Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? Konzeptionelle Überlegungen und erste empirische Befunde

Jaehrling, Karen Article Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? Konzeptionelle Überlegungen und erste empirische Befunde Industrielle Beziehungen Provided in Cooperation with: Verlag Barbara Budrich Suggested Citation: Jaehrling, Karen (2015) : Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? Konzeptionelle Überlegungen und erste empirische Befunde, Industrielle Beziehungen, ISSN 1862-0035, Rainer Hampp Verlag, Mering, Vol. 22, Iss. 3/4, pp. 325-344, https://doi.org/10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling , https://www.budrich-journals.de/index.php/indbez/article/view/26810 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/196028 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling ISSN (print) 0943-2779, ISSN (internet) 1862-0035 © Rainer Hampp Verlag, www.Hampp-Verlag.de  Karen Jaehrling* Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? Konzeptionelle Überlegungen und erste empirische Befunde** Zusammenfassung – Mit dem Bedeutungszuwachs der öffentlichen Auftragsvergabe werden Entscheidungen über Arbeitsbedingungen zunehmend jenseits der eingespielten Formen des Interessenausgleichs getroffen. Welche Verfahren der Entscheidungsfindung sich hier herausbilden und wie dies die etablierten Macht- und Interessenstrukturen in den industriellen Beziehungen verändert, ist Kernfrage des Beitrags. Er zielt zudem darauf, Einflussfaktoren, Gegenstände, Akteure und Mechanismen der Entscheidungsfindung im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe in systematisierender Weise zu beschreiben und auf diese Weise zu einem besseren Verständnis der Konturen dieser emergenten Arena der industriellen Beziehungen beizutragen. Die Auswertung erster empirischer Studien zu Deutschland, Dänemark und Großbritannien ergibt, dass die gezielte Nutzung der Auftragsvergabe als Instrument der Arbeitsmarktregulierung länderübergreifend auf große Hürden stößt, und die traditionell stärker ausgeprägten Mitbestimmungsrechte von Arbeitnehmern in Deutschland und vor allem Dänemark in dieser emergenten Arena der industriellen Beziehungen bislang nur bedingt zum Tragen kommen. Public procurement – a new industrial relations arena? Conceptual considerations and preliminary empirical findings Abstract – As public procurement becomes ever more important, decisions on working and employment conditions are increasingly being taken outside of the established forms of interest reconciliation. Core questions of this article are: what new decision-making processes are emerging and what effects are they having on the established power structures and interest representation bodies in industrial relations? It also seeks to systematically describe the factors influencing decision-making in public procurement, the objects of that decision-making and the actors and mechanisms involved. Analyses of first empirical studies of Germany, Denmark and the UK show that the use of public procurement as an instrument of labour market regulation across countries comes up against major hurdles and that the traditionally stronger codetermination rights enjoyed by workers in Germany and, particularly, Denmark have to date had only a limited effect in this emerging industrial relations arena. Key words: marketisation, public procurement, industrial relations, labour market regulation (JEL: H57, J45, J81, J88, L33) ___________________________________________________________________ * Dr. Karen Jaehrling, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) der Universität Duisburg-Essen, D – 47048 Duisburg. E-Mail: [email protected] ** Die Autorin dankt Ian Greer, Christoph Köhler sowie zwei anonymen GutachterInnen für hilfreiche Anmerkungen und Überarbeitungshinweise. Artikel eingegangen: 17.10.2014 revidierte Fassung akzeptiert nach doppelt-blindem Begutachtungsverfahren: 12.4.2015. 326 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? 1. Einleitung Die zunehmende Verlagerung öffentlicher Aufgaben auf private Unternehmen hat nach den Befunden zahlreicher Untersuchungen zu einer Verschlechterung von Arbeitsbedingungen beigetragen (u.a. Dube/Kaplan 2010; Hermann/Flecker 2012). Dies ist nicht allein auf das Gefälle zwischen öffentlichem und privatem Sektor, etwa in Hinblick auf den tariflichen Deckungsgrad, zurückzuführen. Neben diesen schwächer ausgeprägten Strukturen des kollektiven Interessenausgleichs in der Privatwirtschaft wird vielmehr in jüngerer Zeit zunehmend auch die öffentliche Auftragsvergabe als Stellschraube für die Arbeitsbedingungen bei den beauftragten Firmen in den Blick genommen. Die weitverbreitete Praxis, im Interesse der Haushaltskonsolidierung jeweils die preisgünstigsten Anbieter zu beauftragen, gerät dabei zunehmend unter Legitimationsdruck. Dies bezeugt unter anderem eine wachsende Anzahl von Handreichungen zur ‚sozial verantwortlichen‘ Auftragsvergabe (vgl. z.B. Deutscher Städtetag et al. 2009). Sie verweisen auf Möglichkeiten, wie die öffentliche Auftragsvergabe auf die Einhaltung von Mindestarbeitsstandards bei privatwirtschaftlichen Auftragnehmern Einfluss nehmen kann – etwa über die Berücksichtigung sozialer Kriterien bei der Auswahl der Firmen. Solche und weitere Formen der Einflussnahme erweitern den üblicherweise bilateralen Interessenausgleich zwischen Arbeitgebern und Beschäftigten in den privatwirtschaftlichen Unternehmen um einen dritten Akteur, die öffentliche Verwaltung. Sie soll im Idealfall ihre Nachfragemacht nutzen um zu gewährleisten, dass die Konkurrenz um öffentliche Aufträge nicht in einen Unterbietungswettbewerb zu Lasten geltender sozialer Standards mündet. Diese normativen Erwartungen an die Vorbildrolle des ‚Gewährleistungsstaates‘ stehen allerdings nicht nur in einem Spannungsverhältnis zu den Vorgaben des europäischen Wettbewerbsrechts, sondern auch zu knapp bemessenen öffentlichen Einnahmen und politischen Zielvorgaben zur Schuldenverringerung. Mit der zunehmenden Privatisierung oder auch ‚Vermarktlichung‘ (s.u.) gewinnen mithin trilaterale Formen des Interessensausgleichs an Bedeutung, die jenseits der „Kernarenen“ der industriellen Beziehungen liegen – also jenseits der Tarifautonomie und der betrieblichen Mitbestimmung (Müller-Jentsch 2007). Welche Verfahren der Entscheidungsfindung sich hier herausbilden und wie dies die etablierten Macht- und Interessenstrukturen in den industriellen Beziehungen verändert, ist Kernfrage des vorliegenden Beitrags. Er widmet sich im ersten Schritt theoretisch-konzeptionellen Arbeiten, die sich mit den Wechselwirkungen von Vermarktlichung und industriellen Beziehungen befassen, und präzisiert auf dieser Basis die Fragestellung (Abschnitt 2). Es folgt ein Überblick über die vergabespezifischen Entscheidungsgegenstände und Einflussfaktoren, die für die Gestaltung von Arbeitsbedingungen relevant sind (Abschnitt 3). Im dritten Schritt werden vorliegende empirische Studien unter dem Blickpunkt ausgewertet, wie das Spannungsverhältnis zwischen knappen Haushaltsmitteln des öffentlichen Auftraggebers, normativen Erwartungen an die Vorbildrolle des Staates, Gewinninteressen des privatwirtschaftlichen Arbeitgebers und Arbeitnehmerbelangen in der Praxis austariert wird. Im Fokus stehen dabei mit Deutschland, dem Vereinigten Königreich und Dänemark drei Länder mit deutlich unterschiedlichen Systemen der industriellen Beziehungen, die, so die hier verfolgte Arbeitshypothese, Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling 327  auch die Handlungsfähigkeit der Akteure der industriellen Beziehungen in den neu geschaffenen Märkten beeinflussen (Abschnitt 4). 2. Vermarktlichung und industrielle Beziehungen: Theoretische Perspektiven Mit der öffentlichen Auftragsvergabe steht in diesem Beitrag ein Phänomen im Blick, dass sich als Facette eines übergreifenden Trends der Vermarktlichung begreifen lässt. Unter den Stichworten der Vermarktlichung oder Ökonomisierung werden in der Literatur eine Vielzahl von Prozessen diskutiert, mit denen wettbewerbsbeschränkende Regelungen und Praktiken bei der Produktion von Gütern und Dienstleistungen abgebaut werden. Dazu zählt etwa die Öffnung von Märkten für neue Wettbewerber (Liberalisierung), die Auslagerung von Produktionsschritten aus Verwaltungen oder privaten Firmen (Privatisierung/Outsourcing), aber auch die organisationsinterne Schaffung von Auftragnehmer/Auftraggeber-Beziehungen. Diese und weitere Mechanismen stärken den Preismechanismus als Allokationsmodus bei ökonomischen Transaktionen (vgl. Greer/Doellgast 2013: 5ff). Angelehnt an dieses breite Verständnis begreife ich im Folgenden als Vermarktlichung im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe nicht nur die zunehmende Beauftragung von privaten Firmen mit öffentlichen Aufgaben, sondern auch die stärker wettbewerbsfördernde Art und Weise, wie diese Beauftragung von statten geht. Wie ist eine solcherart veränderte Marktsteuerung genau beschaffen, und welche Auswirkungen besitzt sie auf die Aushandlungsprozesse zwischen den Marktteilnehmern? Mit solchen Fragen befasst sich im Grundsatz die neuere Wirtschaftssoziologie (vgl. u.a. Swedberg 2009). Sie interessiert sich für die institutionellen, nichtmarktförmigen Voraussetzungen für das Gelingen von Markttransaktionen. Anders als die Institutionen-Ökonomie (u.a. Williamson 1985) begreift sie Marktinstitutionen dabei nicht lediglich als Resultat von individuell nutzenmaximierenden Strategien der Unternehmen, sondern auch als Ergebnis machtdurchsetzter und politisch-kulturell geprägter Interaktionen zwischen Einzelunternehmen, Verbänden und staatlichen Akteuren (Beckert 2007). Dies gilt auch und gerade für die Arbeiten von Neil Fligstein (1996; 2011 [2001]). In Fligsteins Lesart ist die politische Ausgestaltung von Marktinstitutionen – wie etwa Marktzugangsbeschränkungen, Kartellrecht oder Produktnormen – in hohem Maße von Machtverteilung und Interessenkoalitionen zwischen staatlichen Amtsträgern, Arbeitnehmern, Unternehmern und anderen organisierten Gruppen zum Zeitpunkt ihrer Entstehung abhängig. Daher nutzen die Marktinstitutionen je nach Konstellation nicht notwendigerweise allen Akteuren gleichermaßen (vgl. Fligstein 2011 [2001]: 54ff). Er vermeidet zugleich, dies als dysfunktionale Störung des Marktgeschehens zu werten. Das seitens der ökonomischen Regulierungstheorie (Stigler 1971) thematisierte Risiko der Vereinnahmung (capture) staatlicher Regulierungsinstanzen durch mächtige Interessengruppen, oder der umgekehrte Fall des korrupten ‚rent-seeking‘ von Amtsträgern, wird von ihm nicht als ‚governance failure‘, sondern gewissermaßen als Regelfall begriffen, zugleich aber als heuristisches Konzept neutralisiert: „In diesem eher neutralen Sinne bedeutet rent-seeking, dass alle Gruppen danach streben, die Macht, die sie in einer Politikdomäne haben, für ihre eigenen Zwecke zu nutzen. Ein so verstandenes rent-seeking kann aber mehr oder weniger korrupt sein.“ 328 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? (Fligstein 2011 [2001]: 56). Bezogen auf die öffentliche Auftragsvergabe lässt sich aus dieser Perspektive fragen, welche Interessen von Unternehmen, Verbänden, öffentlicher Verwaltung und weiteren Akteuren in den Prozess der Vermarktlichung eingebracht werden, und wem im Ergebnis die neue Ausgestaltung der Vergabeverfahren zugutekommt. Denkbar ist durchaus, dass sich hier auch klassenübergreifende Koalitionen formieren – zumal tarifgebundene Unternehmen und ihre Beschäftigten das Interesse einen kann, durch Vorgabe von Mindeststandards die Billigkonkurrenz durch nicht-tarifgebundene Unternehmen zu beschränken. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, inwieweit Repräsentanten von Beschäftigten und Unternehmen ihre Macht, die sie in den gewohnten ‚Politikdomänen‘ oder Feldern der Konfliktaustragung besitzen (etwa in Tarifverhandlungen), auch bei Entscheidungen rund um die öffentliche Auftragsvergabe geltend machen können. Damit richtet sich der Blick auf die Interdependenzen zwischen dem System industrieller Beziehungen und anderen Marktinstitutionen, welche in so verschiedenen Ansätzen wie der französischen Regulationstheorie (Aglietta 1978), dem ‚Varieties-of- Capitalism‘ (VOC)-Ansatz (Hall/Soskice 2001) und in der Industriesoziologie seit längerem erforscht werden. Gerade die Liberalisierung, Privatisierung und Internationalisierung von Märkten hat vor Augen geführt, dass sich die industriellen Beziehungen in engem Zusammenspiel mit weiteren Strukturelementen der nationalen Produktionssysteme entwickeln. Denn dadurch erodierten zugleich wichtige externe Voraussetzungen für die Wirksamkeit der etablierten Prozeduren der kollektiven Selbstregulierung. Die Interessenorganisation auf Seiten der Beschäftigten wird durch Internationalisierung der Produktion, durch ‚vertikale Desintegration‘ oder durch die Einführung von ‚Quasi-Märkten‘ im Bereich öffentlich finanzierter Dienstleistungen erschwert (vgl. u.a. Brown 2008; Doellgast/Greer 2007; Greer/Schulten/Böhlke 2013; Holtgrewe/Doellgast 2012; Holst 2014). Und auf Seiten der Firmen erhöhten diese Veränderungen sowohl den ökonomischen Druck als auch die Möglichkeiten zur Umgehung bestehender Schutzrechte für Beschäftigte (u.a. Bosch/Mayhew/Gautié 2010; Jaehrling/Méhaut 2012), und zwar ohne dass es hierfür einer direkten gesetzlichen Deregulierung der Arbeitsmärkte bedürfte. Diese Entwicklungen unterstreichen eine namentlich von Duncan Gallie (2007) im Anschluss an den ‚Varieties of Capitalism‘-Ansatz herausgearbeitete Erkenntnis: Nämlich dass neben den ‚Beschäftigungsregimen‘ (v.a. in Gestalt von gesetzlicher und tarifvertraglicher Arbeitsmarktregulierung) auch die ‚Produktions-Regime‘ eines Landes oder einer Branche (etwa Produktmarktregulierungen) die Arbeitsbedingungen mittelbar beeinflussen. Zum Verständnis der Entwicklungsdynamiken in den industriellen Beziehungen ist es also erforderlich, den Blick auch auf Organisationsbereiche zu legen, die außerhalb der Kern-‚Arenen‘ der industriellen Beziehungen‚ also Tarifverhandlungen und betrieblicher Mitbestimmung liegen (Müller-Jentsch 1997). Weder die Einführung von Quasi-Märkten im öffentlichen Dienst, noch die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben oder die Änderung von Vergabeverfahren sind Entscheidungen, die sich diesen Kernarenen zuordnen lassen, und doch verändern diese Entscheidungen die Rahmenbedingungen, unter denen Tarifverhandlungen stattfinden. Sie fallen auch nicht ohne weiteres in die anderen beiden von Müller-Jentsch unterschiedenen Arenen (‚Tripartismus‘ und ‚rechtlich-institutioneller Rahmen‘). Denn mit den lokalen Verwaltungs- Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling 329  stäben, neuen Regulierungsagenturen oder außerparlamentarischen Gruppierungen, die die Interessen der Nutzer von öffentlichen Dienstleistungen repräsentieren, treten hier neue oder bislang randständige Akteure hinzu. Auch der Regelungsmodus weicht von der parlamentarischen Entscheidungsfindung oder den bi- oder trilateralen Verhandlungen ab, die für die übrigen Arenen kennzeichnend sind, denn formal handelt es sich vielfach um einfache Verwaltungsakte. Greer/Doellgast (2013) entwickeln unter anderem unter Rückgriff auf Culpepper (2011) die These, dass mit der Vermarktlichung administrative und private Formen des ‘technical rule-making’ an Bedeutung gewinnen, die unter wenig öffentlicher Anteilnahme und demokratischer Kontrolle getroffen werden und die die Einflusschancen von Interessen des Kapitals überproportional stärken.1 „With few exceptions, the privatized version of this kind of institution-building is sealed off from broader societal influence, and the public-oversight version is usually too complex and technical for unions or others in civil society to compete against the lobbying firepower of private industry” (Greer/ Doellgast 2013: 29). Dies führt zu der im Titel des Beitrags angedeuteten Frage, inwiefern die öffentliche Auftragsvergabe wie auch weitere Schauplätze der Vermarktlichung sich tatsächlich zu einer neuen Arena der industriellen Beziehungen entwickeln. Zumindest hat sie, wie in den folgenden Abschnitten veranschaulicht werden soll, das Potential dazu, weil dorthin auch Entscheidungen verlagert werden, die bislang in den oben genannten Kernarenen angesiedelt waren. Eine solche Verlagerung von relevanten Entscheidungen ist gemäß der Arenen-Definition von Müller-Jentsch allerdings noch kein hinreichendes Kriterium: Denn Arenen sind Schauplätze der institutionalisierten, geregelten Konfliktaustragung, die sich von unilateralen Konfliktstrategien und spontanen bilateralen Verhandlungen unterscheiden, und daher auch „eine qualitativ neue Stufe im Evolutionsprozess der industriellen Beziehungen“ darstellen (Müller-Jentsch 2008: 280). Mit Blick auf die oben genannten Thesen der Informalisierung und Privatisierung der Entscheidungsfindung lässt sich daher mit gutem Grund bezweifeln, dass die Entscheidungsfindung im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe sich in Richtung dieser anspruchsvollen Definition bewegt. Denkbar ist im Gegenteil auch, dass hier zwar eine neue Arena der (politischen und privaten) Regulierung im Sinne der weniger anspruchsvollen Definition von Richard Hyman (2008: 264) entsteht, in der also staatliche Akteure die industriellen Beziehungen eines Landes mitgestalten; dass es aber in dieser Arena eben nicht zur Formalisierung von Mitbestimmungsrechten kommt, sondern administrative Routinen und unilaterale Unternehmensstrategien das Feld strukturieren. Dies dürfte insbesondere zu Lasten der Beschäftigten gehen, weil ihre angestammten Mitwirkungsmöglichkeiten in den ‚Kernarenen‘ der industriellen Bezie-  1 Culpepper unterscheidet in seiner Arbeit vier Arten von Entscheidungsfindung (‚governance places‘), die nach dem Grad der öffentlichen Aufmerksamkeit (‚salience‘) und der Formalisierung, dort verstanden als Beteiligung gewählter oder administrativer Amtsträger, variieren (Culpepper 2011: 181). Unternehmensinteressen haben seiner These zufolge vor allem bei solchen Entscheidungsgegenständen bessere Durchsetzungschancen, die durch geringe öffentliche Aufmerksamkeit (low salience) gekennzeichnet sind; hierfür prägt er den Begriff der ‚quiet politics‘. 330 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? hungen durch die Abwanderung wichtiger Entscheidungen in diese neue Arena an Wert verlieren. In welche Richtung die Entwicklung geht, bedarf einer breiteren empirischen Erforschung dieser Entscheidungsprozesse, die bislang noch am Anfang steht. Die Frage wird daher auch mit der folgenden Analyse nur in Ansätzen beantwortet werden können. Die Auswertung der verstreuten empirischen Befunde geht dabei der Arbeitshypothese nach, dass dies von den allgemeinen Strukturen der industriellen Beziehungen eines Landes beziehungsweise einer Branche abhängt: Insbesondere dort, wo diese auf überbetrieblicher und betrieblicher Ebene ausreichend entwickelt sind, gelingt auch eine effektive institutionelle Erschließung der neuen Arena, so die grundlegende Annahme. Der folgende Abschnitt zielt nun zunächst darauf ab, die für die Arbeitsbedingungen relevanten Einflussfaktoren und Gegenstände der Entscheidungsfindung im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe in systematisierender Weise zu beschreiben. 3. Vergabespezifische Einflussfaktoren auf Arbeitsbedingungen: ein Überblick Für eine Taxonomie der vergabespezifischen Einflussfaktoren auf die Arbeitsbedingungen erscheint es zunächst hilfreich, in Anlehnung an die bereits erwähnte Arbeit von Duncan Gallie (2007) die Unterscheidung zwischen Einflussfaktoren, die dem Beschäftigungsregime und solchen, die dem Produktionsregime zuzuordnen sind, aufzugreifen (vgl. für das folgende auch Jaehrling 2014). Erstere sind dadurch gekennzeichnet, dass sie Abwehr- und Anspruchsrechte für Beschäftigte kodifizieren und so in direkter Weise in das Vertragsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Beschäftigten eingreifen. Letztere tun dies hingegen auf indirektere, aber nicht weniger wirksame Weise. Damit korrespondierend sind diese Entscheidungsgegenstände auch in unterschiedlicher Weise der Politisierung zugänglich und durch unterschiedliche Formen der Entscheidungsfindung gekennzeichnet, wie in den beiden darauffolgenden Abschnitten gezeigt wird. Die analytische Trennung sollte gleichwohl nicht den Blick auf die Interdependenzen zwischen beiden Regelungsbereichen verstellen, also auf die wechselseitige Verstärkung oder auch Unterminierung der Wirksamkeit einzelner Regelungen; auch dies gilt es im weiteren Verlauf des Beitrags anhand empirischer Belege zu spezifizieren. Innerhalb der vergabespezifischen Regulierungen des Beschäftigungsregimes sind Regelungen mit unterschiedlichem sozialem und zeitlichem Geltungsbereich zu unterscheiden. Die hier als ‚Übergangsregelungen‘ bezeichneten Bestimmungen regeln bei der Privatisierung oder beim Wechsel der öffentlich beauftragten Firma die Überleitung bisheriger Arbeitnehmer und die für sie geltenden Beschäftigungsbedingungen. Dafür gelten gesetzliche Mindestanforderungen, die durch die Europäische TUPE-Richtlinie (2001/23/EG) vorgeschrieben und in Deutschland in Form des § 613a BGB umgesetzt sind. Solche Bestandsschutz-Regelungen gelten in der Regel aber nicht für Neueingestellte, und gewähren damit einer über die Zeit schrumpfenden Kerngruppe von Beschäftigten Schutz. Auch jenseits dieser zeitlich und sozial beschränkten Schutzzone hat sich eine Reihe von Steuerungsinstrumenten entwickelt, die der öffentlichen Hand Interventionen zugunsten bestimmter Mindeststandards ermöglichen. Ein Bei- Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling 331  spiel sind Tariftreuebestimmungen, die Firmen zur Anwendung ganzer Tarifgitter verpflichten. Weniger anspruchsvoll sind vergabespezifische Mindestlöhne, die mittlerweile in den Vergabegesetzen der meisten Bundesländer bei öffentlichen Aufträgen absolute Lohnuntergrenzen definieren. Hinzu kommen weitergehende Sozialklauseln, die die beauftragten Firmen etwa dazu verpflichten können, Langzeitarbeitslose zur Durchführung der Arbeiten einzusetzen (vgl. McCrudden 2004, 2007). Tab. 1: Allgemeine und vergabespezifische Einflussfaktoren auf Arbeitsbedingungen Beschäftigungsregime Produktionsregime Allgemein Arbeitsmarktregulierung, industrielle Beziehungen, soziale Sicherungssysteme Ausbildungssystem, Bankenregulierung, Kartellrecht, Produktmarktregulierung Vergabespezifisch Zeitlich und sozial beschränkt Übergangsregelungen (z.B. § 613a BGB), Zeitlich und sozial unbeschränkt ‘Equal pay’-Regelungen (z.B. Tariftreuebestimmungen) Mindeststandards (z.B. vergabespezifische Mindestlöhne) Weitere Sozialklauseln (z.B. Einstellung von Langzeitarbeitslosen) Organisationsform Vergabeverfahren Marktzugangsbedingungen Qualitätsanforderungen Auswahlkriterien Preissetzung und Vergütungsmodalitäten Vertragsdauer / Ausschreibungsfrequenz Die vergabespezifische Regelungen des Produktionsregimes umfassen Regelungen, die Neil Fligstein als Eigentumsrechte und Governance-Strukturen bezeichnet hat: Eigentumsrechte legen fest, wer wie an den Profiten eines Unternehmens beteiligt wird. Im Falle der Auftragsvergabe wird dies im Wesentlichen mit der Festlegung der Organisationsform bei der Privatisierung (bzw. Re-Kommunalisierung) entschieden. Mit der Vielzahl an möglichen Organisationsformen – von formaler Privatisierung über öffentlich-private Partnerschaften zu vollständiger materieller Privatisierung – variiert, welche wirtschaftlichen Risiken und Gewinnmöglichkeiten die mit der Durchführung beauftragten Organisationen haben, und damit auch, welchen ökonomischen Spielraum sie bei der Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen haben. Darüber hinaus legt die Organisationsform auch fest, inwieweit tarif- und personalrechtliche Bedingungen des öffentlichen Dienstes beim beauftragten Betrieb fortgelten können (vgl. u.a. Gerstlberger/Schneider 2008). ‚Governance-Strukturen‘ sind nach Fligsteins Definition formelle und informelle Regeln, die festlegen, „welche Formen der Wettbewerbsbeschränkung legal und illegal sind“ (Fligstein 2011: 47). Als formelle Regeln lassen sich hier die gesetzlichen und administrativen Bestimmungen zuordnen, die bei der Vergabe von Aufträgen und Konzessionen greifen. Sie können den Preiswettbewerb beschränken oder ihn im Gegenteil stark befördern. Dazu zählen: xBestimmungen zum anzuwendenden Vergabeverfahren (z.B. Möglichkeiten zur beschränkten Ausschreibung) 332 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? xBestimmungen zu den Marktzugangsbedingungen, also zu den Eigenschaften der zugelassenen Wettbewerber (z.B. Nachweise von Zertifizierungen; Bestimmungen zur Zulässigkeit der Untervergabe) xBestimmungen zu den angebotenen Leistungen (z.B. Mindestanforderungen an Qualität der Leistungen und/oder eingesetztes Ressourcen (u.a. Qualifikation des Personals) (Qualitätsanforderungen) xBestimmungen zur Wertung der Angebote (z.B. Gewichtung des angebotenen Preises; Ausschluss unzulässig hohe oder niedriger Preisangebote nach bestimmten Kriterien) (Auswahlkriterien); xBestimmungen zur Vergütung der erbrachten Leistungen: nach welchen Parametern richtet sich die Vergütung (z.B. nach Aufwand; nach erfolgsabhängigen oder -unabhängigen Pauschalen) (Preissetzung und Vergütungsmodalitäten) xSchließlich ist auch die Vertragsdauer eine wichtige Stellschraube für die Arbeitsbedingungen, weil kurze Vertragslaufzeiten den Betrieben weniger Sicherheit für die Personalplanung geben; oder weil sie den Zeitraum begrenzen, in dem sich Investitionen zugunsten des Arbeits- und Gesundheitsschutz amortisieren können (Jaehrling/Lehndorff 2012; Grimshaw/Cartwright/Keizer/ Rubery/ Hadjivassiliou/Rickard 2014, Greer/Stuart/Greenwood 2014) (Vertragsdauer / Ausschreibungs-Frequenz). Den informellen Regeln im Sinne Fligsteins lässt sich darüber hinaus das einschlägige ‚soft law‘ zuordnen, also Leitlinien, die von öffentlichen Stellen wie auch von Sozialpartnern selbst verfasst werden, um den auftraggebenden Stellen Möglichkeiten zur sozial nachhaltigen Auftragsvergabe innerhalb der gesetzlichen Bestimmungen aufzuzeigen (vgl. z.B. Deutscher Städtetag et al. 2009; EFFAT/FERCO 2009). 4. Regulierung von Arbeit durch das Vergaberegime: empirische Befunde Im Folgenden werden nun für jede der beiden oben unterschiedenen Gruppen von Regeln vorliegende empirische Befunde unter dem Gesichtspunkt analysiert, wie sie Arbeitsbedingungen beeinflussen und welche Interessens- und Akteurskonstellationen die Entscheidungsfindung strukturieren. Zwecks sprachlicher Vereinfachung werden die zwei Arten von vergabespezifischen Regulierungen als ‚Vergaberegime‘ bezeichnet, und die beiden Arten der Regulierung als direkte und indirekte Steuerungsinstrumente des Vergaberegimes. Die Analyse basiert auf einer Zusammenschau von empirischen Befunden aus verschiedenen Untersuchungen, die sich mit einem oder mehreren Aspekten des oben aufgeführten Fragespektrums befassen. Sie beschränkt sich dabei auf Untersuchungen, die Deutschland, Dänemark oder das Vereinigte Königreich einbeziehen. Die drei Länder stehen bekanntermaßen exemplarisch für deutlich unterschiedliche Modelle oder ‚Cluster‘ der industriellen Beziehungen (vgl. u.a. die von Jelle Visser entwickelte Typologie, Europäische Kommission 2009: 45-49).2 Ob und wie diese Unterschiede in  2 Deutschland (‚social-partnership‘-Cluster) und Dänemark (‚organised-corporatism‘- Cluster) unterscheiden sich von Ländern des ‚liberalen‘ Clusters wie Großbritannien Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling 339  spruch nehmen können. In Großbritannien erfolgte dies seit 2007 unter dem Stichwort ‚personalisation agenda‘. Die Entscheidung darüber, wer Pflegedienste durchführt, wurde damit in beiden Ländern partiell vom ‚Käufer Staat‘ auf die Pflegebedürftigen übertragen – ähnlich wie in Deutschland bereits seit Beginn der Pflegeversicherung (1995). Pflegedienste konkurrieren auf diese Weise um einzelne Kunden und tragen stärker als zuvor das Risiko von Auslastungsschwankungen. Schließlich wurden in allen drei Ländern Pflegeleistungen stärker standardisiert, indem von Seiten der öffentlichen Kostenträger (in Deutschland: Pflegekassen, in DK und UK: überwiegend Kommunen) Zeiteinheiten für im wortwörtlichen Sinne minutiös vordefinierte Kataloge von Pflegeleistungen festgelegt wurden. Diese bilden zugleich die Basis für die Vergütung der privaten Pflegedienste und zum Teil auch für die ‚interne‘ Abrechnung mit den verbliebenen öffentlichen Pflegediensten (DK, DE). Bei allen gemeinsamen Trends gibt es jedoch einige nennenswerte Unterschiede in den Preissetzungs- und Vergütungsmodalitäten, die sich mittelbar auch auf Ebene der Arbeitsbedingungen niederschlagen. Auslastungsschwankungen und Billig-Konkurrenz So bedeutet die Personalisierung im Falle Dänemarks, dass Kunden zwar den Pflegedienst auswählen können, die finanzielle Abwicklung liegt jedoch weiterhin in der Hand der Kommune. Anders als in Großbritannien und in Deutschland gibt es dort also keine ‚cash-and-carry‘-Option. Das sind Geldleistungen, mit denen Pflegebedürftige selbst Pflegeleistungen kaufen können (in Deutschland: Pflegegeld), sei es von professionellen Pflegediensten, von Angehörigen oder von im Privathaushalt angestellten Pflegekräften. Dass in solchen bilateralen Verträgen zwischen Privathaushalten und Pflegekräften (oftmals aus Ost- und Mitteleuropa) extrem niedrige Entlohnungen vereinbart werden, ist in beiden Ländern seit langem bekannt. Diese Billigkonkurrenz setzt, wie die vorliegenden empirischen Studien zeigen, auch die professionellen Pflegedienste unter Preisdruck. In Großbritannien verlieren darüber hinaus die früher verbreiteten ‚block contracts‘ an Bedeutung, mit denen Pflegediensten die nahezu exklusiven Anbieterrechte für ein bestimmtes Gebiet erteilt und ihnen dafür auch ein garantiertes Stundenvolumen vergütet wurde. Stattdessen nutzen Kommunen zunehmend Rahmenverträge. Diese sind gewissermaßen in einem zweistufigen Ausschreibungsverfahren die erste Stufe: Dabei konkurrieren Anbieter darum, in die Gruppe derjenigen Pflegedienste aufgenommen zu werden, die dann zu den von der Kommune festgelegten Vergütungssätzen um Kunden konkurrieren dürfen, oder in einer zweiten Stufe an weiteren ‚micro-level tendering‘ Verfahren um kleinteiligere ‚spot‘- Verträge mit den Kommunen teilnehmen dürfen (vgl. Bessa/Forde/Moore/Stuart 2013: 39ff ). Auch dies setzt Pflegedienste unter starken Kostendruck, weil sie nun das volle wirtschaftliche Risiko für Auslastungsschwankungen tragen, ohne dass andererseits höhere Vergütungssätze dieses Risiko kompensieren – im Gegenteil (s. nächster Punkt). Auskömmlichkeit der Kostenerstattung Die Auskömmlichkeit der Kostenerstattung variiert ebenfalls stark, und zwar in Großbritannien und Dänemark auch innerhalb des Landes, weil die Vergütungssätze 340 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? dort auf kommunaler Ebene festgelegt werden. In Deutschland erfolgt dies hingegen durch nationale Gesetze (Pflegesätze) und durch die Pflegekassen der Länder, die mit den Pflegediensten aushandeln, welche Preise sie Pflegebedürftigen in Rechnung stellen dürfen. Dass diese oft den Rahmen der Pauschalen sprengen, die Pflegebedürftige für die Inanspruchnahme von professionellen Pflegediensten erhalten, ist dabei kein Zufall: Denn die Pflegeversicherung ist ausdrücklich lediglich als Grundsicherung angelegt (vgl. Slotala 2012: 12); wohingegen die Kostensätze in Dänemark und Großbritannien zumindest dem Anspruch nach eine vollständige Kostendeckung gewährleisten sollen. Zugespitzt wurde dieses „Teil-Kasko-Prinzip“ in Deutschland noch dadurch, dass die Pflegesätze bis 2008 auf dem Niveau von 1992 festgeschrieben wurden (vgl. Kümmerling 2015). Auch in Großbritannien ist die Praxis aber mehreren Studien zufolge von der Voll-Kostendeckung weit entfernt (vgl. Bessa et al. 2013, Cunningham/Hearne/James 2013, McClelland/Holman 2013). So belegen Umfragen, dass seit der Finanzkrise die Vergütungssätze nicht angepasst wurden oder sogar gesenkt wurden (vgl. Bessa et al. 2013: 45; Cunningham et al. 2013: 182f.). Die extremen Unterschiede zu Dänemark verdeutlicht eine einfache Zahl: Während in Großbritannien einer Umfrage zufolge Pflegedienste im Mittel 12,87 GBP (ca. 16,30 EUR) pro Stunde Pflegezeit erhielten (Bessa et al. 2013: 43), waren dies in Dänemark einer Fallstudie zufolge 430 DKK (ca. 57,70 €) (vgl. Hohnen 2012). Zudem werden Wegezeiten zwischen Pflegebedürftigen in Großbritannien de facto mehrheitlich nicht vergütet (McClelland/Holman 2011; Holtgrewe/Sardadvar 2012: 129). Vor diesem Hintergrund ist die hohe Verbreitung von Rahmenarbeitsverträgen (‚zero-hour contracts‘) ohne garantiertes Stundenvolumen und von extrem niedrigen Stundenlöhne knapp oberhalb des Mindestlohns oder sogar unterhalb des Mindestlohns (vgl. Bessa et al. 2013) wenig verwunderlich. Demgegenüber verdeutlicht ein Fallbeispiel in einer dänischen Kommune eine andere Form der Vermarktlichung, die Kostendruck und Preiswettbewerb vergleichsweise stark im Zaum hält (vgl. Jaehrling/Lehndorff 2012: 18): Dort wird den Pflegediensten auf der Basis des kommunal definierten Stundensatzes und vorab festgelegter Zeiteinheiten pro Pflegeleistung und -bedürftigem ein jährliches Budget (‚free-choice-price‘) zugeteilt. Am Ende des Jahres wird dieser ‚freechoice-price‘ jedoch auf Basis der tatsächlich aufgewandten Pflegezeiten der städtischen Pflegedienste neu kalkuliert. Liegt der Preis höher, was häufig der Fall ist, wird den privaten Pflegediensten die Differenz erstattet. Der Preiswettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Betrieben, aber auch unter den privaten Betrieben wird damit weitgehend unterbunden. Wesentliche Voraussetzung für diese Art von Steuerung ist allerdings, dass – wie in Dänemark der Fall – auf städtische Pflegedienste noch ein nennenswerter Marktanteil entfällt. Diese Beispiele für Mechanismen der Preissetzung und Vergütungsmodalitäten sind sicherlich selektiv und nicht notwendigerweise repräsentativ für die gesamte Pflegebranche in den drei Ländern – auch in Großbritannien etwa variiert die Praxis der Preissetzung offenbar erheblich (vgl. Bessa et al. 2013, Cunningham et al. 2013). Es handelt sich andererseits auch nicht um Mechanismen, die auf die Pflegebranche beschränkt sind. Ähnliche Verfahren der Preis-Festsetzung sind beispielsweise bei der Vergabe von Catering-Dienstleistungen für öffentliche Einrichtungen in mehreren Industrielle Beziehungen, 22(3-4): 325-344 DOI 10.1688/IndB-2015-03-Jaehrling 341  Ländern üblich und üben dort ebenfalls zum Teil hohen Kostendruck aus (vgl. ausf. Jaehrling 2014). 5. Fazit Mit der Vermarktlichung in der öffentlichen Auftragsvergabe entstehen vielfältige neue Formen der politischen Regulierung von Arbeitsbedingungen, bei denen staatliche Akteure in der Doppelrolle als Auftraggeber (mit Partikularinteressen) und Gesetzgeber (mit Gemeinwohlverpflichtung) agieren. Als letzterer stehen sie in der Erwartung, neben dem Wettbewerbsrecht auch die Arbeitsbedingungen bei der öffentlich finanzierten Erstellung von Produkten und Dienstleistungen zu schützen. Als Auftraggeber sind sie hingegen an enge öffentliche Finanzen gebunden und zur Einhaltung von Austeritätszielen (selbst)verpflichtet. In dieser überaus mächtigen Rolle als quasi-monopolistischer Käufer mit schmalem Geldbeutel rufen sie, wie die diskutierten empirischen Beispiele erstens veranschaulichen, in der Praxis eben jene Probleme hervor, die Sozialklauseln oder andere Regelungen zum Beschäftigtenschutz zu unterbinden suchen. Die indirekten Steuerungsmechanismen des Vergaberegimes können also die Effektivität der direkten Steuerungsmechanismen (Sozialklauseln, Tariftreue) unterminieren. Denn sie entziehen den Betrieben die ökonomische Grundlage, die ihnen die Einhaltung von Entgeltregelungen und sonstigen Arbeitsstandards erst ermöglichen oder zumindest erleichtern. Zweitens illustrieren die Beispiele, dass es hier um überaus ‚technische‘ Formen der Detailsteuerung von Märkten geht, die sich zum guten Teil einer breiten öffentlichen Aufmerksamkeit sowie institutionalisierten Mitsprachemöglichkeiten durch die traditionellen kollektiven Akteure des Interessenausgleichs entziehen. Stattdessen dominieren unilaterale Entscheidungen durch administrative Akteure oder bilaterale Verhandlungen mit beauftragten Firmen, mit stark asymmetrischer Machtverteilung zugunsten der Verwaltung. Zudem wirken an den neuen Entscheidungsplätzen Akteure mit, die den trilateralen Interessenausgleich noch erweitern: Neben den Gerichten sind dies Nutzervereinigungen und eine fallweise mobilisierbare Öffentlichkeit. Ob sich hier dauerhafte Wahlverwandtschaften und Koalitionen herausbilden, ist eine Frage, die sich zu untersuchen lohnt. Als partieller und vorläufiger Eindruck auf der Basis der hier diskutierten Befunde lässt sich zumindest festhalten, dass der EuGH den Unternehmen – oder zumindest dem marktliberalen Lager unter ihnen – ein treuerer und vor allem machtvollerer Verbündeter ist, als es Nutzer-Bewegungen für die Gewerkschaften sind. Ob dies auf Dauer so bleibt, ist abzuwarten. Um auf die eingangs formulierte Frage einzugehen: Von einer neuen Arena der industriellen Beziehungen im Sinne der anspruchsvollen Definition von Müller-Jentsch ist diese Art der Entscheidungsfindung jedenfalls derzeit noch weit entfernt. Vor diesem Hintergrund ist drittens fraglich, ob und wie die traditionellen Unterschiede in den Systemen industrieller Beziehungen in dieser neuen Arena überhaupt relevant werden können. So zeigen die Befunde, dass sich die traditionellen Unterschiede zwischen den drei Ländern Dänemark, Deutschland und Großbritannien keineswegs automatisch in ähnlich kategoriale Unterschiede in den Vergaberegimen übersetzen. Am ehesten noch lässt sich ein solcher ‚spill-over‘-Effekt im Bereich der direkten Steuerungsinstrumente beobachten – siehe etwa die Nachwirkungen etablier- 342 Karen Jaehrling: Öffentliche Auftragsvergabe – eine neue Arena der industriellen Beziehungen? ter Schutzmechanismen bei den Übergangsregelungen. Insbesondere dort, wo Entscheidungen in den Bereich der ‚quiet politics‘ fallen – etwa bei der Kontrolle von Sozialklauseln oder im Bereich der indirekten Steuerungsinstrumente – zeigen sich hingegen länderübergreifend Schwierigkeiten bei der institutionellen Erschließung der neuen Arena. Die dänische Variante der Vermarktlichung in der Altenpflege scheint zwar bislang mehr Barrieren gegen einen Unterbietungswettbewerb einzuziehen. Aus den Befunden ergeben sich jedoch nur wenig Anhaltspunkte, dass und wie die Akteure der industriellen Beziehungen auf diese Detailsteuerung Einfluss nehmen und wie stabil diese Barrieren auf lange Sicht sind. Die Stärke und Richtung der Wechselwirkungen zwischen dem hier als ‚Vergaberegime‘ bezeichneten Feld und den allgemeinen Systemen der industriellen Beziehungen lässt sich daher auf Basis der vorliegenden Studien noch nicht eindeutig bestimmen. 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