbuch der Kommission (Europäische Kommission 1994b), der Bericht der „Bangemann-Gruppe“ zum Thema „Europa und die globale Informationsgesellschaft– Empfehlungen für den Europäischen Rat“ (Bangemann etal. 1994) sowie der daraus hervorgehende Aktionsplan der Europäischen Kommission (1994a) „Europas Weg in die Informationsgesellschaft“. 6 Angesichts des relativ hohen Beitrags innovativer IT-Unternehmen, die öffentliche Daten wirtschaftlich nutzten, am wirtschaftlichen Wachstum der USA sollte durch die Übernahme dieses Erfolgskonzeptes seitens der EU ein Rückstand aufgeholt werden, der hinsichtlich der wirtschaftlichen Nutzung von Informationen des öffentlichen Sektors gesehen wurde. 22 Open Government Data chen Sektors seien ein Potenzial das „genauer untersucht und besser genutzt werden muß“ (ebenda). Als Diskussionspapier zu den „Informationen des öffentlichen Sektors“ bildete es einen Baustein innerhalb einer umfassenden Strategie zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union. Im Einklang mit einschlägiger Literatur aus dem angelsächsischen Bereich zur Interpretation der zukünftigen Gesellschaft als „knowledgeable societies“ (Lane 1966) oder einer „post-industrial society“ (Bell 1973) sowie zahlreicher populärwissenschaftlicher Varianten kristallisierte sich als Zielvorstellung für die EU die Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft im Sinne einer zukünftigen Gesellschaft heraus. Sie mündeten im Jahr 2000 in die Lissabon-Strategie, mit der die EU das Ziel verfolgte, bis 2010 „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen“ (Europäischer Rat 2000). Die vorrangig technologische Strategie zur Förderung von Innovationen, Wissen bzw. Information war offensichtlich die europäische Antwort auf das außerordentliche Wachstum und die daraus resultierende globale Dominanz der US-amerika- nischen IT-Unternehmen (u. a. Wirsching 2015, S. 77ff.). Einschlägige Berichte der OECD über eine Rückständigkeit im Bereich der IT-Wirtschaft und eine daher zu initiierende Ausweitung von Forschung, Entwicklung und der Erschließung neuer Anwendungs- und Nutzungsbereiche schufen in der Folgezeit zusätzlich wichtige Bezugspunkte zur Umsetzung von OGD bzw. für die generelle Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung (u. a. OECD 2003, 2008, 2012).7 Zahlreiche einschlägige Strategiepapiere, nicht zuletzt der EU-Aktions- plan „eEurope 2002“ (Europäische Kommission 2000), bildeten die Grundlage für den Vorschlag der Kommission für die „Weiterverwendung und kommerzielle Verwertung von Dokumenten des öffentlichen Sektors“ (Europäische Kommission 2002), welcher in die erste „Public-Sector-Information- Richtlinie“ (2003/98/EG; Europäische Union 2003) mündete. Die rechtlichen Regelungen wurden begründet mit den erheblichen ökonomischen Effekten für den Binnenmarkt. Die strategischen Bemühungen erfuhren unter dem Namen „i2010– eine europäische Informationsgesellschaft für Wachstum und Beschäftigung“ (Europäische Kommission 2005) eine neue Ausrichtung, welche „die Entstehung einer offenen und wettbewerbsfähigen digitalen Wirtschaft voran[treibt] und […] die Bedeutung der IKT als Integrationsmotor und für eine bessere 7 Beispielhaft hierzu: „Recommendation of the Council for enhanced access and more effective use of public sector information“ (OECD 2008). 23 2 Politische Rahmenbedingungen Lebensqualität hervor[hebt]“ (ebenda, S. 4). Mit besonderer Betonung auf „mehr Offenheit, Flexibilität und Zusammenarbeit beim Angebot von Behördendiensten in Europa“ (Europäische Kommission 2009, S. 1) wurde eine an diese Strategie anknüpfende Ministererklärung von Malmö am 18.November 2009 verfasst, die unterschiedliche Aufgaben von E-Government und OGD zusammenführte8 und die dabei formulierten Ziele in einer Nachfolgekonferenz 2017 bekräftigte (European Commission 2017a). Das Nachfolgeprogramm unter dem Namen „Europa 2020“ (Europäische Kommission 2010a) beinhaltet die für OGD bzw. die Digitalisierung der Verwaltung entscheidende Leitinitiative „Digitale Agenda für Europa“ (Europäische Kommission 2010b). Diese verfolgt das Ziel einer partizipativen, offenen und transparenten öffentlichen Verwaltung durch Straffung von Verwaltungsabläufen, umfassenden Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), Vereinheitlichungen bzw. Interoperabilität. Der Themenbereich Qualifizierung nimmt in der technisch dominierten Agenda nur eine Randstellung ein und wird auf IT-spezifische Inhalte bzw. auf „digitale Kompetenz“ beschränkt. Bürger sollen in der Nutzung der IKT und der digitalen Medien unterwiesen und Aus- und Weiterbildungen sollen in diesem Bereich gefördert werden (Europäische Kommission 2010b, S. 30ff.). Ausführungen zu den Beschäftigten beschränken sich auf diese Weiterbildungserfordernisse. Der „EU-eGovernment-Aktionsplan 2016–2020– Beschleunigung der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung“ richtet sich auf den Auftrag der Koordinierung von Einzelmaßnahmen unter den Grundsätzen „standardmäßig digital“, „einmalige Erfassung“, „Inklusion und Barrierefreiheit“, „Offenheit und Transparenz“, „standardmäßig grenzübergreifend“, „standardmäßig interoperabel“ und „Vertrauenswürdigkeit und Sicherheit“ (Europäische Kommission 2016, S. 3f.). Der Aktionsplan hebt die Dominanz von technischen sowie organisatorischen Sachverhalten hervor und lässt im Gegensatz dazu beispielsweise den Themenbereich Qualifizierung, zusätzliche Aufgaben oder Belastungen für die Beschäftigten außen vor. Die komplexen politischen Entwicklungsprozesse innerhalb der Europäischen Union münden in Finanzierungsprogramme und Richtlinien mit einer Umsetzungsverpflichtung in nationales Recht. Von den Richtlinien hervorzuheben sind die bereits erwähnte Public-Sector-Information-Richtlinie 8 Siehe auch die hierzu von Deloitte erstellte „Mid-term evaluation of the eGovernment action plan“ (European Commission 2014), also eine Evaluation des Aktionsplans, der sich auf die von der Ministererklärung propagierten Ziele richtete. 24 Open Government Data (PSI; 2003/98/EG) zur Öffnung der Verwaltung und Nutzung von Verwaltungsdaten durch Dritte sowie die 2007 erlassene INSPIRE-Richtlinie, welche die Nutzung von Geodaten regelt (INSPIRE; 2007/2/EU; siehe Europäische Union 2007). Sie beinhaltet die Schaffung einer einheitlichen Geodateninfrastruktur in der EU. Ziel ist ein einheitliches Datenportal der EU, in welchem die Mitgliedsstaaten ihre Geodaten anzubieten haben. Die Regelung beinhaltet eine hohe Verpflichtung für die Mitgliedsstaaten bezüglich Metadaten, Interoperabilität und anderes mehr. INSPIRE griff damit einem kommerziell besonders attraktiven Bereich der späteren PSI- Richtlinie 2013 vor (zur Rechtsentwicklung siehe Lederer 2015 und Püschel 2006). Die PSI-Richtlinie richtet sich auf die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors und wurde 2013 novelliert (2013/37/EU) und hinsichtlich des Geltungsbereichs auf Bibliotheken, einschließlich Hochschulbibliotheken, Museen und Archive ausgeweitet. Die Kernziele der PSI- Richtlinie bestehen in folgenden Bereichen: – „Verbesserung der Entwicklung EU-weiter Produkte und Dienstleistungen auf der Grundlage von Informationen des öffentlichen Sektors; – Anregung einer grenzübergreifenden Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors und – Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen auf Märkten mit Bezug zu Informationen des öffentlichen Sektors“ (Europäische Kommission 2018, S. 1). Hierfür werden innerhalb der EU Maßnahmen zur Harmonisierung grundlegender Bedingungen für die Bereitstellung der Informationen zur Weiterverwendung angestrebt. Die Effekte der PSI-Richtlinie (2003/98/EG) zur Öffnung der Verwaltung und Nutzung von Verwaltungsdaten durch Dritte wurden u. a. vom EU-Par- lament und Rat als unzureichend bewertet bzw. es wurde argumentiert, dass die verfügbaren Daten in den Verwaltungen und zugleich die technischen Verwertungs- bzw. Analysemöglichkeiten erheblich zugenommen haben, ohne dass dies durch die PSI-Richtlinie gedeckt sei, „sodass die Gefahr besteht, dass die wirtschaftlichen und sozialen Chancen, die sich aus der Weiterverwendung öffentlicher Daten ergeben, ungenutzt bleiben“ (Europäische Union 2013, S. 1). Daher folgte die Überarbeitung im Jahr 2013 (2013/37/ EU), deren Wirkungen– trotz einer nunmehr geltenden Verpflichtung zur Bereitstellung von Daten – abermals nicht befriedigend waren (European Commission 2017a; 2018a, S. 1ff.). 31 2 Politische Rahmenbedingungen Die eingangs getroffene Feststellung einer Vermengung von OGD und E-Government erschwert eine klar bestimmbare Abgrenzung der zu skizzierenden Rahmenbedingungen von OGD. So enthält trotz der eigentlich vorwiegend technischen Ausrichtung des E-Governments (Lederer 2015, u. a. S. 104f.) das „Erste Gesetz zur Änderung des E-Government-Gesetzes“ (siehe BMI 2017b) zahlreiche inhaltliche Implikationen für OGD. Durch die Änderung des Gesetzes wurde gegenüber der Fassung von 2013 der §12a eingefügt, welcher zum Punkt „Offene Daten der Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung“ festlegt, dass Rohdaten bereitgestellt werden müssen: „Die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung stellen unbearbeitete Daten, die sie zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhoben haben oder durch Dritte in ihrem Auftrag haben erheben lassen, zum Datenabruf über öffentlich zugängliche Netze bereit. Ein Anspruch auf die Bereitstellung dieser Daten wird hierdurch nicht begründet“ (§12a Abs.1 EGovG). 19 Es wird präzisiert, dass diese Daten „nicht das Ergebnis einer Bearbeitung anderer Daten durch eine Behörde der unmittelbaren Bundesverwaltung sind“ und „nach der Erhebung keine Bearbeitung erfahren haben, ausgenommen eine Bearbeitung, die aus rechtlichen oder aus tatsächlichen Gründen erfolgt ist und ohne die eine Veröffentlichung der Daten nicht möglich wäre“ (§12a Abs.2 EGovG). Die Bereitstellung hat schließlich „unverzüglich nach der Erhebung“ (§12a Abs.4 EGovG) zu erfolgen. Weiterhin sollen die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung bereits bei der „Optimierung von Verwaltungsabläufen“ diese Anforderungen frühzeitig berücksichtigen (Abs.7). Zusätzlich zur Anforderung Rohdaten unverzüglich in maschinenlesbarer Form bereitzustellen, sind sie „mit Metadaten zu versehen. Die Metadaten werden im nationalen Metadatenportal GovData eingestellt“ (§12a Abs.5 EGovG). Bedeutsam für die Qualitätssicherung dieser Daten ist die Bestimmung: „Die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung sind nicht verpflichtet, die bereitzustellenden Daten auf Richtigkeit, Vollständigkeit, Plausibilität oder in sonstiger Weise zu prüfen“ (ebenda). 19 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz– EGovG). §12a Offene Daten der Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung. www.gesetze-im-internet.de/egovg/__12a. html (Abruf am 23.03.2020). 32 Open Government Data In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung vom 13.Janu- ar 2017 werden inhaltliche Bezüge zur politischen Willensbildung hergestellt (Bundesregierung 2017a). Diese gilt es zu verbessern, um eine intensivere Zusammenarbeit der Behörden mit den Bürgern zu ermöglichen sowie zugunsten neuer Geschäftsmodelle und Innovationen. Die wirtschaftliche Nutzung steht sowohl hier als auch im zur Begründung herangezogenen Gutachten der Konrad-Adenauer-Stiftung (2016) im Zentrum der Argumentation. Ziel des Gesetzes sei es, einen erforderlichen „Kulturwandel in der Verwaltung durch eine gesetzliche Regelung“ zu begleiten (Bundesregierung 2017a, S. 1). Die Bundesregierung verweist auf die Festlegung zu Open Data im Rahmen des Regierungsprogrammes „Digitale Verwaltung2020“ und darauf, dass die Regierung damit zur Umsetzung der Open-Data-Charta der G8-Staaten beiträgt (ebenda, S. 2). Zum Entwurf der Änderung des E-Government-Gesetzes mahnte ver.di zahlreiche Punkte an. Grundsätzlich mangele es dem „vorliegenden Gesetzesentwurf […] an einer Vision für öffentliche Daten-Commons, einer Daten-Allmende, zu der nicht nur die öffentliche Verwaltung, sondern auch private Akteure/Unternehmen Daten beisteuern sollten“ (ver.di 2017b, S. 1). Auch wurde die Forderung nach einem „(barriere-)freien Zugang zu Daten der öffentlichen Verwaltung für alle BürgerInnen, die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft sowie neue Tools für die öffentliche Hand, damit sie selbst befähigt wird, ihre eigenen Daten auf neuestem technischen Stand im Dienste des Gemeinwohls auszuwerten“ (ebenda) bekräftigt. Bei Inhalten von hohem öffentlichem Interesse (z. B. Vereinbarungen zu Public-Private-Partnerships) sollte es ein stärkeres Transparenzgebot geben. Und schließlich wurde eine grundsätzliche Zustimmung zu einer Öffnung der Verwaltung signalisiert, gleichwohl aber eine reflektiertere Vorgehensweise bei deren Umsetzung angemahnt. 2.4 Rahmenbedingungen und Umsetzung von OGD auf Landes- und kommunaler Ebene Die Rahmenbedingungen zum Zugang bzw. zur Bereitstellung von Daten auf Landes- und kommunaler Ebene sind bedingt durch die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland sowie die kommunale Selbstbestimmung nicht einheitlich. Die nachfolgend kursorisch dargestellte Situation erklärt nicht zuletzt die in der Erhebung immer wieder festgestellte Rechtsunsicherheit in den Kommunen, zumal in den letzten Jahren mehrere Ände- 33 2 Politische Rahmenbedingungen rungen der relevanten Gesetze und Richtlinien erfolgten bzw. sich noch im Umsetzungsverfahren befinden.20 Hinzu kommen die nicht einheitlich geregelten Lizenzrechte sowie schließlich die von Seiten des Datenschutzes geltenden Einschränkungen der Veröffentlichung. Das für den Bund geltende Informationsfreiheitsgesetz (IFG), das den voraussetzungslosen Anspruch auf Einsicht in Akten, den sonstigen Zugang zu amtlichen Informationen und amtliche Auskünfte gegenüber den Behörden des Bundes regelt, gilt nicht für die Landes- und Kommunalbehörden (u. a. Lederer 2015, S. 95ff.). Uneinheitlich sind schließlich auch die Zuordnungen (Open-Data-Gesetze bzw. Informationsfreiheitsgesetze) der für OGD relevanten Regelungen der Länder, sodass die jeweiligen landesspezifischen Regelungen zu beachten sind. Weiter verkompliziert werden die Rahmenbedingungen durch den Umstand, dass bereichsspezifische Öffnungspflichten (Umweltinformationsrichtlinie, UIG; Geodaten-Richtlinie, INSPIRE; Verbraucherinformationsgesetz, VIG) von einem themenübergreifenden, allgemeinen Informationszugang zu unterscheiden sind (geregelt in Landesrechten: Informationsfreiheitsgesetzen). Darüber hinaus sind Veröffentlichungsverpflichtungen der Behörden selbst („proaktive“ Veröffentlichung der Daten) und Informationsfreiheitsgesetze, die die Kommunen zur Bereitstellung von Daten verpflichten, zu beachten. In Deutschland können die Bundesländer zum Themenkomplex OGD gegenwärtig in drei Kategorien eingeteilt werden. Bundesländer ohne Informationsfreiheitsgesetze, Länder mit Informationsfreiheitsgesetzen und Länder, die mit Transparenzgesetzen über die reaktive Information hinausgehen und eine Selbstverpflichtung zur Information geschaffen haben. Die Bundesländer Sachsen, Niedersachen und Bayern gehören zur Kategorie der Länder ohne IFG. In Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen liegen Informationsfreiheitsgesetze vor, nach denen auf Antrag Informationen bereitgestellt werden müssen. Die am weitesten gehenden Regelungen zur eigenständigen („proaktiven“) Veröffentlichung von zentralen Daten werden in den Informationsfreiheitsgesetzen 20 Dies gilt für die PSI-Richtlinie, deren geltende Fassung (2013/37/EU) im Berichtsjahr des Forschungsprojekts geändert wurde (siehe hierzu die Ausführungen in Abschnitt1.1) sowie für den Richtlinienvorschlag vom April 2018– COM (2018) 234 final (European Commission 2018a). Weiterhin ist auf Änderungen der Landesgesetze zu verweisen, u. a. in Baden-Württemberg im Juni 2018 (Landesinformationsfreiheitsgesetz; www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&query=InfFrG+BW&psml=bsbawuepr od.psml&max=true&aiz=true, Abruf am 23.3.2020). 34 Open Government Data der Länder Bremen, Hamburg und Rheinland-Pfalz geregelt (Lederer 2015, S. 106ff.; OKF 2019). Zusätzlich ist zu beachten, dass die Informationsfreiheitsgesetze der Länder den Sachverhalt der Verpflichtung der Kommunen zur Veröffentlichung unterschiedlich regeln. So gilt für Baden-Württemberg erst ab 2020 eine derartige Verpflichtung. Auch ist der Geltungsbereich zur Auskunftspflicht unterschiedlich, sodass in manchen Bundesländern Schulen und Hochschulen ausgenommen (z. B. Baden-Württemberg), in anderen zumindest teilweise (z. B. Hamburg) einbezogen sind. Schließlich sind Kosten in teilweise erheblicher Höhe zu begleichen (Übersicht bei OKF 2019). Unabhängig von rechtlichen Verpflichtungen ist auf eine „politische“ Verpflichtung zu verweisen, die eine Erwartungshaltung der Zivilgesellschaft gegenüber der Verwaltung begründet. So kann zwar in einigen Bereichen aus formalrechtlichen Gründen ein Zugang bzw. eine Publizität nicht gewährt werden, aber es entsteht hinlänglicher Druck zur Zugangsgewährung. In der OGD-Community wird das seit 2012 geltende Hamburger Transparenzgesetz (HmbTG) als modellhaft bewertet (u. a. OKF 2019). „Informationszugänglichkeit existiert seither nicht mehr nur als antragsabhängiges Recht auf (Individual-)Zugang. Daneben besteht ein individueller Anspruch auf Veröffentlichung, d. h. darauf, dass die informationspflichtigen Stellen aktiv Informationen in das (neu zu errichtende) Informationsregister einpflegen“ (Lederer 2015, S. 108; dieses Informationsregister wurde inzwischen eingerichtet; Anm. d. Verf.). Die Normierung des Transparenzgedankens gilt als richtungsweisend. Dabei sind grundsätzlich Zugang, Nutzung und Weiterverwendung frei und unentgeltlich, weiterhin wird die Anonymität des Zugangs gewahrt und schließlich ein einklagbares Recht zwischen Bürger und Staat geschaffen (siehe hierzu die Übersicht bei Lederer 2015, S. 107f.; Hamburg Senat 2019). Seit 2018 sind über 100.000Datensätze über das Transparenzportal des Hamburger Senats abrufbar (Hamburg Senat 2019). Das Transparenzportal ist außergewöhnlich umfangreich, differenziert und benutzerfreundlich gestaltet, weiterhin ist hervorzuheben, dass die Anzahl der manuellen und der API-Aufrufe, der Seitenansichten und die Gesamtzahl der Zugriffe monatlich dokumentiert wird sowie schließlich auch die monatlich am häufigsten gesuchten Stichwörter21. Die Rahmenbedingun- 21 Im Jahr2019 waren dies vorrangig verkehrsbezogene Themen. Siehe hierzu www.transparenz.hamburg.de/statistiken/ (Abruf am 23.03.2020). 35 2 Politische Rahmenbedingungen gen für die Nutzung von OGD sind damit denkbar günstig und das Resultat einer vom Hamburger Senat aufgegriffenen Initiative der Bürgerschaft, die in einer umfänglichen Datenbereitstellung22– auch von über den Verwaltungskernbereich hinausgehenden Institutionen– mündete. Nicht zuletzt die besonders avancierten Umsetzungsbeispiele23 verweisen auf die entscheidende Bedeutung von Beschlüssen der Kommunen bzw. der Senate für den Zugang zu Daten der Kommunalverwaltungen im Sinne von OGD. Einschränkend sind hierbei insbesondere die Regelungen des Datenschutzes sowie Lizenzbestimmungen im Sinne des Rechts über Immaterialgüter. 2.5 Einbeziehung von Interessengruppen in den Entstehungsprozess 2.5.1 Einbeziehung von Interessengruppen innerhalb der EU Die Untersuchung der Einbeziehung zivilgesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Interessengruppen in die Programmatik von OGD bzw. der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung– mit dem Interesse, zu erklären, wie die inhaltlichen Zielvorstellungen von OGD generiert wurden– ist mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Die Offenlegung von „Experts“ in einem zentralen Register24 und die formale Regelung zu „Secondments“ führen nicht zu einer Transparenz der tatsächlichen Beiträge von Interessengruppen, zumal die Arbeitspapiere der als Expertengruppen ausgewiesenen Aktivitäten nicht öffentlich sind und die Integration von Expertinnen und Experten in die Verwaltung allenfalls punktuell durch Parlamentsanfragen erfasst wird (vgl. Knodt 2013, S. 542). 22 Das Transparenzportal beinhaltet Daten (Rohdaten sowie aufbereitete Daten), amtliche Mitteilungen des Senats, amtliche Gutachten und Studien, Verträge der Daseinsvorsorge von öffentlichem Interesse, Subventionen, Bauleit- und Landschaftspläne und anderes mehr. Über 70Stellen, darunter auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sind veröffentlichungspflichtig, sofern sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen und der Kontrolle des Senats unterliegen. Siehe hierzu www.transparenz.hamburg.de/veroeffentlichende-stellen/ (Abruf am 23.03.2020). 23 Zu denen u. a. auch Bremen zu zählen ist. Siehe hierzu www.transparenz.bremen.de (Abruf am 23.03.2020). 24 Im offiziellen Register werden mehrere Experten in der Kategorie A, also als „Einzelpersonen, die unabhängig handeln und ihre persönlichen Ansichten äußern“ gelistet, die zugleich als Vertreter von Unternehmen (Government Affairs Manager) ausgewiesen werden (Europäische Kommission 2019). 36 Open Government Data Einen Einblick in die Einbeziehung von Interessengruppen in die der Programmplanung vorausgehenden Konzept- oder Ideenentwicklung gewährt das bereits genannte, öffentlich zugängliche Dokument der DG Connect unter dem Titel „A vision for public services“ (European Commission2013). Die DG Connect arrangierte mehrere Workshops, deren Ergebnisse gemeinsam mit Beiträgen aus dem EU-Programm H2020 Eingang in das genannte „vision paper“ fanden. Bezogen auf die inhaltliche Ausrichtung führte dies dazu, dass hinsichtlich der Zielbestimmung sowie der zu wählenden instrumentellen Vorgehensweise OGD bzw. die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung dadurch in das Zentrum einer zukünftigen öffentlichen Verwaltung gerückt wurde. Nach Angaben der DG Connect waren als Ideengeber u. a. folgende Consultingunternehmen, privatwirtschaftlich finanzierte Thinktanks oder als Einzelpersonen tätige Consulter beteiligt: PricewaterhouseCoopers (PwC), Nesta, Tech4i2, Deloitte, Capgemini, Accenture Institute for High Performance sowie Graham Taylor (Thinktank OpenForum Europe), Andy Mulholland (Consulting Constellation Research) und Jeremy Millard (GNKS Consult).25 Die Einbeziehung von Interessengruppen26 wird von der DG Connect in ihrem Planungsdokument „Strategic Plan 2016–2020“ wie folgt begründet: „DG CONNECT systematically seeks to promote and support stakeholder engagement, both online and offline, with the aim of increasing ownership and accountability of the decision-making process. Specific groups of stakeholders include research &innovation organisations, ICT manufacturers and service providers, the using industry and public sector (healthcare, car, energy, tourism, security, etc.), end-users (be they consumers, patients, students etc.), and civil society (think tanks, activists, privacy groups, etc.) (European Commission 2016, S. 4f.; ICT steht für „Information and Communication Technologies“, Anm.d.Verf.). Und weiter: „DG CONNECT pursues the Commission General Objective 10, ‘A Union of Democratic Change’, following a structured approach to evidence-based and 25 Siehe die Angaben im Anhang des Dokuments (European Commission 2013, S. 15f.). Lediglich ein Teilnehmer konnte dem universitären Bereich zugeordnet werden. 26 In der Praxis kann jedoch keine klare Unterscheidung zwischen „Experten“ und „stakeholders“ vorgenommen werden. So werden im Dokument „A vision for public services“ die Teilnehmenden eines „consultation workshops“, H2020-Teilnehmemde oder Einzelpersonen als „experts“ ausgewiesen (European Commission 2013, S. 15). 37 2 Politische Rahmenbedingungen participatory policy making. We engage stakeholders from the outset in the co-creation of policy-relevant content as well as in enriching our evidence base for more accurate, efficient and transparent decisions making. The new EU eGovernment Action Plan (2016–20) will include measures aimed at increasing the transparency of government and engaging citizens, businesses and civil society in policy-making by further opening its decision-making and processes“ (European Commission 2016, S. 9). Die von der DG Connect erläuterte Einbeziehung einer großen Bandbreite von Akteuren reduziert sich jedoch in der Praxis– wie am Beispiel des „vision papers“ aufgezeigt– mehr oder weniger auf die Interessensvertretungen von privatwirtschaftlichen Unternehmen oder deren Verbände (Knodt 2013, u. a. S. 545, 551). 2.5.2 Einbeziehung der Zivilgesellschaft auf nationaler Ebene Die Einbeziehung von zivilgesellschaftlichen Interessensgruppen auf nationaler bzw. bundesdeutscher Ebene kann am Beispiel der Open Government Partnership (OGP) aufgezeigt werden, deren Unterstützung die Bundesregierung im Jahr2016 bekundete. OGP ist eine internationale Initiative zu Open Government, an welcher gegenwärtig 79Staaten beteiligt sind, die sich der Idee eines offenen, transparenten, kooperativen Regierungs- und Verwaltungshandelns unter Anwendung moderner Technologien verpflichtet haben ( www.opengovpartnership.org/our-members/ , Abruf am 23.03.2020). Im März 2017 hat der Arbeitskreis Open Government Partnership Deutschland ein Grundlagenpapier für die zivilgesellschaftliche Zusammenarbeit im Rahmen von OGP mit inhaltlichen Empfehlungen der Zivilgesellschaft für 2017 bis 2019 vorgelegt (Arbeitskreis Open Government Partnership 2017, S. 2), das im August 2017 als „Nationaler Aktionsplan“ verabschiedet wurde (BMI 2017a). Der Arbeitskreis ist ein offener Zusammenschluss von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Wissenschaft und interessierten Einzelpersonen. Er möchte der Bundesregierung bei der Ausgestaltung des weiteren Weges in Richtung eines offenen Regierens und Verwaltens als kompetenter, unabhängiger Partner zur Seite stehen. Als Mitglieder der OGP werden Einzelpersonen, Vertreterinnen und Vertreter von wirtschaftsnahen Stiftungen, Hochschulen und unterschiedlichen zivilgesellschaftlichen Organisationen genannt. Ein Vertreter der NGO „Lobbycontrol“ kommentiert: 38 Open Government Data „Mit der Übergabe der Empfehlungen an die Bundesregierung endete der zivilgesellschaftliche Konsultationsprozess unter Federführung des Bundeskanzleramts. Der Ball liegt damit nun bei den verschiedenen Ressorts der Bundesregierung. Sie wird die Vorschläge nun prüfen um bis Herbst einen Nationalen Aktionsplan zu erarbeiten und diesen bis 2021 umzusetzen“ (Lange 2019). Die Bundesregierung hat im September 2019 den zweiten nationalen Aktionsplan für den Zeitraum 2019–2021 vorgestellt und zu einer breiten Beteiligung am laufenden Prozess der OGD aufgerufen (Bundesregierung 2019). 2.5.3 Einbeziehung von Interessengruppen innerhalb der EU– Beispiel „Digitale Agenda“ Zur Durchführung des Aktionsplans „Digitale Agenda“ hat die Kommission einhergehend mit einem Aktionsplan auch einen komplexen Koordinierungsmechanismus entwickelt (Abbildung1), um Interessengruppen in die Politikgestaltung zu integrieren. Seit 2011 finden jährlich „Digitale Versammlungen“ statt, bei denen die Vertretungen der Mitgliedsstaaten, der EU-Organe, von Bürgerinnen und Bürgern und der Wirtschaft zusammentreffen, um die Fortschritte im Be- Abbildung1 Europäischer Politikgestaltungszyklus im Rahmen der Digitalen Agenda Quelle: Europäische Kommission (2010b, S. 42). Europäischer Rat Europäische Digitale Agenda Anzeiger zur Digitalen Agenda (Scoreboard) (Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen) Digitale Versammlung (Sommer) Mitgliedsstaaten hochrangige Gruppe Vertreter des Europäischen Parlaments Berichtslegung Einbeziehung der Interessensgruppen Europäischer Rat Europäische Digitale Agenda Digitale Versammlung (Sommer) Vertreter des Europäischen Parlaments Mitgliedsstaaten hochrangige Gruppe Anzeiger zur Digitalen Agenda (Scoreboard) (Arbeitspapier der Kommissionsdiensstellen) Berichtslegung Einbeziehung der Interessensgruppen 39 2 Politische Rahmenbedingungen Abbildung2 Teilnehmende der ersten Digitalen Versammlung 2011 nach Institutionen Anzahl andere EU-Institutionen Verwaltung (anderes) HLG und eCom Europäische Kommission Anmerkung: HLG und eCom = „Digital Agenda High Level Group“ und „Electronic Communications Group“; MdEP = Mitglieder des Europäischen Parlaments; NGOs = Non-governmental organizations/Nichtregierungsorganisationen. Quelle: Nach European Commission (2011, S. 6). Verwaltung (gesamt); 704 IT-Wirtschaft; 273 Wirtschaft (anderes); 159 NGOs/Zivilgesellschaft; 140 Wissenschaft; 79 Presse; 40 MdEP; 10 anderes; 192 keine Angabe; 108 399 251 39 15 0100 200 300 400 500 600 700 800 40 Open Government Data reich Digitalisierung zu besprechen. Allein im Rahmen der ersten Versammlung wurden 1.655Teilnehmende gemeldet (European Commission 2011). Die Digitalen Versammlungen werden hochrangig ausgerichtet, die leitenden Repräsentantinnen und Repräsentanten der EU-Organe sind jeweils anwesend. Sie tragen jedoch offenkundig dem Gebot der Transparenz nicht wirklich Rechnung, da zwar umfangreiche Teilnehmerlisten im Internet publiziert werden27, aber die im Vorfeld der Digitalen Versammlungen gegebene Möglichkeit der Mitwirkung wie auch die Entscheidungsbildung in diesen Versammlungen im Dunkeln bleiben. Allein die quantitative Dokumentation der Teilnehmenden (Abbildung 2) gibt einen Hinweis darauf, dass die Digitale Versammlung besonders stark von Vertreterinnen und Vertretern der Wirtschaft frequentiert wird. So rechneten sich 2011 von 1.655Teilnehmenden 79 der Wissenschaft, 140 der Zivilgesellschaft/NGOs und 432 der Privatwirtschaft zu. 2.6 Ziele von OGD Analytisch lassen sich auf den unterschiedlichen Ebenen der Programmentwicklung und legislativen Praxis immer wiederkehrende Ziele bzw. mit ihnen verknüpften Vorstellungen zu OGD identifizieren. Dies gilt für die Europäische Kommission gleichermaßen wie für die umsetzungsverpflichtete bundesdeutsche Regierung. Es wird angenommen, dass es durch OGD – erhebliche positive wirtschaftliche Effekte für die Privatwirtschaft, – deutliche Effizienzsteigerungen der öffentlichen Verwaltung sowie – mehr Transparenz und zu deren Deckung eine höhere zivilgesellschaftliche Nachfrage nach Verwaltungsdaten geben wird. Diese Ziele sowie die mit ihnen verbundenen Vorstellungen werden nachfolgend anhand von offiziellen Dokumenten– der europäischen Seite wie von der Bundesregierung– näher dargestellt. 27 So beispielsweise zu den Teilnehmenden 2017: www.ec.europa.eu/digital-single-market/events/cf/ digital-assembly-2017/browse-persons.cfm?type=registered&browseby=organisation&letter=A (Abruf am 23.03.2020). 47 2 Politische Rahmenbedingungen Entsprechende Selbstverpflichtungen wiederholten sich auf den Nachfolgekonferenzen der zuständigen Ministerinnen und Minister für E-Government, so u. a. in Tallinn 2017 (European Commission 2017b, S. 9). Die Einbeziehung von Bürgern im Sinne einer Beteiligung findet sich auch im „EU-eGovernment-Aktionsplan 2016–2020“, wobei allenfalls einzelne Aspekte gegenüber den bereits genannten hervorzuheben sind und ansonsten inhaltliche Wiederholungen diese Dokumente kennzeichnen. So heißt es beispielsweise, dass unterschiedliche Interessensgruppen auch die Kontrolle über ihre Daten erhalten und deren Berichtigung möglich sein solle, weiterhin wird die Partizipation hier auf die „sie betreffenden Verwaltungsverfahren“ bezogen (Europäische Kommission 2016, S. 3). Im Diskussionspapier mit dem Titel „A vision for public services“ der European Commission (2013) wird das Ziel der Öffnung der Verwaltung im Sinne von OGD im Zusammenhang mit einem weitreichenden Umbau der öffentlichen Verwaltung in Funktion und Beziehung mit der Zivilgesellschaft bzw. den privatwirtschaftlichen Unternehmen umrissen. Unter der Überschrift „An approach to the future of public services: Open and collaborative government“ (European Commission 2013, S. 2) beispielsweise wird konstatiert, dass eine Ausweitung der Partizipation bzw. Koproduktion zu mehr Effizienz der Verwaltung führt, gleichwohl ohne näher auf die damit verbundenen Änderungen der Verwaltungsstrukturen, notwendige rechtliche Restriktionen oder funktional gebotene Abgrenzungen gegenüber anderen Bereichen einzugehen. Vielmehr wird in jenem Dokument, dessen Kernaussagen zumindest in Teilen auch in den genannten Programmdokumenten (z. B. im EU-eGovern- ment-Aktionsplan 2016–2020, Europäische Kommission 2016, S. 3) in Erscheinung treten, die „Vision“ einer Auflösung institutioneller Abgrenzungen beschrieben. Die Vorstellung einer durch IT getragenen Kollaboration kennzeichnet sich durch eine Verwischung von Begrenzungen, die auch die Regierung unsichtbar werden lässt: „This may make governments ‘invisible’, where the boundaries between public and private services and between the different actors are blurred and where public services are provided in alignment with existing workflows and thereby reduce burden to a minimal level“ (European Commission 2013, S. 6). Die dadurch neu entstehenden Formen werden beschrieben als modernes „we-government“, „cross-government“, „multi-actor architecture“ oder „hybrid organisations“ (European Commission 2013, S. 11). Die Zielvorstellung der Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung ist insgesamt eng ver- 48 Open Government Data knüpft mit einer grundsätzlichen Veränderung, wodurch sich die Verwaltung in der bisherigen Form als Organisation der für die Umsetzung von durch Wahlen legitimierten Entscheidungen und daher gegen von außen herangetragene Einflüsse auflöst. Der Integration von technischen Lösungen bzw. der Nutzung von Daten– insbesondere Big Data und Social Media– wird zugleich die Rolle eines Substituts für eine transparente und zurechnungsfähige Verwaltungsorganisation zugesprochen (ebenda). Dass das Kernziel der Transparenz im Sinne einer Nachvollziehbarkeit und „Accountability“ durch eine Auflösung der Verwaltungsgrenzen bzw. eine Vermengung von privatwirtschaftlichen und öffentlichen Aktivitäten vollständig negiert wird, erfährt im „vision paper“ keinerlei Aufmerksamkeit. Dieser blinde Fleck zeigt sich auch hinsichtlich einer weiteren Zielstellung: Die Thematisierung der Kostensituation in der öffentlichen Verwaltung bzw. die geforderte Effizienzsteigerung zieht sich wie ein roter Faden durch das Diskussionspapier der DG Connect. Dabei wird stets davon ausgegangen, dass eine Verminderung der Verwaltungskosten quasi automatisch eintreten werde, sofern die als erforderlich genannten Veränderungen erfolgt sind. Das Diskussionspapier mündet schließlich in der Erkenntnis: „There is little evidence about which policies actually have an impact on achieving greater openness and what the exact cost and benefit of such policies would be“ (European Commission 2013, S. 12). 49 3 DIE UMSETZUNG VON OGD 3.1 Einführung von OGD In den deutschen Großstädten wurde zu verschiedenen Zeitpunkten mit der Umsetzung von OGD-Strategien begonnen, sodass zum Befragungszeitpunkt entsprechend unterschiedliche Erfahrungs- und Implementierungsstände vorlagen. Sechs der an der quantitativen Befragung teilnehmenden Nutzerkommunen haben bereits vor 2014 mit der Umsetzung von OGD begonnen, drei weitere im Jahr2014. Sie dürften daher bereits weiter in der strukturellen Einbettung des Themenkomplexes vorangeschritten sein als diejenigen sechs Kommunen, die sich erst seit 2015 damit beschäftigen (Abbildung3). Daraus kann auch gefolgert werden, dass es eine Heterogenität bezüglich Umsetzungsstrategien und Erfahrungswerten mit OGD gibt. In der qualitativen Untersuchung zeigten sich zwei Grundformen der Initiierung von OGD, die sich anschließend auch in der quantitativen Untersu- Abbildung3 Zeitpunkt der Umsetzung von OGD Quelle: Eigene Befragung (n=15). 7% 20% 13% 20% 7% 13% 20% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 50 Open Government Data chung bestätigt fanden. So geht die Einführung von OGD auf politische bzw. verwaltungsinterne Initiativen zurück. Unabhängig von dieser Zuordnung wurde die Bereitstellung der Verwaltungsdaten jeweils mit drei Argumenten begründet: Aktivierung der Zivilgesellschaft, Förderung neuer Geschäftsmodelle und Steigerung der Verwaltungseffizienz. In Abhängigkeit vom Ausgangspunkt der Initiierung erfolgten jedoch Schwerpunktsetzungen in der Argumentation bzw. den verfolgten Zielen, die in unterschiedliche Implementierungsstrategien sowie in unterschiedlich intensive Einbindungen in die übergeordnete Strategie der digitalen Transformation der Kommunalverwaltung mündeten. Eine Kommune (K1) beschrieb z. B. die politische Initiierung als etwas, das zunächst im Bereich der IT-Abteilung angesiedelt war und im Hinblick auf die operative und technische Umsetzung auch dortbleiben sollte, das aber nach seiner Verbindung mit einer „digitalen Agenda“ der Kommune im Jahr 2018 als eigenständiges „strategisches Gebiet beim Oberbürgermeister“ ausgewiesen wurde. Als Grund für diese Umorganisation wurde angeführt, dass dadurch ein besserer Kontakt zur lokalen zivilgesellschaftlichen Community hergestellt und stärker auf deren Bedürfnisse eingegangen werden könne. In einer anderen Kommune (K5) wurden OGD-Aktivitäten zunächst von der Verwaltung in die Diskussion eingebracht, dann durch einen politischen Vorschlag überlagert und schließlich durch Beschlüsse politischer Gremien legitimiert. Innerhalb der Kommune wirkte eine Projektgruppe als „technischer Innovationstreiber der Verwaltung“ und forcierte das Thema OGD aufgrund hoher fachlicher Motivation. Zugleich startete eine Initiative von Seiten der Politik, sodass ein von mehreren Seiten angestoßener und getragener Implementierungsprozess von OGD begonnen habe: „Wir haben uns mit den Leitlinien und dem Ratsbeschluss auf sieben Themenfelder erstmal fokussiert. Das waren unter anderem Haushaltsdaten, Statistikdaten, Geodaten, allgemeine Informationen, die wir auch über […] veröffentlichen, sowie Veranstaltungsdaten, und das gibt jetzt mittlerweile schon ein Bild, wo wir einmal schon komplett über den Querschnitt der Verwaltung gehen“ (K5). In den Interviews wurde nachdrücklich darauf hingewiesen, dass die schlüssige Umsetzung eines OGD-Konzepts auf die Zusammenarbeit verschiedener Akteursgruppen innerhalb der Verwaltung angewiesen ist. Dies erfordert einen Einführungsprozess, in dem die in die Strategieentwicklung und -umset- zung einzubeziehenden Handlungs- und Entscheidungsträger klar benannt und ihre Rollen sinnvoll aufeinander abgestimmt werden. So wurde z. B. in 51 3 Die Umsetzung von OGD einer Kommune (K2), die sich zum Befragungszeitpunkt mit der Konzeptentwicklung von OGD im Rahmen ihrer Digitalisierungsstrategie beschäftigte, dieser Gesamtprozess so gestaltet, dass „viele Veranstaltungen für interessierte Gemeinderäte, für die Verwaltungsspitze und für die Verwaltungsleitung [durchgeführt wurden], um das Thema zu platzieren“ (K2). Im Sinne dieser Vorgehensweise wurde im Referat des Oberbürgermeisters eine Stelle zur Koordination aller entsprechenden Aktivitäten eingerichtet. Um erfolgreich sein zu können, galt es auch die Arbeitsebenen angemessen zu integrieren. Diese sind inhaltlich für die Bereitstellung der zu veröffentlichenden Daten verantwortlich und müssen dafür ihre eigenen Ressourcen verwenden. Letztlich bedeutet dies eine zeitlich abgestimmte Einbeziehung von politischer Ebene, Verwaltungsspitze, Amts- und Abteilungsleitungen sowie der operativen Ebene in den Implementierungsprozess. Im Verlauf der Umsetzung wurden bei der Entwicklung der Leitlinien die Stadtratsfraktionen sowie Akteure aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft einbezogen. Die Implementierung von OGD sei daher nicht an die Verwaltung übergeben, sondern vielmehr von der Verwaltung selbst unter Mitwirkung externer Akteure realisiert worden: „Ja, also wir haben diesen Leitlinienprozess erstmal orientiert, wer kann auch Daten liefern? Wer ist Quellgeber hier aus dem Hause? Und da war dann beispielsweise die Statistikstelle beteiligt, das Katasteramt […] und der Datenschutzbeauftragte und zum Schluss dann auch die Personalvertretung. Das heißt, wir haben das in diesem Kontext dann zusammen auch die Leitlinien aus Verwaltungssicht mitverabschiedet. Wir suchten ja auch selber erstmal eine eigene Orientierung, was bedeutet das für uns? Welche Anforderungen gibt es? Was kommt auf uns zu?“ (K5). Deutlich wird an diesem Zitat, dass für die Implementierung von OGD auch verwaltungsintern zunächst geklärt werden musste, welche organisatorische Einheit für die Umsetzung zuständig ist und innerhalb welches Rahmens eine entsprechende Umsetzung gelingen kann. 3.2 Haltung der Akteure zu OGD Die Ergebnisse der quantitativen Erhebung in den Kommunen, die sich an der Befragung beteiligten, weisen darauf hin, dass insbesondere die politischen Gremien der Umsetzung von OGD positiv oder sehr positiv gegen- 52 Open Government Data überstehen (Abbildung 4). Den Amtsleitungen wird zwar grundsätzlich ebenfalls eine positive Grundstimmung attestiert, jedoch verbunden mit einer erfahrungsbasierten Skepsis hinsichtlich der raschen Realisierung. Bei den Kommunen, die zumindest schon teilweise OGD implementiert hatten, zeigt sich, dass sich die Bewertung von OGD durch die politischen Entscheidungsebenen im Zeitverlauf überwiegend verbessert hat. Daraus kann gefolgert werden, dass insbesondere die durch OGD angestoßenen Diskussionsprozesse und die ersten feststellbaren manifesten Veränderungen zu einer positiveren Einstellung beigetragen haben. Abbildung5 verdeutlicht, dass insgesamt die Unterstützung bei der Umsetzung von OGD auf allen drei involvierten Ebenen mehrheitlich als positiv bewertet wird. Dies Ergebnis unterstreicht zugleich, dass für die erfolgreiche Implementierung Unterstützung aus den Spitzenebenen benötigt wird. Angesichts dieser Ergebnisse aus der quantitativen Erhebung lohnt sich ein Blick zurück auf die theoriebildenden Interviews, aus denen heraus die Fragen des standardisierten Fragebogens entwickelt wurden. In der zwangsläufig verkürzten Form des Fragebogens gehen einige wichtige Nuancen und Details verloren. So ist z. B. die faktische Unterstützung durch die Verwaltungsleitungen unterschiedlich stark ausgeprägt. Typisch findet sich dies z. B. im Interview mit einem Vertreter einer bereits sehr aktiven Kommune (K6). Allgemein schätzt er die Stellung der Be- Abbildung4 Haltung verschiedener Akteure in der Kommune zu OGD sehr positiv gegenüber grundsätzlich positiv gegenüber neutral gegenüber skeptisch gegenüber Quelle: Eigene Befragung (n=14, 15). 14% 7% 57% 40% 29% 33% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Die politischen Gremien stehen der Umsetzung von OGD … Die Amtsleitungen stehen OGD … sehr positiv gegenüber grundsätzlich positiv gegenüber neutral gegenüber skeptisch gegenüber Die politischen Gremien stehen der Umsetzung von OGD … Die Amtsleitungen stehen OGD … 53 3 Die Umsetzung von OGD teiligten zu OGD positiv ein, sieht aber eher eine passive, zur Kenntnis nehmende Haltung in deren Umsetzung. Nach Ansicht des Befragten gibt es von Seiten der Verwaltungsleitung bislang noch kein „Gesamtkunstwerk“ für OGD, d. h. es fehlt an einer Art und Weise, „wie das ganz organisiert werden soll, wie Arbeitnehmerinteressen da abgesichert werden sollen– das ist aktuell noch gar nicht erkennbar“. Dieses Manko sieht er u. a. darin begründet, dass es für die praktische Umsetzung der Digitalisierungsstrategie keine „echten Anpackenden“ gibt. Als problematisch wird auch gesehen, dass man den Kolleginnen und Kollegen auf der operativen Ebene die Vor- und Nachteile von OGD noch nicht ausreichend erklärt habe und sich dies ihnen „jetzt nicht automatisch“ erschließen würde. In einer anderen avancierten Kommune (K3) wurde der Prozess hauptsächlich von politischer Seite aus angestoßen und schnell in Form eines Portals umgesetzt. Nach dessen Veröffentlichung ging der Elan jedoch etwas verloren. Der Befragte vermisst den „politischen Druck“ zur weiteren Arbeit an OGD. So gebe es bezüglich des Umsetzungsstandes auch „keine Nachfragen aus dem Gemeinderat“ und dementsprechend fehle es auch etwas an der internen Unterstützung durch die Leitungsebene. Insgesamt gerate das Projekt OGD trotz positiver Grundeinstellung aller Beteiligten dadurch aus dem Fokus. Abbildung5 Unterstützung insgesamt bei der Umsetzung von OGD sehr gut gut schlecht sehr schlecht Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n=12, 10, 12). 8% 8% 58% 70% 67% 33% 30% 25% 0% 20% 40% 60% 80% 100% auf Ebene der Amt sleitungen a uf E bene d er pol itische n G rem i en auf der Arbeitsebene se hr g u t gut schl ec ht sehr s chlecht 54 Open Government Data In einer gleichfalls im Hinblick auf die Bereitstellung von OGD sehr aktiven Kommune (K1) entwickelte sich dies vor allem auf Initiative der Verwaltung hin und erhielt starke Impulse aus dem Kontakt zur lokalen Zivilgesellschaft. In diese Situation wurde dann der Gemeinderat in die Kommunikation einbezogen: „Der Gemeinderat hat sich bislang zurückgehalten und noch nicht alles im nötigen Umfang durchdiskutiert. Er wurde aber immer informiert. Begünstigend hat sich ausgewirkt, dass man die Stadtspitze nicht hat extra überzeugen müssen und dass es mit der Community auch eine zivilgesellschaftliche Basis gibt. Jetzt muss man nur noch das ‚Mittelfeld‘ organisieren“ (K1). Von einem Interviewten aus einer Kommune (K10), die noch kein OGD eingeführt hat, wird gleichwohl die zentrale Rolle des Gemeinderats zur Implementierung hervorgehoben. Er geht auch davon aus, dass die Umsetzung von OGD stets an einen Beschluss des Gemeinderats und die vorausgehende politische Diskussion gekoppelt sein muss. Dies gelte ebenfalls für die verbindliche organisatorische Zuordnung in der Verwaltungsstruktur, d. h. dass der Gemeinderat auch beschließen müsse, welches Amt oder welche Abteilung mit der Umsetzung von OGD beauftragt wird: „Und das kann eigentlich nicht sein, dass jedes Amt seine eigenen Daten irgendwo bereitstellt. Eigentlich muss das gebündelt sein auf einem Portal und da muss einer […] oder ein Amt, eine Stelle muss da die Federführung haben“ (K10). Allerdings bestünde hier die Gefahr, dass infolge eines Gemeinderatsbeschlusses zwar OGD eingeführt werden soll, aber die notwendigen personellen Ressourcen nicht bereitgestellt würden. In einer anderen Kommune (K2) wurde die Einschätzung geäußert, die Gemeinderäte hätten ein großes Interesse daran, sich „als modern, als innovativ darzustellen“ und zeigten insofern eine grundsätzlich positive Haltung zur Einführung von OGD. Eigenmarketing stehe daher im Mittelpunkt der Bemühungen des Gemeinderats. Eine Gesprächsperson aus dem zivilgesellschaftlichen Kontext (Z1) bestätigt diese Einschätzung aus eigener Erfahrung. Die Einführung von OGD würde in diesem Kontext strategisch genutzt, um ein spezifisches kommunales Leitbild umzusetzen. Zusammenfassend ist zunächst zu konstatieren, dass nur ein geringer Teil der befragten deutschen Großstädte OGD bereits aktiv umsetzt. Bezüglich der hier im Zentrum stehenden Frage nach der Haltung der Akteure zur Einführung von OGD zeigt sich mehrheitlich eine positive Grundeinstellung. Dies ist zwar eine notwendige, aber noch keine hinlängliche Voraussetzung 55 3 Die Umsetzung von OGD für den Erfolg. Darüber hinaus ist auch eine fortgesetzte Unterstützung der Arbeitsebene durch die übergeordnete Hierarchieebene erforderlich. Dies erscheint insbesondere deshalb wichtig, da einhergehend mit der Implementierung auch über Zuständigkeiten bzw. organisatorische Veränderungen entschieden werden muss, die einer Zustimmung seitens der übergeordneten Hierarchieebenen benötigen. 3.3 OGD im Kontext kommunaler Digitalisierungsstrategien In den Städten mit OGD-Aktivitäten wiesen die in der qualitativen Phase Befragten durchgängig darauf hin, dass OGD in den erweiterten Rahmen der digitalen Transformation der Verwaltung eingegliedert ist. Zwar wird diese in unterschiedlichen Formen und Intensitäten verfolgt, aber die grundsätzliche thematische Verbindung gilt in allen Fällen. OGD weist im Kontext Effizienzsteigerung damit zugleich prototypisch auf die Digitalisierungsproblematik hin, welche dominierend als technische Veränderung wahrgenommen wird. Eine Betrachtung von OGD ohne den Kontext der Digitalisierung würde sich damit als zu eng erweisen. Jenseits der heterogenen organisatorischen Zuordnungen und Umsetzungen von OGD zeigt sich in denjenigen Kommunen, welche die Frage nach der Form der Organisation und Einbindung von OGD in ihren Digitalisierungskontext beantwortet haben, recht einheitlich, dass OGD einen wesentlichen Bestandteil der Digitalisierungsstrategien darstellt und auf Dauer als solcher erhalten bleiben soll. Dies ergibt sich auch aus der standardisierten Befragung in der zweiten Untersuchungsphase der Kommunen (siehe Abbildung6). Die Umsetzung von OGD wurde in den Interviews prototypisch von einer Kommune (K8) als eine Maßnahme betrachtet, die im Rahmen ihrer lokalen Digitalisierungsstrategie der Verwaltung eine Gesamtorientierung geben soll und in die alle Abteilungen einbezogen werden sollen: „Und von Anfang an haben wir gesagt: ‚Wir brauchen einen Schlüsselbereich.‘ Und dann haben wir das Geodaten-Management geholt, Statistik, Vermessungsamt, die Stabstelle Bürgerbeteiligung, Nachhaltigkeitsmanagement, Online-Redaktionen, die die veröffentlichen, Rechtsamt, weil da sich auch einige rechtliche Fragen und da haben wir uns für eine gemeinsame Strategie entschieden […] und dann haben wir in einem gemeinsamen Workshop diese quasi weiterentwickelt […] wenn man so will, [ist so] die Strategie, die dann auch dem Gemeinderat präsentiert worden ist, entstanden“ (K8). 56 Open Government Data Bei einer Kommune (K2), die bisher noch kein OGD-Angebot bereitstellt, wurde im Interview die Umsetzung von OGD als notwendig erachtet, weil mit der künftigen umfassenden Digitalisierung auch wünschenswerte Standardisierungen einhergehen würden und man dahingehend nichts „verpassen möchte, um gleich von Anfang an dabei zu sein“. Digitalisierung solle dementsprechend nicht nur als Komponente zur Entwicklung kommunaler Identität gesehen werden, sondern auch als Chance zur sinnvollen Standardisierung, Vereinheitlichung und Vereinfachung der internen Regelwerke. Dabei zeigt sich, dass zwar für den überwiegenden Teil der Kommunen, die dazu eine Angabe machen konnten, OGD als Bestandteil einer Digitalisierungsstrategie interpretiert und umgesetzt wird, aber manche OGD auch als einen eigenständigen Prozess betrachten. Exemplarisch kommt dies in der Einschätzung eines Experten einer besonders avancierten Kommune zum Ausdruck: „Es gibt ein absolutes Handlungserfordernis […], das wir heute auch schon spüren. Das hat noch nicht mal primär was mit Open Government, Open Data, mit Bürgerbeteiligung zu tun, sondern wir sind gezwungen, nicht nur aufgrund des demografischen Wandels, sondern, weil wir jetzt ja schon merken, dass wir andere Anforderungen haben, andere Erwartungshaltungen von der Politik, aber auch von Bürgerinnen und Bürger, digitaler zu werden. Und Abbildung6 Organisation von OGD im Kontext der Digitalisierung ja nein Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n=12, 8, 13). 92% 88% 62% 8% 13% 38% 0% 20% 40% 60% 80% 100% OGD sind ein Bestandteil der Digitalisierungsstrategie. OGD sollen künftig ein Bestandteil der Digitalisierungsstrategie sein. OGD sind ein eigenständiger Prozess. Ja Nein OGD sind ein Bestandteil der Digitalisierungsstrategie. OGD sollen künftig ein Bestandteil der Digitalisierungsstrategie sein. OGD sind ein eigenständiger Prozess. 63 4 ANGEBOTE UND NUTZUNG VON OGD 4.1 Umsetzung des Datenangebots Die Implementierung von OGD verfolgt aus Sicht der Gesetzgeber auf europäischer und nationalstaatlicher Ebene die Ziele Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltungen, Transparenzerhöhung und dadurch auch ein intensiviertes zivilgesellschaftliches Engagement sowie die Ermöglichung neuer Geschäftsmodelle (Neugründungen und Integration in schon bestehende Geschäftsprozesse). Während im vorherigen Kapitel der Blick auf die organisatorische und prozesswirksame Integration von OGD in die Kommunalverwaltungen gerichtet war, geht es in diesem Kapitel um die bisherige Umsetzung von OGD in ein für die Nutzerinnen und Nutzer handhabbares Datenangebot. Die qualitativen Interviews gaben deutliche Hinweise darauf, dass die anzusprechenden Nutzergruppen bisher keine großen Abrufzahlen erzeugten und deshalb auch keine strukturierenden Aussagen darüber abgeleitet werden können. Dieser Umstand führte aus Sicht der Interviewten bei den mit der Implementierung betrauten Dienststellen kaum zu Rückzugsreaktionen, sondern eher zu mehr und ausdifferenzierteren Formen des aktiven Angebots der Daten an potentielle Nutzerinnen und Nutzer (z. B. in Form von städtisch organisierten Hackathons). 4.2 Datenangebot und technische Bereitstellung Das aktuell verfügbare Datenangebot ist aus Sicht vieler in der qualitativen Phase Befragter noch nicht in der Lage, die erwarteten Mehrwerte in den drei Zielbereichen zu realisieren. Insbesondere die flächendeckende Bereitstellung von Daten lässt stark zu wünschen übrig. Es gibt noch kaum Daten, die über alle Anbieterstädte hinweg die Vergleichbarkeit relevanter Informationen gewährleisten. Auch die Dateninhalte sind insgesamt noch zu uninteressant für zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Nutzungen (K5; avancierte Großstadt). Die Erwartungen externer Akteure beziehen sich zudem oftmals auf Daten, die nicht aus dem Bestand von Kommunen kommen können, sondern aus dem anderer Gebietskörperschaften (z. B. Verkehrs- oder Echtzeitdaten). Mehrere Kommunen wiesen in den Interviews auch darauf hin, dass die bereitgestellten Datenbestände in den möglichen Nutzerkreisen noch unbe- 64 Open Government Data kannt seien, dass also auch noch keine umfassenden Kenntnisse über deren Nutzung vorliegen können (z. B. K8; Pilotstadt). Das Beispiel einer ausländischen Kommune mit mehrjährigen Erfahrungen im Bereich OGD und mit Nutzergruppen, die bereits passende Applikationen entwickelt haben, weist deutlich darauf hin, dass der Erfolg nicht unbedingt nur an den Datenbeständen liegt. Obwohl dort keine Verkehrs-, Technik-, Geo- oder politisch sensiblen Daten bereitgestellt werden, gibt es dennoch nennenswerte Nutzungen (K7). Eine Kommune (K8) zeigte an einem Fall prototypisch, wie zukünftige Nutzungen aussehen könnten. Die zunehmend extern nachgefragten Geodaten, die bisher mit erheblichem Arbeitsaufwand und gegen Kostenberechnung bereitgestellt wurden, sollen zukünftig als offene Daten erhältlich sein. Dadurch können mittelfristig Arbeitsaufwand und Kosten deutlich reduziert werden. Diese Einsparungen wiegen die entgehenden Gebühren mehr als auf, sodass per Saldo mit einer Effizienzsteigerung zu rechnen sei. Die Ergebnisse der Befragung zeigen, dass trotz noch nicht ausreichender Flächendeckung und vielfach fehlender inhaltlicher Konsistenz über die Anbieter hinweg mittlerweile ein relativ breites Spektrum an Themen durch OGD abgedeckt wird. Die bereits veröffentlichten und die in nächster Zeit noch hinzukommenden Daten kommen mehrheitlich aus den Bereichen „Geographie, Geologie, Geobasisdaten“ und „Bevölkerung und Gesellschaft“. Danach folgen Strukturdaten der Kommunen, z. B. zu Haushalt, Politik, Verkehr, Umwelt und Infrastruktur (Abbildung11). Die Gestaltung und Bereitstellung eines OGD-Angebots wirft zwangsläufig auch die Frage auf, in welcher Form die Daten den internen und externen Nutzergruppen zur Verfügung gestellt werden können. Dies ist die sowohl technisch als auch organisatorisch zu beantwortende Frage danach, ob OGD zentral an einer Stelle zur Verfügung gestellt werden sollen oder ob die einzelnen Fachabteilungen dafür verantwortlich sein sollen (K8). In den Interviews zeigte sich, dass man ursprünglich hauptsächlich technische Probleme erwartete, die jedoch in der Praxis relativ einfach zu lösen waren und die „Entwicklung […] weniger technisch verlaufen [ist], als […] am Anfang gedacht“ (K5). Die Neugestaltung der stadtinternen Kommunikation zu OGD erwies sich dagegen als aufwendiger als anfänglich gedacht. Eine Kommune (K8) brachte dies auf den Punkt, indem sie darauf verwies, dass der eigentliche Aufwand der Umsetzung von OGD in der Entwicklung eines „holistischen“, d. h. alle städtischen Abteilungen einbeziehenden Konzepts lag. Die eigentliche Datenbereitstellung sei nicht problematisch gewesen, da die entsprechenden Daten bereits vorhanden waren: 65 4 Angebote und Nutzung von OGD Abbildung11 Themenfelder, zu denen OGD bereits angeboten wird oder geplant ist ja nein Anmerkung: Zustimmende Antworten zu den Fragen „In welchen Themenfeldern gibt es bereits ein OGD-Angebot?“ und „In welchen Themenfeldern ist ein OGD-Angebot in den nächsten zwei Jahren geplant?“ wurden in dieser Darstellung zusammengefasst. Quelle: Eigene Befragung (n=23). 50% 46% 37% 37% 37% 37% 35% 33% 33% 28% 22% 20% 17% 13% 13% 9% 7% 50% 54% 63% 63% 63% 63% 65% 67% 67% 72% 78% 80% 83% 87% 87% 91% 93% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Geographie, Geologie, Geobasisdaten Bevölkerung und Gesellschaft öffentliche Verwaltung, Haushalt und Steuern Politik und Wahlen Transport und Verkehr Umwelt und Klima Infrastruktur, Bauen, Wohnen Bildung statistische Informationen Ku lt ur , F re iz ei t Soziales Tourismus Gesundheit Gesetze und Justiz Wir tschaf t und Ar be it Energie Wissenschaft ja nein 66 Open Government Data „Und dann haben wir gesagt, ohne vernünftiges Datenmanagement zu führen, können wir auch kein Open Data machen. Und das war auch der Vorteil bei uns, dass wir dieses DUVA-System hatten […], dass wir schon einige Datensätze hatten, die auch Metadatenbeschreibung hatten und insofern war es für uns relativ einfach“ (K8). Ähnlich äußert sich der Vertreter einer sehr aktiven Stadt: „Ja, interne Abstimmung und dann halt ‚Doing‘ in der Dienststelle, die einfach dann halt sagt: ‚Wir holen da Datensätze raus, wir extrahieren das und wir stellen das zur Verfügung.‘ Also das Einspielen in das Portal, das ist das Kleinste. Erstmal Lokalisierung der Daten, d. h. was ist denn überhaupt interessant? Müssten wir ja einen Kriterienkatalog definieren […] Was soll ich denn mit diesem Datensatz machen? Ich kann ja nichts verkaufen“ (K3). Die weiteren in diesem Zusammenhang getroffenen Aussagen verweisen deutlich auf die Notwendigkeit organisatorischer Anpassungen in den Verwaltungen. Dies wird als besondere Herausforderung empfunden, weil der dazu notwendige „fachübergreifende Ansatz“ (K8) nicht nahtlos an die klassisch abteilungsbezogenen Prozessbeschreibungen sowie die damit verbundenen Verantwortlichkeiten und Stellenbeschreibungen angebunden werden kann. Eine solch gravierende Änderung in den Prozess- und Organisationsstrukturen kann kaum allein mit der Bereitstellung von OGD gerechtfertigt werden. Im Rahmen einer viel weitergehenden und OGD bzw. Open Government einschließenden kommunalen Digitalisierungsstrategie könnte diese Herausforderung indes aufgegriffen werden. Ohne ein solches Vorgehen müssen pragmatisch „eingebremste“ stadtindividuelle Lösungen des Organisationsproblems gefunden werden. In den Gesprächen wurde ebenfalls deutlich, dass vor der Bereitstellung von Daten rechtssicher geklärt sein muss, welche Daten überhaupt in die Öffentlichkeit gehen dürfen und mit welchen Lizenzierungen dies verbunden ist. In einer Stadt (K9) wurde zudem darauf hingewiesen, dass ein Teil der Daten über die Jahre hinweg zwar die gleichen Variablenbezeichnungen hat, die Inhalte sich aber verändern (z. B. Daten aus dem Sozialbereich, die für den Finanzausgleich relevant sind). Um in solchen Fällen Missverständnisse bei den Nutzerinnen und Nutzern zu vermeiden, bedarf es einer sorgfältigen Dokumentation der Daten, was der ursprünglichen Intention einer mit wenig Aufwand verbundenen Bereitstellung unbearbeiteter Rohdaten entgegensteht. Im Zusammenhang mit den obigen Aussagen wurde oftmals darauf aufmerksam gemacht, dass die bei der Implementierung von OGD anfallenden 67 4 Angebote und Nutzung von OGD Arbeiten und der korrespondierende Zeitaufwand von den Interviewten, die in der Regel auch die in der jeweiligen Kommune damit betrauten Personen waren und deren Motivation von einem gewissen Enthusiasmus getragen wurde, nicht als besondere Belastung empfunden wurden. Sollte sich die Bereitstellung von OGD jedoch weiter ausdehnen, dann wird eine Umfangssteigerung und Intensivierung der dafür notwendigen Arbeiten erwartet. Hinsichtlich der Bereitstellung von OGD wurden die Kommunen danach befragt, welche Portale und sonstige Formen der Bereitstellung sie nutzen. Die meisten der teilnehmenden Kommunen haben ein eigenes Datenportal zur Bereitstellung von OGD eingerichtet. Portale der EU oder anderweitige nationale und regionale Datenportale werden nur in geringem Umfang und in sehr unterschiedlicher Form genutzt. Während neun Kommunen nur ein (eigenes) Datenportal nutzen, verwenden vier Kommunen gleich vier oder fünf verschiedene Portale zur Bereitstellung ihrer entsprechenden Datenbestände (siehe Tabelle2). 4.3 Nachfrage und Nutzung von OGD Zu den Nutzergruppen von OGD konnten die in der qualitativen Phase befragten Personen keine konkreten Angaben machen, die Äußerungen hierzu blieben eher vage. Nur in wenigen Gesprächen wurden Akteure konkret benannt. Teilweise liegt dies auch daran, dass durch die verwaltungsaktive Be- Tabelle2 Anzahl genutzter OGD-Portale Anzahl Portale Anzahl Kommunen 0 7 1 9 2 2 3 1 4 3 5 1 Quelle: Eigene Befragung (n=23). 68 Open Government Data reitstellung von OGD weniger direkte Anfragen an die Kommunalverwaltungen gestellt werden müssen. Schwerer wiegt jedoch, dass auf der Nachfrageseite zwar vereinzelt „kommerzielle Anbieter“ (K9), Einzelpersonen, Wissenschaftler und Studierende (K6), auftreten, aber ansonsten bisher nur geringes Interesse an OGD festzustellen ist; die „Nachfrage nach OGD [hält sich] in Grenzen“ (K9). Dies liegt nach Meinung der Gesprächspersonen auch daran, dass die bereitgestellten Datenbestände für die Nachfragenden nicht nutzbar sind und die für sie eigentlich interessanten Daten nicht durch die Kommune bereitgestellt werden können oder dürfen, z. B. Verkehrs- oder Sicherheitsdaten (K3, K11). Ein zivilgesellschaftlicher Akteur aus Österreich weist darauf hin, dass die geringe Datennachfrage auch an den nicht flächendeckenden Beständen von OGD liegen könne (Z8). Andere zivilgesellschaftliche Akteure geben an, dass die Messung von wirtschaftlichen Effekten beispielsweise durch OGD-be- dingte Neugründungen von Unternehmen schwierig sei. Man könne den daraus entstehenden Mehrwert nicht in messbaren Größen erfassen. Zudem entstehe Mehrwert nicht nur durch Neugründungen, sondern auch durch Nutzung seitens bestehender Wirtschaftsunternehmen (Z6). Einige der Befragten sehen bisher keine Veränderungen hinsichtlich der Nutzung oder Nachfrage nach OGD: „Also die, die sich melden, haben sich früher auch schon gemeldet“ (K9) und daher hätte man auch kein konkretes Feedback von eventuell neu hinzugekommenen OGD-Nutzergruppen. Andere Kommunen stellten ein großes Interesse und eine rege Nachfrage unmittelbar nach der Einführung von OGD fest. Beides nahm jedoch tendenziell ab, momentan zeige sich nur noch ein geringes Interesse an den Daten (K5, K1).29 Die Schwierigkeit, Abrufzahlen zu bewerten oder überhaupt erst zu erhalten, liegt auch darin begründet, dass diese für einen Teil der befragten Kommunen keine Relevanz besitzen und sie deshalb nicht erfasst werden. Die Zielsetzungen der Umsetzung von OGD sind in diesen Kommunen anders motiviert (K6). Sie orientieren sich z. B. an der Imagepflege als „moderne Stadt“ oder sehen die Umsetzung von OGD vor allem als (politische) „Haltungsfrage“, sodass die Nutzung von Kennzahlen irrelevant sei (K5). In diesem Fall sollen umfangreiche OGD-Bestände Transparenz signalisieren und den Bürgern zeigen, dass alle gesammelten und veröffentlichungsfähigen Daten grundsätzlich ihnen gehören und zur Verfügung gestellt werden müssen (K11). 29 Hieraus folgt die Argumentation, dass für einen stärkeren Effekt von OGD das Angebot auch stärker beworben werden muss. 69 4 Angebote und Nutzung von OGD Insofern erhalten bei den Gesprächspersonen Indikatoren zur Bewertung der Nutzung nur einen untergeordneten Stellenwert. Vereinzelt werden diese Indikatoren dennoch herangezogen, um die Wirkung von OGD zu bewerten: „Wie gesagt, die Zugriffszahlen sind minimal auf dem Webserver. Also von daher sieht man ja auch […] es fehlt auch die Nachfrage. Der Druck der Bürgerschaft. Und die Bürgerschaft, die sagt, ‚Hey, wir wollen da aber Daten‘ […], das habe ich in keinem Fall“ (K3). Eine Kommune nutzt OGD intensiv, um Prozesse der Bürgerbeteiligung zu unterstützen, und stellt dabei eine steigende Beteiligung fest (K8). Zwar gebe es nur drei bis vier spezifische Anfragen zu Datensätzen, aber das Datenportal, auf dem OGD zur Verfügung gestellt werden, zeige hohe Zugriffszahlen. Diese resultieren stark aus wissenschaftlichen Arbeiten für die zahlreichen Lehr- und Forschungseinrichtungen in der Kommune (K8). Vereinzelt wird von spezifischen Anfragen aus der Wirtschaft nach OGD berichtet. Abbildung12 zeigt die Ergebnisse der standardisierten Befragung, die dieses Bild widerspiegeln. Abbildung12 Nutzung von OGD nach Akteursgruppen sehr häufig häufig selten gar nicht weiß nicht Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n= 10, 10, 10, 11, 11, 11). 10% 18% 13% 30% 9% 36% 25% 20% 30% 45% 18% 38% 20% 10% 9% 25% 80% 50% 50% 36% 27% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Verbände Wissenschaft politische Parteien U nt ern e hm en Privatpersonen Ko mm una lp o li ti k sehr häufig häufig selten gar nicht weiß nicht 70 Open Government Data Trotz insgesamt nur vereinzelten Aussagen zur Nutzung durch die unterschiedlichen Akteure kann dennoch festgehalten werden, dass Nutzerinnen und Nutzer vorwiegend aus der Kommunalpolitik und der Verwaltung selbst kommen oder Privatpersonen sind. In den Interviews des qualitativen Teils wird die grundsätzliche Frage aufgeworfen, ob die einzelnen Bürgerinnen und Bürger überhaupt die richtige Zielgruppe für OGD seien oder ob sich diese Daten nicht eher für organisierte Externe und die Verwaltung selbst eignen würden. Von den Interviewten werden eher aufzählend denn analytisch u. a. genannt: Normalbürger, Start-ups, Entwickler, freie Programmierer, App-Entwickler, Journalisten, Fachwissenschaftler und NGOs. In einer Stadt wird insbesondere bei NGOs nur ein geringes Interesse beobachtet (K4). „Ich denke, dass das auch nochmal die Verwaltung selber ist. Also über die föderalen Wege hinweg, halte ich es schon für sehr interessant, dort Daten zu verwenden und dann schon hier auch Leute, die sich mit Daten auskennen, die Daten-Journalismus machen oder eben die Daten veredeln für wirtschaftliche Zwecke“ (K2). „Da sind die meisten vom universitären oder wissenschaftlichen Bereich. Aber das ist auch zu erwarten, weil der Bürger muss auch gewisse Kompetenzen vorweisen, um überhaupt damit zu arbeiten, das ist nicht der Fall“ (K8). Ein Grund für die geringe Nachfrage nach OGD liegt in der z.T. sehr hohen Komplexität der Daten, die auf den ersten Blick nicht zu erkennen ist. Hinzu kommt, dass sie zur Nutzung erst in Auswertungsprogramme übertragen werden müssen und dies insbesondere für Ungeübte eine hohe Hürde darstellt. In Summe bedeutet das in vielen Fällen einen hohen Einarbeitungsaufwand, der den potentiellen Nutzerinnen und Nutzern zu weit geht (K10). Daher stellt sich auch die grundsätzliche Frage, ob OGD überhaupt für den „Normalbürger“ interessant sei (K6) oder ob nicht vielmehr andere Nutzergruppen die Hauptadressaten von OGD wären. Damit verbunden ist auch die Frage, ob nicht für bestimmte nichtprofessionelle Nutzergruppen speziell bearbeitete Daten sinnvoller wären als Rohdaten, die möglicherweise erst noch aufbereitet werden müssen: „Es kommt aber auf Dauer wahrscheinlich auch so ein Reflex zurück ‚die Daten nützen mir so nichts, ich brauch die noch in einer anderen Aufbereitungsform‘ und Rohdaten dürfen Sie nicht zur Verfügung stellen, d. h. wenn die rausgehen, müssen Sie sie bearbeiten, damit sie rausgehen können. Wenn überhaupt nach Außen gehen dürfen“ (K9). Die Einschätzungen der Nutzerfähigkeiten, die sich aus den Interviews ergeben, sind nicht einheitlich. Es zeigt sich jedoch auch hier, dass bei der Umset- 71 4 Angebote und Nutzung von OGD zung von OGD vor allem die technischen Konzepte und die Umsetzungsstrategien im Fokus standen, der Nutzungsgedanke hingegen stark vernachlässigt wurde (K2). Dies ist insofern verwunderlich, als den einführenden Kommunen durchaus bewusst war, dass der Mehrwert durch OGD erst durch die breite Nutzung der Daten entsteht und nicht bereits durch deren Bereitstellung (K8). Aus diesem Grund besteht aus Sicht der Anbieter die Notwendigkeit, den potentiellen Nutzergruppen die Vorteilhaftigkeit der Datenanalyse aufzuzeigen (K8). Im quantitativen Teil zeigt sich bei der Frage nach den An- und Nachfragen durch interne und externe Nutzergruppen vor allem, dass die Zufriedenheit mit den bereitgestellten Daten bei verwaltungsinternen Nutzergruppen etwas höher ist als bei externen Nutzergruppen. Dies liegt u. a. an der relativ guten Vertrautheit der Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter mit den Sachverhalten, die den Daten zugrunde liegen. Die teilnehmenden Kommunen geben in der Befragung an, in den letzten drei Jahren eine erhebliche Nachfrageausdehnung durch externe Nutzergruppen festzustellen. Dies kann jedoch als Basiseffekt interpretiert werden, insbesondere, weil in einem Teil der Interviews von nur geringem Interesse an den Daten gesprochen wird. Nur bei wenigen der teilnehmenden Kommunen ist die Anzahl der Anfragen geringer geworden oder gleichgeblieben. Als wichtigste, wenngleich nicht besonders große externe Nutzergruppe von OGD wird dabei die jeweilige (Fach-)Community vor Ort angesehen. Mit dieser findet ein enger Austausch statt, um Daten bereitzustellen, die deren Bedürfnissen entsprechen und daher auch genutzt werden. Diesen Akteuren müsse man dabei auf Augenhöhe begegnen (K6). Der Vergleichsfall einer größeren Kommune in Österreich, in der bereits 300 Datensätze veröffentlicht sind, die in 200Applikationen verwendet werden, zeigt als Kontrastbeispiel, wie durch ein geeignetes Datenangebot eine weitergehende sinnvolle Nachfrage nach OGD entstehen kann. Mittlerweile existiert dort auch ein Portal für Unternehmensdaten oder lokale Institutionen (z. B. Vereine). Hier wurde der Austausch mit der Fachcommunity aktiv gesucht, um zu eruieren, welche Daten bereitgestellt werden sollen. 72 5 INTERNE ORGANISATION UND QUALIFI ZIERUNG 5.1 Anpassungsbedarf im Kontext von OGD und Digitalisierung Bei der Vorbereitung und im Rahmen der bisherigen Implementierung von OGD wurde weder vom Gesetzgeber, noch in der einflussreichen– vornehmlich angelsächsischen– Literatur erwähnt, dass damit einhergehend umfangreiche Weiterqualifizierungen für die involvierten Beschäftigten notwendig werden. Allenfalls wurde unverbindlich auf „kulturelle“ Anpassungsprozesse hingewiesen (von Lucke/Geiger 2010, S. 25ff.; Ubaldi 2013, S. 35ff.). Dies ist insofern verständlich, als OGD als prozessproduzierte Daten gesehen wurden und es aus dieser Sicht nur um eine „aufwandsneutrale“ unmittelbare Publikation unbearbeiteter Daten in maschinenlesbarer Form geht. Folgerichtig wurde daher auch nicht auf eventuell notwendige Aufbereitungen der Daten, auf Abstimmungen zwischen den Datenlieferanten der Gebietskörperschaften, auf Wirkungen sich verändernder Arbeitsprozesse oder auf notwendig werdende Rückkopplungen mit den Nutzerinnen und Nutzern der Daten eingegangen. Insbesondere die vom Gesetzgeber vielfach als wünschenswert hervorgehobene Mitwirkung von Bürgern, Zivilgesellschaft und Wirtschaft an der Verwaltung findet danach keinen Niederschlag in einer Anpassung der Beschäftigtenzahl oder in deren Qualifizierung. Wie bereits in Kapitel2 ausgeführt, verbindet die EU mit der Einführung von OGD das Ziel der Förderung von Mitwirkungsformen externer Akteure an der Verwaltungstätigkeit. Hierfür werden Begriffe wie „co-production“, „hybrid organisations“ oder „we-government“ verwendet (u. a. European Commission 2013, S. 11). Begründet wird dies mit der Hoffnung auf erkennbar hilfreiche Beiträge von Außenstehenden zum Verwaltungshandeln. Die Eröffnung dieser Optionen soll aber nicht nur die Identifikation mit dem Gemeinwesen unterstützen, sondern zugleich auch Effizienzsteigerungen in der Verwaltung bewirken. In unterschiedlichen Ausprägungen finden sich diese Erwartungen auch bei den zuständigen Bundesministerien; so z. B. wenn es zur Begründung des geänderten E-Government-Gesetzes heißt, dass „diese sogenannten offenen Daten […] die Chance auf mehr Teilhabe interessierter Bürgerinnen und Bürger und eine intensivere Zusammenarbeit der Behörden mit diesen“ eröffnen (BMI 2017b). In den einschlägigen Dokumenten finden sich jedoch 79 5 Interne Organisation und Qualifi zierung Grundlage für Effizienzgewinne. Allerdings steigen dadurch auch die Anforderungen an die Kompetenzen der Beschäftigten. Das stimmt mit Aussagen in den Interviews überein, dass mit der Einführung von OGD Veränderungen für die Beschäftigten im Arbeitsalltag erwartet werden und dementsprechend der Erwerb neuer Kompetenzen und Qualifikationen notwendig wird. Im aktuellen Implementierungsstand sieht man das (stark eigenmotivierte) Personal noch als hinreichend qualifiziert an. Zusätzlichen Bedarf an Weiterbildung erwartet man in allen drei oben genannten Bereichen: in der Technik, bei den Organisationsstrukturen und Prozessbeschreibungen sowie bei den neu entstehenden Arbeitsbeziehungen. Was jedoch weder im quantitativen noch im qualitativen Teil der Untersuchung deutlich wird, ist die zukünftig zu erwartende Belastung, die sich durch die beschleunigte bzw. erweiterte Implementierung von OGD und den damit verbundenen neuen Außenbeziehungen ergibt (siehe dazu Kapitel6 ). Abbildung15 Langfristige Auswirkungen von OGD auf die Beschäftigten trifft voll zu trifft eher zu trifft eher nicht zu trifft gar nicht zu Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n=13, 12, 11, 13, 12, 12). 15% 25% 39% 25% 64% 54% 75% 58% 62% 58% 36% 31% 17% 17% 17% 8% 0% 20% 40% 60% 80% 100% OGD wird zu einer Arbeitserleichterung führen. OG D wi rd z u hohe r Ar be itsb elast ung führ en. OGD wird zu einer Effizienzsteigerung der täglichen Arbeit beitragen. OG D wird zu einer besseren Zusammenarbeit über Abteilungsgrenzen hinweg führen. OG D wird zu einer besseren Zusammenarbeit der Mitarbeiter untereinander führen. OGD wird den Erwerb neuer Kompetenzen erforderlich machen tr iff t vo ll zu trifft eher zu trifft eher nicht zu trifft gar nicht zu OGD wird zu einer Arbeitserleichterung führen. OGD wird zu hoher Arbeitsbelastung führen. OGD wird zu einer Effizienzsteigerung der täglichen Arbeit beitragen. OGD wird zu einer besseren Zusammenarbeit über Abteilungsgrenzen hinweg führen. OGD wird zu einer besseren Zusammenarbeit der Mitarbeiter untereinander führen. OGD wird den Erwerb neuer Kompetenzen erforderlich machen. 80 Open Government Data Durchweg positiv sind die Erwartungen hinsichtlich einer Verbesserung der Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Organisationseinheiten. Aus diesen Verbesserungen ergibt sich dann auch die berechtigte Hoffnung auf Effizienzsteigerungen. Die möglichen Belastungen können auch davon abhängen, inwieweit die jeweiligen Verwaltungen selbst motiviert sind, OGD umzusetzen. Um hierüber Erkenntnisse zu erhalten, wurden den befragten Kommunen die in Abbildung16 dargestellten Aussagen vorgelegt, die diese bewerten sollten. Deutlich wird, dass die Beschäftigten der Einführung von OGD und den damit verbundenen Zielen generell positiv gegenüberstehen und sich dies in der Bereitschaft zur Mitwirkung ausdrückt. So gibt die Mehrheit der Kommunen an, dass sie bestrebt seien, OGD-Angebote umzusetzen und das Verwaltungshandeln durch OGD transparent zu machen. Hinsichtlich der innerorganisatorischen Umsetzung von OGD setzt die Mehrheit der Kommunen OGD als Querschnittsthema um, wenngleich sich zeigt, dass sich die Mehrzahl der Abteilungen bislang noch nicht aktiv am OGD-Implementie- rungsprozess beteiligt. Aus den Interviews ergibt sich, dass dieses Verhalten keine Verweigerung darstellt, sondern nur zum Ausdruck bringt, dass der aktuelle Stand der Im- Abbildung16 Bewertung des Engagements für OGD trifft voll zu trifft eher zu trifft eher nicht zu trifft gar nicht zu Quelle: Eigene Befragung (n=13, 13, 12, 13). 15% 23% 42% 8% 69% 77% 33% 15% 17% 69% 8% 23% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Unse re Orga nisa tio n ist m o tiv ie rt, OG D- Angebote umzusetzen. Das Verwaltungshandeln wird durch OGD transparent gemacht. OGD ist ein Querschnittsthema in unserer Or ga nis ati o n. Die Mehrzahl der Abteilungen beteiligt sich aktiv an OGD. tr iff t vo ll zu trifft eher zu trifft eher nicht zu triff t ga r nic ht zu Unsere Organisation ist motiviert, OGD-Angebote umzusetzen. Das Verwaltungshandeln wird durch OGD transparent gemacht. OGD ist ein Querschnittsthema in unserer Organisation. Die Mehrzahl der Abteilungen beteiligt sich aktiv an OGD. 81 5 Interne Organisation und Qualifi zierung plementierung und die Beschränktheit der Ressourcen vielen Abteilungen eine aktive Mitarbeit noch nicht ermöglicht. OGD wird bislang vor allem in einzelnen Abteilungen und von besonders engagierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern umgesetzt. Für diese entsteht zwar eine hohe Arbeitsbelastung, sie selbst sehen sich jedoch als eine Art „Early Adopter“, die eine hohe Eigenmotivation mitbringen und in der Mehrarbeit Selbstbestätigung finden. Dieser Enthusiasmus konnte in der quantitativen Untersuchung nicht thematisiert werden, findet sich aber eindeutig in den Interviews. Das weitverbreitete Verständnis, OGD als Querschnittsaufgabe in der Verwaltung zu verankern, legt zunächst nahe, dass sich die Mehrarbeit auf viele Schultern verteilen wird und die Bereitstellung der Daten in Zukunft integraler Bestandteil der alltäglichen Arbeit sein wird. Auf den zweiten Blick– der sich in einigen Interviews auf Nachfrage ergibt– zeigt sich jedoch, dass dies nur auf die ursprüngliche, prozessproduzierte Datengenerierung und dann primär auf die verwaltungsinterne Effizienzwirkung bezieht. Die zu erwartenden Kommunikationsbeziehungen mit den externen Nutzerinnen und Nutzern aus der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft bleiben momentan noch weitgehend ausgeblendet. 82 6 BEWERTUNG VON OGD UND SZENARIEN DER WEITEREN ENTWICKLUNG 6.1 Bewertung der bisherigen Umsetzung von OGD durch die Akteure Ein zentraler Punkt der Befragungen in beiden Phasen war die Einschätzung des Realisierungsgrades der Bereitstellung von Datenbeständen. Insbesondere die Bereitstellung interessanter Inhalte und deren einfache Zugänglichkeit werden von der Mehrheit an der Befragung teilnehmenden Kommunen als prinzipiell erreicht bewertet, wenngleich dabei auch noch Verbesserungspotenzial besteht (Abbildung17). In den Expertengesprächen wurde diese allgemeine Einschätzung differenziert. So wurde thematisiert, wie Zugänglichkeit zu erreichen ist, z. B. primär durch leichteren Zugriff auf die Datenquellen oder durch mehr und bessere Erläuterungen zu den Daten. Ersteres wird nicht als technisches Problem der Verwaltungen erachtet („Also das Einspielen in das Portal, das ist das Kleinste.“– K3), sondern eher als Problem der Auffindbarkeit der Datenbestände im Netz. Abbildung17 Zielerreichung bei der Bereitstellung von Datenbeständen trifft voll zu trifft eher zu trifft eher nicht zu trifft gar nicht zu Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n=12, 13, 12, 13). 8% 8% 75% 62% 25% 39% 17 % 31 % 67 % 46 % 8% 15% 0% 20% 40% 60% 80% 100% int er essante Inhalte durch OGD bere itstellen einfache Zugriffsformen (z. B. praktische Zugänglichkeit) ermöglichen vereinheitliche Datenformate innerhalb der Or ga nis ation scha ffe n möglichst großes Datenangebot zur Verfügung stellen voll und ganz erreicht eher erreicht eher nicht erreicht gar nicht erreicht interessante Inhalte durch OGD bereitstellen einfache Zugriffsformen (z. B. praktische Zugänglichkeit) ermöglichen vereinheitliche Datenformate innerhalb der Organisation schaffen möglichst großes Datenangebot zur Verfügung stellen 83 6 Bewertung von OGD und Szenarien der weiteren Entwicklung Die in den Interviews stärker als in der standardisierten Befragung zum Ausdruck kommenden Unsicherheiten in den Bewertungen sind zu einem großen Teil dem noch in der Anfangs- oder Erprobungsphase befindlichen Einführungsstand geschuldet. Da bisher oft solche Daten als OGD veröffentlicht wurden, die in anderer Form auch früher schon– in aller Regel auf konkrete Nachfrage– bereitgestellt wurden, ist deren Nutzbarkeit gesichert, wohingegen dies bei neuen Daten erst noch eruiert werden muss („Also, es ist jetzt nie über das hinausgegangen, was wir in den vergangenen Jahren auch hatten.“– K9). Die Schaffung vereinheitlichter Datenformate und die Schaffung eines großen Datenangebotes sind aus Sicht der Kommunen bislang eher nicht oder sogar in einigen Fällen gar nicht erreicht (siehe Abbildung17). Auch die Experteninterviews legen nahe, dass beides im Rahmen der kommenden Implementierungsprozesse erst noch geleistet werden muss, aber sowohl aus verwaltungsinterner Sicht als auch im Hinblick auf die Transparenzerhöhung ein wichtiges Ziel darstellt, an dem aktuell gearbeitet wird. Trotz dieses teilweise heterogenen Bildes im Hinblick auf Zielerreichung, Nutzung und Bewertung von OGD ergibt sich in Bezug auf den Mehrwert von OGD auf unterschiedlichen Dimensionen meistens eine positive Einschätzung (Abbildung18). So werden mittels der Bereitstellung von OGD Abbildung18 Bewertung des (perspektivischen) Mehrwerts durch OGD sehr hoher Mehrwert hoher Mehrwert niedriger Mehrwert sehr niedriger Mehrwert Anmerkung: Wegen Rundung ergeben sich nicht immer genau 100Prozent. Quelle: Eigene Befragung (n=12, 11, 13, 13). 46% 15% 15% 58% 46% 69% 46% 25% 8% 31% 17% 9% 8% 8% 0% 20% 40% 60% 80% 100% eigene Informationsgrundlage für Ent schei dun gen Imagegew inn zukünftige Entwicklungen Wirtschaftsförderung vor Ort sehr hoher Mehrwert hoher Mehrwert niedriger Mehrwert se hr nied ri ger M ehwe rt eigene Informationsgrundlage für Entscheidungen Imagegewinn zukünftige Entwicklungen Wirtschaftsförderung vor Ort 84 Open Government Data perspektivisch durchaus Mehrwerte bei der Schaffung einer eigenen Informationsgrundlage für Verwaltungsentscheidungen (7 von12 Kommunen) und für die Wirtschaftsförderung gesehen (8 von 13Kommunen) gesehen. Einen noch größeren Mehrwert durch OGD sehen die teilnehmenden Kommunen für zukünftige Entwicklungen (11 von 13Kommunen) und das kommunale Image (10 von 11Kommunen). Die Einschätzungen in den Experteninterviews beziehen sich weniger auf bereits realisierte Mehrwerte als vielmehr auf Erwartungen an die Bereitstellung von OGD. Durchweg positive Erwartungen bestehen hinsichtlich der zukünftig möglichen Datenstrukturierungen und der damit einhergehenden inhaltlich breiteren und organisatorisch effizienzerhöhenden Auswertungen. Der externe Nutzen wird (noch) sehr zurückhaltend gesehen. Prototypisch hierfür ist der in den Interviews anklingende scheinbare Widerspruch, dass es einerseits wenig Nutzerinnen und Nutzer der Daten gibt, zugleich aber von vermehrter Nachfrage nach Daten gesprochen wird. Dies gilt vor allem in den in der Umsetzung avancierten Städten. So ist die Antwort aus einer Vorreiterstadt auf die entsprechende Frage: „Es waren Unternehmer gewesen, die gesagt haben, ‚Ich brauch Parkdaten‘, beispielsweise, ein gewerblicher Zweck, der dahintersteckt. Es ist die Wissenschaft, die Uni oder die FH, die gesagt hat: ‚Wir brauchen mal Datenbestände, mit denen wir auch Bachelor- oder Masterarbeiten mal mitbestücken können. Vielleicht auch Big-Data-Bestände, mit denen wir was machen können, und nicht irgendwelche Testdatenbestände, also wirklich, die aus einem realen Bezug herauskommen.‘ Es sind Informatikstudenten, die dabei sind, und das gliedert sich jetzt immer weiter auf“ (K5). Hier zeigt sich eine Nachfrage, die sich im Gegensatz zur Definition von OGD viel eher auf themenspezifizierte oder auf aufbereitete Daten richtet. Insofern bleibt bei einigen Interviewten unklar, ob sich ihre Zufriedenheit und dementsprechende Erwartungen auf OGD beziehen oder auf die in Absprache mit einzelnen Nutzergruppen bereitgestellten Daten (also eigentlich Nicht-OGD). Die Wirkungen auf die Wirtschaft werden zwar grundsätzlich positiv eingeschätzt, eine messbare wirtschaftliche Nutzung liegt aber laut den Experteninterviews kaum vor. Die positiven wirtschaftlichen Folgen könnten eher auf einen allgemeinen Imagegewinn zurückzuführen sein als auf bereits realisierte neue Geschäftsmodelle. Selbst die seltenen, dort aufgeführten Beispiele der gewerblichen Datennutzung beziehen sich auf andere Daten als OGD: 85 6 Bewertung von OGD und Szenarien der weiteren Entwicklung „Es gibt aktuell zwei wirtschaftliche Nutzungen. Einmal, was Mobilitätsdaten angeht, die genutzt werden, Parkraumdaten. Wir haben auch Echtzeitdaten, die wir zur Verfügung stellen für Verkehrslageinformationen und Medien, also [die] Tageszeitung nutzt unsere Daten für eigene Datenvisualisierung, also das sind dann beispielsweise Wahldaten, die dann am Wahltag veröffentlicht werden für diverse Diagramme. Das ist dann auch eine wirtschaftliche Nutzung. [Neugründungen sind] nicht bekannt“ (K5). In der Gesamtbetrachtung des Mehrwerts („alles in allem“) durch OGD für die Kommunen überwiegt in der quantitativen Befragung (n =13) eine zurückhaltend positive Einschätzung: Auf einer fünfstufigen Skala von geringem bis sehr hohem Mehrwert schätzen fünf Kommunen diesen als „mittel“ ein, weitere sechs als „hoch“ oder „sehr hoch“. Nur von zwei Kommunen wird „sehr geringer“ Mehrwert konstatiert. Dies entspricht der Tendenz in den Experteninterviews. Zum einen werden positive Erwartungen gehegt, zum anderen sieht man auch die ersten praktischen Hindernisse in der Realisierung. Der Enthusiasmus, der auf der Arbeitsebene in die Implementierung von OGD eingebracht wird, sieht sich im Alltag mit einzelnen, in den Städten in unterschiedlicher Intensität auftretenden praktischen Umsetzungsproblemen konfrontiert (z. B. zurückhaltender Einsatz der anderen Verwaltungseinheiten, schleppende Datenbereitstellung, Interesseverlust der Politik, geringe Nutzernachfrage). Zum Schluss der standardisierten Befragung wurden die Kommunen darum gebeten, ihre Erfahrungen zusammenzufassen und eine Gesamtbewertung vorzunehmen, wiederum auf einer fünfstufigen Skala. Gefragt nach der Zufriedenheit mit der Umsetzung von OGD in der jeweiligen Kommune zeigt sich ein recht gemischtes Bild. Jeweils 3 der 13 antwortenden Kommunen sind entweder unzufrieden oder zufrieden damit, gut die Hälfte wählt „weder… noch“. 6.2 Beurteilung der Zielerreichung durch die Akteure Hinsichtlich der Wirksamkeit der mit OGD verfolgten drei Zielsetzungen (Effizienz, neue Geschäftsmodelle, Transparenz/Partizipation) ergeben sich aus der Studie sehr unterschiedliche Beobachtungen, die sich teilweise auch in der bisherigen Literatur widerspiegeln. Die Interviews und die Fragebogenauswertungen zeigen, dass die Ziele der Transparenz und Bürgeraktivierung positiv eingeschätzt werden und man auf eine zukünftige entsprechende Weiterentwicklung hofft oder diese auch erwartet. 86 Open Government Data 17% 8% 30% 69% 58% 67% 83% 50% 31% 25% 25% 8% 20% 8% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Steigerung der Effizienz der Verwaltung Ermöglichung und Förderung neuer Geschäf tsmodelle Verbesserung/Erhöhung von Transparenz Imagegewinn für die Kommune Steigerung der Partizipation von Bürger/-innen voll und ganz erreicht eher erreicht eher nicht erreicht gar nicht erreicht Hinsichtlich der Schaffung einer Grundlage für die wirtschaftliche Nutzung der OGD und der Generierung von Effizienzvorteilen für die Verwaltungstätigkeit werden zwar durchaus vorteilhafte Entwicklungsmöglichkeiten gesehen, diese werden aber hinsichtlich ihrer Realisierung mit Skepsis begleitet. Von den teilnehmenden Kommunen in der standardisierten Befragung wird der Grad der Zielerreichung ebenfalls deutlich abgestuft beurteilt (Abbildung19). Die Zielsetzungen eines Imagegewinns und einer Erhöhung der Transparenz, aber auch der Erhöhung der bürgerschaftlichen Partizipation werden von einer Mehrzahl der Kommunen als (mehr oder weniger) erreicht angesehen, nicht dagegen das Aufkommen neuer Geschäftsmodelle. Nur eine Kommune kann bereits jetzt verwaltungsinterne Effizienzvorteile aufgrund von OGD wahrnehmen. Im Bereich der Steigerung der Effizienz der Verwaltungstätigkeit durch die Nutzung von OGD zeigen sich allerdings laut der Expertengespräche derzeit die meisten Veränderungen, sodass die rückblickende Betrachtung aus der standardisierten Befragung in Abbildung19 nicht das ganze Bild ergibt. Der Umsetzungsstand dieser nach innen gerichteten Aktivität kann noch nicht endgültig bewertet werden, weil die zugrundeliegenden Aufbereitun- Abbildung19 Zielerreichung bei politischen Zielen hinsichtlich OGD voll und ganz erreicht eher erreicht eher nicht erreicht gar nicht erreicht Quelle: Eigene Befragung (n=12, 10, 13, 12, 12). Steigerung der Effizienz der Verwaltung Ermöglichung und Förderung neuer Geschäftsmodelle Verbesserung/Erhöhung von Transparenz Imagegewinn für die Kommune Steigerung der Partizipation von Bürger/-innen 87 6 Bewertung von OGD und Szenarien der weiteren Entwicklung gen der prozessproduzierten Verwaltungsdaten noch nicht ausreichen und weil die Bereitstellung von OGD noch nicht in den sich verändernden Verwaltungsstrukturen berücksichtigt ist. Es ist– ersichtlich aus der qualitativen Phase der Untersuchung– oft erst noch verbindlich festzustellen, welche Akteure welche Datenbestände haben und in welchem Bearbeitungsgrad bereitstellen können. Dies liegt in wesentlichen Teilen auch daran, dass OGD, obwohl selbst noch nicht endgültig strukturiert, in die gleichfalls noch zu entwickelnden Digitalisierungsstrategien der Kommunen eingepasst werden müssen. Signifikante Effizienzgewinne ergeben sich voraussichtlich erst durch ein Zusammenspiel von intensiver Beschäftigung mit den Daten (z. B. deutliche Reduktion von Redundanzen in den bisherigen Datenbeständen, Neugestaltung der Datenflüsse, einheitliche Variablenbeschreibungen) und den darin enthaltenen, noch zu erschließenden Informationspotentialen einerseits sowie den darauf aufbauenden Organisationsänderungen (z. B. Neugestaltung von Teilprozessen, geänderter Ablauf von Teilprozessen in einer Verwaltungseinheit oder zwischen mehreren Organisationseinheiten) andererseits. Vor Erledigung dieser Zwischenschritte können die weiteren Verlaufsformen der Implementierung und die sich daraus ergebenden Folgen nicht eindeutig beschrieben werden. Zudem werden diese Änderungen aller Voraussicht nach nicht in allen Kommunen einheitlich erfolgen, sie werden stadt - spezifischen Kommunikationsstrukturen unterliegen und ggf. von den jeweiligen Finanzierungsmöglichkeiten abhängen; d. h. die Effizienzgewinne wer - den in unterschiedlichen Verlaufsformen und Zeithorizonten angesteuert. Die Forderungen aus der Zivilgesellschaft nach mehr Transparenz durch die Bereitstellung von OGD wurden in den vergangenen Jahren immer drängender. Damit verbunden war zugleich die Erwartung, dass die Daten einen recht unmittelbaren Einblick in Verwaltungsabläufe und -entscheidungen sowie deren Handlungsresultate gewähren würden. Dieses Ziel der zivilgesellschaftlichen Aktivierung durch erhöhte Transparenz des Verwaltungshandelns konnte auch aus Sicht der Interviewten in einem durchaus erwähnenswerten Umfang erreicht werden, sodass bei einer erweiterten Datenbereitstellung in Zukunft auf einen noch höheren Zielerreichungsgrad gehofft werden kann. Angemerkt werden muss jedoch, dass in den Interviews auch auf eine noch geringe Abrufzahl für die bereitgestellten Daten hingewiesen wurde. Die Zielerreichung „Partizipation“ liegt nach momentanem Stand also eher im Bereich der bereits geschaffenen Möglichkeiten als im Bereich aktiver Nutzung durch die Zivilgesellschaft. 88 Open Government Data Weiterhin ist zu beachten, dass eine intensivere Nutzung von OGD durch zivilgesellschaftliche Akteure einen höheren Kommunikationsbedarf zwischen ihnen und der Verwaltung voraussetzen würde. Dies ergibt sich nicht zuletzt durch die momentane Beschaffenheit der Daten, die eine sinnvolle Auswertung nur schwer zulässt und oftmals Zuarbeit oder weitergehende Erläuterungen benötigt. Ob diese Voraussetzungen geschaffen werden und wann es dann zu einer Steigerung der tatsächlichen Bürgerbeteiligung durch OGD kommt, kann nicht eindeutig beantwortet werden. Zu beobachten ist, dass die Kommunen in unterschiedlicher Intensität Versuche unternehmen, die veröffentlichten Daten bekannt zu machen. Sie fordern mögliche Nutzergruppen dazu auf, ihre dementsprechenden Angebote anzunehmen. Auch wird von den Gesetzgebern die Umsetzung von OGD deutlich vorangetrieben. Daher erscheint es zumindest als plausibles Szenario, dass durch jeweils konkrete Anlässe oder durch eine kontinuierliche Bereitstellung die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger künftig durch OGD steigen wird. Auch nach Einschätzung der interviewten Experten hat die Öffnung der Verwaltung nach außen durch OGD, auch wenn sie praktisch noch kaum genutzt wird, zu einem Imagegewinn der aktiven Städte geführt. Auf diese Weise kann man neben anderen Aktivitäten (z. B. freies Wi-Fi, Apps, Einbindung in überregionale Informationsnetze) ein weiteres Zeichen setzen für eine öffentlichkeitsfreundliche und gegenüber modernen Technologien aufgeschlossene Kommune. Der Realisierungsgrad hinsichtlich einer Nutzung der OGD durch die Privatwirtschaft für neue Geschäftsmodelle liegt zum Zeitpunkt der Befragung bei null. Eine erwähnenswerte Abrufzahl der Daten konnte in keiner der beteiligten Kommunen festgestellt werden. Bei einer österreichischen Vergleichskommune zeigt sich indes ein breiteres Spektrum an Applikationen. Aber auch dort sind keine Anwendungen zu sehen, bei denen ökonomische Verwertungszwecke im Vordergrund stehen, vielmehr zielen sie darauf ab, „die Daten auszuprobieren“. Diese Einschätzung wird von im Rahmen der qualitativen Untersuchung befragten Akteuren der Zivilgesellschaft, die sich auch mit den kommerziellen Aspekten beschäftigen, für Deutschland geteilt. Die Sichtung der von den beteiligten Kommunen bisher bereitgestellten Daten zeigt allerdings auch, dass diese für die Entwicklung von Geschäftsmodellen wenig geeignet sind. Sie sind zu stadtspezifisch in der Zusammenstellung, d. h. interkommunale Vergleiche sind aktuell kaum möglich. Sie sind noch zu knapp, um umfangreiche Analysen zu erstellen und bieten 95 6 Bewertung von OGD und Szenarien der weiteren Entwicklung stockung erfordern. Die vermehrte Nachfrage nach Daten und die intensivierte Kooperation mit externen Klienten wird damit nach diesem Szenario erhebliche Veränderungen in der Arbeitsbelastung, der Prozessgestaltung und der Organisations- und Qualifikationsstruktur verursachen. 6.3.3 Schlussfolgerungen aus den Szenarien Beide Szenarien können durch Modifikation der Anfangsannahmen oder unterschiedliche Beschreibungen ihrer denkbaren Verlaufsformen ausdifferenziert werden. Sinnvoll wäre es deshalb, im Fortgang der Beschäftigung mit der Implementierung von OGD eine Fortschreibung der beobachteten Entwicklungen und eine dementsprechende sukzessive Anpassung oder Transformation der Szenarien vorzunehmen. Dabei ist das Hauptaugenmerk auf SzenarioII zu legen. Zum einen entstehen in diesem Szenario besonders durchgreifende Veränderungen. Zum anderen lässt die von den Gesetzgebern forcierte Implementierung von OGD und die damit verbundene Einforderung der Konsequenzen für die Erschließung von Effizienzreserven der öffentlichen Verwaltungen, für die Unterstützung bei der Entwicklung privatwirtschaftlicher Geschäftsmodelle und bei der Förderung zivilgesellschaftlichen Engagements eine höhere Realisierungswahrscheinlichkeit des zweiten Szenarios erwarten. Die nach Szenario II zu erwartenden Änderungen für die Beschäftigten sind so gravierend, dass sie eine Begleitung des Gesamtprozesses erforderlich machen. Es bietet sich an, dies in Form eines „Change Managements“ durchzuführen, in dem eine gesamtstädtisch koordinierte Anpassung der Strukturen, Prozesse und nicht zuletzt der Arbeitsplatzbeschreibungen vorgenommen wird, sodass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf neue Umgangsformen mit externen Akteuren vorbereitet werden und ggf. das Stadtleitbild entsprechend angepasst wird. In dem damit betrauten Gremium bzw. der damit betrauten Organisationseinheit muss der Gesamtpersonalrat einflussreich vertreten sein. Aufgrund der Tragweite der Digitalisierungsprozesse in der öffentlichen Verwaltung und der offensichtlich in den zurückliegenden Jahrzehnten noch nicht befriedigend gelösten Probleme sollte zudem ein bundesdeutsches Monitoring zur Digitalisierung in Kommunalverwaltungen initiiert werden. Es könnte zur Vermeidung von Fehlinvestitionen (im technischen wie im personellen Bereich) dienen, institutionelle Lernprozesse verflüssigen und wün- 96 Open Government Data schenswerte wirtschaftliche und gemeinwohlorientierte Effekte stärken. Bei den zukünftig genauer zu untersuchenden finanziellen Auswirkungen der OGD-Implementierung darf nicht vergessen werden, dass diesem Mehraufwand bei geglückter Implementierung eine erhebliche Gemeinwohlverbesserung gegenüberstehen würde. Die künftige Realisierung dieses Potenzials erfordert jedoch die Klärung einer Reihe von offenen Fragen und darauf aufbauend die richtigen Weichenstellungen. Hierauf soll im letzten Kapitel des Berichts genauer eingegangen werden. 97 7 AUSBLICK: QUO VADIS, OGD? Die seit Mitte der 1990er-Jahre von der Europäischen Kommission mit zunehmender Intensität betriebenen Bemühungen um eine Erschließung der wirtschaftlichen Potenziale in einer seinerzeit als „Informationsgesellschaft“ beschriebenen Gesellschaft bilden gemeinsam mit der Hoffnung auf eine Stärkung der Demokratie durch umfassendere Information der Öffentlichkeit ein gleichermaßen komplexes wie heterogenes Motivbündel für den Themenbereich OGD. Wie aus der Untersuchung hervorgeht, wirken auf unterschiedlichen Ebenen jeweils unterschiedliche Akteure mit jeweils eigenen Zielvorstellungen auf diesen Themenbereich ein. Neben den rechtlichen Regelungen sind von der Verwaltung selbst begründete Motive zu OGD, weiterhin von Seiten der Zivilgesellschaft gegenüber den Kommunalverwaltungen bekundete Interessen sowie schließlich Interessen von Seiten der Privatwirtschaft zu nennen. Aus dem Umstand, dass diese Einwirkungen nicht abgestimmt wurden, unterschiedliche Erwartungen genährt und bereits durch Gesetze oder institutionelle Änderungen Fakten geschaffen wurden, und sich schließlich die Veränderungen vor Ort in einem sehr unterschiedlichen Umsetzungsstand befinden, ergibt sich eine komplexe Gemengelage. Aufgrund dieser Komplexität kann gegenwärtig noch keine sichere Aussage darüber getroffen werden, wie die Umsetzung von OGD weiter verlaufen wird. Daher wurde die Komplexität in dieser Studie auf zwei Szenarien reduziert. Die politischen Bemühungen des europäischen Gesetzgebers– originär eigene Vorstellungen der Bundesregierung konnten im Rahmen der Recherche bislang nicht ermittelt werden– richten sich auf eine konsequente Fortführung des eingeschlagenen Pfades zur Öffnung der Verwaltung. Auf die von ver.di (2018) vorgebrachte Kritik an den bisher unzureichenden Bemühungen zur Zielerreichung und die daraus abgeleitete Forderung nach einem Moratorium zur empirischen Überprüfung der bisher ausgelösten Veränderungen im öffentlichen Dienst wurde nicht eingegangen. Durch ein Moratorium, so ver.di (2018) weiter, bestünde Gelegenheit, zahlreiche Fragen zu den Auswirkungen auf die Beschäftigten in der Verwaltung, Fragen des Datenschutzes der Bevölkerung sowie des Nutzens für mittelständische Unternehmen gegenüber international agierenden Konzernen zu klären. Weiterhin wurde u. a. die Schaffung einer „Daten-Allmende“ ange- 98 Open Government Data regt, die neben der Bereitstellung öffentlicher Daten auch die von privatwirtschaftlichen Unternehmen generierten Daten in eine allgemeine Bereitstellung einbeziehen solle. Ungeachtet dieser Kritik wurden im ersten Quartal 2019 auf europäischer Ebene Regelungen zur Ausweitung des Geltungsbereichs dieser Öffnung beschlossen, nach denen nunmehr auch Kommunalunternehmen zur Datenbereitstellung verpflichtet werden (siehe Abschnitt2.1). Die im vorliegenden Bericht analysierten Veränderungen– unabhängig davon ob das Szenario I oder II betrachtet wird– erfahren daher aller Voraussicht nach einen deutlich größeren Wirkungsraum. Die Ergebnisse dieser Studie zeigen, dass eine auf technische Veränderung verengte Perspektive auf die Digitalisierung der Verwaltung– wie sie insbesondere von Seiten der Europäischen Kommission eingenommen wird – den tatsächlich angestoßenen und noch anzustoßenden Prozessen gegenüber unzureichend ist. Die komplexe Einbindung der öffentlichen Verwaltung in die Gesamtgesellschaft– ausgehend von in der Öffentlichkeit gebildeten Meinungen, die durch Wahlen zu politisch legitimierten Entscheidungen führen, schließlich durch die Verwaltung exekutiv auf die Öffentlichkeit zurückwirken– wird von Seiten der europäischen Gesetzgeber im Zusammenhang mit OGD, E-Government bzw. der Digitalisierung insgesamt weit unterschätzt. Gleichfalls wird die hohe Komplexität innerhalb der Verwaltungen nicht adäquat berücksichtigt. Insbesondere die Perspektive auf die im öffentlichen Sektor beschäftigten Arbeitnehmer fehlt praktisch vollständig in den einschlägigen Programmen und rechtlichen Regelungen. Entsprechend wird auch der Themenbereich Qualifizierung weitestgehend ausgeblendet und allenfalls auf den Erwerb von IT-Kenntnissen reduziert. Die Ausblendung gilt auch für die Frage der Mitbestimmung, die im Zusammenhang mit der Digitalisierung des öffentlichen Sektors jedoch zu berücksichtigen ist. Sollte eine umfängliche Umsetzung von OGD analog zum Szenario II – wie vom Gesetzgeber intendiert – tatsächlich realisiert werden, so werden mitbestimmungspflichtige Veränderungen innerhalb der Verwaltung in Gang gesetzt. Die möglichen Folgen für das Gemeinwohl– im Sinne einer demokratisch austarierten und alle Individualinteressen berücksichtigenden Regelungsvorstellung für die Gestaltung gesellschaftlichen Zusammenlebens– gehen damit insgesamt wesentlich weiter, als die bisherigen Diskussionsbeiträge erwarten lassen. Eine am Gemeinwohl orientierte Umsetzung von OGD setzt daher zukünftig eine erheblich erweiterte Perspektive voraus und gleichermaßen eine dem Gegenstand entsprechend komplexere Vorgehensweise. 99 7 Ausblick: Quo vadis, OGD? Durch OGD wurden wichtige und gleichermaßen sehr weitreichende Veränderungen in Gang gesetzt, die ein umfangreiches Arbeitsprogramm für die Praktikerinnen und Praktiker in den Verwaltungen, politische Repräsentantinnen und Repräsentanten, Arbeitnehmervertretungen und auch für die Wissenschaft mit sich bringen. Hier stellen sich eine Reihe offener Fragen, die im Zuge der Abarbeitung dieses Arbeitsprogramms gelöst werden müssen. 1. Noch immer ungeklärt ist, wie die intendierten wirtschaftlichen Effekte von OGD tatsächlich realisiert werden können. Die Ausweitung des Geltungsbereichs für OGD und die Erweiterung und Verschärfung der Bereitstellungsverpflichtungen für Daten der öffentlichen Verwaltung haben in den zurückliegenden zwei Jahrzehnten nicht den gewünschten Erfolg gebracht. Noch immer besteht vielfach Unklarheit darüber, welche Anforderungen neue Geschäftsmodelle an Daten der öffentlichen Verwaltung stellen. Und es ist weiter offen, welche weiteren Vorleistungen des öffentlichen Sektors für die Herausbildung von Geschäftsmodellen kritisch sind. 2. Ein weiterer Arbeitshorizont eröffnet sich dadurch, dass die Kommunen zukünftig als Datenlieferanten im Zusammenhang mit „Smart City“ eine noch größere Bedeutung erhalten werden. Derzeit wird diese Verknüpfung weder von Seiten der Politik bzw. des Gesetzgebers, noch von Seiten der Wissenschaft angemessen wahrgenommen. 3. Nach den Ergebnissen dieser Studie ist OGD teilweise noch mit unklaren Konzepten der Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Verwaltung verknüpft. Um eine Ausweitung der Partizipation der Bürgerinnen und Bürger sicherzustellen, ist jedoch grundsätzlich zu klären, welche Formen von Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Verwaltung aus demokratietheoretischer Sicht wünschenswert, aus institutioneller Sicht umsetzbar und hinsichtlich Kosten bzw. Aufwand für die Verwaltung tragbar sind. 4. Im künftigen Umsetzungspfad von OGD wird die Frage, was hinsichtlich einer Erneuerung des die Einzelinteressen demokratisch austarierenden Gemeinwohls zu beachten ist, immer neu aufgeworfen werden. So wäre zu klären, wie nach den im Szenario II entstehenden grundlegenden Veränderungen der Verwaltung wieder eine Balance der unterschiedlichen Interessen hergestellt werden kann. 5. In Bezug auf die genannten wirtschaftlichen und partizipatorischen Ziele von OGD ist zu klären, welche Rolle intermediäre Institutionen, beispielsweise wissenschaftliche Einrichtungen oder zivilgesellschaftliche In- 100 Open Government Data itiativen, die zwischen der öffentlichen Verwaltung und externen Nutzergruppen angesiedelt sind, zukünftig übernehmen sollen, etwa bei der Aufbereitung und (Re-)Kontextualisierung oder der Verknüpfung von Daten. 6. Eine zentrale Umsetzungsfrage ist, welche Inhalte und Konzepte der Qualifizierung für die Beschäftigten erforderlich sind, damit diese die weitreichenden Veränderungen infolge von OGD bewältigen können. Zu klären ist, wie die Qualifizierung mit einer künftigen Reorganisation der öffentlichen Verwaltung bzw. des gesamten öffentlichen Sektors als Bestandteil eines „Change Managements“ verknüpft werden kann. 7. Nicht nur in diesem Kontext muss diskutiert werden, welche Aufgaben den Trägern der Mitbestimmung zukommen, um die Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung im Sinne der Arbeitnehmerinteressen und des Gemeinwohls zu gestalten. 8. Nachdem von „unten“ durch die Akteure auf der kommunalen Ebene und zugleich von „oben“ durch die europäische Ebene– mit verschiedener Intention und gleichermaßen unterschiedlichem Erfolg – weitreichende Veränderungen der öffentlichen Verwaltung initiiert wurden, stellt sich schließlich die Frage, wie ein konsistentes und den Anforderungen der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und dem Gemeinwohlanspruch gerecht werdendes Gesamtkonzept der öffentlichen Verwaltung im Digitalzeitalter aussehen könnte. 101 LITERATUR Arbeitskreis Open Government Partnership (2017): Zivilgesellschaftliche Empfehlungen für den nationalen Aktionsplan Open Government Partnership.23. März 2017, Kompakte Zusammenstellung für die Bundesregierung. Berlin. Bangemann, Martin etal. (1994): Europa und die globale Informationsgesellschaft– Empfehlungen für den Europäischen Rat. Brüssel. Bell, Daniel (1973): Post-industrial society. A venture in social forecasting. New York: Basic Books. BMI– Bundesministerium des Innern (Hrsg.) (2014): Nationaler Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der Open-Data-Charta der G8. Digitale Verwaltung 2020. Berlin, www. bmvg.de/resource/blob/20686/55536214b782b9d 04c7ae29b0f12c29a/g-01-nationaler-aktionsplan- open-data-data.pdf (Abruf am 23.03.2020). BMI– Bundesministerium des Innern (Hrsg.) (2017a): Erster Nationaler Aktionsplan (NAP) im Rahmen der Teilnahme Deutschlands an der Open Government Partnership (OGP). Berlin, www. open-government-deutschland.de/resource/ blob/1591050/1591018/e31a83e82c377fad6d 60f739b9d03a7c/aktionsplan-2017-data.pdf? download=1 (Abruf am 01.04.2020). BMI– Bundesministerium des Innern (Hrsg.) (2017b): Erstes Gesetz zur Änderung des E-Government-Gesetzes, https://www.bmi.bund. de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/ erstes-gesetz-zur-aenderung-des-e-government- gesetzes.html (Abruf am 23.03.2020). 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Zunächst wurde anhand von qualitativen Interviews mit Experten und Expertinnen das Themenfeld genau umrissen und exploriert, ob die Ausgangsannahmen der Sicht von Praktikern angepasst und ob in der Antragstellung nicht beachtete Aspekte ergänzt werden müssen. Zum einen wurden Vertreterinnen und Vertreter der Städte zu allen drei oben genannten Bereichen um Auskunft gebeten und zum anderen wurden Vertreterinnen und Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen primär zum Themenbereich C (Transparenz/Partizipation) befragt. Anknüpfend an diese Ergebnisse sollte eine quantitativ auswertbare standardisierte Befragungsaktion in allen Großstädten der Bundesrepublik (mehr als 100.000Einwohner) zu den BereichenA (Geschäftsmodelle), B (Effizienzsteigerung) und C (Transparenz/Partizipation) erfolgen. Im qualitativen Teil der Untersuchung wurde auf das Grundkonzept der Grounded Theory zurückgegriffen. Diese Verfahrensweise wurde gewählt, weil bereits sehr früh im Rahmen der Literatursichtung und erster Vorbereitungsgespräche mit thematisch bewanderten Vertreterinnen und Vertretern kommunaler Verwaltungen deutlich wurde, dass das Thema komplexer ist, als anfänglich angenommen. Deshalb erschien eine thematische Selbstvergewisserung, die nicht allein eine Gegenstandsbeschreibung und -einordnung ist, angeraten (z. B. zum Verhältnis von OGD zu Digitalisierungsstrategien der Städte). Zwischenziel war die Formulierung einer für das Thema OGD passenden „Theorie geringer Reichweite“, d. h. einem kleinen und spezifisch themenzentrierten Netz von Begriffen, Begriffsgruppen und deren Relationen, das empirisch erfassbar ist und dessen Inhalte Aussagen über die direkt befragte Zielgruppe (Großstädte) hinaus zulässt (wie zu kleineren Städte oder anderen Gebietskörperschaften). Zugleich sollte es möglich sein, noch nicht eingetretene und insofern nicht abfragbare Zustände (etwa volle Implementierung von OGD) sowie noch verdeckte Konsequenzen (z. B. neue Beziehungsformen zwischen Verwaltung und Zivilgesellschaft) anhand kontextuellen Wissens zu beleuchten. Die ursprüngliche theoretische Grundlage wurde in den einzelnen Experteninterviews jeweils folgenden Auswertungsrunden durch die Autorengruppe dieses Berichts kontinuierlich fortgeschrieben, mit einschlägiger Literatur und Verwaltungsdokumenten abgeglichen und dann neu nuanciert in den Folgeinterviews an die noch jeweils zu Befragenden herangetragen. 112 Open Government Data Dieser Abschnitt der Untersuchung führte mithin zur sukzessiven Entwicklung einer ausreichend gesättigten theoretischen Grundlage für die Erklärung unterschiedlicher Verlaufsformen und Entwicklungen bei der Implementierung von OGD auf kommunaler Ebene. Auf deren Basis wurde sodann ein standardisierter Fragebogen für eine quantitative Untersuchung der als relevant identifizierten Themenbereiche entwickelt. Im Verlauf der späteren Auswertung der quantitativen Daten wurden die Interviews immer wieder zur Interpretation der Befragungsergebnisse herangezogen. Die oben beschriebenen drei Ziele (Grundlagendaten für Geschäftsmodelle, zivilgesellschaftliche Aktivierung, Effizienzsteigerung der Verwaltung) wurden als Grobgliederung beider Teile der Untersuchung zwar beibehalten, sie wurden allerdings in anderen als den ursprünglich angenommenen Kontexten in die Befragung eingebracht und durch neu auftretende Fragenkomplexe ergänzt. Qualitative Untersuchung Auf der Basis der genannten Grundannahmen und der aus Sicht des Forschungsteams noch als nicht ausreichend geklärt betrachteten Sachverhalte wurden zwölf Interviews mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern und elf Gespräche mit Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft sowie mit sonstigen sachverständigen Personen durchgeführt. Für die Gruppe der Städte wurden Personen ausgewählt, die bereits Erfahrungen mit der Bereitstellung von OGD gesammelt hatten. Neben zehn Vertreterinnen und Vertretern aus der kommunalen Zielgruppe (deutsche Großstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern) wurden auch ausgewiesene Expertinnen und Experten aus einer ausländischen Großstadt sowie aus einer mittelgroßen Kommune in Deutschland einbezogen. Letztere Ansprechperson und eine weitere aus einer Großstadt waren auch am Pretest der standardisierten Fragebogen beteiligt. Die im Themenfeld OGD besonders engagierten und fachkundigen Vertreterinnen und Vertreter aus den Stadtverwaltungen sind bundesweit Teil einer informellen Community sowie oftmals auch überschneidend Mit glieder in formellen Arbeitsgruppen des Deutschen Städtetages bzw. in den Unterorganisationen der jeweiligen Bundesländer. Durch den Zugang der IAW-Forschergruppe zu diesen Netzwerken konnte der Großteil der Interviewten – vielfach auf Empfehlungen aus der Community – rekrutiert werden. 113 Anhang: Beschreibung der Methodik Aufgrund dieses nicht an formalen Zuständigkeiten, sondern primär an Fachkunde und Engagement orientierten Zugangs wurden zugleich motivierte, auskunftsfreudige und nicht zuletzt sehr qualifizierte Gesprächspersonen gewonnen. Die Rekrutierung über diesen Weg führte gleichzeitig zu einer hinsichtlich ihrer organisatorischen Zuordnung und ihres fachlichen Hintergrunds relativ heterogenen Gruppe. Die Interviewten waren zwar vielfach in Leitungsfunktion im technischen, insbesondere IT-technischen Bereich tätig, teilweise auch dem Personal- und Organisationsamt oder dem Amt für Bürgerservice angehörig, aber auch in Koordinierungs- oder Stabsstellen zu OGD, E-Government oder zum übergeordneten Themenbereich Digitalisierung beschäftigt. Ein Teil der Interviewten stammt fachlich aus dem Bereich der Kommunalstatistik, ein anderer ist organisatorisch direkt dem Referat des Oberbürgermeisters zugeordnet. Darüber hinaus gab es auch Gesprächspersonen aus kommunalen Geschäftsstellen, mithin aus einem mehr oder weniger aus der Kernverwaltung herausgelösten Bereich, der in enger Verbindung zur zivilgesellschaftlich organisierten OGD-Community steht. Dies war bei Kommunen der Fall, die bei der Umsetzung von OGD vergleichsweise weit fortgeschritten sind. Insgesamt sind also der fachliche Hintergrund, die organisatorische Zuordnung innerhalb der Stadtverwaltung sowie die Anbindung an die politische Leitung der Kommunen der Interviewten jeweils sehr unterschiedlich. Einzelne Gesprächspersonen sind zudem in Nebentätigkeit auch als Sachverständige für das Bundesinnenministerium tätig. Für die Gruppe der zivilgesellschaftlichen Akteure wurden Einzel- und Gruppengespräche mit Vertreterinnen und Vertretern von NGOs, der Bertelsmann-Stiftung, der Gewerkschaft ver.di, aus Wissenschaft und Politik (Abgeordnete) sowie mit Repräsentantinnen und Repräsentanten des badenwürttembergischen und des Deutschen Städtetags sowie leitenden Beamtinnen und Beamten des Innenministeriums Baden-Württemberg geführt. Darüber hinaus wurden auch diverse fachöffentliche Veranstaltungen und Runde Tische zu dieser Thematik besucht.31 Die Interviews wurden im Rahmen mehrerer projektinterner Arbeitssitzungen primär entlang folgender Themen ausgewertet: a) in den Städten beteiligte Organisationseinheiten b) Intention der Anbieter 31 Explizit zum Thema OGD wurden acht Gespräche geführt; die genaue Zahl der darüber hinausgehenden Gespräche ist nicht exakt anzugeben, da sie oft am Rande von Veranstaltungen zu anderen Themen geführt wurden. 114 Open Government Data c) Relevanz von OGD für die potentiellen Nutzerinnen und Nutzer (Wirtschaft, Verwaltung, Zivilgesellschaft) d) Auslöser bzw. treibende Kraft hinter OGD e) mit OGD verbundener Aufwand f) Zufriedenheit und Änderungswünsche g) Vorgehensweisen bei Thematisierung, Entwicklung, Implementierung von OGD Bereits in den ersten Interviews wurde Folgendes deutlich: – Die Bereitstellung von OGD in den Stadtverwaltungen tritt selten als isolierte Fragestellung auf, sondern ist in deutlich umfangreichere Digitalisierungsstrategien integriert (z. B. ein IT-Leiter: „Das läuft so mit.“). – Kostenschätzungen sind kaum möglich wegen der Einbindung von OGD in andere komplexe Aktivitäten im umfänglicheren Prozess der Restrukturierung von Verwaltungsabläufen. – Neugründungen auf der Grundlage von OGD sind nicht bekannt (Kommunalexperte: „Es gibt keine Startups, auch bundesweit gibt es keine Gründungen durch open data“; dto. mehrere Interviewte aus Kommunen bzw. der Bertelsmann-Stiftung). – Vor der Realisierung von Effizienzsteigerungen müssen größere Investitionen getätigt werden; allenfalls schon vorhandene prozessproduzierte Daten können ohne Mehraufwand veröffentlicht werden (Leiter einer kommunalen Aktiengesellschaft unter Zustimmung von Amtsleitern bei Rundem Tisch: „Gigantisches Investitionsprogramm, das nötig wäre, um OGD umzusetzen“). – Nur geringe bis keine Nutzerzahlen sind zu verzeichnen: Weder aus der Wirtschaft noch aus der Zivilgesellschaft gibt es ausreichend Nachfrage nach OGD, diese muss erst generiert werden; technisches Wissen auf Nutzerseite kann nicht per se unterstellt werden (Ergebnis des Runden Tischs des Innenministeriums Baden-Württemberg mit 35 kommunalen Vertreterinnen und Vertretern: „Da muss man umfangreich Öffentlichkeitsarbeit machen, damit das bei den Bürgern überhaupt wahrgenommen wird“; Kommunalexperte: „Die große Wahrnehmung der Stadt […] in Sachen Open Data ist auf die starke Öffentlichkeitsarbeit in Print und Social Media zurückzuführen und durch Veranstaltungen [Hackathons, Barcamps etc.]“). – Die organisatorische Zuordnung in den Städten ist sehr unterschiedlich geregelt. Sie hängt von der jeweiligen Genese des OGD-Prozesses und seiner Einbettung in eine kommunale Digitalisierungsstrategie ab. 115 Anhang: Beschreibung der Methodik – Die Intensität der Bereitstellung ist zwar von unterschiedlichen Faktoren abhängig, wird aber oft stark durch individuelle Interessen einzelner an dieser Thematik interessierter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter determiniert. Es erwies sich in der qualitativen Erhebung sowohl für die Erlangung konkreter Einzelergebnisse als auch für die theoretisch-konzeptionelle Erarbeitung eines Gesamtbildes der Entwicklung von OGD als sehr hilfreich, dass nicht mit einer standardisierten und in den weiteren Schritten für alle Gesprächspersonen identischen Fragebatterie operiert wurde, sondern ganz im Sinne von Grounded Theory der Erkenntnisfortschritt schrittweise eingearbeitet werden konnte. So wurden Erkenntnisse, beispielsweise zum Um setzungsstand, zur Datennachfrage oder zur Arbeitsbelastung, in die nach folgenden Interviews aufgenommen; dadurch konnten auch immer differenziertere bzw. analytisch gehaltvollere Fragen gestellt werden. Zwischen den Interviews immer wieder stattfindende Arbeitsbesprechungen im IAW-Team erlaubten es, sich der bisherigen Ergebnisse zu vergewissern und sukzessive eine theoretische Sättigung zu erzielen. Die nachfolgenden Interviews bekamen daher auch immer mehr den Status eines fachlichen Austausches, was dazu führte, dass von Seiten der Gesprächspersonen immer präzisere, reflektiertere, analytischere sowie fachlich differenziertere Antworten kamen. Durch diese Vorgehensweise konnte bereits in einem frühen Stadium der Untersuchung eine Korrektur der Anfangsannahmen (u. a. zur Datennachfrage oder Arbeitsbelastung) vorgenommen und insgesamt eine fundierte Grundlage für die quantitative Untersuchung geschaffen werden. Entsprechend des bislang geringen Umsetzungsstandes bzw. der geringen Nachfrage nach öffentlichen Daten wurde die generelle Situationseinschätzung der Belastungsdimension (insbesondere der Arbeitszeit) und die dadurch bedingte Kostensteigerung durch die Einführung von OGD stark modifiziert. Es zeigte sich, dass zwar bereits weitreichende rechtliche Änderungen in Bezug auf OGD erfolgt sind, diese jedoch bislang nur von einem relativ kleinen Teil der Kommunen auch umgesetzt wurden; zudem hält sich die in Gang gesetzte Öffnung und Bereitstellung von Daten gegenwärtig noch stark in Grenzen. Im Verlauf der Auswertung konnte aber nicht nur die Sicht auf Einzelphänomene geklärt werden, sondern auch theoretisch-konzeptionelle Positionen konnten entsprechend angepasst und auf der neu gefassten Basis gefestigt werden. Dazu gehörte u. a. eine gegenüber den Ausgangsannahmen 116 Open Government Data revidierte Sicht auf einige Zusammenhänge zwischen den oben erwähnten Phänomenen. Für die in ihrer Wirkrichtung sehr unterschiedlichen Sphären (Wirtschaft, Verwaltung, Zivilgesellschaft) wurden getrennte, thematisch begrenzte, gleichwohl aber ausreichend gesättigte theoretische Konzepte entwickelt, die der Interpretation der Interviews gerecht wurden und zugleich als Basis für eine quantitative Untersuchung dienen konnten. So besteht zwischen der Bereitstellung von OGD und der sowohl finanziell als auch organisatorisch sehr aufwendigen Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ein engerer Zusammenhang als zu Beginn der Studie angenommen. Schwierigkeiten bei der Implementierung von OGD werden nicht isoliert behoben, sondern werden in weiten Teilen durch die Unterordnung von OGD unter Digitalisierung in eine deutlich umfänglichere Organisationsänderung und damit einen entsprechend längeren Lösungshorizont verschoben. Die Umsetzungswege von OGD sowie Art und Umfang der Datenangebote in den einzelnen Städten differieren dadurch viel stärker als ursprünglich vermutet. Damit erscheint das Bild der OGD-Einführung in Deutschland insgesamt diffuser. Quantitative Untersuchung Aus den Ergebnissen der qualitativen Analysen, der Literurauswertungen und der am 28.Februar 2018 vom Wissenschaftlichen Beirat des Forschungsprojekts gegebenen Hinweise wurden zwei standardisierte Fragebogen für eine quantitative Untersuchung entwickelt– für Kommunen, die bereits ein Angebot an OGD bereitstellen und für solche, die (noch) nicht soweit sind. In diesem Bericht werden jedoch allein die Angaben aus den Nutzerkommunen verwendet. Für beide Gruppen wurde eine Online-Abfrage erstellt. Zwei Großstädte präferierten eine schriftliche Befragungsform; dem wurde durch Übersendung des entsprechenden Fragebogens entsprochen. Erste Ansprechstation waren die laut Homepage der Großstädte für die Implementierung von OGD vorgesehenen Dienststellen (im Zweifelsfall wurden diese telefonisch erfragt). Aufgrund der zunächst sehr geringen Rücklaufquote wurde per Telefon um Beantwortung gebeten und an den Abgabetermin erinnert. Da die Ansprechpersonen in den jeweiligen Städten organisatorisch sehr unterschiedlich zugeordnet waren und daher oft nicht klar war, woher die Antworten stammen, wurde eine zweite Versandwelle gestartet, die sich (organisatorisch einheitlich) an die Personalvertretungen der Großstädte richte- 117 Anhang: Beschreibung der Methodik te. Diese wurde durch telefonische Kontaktaufnahme vorbereitet. Angesprochen wurden jeweils die Leitungsgremien der Personalvertretungen. Um bei späteren Auswertungen zwischen den beiden Wellen differenzieren zu können, wurde sichergestellt, dass die Antworten entsprechend zuordenbar waren. Auch in dieser zweiten Welle war nach einigen Wochen ein Nachfassen erforderlich. Wie Abbildung20 zeigt, ist fast die Hälfte der an der standardisierten Befragung Teilnehmenden aus den Nutzerkommunen im Bereich der Personalvertretung zu verorten, nämlich neun Personen; dies ist vor allem auf den gewählten Feldzugang zurückzuführen. Jeweils vier Personen ordnen sich selbst als Verantwortliche für Open Data/OGD ein oder sind im Bereich „Digitalisierung“ tätig. Drei Personen entfallen auf die Kategorie „Sonstiges“. Im Rahmen der Aufbereitung wurden zunächst Datensätze entfernt, die die Befragung zwar begonnen, aber nicht weiterbearbeitet haben. Es wurden insbesondere solche Fälle ausgeschlossen, die weniger als die ersten vier Fragen beantwortet haben. Nach Ausschluss dieser Fälle wurden doppelte Ein- Abbildung20 Funktion der Teilnehmenden innerhalb ihrer Organisation Quelle: Eigene Befragung (n=20). Personalrat 45% Digitalisierung 20% Open Data/OGD 20% sonstiges 15% 118 Open Government Data tragungen derselben Kommunen näher betrachtet und hierbei entschieden, welcher Version mehr Gewicht zugesprochen wurde. Ziel hierbei war, für die Auswertung einen Datensatz mit nur einer Beobachtung pro Kommune zu erzeugen, sodass die Auswertungsergebnisse nicht durch Doppelungen verzerrt werden. Nach diesem Bereinigungsverfahren verblieben insgesamt 23Kommunen in der Gruppe der „Nutzerkommunen“ und 10Kommunen in der Gruppe der „Nichtnutzerkommunen“. Bezogen auf die Grundgesamtheit von 76Großstädten entspricht dies einer Nettorücklaufquote von 43Prozent. Insgesamt besteht für die Durchführung der Auswertung und die Berechnung statistischer Inferenzen weniger das Problem eines zu geringen prozentualen Rücklaufs, sondern es ist die absolute Zahl der Antworten, die mit einer Größe von 23 Nutzerstädten nur eingeschränkt statistische Analysen ermöglicht. In einer Selektivitätsanalyse zeigte sich ferner, dass große und stärker verschuldete Städte in der Nettostichprobe leicht überrepräsentiert sind, was bei der Interpretation berücksichtigt werden muss. Der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, sei es im Rahmen von E-Govern- ment oder Open Government Data, werden von Seiten der Politik starke Effekte zugunsten der privaten Wirtschaft, der Partizipation der Zivilgesellschaft und der Effizienzsteigerung der Verwaltung zugesprochen. Das Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e. V. untersuchte mit Hilfe qualitativer und quantitativer Forschungsmethoden die bisherige Umsetzung im Kontext bundesdeutscher Großstadtverwaltungen und unterzog auch die Hintergrundannahmen dieser Digitalisierungskonzepte einer kritischen Überprüfung. WWW.BOECKLER.DE ISBN 978-3-86593-358-4