Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung

Job, Hubert et al. Research Report Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung Forschungsberichte der ARL, No. 7 Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Job, Hubert et al. (2017) : Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung, Forschungsberichte der ARL, No. 7, ISBN 978-3-88838-083-9, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-08391 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/157528 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ FORSCHUNGSBERICHTE DER ARL 7 AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG LEIBNIZ-FORUMFÜR RAUMWISSENSCHAFTEN ISBN 978-3-88838-083-9 (PDF-Version) ISBN 978-3-88838-084-6 (Print-Version) www.arl-net.de Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung 7 Hubert Job,MariusMayer,Peter Haßlacher,GeroNischik,Christoph Knauf, Marco Pütz, Josef Essl, Andreas Marlin, Manfred Kopf,StefanObkircher Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung FORSCHUNGSBERICHTE DER ARL Hubert Job, Marius Mayer, Peter Haßlacher, Gero Nischik, Christoph Knauf, Marco Pütz, Josef Essl, Andreas Marlin, Manfred Kopf, Stefan Obkircher Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung Hannover 2017 7 Es wurden überwiegend grammatische Formen gewählt, die weibliche und männliche Personen gleichermaßen einschließen. War dies nicht möglich, wurde zwecks besserer Lesbarkeit und aus Gründen der Vereinfachung nur eine geschlechtsspezifische Form verwendet. Das Manuskript wurde einer wissenschaftlichen Begutachtung unterzogen (externe Qualitätskontrolle) und nach Berücksichtigung der Gutachterempfehlungen der Geschäftsstelle der ARL zur weiteren Bearbeitung und zur Veröffentlichung übergeben. Die wissenschaftliche Verantwortung für die Beiträge liegt bei den Autorinnen und Autoren. Geschäftsstelle der ARL: Prof. Dr. Andreas Klee ([email protected]) Forschungsberichte der ARL 7 ISBN 978-3-88838-083-9 (PDF-Version) ISSN 2193-183 (PDF-Version) Die PDF-Version ist unter shop.arl-net.de frei verfügbar (Open Access). CC-Lizenz BY-ND 3.0 Deutschland ISBN 978-3-88838-084-6 (Print-Version) ISSN 2193-1542 (Print-Version) Druck: Books on Demand GmbH, 22848 Norderstedt Verlag der ARL – Hannover 2017 Akademie für Raumforschung und Landesplanung Satz und Layout: C. Moghaddesi, G. Rojahn, O. Rose Sprachliches Lektorat: H. Wegner Zitierempfehlung für die Netzpublikation: Job, Hubert; Mayer, Marius; Haßlacher, Peter; Nischik, Gero; Knauf, Christoph; Pütz, Marco; Essl, Josef; Marlin, Andreas; Kopf, Manfred; Obkircher, Stefan (2017): Analyse, Bewertung und Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung Hannover. = Forschungsberichte der ARL 7. URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-08391 Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL®) Leibniz-Forum für Raumwissenschaften Hohenzollernstraße 11, 30161 Hannover Tel. +49 511 34842-0, Fax +49 511 34842-41 [email protected], www.arl-net.de Inhalt III INHALT 1 Einleitung 1 2 Freiräume 5 2.1 Aktueller Forschungsstand 5 2.2 Definition und Abgrenzung von „Freiraum“ 8 3 Forschungsdesign und Methodik 10 4 Supranationale Vorgaben 12 4.1 Alpenkonvention 12 4.2 EUSALP 14 4.2.1 Das Ungleichgewicht zwischen Alpenkonvention und EUSALP 15 4.2.2 Die inhaltlichen Ziele der EUSALP 15 4.2.3 Spielen raumordnerische Aspekte eine Rolle in der EUSALP? 16 5 Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 18 5.1 Alpenplan in Bayern (Deutschland) 18 5.2 Ruhegebiete in Tirol (Österreich) 28 6 Ansätze zum Erhalt von Freiräumen ohne bisherige raumplanerische Implementierung 36 6.1 Alpine Ruhezonen im Land Salzburg 36 6.2 Weißzonen in Vorarlberg 39 6.3 Unerschlossene Gebiete in Südtirol 48 6.4 Naturnahe Freiräume in der Schweiz 51 6.5 Synthese der Freiraumanalysen 58 7 Diskussion, Fazit und Desiderata 66 7.1 Einordnung der Freiraumschutzansätze in Planungsparadigmen 66 7.2 Bewertung übergeordneter Rahmensetzungen im Kontext des Freiraumschutzes 67 Inhalt IV 7.3 Bewertung bestehender raumplanerischer Ansätze zum Freiraumschutz in den Alpen 69 7.3.1 Bewertung des bayerischen Alpenplans 69 7.3.2 Bewertung der Tiroler Ruhegebiete 70 7.4 Bewertung in Konzeption befindlicher raumplanerischer Ansätze zum Freiraumschutz 70 7.5 Zusammenfassung: Stand des Freiraumschutzes in den deutschsprachigen Alpenländern 73 7.6 Desiderata 74 Literatur 77 Autoren 86 Kurzfassung / Abstract 87 Danksagung Die Autoren danken der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) für die finanzielle und logistische Unterstützung bei der Realisierung des Forschungsvorhabens. Zudem gilt der besondere Dank Prof. Dr. Andreas Klee und Prof. Dr. Ingo Mose für die Unterstützung bei der Konzeption und Ausarbeitung des vorliegenden Werks. Darüber hinaus sind wir folgenden Personen zu Dank verpflichtet: Constanze Becker, PD Dr. Oliver Bender, Thomas Bläser, Prof. Dr. Tobias Chilla, Bernhard Hefinger, Dr. Roland Kals, Prof. Dr. Felix Kienast, Dr. Kurt Kußtatscher, Dr. Klaus Lintzmeyer, Dr. Gottfried Schindlbauer, Dr. Konrad Stockner, Dr. Thomas Philipp Streifeneder, Dr. Sabine Weizenegger, Henning Werth. In memoriam den beiden kürzlich verstorbenen verdienten Alpenforschern und Mitbegründern der Angewandten Geographie: Frau emer. o. Univ.-Prof. Dr. phil., Dr. h.c. mult. Elisabeth Lichtenberger, Wien († 14.02.2017), wirkliches Mitglied der ÖAW, und Herrn emer. o. Univ.-Prof. Dr. rer. nat., Dr. h.c. Karl Ruppert, München († 29.03.2017), Mitglied der ARL. Einleitung 1 1 Einleitung Als Naturraum haben die Alpen bekanntlich eine europaweit herausragende Bedeutung, indem sie Ökosystemleistungen wie Versorgungs- (z. B. Wasser- und Holzlieferant), Regulierungs- (z. B. Grundwasserfilterung), kulturelle (z. B. Landschaftsästhetik) und Basisleistungen (z. B. Bodenbildung) erbringen. Als komplexes, seit Jahrtausenden vom Menschen in Wert gesetztes Ökosystem sind sie aber nicht nur zusammenhängender Naturraum mit einem hohen Maß an Vielfalt bei Flora und Fauna. Wegen ihrer als junges Faltengebirge ausgeprägten Reliefenergie sind sie, was rezent-morphologische Prozesse angeht, auch ein hervorragender Klimazeiger. Sie fungieren des Weiteren als kontinentaler Ressourcenlieferant (Funktion als „Wasserschloss“), als Identifikationsraum, das heißt als Lebens- und Erholungsraum mit einer lange tradierten Bewirtschaftungsweise der Kulturlandschaft, vielfältigem Brauchtum und charakteristischen Lebensstilen der Bevölkerung. Nicht zuletzt sind sie eine globale Tourismusdestination (Goppel 2003: 119; Köhler 2003: 61; Mayer/Kraus/Job 2011; Bätzing 2015a). Somit unterliegen die Alpen in öffentlichen Diskursen vielfach widerstrebenden Wahrnehmungen und Nutzungsansprüchen unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen und öffentlicher wie privater Akteure (vgl. Mayer/Job 2014 für das Beispiel Bayerische Alpen). Das Motto der Olympischen Spiele „Citius, altius, fortius“ gilt für diese unbestritten große wie großartige Tourismusdestination heute mehr denn je. Trotz der für den langfristigen Erfolg des Skitourismus vielfach ungünstigen Klimaprognosen (vgl. Soboll/ Dingeldey 2012; Soboll/Klier/Heumann 2012; Steiger/Abegg 2013; Abegg/Steiger 2016) werden nach wie vor jährlich hohe Investitionen in das touristische Angebot der alpinen Wintersportdestinationen getätigt (z. B. 570 Mio. Euro für die Wintersaison 2015/2016)1. Dies gilt aber längst nicht mehr nur für den Wintersport, sondern auch für den Sommertourismus. Vielfach werden die langfristigen Konsequenzen für Mensch und Umwelt nicht bedacht (vgl. Job 2005; Haßlacher 2006; Steiger/Mayer 2008; Mayer/Kraus/Job 2011; Rupf/Wyttenbach/Köchli et al. 2011; Bätzing 2015a; Bätzing 2015b; Siegrist/ Gessner/Ketterer-Bonnelame 2015; Haßlacher 2016a). Superlative verkaufen sich bestens und nach wie vor werden bislang unerschlossene alpine Räume somit zu „Spielwiesen“ des massentouristischen Outdoor-Sports.2 Nach wie vor finden Neuerschließungen statt,3 zumeist für Skigebietszusammenschlüsse (Alpbach-Wildschönau 2012/2013, Arl- 1 https://www.wko.at/Content.Node/branchen/oe/TransportVerkehr/Seilbahnen/Infoblatt-Die-Seilbah nen-in-Zahlen.pdf (13.03.2017). 2 „Überall in den Alpen liefern sich die Skigebiete einen Wettkampf um mehr Größe, mehr Luxus, mehr Nervenkitzel. In Sölden wurden 30 Millionen Euro in eine Seilbahn investiert, nicht weit entfernt, im Stubaital setzte man mit der Eisgratbahn 64 Millionen Euro in den Gletscherschnee. Die Aufrüstung geht weit über die Skipisten hinaus. In Hochgurgl wurde ein gläsernes Motorradmuseum auf 2175 m Höhe errichtet, am Schweizer Schilthorn schmiegt sich seit dieser Saison ein 200 m langer ‚Thrill Walk‘ um den Fels“ (Pütz 2017: 72). Zur Versachlichung der Debatte sollte an dieser Stelle erwähnt werden, dass die im Zitat erwähnten Bahnen Ersatzanlagen an Standorten sind, wo seit 1948 bzw. 1973 bereits Bergbahnen standen. Diese Ersatzanlagen sind jedoch in Bezug auf sehr hohe Förderleistungen (jeweils Hauptzubringerbahnen) und Beförderungskomfort hervorhebenswert. Das Motorradmuseum in Hochgurgl befindet sich direkt an der in der Sommersaison viel befahrenen Timmelsjochhochalpenstraße. In den Alpen ist die touristische Erschließung jedoch zeitgleich an anderen Standorten auch rückläufig, wie geschlossene Skigebiete belegen, die es auch in Österreich gibt (vgl. Falk 2013). Im Idealfall werden diese Gebiete dann renaturiert (vgl. Dietmann/Spandau 1996). 3 Z. B. Einseilumlaufbahn Versing in See, Paznauntal, Österreich 2014, Schlepplift Hirschbichl im Skigebiet Hochzillertal, Österreich 2015/2016, kuppelbare Sesselbahn Daunjoch am Stubaier Gletscher, Österreich 2012/2013 (vgl. lift-world.info; 12.03.2017). Einleitung 2 berg West-Arlberg Ost 2016/2017, beide Österreich), nach vielen Jahren der Abstinenz (2003 Hockenhorngrat/Lötschental) auch wieder in der Schweiz, wie das Beispiel der jüngst für 2017/2018 genehmigten Skigebietsverbindung Andermatt-Sedrun über den Oberalppass im Zuge des „Andermatt Swiss Alps Resorts“ des Investors Sawiris zeigt. Es wird also weiterhin eher auf quantitatives Wachstum gesetzt, während das skitouristische Angebot durch Uniformisierung immer austauschbarer wird. Inzwischen wird deshalb verschiedentlich von einer Gentrifizierung von Skipisten gesprochen (vgl. Mayer/ Hasenjäger 2016). Eingriffe in die alpine Hochgebirgslandschaft, wie die zuvor erwähnten, gelangen oft nur dann an die breite Öffentlichkeit, wenn sie spektakulär genug oder heftig umstritten sind, um das Medienecho auf sich zu lenken. Als Beispiel für Letzteres kann zweifelsohne der derzeit bekannteste Berg Deutschlands gelten: das im Oberallgäu gelegene Riedberger Horn (1.787 m), dessen Causa in Leitmedien wie dem SPIEGEL, der FAZ oder der ZEIT thematisiert wird (vgl. Clauß 2016; Fitzthum 2017; Meier 2017). Die Gemeinden Obermaiselstein und Balderschwang beabsichtigen dort seit vielen Jahren den Zusammenschluss der Skigebiete Balderschwang und Grasgehren. Die hierfür geplante neue Bergbahn und Skiabfahrt lägen aber teilweise in der Zone C des Alpenplans, der im bayerischen Landesentwicklungsprogramm (LEP) seit 1972 als raumordnerisches Ziel festgelegt ist. Entsprechend diesem Ziel 2.3.6 LEP (2013) sind Verkehrsvorhaben wie Seilbahnen, Lifte und Skiabfahrten in der Zone C des Alpenplans jedoch landesplanerisch unzulässig (vgl. Goppel 2012; Job/Fröhlich/Geiger et al. 2013; Job/Mayer/Kraus 2014). Um diese Norm auszuhebeln und die Skischaukel genehmigungsreif zu machen, hat der Ministerrat des Freistaats unlängst über Änderungen der Zonenabgrenzungen des Alpenplans im LEP Beschluss gefasst.4 Damit steht nunmehr die konkrete Gefahr im Raum, dass der Alpenplan zum ersten Mal seit Bestehen wegen eines touristischen Investitionsvorhabens zur verkehrstechnischen Erschließung aufgeweicht würde und somit künftig seine strikte Steuerungskraft vor Eingriffen in die sensible Alpenlandschaft der Zone C – wegen der Wirkung als Bezugsfall – verlöre (Mayer/Strubelt/Kraus et al. 2016). Die weitere Erschließung, Versiegelung und Zerschneidung mit allen daraus herrührenden direkten und indirekten Belastungen im knappen alpinen Dauersiedlungsraum5 gehören heute in den Tourismusgebieten zur Normalität (Rat für Nachhaltige Entwicklung 2004; Baier/Czybulka/Erdmann et al. 2006; Job/Pütz 2006). Es wäre jedoch eindeutig zu kurz gegriffen, identifizierte man die Problematik zunehmender Freiraumerschließung und -zerschneidung in den Alpen ausschließlich mit Tourismus. Deutlich flächenhafter und vermutlich quantitativ bedeutender als Erschließungen mit mechanischen Aufstiegshilfen ist die Zerschneidung von Geländekammern mit Forst- und Almfahrwegen (vgl. Mayer/Strubelt/Kraus et al. 2016 beispielhaft für die Bayerischen Alpen), das heißt Land- und Forstwirtschaft tragen abseits der Tallagen ebenso zur Problematik bei. Eine kritische Betrachtung dieser Erschließungsmaßnahmen wandelt jedoch auf einem sehr schmalen Grat, da die Anbindung mit fahrzeugtauglichen Wegen von Höfen 4 Demnach soll Anhang 3 (zu 2.3.3) Alpenplan des LEP insoweit geändert werden, als die Fläche in der Zone C des Alpenplans, die für das Vorhaben am Riedberger Horn (Bergbahn und Skipiste) erforderlich ist (rund 80 ha), künftig der Zone B des Alpenplans zugeordnet wird. Zugleich werden zwar Flächen am Bleicherhorn sowie am Hochschelpen im Umfang von rund 304 ha, die sich in der Zone B befinden, künftig der Zone C zugewiesen (Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern, Stand: 07.02.2017). Eines der letzten, vollkommen intakten, großen Birkhuhn-Biotope Bayerns wird damit allerdings preisgegeben und die amtlich fixierten rutschungsgefährdeten sogenannten Georisk- Bereiche im anstehenden Flysch schlichtweg negiert (Werth/Kraft 2015; LfU 2015). 5 In Tirol liegt dieser Anteil beispielsweise bei 11,8 % des Territoriums (vgl. https://www.tirol.gv.at/statistikbudget/statistik/flaechennutzung; 12.03.2017). Freiräume 9 insofern einen Gegenbegriff zum Siedlungsraum dar und löst die bislang gängigen Begriffe „Frei- und Grünfläche“ oder „Grünraum“ ab (Ritter 2005: 336; Deutscher Rat für Landespflege 2006: 7). Dies ist zunächst eine Negativdefinition. Besser scheint es zu sein, den Begriff positiv zu beschreiben. Der planerische Schutz sollte sich demnach auf spezifische Funktionen natürlicher oder naturnaher Böden richten (Siedentop/Egermann 2009: 1). Allgemein werden unter Freiräumen alle nicht durch Gebäude bebauten Flächen verstanden (BMVBS/BBR 2006: i; ARE/BWO 2014: 4). Aus landschaftsökologischer Sicht wird als Freiraum der „durch Bebauung und linienartige bebauungsähnliche Infrastruktureinrichtungen nicht betroffene“ (Baier/Erdmann/Holz et al. 2006: 11) Teil der Landschaft angesehen. Dabei sind diese Räume nicht gänzlich frei von Nutzung. Es geht also nicht um Wildnis (Schmauck 2015: 16). Auch „Wildnis“ in den Alpen ist meistens nicht völlig frei von Nutzungen, insofern finden sich hier durchaus gewisse Überschneidungen mit dem Wildnis-Begriff (vgl. Kapitel 2.1). Von Interesse sind naturnahe Räume im Sinne von überwiegend (ökologisch) verträglicher Nutzung (z. B. extensive landwirtschaftliche Nutzflächen, Waldgebiete, Moore, Flüsse und Seen, Feldwege, Rad-, Wander- und Reitwege sowie Steige), die auch einem Zusammenwirken natürlicher und/oder anthropogener Faktoren (Kulturlandschaft) unterliegen (können) (Ritter 2005: 336; BMVBS/BBR 2006: i). Diese setzten sich also aus „Wildnis“ (vom Menschen nahezu unberührte Natur) und wenig überformten Kulturlandschaften zusammen (BMVBS/BBR 2006: i). Freiflächen innerhalb des Siedlungsgefüges (z. B. Parks und Gärten) sind hier nicht von Bedeutung (vgl. Kapitel 1). Zusammenfassend ergibt sich die dieser Arbeit zugrunde liegende, normative Definition von Freiräumen wie folgt: Freiräume umfassen von Bebauung jeglicher Art freigehaltene Flächen, die nicht überwiegend erschlossen (punktuelle, linienhafte oder flächenhafte Infrastruktur) und potenziell vegetationsfähig, idealerweise verkehrsfrei bzw. weitestgehend nicht motorisiertem Verkehr vorbehalten und somit „lärmfrei“ sind. Strukturfremde (im Sinne von technisierte) Infrastrukturen sind nicht bzw. kaum vorhanden. Ausnahmen bei der Bebauung stellen nicht störende Infrastrukturen, wie z. B. sakrale Bauten, Gipfelkreuze, Brunnen, Denkmäler und Wege von bis zu 2,5 m Breite (z. B. für forst- und landwirtschaftliche Betriebszufahrten) dar. Bei Letzteren kommt es insbesondere auf die Oberflächengestaltung an: wassergebundene Decken sind durchaus akzeptabel, asphaltierte Straßen sind zu vermeiden. „Nicht überwiegend erschlossen“ meint im Idealfall einen naturnahen Freiraum, gänzlich frei von „störender“ Infrastruktur, zumindest aber einen geringen Anteil an „störender“ Infrastruktur, der einen infrastrukturellen Erschließungsgrad der Raumeinheit von mehr als 20 % nicht übersteigen darf. Die Eigenschaft „lärmfrei“ ist näher durch den Grenzwert von 55 dB charakterisiert, der den maximalen Lautstärkepegel für Erholung begrenzt.10 Bei der Abgrenzung von Freiräumen ist es besonders wichtig, die Zugänglichkeit und Erlebbarkeit dieser Räume zu gewährleisten, da die nicht technisierte Erholung für den Menschen hier im Vordergrund steht. Gleichzeitig wird somit der klassische Naturschutz sowie in Teilen der Prozessnaturschutz gefördert und die Akzeptanz für Freiräume im Allgemeinen gesteigert. 10 Vgl. http://www.bafu.admin.ch/laerm/10312/10995/?lang=de (12.03.2017). Forschungsdesign und Methodik 10 3 Forschungsdesign und Methodik Ziel dieser Analyse ist es, unerschlossene, naturnahe oder wenig infrastrukturell vorbelastete alpine Landschaftsräume als alpine Freiräume zu identifizieren und langfristig planerisch zu sichern, aber auch gleichzeitig zugänglich und somit erlebbar für Einheimische und Besucher zu erhalten. Diesem Hauptziel lassen sich folgende subalterne Zielsetzungen unterordnen:  Identifizierung und Inventarisierung von Freiräumen im deutschsprachigen Alpenraum: entweder orientiert an natürlichen Teilräumen (Landschaftskammern) oder an administrativen Grenzen im Untersuchungsgebiet.  Zusammenfassende Definition und thematische Begriffsklärung in Sachen Freiraumschutz allgemein und von alpinen Freiräumen im Speziellen.  Beschreibung und Bewertung bestehender supranationaler Vorgaben (Alpenkonvention und EUSALP) sowie etablierter Instrumente zum Erhalt von Freiräumen.  Synthese und Zusammenführung der angeführten Freiraumanalysen entlang mehrerer Indikatoren mit dem Ziel, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu diskutieren, um darauf aufbauend ein idealtypisches Vorgehen von Freiraum-GIS-Analysen vorzuschlagen.  Bewertung des planerischen Umgangs mit Freiräumen: Wie wird in den unterschiedlichen administrativen Gebietskörperschaften im Untersuchungsraum (deutschsprachige und Schweizer Alpen) mit dem Thema „Freiräume“ verfahren und wie können diese langfristig planerisch gesichert werden? Diese Zielsetzungen versucht die vorliegende Arbeit basierend auf einem breit gefächerten Methodenmix zu beantworten. Dabei steht eine auf den deutschsprachigen Alpenraum fokussierte Meta-Analyse der bereits in Raumordnung und räumlicher Planung etablierten Verfahren zum Erhalt von Freiräumen (Kapitel 5) sowie der Ansätze zur Identifikation und zum Erhalt von Freiräumen ohne derzeitige planerische Implementierung (Kapitel 6) im Vordergrund. Soweit die Darstellung und Evaluierung der genannten Ansätze nicht auf eigenen empirischen Arbeiten beruht, wurden umfassende Literaturrecherchen als Deskresearch durchgeführt. In Ergänzung wurden verschiedentlich Experten (zumeist per E-Mail oder telefonisch) zu planungsrechtlichen, aber auch tourismushistorischen Sachfragen konsultiert (z. B. um die Zusammenstellung der gescheiterten Erschließungsvorhaben in den Bayerischen Alpen zu ergänzen und zu validieren). Einige der in dieser Arbeit enthaltenen Erkenntnisse beruhen zudem auf teilnehmender Beobachtung und teilweise jahrzehntelanger Erfahrung einiger Autoren in der Raumordnung und räumlichen Planung in den Alpen, wie beispielsweise in Fachbeiräten und Nichtregierungsorganisationen wie der CIPRA. Die spezielle Methodik der einzelnen Freiraumanalysen und die explizite Vorgehensweise bezüglich der GIS-Analysen werden in den jeweiligen Fallstudien (Kapitel 6) beschrieben (GIS-Operationen, technische Parameter, Infrastrukturpuffer etc.) und in Kapitel 6.5 synoptisch gegenübergestellt. Der Untersuchungsraum der vorliegenden Arbeit ist, wie erwähnt, im deutschsprachigen Alpenraum zu verorten, das heißt die jeweilig anteiligen Flächen am Gebiet der Alpenkonvention in Deutschland (Alpenanteil Bayerns), Österreich (Bundesländer Salz- Forschungsdesign und Methodik 11 burg, Tirol und Vorarlberg), der Schweiz (ohne Mittelland und Jurabogen) sowie der Autonomen Provinz Bozen – Südtirol (Italien). Insbesondere der zentrale Ostalpenbereich Bayerns, Westösterreichs, Graubündens, Südtirols und des Trentino gehört zu den touristisch am intensivsten erschlossenen und genutzten Regionen der Alpen (Mayer/ Kraus/Job 2011: 34), weshalb die Thematik der Erhaltung bislang unerschlossener oder wenig infrastrukturell vorbelasteter alpiner Landschaftsräume hier von besonderer Relevanz ist. Verglichen mit den romanisch und slawisch geprägten Alpenregionen weisen Kultur, Sprache, Geschichte, (touristische) Raumstrukturen und Vorgaben der räumlichen Planung im deutschsprachigen Alpenraum sehr viel größere Ähnlichkeiten auf (Bätzing 2015a: 60 ff.). Ein wesentlicher Aspekt ist hierbei die germanische Planungstradition, die rechtsgeschichtlich durch das römische Recht und den „Code civil“ geprägt wurde und sich durch den föderalistischen Aufbau und die kommunale Planungshoheit auszeichnet (Newman/Thornley 1996: 28 f., 33 f.; Nadin/Stead 2008). Diese prinzipiellen Ähnlichkeiten dürfen aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es teilweise erhebliche raum- und fachplanungsrechtliche Unterschiede innerhalb des Untersuchungsraumes gibt. Farinós Dasí (2007: 48 ff.) klassifiziert beispielsweise die österreichische und deutsche Raumordnung als umfassende, integrative räumliche Planungssysteme („comprehensive planning“), ordnet die deutsche Raumordnung aber auch den regionalwirtschaftlichen Instrumenten zu („regional economic“). Im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit ist festzustellen, dass Raumplanung z. B. in der Alpenkonvention oder in der Europäischen Makroregionalen Strategie für den Alpenraum (EUSALP) kaum und nur indirekt eine Rolle spielt (Stead 2011). Raumplanung ist in allen föderalen Ländern national organisiert und wird dort in der Regel auf subnationaler Ebene verantwortet und strategisch durch Instrumente der Bundesländer oder Kantone getragen (z. B. durch ein Landesentwicklungsprogramm oder einen Kantonalen Richtplan). Hinzu kommt, dass parzellenscharfe Festlegungen und konkrete Bauentscheidungen ohnehin in den Kommunen getroffen werden und der kommunalen Planungshoheit unterliegen. Durch diese institutionelle Fragmentierung wird eine Harmonisierung und Zusammenarbeit der Raumplanung erschwert (vgl. Zäch/Pütz 2014; Pütz/Job 2016). Die Zielsetzung, ein für den gesamten Alpenraum einheitliches Planungsinstrument für Freiräume zu schaffen und politisch umzusetzen, erscheint zunächst illusionär. Jede verantwortliche Gebietskörperschaft müsste dann entsprechend ihrer planungsrechtlichen Zuständigkeit ein solches regional angepasstes Instrument selbst umsetzen, sofern überhaupt ausreichend politisch-gesellschaftlicher Wille dazu besteht. Proaktiv für ein solches Vorhaben, das alpine Freiräume inhaltlich vergleichbar definiert und abgrenzt sowie eigenverantwortlich raumordnungs- oder fachrechtlich zu implementieren versucht, will die vorliegende Arbeit nichtsdestotrotz einen konzeptionellen und methodischen Überbau präsentieren. Supranationale Vorgaben 12 4 Supranationale Vorgaben Auf transnationaler Maßstabsebene sind als Vorgaben bezüglich der Raumordnung im Alpenraum die Alpenkonvention und die EUSALP zu nennen, die im Folgenden kurz erläutert und vor dem raumplanerischen Hintergrund bewertet werden. 4.1 Alpenkonvention Die Hinweise auf die alpine Raumordnung in Beschlüssen des Europäischen Parlaments (1988) und in der von der I. Alpenkonferenz der Umweltminister in Berchtesgaden (1989) gefassten 89-Punkte-Resolution aus der Zeit vor der 1991 von den Alpenstaaten und der Europäischen Gemeinschaft in Salzburg unterzeichneten Alpenkonvention sind zahlreich (Haßlacher 2016f: 116). Insbesondere die Punkte 37 und 60 der „Berchtesgadener Resolution“ zählen zu den Wurzeln der Sicherung alpiner Freiräume durch Raumordnung und räumliche Planung innerhalb der Alpenkonvention (Internationale Alpenkonferenz der Umweltminister 1989: 9, 16): „Punkt 37: Konkretisierung der Raumordnungsgrundsätze in überörtlichen und örtlichen fachübergreifenden Programmen und Plänen mit verbindlichen Zielen der Raumordnung wie zum Beispiel  zur Freihaltung möglichst weiter Gebiete von großtechnischer Erschließung,  zur Schaffung großräumiger Schutz- und Ruhezonen“. „Punkt 60: Vereinbaren, zur Erreichung dieser Ziele [im Tourismusbereich] zusammenzuarbeiten, insbesondere bei der Ausweisung großflächiger Zonen, in denen jede touristische Erschließung unzulässig ist, beim Verzicht auf weitere Erschließung von Gletschergebieten und besonders empfindlichen Ökosystemen und Landschaftsteilen, sowie bei der Reduzierung von Belastungen durch Wintersportanlagen und belastende Freizeitaktivitäten; dies schließt ein Verbot besonders umweltbelastender Freizeitaktivitäten ein“. Seit dem Jahr 2002 sind die zum Teil mühsam ausgehandelten Durchführungsprotokolle von den Vertragsparteien Deutschland, Liechtenstein, Österreich, Frankreich, Slowenien, Italien zur Gänze und von Monaco und der Europäischen Kommission zum Teil ratifiziert und in Kraft gesetzt. Nur die Schweiz hat die Protokolle zwar unterzeichnet, aber nicht ratifiziert.11 Auf der Basis dieser Vorarbeiten können in vier Durchführungsprotokollen Vorgaben für die Raumordnung in den Alpen allgemein und – hier als „Ruhezonen“ tituliert – im Speziellen zum Zwecke der Sicherung bisher unerschlossener Freiräume identifiziert werden (vgl. Tab. 1):  Durchführungsprotokoll im Bereich „Raumplanung und nachhaltige Entwicklung“  Durchführungsprotokoll im Bereich „Naturschutz und Landschaftspflege“ 11 Vgl. http://www.alpconv.org/de/convention/ratifications/default.html (12.03.2017). Supranationale Vorgaben 13  Durchführungsprotokoll im Bereich „Tourismus“  Durchführungsprotokoll im Bereich „Energie“ Tab. 1: Ausgewählte Protokolle der Alpenkonvention Durchführungs- protokolle der Alpenkonven- tion Raumplanung und nachhaltige Entwicklung Naturschutz und Landschaftspflege Tourismus Energie Artikel Art. 9 Abs. 4 lit b Art. 11 Abs. 3 Art. 10 Art. 2 Abs. 4 und Art. 7 Abs. 3 Text „Ausweisung von Ruhezonen und sonstigen Gebieten, in denen Bauten und Anlagen sowie andere störende Tätigkeiten eingeschränkt oder untersagt sind, in Plänen und/oder Programmen für die Raumplanung und nachhaltige Entwicklung.“ „Sie fördern die Einrichtung von Schon- und Ruhezonen, die wildlebenden Tier- und Pflanzenarten Vorrang vor anderen Interessen garantieren […].“ „Die Vertragsparteien verpflichten sich, gemäß ihren Vorschriften und nach ökologischen Gesichtspunkten Ruhezonen auszuweisen, in denen auf touristische Erschließungen verzichtet wird.“ „Sie bewahren die Schutz-gebiete mit ihren Pufferzonen, die Schon- und Ruhezonen sowie die unversehrten naturnahen Gebiete und Landschaften […].“ „Sie verpflichten sich des Weiteren, den Wasserhaushalt in den Trinkwasserschutz- und Naturschutzgebieten mit den Pufferzonen, in den Schon- und Ruhezonen sowie in den unversehrten naturnahen Gebieten und Landschaften zu erhalten.“ Obschon die finalen Protokolltexte den kleinsten gemeinsamen Nenner aller Vertragsparteien wiedergeben, finden sich in den Artikeln sowohl Aufträge zum Inhalt von Raumordnungsplänen und -programmen als auch die Verpflichtung zur Einrichtung von Ruhezonen. Diese sind im Durchführungsprotokoll „Raumplanung und nachhaltige Entwicklung“ in Plänen und Programmen der Raumplanung auszuweisen. Die Vertragsparteien werden im Tourismusprotokoll sogar verbindlich dazu aufgefordert, Ruhezonen auszuweisen und verpflichten sich im Protokoll „Naturschutz und Landschaftspflege“, ihre Ausweisung zu fördern. Das Energieprotokoll widmet sich in zwei Absätzen unter anderem der Bewahrung von Ruhezonen (vgl. Neger 2016). Seit dem Inkrafttreten der Protokollinhalte zeigt sich kaum Interesse der Vertragsparteien, Beobachterorganisationen, des Netzwerks Alpiner Schutzgebiete (ALPARC) sowie der Gebietskörperschaften an einer vertieften Befassung mit dieser Thematik. Gesamtstaatliche Stellen sind aufgrund der Kompetenzlage meistens nicht zuständig. Viele Gebietskörperschaften greifen das Thema aber auch deshalb nicht auf, weil der Druck der Wirtschafts- und Tourismusseite groß und das politische Desinteresse in Zeiten eines eher neoliberalen Zeitgeistes hoch ist. Raumordnung und Naturschutz sind einige der Supranationale Vorgaben 14 wenigen Kompetenzen, die den Regionen geblieben sind, und die wollen sie sich nicht nehmen lassen. Nach wie vor ruht zudem der in den Protokollen verankerte Ruhezonen-Begriff in einer nicht ausdiskutierten „Black Box“ (Haßlacher 1992). Seit Inkrafttreten der Durchführungsprotokolle und der Einrichtung des Ständigen Sekretariats der Alpenkonvention in Innsbruck mit einer technischen Außenstelle in Bozen wurde das Thema der alpinen Ruhezonen und Sicherung der unerschlossen gebliebenen Freiräume weder in einer Arbeitsgruppe noch in einer Plattform der Alpenkonvention mit dem Ziel einer neuen „alpinen Raumordnungsarchitektur“ aufgegriffen (Haßlacher 2017: 98). Deshalb ergeben die diesbezüglich im „Grassauer Appell“ von CIPRA Deutschland, Österreich und Südtirol geäußerten Forderungen an die XIV. Alpenkonferenz 2016 in Grassau (Deutschland) nach wie vor Sinn. Sie sind ein Desiderat der raumwissenschaftlichen Politikberatung und ein Defizit in der raumordnungspolitischen Umsetzung in vielen Teilbereichen der Alpen. Die Alpenkonvention ist ein Korrektiv für die Belastungen des Alpenraumes. Sie ist vor allem ein alpenweit anwendbares Instrument. Aspekte des alpenquerenden Transitverkehrs und beispielsweise des intensiven Wettbewerbs der Regionen mit immer mehr technischen Infrastrukturen und Superlativen im Sommer- und vor allem Wintertourismus sind auf der Ebene der Vertragsparteien und der Regionen multilateral zu diskutieren. Denn wirksame Begrenzungen bei der immer stärker werdenden gegenseitigen Konkurrenz sind auf isolierter Regionsebene auf Dauer nicht erreichbar. Jede Befassung mit der Alpenkonvention ist wichtig und ein begrüßenswerter Beitrag für die Weiterentwicklung des Alpenraumes in all ihren Facetten. Die Auseinandersetzung mit dem Durchführungsprotokoll im Bereich „Raumplanung und nachhaltige Entwicklung“ und vor allem mit ihrer Umsetzung ist bisher zu kurz gekommen. Umsetzungsaktivitäten hochkomplexer transnationaler Abkommen sind keine Selbstläufer. Sie müssen entworfen, konzertiert, diskutiert und schließlich juristisch bearbeitet werden. Dieses Protokoll ist ein politisches Programm und enthält nicht nur einschränkende Verpflichtungen und bindende Vorgaben. Es aber deshalb nahezu zu ignorieren, erscheint angesichts des derzeit nicht allzu hohen Stellenwerts der Raumplanung und aufgrund der fehlenden Lobby ein Versäumnis (Haßlacher 2017: 98). Eine Initiative der Gremien der Alpenkonvention zur Befassung mit dem Raumplanungsprotokoll täte der Alpenkonvention gut. Der kostbare Schatz unerschlossener alpiner Freiräume und ihre raumordnerische Sicherung wären ein dankbares Thema. 4.2 EUSALP Nachdem sich die Alpenkonvention mit dem Kernraum des Alpenbogens befasst, äußerte ab dem Jahr 2000 die EU-Kommission zunehmend den Wunsch, makroregionale Strategien bzw. transnationale Kooperationen nicht nur auf das eigentliche Kerngebiet der Alpen (Anwendungsbereich der Alpenkonvention) zu begrenzen, sondern auch andere Großregionen in Europa zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu bewegen. Die Idee eines transnationalen Zusammenschlusses unterschiedlicher Regionen in Europa stieß durchweg auf großes Interesse und führte zumindest in der Planung zu insgesamt 18 möglichen Makroregionen. Von 2009 bis 2017 wurden vier Makroregionen verwirklicht. Geht es nach dem Willen der Europäischen Kommission, hat eine makroregionale Strategie die Funktion, spezifische Lösungen für Problemsituationen sowie Herausforderungen in peripheren und auch in städtischen Zentren zu entwickeln. Sie definiert dem- Supranationale Vorgaben 15 nach eine Makroregion als ein Gebiet, „das mehrere Verwaltungsregionen umfasst, aber genügend gemeinsame Themen aufweist, um ein einheitliches strategisches Konzept zu rechtfertigen“ (Europäische Kommission 2009: 1). Vereinfacht ausgedrückt steht hinter einer makroregionalen Strategie die Idee, eine bessere Zusammenarbeit und Koordination zu fördern, um grenzüberschreitende Herausforderungen in bestimmten Gebieten effizienter und effektiver anzugehen, als es durch eine einzelne Maßnahme möglich wäre (Ständiges Sekretariat der Alpenkonvention 2013: 4). 4.2.1 Das Ungleichgewicht zwischen Alpenkonvention und EUSALP Nachdem am 18. Oktober 2013 in Grenoble eine politische Erklärung aller Alpenstaaten und Alpenregionen für eine makroregionale Strategie für den Alpenraum verabschiedet wurde (Grenoble Resolution 2013), beauftragte der Europäische Rat die Europäische Kommission, eine EU-Alpenraumstrategie mit dem Ziel zu entwickeln, die Zusammenarbeit und Vernetzung zwischen dem Alpenkerngebiet und dem Alpenvorland mit seinen wirtschaftsstarken Metropolen zu verbessern und langfristig zu stärken. Am 19. Dezember 2013 wurde schließlich das äußerst ambitionierte Vorhaben einer Makroregion Alpen (EUSALP) auf den Weg gebracht. Von Beginn an war klar, dass diese Strategie nicht von heute auf morgen konzipiert und umgesetzt werden kann, denn zu unterschiedlich sind die Interessen zwischen den einzelnen beteiligten (Alpen-) Staaten, den teilnehmenden Regionen und den bevölkerungsreichen und wirtschaftsstarken Metropolregionen im Alpenvorland. Das spiegelte sich auch im unausgewogenen Verhältnis der Flächen von 190.000 km² für den Alpenkernraum (Abgrenzung nach der Alpenkonvention) und den 490.000 km² für die gesamte Makroregion Alpen wider. Noch dramatischer zeigt sich der Unterschied bei der Einwohnerzahl, wonach im Alpenkernraum fast 14 Millionen Menschen leben, diesen jedoch knapp 80 Millionen Menschen durch eine weitgefasste geographische Abgrenzung der Alpenraumstrategie bis nach Baden-Württemberg im Norden und der Lombardei im Süden und damit weit über den Alpenbogen hinaus gegenüberstehen. Die Gefahr, dass mittel- bzw. langfristig der Alpenkernraum mit seinen spezifischen Interessen, Herausforderungen und seiner Kleinstrukturiertheit nur mehr als Ergänzungsraum für die wirtschafts- und wachstumsorientierte EUSALP dient, ist nicht von der Hand zu weisen (Bätzing 2014: 26; Bätzing 2015a: 368 ff.). 4.2.2 Die inhaltlichen Ziele der EUSALP Das grundsätzliche Ziel einer makroregionalen Strategie für den Alpenraum besteht darin, eine nachhaltige Entwicklung des sensiblen Lebens-, Wirtschafts-, Natur- und Erholungsraums Alpen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der ökologischen, ökonomischen und demographischen Grenzen der Belastbarkeit des Alpenraumes sicherzustellen und auf Innovation und eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, im Sinne des Vorsorgeprinzips, zu bauen (Essl/Beringer/Schabhüttl et al. 2014: 8). Für die EUSALP soll der Wohlstand der Alpenregion durch Wachstum und Schaffung von Arbeitsplätzen gefördert werden, indem sie ihre Attraktivität, Wettbewerbsfähigkeit und Konnektivität, unter der Voraussetzung einer intakten Umwelt sowie gesunden und ausgewogenen Ökosystemen, verbessert. Dazu wurden drei thematische Ziele definiert (Europäische Kommission 2016: 45):  Fairer Zugang zu Beschäftigungsmöglichkeiten durch die Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit einer Region  Nachhaltige interne und externe Zugänglichkeit Supranationale Vorgaben 16  Ein umfassender Umweltrahmen und erneuerbare und zuverlässige Energielösungen für die Zukunft Diese Ziele geben eine gewisse Richtung vor, doch lassen sie inhaltlich sehr viel Interpretationsspielraum zu. Das ist auch nicht verwunderlich, muss doch die EUSALP neben dem Alpenkernraum auch die bevölkerungsreichen und wirtschaftsstarken Metropolregionen außerhalb des Alpenbogens miteinbeziehen. Dieser Spagat lässt jedoch befürchten, dass damit die Inhalte und Vorgaben der Durchführungsprotokolle der Alpenkonvention, die im Gegensatz zur EUSALP nicht nur rechtlich bindend, sondern auch einen thematisch klaren Orientierungsrahmen für einen umfassenden Alpenschutz und eine nachhaltige Alpenentwicklung vorgeben, sukzessive verwässert werden und in weiterer Folge durch die häufig fehlende politische Rückendeckung in den Staaten, Regionen, Kantonen und Gemeinden nur mehr eine vernachlässigbare Rolle einnehmen könnten. Diese Befürchtung wird nun auch durch die bestehende Governance-Struktur weiter bestärkt. 4.2.3 Spielen raumordnerische Aspekte eine Rolle in der EUSALP? Die fachliche und inhaltliche Umsetzung der EUSALP findet in neun Action Groups statt (vgl. Tab. 2). Mit unterschiedlichen Fachthemen soll der gesamte makroregionale Raum abgedeckt werden (Europäische Kommission 2015: 5 ff.). Betrachtet man die fachlichen Inhalte der einzelnen Action Groups eingehend, so fällt auf, dass die Philosophie der EUSALP wenig mit dem Schutzgedanken gemein hat, sondern vielmehr das Prinzip des (nachhaltigen) Wachstums verfolgt. Neben dem aber für den Alpenraum unerlässlichen Schutzgedanken fehlt in allen neun Action Groups auch eine umfassende Raumordnung, der alpine Freiraumschutz oder die dauerhafte Sicherung noch unerschlossener Landschaftsräume und -kammern. Diese Planungsinstrumente sind aber gerade für den Alpenkernraum unverzichtbar, spielen sich doch die unterschiedlichen (Nutzungs-) Interessen (z. B. Natur- und Umweltschutz, Tourismus, (Berg-)Landwirtschaft, Verkehrs- und Siedlungsinfrastruktur, Gewerbe und Industrie) zumeist auf sehr engem Raum ab. Auch die Abwanderung aus vielen Alpentälern und entlegenen Regionen in die Ballungszentren hängt unmittelbar damit zusammen und dürfte in den kommenden Jahrzehnten zu den größten Herausforderungen im Alpenraum zählen (Essl 2013: 3). Nutzungskonflikte beschränken sich aber nicht nur auf die Tallagen, sondern finden auch sehr häufig in den Gebirgsräumen statt. Insbesondere die alpine Raumordnung müsste für die fortschreitende touristische Erschließung noch unerschlossener Geländekammern und Landschaftsräume ein aktiver Bestandteil im EUSALP-Prozess sein und könnte damit eine neue Diskussion um ein alpenweites Raumordnungskonzept auslösen (Essl 2014: 4). Aktuell sind keine für den Alpenkernraum wesentlichen raumordnerischen Aspekte in den Action Groups enthalten. Es bestünde noch am ehesten die Möglichkeit, diese in der Action Group 6 und/oder Action Group 7 zu implizieren und in weiterer Folge zu thematisieren, um damit einen Mehrwert zu erreichen. Supranationale Vorgaben 17 Tab. 2: Thematische Inhalte der Action Groups 6 und 7 Action Group 6 Action Group 7 Die Umwelt des Alpenraums reagiert extrem sensibel auf die Folgen des Klimawandels. Die Ressourcen müssen angemessen genutzt werden. Diese Aktion hat vor allem zwei Ziele:  Stärkung der Natur- und Kulturressourcen des Alpenraums als Vorteil für einen qualitativ hochwertigen Lebensraum und  Gewährleistung eines effizienteren Einsatzes der bestehenden Natur- und Kulturressourcen. Die Integrität und das Funktionieren der Ökosysteme, wie der Erhalt der biologischen Vielfalt und die Bereitstellung von Ökosystemleistungen, hängen zum großen Teil davon ab, ob eine wirksame ökologische Anbindung existiert. Derzeit werden ökologische Korridore und grüne Infrastrukturen nur wenig gefördert, auch in nicht geschützten Gebieten (Europäische Kommission 2015: 7). Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 18 5 Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen Dieses Kapitel stellt zwei bereits in der Raumordnung der Alpenstaaten etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen vor, wobei insbesondere Kapitel 5.1 über den bayerischen Alpenplan und Kapitel 5.2 über die Tiroler Ruhegebiete aufgrund der Fülle vorliegender Publikationen relativ knapp gehalten werden. Selbstverständlich gibt es mehr als die im Folgenden erwähnten tradierten Ansätze zum Erhalt von Freiräumen, wie z. B. Schutzgebiete, die aber an dieser Stelle zu weit führen würden, zumal sie (in erster Linie) keine raumordnerischen, sondern Fachplanungsinstrumente des Naturschutzes sind. 5.1 Alpenplan in Bayern (Deutschland) Der Alpenplan12 ist ein zentrales Element des bayerischen Landesentwicklungsprogramms (LEP) und regelt seit 1972 die (verkehrs-)infrastrukturelle Erschließung der Bayerischen Alpen in Bezug auf Straßen, Seilbahnen, Skilifte, Skipisten, Flughäfen etc., indem die Projekte aus einer landesplanerischen Perspektive vorab evaluiert werden. Ziel ist es, eine Übernutzung von Natur und Landschaft sowie das Risiko von Naturgefahren zu verhindern (Hensel 1987: 270; Goppel 2003: 123). Die Idee und Durchsetzung des Alpenplans13 basieren auf einer geglückten Kombination aus Einzelinitiativen, Lobbyarbeit von Naturschutz- und Bergsportverbänden und politischer Opportunität Anfang der 1970er Jahre. In den 1950er und vor allem den 1960er Jahren waren die Bayerischen Alpen von einem ungeahnten Erschließungsboom mit Bergbahnen und Skiliften, dem „Ski-Boom“, geprägt, den Umweltschützer und Interessensvertreter von Wanderern und Kletterern wie der Deutsche Alpenverein seit Mitte der 1960er Jahre als unkontrollierte Entwicklung heftig kritisierten. Aus ihrer Sicht schien es, als sei beinahe jeder bedeutende Berg in den Bayerischen Alpen durch sein eigenes Erschließungsprojekt gefährdet, als würden die Interessen der landschaftsbezogenen (Nah-)Erholung vollständig von Skigebietsentwicklern überrannt und es wurde befürchtet, dass sogar die exponiertesten und ökologisch sensibelsten Teile des Gebirges erschlossen werden sollten14 (vgl. Karl 1968). In der zweiten Hälfte der 1960er Jahre schließlich entwickelte Dr. Helmut Karl (1927–2009) von der Bayerischen Landesstelle für Naturschutz einen Zonierungsplan für die Bayerischen Alpen, basierend auf eigenen kartographischen Feldarbeiten und Luftbildern, indem er drei Zonen gemäß ihrer ökologischen Bedeutung bzw. dem Grad der bereits existenten Erschließung unterschied. Berücksichtigend, dass die Bayerischen Alpen nicht durch Einzelfallentscheidungen von 12 Der Begriff „Alpenplan“ als solcher ist an sich nicht zutreffend und ist irreführend, da das „Teilprogramm ‚Erholungsraum Alpen‘ des Landesentwicklungsprogramms“ bzw. „Teilabschnitt Erholungslandschaft Alpen des Bayerischen Landesentwicklungsprogramms“– so die offiziellen Titel – keinen umfassenden Entwicklungsplan der Bayerischen Alpen darstellt, sondern lediglich die Verkehrsinfrastrukturentwicklung reguliert (mündliche Mitteilung Prof. Dr. Karl Ruppert 2012). Im allgemeinen Sprachgebrauch hat sich jedoch der Ausdruck „Alpenplan“ eingebürgert, weshalb er in diesem Aufsatz entsprechend verwendet wird. 13 Ausführlich zu Entstehung und Hintergrund des Alpenplans vgl. Speer (2008), Goppel (2012) und Job/Fröhlich/Geiger et al. (2013). 14 Ein Argument der damaligen Debatte war beispielsweise das Postulat, dass damals die Bayerischen Alpen doppelt so intensiv mit Aufstiegshilfen erschlossen waren wie die Schweizer und Österreichischen Alpen: „heute […] insgesamt 58 Bergbahnen […]. In der Schweiz fallen auf den gleichen Flächenanteil Gebirge wie denjenigen der Bundesrepublik (4.300 km²) 43 Bergbahnen, in Österreich nur 21. Bayern besitzt somit vergleichsweise beinahe genausoviel [sic!] Bergbahnen wie die Schweiz und Österreich zusammen!“ (Karl 1968: 148). Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 25 Tab. 3: Nicht realisierte skitouristische Erschließungsprojekte in den Bayerischen Alpen (von West nach Ost, vgl. Abb. 2) Name Planungsgeschichte und intendierte Erschließung Nicht-zustande-Kommen (Stand: 01.01.2017) Hochgrat (bei Oberstaufen) 1959 geplantes Gipfelhotel mit Bau einer Zubringerseilbahn ab Oberstaufen; Erschließung 1973 mit Kabinenseilbahn (4-EUB) bis Bergschulter. Zone C wurde bewusst am Rande der Bergstation gezogen, da Erschließung ins Landschaftsschutzgebiet Nagelfluhkette verhindert werden sollte. Riedberger Horn (bei Obermaiselstein) * Seit 1967 Skigebiet Grasgehen; ähnliche Ausbau-Anträge aus 2008, 2011 und 2014; Intention: Pisten- und Bergbahnverbindung nach Balderschwang. Zone C; große intakte Birkhuhn-Population (faktisches Vogelschutzgebiet nach EU- Recht); sehr hohe Hanglabilität. Stuiben (bei Immenstadt) Von Immenstadt geplante Erschließung; nichts Konkretes bekannt. Zone C Schappoltkopf (bei Oberstdorf) Intendierte Erschließung der Schlappoltalpe (Alpenplan Zone B), nicht näher spezifiziert. Zone C zwischen Fellhorngipfel, Schlappoltkopf und -see beeinträchtigte Erschließung des Fellhorns nicht. Koblat (bei Bad Hindelang/ Hinterstein) Anfang der 1980er Jahre vom Nebelhorn aus geplante Erschließung; 1996: Neubau 4-Seilbahn Koblat am Nebelhorn; erneuter Plan, Skiabfahrt nebst Lift ins Obertal über die Wengenalpe und das Giebelhaus ins Hintersteiner Tal anzulegen. Alpenplan Zone C; Status Naturschutzgebiet. Wetterwandeck (bei Garmisch- Partenkirchen) * Erste Pläne für Talabfahrt vom Zugspitzplatt nach Österreich in den 1980er Jahren, 2009 und zuletzt 2011: 790 m langer Tunnel vom Wetterwandeck zum Skigebiet Ehrwalder Alm; Gondelbahn von dort auf das Wetterwandeck; mehrere neue Pisten intendiert. Zone C; extrem hohe Investitions- und Betriebskosten. Alpspitze (bei Garmisch- Partenkirchen) Ab Herbst 1962 bekannte Pläne zur Erschließung der Alpspitzschulter (2.260 m) durch Großkabinen- Seilbahn, die 1973 nur bis zum Osterfelder Kopf gebaut wurde (Zone B); Erschließung des Grieskars und des Stuibenkopfes geplant. Zone C, Ersatzerschließungen im Osterfelder-Bereich. Hirschberg (bei Kreuth) 1965: Pläne für Groß- oder Kleinkabinenbahn vom Kreuther Ortsteil Point auf den Gipfel; 1970 nochmals erwähnt; Lage in Zone B. Heute: Klein-Skigebiet mit zwei Schleppliften in unteren Hangbereichen. Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 26 Stolzenberg (bei Spitzingsee) 1970 konkrete Planungen für Erschließung in Erweiterung des Skigebietes Stümpfling-Sutten am Spitzingsee; Gondelbahn beginnend in der Nähe der Albert-Link-Hütte bis kurz unterhalb des Gipfels. Eher nicht durch Alpenplan verhindert, da zur Erschließung intendierter Nordhang Zone A. Brecherspitze (bei Schliersee) Erschließung des Südwestrückens durch Schlepplift 1967 (Zone B); 1970: Erschließungspläne der Nordflanke: zwei Sektionen Gondelbahn, dazu zwei Schlepplifte, Anschluss an das bestehende Skigebiet. Zone C; massentouristischer Ausbau wäre sehr aufwendig geworden. Aiplspitze (bei Bayrischzell) 1966 konkrete Planungen: mehrere Schlepplifte mit zirka zwei Kilometer Länge von Geitau durchs Alpbachtal bis unter die Aiplspitze, nahe den aufgelassenen Gaitauer Almen. Zone C Rotwand (bei Schliersee/ Bayrischzell) 1963 geplante Erschließung der Rotwand nicht realisiert; Planungen 1970er/1980er Jahre: Seilbahn und 10 Schlepplifte über die Rotwand, um einen Skigebietszusammenschluss zwischen dem Spitzingsee- und dem Sudelfeld-Skigebiet über die Gemeinde Bayrischzell zu erreichen. Zone C; Engagement örtlicher Bürgerinitiative (seit 1971 mehrfach intendierte Ausweisung als Naturschutzgebiet kam bis heute nie zustande); ersatzweise Erschließung Taubenstein 1971 durch 4-Einseilumlaufbahn. Brünnstein (bei Oberaudorf) 1967 konkrete Planungen: Kabinenseilbahn von Buchau zum Westgipfel; im Bereich der Nordhänge des Massivs waren vier Skilifte intendiert; Bergstation mit Untertunnelung zum geplanten Berghotel auf der Gipfelsüdseite; Vision: Verbindung zum Sudelfeld. Leichtere Erreichbarkeit der nahen Tiroler Skigebiete durch Ausbau Verkehrswege; Gipfel in Zone B. Predigtstuhl (bei Aschau) 1973 Kabinenseilbahn zum Hochries; gescheiterte Planungen: Berghotel und weitere Sessel- und Schlepplifte über Kesselgebiet Laubenstein, Abergalm auf den Predigtstuhl und Trockenbachtal. Zone C; fehlende Profitabilität der Bergbahn. Geigelstein (bei Sachrang) Ab 1970er bis 1990er Jahre mehrfach Aufstiegshilfen vom inzwischen geschlossenen Skigebiet (Schleching) in Richtung Gipfel diskutiert; Erschließung der Südwestflanke (Zone B) geplant mit Kleinkabinenbahn von Sachrang auf den Geigelstein (grenzt an Zone C), Verbindung nach Schleching; 1978: Bundesgrenzschutz plant am Schachenberg (Zone B) westlich des Geigelsteins ein Hochleistungszentrum für Skisport. Zone C und Zone B; langjährige Kontroversen um Einrichtung des Naturschutzgebiets Geigelstein, dessen Ausweisung 1991 die Seilbahnpläne verhindert hat (Zone A-/B-Gebiete); seit 1974 Bürgerinitiative. Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 27 Hochgern (bei Marquartsein) Nichts Konkretes bekannt, von Dr. H. Karl in Speer (2008) erwähnt. Zone C; Entscheidung zur Erschließung des benachbarten Hochfelln (die damals bereits im Bau war). Dürrnbachhorn (bei Reit im Winkl) * Erschließung Dürrnbacheck 1952 durch Sessellift; seit 1973 bestehende Ausbauplanungen (u. a. Zahnradbahn auf das Dürrnbachhorn); zuletzt 2013 wieder aufgenommen; Intention Skischaukel mit Unkener Heutal (Österreich). „Bergwaldbeschluss“ der Bayerischen Staatsregierung 1984: Rodungsverbot im Schutzwald, auch im Bereich der Saalforste; Status Naturschutzgebiet; Alpenplan Zone C (Gipfel und Nordhang, Südhang Alpenplan Zone B und österreichisches Staatsgebiet); seit 1992 lokale Aktionsgemeinschaft gegen den Ausbau. Inzeller Kienberg (bei Inzell) Planungen aus 1966/1967: Zwei Sektionen Kabinen-Seilbahn westlich Ortsteil Schmelz über den Nordwesthang; vier kombinierte Schlepp-/ Sessellifte auf Südseite; Rodungen für drei Skiabfahrten über den Nordwesthang. Alpenplan Zone C und Status Naturschutzgebiet. Watzmann (bei Berchtesgaden) 1953 erste Planungen, zuletzt 1968 vorangetrieben; Kabinenseilbahn zum Watzmannhaus, dort Berghotel; ebenfalls Erschließungspläne für Watzmannkar. Zone C; Status Naturschutzgebiet; später Nationalpark (1978). * Projekt derzeit aktuell Quellen: Eigene Darstellung nach Link 1963, Link 1965, Link 1967, Pause 1967, Seydel 1968, Pause 1970, o. V. 1971, Lintzmeyer/Lintzmeyer 1997, Speer 2008, Sebald 2011, Stankiewitz 2012, Huber 2013, Mang 2014, CIPRA Deutschland 2015, Kreitmayer 2015, Vögele 2015, Werth/Kraft 2015, Bayerle 2016, Fanderl 2016, o. V. 2016 sowie mündliche Mitteilungen von Prof. Dr. Konrad Goppel (2016), Christoph Himmighoffen (2016), Dr. Reinhold Koch (2016), Dr. Klaus Lintzmeyer (2016) und Henning Werth (2016) Des Weiteren ist zu konstatieren, dass nicht immer und alleinig die Tabuwirkung der Zone C für die Nichtrealisierung einer zunächst intendierten skitouristischen Erschließung verantwortlich zeichnet (vgl. Tab. 3). Häufig ist eine komplexe Gemengelage aus ex post und mit mehreren Jahrzehnten Abstand kaum ohne ausführliche historische Recherchearbeiten zu klärenden weiteren Einflussfaktoren (z. B. Finanzlage der projektierenden Gesellschaften; Kosten, Aufwand und Eingriffsintensität für Erschließungen; politischer Rückhalt vor Ort, bei Genehmigungsbehörden und der Staatsregierung; lokale/regionale Konkurrenzsituation; Grenzsituation und verkehrstechnische Erreichbarkeit von Österreich; Tauschgeschäfte mit realisierten Erschließungsvorhaben) für das Nichtzustande-Kommen der Projekte mitverantwortlich. Als ein Beispiel hierfür kann der Brünnstein angeführt werden, zumal dieser im Gipfelbereich in der weniger strengen B-Zone liegt. Dort war im Jahr 1967 eine umfängliche Erschließung intendiert, die nicht zuletzt auch wegen der wenig später erfolgten Fertigstellung der Inntalautobahn (einschließlich der schnellen Grenzabfertigungsstelle Kiefersfelden) und einer somit viel Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 28 leichteren Erreichbarkeit der konkurrierenden Skigebiete Nordtirols auch aus Gründen der Rentabilität unterlassen wurde. Weitere Beispiele sind die Projekte Hirschberg (Zone B), Stolzenberg (Zone A auf der zur Erschließung geplanten Nordflanke) und Geigelstein (Zone B Südwestflanke nach Sachrang). Außerdem haben sicherlich auch der Bergwaldbeschluss von 1984 und die 1991 in Kraft getretene Alpenkonvention ihren Beitrag geleistet. Es kann abschließend festgehalten werden, dass seit 1972 bis heute keine Ausnahmegenehmigung für Erschließungsprojekte in der Zone C erteilt wurde und dadurch viele konfliktträchtige Einzelfalldebatten, die sich bis zur jeweiligen Planfeststellung lange hingezogen und somit viel Verwaltungsaufwand gekostet hätten, vermieden wurden und parallel zahlreiche Erschließungsprojekte verhindert werden konnten. 5.2 Ruhegebiete in Tirol (Österreich) Die Tiroler Ruhegebiete sind ein wesentliches Instrument für den alpinen Freiraumschutz. Sie wurden erstmals 1972/1973 im „Landschaftsplan“ der Tiroler Landesforstinspektion für ganz Tirol entwickelt. Der Landschaftsplan erlangte aber im Gegensatz zum nahezu zeitgleich in Bayern beschlossenen Alpenplan (vgl. Kapitel 5.1) und zum „Inventar der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung“ der Schweiz keine rechtliche Wirkung (Haßlacher 2016b: 7). Die im Tiroler Landschaftsplan enthaltenen Gebietsvorschläge für Ruhegebiete sollten aber bei Regionalplanungen herangezogen werden. Die rechtliche Verankerung von Ruhegebieten erfolgt auf dem Weg von Verordnungen per Beschluss der Landesregierung erst seit der Aufnahme in das Tiroler Naturschutzgesetz im Jahre 1975. Die fachliche Fundierung der raumordnerischen Sicherung alpiner Freiräume ist im von der Tiroler Landesplanung ausgearbeiteten „Tiroler Erholungsraumkonzept“ in den Kapiteln „Fremdenverkehr“ und „Alpine Raumordnung“ gewährleistet (Amt der Tiroler Landesregierung 1981). Alpine Raumordnung Der Begriff „Alpine Raumordnung“ wurde in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre als Reaktion auf die Gletscherskigebietsplanungen in Tirol insbesondere von den alpinen Vereinen Österreichs geprägt. Die Tiroler Landesplanung war durch die dynamische Tourismusentwicklung durch Seilbahnerschließungen einerseits und die Forderung nach Freihaltung großräumiger Ruhegebiete andererseits immer wieder mit der Frage einer möglichst ausbalancierten Raumentwicklung zwischen Schützen und Nützen konfrontiert. Von ihr stammt auch die erste Zielformulierung für die „Alpine Raumordnung“. Das Ziel besteht darin, „ausgedehnte Ruhegebiete als Gegenpol zu Erschließungszonen für den Tourismus zu schaffen, letztlich also zu einer Zonierung des alpinen Raumes in Bereiche intensiver Fremdenverkehrsnutzung (mit ‚Massentourismus‘) und in Bereiche der Ruhe mit nur extensiver Fremdenverkehrsnutzung zu kommen“ (Barnick 1980: 4; Barnick 1985: 262). Klar ist, dass eine so gedachte „Alpine Raumordnung“ stets nur ein Teilbereich der überörtlichen Raumordnung des Gesamtraumes ist. Jedenfalls verkörperte dies den Startschuss für zahlreiche Ruhegebietsverordnungen in Tirol und die Berücksichtigung dieses Raumordnungsziels in den Entwicklungsprogrammen für einzelne Planungsräume. Zu Beginn der 1990er Jahre zählten nach Ansicht der größten österreichischen Nichtregierungsorganisation im Bereich Naturschutz, dem Österreichischen Alpenverein, die Konsolidierung des Fremdenverkehrsangebotes, Strategien zur Vermeidung und Unterbrechung der touristischen Wachstumsspirale, die Festlegung von Endausbaugrenzen der alpinen Erschließung unter anderem durch die Erhaltung großräumiger naturnaher Räume und die Entwicklung von Alternativen zum technisierten Tourismus zu den Aufgaben der „Alpinen Raumordnung“ (Haßlacher 1991: 16). Im Vorwort zum „Tiroler Raumordnungsprogramm betreffend Seilbahnen und skitechnische Erschließungen 2005“ schreibt die damals zuständige Landesrätin Anna Hosp: „Die Errichtung von Seilbahnen und Skigebieten kann somit nicht ausschließlich ei- Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 29 ne unternehmerische Entscheidung sein. Sie ist vielmehr in den Gesamtzusammenhang einer nachhaltigen alpinen Raumordnung zu stellen, in der alle Nutzungs- und Schutzaspekte ihre ausgewogene Berücksichtigung finden“ (Amt der Tiroler Landesregierung 2005: 3). Schließlich bereichert die Alpenkonvention die Diskussion und Anwendung der „Alpinen Raumordnung“ (vgl. Kapitel 4.1). Sowohl in der rein politischen Resolution der Umweltminister anlässlich der I. Alpenkonferenz 1989 in Berchtesgaden als auch in den in allen Alpenstaaten mit Ausnahme der Schweiz in Kraft stehenden vier relevanten Durchführungsprotokollen finden sich genügend Ansatzpunkte und Bausteine für eine weiterführende Festigung der „Alpinen Raumordnung“ (Haßlacher 2016f: 117). Hiermit harrt die raumordnerische Sicherung alpiner Freiräume ihrer Umsetzung im Wege der Alpenkonvention, bei der Raumordnung, Naturschutz, Tourismus und Energiewirtschaft gleichermaßen gefordert sind. Aufgaben einer „Alpinen Raumordnung“ sind (Haßlacher 1991: 16): - auf eine Konsolidierung des Fremdenverkehrsangebotes insbesondere in hochentwickelten Tourismuszentren hinzuwirken, - Strategien zur Vermeidung und Unterbrechung der gefährlichen Wachstumsspirale und automatisierten Engpassüberwindung der Tourismusinfrastrukturen zu entwickeln, - Alternativen zum technisierten Tourismus zu finden und - auf eine Festlegung von Endausbaugrenzen der touristischen, energiewirtschaftlichen und verkehrsmäßigen Erschließung sowie der Erhaltung großräumiger naturnaher Räume als Ergänzung zu den intensiv genutzten Wirtschafts- und Tourismusregionen hinzuarbeiten. Nach dem Tiroler Naturschutzgesetz liegen Ruhegebiete außerhalb geschlossener Ortschaften und eignen sich besonders für die ruhige Erholung. Sie sind frei von lärmerregenden Betrieben, von Seilbahnen für die öffentliche Personenbeförderung sowie von Straßen des öffentlichen Verkehrs. Ihre besondere Charakteristik besteht in ganz klaren Verboten ohne Ausnahmen:  keine Errichtung von lärmerregenden Betrieben,  keine Installation von Seilbahnen für die öffentliche Personenbeförderung und von Schleppliften,  kein Neubau von Straßen für öffentlichen Verkehr,  keine erhebliche Lärmentwicklung (ausgenommen Maßnahmen zur „Energiewende“ seit 2015) und  keine Außenlandungen und Außenabflüge mit motorbetriebenen Flugzeugen zu touristischen Zwecken (mit vereinzelten Ausnahmen). Durch die Grenzziehung direkt an Außengrenzen von Skigebieten und Straßen können Ruhegebiete auch zu Endausbaugrenzen der technisierten Erschließung werden. Sie werden aufgrund der klaren Verbotsregelung auch deshalb bei Schutzgebietsausweisungen präferiert, wenn es gilt, Skigebieten definitiv Grenzen zu setzen (z. B. in Seefeld und Achenkirch durch die Ruhegebiete „Eppzirl“ und „Achental-West“ im Karwendel). Landschaftsschutzgebiete sind aufgrund des schwächeren Schutzstatus dazu nicht imstande. Ruhegebiete stellen daher eine konsequente alpine „Flächenwidmung“ zur Bewahrung unerschlossener Freiräume dar, die über die Fachplanung Naturschutz verankert ist. Naturschutzfachliche Managementaufgaben können im Einvernehmen mit Grundeigentümern und Gemeinden zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen (Haßlacher 2007b: 88). Ausgehend von unterschiedlichen Planungsgrundlagen aus der amtlichen Regionalplanung, des Österreichischen Alpenvereins, der Abteilung Umweltschutz des Amtes der Tiroler Landesregierung und von Schutzgebietsbetreuungen sind in Tirol im Zeitraum Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 30 von 1981 bis 2000 acht Ruhegebiete von der Landesregierung beschlossen und verordnet worden (Haßlacher 2016b: 7, Tab. 4). Mit einer Gesamtfläche von 1.370,94 km² nehmen sie derzeit 10,84 % der Landesfläche Tirols in vornehmlich alpinen Lagen ein.16 Zum Vergleich: Der Dauersiedlungsraum Tirols umfasst 11,8 % der Landesfläche. Das älteste Ruhegebiet „Ötztaler Alpen“ datiert aus dem Jahr 1981. Das flächenmäßig größte ist das im Jahr 1991 erstverordnete Ruhegebiet „Zillertaler und Tuxer Hauptkamm“, das zum Anlass seines 25-jährigen Bestehens jüngst um 42,71 km² auf 421,71 km² am Tuxer Hauptkamm erweitert worden ist. Eine rechtliche Sicherung weiterer unerschlossener alpiner Räume ist in Tirol aufgrund des großen Einflusses der Tourismus- und Seilbahnbranche schwierig. Deshalb wird von verschiedenen Seiten (Journalisten, Politikern außerhalb Tirols im In- und Ausland, großen Teilen der Bevölkerung) angenommen, dass bestehende Ruhegebiete laufend für Skigebietserweiterungen verkleinert werden. Das ist nicht der Fall. Lediglich 1997 wurde das Ruhegebiet „Ötztaler Alpen“ wegen der skitechnischen Verbindung zwischen Obergurgl und Hochgurgl in der Gemeinde Sölden am äußersten östlichen Rand von 397,6 km² auf 396 km² (= -0,33 %) verkleinert. Eine marginale Grenzlinienkorrektur betraf das Ruhegebiet „Zillertaler Hauptkamm“, das seine Fläche durch die Herausnahme eines Trafohäuschens eines Seilbahnunternehmens von 372 km² auf 371,78 km² (= -0,06 %) verringerte. Weitere Grenzänderungen hat es nicht gegeben. Jahrelange Bestrebungen der Seilbahnunternehmen und Anrainergemeinden, verschiedene Projekte – insbesondere im seit 1983 bestehenden Ruhegebiet „Kalkkögel“ – durchzusetzen, sind bislang allesamt gescheitert. Nach Artikel 11 Absatz 1 des Durchführungsprotokolls „Naturschutz und Landschaftspflege“ widersprechen derartige Projekte den innerstaatlich unmittelbar anzuwendenden Artikeln der Alpenkonvention (Haßlacher 2011a; Haßlacher 2011b; Essl 2017). Im Zuge der Novelle des Tiroler Naturschutzgesetzes 2015 wurde für erhebliche Lärmentwicklungen bei der Ausführung von Vorhaben der „Energiewende“ („Baulärm im hierfür notwendigen Ausmaß“) in Ruhegebieten eine Ausnahmebestimmung geschaffen. Diese könnte bei Genehmigung des Erweiterungsprojekts Speicherkraftwerk Sellrain- Silz/Kühtai für Maßnahmen (z. B. die Errichtung von Bachfassungen) im Ruhegebiet „Stubaier Alpen“ ausschlaggebend werden. Nach dem Bestehen mehrerer Ruhegebiete über einen Zeitraum von zum Teil einigen Jahrzehnten lässt sich ihre Steuerungswirkung auf die alpine Raumnutzung unzweifelhaft aufzeigen. 18 Projekte für skitouristische Erschließungen (Seilbahnen) und Straßen für den Kraftfahrzeugverkehr aus der Zeit vor der Verordnung des jeweiligen Ruhegebietes bzw. während der Laufzeit sind planerisch dokumentiert und öffentlich diskutiert worden. Wegen der Tiroler Ruhegebietsverordnungen wurden sie nicht realisiert (vgl. Abb. 4 und Tab. 4). Nach ausführlicher politischer und öffentlicher Diskussion gelangten sie aufgrund der eindeutigen Verordnungsinhalte nicht einmal in das Verfahrensstadium. Zur Durchsetzung der Projekte wären nämlich jeweils die gänzliche Aufhebung eines Ruhegebietes und die Neuverordnung durch die Landesregierung nach einem umfangreichen Stellungnahmeverfahren erforderlich gewesen. Derartige Verwaltungsabläufe konnten offenkundig nicht gestartet werden. 16 Eigene Berechnungen. Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 31 Abb. 4: Nicht realisierte skitouristische Erschließungs- und Straßenprojekte in Tiroler Ruhegebieten (RG) Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 32 Tab. 4: Ruhegebietsverordnungen in Tirol und verhinderte Erschließungsprojekte Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 33 Etablierte Instrumente zum Erhalt von Freiräumen 34 EV = Erstverordnung Quelle: Peter Haßlacher, eigene Erhebungen, Landesgesetzblätter für Tirol Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 41 B Auswahl der Infrastrukturen Die Berechnung des Erschließungsgrads von Infrastrukturen erfolgte auf Basis der im Vo- GIS verfügbaren Daten. Um die Qualität der Eingangsdaten zu erhöhen, wurde das ländliche Wegenetz anhand des Luftbilds von 2012 mit weiteren im Luftbild ersichtlichen Fahrwegen ergänzt. Innerhalb des in der ersten Berechnung (2014) ausgewiesenen Untersuchungsgebiets (Kern-, Puffer- und Entwicklungszone) wurden mithilfe des Luftbilds von 2015 alle Infrastrukturen überprüft und angepasst. Anschließend wurde der Erschließungsgrad neu berechnet (Endberechnung: Oktober 2015). Folgende Infrastrukturen wurden zur Berechnung des Erschließungsgrades berücksichtigt:  Straßennetz (Landesstraßen, Ortsstraßen, Autobahnen, Forst- und Güterwege, Privatstraßen)  Aufstiegshilfen und Skipisten  Materialseilbahnen  Stauseen, Hochspannungsfreileitungen  Adresspunkte und/oder Gebäude mit mehr als 200 m² Grundfläche  Bahnlinien  Bauflächen im Flächenwidmungsplan (Baufläche-Kerngebiet (BK), Baufläche- Wohngebiet (BW), Baufläche-Mischgebiet (BM), Baufläche-Betriebsgebiet (BB)) C Erschließungsgrad von Landschaftskammern Als erschlossen werden alle Flächen innerhalb eines 200 - m-Puffers um Punkt-, Linien- und Flächeninfrastrukturen gewertet. Somit ist beispielsweise der durch eine Straße oder Seilbahn erschlossene Korridor 400 m breit. Der prozentuale Anteil der erschlossenen Flächen an der Gesamtfläche einer Landschaftskammer ergibt den Erschließungsgrad. Dies erfolgt in drei Bearbeitungsschritten:  Für jeden der zehn erwähnten Infrastrukturdatensätze wird ein 200 - m-Puffer berechnet und zu einem Gesamtpolygon (=Infrastrukturpuffer) zusammengeführt.  Der Infrastrukturpuffer wird mit den Landschaftskammern verschnitten.  Der Flächenanteil des Infrastrukturpuffers an der jeweiligen Landschaftskammer wird berechnet (Infrastrukturpuffer_Landschaftskammer_ID (m²)). Der Erschließungsgrad einer Landschaftskammer wird nun wie folgt ermittelt: D Kategorien der Weißzone Es werden drei Kategorien unterschieden: Kern-, Puffer- und Entwicklungszone. Eine Weißzone (=Beschreibungseinheit) kann sich aus mehreren dieser Teilflächen zusammensetzen.  Kernzonen umfassen nicht erschlossene bzw. wenig erschlossene Landschaftskammern mit einem Erschließungsgrad von 0 bis 20 %. ℎß[%] = (_)[]  []∗100 Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 42  Pufferzonen umfassen nicht erschlossene Flächen mit einer Mindestgröße von 2 ha, die unmittelbar an die Kernzone (In- oder Ausland) angrenzen, selbst aber in einer Landschaftskammer liegen, die einen Erschließungsgrad von über 20 % aufweist.  Entwicklungszonen entsprechen dem erschlossenen Bereich um Infrastrukturen (400 - m-Korridor) in Landschaftskammern bzw. Tälern mit hohem landschaftsräumlichem Wert, deren Erschließungsgrad zwischen 20 % und 30 % liegt. Diese dritte Weißzonen-Kategorie wurde eingeführt, damit Talschaften mit hohem Anteil an Pufferzonen, die ihrem Charakter nach sehr ursprünglich und naturnah sind, aber einen Erschließungsgrad von über 20 % aufweisen, ebenfalls in ihrer Gesamtheit erfasst und beschrieben werden können. In sieben Talschaften mit einem Erschließungsgrad zwischen 20 % und 30 % wurden Entwicklungszonen ausgewiesen. Um den Charakter eines Tals zu erfassen, ist es erforderlich, neben den erschließungsfreien Pufferzonen auch die erschlossenen Bereiche in die Beschreibung miteinzubeziehen. E Schwellenwerte Unterschiedlichste Faktoren bestimmen die Wirkung einer Infrastruktur: das betrachtete Schutzgut, die Geländetopographie, natürlich auch die Nutzungsintensität durch den Menschen und selbst die Jahreszeit. Die zur Verfügung stehenden Informationen zu den Infrastrukturen – insbesondere nicht vorhandene Daten zur Nutzungsfrequenz – erlauben keine differenzierte Bewertung der landschaftsästhetischen und ökologischen Auswirkungen einer technischen Infrastruktur. Die gewählten Schwellenwerte beruhen auf ökologischen und landschaftsästhetischen Überlegungen, denn die ökologische und landschaftsästhetische Flächeninanspruchnahme einer Infrastruktur in einer ansonsten wenig erschlossenen Landschaft ist meist um ein Vielfaches größer als die unmittelbar durch die Infrastrukturen beanspruchte Fläche selbst. Ein Puffer von 200 m um sämtliche Infrastrukturen – unabhängig ihrer Art – ist als Annahme zu sehen, die im Hinblick auf die wichtigsten Schutzgüter ein plausibles Ergebnis liefert. Zudem zeigt die gewählte Berechnungsmethode eine relativ große Flexibilität. Anders gewählte Pufferabstände verändern das Ergebnis nicht grundlegend. Der Grenzwert von maximal 20 % erschlossener Flächen für die Kernzonen beruht auf der Annahme, dass drei Viertel bis vier Fünftel einer Landschaft nicht erschlossen sein sollten, um das Bild eines ursprünglichen, vergleichsweise ungestörten Gebietes zu vermitteln. Dieser Wert zeigt ebenfalls eine relativ große Flexibilität: Wird der Schwellenwert auf 25 % oder 30 % angehoben oder auf 15 % gesenkt, bleibt das Ergebnis räumlich vergleichbar; das Gesamtbild ändert sich unwesentlich. Dies erlaubt den Rückschluss, dass einerseits ein Erschließungsgrad von maximal 20 % ein räumlich stimmiges Ergebnis liefert und andererseits mögliche kleinere Defizite im Ausgangsdatenbestand das Gesamtbild nicht grundlegend beeinflussen. Die Festlegung einer Mindestfläche von 2 ha für die minimale Pufferzonenfläche berücksichtigt in erster Linie wildökologische Aspekte. Damit Rückzugsräume als solche infrage kommen, ist diese Mindestgröße erforderlich. Um die Auswirkung der Schwellenwerte auf die Größe des Untersuchungsgebiets zu untersuchen, wurden die Parameter Pufferbreite und Erschließungsgrad in mehreren Modellläufen angepasst. Es zeigt sich, dass die Schwellenwerte nur einen geringen Einfluss auf die räumliche Ausbreitung der „wenig erschlossenen Gebiete“ haben. Eine wesentliche Ursache für den vergleichsweise geringen Einfluss der Schwellenwerte auf das Gesamtergebnis sind die positiven Rückkoppelungserscheinungen von Infrastrukturen Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 43 und Nutzungen. Häufig treten ähnliche Erschließungsmuster auf. Fehlt beispielweise eine Basiserschließung einer Landschaftskammer, erfolgen auch keine Detailerschließungen; Nutzungen erfolgen meist nur extensiv. Dies hat zur Folge, dass Landschaftskammern mit einem „mittleren Erschließungsgrad“ von 20 % bis 80 % seltener sind als Landschaftskammern mit hohem Erschließungsgrad (>80 %) oder geringem Erschließungsgrad (<20 %). F Zusammenfassen von Kern-, Puffer- und Entwicklungszonen zu Beschreibungseinheiten und Inventarisierung Das Inventar Weißzone besteht aus 83 sogenannten Beschreibungseinheiten. Eine Weißzone (=Beschreibungseinheit) kann sich aus mehreren Kern-, Puffer- und Entwicklungszonen zusammensetzen. Jede dieser Beschreibungseinheiten besteht aus einer Gebiets- und Nutzungsbeschreibung. In diesen werden zahlreiche Themen behandelt (Gebiet: Lage, Landschaftskammern und Infrastrukturen, Geologie, Klima, Tier- und Pflanzenwelt; Nutzung: Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Jagd, Tourismus und Erholung, Wasserwirtschaft, Wildbach- und Lawinenverbauung, historischer Bergbau). Eine aussagekräftige topographische Karte mit einem Überblick über die wichtigsten Infrastrukturen und Nutzungen sowie interessante Exkurse zu gebietsspezifischen Themen ergänzen die Beschreibungen. Auf dem Titelblatt sind die wichtigsten Eckdaten einer Weißzone zusammengefasst. Die Netzgraphik ermöglicht einen raschen Vergleich der Weißzonen hinsichtlich ihrer Gesamtfläche, des Anteils der unerschlossenen Fläche, des Anteils der Schutzgebiete, ihrer Konnektivität (Vernetzung mit umgebenden Weißzonen) und der Remoteness. So ist auch eine graphische Gesamtbewertung der Gebiete hinsichtlich dieser Eigenschaften möglich. G Ergebnisse Der Erschließungsgrad gibt an, wie weit einzelne Landschaftskammern durch Infrastrukturen erschlossen sind (vgl. o. g. Ausführungen zur Methodik). Nur etwa 6 % der Fläche der Vorarlberger Landschaftskammern sind nicht oder nur geringfügig durch Infrastrukturen erschlossen (Klasse 0–5 %). Etwa 19 % der Fläche der Landschaftskammern sind zu weniger als 20 % erschlossen, entsprechen also wenig bis nicht erschlossenen Landschaftskammern. 40 % der Landschaftskammern (= Kernzonen) weisen eine sehr hohe Infrastrukturdichte mit einem Erschließungsgrad von über 80 % auf (Klasse >80–100) (vgl. Abb. 6):  20.171 errechnete Einzugsgebiete wurden zu 681 Landschaftskammern zusammengefasst (UMG 2008: 15).  6 % des Vorarlberger Territoriums sind derzeit nicht erschlossen. Knapp ein Drittel der Vorarlberger Landesfläche entspricht wenig bis nicht erschlossenen Natur- und Kulturlandschaften (Weißzonen). 40 % der Landschaftskammern weisen eine sehr hohe Infrastrukturdichte mit einem Erschließungsgrad von über 80 % auf (Kopf/Marlin 2016: 4 ff.).  14 % der Weißzonenfläche sind Waldgebiete, 28 % werden landwirtschaftlich genutzt. Mehr als 50 % sind alpines Ödland (Kopf/Marlin 2016: 4 ff.).  Das Potenzial an besonders wertvollen, schützenswerten Lebensräumen (Biotope und Großraumbiotope) ist in den Weißzonen besonders hoch. In Vorarlbergweit ist knapp ein Drittel der Landesfläche als Biotop oder Großraumbiotop ausgewiesen. In den Weißzonen liegt der Anteil bei fast 50 %. Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 44 Abb. 6: Erschließungsgrad der Landschaftskammern in Vorarlberg Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 45  Etwa 19 % der Landesfläche stehen unter Naturschutz (z. B. Natura 2000, Pflanzenschutzgebiet, örtliches Schutzgebiet). Im Vergleich dazu liegt der Anteil der unter Naturschutz stehenden Flächen in den Weißzonen mit etwa 30 % deutlich höher.  Heute ist an keinem Ort des Landes der nächste Fahrweg mehr als 2.830 m (Luftlinie) entfernt.  Im Hinblick auf die touristische Nutzung und den Wert für Erholungssuchende gibt es in den Weißzonen große Unterschiede. Von Variantenabfahrten, beliebten Bergwanderstrecken bis hin zu abgelegenen und nur sporadisch begangenen Rückzugsräumen decken die Weißzonen eine große Bandbreite der Freizeit- und Erholungsnutzung ab. In den Weißzonen befinden sich keine Aufstiegshilfen. Dennoch gehen zahlreiche Nutzungen in den Weißzonen von Seilbahnen in unmittelbarer Umgebung zu Weißzonen aus (z. B. Freeride-Hotspots, Klettergärten).  Da sich viele der großen Wildtiere Vorarlbergs in die wenig erschlossenen Berggebiete zurückziehen, ist die Bedeutung der im Inventar Weißzone untersuchten Gebiete für die Jagd groß. Weißzonen Vorarlberg: Von der ersten Idee zum jetzigen Stand der Dinge In der Studie „Landschaftskammern in Vorarlberg – Abgrenzung und Erschließung“ im Auftrag des Vorarlberger Naturschutzrates (UMG 2008) wurde erstmals der Erschließungsgrad von Landschaftsräumen erhoben und bewertet. Dies sowie die wiederkehrenden Berichte des Vorarlberger Naturschutzrates waren der Ausgangspunkt für das Projekt Weißzone. Bei der Bearbeitung der verschiedenen Themenfelder des Inventars wurden von Anfang an andere Abteilungen des Landes sowie andere Behörden und Interessenvertreter integriert (vgl. Abb. 7). Im Februar 2015 fand ein Workshop zum Thema „Weißzonen“ an der Universität Innsbruck (Institut für Geographie) statt. In einem wissenschaftlichen Fachkreis verschiedener Disziplinen wurden das Konzept der Weißzonen, die methodische Herangehensweise und der Wert von wenig erschlossenen alpinen Landschaften diskutiert. Teilaufgaben im Projekt wurden an externe Büros vergeben. Einen erheblichen Einfluss auf das Stimmungsbild um das Projekt Weißzone hatte eine Befragung der wichtigsten Tourismusakteure und Seilbahnunternehmer des Landes. In diesem Zusammenhang wurden erstmals konkrete Karten der inventarisierten Flächen an Personen außerhalb der Landesverwaltung versendet. Dies hatte, trotz des eindringlich kommunizierten Unterschiedes von Inventar und möglicher Umsetzung, einen gravierend negativen Effekt auf die allgemeine Stimmung zum Projekt, dessen Akzeptanz besonders bei den Akteuren im Tourismus damit rapide sank. Aufgrund der Bedeutung des Wintertourismus für das Land Vorarlberg und der befürchteten Einschränkung bei Skigebietsentwicklungen stellten sich einige gemeindliche Entscheidungsträger und Tourismusakteure sofort prinzipiell gegen das Projekt. Das Versenden und Veröffentlichen von Kartenunterlagen – sowie die Verwendung der Wortpaarung „Inventar Weißzone“ – führte dazu, dass sehr früh über eine Umsetzung diskutiert wurde. Die angestrebte Diskussion über den Wert von unberührten Landschaften wich somit einer emotional geführten Interessendebatte, vielfach ohne Faktenbezug. Es muss festgehalten werden, dass bereits in den ersten Anfängen des Projekts viele kritische Stimmen zur Inventarisierung selbst laut wurden. Statements wie: „Ein Inventar entfaltet eine Wirkung – ob mit oder ohne rechtlichen Hintergrund“, waren häufig zu hören. In diesem Zusammenhang wurde stets auf das Biotopinventar verwiesen, das in Vorarlberg als wichtige Fachgrundlage für Stellungnahmen im Naturschutz dient. Darüber hinaus hatten viele Land- und Forstwirte große Bedenken, dass ihnen nach der Nachnominierung der Natura 2000-Gebiete im Sommer 2016 mit der intendierten Weißzonen-Planung ein weiterer „Stolperstein“ vor die Füße gelegt würde. Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 46 Durch die intensive Gegenwehr einflussreicher Akteure wie der Seilbahnbetreiber oder der Landwirtschaft und der meist fehlenden Positionierung wichtiger Partner wie des Naturschutzes, des Alpenvereins oder der Jagdwirtschaft, ist mit einer unmittelbaren Umsetzung nicht zu rechnen. Auch die wichtigsten, weil mit den größten Weißzonenflächen ausgestatteten, (Tourismus-) Gemeinden haben sich bisher meist kritisch gegenüber der Inventarisierung selbst und stets negativ gegenüber einer raumplanerischen Implementierung geäußert. Nicht zuletzt durch die Entschließung des Vorarlberger Landtags vom 13. April 2016, wonach ohne Einverständnis der Gemeinden keine rechtlich verbindliche Ausweisung von Weißzonen stattfinden soll, darf wohl auch eine flächendeckende Umsetzung in naher Zukunft nicht erwartet werden. Allerdings wird derzeit ausgelotet, ob eine Umsetzung in ausgewählten Pilotgebieten möglich ist. Mittels Pilotgebieten sollen konkrete Anforderungen und Zielsetzungen erarbeitet sowie die Umsetzungspraxis getestet werden. Konfliktträchtige Nutzungsinteressen und die Bedenken von Seilbahnbetreibern, Vertretern der Land- und Forstwirtschaft sowie verschiedenen Grundeigentümern vor möglichen Handlungseinschränkungen haben dazu geführt, dass das Thema „Weißzone“ verbreitet sehr kritisch gesehen wird. Obwohl das Projekt generell als sinnvoll empfunden wird, fällt es schwer, den Betroffenen den Wert der naturnahen, unerschlossenen Landschaften an sich und den Sinn einer gesetzlichen Verankerung zu kommunizieren. Trotz vieler innovativer Versuche der Kommunikation nach außen (z. B. Quartettspiel „Wildes Vorarlberg“, Informationsveranstaltungen, Miteinbeziehung relevanter Landesabteilungen, Vorstellung des Projekts bei diversen Meinungsvertretern wie Landwirtschafts- und Wirtschaftskammern), konnten der Wert und die Schutzwürdigkeit von wenig erschlossenen alpinen Freiräumen offenbar nur unzureichend erklärt werden. Die klare Trennung von Inventar und Umsetzung wurde entweder nicht wahrgenommen oder das Inventar als Sachstandsanalyse selbst bereits als Einschränkung gesehen. Die Tatsache, dass die inventarisierten Gebiete heute noch unerschlossen sind, wird häufig als Argument dafür gesehen, dass die Gemeinden und die Bevölkerung der Talschaften über Jahrhunderte nachhaltig mit ihrem Grund und Boden umgegangen sind. Aus derzeitiger Sicht soll noch im Jahr 2017 ein Inventar „Weißzone“ veröffentlicht werden. Dieses hat keine raumplanungsgesetzliche Verbindlichkeit, bildet aber eine wichtige Fachgrundlage für Gutachten von Sachverständigen. Zuletzt muss kritisch hinterfragt werden, ob trotz besserer Ausgangsbedingungen und einer intensiven Aufklärung und Bewusstseinsbildung der Öffentlichkeit eine landesweite raumplanerische Umsetzung von Weißzonen möglich gewesen wäre. Die kritische Haltung der Gemeinden gegenüber einer landesweiten Verordnung, welche die Gemeinden in ihrer Planungshoheit einschränkt, ist nachvollziehbar. Ein breiter Beteiligungsprozess von diversen Interessengruppen mit oft völlig konträren Standpunkten (z. B. Seilbahnunternehmen) macht eine landesweite Planung von Freihalteflächen zur politischen Gratwanderung. Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 47 Abb. 7: Projektfahrplan Weißzone 2008–2017 Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 48 6.3 Unerschlossene Gebiete in Südtirol Ziel des Projekts „Unerschlossene Gebiete in Südtirol“ ist die Identifizierung von unerschlossenen Gebieten bzw. der in den erschlossenen Gebieten vorhandenen Restflächen. Das Projekt wurde durch die Autonome Provinz Bozen – Südtirol finanziell gefördert und die Ausarbeitung erfolgte durch das Büro Trifolium in Zusammenarbeit mit dem Naturmuseum Südtirol. Unerschlossene Gebiete sind Freiflächen, die nicht von Infrastrukturen erschlossen sind, das heißt zwar frei von Infrastruktur, aber nicht ohne ökologische Auswirkungen benachbarter Infrastruktur (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 3). Grundsätzlich kann von einem landschaftsökologischen Ansatz gesprochen werden, auch, weil für Südtirol keine Biotopkartierung vorliegt. Es war nicht das Ziel der Untersuchung, allgemeine Aussagen zu Fragmentierungen und Zerschneidungen zu treffen, sondern die natürlichen Restflächen in Südtirol ohne Infrastruktur zu ermitteln (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 35). Dafür wurden vorwiegend Verkehrsinfrastrukturen sowie Siedlungsflächen berücksichtigt (vgl. Tab. 6). Tab. 6: Einbezogene Infrastrukturen Einbezogene Infrastrukturen Autobahn, Eisenbahn, Staatsstraßen, Landesstraßen, Gemeindestraßen, Radwege, Forst- und Almwege, Güterwege, Privatstraßen, weitere Straßeninfrastrukturen und Straßen „im Bau“ sowie Siedlungsgebiete Quelle: Breitenberger (2010: 3 ff.) Der Datensatz der Verkehrswege wurde vom Amt für überörtliche Raumordnung der Autonomen Provinz Bozen – Südtirol zur Verfügung gestellt. Die verschiedenen Elemente (Autobahn, Radweg, Forstweg etc.) wurden zu einer Kategorie zusammengefasst. Wanderwege und Tunnel konnten nicht berücksichtigt werden, da die Datenbasis für diese zu lückenhaft ist (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 36 ff.). Touristische Infrastrukturen wie Skipisten, Aufstiegsanlagen und Wanderwege wurden lediglich für eine spätere Visualisierung verwendet (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 45). Die Datengrundlage der Siedlungen wurde aus dem WebGIS der Autonomen Provinz Bozen – Südtirol extrahiert (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 45). Als Ausgangslage dient die Landesfläche von Südtirol als Polygonfläche (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 47). Anschließend wurden die Verkehrsinfrastrukturen (Polyline) mit einem einheitlichen 5 - m-Puffer versehen. Die verschiedenen gepufferten Infrastrukturklassen wurden mit dem Südtirol-Polygon verschnitten (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 47). Im folgenden Bearbeitungsschritt wurden die Siedlungsgebiete ohne Puffer von der Fläche abgezogen, um abschließend die bis dato unerschlossenen Gebiete herauszuarbeiten (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 52). Abschließend wurden alle Gebiete kleiner als 100 ha ausgeschlossen und die Analyse mithilfe von Orthofotos aus dem Jahr 2006 überprüft und bereinigt. Diese kleinen Gebiete entsprechen etwa 11 % der Gesamtfläche aller identifizierten Gebiete (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 52 f.). Insgesamt wurden 487 unerschlossene Gebiete mit einer Gesamtfläche von 6.245 km² identifiziert (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 55). Diese bilden rund 84 % der Landesfläche Südtirols ab (vgl. Abb. 8). Die größten unerschlossenen Gebiete befinden sich im Norden Südtirols, an der Grenze zu Österreich im Vinschgau und im Tauferer Ahrntal in höheren Lagen des Alpenhauptkamms sowie der Ortler-Gruppe. Unerschlossene Gebiete mit kleineren Flächen können vorwiegend im Gebiet zwischen dem urbanen Raum um Meran und Brixen, in der Umgebung von Sulden und teilweise in den Dolomiten lokalisiert werden, Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 49 wobei die dortige hohe verkehrsinfrastrukturelle Erschließung deutlich zu erkennen ist. Das Etschtal im Westen und Süden und die Täler der Flüsse Eisack und Rienz im Norden und Osten Südtirols zerschneiden die Landschaftsräume deutlich und sind erschlossen. Großflächig erschlossen sind auch die Agglomerationen Bozen, Meran und Brixen. Um diese Räume sind die unerschlossenen Gebiete in Bezug zur Flächengröße deutlich kleiner und vor allem die kleinsten unerschlossenen Gebiete erscheinen punktuell dispers im Raum gestreut (vgl. Abb. 8). Im Rahmen der Untersuchung erfolgte eine Einteilung der unerschlossenen Gebiete in sechs Größenklassen. Die beiden kleinen Klassen weisen eine Größe von 100–500 ha bzw. 500–2.000 ha, die mittleren 2.000–10.000 ha und 10.000–50.000 ha, die zwei großen Klassen 50.000–100.000 ha und 100.000–120.000 ha auf (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 56). Am häufigsten sind dabei die unerschlossenen Gebiete mit einer Fläche von 100 bis 500 ha. Gemeinsam mit den Gebieten der Größe von 500 bis 2.000 ha decken diese etwa 23 % aller identifizierten unerschlossenen Gebiete und etwa 19 % der Landesfläche ab (n=461). Die beiden mittleren Größenklassen zählen insgesamt 23 Gebiete (zirka 29 % aller Gebiete und 25 % der Landesfläche). Die beiden großen Klassen bilden zusammen 48 % aller unerschlossenen Gebiete und 40 % der Landesfläche ab (n=3). Bei der kleinsten Klasse der unerschlossenen Gebiete (100–500 ha) ist eine Durchschnittsgröße von 206,5 ha zu ermitteln. Sie werden zu 71 % von Wald, zu 22 % von Kulturland und zu 5 % von Grasland bedeckt (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 58). Die nächstgrößere Gebietskategorie weist einen ähnlichen Anteil an Waldfläche (73 %), Kulturland (12 %) und Graslandflächen (9 %) auf. Die durchschnittliche Größe beträgt 948 ha (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 56 ff.). Großflächige Gebiete (>50.000 ha) gibt es folglich nur wenige (Breitenberger 2010: 3 f.). In den weiteren größeren Klassen steigt die Durchschnittsgröße der unerschlossenen Gebiete von 3.856,87 ha (2.000–10.000 ha) auf 17.371,11 ha (10.000–50.000 ha). Die Klasse von 50.000 bis 100.000 ha weist nur ein Gebiet mit einer Größe von 66.520,95 ha auf. Die größten Gebiete (Klasse 100.000– 120.000 ha) sind zu 31 % von Fels, Gletscher und Lockermaterial, zu 28 % von Grasland und zu 34 % von Wald sowie zu 5 % von Kulturland bedeckt (Kußtatscher/Breitenberger 2010: 59 ff.). Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 50 Abb. 8: Unerschlossene Gebiete Südtirols Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 57 In den Schweizer Alpen wurden (vgl. Abb. 9) insgesamt 415 „naturnahe Freiräume“ mit einer Gesamtgröße von 2.548,6 km² identifiziert. Durchschnittlich weisen diese eine Größe von 61,4 ha auf und umfassen zusammengenommen 10,1 % des gesamten Schweizer Alpenraums. Die 1.075 „überformten Freiräume“ kennzeichnen sich durch eine durchschnittliche Größe von 87,0 ha und umfassen insgesamt eine Fläche von 9.349,4 km². Das sind 37,1 % des Schweizer Alpenraums. Die geringe Gesamtanzahl der „bebauten Räume“ (n=85) ist auf das methodische Vorgehen („Dissolve-Funktion“) zurückzuführen, wonach die Räume desselben Typs zusammengefasst worden sind. Insgesamt ist dies die größte Kategorie mit einer Gesamtfläche von 13.299,0 km² und 52,8 % des Alpenraums der Schweiz. Die Angabe der Durchschnittsgröße lässt hier keine sinnvolle Aussage zu. Der bebaute Raum weist überwiegend einen hohen Erschließungsgrad auf (>60 %). Im Folgenden soll die räumliche Verteilung der verschiedenen Raumtypen näher beschrieben werden. Augenscheinlich liegen naturnahe und bereits überformte Freiräume nahe beieinander. Naturnahe Freiräume werden von überformten Freiräumen umschlossen. Die überformten Freiräume bilden einen (räumlichen) Übergangsbereich zwischen naturnahen Freiräumen und bebauten Räumen. Diese naturnahen Freiräume liegen vor allem entlang des Alpenhauptkamms, der klar erkennbar ist: Berner Oberland, Walliser Alpen im Südwesten und Kanton Graubünden östlich. Letzterer weist vor allem im Südsüdwestteil einen hohen Anteil an naturnahen Freiräumen auf, allerdings durchtrennt das Engadin diese Freiraumstrukturen. Im gesamten Untersuchungsgebiet sind die Talräume als bebauter Raum erkennbar, z. B. das Wallis sowie die Verkehrsachse vom Wallis durch Uri und Graubünden/Ostschweiz nach Chur. Auch als großflächig bebauter Raum erkennbar ist der im Norden, südlich der Agglomerationen Lausanne, Bern und Zürich gelegene Bogen (südliche Ostschweiz, Berner Oberland, südliches Mittelland), ebenso die Tessiner Agglomeration um Lugano. Die Stadt ist von einer immensen Suburbanisierung geprägt und erscheint somit als bebauter Raum. Für überformte Freiräume ist mittel- und langfristig die Gefahr einer weiteren anthropogenen Überformung klar erkennbar. Besonders auffallend und beispielhaft für alpine Gebiete ist das Gemeindegebiet von Zermatt im südlichen Wallis. Wie auch bei anderen überformten Räumen in den Schweizer Alpen ist die skitouristische Erschließung dafür verantwortlich. Bei diesem Raum handelt es sich um das Skigebiet „Matterhorn Paradise“ mit einer hohen Dichte an raumwirksamer, störender wintersporttechnischer Infrastruktur und dem höchsten per mechanischer Aufstiegshilfe erreichbaren Punkt der Alpen, dem 3.899 m hohen Gobba di Rollin. Um die Qualität der identifizierten Flächen beurteilen zu können, werden hier abschließend exemplarisch Bodenbedeckung, Höhenlage und Hangneigung der naturnahen und überformten Freiräume untersucht. Hierfür wurde ein Inventar in Form einer Geodatenbank für die analysierten und identifizierten (Frei-)Räume mit folgenden Merkmalen angelegt: Erschließungsgrad/Nutzungsintensität, Größe, Bodenbedeckung, Hangneigung, Höhenlage. Die Schweizer naturnahen Freiräume sind hauptsächlich von Lockergestein (35,3 %) bedeckt. Fels und Gletscher folgen mit 26,7 % bzw. 12,7 %. Gerade letztere deuten auf alpines Ödland hin. Schweizer Wälder sind durch die verkehrsinfrastrukturelle Erschließung dem überformten Freiraum zuzuordnen. Die größte Anzahl (42,4 %) der naturnahen Freiräume in der Schweiz sind in der Höhenlage zwischen 2.500 und 3.000 m zu verorten und weitere 32,7 % innerhalb von 2.000 und 2.500 m. Auch dies spricht für den alpinen Ödlandcharakter. Generell ist festzustellen, dass ein hoher Erschließungsgrad einer Raumeinheit für eine größere Nähe zum tiefer gelegenen Talraum steht, sodass sich die Verteilung der Räume auf die einzelnen Höhenstufen auch in Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 58 den klassifizierten Raumtypen widerspiegelt: bis 1.500 m Höhe macht der Anteil der naturnahen Freiräume nur 1,2 % aus. Im Gegensatz dazu liegen 42,4 % der überformten Freiräume auf einer Höhe unter 2.000 m. Die Hangneigung verhält sich ähnlich zu der Höhenlage. Die naturnahen Freiräume befinden sich überwiegend in einem Gelände mit hoher Hangneigung (20–30°: 33,7 %, 30–40°: 24,4 %). Im Gelände mit geringerer Hangneigung (5–20°) sind ungefähr ein Viertel aller naturnahen Freiräume gelegen. Die überformten Freiräume dagegen sind mit 27,5 % sowohl im flachen Gelände (<15°) als auch im steilen Gelände (20–30°) mit 24,8 % vorzufinden. Diese Tatsache kann durch das Errichten von Aufstiegshilfen erklärt werden. Zusammenfassend sind zwei Arten von Freiräumen zu erkennen: Auf der einen Seite gibt es in der Schweiz (noch) viele naturbelassene oder naturnahe Landschaftsräume, die in großer Höhe liegen, steil sind und von Fels und Gletscher eingenommen oder von Wald bedeckt sind. Dieses sogenannte alpine Ödland ist daher aufgrund der Topographie und auch des Klimas nur mit einem erheblichen technischen und finanziellen Mehraufwand zu entwickeln oder nahezu inkompatibel für naturnahe Nutzung – außer Bergsport und Wintertourismus. Allerdings können dadurch aus eben diesem alpinen Ödland in den hochalpinen Höhenstufen sehr intensiv genutzte Landschaftsräume entstehen, z. B. für Skigebiete. Deshalb kann nicht einmal bei diesen Landschaften ausgeschlossen werden, dass sie nicht erschlossen werden und ihren naturnahen Charakter verlieren. Auf der anderen Seite lassen sich Landschafträume erkennen, die stark durch weitere anthropogene Überformung gefährdet sind, da sie bereits bis zu einem Fünftel bebaut sind. Diese liegen in einer niedrigeren Höhenstufe, sind flach und durch Lockergestein geprägt. Somit sind diese Räume für die Flächenerschließung und Raumentwicklung grundsätzlich geeignet und in der Folge stark gefährdet. Diese bereits überformten Freiräume drohen durch vermehrte Infrastrukturen den Natur- bzw. Freiraumcharakter zu verlieren. 6.5 Synthese der Freiraumanalysen Nach der detaillierten methodischen Vorstellung der einzelnen Analysen zur Identifizierung und Abgrenzung von Freiräumen im deutschsprachigen Alpenraum, werden diese im Folgenden systematisch anhand von mehreren Indikatoren gegenübergestellt und die Gemeinsamkeiten sowie Unterschiede diskutiert. Es folgt zunächst die tabellarische Übersicht der jeweiligen Freiraumanalysen der einzelnen Untersuchungen entlang ausgewählter Indikatoren (vgl. Tab. 9). Grundsätzlich sei hier vorab auf das Problem der Vergleichbarkeit hingewiesen, da die Untersuchungen unabhängig voneinander und zeitversetzt sowie mit erheblichen Unterschieden bei den zur Verfügung stehenden Ressourcen angefertigt wurden. Wie in Kapitel 3 ausgeführt, handelt es sich hierbei um eine Synopse unterschiedlich umfangreicher Freiraumanalysen. Zudem ist bei der Gegenüberstellung zu berücksichtigen, dass die Salzburger Studie keinen GIS-basierten Ansatz im klassischen Sinne verfolgt. Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 59 Tab. 9: Synthese der Freiraumanalysen Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 60 Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 61 Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 62 Bei der planerischen Absicht, naturnahe Freiräume langfristig zu erhalten und somit in die Strukturen der Raumordnung und räumlichen Planung als rechtliche Verpflichtung zu implementieren, kann dem Auftraggeber bzw. Initiator sowie dem Bearbeiter der jeweiligen Analyse eine hohe Bedeutung beigemessen werden. So wurde die Analyse aus Vorarlberg von der Landesregierung in Auftrag gegeben und von einer staatlichen Behörde, der Abteilung Raumplanung und Baurecht, bearbeitet. Einem solchen Vorgehen kann – wenn der politische Wille zur Umsetzung nicht verloren geht – eine hohe Durchschlagskraft im Sinne der späteren Umsetzung attestiert werden. Dies ist vor allem durch das zu erwartende politische Wohlwollen zu begründen. Auf der anderen Seite kann der Wille einzelner politischer Akteure als treibende Kraft solcher Initiativen auch negativen Einfluss auf den Projektverlauf nehmen. Eine staatsnahe Forschungseinrichtung wie beispielsweise die Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) hat, bezogen auf die Verfügbarkeit von räumlichen Daten, Vorteile, leistet in der wissenschaftlichen und planerischen Diskussion theoretisch sowie methodisch einen Beitrag und sensibilisiert allgemein für das Thema. Zudem bestehen keinerlei behördliche Verpflichtungen. In der Folge kann es allerdings an (fach-)politischer Unterstützung für die Umsetzung fehlen. Die Südtiroler Studie wurde durch einen (Dach-)Verband beauftragt, durch die (staatliche) Autonome Provinz Bozen – Südtirol gefördert und von einem privaten Landschaftsplanungsbüro ausgeführt. Unter anderem deshalb hatte die Studie von Beginn an nur Informationscharakter. Die Durchführung der Freiraumanalyse ist vom zeitlichen, personellen und finanziellen Rahmen abhängig. Wenn ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, kann auch ein externes Planungsbüro mit spezialisiertem Wissen Teile der Analyse übernehmen und somit die internen Bearbeiter entlasten sowie die zeitliche Dauer verkürzen. Zudem erhöht sich durch einen größeren Kreis an Experten der Wissensstand enorm. Festzustellen ist, dass für Geodaten zum Teil hohe Geldbeträge aufgebracht werden müssen. Sind die Bearbeiter im Staatsdienst aktiv, haben sie meist einen besseren Zugang zu Daten, unterliegen aber, wie oben beschrieben, unter Umständen einer stärkeren Pfadabhängigkeit. Um es zu wiederholen: Grundsätzlich unterscheiden sich die für diese Untersuchung zugrunde liegenden Projekte hinsichtlich Personal, Zeit und Finanzen deutlich. Auf jeden Fall ist es von Vorteil, wenn die Bearbeiter über gute Kenntnisse bezüglich des Untersuchungsraums verfügen. Klar zu erkennen ist, dass die Freiraumanalysen zu unterschiedlichen Zeiten durchgeführt wurden (zwischen 2009 und 2017). Die Schweizer Analyse zu naturnahen Freiräumen wurde nach der Vorarlberger und Südtiroler Studie durchgeführt und dadurch teilweise von diesen bezüglich Vorüberlegungen, Vorgehen und Umsetzung/Durchführung inspiriert. Der Zeitpunkt einer Untersuchung wirkt sich außerdem auf den State of the Art bezüglich des Standes von Wissen und Technik, aktueller Herausforderungen und des Problembewusstseins sowie des raumplanerischen Umgangs (vor allem politische „windows of opportunity“) aus. Der Untersuchungsraum von Vorarlberg ist mit einer Fläche von etwa 2.600 km² der kleinste. Im Vergleich dazu sind die Untersuchungsräume der Salzburger und Südtiroler Studien, beide jeweils mit rund 7.300 km², fast ein Drittel größer. Das Schweizer Untersuchungsgebiet ist zehnmal so groß. Die Größe der analysierten Fläche hat nur eine untergeordnete Bedeutung, weil bei entsprechender Datenverfügbarkeit und Rechenkapazität die verwendete Methodik auf einen Raum beliebiger Größe übertragen werden kann. Nichtsdestotrotz wird ein kleinerer Untersuchungsraum die Verifizierung von Er- Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 63 gebnissen und den Aufwand für die Bildung von Raumeinheiten bzw. Landschaftskammern im Gelände verringern. Die Wahrscheinlichkeit ist zudem höher, dass ein kleinerer Untersuchungsraum homogener ist. Je diverser sich das Untersuchungsgebiet darstellt, desto besser können Annahmen überprüft werden. Alle hier synthetisierten Analyseraster haben das gemeinsame, übergeordnete Ziel, unerschlossene bzw. naturnahe Freiräume zu identifizieren und langfristig zu sichern. Die methodische Operationalisierung von Freiräumen bzw. Weißzonen wurde in der Schweizer und Vorarlberger Untersuchung grundsätzlich über den infrastrukturellen Erschließungsgrad gefasst. Die Zugänglichkeit und Erlebbarkeit wurden durch naturverträgliche Nutzung in den Landschaftsräumen berücksichtigt. Die Salzburger Studie fokussiert vor allem auf die Unterstützung der raumplanerischen Implementierung von „Alpinen Ruhezonen“. Die Südtiroler Analyse konzentriert sich dagegen auf die unerschlossenen Gebiete, die völlig frei von „störender“ Infrastruktur und damit unzerschnitten sowie ökologisch außerordentlich wertvoll für Flora und Fauna sind. Um die Raumeinheiten festzulegen, wurde in Vorarlberg und der Schweiz eine hydrologische Modellierung durchgeführt. Die daraus erzeugten Teileinzugsgebiete bilden die Raumeinheiten für weitere Bearbeitungsschritte der Analysen (z. B. Berechnung des Erschließungsgrads). Vorarlberg entwickelte darüber hinaus durch händisches Vereinen der hydrologischen Einzugsgebiete Landschaftskammern. Dies ermöglicht die Berücksichtigung von Wahrnehmungsräumen, ist allerdings ein sehr aufwendiges Verfahren. Hier mussten beispielsweise zirka 20.000 kleine Gewässereinzugsgebiete zu 681 größeren hydrologischen Einheiten zusammengefasst werden, zu eben diesen Landschaftskammern. Der Schweizer Alpenraum stellt in dieser Hinsicht für diesen Schritt einen zu großen Untersuchungsraum dar bzw. erforderte entsprechende zusätzliche Arbeitskapazitäten. Die Untersuchung aus Südtirol, die sich dem Gegenstand über die ökologische Funktion von Freiräumen nähert, definiert in der Studie keine Raumeinheiten und verwendet die gesamte administrative Landesfläche der Autonomen Provinz als Raumeinheit. Die Salzburger Studie orientiert sich ausschließlich an bestehenden Gebietskategorien und nähert sich Freiräumen über vereinbare bzw. unvereinbare Nutzungen. Letztere ergeben die sogenannten Ausschlussflächen. Das restliche Gebiet ergibt die potenziellen alpinen Ruhezonen. In Vorarlberg und der Schweiz werden die zu prüfenden Räume vor der Analyse der Erschließung festgesetzt. In Südtirol dagegen werden die Freiräume bzw. unerschlossenen Gebiete ausschließlich durch die Analyse selbst (Ermittlung der Erschließung) abgegrenzt (Bezugsraum ist die Landesfläche). In Sachen einer Harmonisierung von methodischen Verfahrensweisen zur Fixierung von alpinen Freiräumen ist demnach festzuhalten: Die Vorarlberger Landschaftskammern sind als sehr gute Raumeinheiten für die Thematik „Freiraum“ im Sinne dieser Publikation anzusehen, da sie als naturräumlich abgrenzbarer und wahrnehmbarer Landschaftsraum fungieren. Die eigenständig betriebene Schweizer Studie konnte wegen fehlender Kapazitäten bzw. des großen Untersuchungsraums zunächst keine Landschaftskammern bilden und musste stattdessen die hydrologischen Teileinzugsgebiete wählen, die aber im späteren Verlauf der Analyse zu größeren Räumen aufgrund des gleichen Erschließungsgrads zusammengefasst worden sind. Dort sollte künftig in Richtung der Vorarlberger Methode weitergearbeitet werden. Die Datenbasis, auf der die jeweiligen Untersuchungen aufbauen, wurde insgesamt durch staatliche Institutionen erhoben. Folglich ist die Datengrundlage stark abhängig von national- oder teilstaatlichen Bemühungen zur Erhebung. Die Qualität der Daten kann jedoch ausschlaggebend für die Ergebnisse der Analyse sein, z. B. für die Auswahl Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 64 der Infrastrukturen und Puffer. Alle Studien außer die Salzburger Untersuchung haben zusätzlich kartographische Höhenmodelle implementiert, um so Rückschlüsse auf Höhenlage und Hangneigung der Freiräume zu erhalten. Die aufgrund der Datenverfügbarkeit verschiedenen berücksichtigten Infrastrukturen sind hauptsächlich Areale der Verkehrs- und Siedlungsflächen, wobei zusätzlich in allen Analysen noch Tourismus- und Energieinfrastrukturen berücksichtigt werden. Die Schweizer Analyse konnte die verschiedenen (technischen) Infrastrukturen sehr exakt ausdifferenzieren, mehrere Pufferklassen untergliedern und zusätzlich die Einteilung in „störende“ und „nicht störende“ Infrastruktur hinsichtlich der raumwirksamen Wirkung vornehmen. Den grundlegenden Ansatz des Pufferns von Infrastrukturen haben alle Analysen gemeinsam, bis auf die Salzburger Studie, die wegen der raumplanerisch-gesetzlichen Fokussierung auf eine GIS- Analyse verzichtet. Die pauschale Pufferung der Vorarlberger Kollegen fußt auf der Annahme, dass ein 200 - m-Puffer um jede infrastrukturelle Erschließung den Schutzgedanken bei gleichzeitiger Erholung, Erlebbarkeit und Zugänglichkeit methodisch abbildet. Bei der Südtiroler Studie werden Verkehrsinfrastrukturen pauschal mit nur fünf Metern gepuffert mit der Begründung, dass die Störwirkung einer Infrastruktur abhängig von der umgebenden Landschaft, der betroffenen Art der Spezies und der Verkehrsmenge ist und dass es daher auch nicht möglich ist, die unterschiedlichen Störwirkungen durch verschiedene Puffer festzulegen. Die Schweizer Analysen versuchen im Gegensatz dazu, die Störwirkung infrastruktureller Erschließungen basierend auf einer Bevölkerungsbefragung und der Lärmausbreitung in vier Pufferklassen (25 m, 200 m, 500 m und 1.000 m) zu differenzieren, was im Sinne der Dimension der anthropogenen Betroffenheit für zukünftige Verfahrensweisen unbedingt am geeignetsten erscheint. Den Untersuchungen aus Vorarlberg und der Schweiz liegt der methodische Ansatz der Überlagerungsanalyse von bereits gepufferten Infrastrukturflächen mit den Raumeinheiten (Landschaftskammer vs. Teileinzugsgebiete) zugrunde. In Vorarlberg wurde für jeden der zehn erwähnten Infrastrukturdatensätze der Puffer berechnet, zu einem Gesamtpolygon zusammengefasst, die Infrastruktur mit der Landschaftskammer verschnitten und so der Erschließungsgrad (Flächenanteil des Infrastrukturpuffers an der Raumeinheit) berechnet. In der Südtiroler Studie wurde, um die unerschlossenen Gebiete zu ermitteln, die Polygonfläche der Infrastruktur einschließlich Fünf-Meter-Puffer aus der Gesamtfläche Südtirols ausgeschnitten. Dies zeigt zwei prinzipiell unterschiedliche Ansätze (Erschließungsgrad vs. ausgeschnittene Räume). Die Salzburger Studie verfolgt wiederum einen anderen Ansatz. Hier werden Nutzungsarten mit bestehenden Gebietskategorien abgeglichen. In der Studie aus Vorarlberg wurden 83 Weißzonen mit einer Fläche von 800 km² identifiziert, was 33 % der Landesfläche von Vorarlberg (rund 2.600 km²) ausmacht. In Südtirol wurden 487 unerschlossene Gebiete mit einer Fläche von 6.245 km² identifiziert, was 84 % der Landesfläche Südtirol (rund 7.400 km²) abdeckt. Letzteres Ergebnis ist auf den gewählten methodischen Ansatz zurückzuführen, der in gewisser Hinsicht eine holzschnittartige vereinfachende Wirkung zeigt. Daher sind die Ergebnisse nur schwerlich zu vergleichen und nicht unumstritten. Dieser Ansatz betrachtet das Thema „Freiraum“ aus einer überwiegend ökologischen Perspektive und impliziert nicht direkt die Dimension der anthropogenen, naturnahen Nutzung. Zudem beeinflusst der äußerst niedrig gewählte Wert der Pufferung das Ergebnis. In der Schweiz wurden nach der operationalisierten Definition 415 naturnahe Freiräume mit einer Fläche von 2.550 km² (10 % der Schweizer Alpen) identifiziert. Die Schweizer und die Südtiroler Studie bilden Verbundräume ab, die Analyse aus Vorarlberg da- Ansätze zum Erhalt von Freiräumen 65 gegen „isolierte“ Freiräume. Alle Freiraumanalysen leiten aus der Gesamtheit der identifizierten Freiräume Raumkategorien ab. Die Schweizer Studie unterscheidet zwischen freiem und bebautem Raum und unterscheidet ersteren in naturnahe (0 % infrastruktureller Erschließungsgrad) und überformte Freiräume (0,1–20 % infrastruktureller Erschließungsgrad). Die Raumanalyse aus Südtirol kategorisiert die unerschlossenen Gebiete in sechs Größenklassen. Die Vorarlberger untergliedern die Weißzonen in eine Kern-, Puffer- und Entwicklungszone und differenzieren diese somit aus. In Salzburg wird in geeignete Flächen und Ausschlussflächen differenziert. Diese völlig unterschiedlichen Raumkategorien zeigen das mögliche Spektrum der Ausdifferenzierung an identifizierten alpinen Freiräumen auf. Im Folgenden wird abschließend versucht, ein idealtypisches (methodisches) Vorgehen für GIS-Analysen bezüglich einer Identifizierung von Freiräumen in Form von Handlungsempfehlungen zu skizzieren:  Methode der hydrologischen Modellierung zur Bestimmung von Raumeinheiten; im Idealfall Zusammenfassung zu Landschaftskammern, da sie menschlichen Wahrnehmungsräumen naekommen;  Differenzierung in störende und nicht störende Infrastruktur; nur störende Infrastrukturen puffern, differenzierte Pufferklassen wählen (Einbeziehung der subjektiven Wahrnehmung durch Befragung sowie der Lärmausbreitung);  Überprüfung der Puffer durch Abgleich mit aktuellen Luftbildern, zukünftig mit hochauflösenden Luftbildern in Anbetracht des neu startenden Europäischen Satellitensystems „Galileo“;  Identifizierte Räume klassifizieren, um differenziertere Aussagen bezüglich der Ergebnisse treffen zu können, z. B. Raumtypen oder Unterscheidung in Kern- und Randbereich;  Dokumentation zu einem Inventar, idealerweise mit Beschreibungseinheiten (z. B. Lage, infrastrukturelle Erschließung, Geologie, Klima, Tier- und Pflanzenwelt und historische Nutzung);  Planerische Subjektivität reduzieren, z. B. durch Bevölkerungsbefragungen zu Lärmausbreitung und visuellen Wirkungen;  Grenzüberschreitender Analyseansatz bzw. Einbezug von benachbarten Flächen über die administrativen Grenzen hinaus; Problematik der Datenharmonisierung (gleiche Definition der Infrastrukturelemente) beachten. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die hier vorgestellten Freiraumanalysen sehr unterschiedlich sind. Dies hängt zum einen mit dem gewählten methodischen Ansatz zusammen, zum anderen ist dies bedingt durch unterschiedliche, projektbezogene Ressourcenbereitstellung. Diese Ressourcen beziehen sich auf die Anzahl der Bearbeiter, die Unterstützung durch externe Fachkräfte, die finanziellen und technischen Mittel sowie die Datengrundlage als solche. Die Beschaffung von Daten über öffentliche Kanäle ist zum Teil lückenhaft, oder nur kostenpflichtig zu realisieren. Eine Datenharmonisierung in sich, aber insbesondere von grenzüberschreitenden Daten, stellt sich als sehr schwierig dar. Eine staatliche bzw. staatsnahe Institution der Alpenländer/EU/Alpenkonvention sollte sich das Ziel setzten, lückenlose Daten für den gesamten Alpenraum aufzubereiten und zur Verfügung zu stellen, um überhaupt vielfältige Freiraumanalysen durchführen zu können. Dies ist vor allem wichtig, um den Alpenraum als Gesamtraum ansehen und behandeln zu können. Diskussion, Fazit und Desiderata 66 7 Diskussion, Fazit und Desiderata Übergeordnetes Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, unerschlossene oder wenig infrastrukturell vorbelastete alpine Freiräume langfristig zu bewahren, sie aber trotzdem für Einheimische, als Landnutzer und Ausflügler, sowie für Besucher als Erholungsuchende zugänglich zu erhalten. Damit baut diese Untersuchung nicht auf der klassischen Wildnis-Debatte auf (vgl. BMUB 2016; Bender/Roth/Job 2017). Sie geht weit darüber hinaus, indem sie die Alpen als historisch gewachsene Kulturlandschaft mit unterschiedlichsten regionalen Facetten betrachtet, deren tradierte Charakteristika es zu erhalten gilt (Mayer /Kraus/Job 2011; Bätzing 2015a; Bätzing 2015b;), auch was den landschaftsbezogenen Tourismus anbelangt (Mayer/Woltering/Job 2008). Die raumordnerische Debatte und planerisch-instrumentelle Sicherung von Freiräumen, die hier im Vordergrund der Betrachtungen steht, betrifft demnach prinzipiell alle Höhenstufen im Hochgebirge. Was den Status quo im deutschsprachigen Alpenraum angeht, wird zum einen versucht, einen Überblick über etablierte – die neuerdings in Teilen gefährdet zu sein scheinen – und künftig intendierte Konzepte zum Erhalt von Freiräumen zu geben. Zum anderen geht es um die synoptische Zusammenführung von Ansätzen des Freiraumschutzes in der Raumordnung und räumlichen Planung. Als Mehrwert dieser Publikation ist zu sehen, dass die Untersuchung nicht auf der für lokale Nutzer aus Akzeptanzgründen brisanten Wildnis-Debatte aufbaut, sondern im Gegenteil den Erhalt von wenig überformten, extensiv genutzten naturnahen Landschaften als Freiräume für zwingend notwendig erachtet. Die Raumordnung hat zugleich an der Nutzals auch an der Schutzfunktion ein prinzipiell gleichrangiges Anliegen. Das Motto des vorliegenden Beitrags lautet also nicht „worthwild“, sondern „valuable landscapes“ (vgl. BMUB 2016; CIPRA International 2017). In Bezug auf Rückzugsflächen für Wildtiere bzw. ökologische Konnektivität werden vor allem größere, zusammenhängende Gebiete gefordert, um die Biodiversität langfristig zu erhalten. In dieser Untersuchung werden darüber hinaus auch kleinere Areale betrachtet (vgl. Svadlenak-Gomez 2016). Neben einer neuen Definition von Freiräumen und der Gegenüberstellung der verschiedenen Freiraumanalysen liegt der Fokus auf dem raumplanerischen Umgang mit naturnahen Freiräumen sowie der Reaktion auf die aktuelle politische Situation, die unter dem neoliberalen Zeitgeist bewährte Instrumente wie den Alpenplan aufzuweichen droht. 7.1 Einordnung der Freiraumschutzansätze in Planungsparadigmen Wie in Kapitel 2 dargelegt, kann Raumplanung nach Siebel (2006) als doppelt konstituiert gelten: Die objektive Seite umfasst die gesellschaftlichen Ansprüche und Rahmenbedingungen, die subjektive Seite die Interpretation selbiger durch die jeweiligen Planer. Beide unterliegen einem steten Wandel. Dabei ändern sich auch die Planungsparadigmen. In den vergangenen Jahrzehnten wurde die technische von der politischen und der ökologischen Rationalität abgelöst (Selle 1995; Siebel 2006). Nach der Jahrtausendwende wurden neue Paradigmen vermehrt diskutiert: die nachhaltige Rationalität und die planerische Resilienz (Sieverts 2012; Hammer/Mose/Siegrist et al. 2015). Zum Zeitpunkt der Entstehung erster raumordnerisch verbindlicher Ansätze zum Freiraumschutz wie beispielsweise des bayerischen Alpenplans herrschte das geschlossene Planungsmodell mit der Idee einer souveränen, von oben herab wirkenden Raumplanung vor. Diskussion, Fazit und Desiderata 73 7.5 Zusammenfassung: Stand des Freiraumschutzes in den deutschsprachigen Alpenländern Leider hat es im gesamten Alpenraum bis dato mit Ausnahme des bayerischen Alpenplans und der Tiroler Ruhegebiete zu keiner weiteren vergleichbar verbindlichen Planung im Rahmen der Raumordnung und räumlichen Planung gereicht.21 Es mangelt offenbar an einer Sensibilisierung der Entscheidungsträger dafür, dass naturnahe Freiräume nicht zufällig bestehen bleiben oder sich gar selbst erhalten (Baier/Erdmann/Holz et al. 2006: 8). Die Nutzungskonkurrenzen sind zu groß und werden immer größer. Meist hat die Berücksichtigung des Freiraum- und Naturschutzes in den nationalen Fachgesetzen eher einen symbolischen Charakter und wird nur als ein öffentliches Interesse unter vielen angesehen. Insofern konstatierten Baier/Czybulka/Erdmann et al. (2006: 566) bereits vor mehr als zehn Jahren richtigerweise und auch heute unverändert aktuell: „Ein gesellschaftliches Bewusstsein für den öko-sozialen Wertgegenstand ‚Freiraum‘ ist deshalb ebenso wenig erkennbar, wie ein daran zu knüpfendes politisches, legislatives und exekutives Konzept für seine Erhaltung und Entwicklung.“ Es braucht demnach zukünftig ein besseres Verständnis für die raumfunktionale Ordnung nach Nutzungen unterschiedlicher Intensitätsstufen. Es braucht die vermehrte raumplanerische Sicherung von Freiräumen als Schutzgebiete für Mensch und Natur. Es braucht eine neue Raumordnungsarchitektur, die auch Nutzgebiete klar definiert (Haßlacher 2016c; Mayer/Strubelt/Kraus et al. 2016). Jedenfalls kann für den deutschsprachigen Alpenraum festgestellt werden, dass es bezüglich des Erhalts von Freiräumen bislang keine harmonisierten grenzübergreifenden Ansätze gibt. Dies hat verschiedene Gründe:  Problemlage und Flächennutzungsdruck sowie daraus resultierende Friktionen in den 1960/1970er Jahren mit sehr unterschiedlichen Ausgangssituationen in den einzelnen Nationalstaaten (Ruppert 2004)  Existenz von deutlichen Sprach-, Kultur- und Mentalitätsgrenzen in den Alpen und ausgeprägte sektorale Zuständigkeiten in der Politik (Bätzing 2014)  Unterschiedliche Regelung der Raumordnungskompetenz und des Rechtsrahmens der Fachplanung Naturschutz in den jeweiligen Nationalstaaten (Problem des Föderalismus, vgl. Bätzing 2015a)  Unterschiedlicher Bedeutungsgehalt der Alpenkonvention je nach Territorialstaat und mangelnde Verbindlichkeit in der Umsetzung (vgl. Kapitel 4.1)  Problem staatlicher Rahmensetzungen in Regularien, Förderpolitik und EU- Kohäsionsfonds-Subventionierungen, z. B. in Südtirol, wo Bergbahnen häufig bereits nach 20 Betriebsjahren erneuert werden (da Neubau günstiger ist als aufwendige Renovierungen) und des in Teilen übertriebenen Alm- und Forstwegebaus in Bayern, wo etwa im Oberallgäu Förderquoten von 90 % erreicht wurden (Mayer/Strubelt/ Kraus et al. 2016) Ein Blick in das aktuelle bayerische Landesentwicklungsprogramm offenbart, dass bislang wenig Aussagen im Bereich der Landesplanung getroffen werden, die über Staatsgrenzen hinausreichen. Zum einen ist dort fixiert, dass die „grenzüberschreitend festgelegten Zentralen Orte mit Österreich [...] die grenzüberschreitende Entwicklung und Zu- 21 Abzusehen ist, dass das Land Salzburg hier bald im Rahmen der derzeit laufenden LEP-Novellierung nachzieht. Diskussion, Fazit und Desiderata 74 sammenarbeit besonders vorantreiben“ sollen (Punkt 5 b ff., 2.1.10 G im Entwurf zur Änderung des LEP Bayern vom 12. Juli 2016), was sich auf fünf Achsen bezieht. Älter ist die vom Oberzentrum Salzburg angetriebene, befürchtete Kaufkraftabflüsse tangierende Regelung 5.3.5., die in Grenzregionen Zielabweichungsverfahren bei Einzelhandelsplanungen erleichtert, um auf deutscher Seite konkurrenzfähig zu bleiben. Neuerdings wird wegen der wintertouristischen Konkurrenz Österreichs22 versucht, auch den als landesplanerisches Steuerungsinstrument bewährten Alpenplan aufzuweichen (vgl. Kapitel 5.1). Dabei geschieht die Umkehrung der grundsätzlichen Raumordnungsperspektive als strategische, proaktiv agierende und somit Konflikte vermeidende Koordinationsaufgabe sich widersprechender räumlicher Funktionen, die in diesem Fall die von kommunaler Konkurrenz getriebene Tourismusspirale seit 1972 ausgehebelt hat, ohne eine Behinderung des Fremdenverkehrs zu bedingen (contra den gemeindlichen Investitionswettlauf).23 Diese Aussagen konterkarieren den Freiraumschutz und schwächen die Potenziale der Landesplanung in Sachen harter, langfristig ausgerichteter Instrumente, denn zu für den Alpenraum und sein Vorland zentralen Themen wie Tourismus und Schutzgebieten wünschte man sich in Zeiten eines Europas der Regionen entschieden mehr Weitblick. Der Freiraumschutz in den Alpen ist relevant für die Bewahrung des Naturerbes (Biodiversität), die Erhaltung der Landschaftsästhetik, die Sicherstellung der von diesen Flächen ausgehenden Ökosystemleistungen und die Gewährleistung der klassischen landschaftsbezogenen Erholungsvorsorge. Dies gilt es zu gewährleisten, ohne jedoch Wirtschaft und Verkehr über Gebühr einzuschränken. Denn die Alpen müssen als Lebens- und Wirtschaftsraum für die Einheimischen erhalten bleiben. Vor diesem Hintergrund sollten unbedingt strategische Freiräume festgelegt und ihre planerisch-instrumentelle Umsetzung in der Raumordnung und räumlichen Planung implementiert werden. Das ist die zeitgemäße Rolle der Raumordnungsinstitutionen im Sinne der Koordinationsaufgabe von widerstreitenden Raumnutzungsfunktionen im Alpenraum. 7.6 Desiderata Zentrale Resultate und daraus abgeleitete künftige Herausforderungen sowie Handlungsempfehlungen unserer Analysen lauten:  Eine alpenweite Harmonisierung von Daten für raumstrukturelle GIS-Analysen ist dringend erforderlich.  In Bayern braucht es unbedingt eine generelle Fortschreibung des Alpenplans - jedoch nicht, wie derzeit politisch forciert, auf einer singulären Debatte um den derzeit berühmtesten Berg Deutschlands fußend und zonale Zuordnungen beliebig verschiebend. Der GIS-analytische Stand der Technik, die Biotop- und Georisk- Kartierungen und ähnliches mehr24 sind dabei einzubeziehen. Mehr noch, es 22 In der Begründung zum Entwurf der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms Bayern zur Zonierung des Alpenplans (Stand 07. Februar 2017) heißt es wörtlich: „So stehen aktuell in Österreich Seilbahnen mit über 2.900 Aufstiegsanlagen zur Verfügung“ und damit um ein Vielfaches mehr als im allerdings viel kleineren Alpenanteil Bayerns. 23 Da die Erschließungspläne für das Riedberger Horn keineswegs rezenten Datums sind, sondern bislang mehrfach Versuche für einen Ausbau der betreffenden Anlagen – vor dem jetzigen zuletzt im Jahr 2010 – getätigt wurden, aber in den Alpenplan-Fortschreibungen seit 1972 bis zuletzt 2013 immer abgelehnt und das betreffende Gebiet immer in der Zone C belassen wurde, zeigt sich an diesem Fallbeispiel erneut der von in Sachen Erschließung der Alpen durch Infrastruktur strukturelle Nachteil: Seilbahnbetreiber können mannigfache Anläufe zur Durchsetzung ihrer Vorhaben tätigen. Versagt die Raumordnung auch nur ein einziges Mal, dann ist wieder eine Geländekammer zu einer alpinen Skigebietsfläche umgewandelt (Haßlacher 2006: 100). 24 Dies trifft auch auf die Nomenklatura der Zonen und deren Farbgebung zu, die unbedingt nach dem gängigen Ampelschema zu gestalten sind. Diskussion, Fazit und Desiderata 75 braucht auch die räumliche Erweiterung des Alpenplans mit anderen Vorzeichen vom Alpenraum im engeren Sinn (101 Gemeinden) auf die Fläche der gesamten Alpenlandkreise Bayerns (Kulisse der Alpenkonvention). Denn sie leiden unter extremem Bevölkerungs- und Flächennutzungsdruck (vgl. Mayer/Job 2014). Deshalb benötigt es einerseits den Ordnungsraum mit Vorranggebieten zur nachhaltigen Entwicklung der Siedlungsstruktur (an ÖPNV-Achsen) und andererseits Landschaftliche Vorranggebiete für Grundwasser-, Boden- und Biotopschutz (ARL 2016: 2). Klarerweise darf es keine Novellierung des Landesentwicklungsprogramms geben, die den Alpenplan durch einen erstmaligen Eingriff in die Zone C schwächt. Weiterhin sollte künftig jede Zone C von einer Zone B umgeben sein, um die Pufferfunktion zu gewährleisten. Außerdem sollten die C-Zonen immer weniger zerschnitten sein als die B-Zonen (im Sinne von Alm-/Forstwegen).  Als Kompensation für die zahlreichen Neuerschließungen von Aufstiegshilfen zur Verbindung von Skigebieten in Tirol in den letzten Jahren ist die Ausweisung weiterer Ruhegebiete dringend erforderlich. Bestehende Ruhegebiete dürfen zudem nicht von Erschließungsprojekten direkt oder indirekt beeinträchtigt werden.  Für Salzburg, Vorarlberg, Südtirol und die Schweiz wäre es wünschenswert, dass die bestehenden bzw. in Konzeption befindlichen Ansätze zum Freiraumschutz in die Raumordnung und räumliche Planung implementiert werden. Dabei wäre aus Gründen ökologischer Konnektivität aber auch bei der Vorhaltung naturnaher, siedlungsnäherer Erholungsgebiete eine im Vergleich zu bisherigen Ausweisungen stärkere Berücksichtigung der vielfach bereits stark erschlossenen niedrigeren Höhenstufen und Talbereiche erstrebenswert, damit sich alpine Freiräume nicht – analog zu den alpinen Nationalparks (vgl. Mayer/Mose 2017) – nur auf ohnehin wirtschaftlich uninteressante, hochalpine „worthless lands“ erstrecken. Selbiges Desiderat gilt selbstverständlich auch für den bayerischen Alpenplan und die Tiroler Ruhegebiete.  Der Ausbau erneuerbarer Energie in den Alpen (Szenario „Unterlieger-Perspektive“ in Bätzing 2015b) bzw. die im Zuge der Bemühungen um die Energiewende und/oder möglicherweise zunehmender sommerlicher Wasserknappheit in den Vorländern anzulegenden zusätzlichen Stauseen für Energiegewinnung, -veredelung und -speicherung bzw. Trink- und Brauchwasservorhaltung wird absehbar zu einer vermehrten Beeinträchtigung noch intakter alpiner Freiräume führen (Kraxner/ Leduc/León et al. 2016: 93).  Selbige Gefahr besteht ebenfalls beim möglichen Eintreten verschiedener Klimaerwärmungsszenarien innerhalb der kommenden Jahrzehnte, deren Auswirkungen für die Skitourismusbranche zur teilweise existenziellen Bedrohung werden könnten. Diese wiederum könnten den Drang, bisher geschützte Hochlagen und noch vorhandene, skitechnisch nutzbare Gletscherflächen zu erschließen, wieder verstärkt aufleben lassen. An nicht realisierten Projektskizzen aus der Vergangenheit besteht diesbezüglich kein Mangel (vgl. Mayer/Mose 2017).  Probleme des Freiraumschutzes existieren nicht nur in den oberen Höhenstockwerken der Alpen, sondern vielmehr auch in mittleren und tieferen Lagen sowie in den Talschaften (z. B. Zweitwohnungsproblematik) und dort mitunter sogar gravierender. Dies verlangt nach einer stärkeren Forschung über Freiräume in Talbereichen (vgl. Wüstemann 2017).  Eine alpenweite Identifikation und Verifikation derzeit noch existierender Freiräume nach einheitlicher Definition und Analysemethode ist ein Muss. Diskussion, Fazit und Desiderata 76  Die Alpenkonvention und insbesondere das Raumordnungsprotokoll müssen wieder einen gebührenden Platz auf der politischen Agenda der Alpenstaaten erhalten. Die Alpenkonvention ist besser geeignet, eine nachhaltige Entwicklung der Alpen als Ganzes zu erreichen als die EUSALP-Strategie. Diese Notwendigkeit grenzüberschreitender Koordination und Zusammenarbeit in Raumordnung und räumlicher Planung sowie der Fachplanung Naturschutz unterstreicht auch eine Forderung von Plassmann (2016: 32): „To insure cohesion of nature conservation quality and of the type of measures applied for the whole Alpine arch, a minimum of coordination and harmonisation of approaches between the Alpine countries is needed.“ Eine erfolgreiche Umsetzung des alpinen Freiraumschutzes vor Ort kann aber nur gelingen, wenn auch in der Bevölkerung der betreffenden Talschaften im Rahmen partizipativer Kommunikationsprozesse Akzeptanz für die raumplanerischen Festlegungen erreicht werden (vgl. Plassmann 2016: 32). Literatur 77 Literatur Abegg, B.; Steiger, R. (2016): Herausforderung Klimawandel: Alpiner Skitourismus unter Anpassungsdruck. In: Geographische Rundschau 68 (5), 16-21. Affolter, D.; Haller, H. (2011): The Continuum Suitability Index Technical Report. Hannover. Unveröffentlicht. 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