Aktuelle Entwicklungen der regionalen Integration in Westafrika: Herausforderungen für die künftige Gestaltung der Außen-und Entwicklungspolitik

Grütjen, Klaus Research Report Aktuelle Entwicklungen der regionalen Integration in Westafrika: Herausforderungen für die künftige Gestaltung der Außen-und Entwicklungspolitik IDOS Policy Brief, No. 1/2024 Provided in Cooperation with: German Institute of Development and Sustainability (IDOS), Bonn Suggested Citation: Grütjen, Klaus (2024) : Aktuelle Entwicklungen der regionalen Integration in Westafrika: Herausforderungen für die künftige Gestaltung der Außen-und Entwicklungspolitik, IDOS Policy Brief, No. 1/2024, German Institute of Development and Sustainability (IDOS), Bonn, https://doi.org/10.23661/ipb1.2024 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/284710 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Aktuelle Entwicklungen der regionalen Integration in Westafrika – Herausforderungen für die künftige Gestaltung der Außen- und Entwicklungspolitik Klaus Grütjen Zusammenfassung Am 16. September 2023 beschlossen die drei von Miltärregimen geführten Staaten Burkina Faso, Mali und Niger, die Allianz der Sahel-Staaten (Alliance des Etats du Sahel – AES) zu gründen. Auslöser für die Schaffung dieser neuen regionalen Organisation war eine 2023 eingetretene Verschärfung der inneren Krise der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS). Mit dem am 28. Januar 2024 verkündeten Austritt der drei AES-Mitgliedstaaten aus dieser 1975 gegründeten regionalen Organisation erreichte diese Krise ihren bisherigen Höhepunkt. In einem gesellschaftspolitischen Kontext, in dem Rolle und Funktionen des Staates sowie Umfang und Form der Ausübung der staatlichen Gewalten zunehmend infrage gestellt werden, entwickeln sich neue Formen politischer und gesellschaftlicher Organisation. Diese werden auch von den aktuellen geopolitischen Entwicklungen der sich wandelnden Weltordnung beeinflusst. Gleichzeitig werden Staaten und Gesellschaften sowie die laufenden regionalen Integrationsprozesse vor wichtige neue Herausforderungen gestellt. Innerhalb der ECOWAS-Staatengemeinschaft prallen hergebrachte Vorstellungen von Staat und Gesellschaft, Werte und Strukturen auf wachsende Tendenzen eines neuen Verständnisses von Staatlichkeit und Souveränität. In der Region Westafrika/Sahel kommen neue Prozesse von Nation Building und State Building in Gang. Sie werden von Bestrebungen getragen, den sozialen Zusammenhalt zu erneuern und die in diesen Staaten immer häufiger zitierten „lebendigen Kräfte der Nation“ möglichst umfassend einzubinden. Diese Entwicklungen erfordern eine Adjustierung der deutschen und europäischen Außen- und Entwicklungspolitik. Derzeit befinden sich die politischen und gesellschaftlichen Bedingungen und Erwartungen der Partner des Raumes Westafrika/Sahel in einem tiefgreifenden Wandel. Sie sind mit den Inhalten und Interessen der von Deutschland vertretenen werteorientierten Außenpolitik in Einklang zu bringen. Und zwar nach Maßgabe des Grundsatzes einer Partnerschaft „auf gleicher Augenhöhe“. Bei der Einschätzung der künftigen Entwicklungen und Einbindung der sie bedingenden Dynamiken sind die verschiedenen, in dieser Region besonders diversifizierten und parallel verlaufenden Integrationsprozesse zu berücksichtigen. Aus einer vergleichenden Perspektive vermittelt dieser Beitrag einen Überblick über die verschiedenen regionalen Organisationen des Raumes Westafrika/Sahel. Ihr jeweiliges Potenzial wird im Hinblick auf Entwicklungsperspektiven und Nachhaltigkeit analysiert. Neben dem kritischen Verhältnis zwischen ECOWAS und AES werden die Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA), die Autorität für Integrierte Entwicklung der Liptako-Gourma-Staaten (ALG) sowie die in der Auflösung begriffene G5-Sahel-Staatengemeinschaft betrachtet. Um die Partnerschaft zwischen Deutschland bzw. Europa und den westafrikanischen bzw. Sahel- Staaten fortzusetzen, ist es zwingend notwendig, mit einem pragmatischen Ansatz den politischen Dialog mit allen Partnern weiterzuführen. Für die weitere Entwicklung Europas sind die Staaten dieser Region sehr wichtig. Und nur mit einer von gegenseitigem Respekt getragenen Kommunikation und einer darauf basierenden Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft und Entwicklung kann die zunehmende Einflussnahme politischer Mächte wie Russland oder Iran wirksam beschränkt werden. Mächte, deren Vorstellungen, Interessen und Werte von dem demokratisch-rechtsstaatlichen Modell westlichatlantischer Prägung abweichen. IDOS POLICY BRIEF 1/2024 IDOS Policy Brief 1/2024 2 Westafrika/Sahel – eine Region im Umbruch Viele Staaten Afrikas durchlaufen seit mehreren Jahren tiefgreifende Veränderungsprozesse. Deren weitere Entwicklung und Ausgang werden die künftigen partnerschaftlichen Beziehungen zwischen Europa und Afrika maßgeblich mitbestimmen. Afrika erlebt derzeit eine historische Periode, die vom Ende des modernen postkolonialen Staates gekennzeichnet ist. Sie löst Prozesse des Nation Building und des State Building ebenso aus wie eine Neudefinition des Staatsbegriffes. Eine Neugestaltung von Form, Ausübung und Gleichgewicht der Gewalten sowie der öffentlichen Dienste wird angestoßen. In dem Maße wie zunehmend die Rolle und Funktionen des Staates sowie Umfang und Form der staatlichen Gewaltenausübung infrage gestellt werden, gewinnt die Entwicklung neuer Formen politischer und gesellschaftlicher Organisation an Raum. Die jüngeren Erfahrungen in Westafrika zeigen, dass Staaten und Gesellschaften diese neuen Herausforderungen nicht immer bewältigen können. Soziale Konflikte auf nationaler oder regionaler Ebene und die mangelnde Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes haben in mehreren Fällen zu einer Implosion politischer Systeme geführt, die in Staatsstreiche mündete. Beispiele aus den letzten drei Jahren sind Mali, Burkina Faso und Niger. Die Leistungsfähigkeit dieser Systeme entsprach nicht mehr den Anforderungen und Erwartungen der Bürger und Bürgerinnen. Vor allem gewählte politische Amtsträger und Amtsträgerinnen können oft ihren hoheitlichen Auftrag nicht erfüllen, die Bedürfnisse der Bevölkerung in konkrete Maßnahmen umzusetzen. Mehrfach war zu beobachten, dass große Teile der Bevölkerung verfassungswidrige Regierungswechsel unterstützten. Dies ist ein klarer Indikator für einen mangelnden gesellschaftlichen Grundkonsens, dessen materieller Ausdruck die Verfassung ist. In der Folge identifizieren sich die Bürger und Bürgerinnen immer weniger mit den Prinzipien und Werten, die den modernen Staat bestimmen. So wird die Kluft zwischen zwei Prinzipien immer größer, die sich normalerweise ergänzen sollten, nämlich Legalität und Legitimität. Mehr und mehr wird deutlich, dass sich die Staaten der Region der wachsenden wirtschaftlichen und politischen Bedeutung ihres Kontinents bewusst sind. Entsprechend treten sie auf internationaler Bühne mit einem neuen Souveränitätsverständnis und Selbstbewusstsein auf. Diese Tendenz belegen beispielhaft zwei Ereignisse: die Rede des Außenministers der Togoischen Republik, Professor Dr. Robert Dussey, am 21. September 2023 vor der 78. Vollversammlung der Vereinten Nationen in New York (Dussey, 2023a) und die vom Übergangsparlament Burkina Fasos am 30. Dezember 2023 verabschiedete Verfassungsänderung. Diese Änderung sieht u.a. vor, die in Burkina Faso gesprochenen nationalen Sprachen in den Rang von Amtssprachen zu erheben. Französisch wird als „Arbeitssprache“ beibehalten, als zusätzliche Arbeitssprache wurde Englisch eingeführt (Art. 35 Abs. 3). Burkina Faso folgte damit dem Beispiel der neuen Verfassung der Republik Mali vom 22. Juli 2023. Die vorgenannten Entwicklungen entfalten eine besondere Komplexität. Denn sie beschränken sich nicht auf die jeweils nationale Ebene, sondern wirken sich auch auf die Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen und Zusammenarbeit aus. In dem Gefüge der kontinentalen und regionalen Integrationsprozesse, das aus der Zeit stammt, in der die meisten der afrikanischen Staaten ihre politische Unabhängigkeit erlangten, bedingen sie weitreichende Veränderungen. Diese Weiterentwicklung der politischen und gesellschaftlichen Ordnungen und Systeme der letzten Jahre hat auch im Bereich der regionalen Integration Dynamiken ausgelöst, deren Ausmaß und Wirkungen bei der weiteren Gestaltung der deutschen und europäischen Außen- und Sicherheitspolitik keinesfalls unterschätzt werden dürfen. Ein neuer regionaler Akteur: Die Allianz der Sahel-Staaten (AES) Am 16. September 2023 unterzeichneten die Übergangspräsidenten von Burkina Faso, Mali IDOS Policy Brief 1/2024 3 und Niger die „Charta von Liptako-Gourma zur Schaffung der Allianz der Sahel-Staaten (AES)“ (Burkina Faso, République du Mali & République du Niger, 2023). Hintergrund für diese Entscheidung war die durch den Staatsstreich in der Republik Niger am 26. Juli 2023 ausgelöste Verschärfung der Krise innerhalb der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS). Alle drei Unterzeichner dieser Charta waren jeweils durch Staatsstreiche an die Macht gekommen. Die Tatsache, dass die Staatsgewalt in diesen drei Ländern – trotz der Einsetzung von Regierungen unter der Leitung und maßgeblichen Beteiligung ziviler Kräfte – jeweils von einer Militärführung ausgeübt wird, schafft zwischen ihnen eine besondere Verbindung. Das daraus resultierende Potenzial wird diesen Staatsführungen spätestens seit dem Putsch in Niger noch stärker bewusst. Sie setzen es gezielt ein, um gemeinsame politische Interessen und Orientierungen durchzusetzen. Zuvor war von der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der ECOWAS auf ihren außerordentlichen Sitzungen am 30. Juli und am 10. August 2023 die Drohung ausgesprochen worden, die verfassungsmäßige Ordnung in der Republik Niger notfalls mit militärischen Mitteln wiederherzustellen. Bis heute wurde die Entscheidung eines Einsatzes einer regionalen ECOWAS-Eingreif- truppe nicht umgesetzt. Dennoch nahmen die drei benachbarten, nunmehr zusätzlich durch die Eigenschaft einer Militärregierung verbundenen Sahel-Staaten Burkina Faso, Mali und Niger dies zum Anlass, ihrerseits eine dieser Drohung entgegengesetzte Initiative zu ergreifen: Am 16. September 2023 beschlossen sie, die AES als Verteidigungsbündnis zu gründen. Die Regierungen von Burkina Faso und Mali hatten bereits am 31. Juli 2023 in einem gemeinsamen Kommuniqué verlautbaren lassen, dass eine militärische Intervention zur Wiedereinsetzung des nigrischen Staatspräsidenten Mohamed Bazoum einer Kriegserklärung gegen sie gemeinsam gleichkäme. Die sechs Wochen später verabschiedete AES- Charta greift diesen Ansatz in Artikel 6 auf. Demnach wird jeglicher Angriff auf die Souveränität und territoriale Integrität einer oder mehrerer Vertragsparteien als Aggression gegen die anderen Vertragsparteien angesehen. Um die Sicherheit in dem vom Bündnis abgedeckten Raum wiederherzustellen und zu gewährleisten, sind alle Vertragsparteien einzeln oder gemeinsam zum gegenseitigen Beistand verpflichtet. Das schließt den Einsatz von Waffengewalt mit ein. Auch der potenzielle Einsatz einer ECOWAS-Eingreiftruppe auf nigrischem Boden wird davon erfasst. Die Mitgliedschaft dieser drei AES-Gründungs- staaten in der ECOWAS war aufgrund der Machtergreifung durch die Militärs ausgesetzt worden. Gegen sie wurden weitreichende wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen verhängt. Für Mali und Burkina Faso wurden die wirtschaftlichen und finanziellen Sanktionen zwischenzeitlich wieder aufgehoben. Die mit der Mitgliedschaft verbundenen politischen Rechte und Befugnisse sowie die auf einzelne Personen bezogenen Sanktionen blieben hingegen ausgesetzt. Für Niger sind zurzeit (Februar 2024) noch alle Sanktionen in Kraft. Dies bestätigte am 10. Dezember 2023 die Konferenz der ECOWAS-Staats- und Regierungschefs. Am 25. November 2023 kamen die Wirtschafts- und Finanzminister der drei AES-Mitgliedstaaten in Bamako zusammen, um sich über die wirtschaftliche Entwicklung und die weitere Integration des Liptako-Gourma-Raums auszutauschen (AES, 2023a). Das Abschluss-Kommuniqué dieser Sitzung benennt Politikbereiche, in denen die drei Mitgliedstaaten künftig enger zusammenarbeiten wollen: • Handelsverkehr, freier Personen- und Güterverkehr innerhalb der AES; • Ernährungssicherheit; • Energiesicherheit; • Industrielle Transformation, Potenziale und Perspektiven; • Finanzierung, wirtschaftliche Integration, rechtlicher Ordnungsrahmen und notwendige Reformen. IDOS Policy Brief 1/2024 4 Aufgeführt wurde in diesem Zusammenhang auch das Ziel, eine „wahre Wirtschafts- und Währungsunion für die AES“ zu schaffen. Die seit Beginn der politischen Unabhängigkeit dieser Staaten im Jahre 1960 bestehende Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion UEMOA, der sie alle angehören, wird damit infrage gestellt. Diese Formulierung vermittelt folgende Wertung der AES- Mitgliedstaaten: Die noch von der früheren Kolonialmacht Frankreich eingeführte Binnenwährung des Franc CFA, deren Regime nicht ihrer ausschließlichen Souveränität unterliegt und die auf einer festen Parität zum Euro beruht, begründe keine Währungsunion im eigentlichen Sinne. Schließlich empfahlen die Finanz- und Wirtschaftsminister auf ihrem Treffen, einen Stabilisierungsfonds und eine Investitionsbank der AES einzurichten. Am 30. November und am 1. Dezember 2023 traten die Außenminister der drei AES-Gründungs- mitglieder in Bamako zusammen. Es sollten Maßnahmen zu einer konkreten Ausgestaltung der Allianz und zu Mechanismen für eine stärkere Koordinierung ihrer politischen und diplomatischen Aktionen beschlossen werden. Gleichzeitig sollten Modalitäten festgelegt werden, um die Integration dieser drei Staaten zu stärken. Die Zuständigkeit der AES soll auf die Politikbereiche Diplomatie und Wirtschaftsentwicklung ausgedehnt werden. Zudem sprachen sie sich dafür aus, eine Konföderation der drei Länder zu schaffen. Diese jüngeren Entwicklungen werfen die Frage nach dem Verhältnis der Allianz der Sahel-Staaten zu einer anderen regionalen Organisation auf, nämlich der Autorität für Integrierte Entwicklung der Liptako-Gourma-Staaten (Autorité de Développement Intégré des Etats du Liptako-Gourma – ALG), die bereits mehr als vier Jahrzehnte zuvor von denselben Staaten gegründet worden war. Die Autorität für Integrierte Entwicklung der Liptako-Gourma- Staaten (ALG) Die ALG ist ebenfalls eine regionale Organisation der benachbarten Staaten Burkina Faso, Mali und Niger. Ihre Ursprünge gehen allerdings schon auf das Jahr 1970 zurück und beruhen auf einer gemeinsamen Initiative zweier Organe des Systems der Vereinten Nationen, nämlich der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Afrika (Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique – CEA) und des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP). Am 3. Dezember 1970 unterzeichneten die drei Länder eine Vereinbarung zur Gründung der ALG, deren Sitz sich seitdem in Ouagadougou befindet. Ziel der ALG war es zunächst, einen regionalen Rahmen zu fördern, um die Ressourcen in den Bereichen Bergbau, Energie, Wasserbau, Landwirtschaft, Viehzucht und Fischerei in der Region Liptako-Gourma zu verbessern und zu entwickeln. Als Organisation für Zusammenarbeit und Entwicklung befindet sich die ALG derzeit aufgrund der Entscheidungen der Staats- und Regierungschefs ihrer drei Mitgliedstaaten in einem bedeutenden Umbruch. Zunächst war das ihrer Zuständigkeit unterliegende Gebiet auf einen grenzüberschreitenden Raum von 370.000 km2 begrenzt, der zusammen 19,29 % der Fläche aller drei Mitgliedstaaten ausmachte. Im November 2011 beschlossen die Staats- und Regierungschefs zunächst, die örtliche Zuständigkeit der ALG jeweils auf das gesamte Staatsgebiet auszudehnen. In einem weiteren Schritt vereinbarten sie am 24. Januar 2017, auch das Thema „Sicherheit und Entwicklung“ in die sachliche Kompetenz dieser Organisation aufzunehmen. Zeitgleich unterzeichneten sie den erneut überarbeiteten Staatsvertrag über die ALG. Er trat nach Abschluss der Ratifizierungsverfahren in allen drei Mitgliedstaaten am 12. Februar 2018 in Kraft (ALG, 2017). Bereits in der Präambel dieses neuen ALG-Vertra- ges (ALGV) unterstrichen die Parteien ihre Verbundenheit mit den Prinzipien der ECOWAS und IDOS Policy Brief 1/2024 5 UEMOA. Die regionale Integration in Westafrika erfuhr durch die Gründung und Entwicklung der ECOWAS im Jahre 1975 eine Dynamik, die zusammen mit ihrem seitdem rasch gewachsenen politischen Gewicht womöglich dazu beigetragen hat, dass die ALG im Verhältnis zu den beiden großen Organisationen ECOWAS und UEMOA im Prozess der Verschränkung der politischen und Wirtschaftsräume in dieser Region schließlich keine größere Rolle mehr gespielt hat. Nach Artikel 10 ALGV kann die ALG im Rahmen ihrer Zielvorgaben Kooperationsabkommen mit internationalen und regionalen Organisationen abschließen. Artikel 3 Abs. 2 ALGV sieht zudem den Status von assoziierten Staaten bei gemeinsam durchzuführenden Programmen oder Projekten vor. Artikel 3 Abs. 3 ALGV schließlich schafft den Status von Beobachter-Staaten, allerdings ohne damit verbundene Rechten oder Pflichten näher zu präzisieren. Das Verhältnis zwischen AES und ALG – Perspektiven der weiteren Entwicklung Auffallend ist, dass die drei Mitgliedstaaten der ALG deren Rechts- und institutionellen Rahmen bei der Gründung der AES bisher nicht aufgegriffen haben, obwohl sie dasselbe Gebiet abdecken. Zwar bestehen wesentliche Unterschiede in ihrer ursprünglichen Konzeption und Ausrichtung. Die Gründung der ALG beruhte auf einem programmatischen Ansatz. Es sollte, die Entwicklung in ihrem gemeinsamen Grenzraum durch eine Integration ihrer Wirtschaftsräume in bestimmten Schlüsselsektoren gefördert werden. Die AES wurde zunächst als Verteidigungsbündnis geschaffen. Durch die Ausweitung ihrer Zuständigkeitsbereiche haben beide Organisationen sich jedoch inhaltlich aufeinander zubewegt, auch wenn dies im Falle der AES wesentlich schneller erfolgte als bei der ALG. Die ALG verfolgt seit ihrer Reform von 2017 das Ziel, die Sicherheitskooperation zwischen ihren Mitgliedstaaten zu verbessern, Radikalisierung zu verhindern und inner- und außergemeinschaftliche Konflikte anzugehen. Im Falle der AES aber rücken schon kurz nach Verabschiedung ihres Gründungsaktes die zentralen Themenbereiche einer wirtschaftlichen Integration immer stärker in den Vordergrund. Ein bedeutender Unterschied liegt darin, dass die ALG niemals angestrebt hat, sich zu einem Staatenbündnis oder gar einem Bundesstaat mit einer weitreichenden Übertragung von Zuständigkeiten und Befugnissen weiterzuentwickeln, deren souveräne Ausübung den Mitgliedstaaten obliegt. Die Staatsführungen der AES-Parteien hingegen haben dies inzwischen zu ihrem ausdrücklichen Ziel erklärt. Angesichts der Dynamik dieser Entwicklungen und weil die Politik- und Handlungsbereiche beider Organisationen sich immer stärker aufeinander zubewegen, stellt sich die Frage, ob sie noch in einem Verhältnis der Komplementarität oder bereits in Konkurrenz zueinanderstehen bzw. demnächst stehen werden. Wird die AES, die gegenwärtig aufgrund der aktuellen geopolitischen Veränderungsprozesse von einem stärkeren politischen Willen getragen zu sein scheint, die ALG schon bald in ihrer Entwicklung überholen und möglicherweise sogar obsolet werden lassen? Perspektivisch ist auch eine fortgesetzte parallele Koexistenz möglich – oder dass die ALG sogar als Bestandteil in der AES aufgeht. Einen ähnlichen Fall gab es bereits, als die UEMOA nach ihrer offiziellen Gründung am 10. Januar 1994 die Nachfolge der Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikas (Communauté Economique de l‘Afrique de l‘Ouest – CEAO) und der Westafrikanischen Währungsunion (Union Monétaire Ouest-Africaine – UMOA) antrat. Die UMOA ist seitdem Bestandteil der UEMOA; die Existenz der CEAO endete im März 1994. Bisher fehlt der AES noch der institutionelle Unterbau. Aber allein unter rechtlichen und ökonomischen Gesichtspunkten könnte aus ihrer Sicht in Erwägung gezogen werden, die bereits bewährten juristischen und organisatorischen Grundlagen und Institutionen der ALG als Ausgangsbasis in die AES zu überführen. Denkbar wäre zumindest eine Koordination der Sektorpolitiken beider Organisationen. Sie könnte in einem weiteren Schritt zu einer immer engeren Kooperation bis hin zu einer Fusion führen. Ob oder in welchem Umfang die IDOS Policy Brief 1/2024 6 AES-Mitgliedstaaten die Errungenschaften und Möglichkeiten der ALG zum Aufbau ihrer neuen Organisation nutzen werden, bleibt abzuwarten. Bislang wurden solche Überlegungen in den aktuellen politischen Diskussionen nicht aufgegriffen. Bei der aktuellen Tendenz einer zunehmenden Fragilität der Staaten in der Region Westafrika/Sahel ist es derzeit auch noch nicht abzusehen, ob sich die anfängliche Dynamik der AES verstetigen wird oder kann. Offen bleibt insbesondere vor dem Hintergrund der tendenziell knapper werdenden finanziellen Ressourcen die Frage einer nachhaltigen Finanzierung dieser Organisation. Implikationen für das regionale Institutionengefüge Abgesehen von den bereits genannten institutionenökonomischen Gesichtspunkten stellt sich auch in politischer Hinsicht die Frage, wo und wie sich die AES im Kontext der anderen zwischenstaatlichen Organisationen und Integrationsprozesse in der Region Westafrika/Sahel positionieren wird. Einerseits steht die bereits seit Längerem stattfindende wirtschaftliche Integration der westafrikanischen Länder im Rahmen der ECOWAS einer weitergehenden Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten (wie bei der ALG) im Prinzip nicht entgegen. Andererseits ist hier zu berücksichtigen, dass die Initiative zur Gründung der AES auf die Sanktionen der ECOWAS gegenüber den drei AES-Staaten und auf die konkrete Androhung eines gemeinsamen militärischen Eingreifens der übrigen ECOWAS-Mitglieder in der Republik Niger zurückgeht. Wäre diese Drohung tatsächlich umgesetzt worden, hätte die 1975 gegründete Wirtschaftsgemeinschaft daran möglicherweise zerbrechen können. Schon von Anfang an herrschte unter den elf verbliebenen stimmberechtigten Mitgliedern der ECOWAS kein Konsens über einen solchen Militärschlag. Der wirtschaftlich stärkste und bevölkerungsreichste Staat der Region, Nigeria, ist in dieser Frage bereits in sich gespalten. Am 6. August 2023 hatte der nigerianische Senat die vom Staatspräsidenten Bola Tinubu ausdrücklich befürwortete militärische Intervention abgelehnt. Der Präsident von Kap Verde, José Maria Neves, sprach sich am 11. August 2023 gegen ein bewaffnetes Vorgehen und für eine diplomatische Lösung aus. Der Präsident von Guinea-Bissau, Umaro Sissoco Embaló, betonte wiederum am 15. September 2023 in einem Interview gegenüber dem französischen Nachrichtensender France 24, dass ein Militärschlag der ECOWAS noch immer eine Handlungsoption sei. Anders als Anfang 2017 in Gambia, als die ECOWAS zuletzt erfolgreich zu diesem Mittel gegriffen hatte, scheint Einigkeit darüber zu bestehen, dass ein ähnliches Unterfangen in Form eines schnellen Eingreifens mit sofortigem Rückzug nicht realistisch ist (so auch Sow, 2023). Inzwischen schlug Togo einen vermittelnden Kurs vor, der von dem offiziellen ECOWAS-Standpunkt abweicht. Den ersten öffentlichen Auftritt der neuen nigrischen Militärführung außerhalb der drei AES-Staaten ermöglichte die Einladung von Brigadegeneral Mohamed Toumba zu dem vom togoischen Außenministerium vom 20. bis 22. Oktober 2023 in Lomé organisierten Forum für Frieden und Sicherheit (LPSF). Toumba ist der von der nigrischen Militärführung eingesetzte Minister des Innern, für öffentliche Sicherheit und Territorialverwaltung. Zwei Tage vor der 64. ordentlichen Konferenz der ECOWAS-Staats- und Regierungschefs in Abuja (Nigeria) hielt sich am 8. Dezember 2023 der Chef der nigrischen Militärführung, General Abdourahamane Tiani, zu einem Arbeitsbesuch in Lomé auf. Sein Anliegen war es, Togo um Unterstützung und Vermittlung im Konflikt mit der westafrikanischen Staatengemeinschaft zu bitten. Die unterschiedlichen Standpunkte der ECOWAS-Mitgliedstaaten spiegeln sich auch in der eher vermittelnden Position wider, die die Gemeinschaft auf ihrem Gipfeltreffen am 10. Dezember 2023 dazu eingenommen hatte. Zwar wurden die im vorausgegangenen Juli beschlossenen Sanktionen beibehalten. Aber die Konferenz setzte ein aus den Staatschefs von Togo, Sierra Leone und Benin bestehendes Komitee ein, das einen Dialog mit der nigrischen Militärführung und anderen Partnern in diesem Land aufnehmen sollte. Um eine möglichst schnelle Rückkehr zu einer verfassungsmäßigen IDOS Policy Brief 1/2024 7 Ordnung zu erleichtern, sollte auf diesem Weg ein Fahrplan für eine möglichst kurze Übergangsphase vereinbart werden. Es sollten die Staatsorgane für diese Periode eingesetzt und ein Mechanismus zum Monitoring und zur Evaluierung dieses Prozesses geschaffen werden. In Abhängigkeit von den Ergebnissen dieses Dialogs sollten anschließend die nach dem Staatsstreich verhängten Sanktionen schrittweise abgemildert oder aufgehoben werden. Sollte dieser Prozess fruchtlos bleiben, wollte die ECOWAS die Sanktionen aufrechterhalten. Sie wollte dann die Afrikanische Union (AU) und ihre Partner auffordern, gezielte Sanktionen gegen die Mitglieder der nigrischen Militärführung und ihre Verbündeten durchzusetzen. Das Szenario eines Militärschlages der ECOWAS gegen die neue nigrische Führung schien damit zunächst abgewendet. In diesem Kommuniqué wurde es nicht weiter erwähnt. Immerhin schien damit neuer Spielraum für Verhandlungen geschaffen worden zu sein. In einem Kommuniqué vom 14. Dezember 2023 erkannte die ECOWAS- Kommission offiziell den Sturz des gewählten nigrischen Staatspräsidenten Mohamed Bazoum als gegebene Tatsache an. Damit gab sie die bis dahin eingenommene ambivalente Position auf, nach der die Republik Niger auf den Sitzungen der ECOWAS-Organe weiterhin von ihren früheren Regierungsmitgliedern rechtskräftig vertreten wurde, die sich seit dem Staatsstreich vom 26. Juli 2023 im Ausland befanden. Die Meinungsverschiedenheiten unter den westafrikanischen Staaten in Bezug auf die Krise in Niger zeigen die in den letzten Jahren deutlicher gewordene Schwäche der ECOWAS als Gemeinschaft demokratischer und rechtsstaatlicher Werte und Prinzipien. Festzuhalten bleibt, dass die Leidtragenden der Sanktionen nicht diejenigen sind, die diese Krise zu verantworten haben. Es sind vielmehr die arme Bevölkerung der Republik Niger sowie die Menschen in den Grenzregionen seiner Nachbarstaaten. Denn deren Wirtschaftstätigkeiten werden durch die Grenzschließungen und den so unterbrochenen Warenverkehr ebenfalls sehr stark beeinträchtigt (Cadre de Coopération Transfrontalier Dendi-Ganda, 2023). Mit ihrem erklärten Ziel, eine „wahre Wirtschafts- und Währungsunion für die AES“ zu schaffen und mit dem Anspruch einer verstärkten Integration ihrer Wirtschaftsräume unter neuen politischen Vorzeichen erheben die Initiatoren der AES klar den Anspruch, die UEMOA, der sie im Moment noch alle angehören, auf Dauer zu ersetzen. Zwischen UEMOA und ECOWAS hat sich hingegen seit Langem eine solide Zusammenarbeit entwickelt (Byiers & Dièye, 2021). Beide Organisationen hatten am 15. Mai 2004 ein Kooperations- und Partnerschaftsabkommen unterzeichnet, ein Gemeinsames Technisches Sekretariat eingerichtet, und sie stimmen sich in Bezug auf ihre Sektorpolitiken regelmäßig untereinander ab. ECOWAS und UEMOA haben jeweils seit ihrer Gründung in den Jahren 1975 und 1994 einen hohen Grad an Legitimation erworben: Die ECOWAS, weil sie auf der von den Vereinten Nationen initiierten und von der AU anerkannten Untergliederung des afrikanischen Kontinents in regionale Wirtschaftsregionen (Regional Economic Communities – REC) beruht. Die UEMOA erlangte ihre Legitimation aufgrund der im Vergleich zu anderen regionalen Organisationen weit entwickelten wirtschaftlichen Integration ihrer Mitgliedstaaten, die auf der zwischen ihnen bestehenden Währungsunion aufbaut. Diese Entwicklung droht im Moment jedoch einen entscheidenden Einschnitt zu erfahren. Die ECOWAS stand in den letzten Jahren zunehmend in der Kritik durch ihre Mitgliedstaaten. Die Kritik galt einer politischen Einflussnahme auswärtiger Partner wie der EU und insbesondere Frankreichs, durch die die Kritiker ihre kontinentale Identität und eigenständige Existenz bedroht sahen. Einen vorläufigen Höhepunkt erreichte diese Entwicklung, als die drei AES-Mitgliedstaaten am 28. Januar 2024 in einem gemeinsam veröffentlichten Kommuniqué ihren Austritt aus der ECOWAS „mit sofortiger Wirkung“ erklärten (Burkina Faso, République du Mali & République du Niger, 2024). Zwar ist ein sofortiger Austritt aufgrund eines Kommuniqués nach Artikel 91 des ECOWAS-Vertrages rechtlich nicht möglich. Ein solcher muss vielmehr dem Exekutivsekretär der Organisation schriftlich notifiziert werden und wird ab diesem Zeitpunkt IDOS Policy Brief 1/2024 8 erst nach Ablauf einer Frist von einem Jahr wirksam. Doch ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine solche Situation eintritt, aus heutiger Sicht sehr hoch. Burkina Faso, Mali und Niger begründen ihren Schritt unter anderem damit, dass sich die ECOWAS in den 49 Jahren ihrer Existenz von den Idealen ihrer Gründerväter entfernt habe. Sie hätte unter dem Einfluss ausländischer Mächte die mit ihrer Gründung verbundenen Prinzipien verletzt. Diese Ankündigung der AES-Staaten löste in der internationalen Gemeinschaft eine Welle von Reaktionen der Betroffenheit und des Bedauerns aus. An prominenter Stelle steht hier das Kommuniqué des Präsidenten der Kommission der AU, Moussa Faki Mahamat. Er beschwor die unersetzliche Einheit der ECOWAS und erklärte, dass die AU bereit sei, den „brüderlichen Dialog … weit außerhalb von jeglicher externer Einwirkung“ zu fördern. Zwar leitete die ECOWAS inzwischen eine politische Kehrtwende ein, indem sie am 24. und 25. Februar 2024 beschloss, die Sanktionen gegen Niger, Mali und Guinea „mit sofortiger Wirkung“ aufzuheben. Fraglich ist aber, ob die tiefe Krise damit noch überwunden werden kann. Sollten die AES-Staaten die Absicht ihres Austritts aus der ECOWAS nicht zurücknehmen, würde dies den Zusammenbruch einer seit Langem bestehenden Ordnung bedeuten. Es würden viele Probleme aufgeworfen. Allen voran stand der für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Region und des gesamten Kontinents zentrale freie Personen- und Warenverkehr und die damit verbundenen finanziellen Transaktionen und das Zollwesen. Dis bisherigen Abkommen müssten durch jeweils bilaterale Abkommen ersetzt werden. Zweifel an der Umsetzung eines solchen Vorhabens drängen sich insoweit auf, als keiner der beteiligten Staaten die Absicht hat, die in den vergangenen Jahrzehnten erzielten Errungenschaften ihrer wirtschaftlichen Integration tatsächlich aufzugeben. Bislang stellten die AES-Staaten selbst ihre Mitgliedschaft in der im Vergleich zur ECOWAS noch stärker mit der kolonialen Vergangenheit verbundenen, durch die UEMOA vermittelten Währungsunion noch nicht konkret infrage. Sie beschränken sich zurzeit noch auf bloße allgemeine Absichtserklärungen, eine neue gemeinsame Währung schaffen zu wollen. Es gibt ein weiteres Beispiel aus der jüngsten Vergangenheit für die Betonung der eigenen staatlichen Souveränität der Staaten der Region Westafrika/Sahel und ihrer grundsätzlichen Ablehnung jeglicher ausländischer Einflussnahme: Und zwar den Aufstieg und Fall des Bündnisses der G5-Sa- hel-Staatengruppe. Es war im Februar 2014 als institutioneller Rahmen für die zwischenstaatliche Kooperation in den Bereichen Sicherheit und Entwicklung gegründet worden. Ein zentraler Partner war die EU. Das Ständige Sekretariat dieser Organisation hat seinen Sitz in der mauretanischen Hauptstadt Nouakchott. Anfangs gehörten ihm die Staaten Burkina Faso, Mali, Mauretanien, Niger und Tschad an. Doch aufgrund der Machtübernahme durch Militärs in drei seiner Mitgliedstaaten und weil seit Mitte 2020 im Tschad ebenfalls eine von den Streitkräften geführte Übergangsregierung herrscht, befindet sich die Organisation im Auflösungsprozess. Schrittweise zogen sich im Mai 2022 zunächst die Republik Mali und Ende November 2023 auch Burkina Faso und Niger aus diesem Staatenbündnis und damit aus der mit ihm begründeten militärischen Zusammenarbeit zurück (Burkina Faso & République du Niger, 2023). Am 6. Dezember 2023 beschlossen die Staatschefs der letzten beiden noch im Bündnis verbliebenen Mitgliedstaaten, Mauretanien und Tschad, die G5-Sahel-Staatengruppe aufzulösen (République Islamique de Mauritanie & République du Tchad, 2023). Mit dem Wegfall der G5-Sahel-Staatengruppe verliert die EU ihren wichtigsten Partner in der Bekämpfung des Terrorismus und der Eindämmung der illegalen Migration in der Sahelregion. Im Juli 2017 hatten Deutschland, Frankreich und die EU die Sahel-Allianz ins Leben gerufen, um die G5- Länder gemeinsam zu unterstützen. Weitere Staaten und Organisationen schlossen sich bald darauf an. Als umfassendere Initiative wurde anlässlich des Gipfels zwischen den G5-Sahel-Staaten und Frankreich am 13. Januar 2020 in Pau (Frankreich) die Sahel-Koalition gegründet. Sie sollte die