Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten - Wettbewerbsprobleme und Regulierungsoptionen

Briglauer, Wolfgang Article Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten - Wettbewerbsprobleme und Regulierungsoptionen Schmollers Jahrbuch – Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Journal of Applied Social Science Studies Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Briglauer, Wolfgang (2006) : Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten - Wettbewerbsprobleme und Regulierungsoptionen, Schmollers Jahrbuch – Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Journal of Applied Social Science Studies, ISSN 1865-5742, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 126, Iss. 4, pp. 535-564, https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/292173 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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In this paper we will focus on the third layer (i.e. regulation) with respect to retail voice telephony markets. Furthermore we will only emphasize on price regulation as this mode of ex-ante regulation provokes by far most controversy. Regarding price regulation within European Member states, we find that essentially two different methodologies were adopted since liberalisation of com munications markets: Price Caps on the one hand and ex-ante approval mechanisms based on cost orientation on the other hand. Quite contrary to the traditional findings we will produce a result after what ex-ante approval mechanisms are comparatively more suitable for addressing the specific competition problems of the current market phase. These results are reinforced when examining the incumbent's tariff structure where we find intense use of two-part tariffs. In general (assuming sufficiently rational consumer behaviour) such multi-part tariffs have welfare-enhancing effects in case of classical monopoly regulation. But when competition is introduced these tariffs might give rise for anticompetitive behaviour (horizontal leveraging of market power) and things then become ambiguous. Although incumbents are subject to ex-ante price regu lation such behavioural strategies are quite common, as ex-ante price regulation at the retail level does not imply that prices are dictated rather significant degrees of freedom concerning price setting behaviour typically remain. * Die zum Ausdruck kommenden Ansichten geben ausschließlich die Meinung des Autors wieder. Dementsprechend können diese insbesondere nicht als Präjudiz für die Sicht der Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR) bzw. der Telekom Control-Kommission (TKK) gesehen werden! Für sehr wertvolle Hinweise möchte sich der Autor bei Mag. Paul Pisjak, Dr. Martin Lukanowicz sowie Dr. Anton Schwarz be danken. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 536 Wolfgang Briglauer Zusammenfassung Der neue Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsmärkte, der konkret in fünf Richtlinien der Europäischen Union normiert ist und im Sommer 2003 auch in nationales Recht transformiert wurde, zieht mit der Ökonomisierung der Methoden auch unmittel bar einen erhöhten Begründungsaufwand für spezifisch auferlegte ex-ante Regulierungs maßnahmen nach sich. Das in Festnetzendkundenmärkten am kontroversiellsten dis kutierte Instrument bezieht sich auf die konkrete Ausgestaltung der Preisregulierung. Die dabei zur Auswahl stehenden Standardoptionen -Formen der Kostenorientierung bzw. von Price-Caps -werden in Bezug auf die tatsächlichen Marktgegebenheiten einer Neubewertung unterzogen. Insgesamt zeigt sich eine klare Vorteilhaftigkeit einer ex-ante kostenorientierten Entgeltgenehmigung gegenüber einer Price-Cap Regulierung. Misch formen (beider Optionen) erweisen sich ebenfalls als suboptimal. JEL Classification: Ll2, LSI Received: June 2, 2005 Accepted: January 10, 2006 1. Einleitung ,,Die Atheisten müssen vollkommen klare Dinge sagen. Nun ist es aber durchaus nicht vollkommen klar, dass die Seele materiell sei." (B. Pascall) Mit dem Grünbuch von 1987 nahm die Europäische Union ein sehr ambitio niertes Programm in Angriff, das die Schaffung eines gemeinsamen euro päischen Telekommunikationsmarktes zum ausdrücklichen Ziel erklärte. Den überwiegend staatlichen Monopolen auf den Telekommunikationsmärkten wurde mit der Umsetzung der Liberalisierung (1997 / 1998) sodann ein klares Verfallsdatum gesetzt. Die hierfür vorgesehene sektorspezifische ex -ante Re gulierung sorgte bereits in einer ersten Liberalisierungsphase für signifikante Änderungen in den Marktstrukturen. In einer zweiten Liberalisierungsphase wird mittels eines neuen europäischen Richtlinienpaketes nunmehr eine fei nere Betrachtung und Abstimmung von Regulierungsmaßnahmen in Hinblick auf die bereits etablierten Wettbewerbsverhältnisse angestrebt. Der neue Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsmärkte, der im Wesentlichen in fünf Richtlinien 1 der Europäischen Union normiert ist und im Sommer 2003 auch in nationales Recht transformiert wurde, zielt auf eine harmonisierte und wettbewerbsfördernde Regulierungspolitik innerhalb der Mitgliedsstaaten ab. Für die laufende Marktbeobachtung sind dabei die Artikel 14-16 der „Rah menrichtlinie" von zentraler Bedeutung, geht aus ihnen doch der klare Auftrag 1 Neben der sogenannten Rahmenrichtlinie (RL 2002/21/EG), sind die Genehmi gungsrichtlinie (RL 2002/20/EG), die Zugangsrichtlinie (RL 2002/19/EG), die Uni versaldienstrichtlinie (RL 2002 / 22 / EG) von unmittelbarer Relevanz für die elektro nischen Kommunikationsmärkte; die Datenschutzrichtlinie (2002 / 58 / EG) ergänzt schließlich das gesamte Richtlinienpaket. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 537 an die nationalen Regulierungsbehörden hervor, umfassende Marktanalyse verfahren in regelmäßigen Abständen durchzuführen. Insbesondere in der (möglichen) Breite der Analyseperspektive unterscheiden sich diese perio dischen Märkteevaluierungen grundlegend von der Konzeption innerhalb des alten Rechtsrahmens. Konkret skizziert die Systematik der Rahmenrichtlinie einen dreistufigen Analyseablauf: Die erste Stufe beinhaltet die Vorabdefini tion relevanter Kommunikationsmärkte, die zweite die Bestimmung effektiven Wettbewerbs (= Marktanalyse im engen Sinn) auf eben diesen Märkten und die dritte Stufe die Abwägung und Festlegung jener Regulierungsinstrumente, die zur Lösung der identifizierten aktuellen und potenziellen Wettbewerbs probleme geeignet sind. Das gegenständliche Dokument widmet sich primär der dritten Stufe bzw. (basierend auf den in der Wettbewerbsanalyse identi fizierten SMP-Stellungen bzw. Wettbewerbsproblemen) der Auswahl und Bestimmung geeigneter Regulierungsinstrumente auf Festnetzendkunden märkten.2 Eine weitere Einschränkung erfährt diese Arbeit insofern, als ledig lich Preisregulierung, wenn auch in einem weiten Sinne, einer näheren Be trachtung unterzogen werden soll. Freilich stellt diese Form der Regulierung für gegenständliche Märkte zugleich das bedeutendste und somit auch meist diskutierte Regulierungsinstrument dar. Die Endkundenpreisregulierung im Europäischen Vergleich zeigt, dass im wesentlichen zwei Regulierungsformen in den vergangenen Jahren zur Anwendung kamen (vgl. Cullen International, 2003, 49-59). Verschiedene Ausprägungen einer ex-ante (kostenorientierten) Entgeltgenehmigung, sowie diverse Price-Cap Konstruktionen. 3 Spätestens mit Inkrafttreten des neuen 2 Gemäß der (diesbezüglich übereinstimmenden) Systematik der Marktabgrenzung der Telekommunikationsmärkteverordnung (TKMVO 2003) mit der Empfehlung der Europäischen Kommission (2003) über relevante Produkt- und Dienstmärkte wird in Endkunden- und Vorleistungsmärkte unterschieden: Auf Endkundenebene: 1. Zugang von Privatkunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, 2. Zugang von Nichtprivatkunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, 3. Inlandsgespräche für Privatkunden über das öffentliche Telefonnetz an festen Stand orten, 4. Auslandsgespräche für Privatkunden über das öffentliche Telefonnetz an festen Standorten, 5. Inlandsgespräche für Nichtprivatkunden über das öffentliche Telefonnetz an festen Standorten, 6. Auslandsgespräche für Nichtprivatkunden über das öffentliche Telefonnetz an festen Standorten. Auf Vorleistungsebene (in gegenständlicher Arbeit von mittelbarer Relevanz) wurden drei relevante Märkte festgelegt: 7. Originierung im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, 8. Terminierung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten, 9. Transitdienste im öffentlichen Festtelefonnetz. 3 Hinzu kommen freilich diverse Hybridformen sowie die regulatorische Option keinerlei Preisregulierung. So stellt sich mittelfristig angesichts der im europäischen Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 538 Wolfgang Briglauer Rechtsrahmens existiert dabei rein rechtlich ein gleichrangiges Nebenein ander.4 Price-Caps kamen in Österreich nur zu Regulierungsbeginn (1997 / 1998) zur Anwendung und wurden nach einer kurzen Übergangszeit von dem seither angewandten ex-ante Entgeltgenehmigungsverfahren abgelöst. Bei dem nach folgend diskutierten ex-ante Genehmigungsverfahren hat die österreichische Regulierungsbehörde (RTR) binnen acht Wochen über eingebrachte Tarif anträge zu entscheiden. Kommt es zu keiner Entscheidung, kann der SMP Betreiber die geplanten Tarife am Markt anbieten.4a Grundsätzlich sollen die vor dem Hintergrund der Einzelfallbetrachtung und qualitativer Überlegungen erzielten Ergebnisse allgemeingültiger Natur sein. Konkrete empirische Belege werden hingegen primär, d. h. sofern nicht anders ausgewiesen, den österreichischen Erfahrungswerten entnommen. So fern die Vergleichbarkeit hinreichend gegeben ist, werden ergänzend auch europäische Erfahrungswerte zitiert. Die deutsche Regulierungssituation bie tet sich dabei in besonderem Maße an, insofern hier beide Preisregulierungs formen simultan zum Einsatz kommen (im Gegensatz zur Implementierung in Österreich, s.o.). Eine empirische Meta-Analyse -etwa in Bezug auf die jeweilige Preisregulierungspolitik in den EU-Mitgliedstaaten -scheint auf grund der hohen Regulierungskomplexität, der unterschiedlichen Liberali sierungsphasen und wettbewerbswie regulierungspolitischen Vorgaben und Zielsetzungen kaum möglich bzw. sinnvoll zu sein. 5 In dieser wird vielmehr versucht, der notwendigen Detailebene eines sektorspezifischen Regulie rungsumfeldes bestmöglich zu entsprechen. Angesichts dieser Zielsetzung wird die Angemessenheit ökonomischer Standardmethoden hinterfragt bzw. werden diese in Bezug auf die tatsächlichen Regulierungsbedingungen ent sprechend angewandt und adaptiert. Gleichzeitig müssen auch die jeweils relevanten gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Form der Richtlinien Be rücksichtigung finden. Rechtsrahmen vorgesehenen Zielsetzung einer weitestmöglichen Überführung ins all gemeine Wettbewerbsrecht auch die Frage nach der wettbewerblichen Angemessenheit bzw. regulatorischen Vertretbarkeit einer Deregulierung auf Endkundenmärkten bzw. der Gesprächsmärkte an festen Standorten im Besonderen. 4 Artikel 17 (2) Universaldienstrichtlinie. 4a Für eine Beschreibung der verfahrenstechnischen und institutionellen Rahmen bedingungen als auch der wesentlichsten wettbewerbs- und regulierungsökonomischen Zusammenhänge vgl. Briglauer / Ertl (2006). s Die offiziellen europäischen Liberalisierungsvergleiche werden jährlich von der Europäischen Kommission in Form der sogenannten Implementierungsberichte ver öffentlicht. Konkret zeigt die regulatorische Erfahrung hier ganz deutlich, dass bereits simple Preisvergleiche aufgrund der teilweise kaum noch analytisch fassbaren Preis differenzierungsmuster auf internationaler Ebene nur mehr bedingt möglich sind. Umso problematischer wäre eine darauf aufbauende Wohlfahrtsanalyse in Hinblick auf unter schiedliche Regulierungsformen auf Endkundenebene. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 539 Ein grundsätzliches Anliegen dieser Arbeit liegt also darin, den realen Ge gebenheiten auf Festnetzendenkundenmärkten einen entscheidenden Schritt näher zu kommen. Dafür müssen die ursächlichen Wettbewerbsprobleme iden tifiziert und deren Interdependenz sowie die dynamischen Wirkungsmechanis men dargelegt werden. Hierzu ist es auch zwingend notwendig, die zur Aus wahl stehenden Regulierungsinstrumente in Hinblick auf die aktuelle Libera lisierungsphase zu betrachten. Zunächst wird in Kapitel 2.1 die allgemeine Konzeption von Price-Caps in kurzer Form wiedergegeben, ebenso die in Bezug auf die Monopolregulierung einer frühen Liberalisierungsphase klassischen Argumentationslinien, wonach Price-Caps generell günstigere weil flexiblere und effizientere Effekte als eine kostenorientierte Preisregulierung mit sich bringen würden. Insbesondere an gesichts der gegenwärtig späten Liberalisierungsphase sowie der spezifischen horizontalen wie vertikalen Verflochtenheit6 der gegenständlichen Märkte, muss diese Aussage jedoch grundlegend relativiert werden. Kapitel 2.2 und 2.3 liefern vor dem Hintergrund qualitativer Erwägungen konkrete Belege für das Potential an horizontaler Marktmachtübertragung ( oder: ,,leveraging") bzw. für den benachbarten Themenkomplex „Kampfpreise" (oder: ,,Verdrängungs preise", ,,Predatory Pricing"), und „Margin Squeeze" (oder: ,,Preis-Kosten Schere"). 2. Zwei Alternativen der Preisregulierung 2.1 Ausgangslage 2.1.1 Statische Konzeption Die Price-Cap Regulierung wurde als Alternative bzw. Antwort auf die Pro bleme mit der klassischen kostenorientierten (,,rate of retum")7 Preisregulie rung konzipiert und bereits in der frühen Liberalisierungsphase in vielen Län dern eingeführt. Konstituierendes Merkmal der Price-Cap Regulierung ist eine Preisobergrenze für einzelne Produkte bzw. bestimmte Produktgruppen (auch: ,,Güterkörbe"), welche im Zeitverlauf je nach konkreter Ausgestaltung ent sprechend abgesetzt werden soll. Unter Berücksichtigung der Preisbeschrän kungen können allenfalls generierte Gewinne vom regulierten Unternehmen 6 Wettbewerblich wie regulatorisch relevante horizontale Beziehungen ergeben sich insbesondere aus dem komplementären Verhältnis von Zugangs- (Märkte Nummer 1 und 2 in Fußnote 2) und Verbindungsmärkten (Märkte Nummer 3 -6 in Fußnote 2). Vertikale Beziehungen ergeben sich aus dem Verhältnis von relevanten Vorleistungszu Endkundenmärkten. 7 Vgl. Sappington/Weisman (1996, 72): ,,Rate-of-return regulation can be viewed as a form of cost plus regulation in which the firm's operating costs are estimated and then prices for its services are set to generate revenues that cover these costs plus a reasona ble return on investment." Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 540 Wolfgang Briglauer einbehalten werden und so einen Anreiz zur Effizienzsteigerung darstellen. Der Price-Cap selbst wird im allgemeinen innerhalb eines festgesetzten Zeit rahmens gemäß einer vorherbestimmten Regel, die Produktivitätsfortschritt, Inflation sowie sonstige exogene Faktoren widerspiegeln soll, periodisch an gepasst. Nach Ablauf dieses Zeitrahmens werden die einzelnen Anpassungs faktoren und Gewichtungen von der Regulierungsbehörde erneut auf ihre Angemessenheit hin überprüft und gegebenenfalls neu definiert. (1) zeigt eine Standardausprägung einer Price-Cap Formel, wonach die Preise in Periode t + l (pi+ 1) folgende Bedingung zu erfüllen haben: (1) q; bezeichne die Mengen von Produkt i in Periode t, RP/1 8 die Inflationsrate in Periode t und X das (erwartete) Produktivitätswachstum. Demgemäß erfordert die Price-Cap Spezifikation also, dass das regulierte Unternehmen die realen Preise periodisch um einen bestimmten exogenen Faktor (X) absenkt. Damit sollten sich Outputpreise an der Entwicklung eines wettbewerblichen Um feldes orientieren bzw. deren Änderungsrate am Wachstum der Inputpreise und der Produktivitätssteigerungen. Zugleich wäre der für eine kostenorien tierte Preisregulierung charakteristische Zusammenhang von Preisen und Kos ten aufgehoben, ebenso wie die daraus resultierenden Anreiz- und Informa tionsprobleme.9 So bestehen neben der Nachfragefunktion insbesondere in Bezug auf die Kostenfunktion des regulierten Unternehmens zwangsläufig Informationsnachteile auf Seiten des Regulators. Da aber durch den exoge nen Anpassungsfaktor kein unmittelbarer Kostenbezug besteht, sollten pro duktive Verzerrungen vermieden werden und vielmehr Kostenminimierung und „zweitbeste" Ramsey Preise (im Zeitverlauf) gewährleistet sein. Die dem Unternehmen im Rahmen der Price-Cap Regulierung übertragene Preisflexi bilität würde dieses erwünschte Wohlfahrtsergebnis garantieren. Neben allo kativer und produktiver Effizienz würde dabei der X-Faktor zudem noch als „fairer" Aufteilungsmechanismus zwischen reguliertem Unternehmen und Konsumenten hinsichtlich anfallender Profite bzw. Effizienzgewinne fungie ren. Da jedoch bei monopolistischen Marktstrukturen kein ausreichender s Dieses Kürzel geht auf die Ursprünge der britischen (bzw. europäischen) Price-Cap Regulierung zurück, in der die Preissteigerungsrate anhand des „Retail Price Index" abgebildet wurde. 9 Diese Hauptkritikpunkte an einer kostenorientierten „rate of retum" Regulierung wurden in der einschlägigen Literatur vor allem unter der auf die Autoren zurückgehen den Bezeichnung „Averch-Johnson Effect" bekannt; Averch/ Johnson (1962) beschrie ben in ihrem einflussreichen Aufsatz die aus der Informationsasymmetrie resultieren den Anreize des Unternehmens zu strategischem Investitionsverhalten (,,Überkapitali sierung") bzw. die nicht vorhanden Anreize zur Kosteneffizienz. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 541 Anreiz besteht, allfällige Produktivitätssteigerungen auch an Konsumenten in Form niedrigerer Preise weiterzugeben, muss der X-Faktor vom Regulator vor ab bestimmt werden. 10 2.1.2 Dynamisches Umfeld und relative Effizienz Die Einführung von Price-Caps als anreizkompatibles und innovatives Regulierungsinstrument war jedoch erwartungsgemäß auch mit methodischer Kritik sowie faktischen Informationsproblemen konfrontiert. So sind die be schriebenen Wohlfahrtseffekte am ehesten in einem statischen Price-Cap Um feld zu erwarten. Das Vorzeichen des Anreizsystems bzw. einzelner Kom ponenten kann sich hingegen sehr schnell umdrehen, zieht man die gerade für elektronische Kommunikationsmärkte charakteristische Dynamik in Betracht. Besteht kein unmittelbares Informationsproblem hinsichtlich der Kosten, so tauchen derlei Probleme in ähnlicher, wenn auch anders gelagerter Weise, wie der bei der Bestimmung des X-Faktors auf. So sieht man sich nicht nur mit der Schwierigkeit konfrontiert brauchen- oder gar marktspezifische Produktivi tätsentwicklungen abzuschätzen. Vielmehr wird man oftmals neben allgemein verfügbaren Kennzahlen -so wird der X-Faktor in der regulatorischen Praxis oftmals „gebenchmarkt" -auch auf historische Werte zurückgreifen müssen. Problematischer ist jedoch, dass der Regulator immer auch vergangene Ge winnentwicklungen in seine regelmäßigen Überprüfungen mit einbeziehen muss. So kann bei der Neukonzeption weder von überdurchschnittlich hohen Unternehmensgewinnen noch von anhaltender Kostenunterdeckung in der Vergangenheit abgesehen werden. Gewinne bzw. Kosten werden in der Praxis vielmehr von entscheidender Bedeutung sein -gerade bei der Einführung von Price-Caps bzw. der Bestimmung deren Ausgangsparameter. Tritt dies aber, wie es der Regulierungsalltag bestätigt, ein, wird aus dem exogenen X-Faktor ein, aus Sicht des Unternehmens, strategisches und somit endogenes Kalkül. An die Stelle positiver Anreize können so strategisch negative, die Gesamt wohlfahrt mindernde, Verhaltensweisen treten (vgl. Train, 1997, 327).11 Wird also die Gewinnsituation des Unternehmens in der Revidierung des Price-Caps berücksichtigt und den Gewinnen der letzten Perioden ein relativ höheres Ge wicht beigemessen, so entsteht für das regulierte aber rational vorhersehen de (!) Unternehmen in den ersten Jahren ein Anreiz, Kosten tatsächlich zu minimieren, in den letzten Perioden hingegen Kosten zu erhöhen (und somit Gewinne zu reduzieren). Insgesamt könnte das Unternehmen dadurch eine höhere Preisobergrenze für die Zukunft erreichen. Wie sich das Unternehmen 10 Eine ausführliche Diskussion zur Feinabstimmung des X-Faktors in Verbindung mit der Inflationsrate findet sich in Franz et al. (2005, Kap. 2.3.3. -2.3.6). 11 Für weitere Illustrationen möglichen strategischen Unternehmensverhaltens im Rahmen eines Price-Cap Regimes vgl. Sappington (2002, 257 -259). Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 542 Wolfgang Briglauer tatsächlich verhält, hängt dabei freilich von dessen Erwartungshaltungen be züglich der regulatorischen Vorgangsweise in der Revidierung des Price-Cap ab. Diesbezügliche Erfahrungen werden dabei entscheidend derlei Erwartun gen prägen. Hinzu kommt, dass die empirische Evidenz darauf hindeutet, dass es für den Regulator sehr schwierig ist, bezüglich der Revidierung im Vorfeld verbindliche Aussagen zu treffen (vgl. Church/Ware 2000, 858). Somit er scheint es geradezu naheliegend, dass sich ein hinreichend rationales Unter nehmen durchaus mit dem „Drohpotential" eines nach unten gerichteten „Rat chet effects" bezüglich der eigenen Gewinnentwicklung konfrontiert sieht. Das Gesamtmaximierungskalkül bzw. das Ausmaß strategischen Verhaltens wird dabei immer auch vom unternehmensspezifschen Diskontierungsfaktor beeinflusst sein. Das „Mehr" an unternehmerischer Preissetzungsflexibilität könnte des wei teren dahingehend hinterfragt werden, als eine Preisregulierung auf Basis des Maßstabes der Kostenorientierung dem regulierten Unternehmen insofern mehr Preisgestaltungsspielraum bietet, als ein Price-Cap bezogener Ansatz eine ex-ante Tarifkontrolle aller der in Caps zusammengefassten Tarife mit sich bringt und dafür jedenfalls eine Richtung der Preisentwicklung vorsieht. Andererseits sieht eine Preisregulierung auf Basis von Einzelgenehmigungen ein Eingreifen der Regulierung nur auf Initiative des regulierten Unterneh mens vor, wenn neue Tarife eingeführt oder Tarife in die eine oder andere Richtung geändert werden. Schließlich sei noch auf die Bedeutung der überprüfungsfreien Zeitfenster für die Anreize des regulierten Unternehmens eingegangen. Generell wird der Anreiz zur Kostenreduktion (etwa im Wege der Prozessinnovation) mit zuneh mender Kürze dieses Zeitfensters abnehmen, da allfällig künftig anfallende Gewinne nur unzureichend internalisiert werden könnten. Je weiter das Zeit fenster hingegen geöffnet wird, umso mehr sinkt die regulatorische Eingriffs möglichkeit, was insbesondere bei akuten Wettbewerbsproblemen zu einem unausweichlichen Zielkonflikt zwischen regulatorischer Notwendigkeit einer seits und Glaubwürdigkeit gegenüber dem regulierten Unternehmen anderer seits führt.12 Konzeptuell wird in dem vom Regulator festgesetzten Zeit intervall sogar der eigentliche Unterschied zwischen Price-Caps und kosten orientierter Entgeltregulierung gesehen (vgl. Sappington/Weisman, 1996, 85): ,,( ... ) price cap regulation specifies in advance a period during which the regulated firm can benefit from realized productivity gains. In contrast, this period of financial gain ( often called the period of regulatory lag) under rate of-return regulation is generally not specified in advance." Noch deutlicher werden die Zusammenhänge in nachfolgendem Zitat formuliert (vgl. Borr- 12 Dass derlei Konflikte durchaus reale Bedeutung haben, wird in Kapitel 2.2.3 an hand der für einen längeren Zeitraum auf deutschen Anschlussmärkten existierenden Preis-Kosten Schere noch dargelegt werden. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 549 Bedeutung, da unabhängig davon klar ist, dass eine einfache Kategorisierung, die nur die Zustände „Reguliert" und „Nicht-Reguliert" kennt, zu kurz greift.22 Denn dabei würden die Zusammenhänge nicht nur verkürzt wieder gegeben, vielmehr würden die eigentlichen Fragestellungen so aus der Diskus sion ausgeblendet werden. Im Gegensatz zu den Tarifgenehmigungen auf Endkundenebene handelt es sich auf Vorleistungsebene (mit „FL-LRAIC" -Forward Looking Long Run Average Incremental Costs -als international etablierten Kostenansatz) jedoch tatsächlich um regulatorisch festgelegte Entgelte. Die Dichotomisierung „Re guliert" bzw. ,,Nicht-Reguliert" stellt somit nur auf Vorleistungsebene eine sinnvolle Reduktion im Sinne einer hinreichend realitätsnahen Beschreibung dar. Dem „FL-LRAIC" Ansatz liegt dabei eine Vollkostenbetrachtung zugrun de, insofern hier sämtliche Kosten, also auch Fixkosten (in Form gemeinsamer Kosten bzw. Gemeinkosten) Berücksichtigung finden. ,,FL-LRAIC" basiert jedoch auf den Kosten eines effizienten Netzbetreibers, die für die Bereit stellung von Zusammenschaltungsleistungen notwendig sind.23 Um davon ausgehend, auf die relevanten Gesamtkosten eines Wettbewerbers zu kommen, müsste noch ein weiterer Aufschlag (,,Z'') hinzugezählt werden, der die anfal lenden (Endkunden-)Kosten für Vertrieb, Marketing, Billing, Customer Care, Bad Debts sowie sonstige Produktionskosten, die nicht bereits in den Zusam menschaltungsentgelten enthalten sind, decken soll. Von den dahinterliegen den Schwierigkeiten sei in dieser Arbeit abgesehen, hier genügt vielmehr die Annahme, dass sich die Gesamtkosten (wholesale und retail) eines repräsen tativen Wettbewerbers auf FL-LRAIC+Z belaufen würden.24 Ähnlich undifferenziert wird gegen die beschriebenen Marktmachtübertra gungsmechanismen vorgebracht, dass diesbezüglich keinerlei Anreize bestün den (vgl. Spulber 2002, 494): ,,Withfixed output proportions in the two mar kets, the market power obtained by foreclosing access to the second market would be entirely due to the monopoly in the first market. There would be no need to acquire a monopoly in a second market since monopoly rents could be obtained by raising the cost of access. " Zum einen sind für die betreffenden Märkte (im Anschlussbereich bzw. ,,first market", sowie im Verbindungs bereich bzw. ,,second market") die mit dem Argument der fixen Outputrela- 22 So unterscheiden etwa Bouckaert/Verboven (2004) in ihrer Analyse zu Verdrän gungspreisen im Umfeld einer sektorspezifischen ex-ante Regulierung nur zwischen ,,full regulation" ( = Regulierung auf Endkunden- und Vorleistungsebene), ,,partial regu lation" (= Regulierung nur auf Vorleistungsebene) sowie (,,no regulation"). 23 Die „FL-LRAIC" Methodologie (für detaillierte Ausführungen vgl. etwa Belfin/ Lukanowicz (1999), IRG (2000)) lässt sich als spezieller Ansatz unter die allgemeinere Kategorie der in Kapitel 2.1 erwähnten ,,rate of return" Regulierung subsumieren (trotz einiger zum Teil historisch begründeter institutioneller Unterschiedlichkeiten). 24 Für detailliertere Betrachtungen zur Thematik relevanter Kostenkonzepte in Fest netzmärkten vgl. Briglauer / Hartl (2007). Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 550 Wolfgang Briglauer tionen verbundenen Annahmen nicht durchgängig erfüllt (vgl. z. B. die Be schreibung in Carlton/Perloff, 2000, 388-395). Zum anderen kann, wie oben beschrieben, die Situation nicht unabhängig von den begleitenden Regulie rungsmaßnahmen gesehen werden. Demnach existieren eben nur bedingt Preiserhöhungsspielräume für den Incumbent auf den quasi-monopolistischen Anschlussmärkten. Die Renten können daher nicht vollständig am „first mar ket" extrahiert werden (und umgekehrt ist die unterliegende Regulierung auch nicht in dem Sinne vollständig, als keinerlei Preissetzungsspielräume bestün den!). Schließlich folgt aus der Nachfragekomplementarität von Anschluss und Verbindungsleistungen, dass eine horizontale Marktmachübertragung durchaus auch Ergebnis einer Gesamtmaximierungsstrategie, die auf derlei Nachfrageinterdependenzen explizit Bezug nillllllt, sein kann.25 2.2.2 Vertikale Integration und Kampfpreise 2.2.2.1 Definitionen Um die Diskussion fortsetzen zu können, ist es an dieser Stelle nötig, sich ein konzeptuelles Verständnis von „Kampfpreisen" und „margin/price squee ze" zu vergegenwärtigen. Die Europäische Kollllllission führt zu letzterem zwei Defintionsansätze an (vgl. European Collllllission, 1998): ,,( ... ) a price squeeze could be demonstrated by showing that the dominant company's own downstream operations could not trade profitably on the basis of the upstream price charged to its competitors by the operating arm of the dominant company." Und: ,,the margin between price charged to competitors . . . for access and the price which the network operator charges in the downstream market is sufficient to allow a reasonably efficient service provider . . . to obtain a normal profit." „Predatory Pricing" hat einen unmittelbaren Bezugspunkt zur „Margin Squeeze" Problematik. Nachfolgende Definition lässt materiell gesehen genü gend Raum, um sämtliche wettbewerbsrelevanten Tatbestände zu subsumieren (vgl. Gates et al., 1995, 428): ,,[P]redatory pricing requires only, that the firm price at a level lower than it would if it were not attempting to reduce competition. In particular, price need not be below some accounting measure of cost. This definition is suggested by recent theoretical work in industrial economics. lt is a broader definition than those typically used by antitrust courts." So kann bei gegebenen (weil insbesondere regulierten) Vorleistungs preisen ein Margin Squeeze nur von Kampfpreisen -welche die Profitabilität von Wettbewerbern negativ beeinflussen -auf Endkundenebene ausgehen. Kann jedoch auch der Vorleistungspreis strategisch beeinflusst werden, so 25 Vgl. etwa Davis/Murphy (2001), die dies für die komplementären Produkte „Inter netzugang" und „Internetsoftware" illustrieren. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 551 kommt eine zweite Preiskomponente hinzu, mit der gegebenenfalls in Verbin dung mit Kampfpreisen auf Endkundenebene ein Margin-Squeeze herbei geführt werden könnte. Der Ansatz von ERG (2003, Annex) deckt sich hier beinahe völlig mit der zweiten Definition der Europäischen Kommission und hebt dabei das Unterscheidungsmerkmal der vertikalen Integration des Incum bent explizit hervor (vgl. ERG 2003, 127): ,,( ... ) a margin squeeze occurs when the prices set by a vertically integrated company have anticompetitve effects in a downstream market. A margin squeeze results in a reduction of the profitability of rivals in the downstream market or forecloses the downstream market altogether." Die beiden vorangestellten Definitionen der Europäischen Kommission un terscheiden sich offenbar in Abhängigkeit von Größenvorteilen sowie Ineffi zienzen auf Seiten des Incumbent. Offensichtlich wollte man die Wett bewerbsproblematik hier nicht vorab definitorisch einschränken, sondern (sinnvollerweise) ergänzend auf die materielle Konstellation im Einzelfall ver weisen. So wäre auch ein einschränkendes Definitionsmerkmal, das etwa auf tatsächlich erfolgte Marktaustritte in Reaktion auf praktizierte Kampfpreise abstellt, unangebracht. So können Kampfpreise (typischerweise auf Seiten des Incumbent) neben konkreten Marktaustritten sehr wohl auch Verdrängungs wirkung in Form zurück gewonnener Marktanteile ausüben und so (etwa bei signifikanten Wechselbarrieren) ein reales Wettbewerbsproblem sein. Den Schwellenwert (in Bezug auf verdrängendes und verdrängtes Unternehmen) hier dichotom bei 100 % anzusetzen erscheint willkürlich. Auch die Forde rung, dass Verdrängungsverluste langfristig durch entsprechende Gewinnchan cen am selben Markt wieder ausgeglichen werden müssten, verkürzt die Zu sammenhänge in ungerechtfertigter Weise (vgl. Canoy et al., 2004, 152): ,,The most common and straightforward recoupment occurs when prices rise above the predatory market's competitve level. In more complex settings, recoup ment can occour through other channels, for example by raising the prices of complementary or closely related services." Diese „anderen Kanäle" stehen aber im Mittelpunkt unseres Interesses. Aufgrund nach wie vor bestehender Asymmetrien (im weiten Sinne) zu gunsten des Incumbent legen Nett et al. (2004, 43) zudem ,,( ... ) eine Beweis lastverteilung nahe, nach der unsichere Messergebnisse im Zweifel zugunsten der alternativen Wettbewerber ausgelegt werden." Asymmetrien ließen sich dabei zum einen „legitimerweise" auf bestehende Qualitätsvorteile zurückfüh ren, zum anderen und „weniger legitim" auf historisch vererbte Incumbency Vorteile ( etwa in Form endogen begründeter Wechselvorteile oder aber auch der oben diskutierten Preisgestaltungsvorteile). Als empirisches Indiz für das Vorliegen solcher Asymmetrien gelte auch die Notwendigkeit der Wettbewer ber, die Produkte des Incumbent immer wieder und spürbar preislich zu unter bieten. Im Gegensatz dazu beobachtet man beim Ex-Monopolisten typischer weise ein preisliches Nachziehen. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 552 Wolfgang Briglauer Analog zu „predatory pricing" und „Margin squeeze" ließen sich auch für die in Kapitel 2.2.1 bereits beschriebenen „Ausgleichsmechanismen" eine Reihe verschiedener und vor allem unterschiedlich weiter Definitionsansätze anführen. Sinnvollerweise müssen dabei aber immer die Kosten- und die Er lösseite gleichzeitig umfasst werden. Demnach ließe sich generell sagen, Quersubventionierung liege immer dann vor, wenn die Erlöse eines Produkts die zugehörigen Produktionskosten nicht decken. 26 ERG (2003, Kap. 2.3.2) beschreibt die beteiligten Wirkungszusammenhänge unter Miteinbeziehung des Quersubventionierungsbegriffs und in Übereinstimmung mit obigen Ab grenzungen wie folgt: ,,Leveraging by cross-subsidisation as discussed above ( ... ) may also occur between two non vertically related markets. Here, the SMP undertaking may attempt to drive its competitors out of the market by setting a price below costs in the potentially competitive market, while the losses are covered by profits from the SMP market. Thus, cross-subsidisation may -in the same way as a predation strategy -lead to a restriction of compe titors' sales in the potentially competitive market." 2.2.2.2 Vorleistungsabhängigkeit und Kostenasymmetrien Die Problematik von Kampfpreisen im Bereich der Verbindungsleistungen lässt sich gerade auch angesichts der vertikalen Marktbeziehungen begründen. So stellen für VNB die Gesamtkosten der notwendigen Zusammenschaltungs produkte (auf Vorleistungsebene) in Verbindung mit den unternehmensspezi fischen VNB Eigenkosten (auf Endkundenebene) eine Preisgrenze dar, unter halb der VNB nicht mehr kostendeckend operieren können. Mangels Information über die VNB Eigenkosten kann empirisch nur eine grobe Einschätzung darüber gegeben werden, in welchem potentiellem Aus maß die alternativen Wettbewerber in ihren Gesamtumsätzen von Vorleistun gen abhängig sind. Um diese Betrachtung auf die für VNB relevanten Märkte für Inlands- und Auslandsgespräche zu beziehen, sollen daher insbesondere die verkehrsabhängigen aber auch die sonstigen im Rahmen der Zusammen schaltung anfallenden Umsatzerlöse27 (bzw. Aufwände) den Endkundenum sätzen gegenübergestellt werden. Bei einer konkreten Quantifizierung ist Vor sicht geboten, es kann jedoch gesagt werden, dass die aggregierten Vorleis- 26 Um eine grobe Identifikation von Quersubventionierung bzw. Subventionsfreiheit vornehmen zu können, haben sich (gerade auch für Telekommunikationsmärkte) soge nannte „Kostentests", die sich auf inkrementelle bzw. Stand-Alone Kosten beziehen, etabliert (vgl. z. B. Church/Ware, 2000, 797 -799). Für eine konkrete Spezifikation des Quersubventionierungsbegriffs auf Festnetzkundenmärkten vgl. Briglauer / Hartl (2007). 21 Als derart verkehrsunabhängige Zusammenschaltungserlöse gelten etwa perio dische Entgelte für ,joining links" oder einmalige Entgelte für die Herstellung der Zu sammenschaltungspunkte. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 553 tungskosten nach wie vor zwischen 50 und 75 Prozent der Gesamtkosten aus machen.28 Bei kostenorientierten (Vorleistungsebene) bzw. hinreichend kos tenorientierten (Endkundenebene) Preisen bildet dies eine gute Annäherung an die tatsächliche Kostenverteilung von ANB. Es besteht also nach wie vor eine substantielle Abhängigkeit von infrastruk turbasierten Vorleistungen, und somit ein nicht unwesentliches Margin-Squee ze Potential, da allfällige Effizienzvorteile auf Endkundenebene allein für VNB eben nur einen gewissen Preisspielraum eröffnen können. Zudem sind die in Form historischer Altlasten übernommen X-Ineffizienzen des Incum bent im Zuge der Liberalisierung bereits weitgehend eliminiert worden, Grö ßen- und Verbundvorteile auf Endkundenebene auf Seiten des Incumbent sind hingegen nach wie vor (in gewissem Ausmaß) gegeben (vgl. Winzer 2000, 85). Daneben sind jedoch auch Kostenvorteile auf Seiten der VNB denkbar: ,,(a) durch die Nutzung einer kostengünstigeren Technologie als die des In cumbent ( ... ) , (b) durch Effizienz- und Kostenvorteile im Bereich der Ver waltungskosten aufgrund einer „schlankeren" Organisation, sowie (c) durch die bewusste Konzentration auf ausgewählte besonders lukrative Geschäftsfel der ( ... ) die der Incumbent aus historischen Gründen (noch) anbietet und/ oder aufgrund von Universaldienstverpflichtungen anbieten muss." Zieht man dazu die Vorleistungskosten des Incumbent in Betracht, so wird im allgemeinen mit der ( durchaus vertretbaren) Fiktion argumentiert, dass das regulatorisch bestimmte Vorleistungsentgelt auch als interner Verrechnungs preis für das Incumbent-Unternehmen herangezogen werden soll. Empirisches Faktum ist jedoch, dass kurzfristig und im Gegensatz zu VNB für den Incum bent nur vernachlässigbare (beinahe Null!)29 Grenzkosten anfallen. VNB sind hingegen, wie obige Ausführungen zeigten, eben auch kurzfristig mit konstan ten und substantiellen Grenzkosten konfrontiert. 29a Hinzu kommen potentielle Kostenasymmetrien im Rahmen von Options tarifen hinsichtlich der Preiselastizität betreiberspezifischer Kundensegmente. Dieser Überlegung liegt einerseits die Beobachtung zu Grunde, dass alterna tive Wettbewerber typischerweise über preissensiblere Kunden (die dies durch ihren Wechsel bereits auch zum Ausdruck brachten) verfügen, mit „heavy user" Verhalten bei entsprechenden Preisnachlässen, welche eben im Rahmen 2s Winzer (2000, Kap. 2.2.1.2), verweist auf alternative Schätzungen internationaler Vergleichsmärkte, die ein Intervall von 40-60 % identifizieren. Bedenkt man, dass obi gen Schätzungen bereits die nicht in „FL-LRAIC" enthaltenen verkehrsunabhängigen Zusammenschaltungserlöse zugrunde liegen, so bewegen sich diese in einem durchaus vergleichbaren Bereich. 29 Streng genommen wären nur die Stromkosten für die Signalübermittlung rninuten weise variabel. 29a Gans/ King (2005) zeigen in einer modelltheoretischen Formulierung, wie dieser offensichtliche Unterschied in den kurzfristigen Grenzkosten auch zu einer entspre chenden wettbewerblichen Verzerrung führt. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 554 Wolfgang Briglauer von Optionstarifen gewährt werden. Umgekehrt bieten Optionspakete dem Incumbent (mit vergleichsweise preisinelastischeren Kundensegmenten) an dererseits doch ein nicht unerhebliches Finanzierungspotential. Dies impliziert also insgesamt -von obiger Diskussion möglicher X-Ineffi zienzen abgesehen -kostenseitig jedenfalls eine auf Endkundenebene nicht unwesentliche Asymmetrie zwischen Incumbent und Wettbewerbern. Die Mechanismen vertikaler und horizontaler Marktmachtübertragung greifen also auf gegenständlichen Festnetzmärkten gegenseitig verstärkend ineinander. Inwiefern dadurch für alternative Wettbewerber tatsächliche Wettbewerbsprobleme entstehen, kann bei all den -oftmals nur konzeptuell und allgemein-vage gehaltenen -Definitionsansätzen immer nur in Bezug auf die tatsächliche (markt- und betreiberrelevante) Kostensituation beant wortet werden. Freilich bleibt eine empirische Konkretisierung solcher Kos tenasymmetrien in der Regulierungspraxis eine schwierige Herausforderung. Doch kann unabhängig davon, aufbauend auf den identifizierten Wettbe werbsproblemen bzw. der Bedeutung von Preisuntergrenzen, in einem letzten Schritt die relative Vorteilhaftigkeit einer ex-ante Entgeltkontrolle begründet werden. 2.2.3 Kampfpreise und Kostenorientierung 2.2.3.1 Fokus der Preisregulierung im Liberalisierungsverlauf Seit Beginn der Liberalisierung (1997 / 1998) erfolgte die Öffnung des Fest netzmarktes hauptsächlich über die VNB. Diese Entwicklung hatte ihren Grund darin, dass der relativ einfache Marktzutritt aufgrund des im Vergleich zum Aufbau eigener Anschlussnetze geringen Investitionsaufwands zu einer großen Zahl von Konzessionsanträgen führte. Die Belebung des Wettbewerbs durch das Auftreten neuer Anbieter erzeugte einen Preissenkungsdruck auf den Incumbent und zog ein branchenweites Absinken der Tarife nach sich, was sich in signifikanten Telefonkosteneinsparungen der Kunden bemerkbar machte. Mittlerweile können entsprechend dem Verlauf der Marktphasen und als Ausfluss der Wettbewerbsprozesse zunehmende Konsolidierungsprozesse bzw. eine Stagnation bei den Neueintritten beobachtet werden (vgl. dazu die Ausführungen in RTR 2006, Kap. 5.2.2.1). In Verbindungsmärkten besteht also gegenwärtig das Wettbewerbsproblem nicht mehr primär in überhöhten Preisen oder im Vorhandensein von substantiellen X-Ineffizienzen, sondern in der Möglichkeit zu Margin Squeeze und Kampfpreisen bei entsprechender Bündelung der horizontal-komplementären Anschluss- und Verbindungsleis tungen. Eine Price-Cap Regulierung vermag jedoch bei entsprechender Kons truktion gegebenenfalls dem Wettbewerbsproblem überhöhter Preise zu be gegnen, indem eine Preisobergrenze eingezogen wird und diese sich im Zeit verlauf reduziert. Für die Identifikation wettbewerblich relevanter Preisunter- Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 555 grenzen ist sie hingegen konstruktionsgemäß nicht geeignet, hier muss man zwangsläufig wieder auf Kostenrechnungsansätze (bei allen Unvollständig keiten) zurückgreifen (vgl. Monopolkommission, 2004, 51): ,,Nicht akzeptabel ist die Einbeziehung [Anm.: in den Wirkungsbereich einer Price-Cap Regu lierung] des Verdrängungsmissbrauchs in Form von Preisdumping und der Preisdiskriminierung. Sie werden im Rahmen der Price-Cap Regulierung -die konzeptuell auf den Ausbeutungsmissbrauch durch überhöhte Preise abstellt und lediglich Obergrenzen für Preise vorsieht -nicht erfasst." Diesbezüg lich äußerte sich auch die Monopolkommission (vgl. Monopolkommission, 2001, 88) zur Effektivität von Price-Caps skeptisch: ,,[Es] bleibt unklar, wie die RegTP auf Dauer wettbewerbsverhindernde Preissetzungen im Rahmen der Price-Cap Regulierung wirksam verhindern will. In Bezug auf den Ver drängungsmissbrauch (Preisdumping) kommt die Price-Cap Regulierung de facto dem Übergang von einer Ex-ante-Kontrolle zu einer Ex-post-Kontrolle gleich. "30 In der für Verbindungsmärkte typischen Situation sieht man sich im Falle einer Price-Cap Regulierung vielmehr mit der Notwendigkeit beglei tender Kostenkontrollen gegenüber (vgl. Sappington 2002, 263): ,,[P]rice cap plans often incorporate additional restrictions on the rate at which the prices of selected services can change. These additional restrictions typically take the form of price ceilings, price floors, and pricing bands." Ähnlich argumen tiert Koboldt (2003, 40, kursive Hervorhebung): ,,This may need to be com plemented with sub-caps or additional constraints on individual prices (such as price floors) in order to address concerns about the potential for reducing prices where competition is intense ( ... ).". Doch führt dies nicht zu einer Egalisierung zwischen den Alternativen der Preisregulierung, vielmehr weist die die Notwendigkeit einer detaillierten und umfassenden (ex-ante orientier ten) Kostenprüfung so auf die relative Ineffizienz einer Price-Cap Regulierung hin (vgl. Monopolkommission, 2003, 62): ,,Ohne eine vorangestellte Einzel preisgenehmigung und die dabei vorzunehmende Kostenprüfung bleibt im Rahmen der Price-Cap Regulierung der Zusammenhang zwischen dem geneh migten Preis und den Kosten der effizienten Leistungserstellung vage." Es bleibt aber dabei nicht nur bei einem vagen Kostenbezug, die Allokation von gemeinsamen Kosten und Gemeinkosten wird im Price-Cap Verfahren anstelle der regulatorisch definierten Zuteilungen dem regulierten Unternehmen selbst überlassen. Aufgrund des Ausmaßes dieser Kostenpositionen31 kommt dem regulierten Unternehmen damit ein nicht unerhebliches und wettbewerblich nicht unbedenkliches Strategiepotential zu. Schließlich liegen die mit einer Price-Cap Regulierung verbundenen Un zulänglichkeiten in den institutionellen Unterschieden zwischen ex-ante und 30 Ähnlich kritisch äußerte sich die Monopolkommission auch in ihrem Sondergut achten 2003, Kap. 6.2. 31 Wegen Skalenerträgen und Verbundvorteilen spielen Gemeinkosten und gemein same Kosten in Netzwerkindustrien generell eine entscheidende Rolle. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 556 Wolfgang Briglauer ex-post Regime begründet (vgl. Monopolkommission, 2003, 62): ,,Von Be deutung ist letztlich auch das Argument, dass bei der Ex-ante Kontrolle im Rahmen der Einzelpreisgenehmigung die Stellung der RegTP im Verfahren stärker ist. Das regulierte Unternehmen muss nicht nur detaillierte Kosten unterlagen vorlegen, sondern hat einen sehr viel größeren Anreiz, mit der RegTP zu kooperieren, da es die Genehmigung braucht, um die gewünschten Preisänderungen vornehmen zu können." 2.2.3.2 Getrennte Buchführung als Annexregulierung IIlliller auch ergänzend zu den begleitenden Maßnahmen der Kostenkon trolle besteht des weiteren auch die Notwendigkeit einer getrennten Buch führung (nach § 40 öTKG 2003 bzw. Artikel 11 Rahmen-RL), da diese die Basis für eine rasche Überprüfung der Entgelte schafft und gerade auch Pro duktbündelung als (potentielles) Wettbewerbsproblem identifiziert wurde. Da die Preiskontrolle nur die Produkte am relevanten Markt betrifft und dieser nur einen kleinen Ausschnitt der Aktivitäten des integrierten Betreibers dar stellt, ist eine getrennte Buchführung für das ganze Unternehmen notwendig. Die reine Preiskontrolle in diesem Teilbereich würde das Problem von Quer subventionen aus anderen Geschäftsbereichen nicht lösen. In diesem Zusam menhang ist eine Gesamtsicht hinsichtlich der Erlöse und Kosten auf aggre gierter Ebene erforderlich. Somit können Gewinn- oder Kostenverschiebungen von regulierten Bereichen zu nicht regulierten Bereichen (oder umgekehrt) transparent gemacht werden. Bei Unternehmen mit einer großen Anzahl an Produkten ist die Feststellung von Kostenorientierung im Rahmen von (kur zen) Verfahren nur möglich, wenn regelmäßig überprüfte „separated accounts" im Rahmen der getrennten Buchführung vorliegen. Nur damit ist sicher gestellt, dass insbesondere gemeinsame Kosten und Gemeinkosten auf alle Produkte richtig zugeordnet werden. Dadurch erst kann im Einzelfall eine Überprüfung auf Kostenorientierung einzelner Produkte oder Produktgruppen in kurzer Zeit durchgeführt und sichergestellt werden, dass Kosten nicht von unregulierten in regulierte Geschäftsfelder (bzw. umgekehrt) verschoben wer den. Des weiteren hätte der Incumbent bei einem nur unvollständigem Kosten monitoring aber auch innerhalb regulierter Geschäftsfelder starke Anreize etwa die Zusaillillenschaltungspreise durch eine übermäßige Gemeinkosten zuteilung (implizit) zu erhöhen, bei einem simultanen Preissenkungspotential auf Endkundenebene (vgl. Winzer, 2000, 92-93). Wenn nun aber angesichts der spezifischen Wettbewerbssituation eine all fällige Price-Cap Regulierung auf Verbindungsmärkten auch eine begleitende Kostenkontrolle mit sich bringt, und diese wiederum eine umfassende bzw. getrennte Buchführung als Voraussetzung hat, so spricht die bloße Informa tionserfordernis für die Einführung einer Kostenorientierung und somit auch gegen die Einführung beider Regulierungsformen. Bei letzterem würden näm- Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 Ex-ante Preisgestaltung auf Festnetzendkundenmärkten 557 lieh die freilich auch bei einer kostenorientierten Entgeltkontrolle vorhandenen Umsetzungsprobleme nur um die spezifischen Probleme im Rahmen der Imple mentierung von Price-Caps (vgl. Kapitel 2.1.2 sowie Borrmann/Finsinger, 1999, 415-431) vermehrt werden. Wenn auch stets eine gewisse Informations asymmetrie in Hinblick auf die relevanten Kosten bestehen wird, so kann diese doch durch ein -wie oben beschrieben -möglichst umfassendes, detailliertes (,,separated accounts") und zeitlich regelmäßiges Kostenmonitoring hinrei chend verringert werden. Vor allem werden so die kumulierten Erfahrungswer te aus diversen Verfahren mit teils unterschiedlichen Interessenskonstellationen im Zeitverlauf von selbst ein System von regulatorischen Plausibilitätskontrol len erbauen. Schließlich legt auch die gegebene horizontale Verflochtenheit der Zugangs- und Verbindungsmärkte eine einheitliche Untersuchungsmethodik und einen korrespondierenden einheitlichen Regulierungsansatz nahe; Mittel wege scheinen wenig zielführend. Letzteres lässt sich gut am Beispiel der ver gangenen Preis-Kosten Schere im Anschlussbereich (vgl. Fußnote 12) der deut schen Vergleichsmärkte illustrieren (vgl. Monopolkommission, 2004, 41): ,,Ein grundsätzliches Problem ergibt sich aus dem Nebeneinander von Price-Cap Verfahren und Einzelpreisgenehmigungsverfahren. In der Vergangenheit ergab sich eine Inkonsistenz in Form einer Preis-Kosten-Schere aus der Anwendung der Einzelpreisgenehmigung bei Festsetzung der Miete für die Teilnehmer anschlussleitung und des Price-Cap-Verfahrens bei der Festsetzung der End kundenentgelte für den Analoganschluss." Eine notwendige Preiserhöhung bei den Endkundenentgelten konnte hier aufgrund der von der RegTP vordefinier ten Price-Cap Bedingungen nicht durchgeführt werden. In einer Stellungnahme des Incumbent Deutsche Telekom, wurde diese Problematik wie folgt beschrie ben: ,,Die EU-Kommission sieht in der Gestaltung der Anschlussentgelte der Deutschen Telekom den Tatbestand einer wettbewerbsbehindemden „Kosten Preis-Schere erfüllt. ( ... ) Allerdings ist bisher jeder Versuch der Deutschen Telekom, ihre Anschlusspreise zu erhöhen, daran gescheitert, das der Erhö hungsspielraum im Price-Cap für den relevanten Zeitraum ausgeschöpft gewe sen ist. "32 Neben erhöhten Informationserfordernissen kann ein solcher Metho denmix also auch zu regulatorischen Inkonsistenzen führen. 2.2.4 Globale und individuelle Price-caps Mitunter wird vorgeschlagen die Gefahr von Marktmachtübertragung in Form von Verdrängungspreisen bzw. Behinderungsmissbrauch im allgemei nen, anhand von individuellen Price-Caps zu kontrollieren. Denn grundsätz lich könnten kompensatorische Preiserhöhungen (in Reaktion auf simultane Preisabsenkungen) nur innerhalb von aggregierten Warenkörben vorgenom- 32 Vgl. Abschnitt 111.1, S. 2 des Anhörungstextes (Stand: 01. 04. 2003) zu „Price Cap-Regulierung Telefondienst", Frage 5; http: // www.regTP.de. Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16 558 Wolfgang Briglauer men werden. Diese Möglichkeit wäre hingegen versperrt, wenn man gemäß den unterschiedlichen Wettbewerbskonstellationen separate Price-Caps kon zipieren würde. Insofern könnte dem Incumbent dadurch sein strategisches Ausgleichspotential genommen werden. Da sich die wettbewerblichen Gege benheiten aber nicht nur hinsichtlich der Geschäftsbereiche „Anschluss- und Verbindungsleistungen" unterscheiden, vielmehr nach weiteren Ausprägungen zu differenzieren wäre (In- und Auslandsgespräche; Privat- und Nichtprivat kunden; Anschlusstechnologien, ... ) geht die den Price-Caps zugeschriebene Flexibilität sukzessive verloren. Gleichzeitig verringern sich damit auch die statischen Effizienzvorteile. So würden sich aufgrund der in einem umfassen den Warenkorb (,, Global Price Cap ") enthaltenen unternehmerischen Frei heitsräume -Ermöglichung von Rebalancing33 -regulierte Entgelte idealer weise den allokativ erwünschten Ramsey-Preisen annähern (vgl. Sappington, 2002, 265): ,,This is, in part, the reason that Laffont and Tirole ... recommend global price cap regulation, under which all of the regulated firm's services (both retail and wholesale) are placed in a single basket and controlled with a single aggregate constraint." Die second-best Optimalität wäre also bei voller Freiheit des Unternehmens bezüglich der Preisgestaltung gegeben, was die Zusammenfassung aller potentiellen Produkte zu einem gemeinsamen Regu lierungsbündel erfordern würde. Würde man aber tatsächlich alle Preise inner halb eines globalen Warenkorbes gemeinsam regulieren, so würde dies auf grund der vielfachen horizontalen wie vertikalen Übertragungsmöglichkeiten bzw. der unterschiedlichen Wettbewerbsintensitäten erst recht, ein sehr um fangreiches System von „price-squeeze" Tests (und damit de facto eine Ge nehmigung auf Basis einer kostenorientierten Überprüfung) bedingen. Zudem zeigt eben die regulatorische Realität deutlich, dass vielmehr auf individuelle Basketkonstruktionen zurückgegriffen werden muss (vgl. z. B. Cullen Inter national, 2003, 54-59). Diesbezüglich erkennen zunächst auch Nett et al. (2004, 71) die bereits skizzierte Grundproblematik: ,,So willkommen diese Flexibilität der Warenkörbe zur Erzielung allokativer Effizienz im Monopol und zur Anpassung an sich ändernde Marktbedingungen ist, so gefährlich kann sie potentiell als Erleichterung für Predation-Strategien sein." Bei der beschriebenen Märkte- und Wettbewerbskonstellation wird es im Rahmen einer umfassenden Price-Cap Regulierung vielmehr eine rationale Strategie des regulierten Unternehmens sein, die Preisstruktur in Hinblick auf eine größtmögliche Verdrängungswirkung alternativer Wettbewerber auszurichten. Für Nett et al. kann allerdings anhand von individuellen Price-Caps die Ver drängungsgefahr hinreichend gebannt werden. Neben dem Verlust der rela tiven Vorteile einer globalen Basketregulierung bliebe dabei aber auch weiter- 33 Vgl. Vogelsang (2002, 12) : ... [U]nder stationarity assumptions, prices converge to Ramsey prices [Anm.: ,,Vogelsang-Finsinger Mechanismus"]. The basket approach has the advantage that it lets the firm do rebalancing that regulators and politicians want but would not like to be blamed for." Schmollers Jahrbuch 126 (2006) 4 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.126.4.535 | Generated on 2023-04-04 12:37:16