Globale Rahmenabkommen am Scheideweg: Auf die Umsetzung kommt es an

Haipeter, Thomas et al. Research Report Globale Rahmenabkommen am Scheideweg: Auf die Umsetzung kommt es an Study der Hans-Böckler-Stiftung, No. 488 Provided in Cooperation with: The Hans Böckler Foundation Suggested Citation: Haipeter, Thomas et al. (2023) : Globale Rahmenabkommen am Scheideweg: Auf die Umsetzung kommt es an, Study der Hans-Böckler-Stiftung, No. 488, ISBN 978-3-86593-405-5, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/281061 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Study 488 · Dezember 2023 GLOBALE RAHMENABKOMMEN AM SCHEIDEWEG Auf die Umsetzung kommt es an Thomas Haipeter, Markus Helfen, Sophie Rosenbohm, Carolin Puhl, Christine Üyük und Tobias Zimmermann STUDY © 2023 by Hans-Böckler-Stiftung Georg-Glock-Straße 18, 40474 Düsseldorf www.boeckler.de „Globale Rahmenabkommen am Scheideweg“ von Thomas Haipeter, Markus Helfen, Sophie Rosenbohm, Carolin Puhl, Christine Üyük und Tobias Zimmermann ist lizenziert unter Creative Commons Attribution 4.0 (BY). Diese Lizenz erlaubt unter Voraussetzung der Namensnennung des Urhebers die Bearbeitung, Vervielfältigung und Verbreitung des Materials in jedem Format oder Medium für beliebige Zwecke, auch kommerziell. (Lizenztext: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode) Die Bedingungen der Creative-Commons-Lizenz gelten nur für Originalmaterial. Die Wiederverwendung von Material aus anderen Quellen (gekennzeichnet mit Quellenangabe) wie z. B. von Schaubildern, Abbildungen, Fotos und Textauszügen erfordert ggf. weitere Nutzungsgenehmigungen durch den jeweiligen Rechteinhaber. Satz: DOPPELPUNKT, Stuttgart ISBN: 978-3-86593-405-5 5 INHALT Vorwort 9 Zusammenfassung 11 1 Einleitung 17 1.1 Was sind globale Rahmenabkommen und warum sind sie wichtig? 19 1.2 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 22 1.3 Politische Entwicklungen 24 1.4 Theoretische Ansatzpunkte 27 1.5 Anlage der Untersuchung und Aufbau der Studie 33 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen 37 2.1 Auswahl der Veröffentlichungen 38 2.2 Schwerpunkte der bisherigen Umsetzungsforschung 39 2.3 Forschungstand zum Umsetzungsprozess 41 2.4 Zusammenfassung 52 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle 54 3.1 Globale Rahmenabkommen als Forschungsfeld 55 3.2 Fallauswahl und Auswahl der Standorte für die Fallstudien 63 3.3 Erhebungs- und Auswertungsmethode 68 3.4 Kurzbeschreibung der Untersuchungsfälle 71 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung 79 4.1 Formen von Prozessnormen und Umsetzung 80 4.2 Die Prozessnormen in den Fallunternehmen 82 4.3 Die Umsetzungspraxis der Vereinbarungen 92 4.4 Praktische Umsetzung und Wirksamkeit globaler Rahmenabkommen 112 6 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten 116 5.1 Interessenvertretungsakteure und ihre Rolle bei der Um setzung globaler Rahmenabkommen 116 5.2 Handlungsressourcen der Interessenvertretungsakteure 119 5.3 Stärkung der Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungsakteure durch globale Rahmenabkommen 136 5.4 Globale Rahmenabkommen als Ausgangspunkt für die Entwicklung transnationaler Strukturen der Interessenvertretung 139 5.5 Fazit 145 6 Die Wirkung globaler Rahmenabkommen vor Ort 148 6.1 Die substanziellen Normen der globalen Rahmenabkommen 150 6.2 Kollektive Arbeitsrechte 154 6.3 Individuelle Arbeitsrechte 163 6.4 Fazit 170 7 Die Umsetzung globaler Rahmen abkommen in der Lieferkette 173 7.1 Einbezug der Lieferkette in die Rahmenabkommen 174 7.2 Wirkung globaler Rahmenabkommen in der Lieferkette 176 7.3 Herausforderungen bei der Umsetzung entlang der Lieferkette 182 7.4 Fazit 185 8 Strukturelle Handlungsbedingungen für die Umsetzung 186 8.1 Kontextbedingungen auf der zentralen Ebene 188 8.2 Ausgewählte Kontexte auf der lokalen Ebene 200 8.3 Fazit 211 9 Globale Rahmenabkommen: Wie weiter? 214 9.1 Zentrale Befunde 215 9.2 Implikationen für die Umsetzungspraxis und Ausblick 223 7 Inhalt Literatur 229 Autor:innen 236 Abbildungsverzeichnis Abbildung1: Die Umsetzung der Abkommen als Prozess 42 Abbildung2: Herkunftsregionen multinationaler Unternehmen mit gültigen globalen Rahmen abkommen 57 Abbildung3: Beschäftigtenzahl multinationaler Unternehmen mit gültigen globalen Rahmen abkommen 59 Abbildung4: Entwicklung globaler Rahmenabkommen und jährliche Abschlüsse (1989–2020) 60 Tabellenverzeichnis Tabelle1: Erfolgsdimensionen globaler Rahmenabkommen 27 Tabelle2: Anzahl der qualitativ-empirischen Veröffentlichungen zu globalen Rahmenabkommen 40 Tabelle3: Übersicht über die Fallunternehmen 67 Tabelle4: Durchgeführte Interviews 70 Tabelle5: Prozessnormen der untersuchten globalen Rahmenabkommen 83 Tabelle6: Prozessnormen in den Untersuchungsfällen 90 Tabelle7: Aktivitäten bei Anlassbezug in den vorhandenen Arenen 96 Tabelle8: Aktivitäten bei Anlassbezug in neuen transnationalen Arenen 102 Tabelle9: Aktivitäten bei systematischen Prozessnormen in neuen transnationalen Arenen 111 8 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Tabelle10: Kernelemente der Umsetzungspraxis in den vier Typen 115 Tabelle11: In die Umsetzung involvierte Interessenvertretungsakteure auf zentraler Ebene 117 Tabelle12: Scharnierfunktion der globalen Gewerkschaftsverbände 121 Tabelle13: Verweise in den globalen Rahmenabkommen auf Normen, Codes und Gesetze 151 Tabelle14: Unternehmensspezifische Normen in den globalen Rahmenabkommen 153 Tabelle15: Ergebnisse mit Bezug auf kollektive Arbeitsrechte 155 Tabelle16: Ergebnisse auf kollektiver Ebene über die Kernarbeitsnormen hinaus 160 Tabelle17: Ergebnisse mit Bezug auf individuelle Arbeitsrechte 164 Tabelle18: Ergebnisse mit Bezug auf individuelle Arbeitsrechte über die Kernarbeitsnormen hinaus 166 Tabelle19: Einbezug der Zulieferer in globale Rahmenabkommen 175 Tabelle20: Umsetzung der globalen Rahmenabkommen bei den Zulieferern 177 Tabelle21: Strukturelle Handlungsbedingungen 187 Tabelle22: Handlungsbedingungen auf Zentralebene 198 15 Zusammenfassung die hier aktiv wird und Zulieferer auditiert oder auf andere Weise kontrolliert. Für die meisten Interessenvertretungen liegt eine intensivere Befassung mit dieser Frage außer Reichweite, denn ihre Ressourcen sind zu gering, um ihre Kapazitäten auch noch den Zulieferern zuwenden zu können. Dies gilt umso mehr, je komplexer die Wertschöpfungskette angelegt ist, je kleiner die Zulieferunternehmen sind und je weniger gewerkschaftliche Interessenvertretungen sich dort finden, die angefragt werden oder Beschwerden vorbringen könnten. Vor dem Hintergrund dieser Befunde kann die Situation des Scheidewegs aus unserer Sicht als Chance verstanden werden, um mit globalen Rahmenabkommen sowohl transnationale Arbeitsstandards als auch die transnationale Arbeitnehmerbeteiligung zu stärken und auszubauen – und zwar beides zugleich, weil das eine auf dem anderen fußt. Dazu beitragen können – die Stärkung prozeduraler Normen und die Schaffung transnationaler Gremien mit starker Beteiligung der Arbeitnehmervertretungen, – die transnationale Ausgestaltung dieser Gremien aufseiten der Arbeitnehmervertretungen, – die Bereitstellung institutioneller Ressourcen für die Arbeitnehmervertretungen, – Aufbau und Vertiefung der Vernetzung zwischen den Arbeitnehmervertretungen auch durch gewerkschaftliche Netzwerke, – Lernprozesse und Ausweitung der Handlungsmöglichkeiten durch ein transnationales „institution building“ auf der Grundlage globaler Rahmenabkommen. Freilich bedeutet dies kein „anything goes“– die Handlungsbedingungen für die Umsetzung sind und bleiben komplex und kompliziert. Sie reichen von der strukturellen Ungleichheit internationaler Wirtschaftsbeziehungen und den Besonderheiten unternehmensbezogener globaler Produktionsnetzwerke bis hin zu unterschiedlichen Rechtssystemen und anderen institutionellen Divergenzen zwischen den verschiedenen Ländern. Umso mehr kommt es darauf an, die Handlungsmöglichkeiten auszureizen, die sich bieten– beginnend mit der Aushandlung guter Prozessnormen über die möglichst aktive Umsetzungspraxis dieser Normen bis hin zum Ausbau transnationaler Handlungsarenen. Für all diese Umsetzungsschritte bietet unsere Analyse Beispiele einer guten Praxis, die sich zur Nachahmung empfehlen. Mit der Orientierung auf die Umsetzungspraxis erschließt unsere Studie Neuland, zumal die Umset- 16 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg zung globaler Rahmenabkommen bislang nur mit Blick auf einzelne Aspekte oder Prozessschritte betrachtet wurde, während wir den gesamten Umsetzungsprozess von der Steuerung bis hin zur Fallbearbeitung vor Ort in den Blick nehmen. Neu ist dabei auch der Umfang der Untersuchungsfälle, die wir zugrunde legen, denn die meisten Studien betrachten nur einzelne oder wenige Fälle. Dass wir eine größere Anzahl von Fällen vergleichen, gestattet uns die Erarbeitung gehaltvoller Typologien guter Praxismuster. Freilich besteht weiterhin Forschungsbedarf, vor allem mit Blick auf die Rolle des Managements, die Quantifizierung der Befundlage, einen stärkeren Einbezug der Prozesse vor Ort und mögliche Wechselwirkungen mit Lieferkettengesetzen. 17 1 EINLEITUNG Diese Studie handelt von globalen Rahmenabkommen, die zwischen multinationalen Unternehmen und globalen Gewerkschaftsverbänden abgeschlossen werden und in denen es um die Sicherung humaner Mindestarbeitsstandards in globalen Wertschöpfungszusammenhängen geht. Globale Rahmenabkommen sind deswegen global, weil sie sich meist auf die Gesamtheit der Aktivitäten multinationaler Unternehmen und teilweise auch auf Zulieferer beziehen. Zum Jahresende 2020 existierten 132 formal gültige Abkommen in 104 multinationalen Unternehmen, die ihren Sitz meist in Europa hatten. Angesichts der weitaus größeren Zahl weltweit bestehender multinationaler Unternehmen erscheint die Verbreitung globaler Rahmenabkommen damit zwar auf den ersten Blick gering; im Gegensatz dazu ist aber die praktische Bedeutung der Abkommen als wegweisende Modelle einer transnationalen Arbeitsregulierung weitaus größer, wie in dieser Studie zu zeigen sein wird. Dies liegt vor allem daran, dass globale Rahmenabkommen die einzige Form der kollektiven Arbeitsregulierung zwischen den Vertragsparteien von Arbeit und Kapital mit globalem Geltungsbereich in multinationalen Unternehmen sind. Zwar existieren auf transnationaler Ebene eine Vielzahl verschiedener Ansätze der „Labour Governance“, also politischer Aktivitäten zur Festlegung und Kontrolle von Arbeitsstandards (Hassel 2008; Haipeter etal. 2021; Pries 2017). Im Unterschied zu den meist einseitigen Initiativen multinationaler Unternehmen zur Sicherung von Mindestarbeitsstandards, die die Unternehmen als Maßnahme der Corporate Social Responsibility (CSR) verfolgen, beziehen globale Rahmenabkommen jedoch die Arbeitnehmerseite mit ein. Auf diese Weise werden die Gewerkschaften zu einer Verhandlungspartei, die Standards der Arbeitsregulierung vereinbaren kann– und dies jenseits des nationalen Rahmens in einer transnationalen Handlungsarena. Das gilt gerade für multinationale Unternehmen, in denen die Arbeitnehmerseite ansonsten wenig grenzüberschreitende Einflussmöglichkeiten geltend machen kann, weil die transnationale Arena weitgehend von den Unternehmensleitungen dominiert ist. Damit eröffnet sich die Möglichkeit, dass die Arbeitnehmervertretungen im Rahmen der Umsetzung globaler Rahmenabkommen auf neuen Wegen „mitreden“ und Einfluss in den Unternehmen ausüben– denn die Umset- 18 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg zung kann bedeuten, dass die Interessenvertretungen in direkten Kontakt mit den Unternehmensvorständen kommen und in die Prozesse zur Einhaltung der Arbeitsstandards miteinbezogen werden. Dazu können neben der Festlegung der Normen auch Aktivitäten wie die folgenden gehören: Überwachung und Kontrolle der Einhaltung von Arbeitsstandards, Problemlösung in der Bearbeitung von Fällen oder Unterstützung gewerkschaftlicher Strukturen in den Betrieben vor Ort. Es ist dieser zweite Aspekt globaler Rahmenabkommen, also ihre Umsetzungspraxis, der im Zentrum unserer Studie steht. Hierbei konzentriert sich unsere Untersuchung vor allem auf die Frage, was eigentlich eine gute Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen ausmacht und unter welchen Bedingungen sie gelingen kann. Eine gute Praxis der Umsetzung zeichnet sich aus unserer Sicht durch drei Eigenschaften aus: 1. dass die Abkommen so in die Praxis umgesetzt werden können, wie sie das schriftlich durch die Normen, die sie formulieren, vorsehen– dass sie also praktisch wirksam werden, 2. dass die Umsetzung der Abkommen tatsächlich Verbesserungen für die Beschäftigten vor Ort nach sich zieht und 3. dass die Handlungsfähigkeiten und Handlungsressourcen der Interessenvertretungen so gestärkt werden, dass sie die Umsetzung wirksam beeinflussen können. Daran schließen sich die drei Kernfragen unserer Untersuchung an, die jeweils die Prozessperspektive in den Vordergrund stellen: 1. Welche Normen in den Abkommen sind besonders nützlich, weil sie den Einfluss der Interessenvertretungen auf die Umsetzung globaler Rahmenabkommen sicherstellen? 2. Welche Aktivitäten entwickeln die Arbeitnehmervertretungen auf dieser Grundlage und inwieweit führen diese Aktivitäten zu konkreten Verbesserungen der Arbeitsstandards und auch der Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten? 3. Geht mit der Umsetzung der Abkommen möglicherweise eine Stärkung der Ressourcen und der Handlungsfähigkeit der Interessenvertretungen der Arbeitnehmer einher und warum? Bevor diese Fragen ausführlicher vorgestellt werden, soll zunächst genauer eingekreist werden, was globale Rahmenabkommen eigentlich sind und wodurch sie sich auszeichnen. 19 1 Einleitung 1.1 Was sind globale Rahmenabkommen und warum sind sie wichtig? Globale Rahmenabkommen sind Kollektivvereinbarungen zwischen Kapital und Arbeit, die sich durch mindestens vier Eigenschaften auszeichnen. – Dazu gehört erstens, dass sie zwischen Unternehmensleitungen und globalen Gewerkschaftsverbänden– also den globalen Branchendachverbänden nationaler Branchengewerkschaften – ausgehandelt werden. Zwar können andere Unterzeichner wie beispielsweise Europäische Betriebsräte hinzukommen, doch gelten gemeinhin die Unterschriften der beiden erstgenannten Unterzeichner als ausschlaggebend für die Bestimmung einer Vereinbarung als globales Rahmenabkommen. – Zweitens ist der Regelungsbereich globaler Rahmenabkommen die transnationale Ebene, sodass sie über den nationalen Geltungsrahmen anderer Kollektivvereinbarungen hinausgehen. Ihr Geltungsbereich erstreckt sich auf die weltweiten Aktivitäten der unterzeichnenden Unternehmen und möglicherweise auch von deren Zulieferern. Transnational bedeutet in diesem Zusammenhang, dass mit den Abkommen neue Verbindungen zwischen den verschiedenen Handlungsebenen– lokal, national und eben transnational– hergestellt werden. Das heißt konkret: Die Umsetzung der Abkommen setzt die Akteure dieser Handlungsebenen– wie globale Gewerkschaftsverbände, nationale und lokale Gewerkschaften oder auch zentrales und lokales Management– in Beziehung zueinander. Obwohl die Abkommen über nationale Grenzen hinausgehen, zielen sie in ihrer Wirkung auf konkrete Betriebe vor Ort. – Globale Rahmenabkommen beziehen sich drittens auf menschenrechtliche Standards von Mindestarbeitsbedingungen. Dies sind in erster Linie das Verbot von Zwangsarbeit, Kinderarbeit und Diskriminierung, das Gebot der Vereinigungsfreiheit von Arbeitnehmer*innen und das Recht auf Kollektivverhandlungen – wie von der International Labour Organisation (ILO) als Kernarbeitsnormen definiert und von ihren Mitgliedsstaaten verbindlich anerkannt. Seit 2022 gilt auch die Sicherstellung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes als Teil der Kernarbeitsnormen. Weitere Standards können in den Abkommen hinzutreten, so beispielsweise zu Fragen der Arbeitszeit oder der Mindestentgelte. – Globale Rahmenabkommen legen viertens Verfahren fest, wie diese Standards in den Unternehmen eingehalten werden können. Dazu gehört die Frage, wie Arbeitsstandards kontrolliert werden, wie Verstöße dagegen festgestellt werden, wie mit diesen Verstößen umgegangen wird, wie die 20 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Vertragsparteien jeweils in die Umsetzung miteinbezogen werden und welche Formen der wechselseitigen Information und Zusammenarbeit eingeführt werden sollen. Mit diesen Eigenschaften unterscheiden sich globale Rahmenabkommen deutlich von Tarifverträgen, wie sie gemeinhin zwischen Gewerkschaften und Unternehmen oder Arbeitgeberverbänden in nationalen Rechtsräumen abgeschlossen werden und dort institutionell verankert sind. Der Geltungsbereich von Tarifverträgen erstreckt sich im Maximalfall auf die nationalen Grenzen der Branchen oder Unternehmen, für die sie ausgehandelt wurden, sie regeln konkrete Arbeitsbedingungen zu Löhnen, Entgelten oder anderen Arbeitsbedingungen und schließlich kann ihre Umsetzung von den Beschäftigten eingeklagt oder von den Gewerkschaften mithilfe von Streiks erzwungen werden. Es ist diese institutionelle Verankerung mitsamt den damit verbundenen Sanktionsmöglichkeiten, die den globalen Rahmenabkommen weitgehend fehlen. Diese sind zwar nicht unitaristisch, d. h. einseitig festgelegt wie etwa freiwillige CSR-Maßnahmen der Unternehmen, sie bleiben aber voluntaristisch. Dies bedeutet, dass es keinen transnationalen oder globalen Rechtsrahmen für den Abschluss solcher Vereinbarungen und damit auch keine Instanzen gibt, bei denen der Abschluss oder die Einhaltung eingeklagt werden könnten. Die Vereinbarungen sind damit freiwillig und jederzeit kündbar, ein Fehlverhalten ist nur schwer sanktionsfähig. Globale Rahmenabkommen erfüllen daher nicht die Funktionen nationaler Tarifverträge, sondern bieten– wenn wirksam umgesetzt– einen allgemeinen Rahmen für deren Abschluss im nationalen Kontext (Seidman 2007). Auch wenn globale Rahmenabkommen damit also in ihrer institutionellen Durchsetzbarkeit als deutlich schwächer einzustufen sind als etwa nationale Tarifvereinbarungen, bedeutet dies nicht, dass sie in Bezug auf die Arbeitsstandards wirkungslos wären. Sie sind vielmehr von besonderer Bedeutung für die Regulierung von Arbeitsstandards, und zwar aus mindestens drei Gründen: – Erstens funktionieren in vielen Ländern, vor allem im Globalen Süden, kollektive Tarifverhandlungen nicht so, wie es beispielsweise in Deutschland und vielen Ländern der Europäischen Union der Fall ist– sei es, weil überhaupt nur wenige Unternehmen tarifgebunden sind, oder sei es, weil tarifgebundene Unternehmen die Tarifstandards nicht umsetzen bzw. die Gewerkschaften als Verhandlungspartei gar nicht erst anerkennen. Zu - 21 1 Einleitung dem gibt es Länder, in denen auch die arbeitsrechtlichen Mindeststandards schwach sind oder deren Einhaltung nur unzureichend kontrolliert wird. Damit werden den Unternehmen– den einheimischen oder den multinationalen Unternehmen mit Tochtergesellschaften vor Ort– Möglichkeiten geboten, die Einhaltung von Arbeitsstandards zu missachten oder zu vermeiden. In dieser Situation kann die Durchsetzung menschenrechtlicher Mindeststandards eine echte Verbesserung der Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten bedeuten. – Zweitens starten multinationale Unternehmen – neben anderen Motiven– auch deshalb Aktivitäten im Ausland und vor allem im Globalen Süden, um von Kostenunterschieden und niedrigen Arbeitsstandards zu profitieren, sei es durch eigene Produktionsstätten oder durch Auslagerung an Zulieferer. Dies wiederum setzt Anreize für das Management vor Ort, Gewerkschaften nicht zuzulassen, Tarifverträge nicht abzuschließen oder nicht einzuhalten und möglicherweise auch die nationalen Gesetze nicht zu respektieren. Globale Rahmenabkommen bieten Interventionsmöglichkeiten, um solchen Praktiken zu begegnen, und geben zugleich das Signal, dass die Unternehmensleitungen der Konkurrenz der Arbeitsbedingungen Grenzen setzen. – Drittens schließlich sind globale Rahmenabkommen die bislang einzige Form, in der transnationale Arbeitsbeziehungen zwischen Gewerkschaften und multinationalen Unternehmen mit globaler Reichweite vertraglich geregelt werden können. Sie begründen damit – wie sich zeigen wird, in mehr oder weniger ausgeprägter Form – eine transnationale Handlungsarena im Sinne einer durch Regeln strukturierten Konfliktaustragung und Problemlösung (Müller-Jentsch 2007). Diese Strukturierung kann für die Interessenvertretungen mit einem Zugewinn an Handlungsmöglichkeiten einhergehen, und zwar mit Blick auf Aktivitäten zur Durchsetzung der Arbeitsstandards, auf Aushandlungsbeziehungen mit der Leitungsebene des Managements der Unternehmen oder auch auf neue Möglichkeiten für die Interessenvertretungen, Kontakt zu lokalen Gewerkschaften aufzunehmen und sich mit diesen zu vernetzen. Mit diesen Handlungsperspektiven für die Gewerkschaften unterscheiden sich globale Rahmenabkommen auch deutlich von anderen Formen transnationaler Arbeitsbeziehungen (für einen Überblick vgl. Haipeter etal. 2021; Pries 2017). Im Unterschied zu transnationalen betrieblichen Gremien wie beispielsweise den Weltbetriebsräten, die nur in wenigen Unternehmen 22 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg existieren, eröffnen die Abkommen einen Handlungsraum, in dem Gewerkschaften mit ihren Interessen einen anerkannten Platz haben. Ähnliches gilt auch mit Blick auf die Europäischen Betriebsräte, die ebenfalls keine gewerkschaftlichen Interessenvertretungen sind, auch wenn sie häufig von Gewerkschaften unterstützt werden. Hinzu kommt hier die regionale Begrenzung dieser Institution, die sich nicht mit der zumindest potenziell globalen Reichweite der Abkommen deckt. Zugleich gilt aber, dass Europäische Betriebsräte – wie auch Weltbetriebsräte – als ergänzende Vertragsparteien für globale Rahmenabkommen fungieren und in einzelnen Fällen auch eine aktive Rolle bei deren Umsetzung übernehmen. Dies deutet darauf hin, dass positive Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Formen transnationaler Arbeitsbeziehungen bestehen können. Gewichtige Unterschiede bestehen schließlich auch zwischen globalen Rahmenabkommen und transnationalen gewerkschaftlichen Netzwerken. In solchen Netzwerken treffen sich, meist durch globale Gewerkschaftsverbände koordiniert, die Gewerkschaften und Betriebsvertretungen eines oder mehrerer Unternehmen aus verschiedenen Ländern zum regelmäßigen Austausch. Diese Netzwerke zeichnen sich dadurch aus, dass Fragen gewerkschaftlicher Interessen- und Strategiebildung im Vordergrund stehen. Dafür bleiben sie allerdings, anders als Welt- und Europäische Betriebsräte, meist ohne formale Anerkennung und Einbindung in die Informations- und Konsultationsprozesse in den Unternehmen. Allerdings kann es auch Situationen geben, in denen sich ein stabiler sozialer Dialog zwischen einem Netzwerk und der Unternehmensleitung ergibt, der ähnliche Wirkungen entfaltet wie ein globales Rahmenabkommen (so auch Helfen/Fichter 2013). In unserem Fallstudiensample haben wir einen solchen Fall als alternati- ve Regulierungsform zu globalen Rahmenabkommen aufgenommen (siehe Kapitel3.2). 1.2 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Der erste Blick auf globale Rahmenabkommen hinterlässt einen ambivalenten Eindruck. Einerseits markieren sie eine wichtige Wegmarke in einem langwierigen arbeitspolitischen Prozess, der vor gut einem Vierteljahrhundert begann. Anderseits stellt sich die Frage nach ihrer künftigen Entwicklung und ihrer Rolle in Bezug auf die Durchsetzung von Arbeitsstandards. Zwar transnational und mit potenziell globaler Reichweite, aber nach wie vor ohne rechtliche Absicherung, zielen sie dennoch darauf, die Einhaltung 23 1 Einleitung der Arbeitsstandards in multinationalen Unternehmen oder auch der gesamten Lieferkette zu verbessern. Kurz gesagt: Die institutionelle Verankerung der Abkommen ist schwach, ihr räumlicher Regelungsanspruch jedoch groß und die Komplexität der Durchsetzung von Arbeitsstandards im Zusammenspiel der unterschiedlichen Handlungsbedingungen beträchtlich. Zugleich sind globale Rahmenabkommen derzeit– im Zusammenspiel mit Gewerkschaftsnetzwerken, Weltbetriebsräten oder auch sogenannten Multi-Stakeholder-Initiativen (dazu Haipeter etal. 2021)– die wichtigste Form einer Transnationalisierung der Arbeitsbeziehungen, die auf Verhandlungen zwischen Kapital und Arbeit beruht, also die Mitbestimmung der Arbeitnehmer*innen miteinbezieht. All dies wirft Fragen danach auf, wie globale Rahmenabkommen eigentlich in den Unternehmen praktisch umgesetzt werden, welche Erfolge bei der Verbesserung von Arbeitsbedingungen mit solchen Abkommen in Verbindung gebracht werden können und welche Handlungspotenziale sie für die Gewerkschaften eröffnen. Was also sind die Muster und Bedingungen einer guten Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen? Diese Fragen stehen im Vordergrund der vorliegenden Studie. Dabei geht es zum einen um eine vertiefte Untersuchung der Handlungsprozesse und Handlungsbedingungen, die mit globalen Rahmenabkommen in Zusammenhang stehen. Zum anderen sollen auf dieser Grundlage auch Schlussfolgerungen zur Gestaltung einer guten Praxis solcher Abkommen entwickelt werden: – Welche Regelungsnormen unterstützen die Akteure bei der Umsetzung besonders gut? – Welche Aktivitäten im Kontext globaler Rahmenabkommen– oder auch darüber hinaus– erweisen sich als besonders zielführend? – Welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit globale Rahmenabkommen wirksam werden können? Bei näherer Betrachtung der Forschungslage wird deutlich, dass diese Fragen bislang nicht befriedigend oder zumindest nicht eindeutig beantwortet sind. Die Forschung kreiste lange Zeit um andere Fragen: Welche Motive und Interessen bringen die Akteure – und hier vor allem die globalen Gewerkschaftsverbände als Treiber der Entwicklung – dazu, Verhandlungen über globale Rahmenabkommen zu führen? Wie verbreitet sind solche Abkommen und welche Regeln enthalten sie? Wie werden globale Rahmenabkommen in den Unternehmen mit Blick auf Informationen und Zuständigkeiten eingeführt? 24 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Zur Frage der Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen hingegen – und der damit verbundenen Prozesse von Steuerung, Monitoring, Auditierung, Verhandlung und Problemlösung oder auch des Zusammenspiels der Handlungsebenen– existieren allenfalls einzelne Befunde, wie in Kapitel2 ausgeführt wird, die meist aus wenigen Einzelfallstudien gewonnen wurden. Diese Forschungslücke ist umso problematischer, als die globalen Rahmenabkommen aktuell an einem Scheideweg stehen. Auf der einen Seite nimmt die Gesamtzahl der Abkommen zwar weiter zu, doch lässt die Dynamik ihrer Verbreitung in der Unternehmenslandschaft nach, wie wir in dieser Studie auf der Grundlage einer Auswertung aller abgeschlossenen globalen Rahmenabkommen ausführen werden (siehe Kapitel 3.1.1). Demnach werden zwar weiterhin neue Abkommen vereinbart, aber ein erheblicher Teil davon sind Neufassungen bereits vorhandener Vereinbarungen. Damit bleiben die Abkommen weitgehend auf einen etablierten Kern meist größerer multinationaler Konzerne europäischen Ursprungs beschränkt. Auf der anderen Seite weisen nicht zuletzt diese Neufassungen Vereinbarungselemente auf, die sich durchaus als qualitative Vertiefung begreifen lassen. Solche Neuerungen beziehen sich auf Prozessnormen, die darauf abzielen, Abläufe der Umsetzung zu strukturieren, Akteure und Zuständigkeiten zu benennen oder Regeln für Problemlösungen bereitzustellen. Sie betreffen aber auch themenspezifische Zusatzvereinbarungen zu Themen wie Gleichstellung und Lieferketten. Solche „Vereinbarungssysteme“ zeugen damit von Innovationen und Erneuerungsfähigkeit im Rahmen der Aushandlung globaler Rahmenabkommen– und können als Indikatoren einer neuen Qualität der Abkommen betrachtet werden (so auch Hadwiger 2017). Es ist diese Ambivalenz aus relativer Stagnation und Innovation, die das Bild des Scheidewegs nahelegt. In dieser Situation erscheint es umso wichtiger, die Forschungslücken zu schließen, die zu globalen Rahmenabkommen– trotz einer beachtlichen Anzahl an Beiträgen zum Thema– noch immer bestehen– denn am Scheideweg brauchen die Akteure mehr denn je Orientierungswissen, um Strategien für die Zukunft globaler Rahmenabkommen zu entwickeln. Dazu soll diese Studie einen Beitrag leisten. 1.3 Politische Entwicklungen Eine weitere Auseinandersetzung mit globalen Rahmenabkommen ist auch deshalb gerechtfertigt, weil globale Arbeitsstandards– vor allem in den Län- 31 1 Einleitung sind, umso mehr können Interessenvertretungen diese auch für transnationale Zwecke, also zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen einsetzen. Zugleich können globale Rahmenabkommen eine institutionelle Machtquelle eigener Art sein, sofern sie den Arbeitnehmervertretungen neue Ressourcen eröffnen. Dazu zählen sowohl Informations- und Beteiligungsrechte als auch Ressourcen für Standortbesuche oder die Vernetzung zwischen den Gewerkschaften. Auf diese Weise kann die institutionelle Macht dieser Akteure auch zu einer Machtquelle für lokale Interessenvertretungen werden, die selbst nur über geringere Organisations- oder institutionelle Machtquellen verfügen. – Eine vierte potenzielle Machtquelle schließlich ist die Koalitionsmacht, also die Macht, die sich aus der Bildung von Koalitionen zwischen Gewerkschaften und anderen Akteuren der Zivilgesellschaft ergibt. In diesen Koalitionen können erweiterte Handlungsstrategien wie Boykotte dazu genutzt werden, Druck auf Unternehmen auszuüben. Solche Strategien können der Ausgangspunkt für Verhandlungen über globale Rahmenabkommen sein (Brookes 2019); es gibt jedoch (noch) keine Befunde, dass sie für eine wirksame Umsetzung der Abkommen in nachfolgenden Phasen relevant wären. Allerdings kommen diese Ressourcen nur dann zur Geltung, wenn die Gewerkschaften auch die strategischen Fähigkeiten entwickeln, sie zu nutzen. In der Literatur werden mehrere solcher Fähigkeiten betont (Lévesque/Murray 2010) wie die Fähigkeit, unterschiedliche Interessen und Kulturen der beteiligten Gewerkschaften zusammenzubinden, sich zu vernetzen oder im Umgang mit vergangenen Erfahrungen und neuen Herausforderungen zu lernen. Jede dieser Fähigkeiten ist für sich genommen wichtig. – So ist die die Entwicklung von Vertrauensbeziehungen zwischen den Interessenvertretungen relevant, weil auf dieser Grundlage Informationen fließen oder ein gemeinsames Verständnis von Problemen hergestellt werden kann. Dafür könnte beispielsweise die Erfahrung bedeutsam sein, dass man sich als lokale Gewerkschaft bei einem Problem im Zusammenhang mit globalen Rahmenabkommen an den globalen Gewerkschaftsverband oder die Gewerkschaft am Hauptsitz des Unternehmens wenden kann, die das Problem versteht, aufnimmt und dabei hilft, eine Lösung zu finden. – Zugleich ist es wichtig, die Fähigkeit zu entwickeln, aus Fehlern zu lernen und die Strategie anzupassen. Wenn Verstöße gegen Arbeitsstan- 32 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg dards an einem Standort durch die Eskalierung des Konflikts mit dem lokalen Management nicht gelöst werden konnten, könnte ein Ergebnis solcher Lernprozesse sein, beim nächsten Mal die Unternehmensleitung einzuschalten, damit sie Einfluss auf das lokale Management nimmt. Selbstverständlich kann die tatsächliche Erfahrung auch genau andersherum gelagert sein. – Es existiert aber noch eine weitere Fähigkeit, der in der Umsetzung globaler Rahmenabkommen eine besondere Rolle zukommen dürfte, nämlich die Fähigkeit zur Vernetzung. Damit ist gemeint, Informationen, Interessen, Deutungen und Probleme im Zusammenspiel verschiedener Handlungsebenen– lokal, national, transnational– vermitteln, koordinieren und integrieren zu können (vgl. auch Haipeter/Hertwig/Rosenbohm 2019). Die Bedeutung dieser Fähigkeit erklärt sich aus der Vielfalt der Handlungsebenen in multinationalen Konzernen und Wertschöpfungsketten– von lokalen Standorten über nationale Institutionen bis hin zur Ebene transnationaler Steuerung. Die Nutzung von Ressourcen und die Entwicklung von Fähigkeiten schließlich vollzieht sich unter den Rahmenbedingungen multinationaler Unternehmen und grenzüberschreitender Lieferketten. Diese bilden den Handlungskontext für die Umsetzung globaler Rahmenabkommen. Multinationale Unternehmen können durch ihre Aus- und Verlagerungsstrategien Druck auf Interessenvertretungen und Arbeitsstandards ausüben, auch wenn ein „Regime Shopping“ nicht der Hauptgrund für grenzüberschreitende Optimierung sein sollte. Zugleich ist der strategische Handlungsspielraum von Interessenvertretungen oft auf national gebundene Institutionen, Strategien und Praktiken beschränkt, sodass Interessenvertretungen unterschiedlicher Standorte gegeneinander ausgespielt werden können. Diese Unterschiedlichkeit erhöht sich noch mit Blick auf die unternehmensübergreifenden globalen Produktionsnetzwerke, die verschiedene Wertschöpfungsstufen über Landesgrenzen hinweg verbinden (Coe/Jordhus-Lier 2010). Zudem können die Arbeitsbeziehungen einer Produktion in Netzwerken von extremer Unübersichtlichkeit gekennzeichnet sein, die aus den komplexen Beziehungen zwischen den arbeitspolitischen Akteuren– Unternehmen, Gewerkschaften und betrieblichen Interessenvertretungen – resultiert (Sydow/Helfen 2016). Sozialpartnerschaftliche Beziehungen am Hauptsitz eines Unternehmens beispielsweise haben damit nur eine begrenzte oder gar keine Ausstrahlungskraft für andere Standorte oder Zulieferer. 33 1 Einleitung Für die Organisation der Arbeitnehmerseite haben globale Wertschöpfungsnetzwerke damit erhebliche Implikationen, weil sie eine komplexe Vielfalt von Gewerkschaften und industriellen Beziehungen verbinden, gewerkschaftlich unorganisierte Bereiche entstehen lassen und die Steuerungsfähigkeit zentraler Initiativen schwächen können (Sydow/Helfen 2016). 1.5 Anlage der Untersuchung und Aufbau der Studie Die Frage nach der guten Praxis globaler Rahmenabkommen prägt das Untersuchungsdesign dieser Studie. Im Zentrum der Untersuchung stehen Fallstudi- en in insgesamt zwölf multinationalen Unternehmen, in denen jeweils ein globales Rahmenabkommen existiert, in einem Unternehmen auch ein von Unternehmensseite anerkanntes transnationales gewerkschaftliches Netzwerk. Neben dieser– im Vergleich zu anderen Studien– großen Anzahl von Fällen zeichnet sich unsere Untersuchung auch dadurch aus, dass Augenmerk darauf gerichtet war, jeweils möglichst aktive Fälle der Umsetzung von globalen Rahmenabkommen zu finden. Hierzu setzten wir auf einen doppelten Suchprozess, in dem ausgehend von den Befunden aus der bisherigen Forschung Gespräche mit den Gewerkschaften geführt wurden, in deren Organisationsbereich die Unternehmen angesiedelt sind. Unser Untersuchungssample bildet mithin eine Art Vorreitergruppe bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen. Dieses Kriterium für die Fallauswahl sollte es uns ermöglichen, möglichst valide Aussagen über die Merkmale einer guten Umsetzungspraxis und die damit verbundenen Fragen der Handlungsstrategien und -ressourcen der Interessenvertretungen zu treffen. Wie sich schließlich herausstellen sollte, waren die Praxismuster der Umsetzung trotz dieses Selektionskriteriums überaus unterschiedlich. Für uns ergab sich damit aber die Möglichkeit, neben der guten Praxis auch die Unterschiede der Praktiken und die Gründe dafür zu untersuchen. Zugleich ist die Positivauswahl bei der Bewertung der Ergebnisse und ihrer Verallgemeinerbarkeit in Rechnung zu stellen. Wenn es schon innerhalb unserer Fälle ein starkes Gefälle mit Blick auf die Güte der Praxis globaler Rahmenabkommen gibt, ist anzunehmen, dass dieses Gefälle in Unternehmen jenseits unseres Samples weitaus größer ist und insbesondere Abweichungen nach unten häufig anzutreffen sind. Dies mindert aber nicht den analytischen Wert unserer Befunde zu den Mustern guter Praktiken und die Gründe, die es für ihre Entwicklung gibt. 34 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Neben den Fallstudien haben wir im Rahmen des Forschungsprojekts aus einer zweiten Quelle empirischer Befunde geschöpft, nämlich der Sammlung und Auswertung sämtlicher globaler Rahmenabkommen, die bis zum Untersuchungszeitpunkt abgeschlossen wurden. Die Auswertung der Vereinbarungstexte liefert wichtige Informationen mit Blick auf unseren Untersuchungsgegenstand der guten Praxis globaler Rahmenabkommen, denn die Normen der Abkommen bilden die Handlungsgrundlage für ihre Umsetzung. Deshalb ist die Untersuchung der Entwicklung dieser Normen in der Breite der ausgehandelten globalen Rahmenabkommen ein wichtiges Zusatzelement unserer Analyse. Die weitere Untersuchung ist in acht Kapiteln angelegt. Das dieser Einleitung folgende Kapitel2 blickt kritisch auf den Stand der Literatur und fragt nach Befunden und Forschungsdefiziten zur Frage der Umsetzung globaler Rahmenabkommen. Zwar gibt es mittlerweile eine Forschungsnische, die sich empirisch mit der Umsetzung globaler Rahmenabkommen beschäftigt, doch ist diese Literatur nach wie vor vergleichsweise überschaubar. Obgleich sich hieraus Anhaltspunkte gewinnen lassen, die es erlauben, Analysebereiche für die Umsetzungspraxis in einem Gesamtprozess von der Initialisierung bis zur Nachverhandlung zu systematisieren, findet sich bislang keine umfassende Analyse der Bedingungen und Ursachen einer erfolgreichen Umsetzung. Kapitel3 gibt einen Überblick über die Methoden der Untersuchung und konzentriert sich dabei auf die vergleichende Fallstudienanalyse, die im Kern unserer Untersuchung steht. Grundlage der Fallstudien sind Interviews mit Expert*innen aus Interessenvertretungen und Management, wobei wir Interessenvertretungen an den Hauptsitzen und an ausgewählten Standorten der Unternehmen sowie Vertreter*innen der globalen Gewerkschaftsverbände befragt haben. Das Kapitel enthält einen Überblick über die quantitative Entwicklung globaler Rahmenabkommen und Kurzbeschreibungen des Fallstudiensamples. Die folgenden drei Kapitel 4–6 widmen sich der Analyse und den Wirkungen der Umsetzungsprozesse. Sie gründen sich auf die Ergebnisse unserer Fallstudienanalyse und folgen den oben in Kapitel1.4 skizzierten Erfolgsindikatoren– den Prozessnormen und ihrer Umsetzung, den Handlungsressourcen und -fähigkeiten der Akteure und den substanziellen Ergebnissen vor Ort. Kapitel4 rekonstruiert die Prozessnormen und die daran anschließende Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen in den Unternehmen. Dabei wird sich zeigen, dass diese Normen und ihre Konstruktion die tatsächliche 35 1 Einleitung Umsetzungspraxis deutlich vorstrukturieren. Dies gilt insbesondere beim Vergleich zwischen anlassbezogenen und systematischen Normen sowie zwischen Normen, die neue transnationale Handlungsarenen strukturieren, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist. Kapitel5 legt den Fokus auf die Interessenvertretungen. Es analysiert die Praxis der Interessenvertretungen genauer und fragt nach den Handlungsressourcen der Akteure. Vor allem geht es der Frage nach, inwieweit es den Akteuren gelingt, ihre Handlungsmöglichkeiten im Rahmen der Umsetzung globaler Rahmenabkommen zu steigern– und dadurch die Chance zu erhöhen, die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten in Zukunft weiter verbessern zu können. Dabei wird sich zeigen, dass globale Rahmenabkommen vor allem institutionelle Handlungsressourcen eröffnen, dass sie den Interessenvertretungen aber zugleich auch als Startpunkt für weitergehende Entwicklungen der eigenen Handlungsfähigkeit dienen können, z. B. der Entwicklung von Gewerkschaftsnetzwerken, die sich wiederum positiv auf die Handlungsmöglichkeiten bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen auswirken. Kapitel6 untersucht die substanziellen Ergebnisse vor Ort, die aus der Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen folgen. Dabei wird zunächst deutlich, dass solche Ergebnisse nicht umstandslos bestimmt werden können. Deshalb stützen wir uns vor allem auf konkrete Episoden, die wir in unseren Interviews aufdecken konnten. Diese Episoden zeigen, dass die kollektive Dimension – Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen– im Zentrum der Aktivitäten steht und zugleich die Kanäle eine wichtige Rolle spielen, die die Abkommen für die Kommunikation von Problemen zur Verfügung stellen. Kapitel7 erweitert die Perspektive über multinationale Unternehmen hinaus und geht auf die Einhaltung der in den globalen Rahmenabkommen definierten Arbeitsstandards bei den Zulieferern ein. Diese werden zwar in einer wachsenden Zahl in globale Rahmenabkommen einbezogen, so auch in den meisten von uns untersuchten Fälle. Zugleich aber zeigt sich, dass sie in der praktischen Umsetzung insgesamt deutlich hinter der Behandlung der Probleme in den Kernunternehmen zurückstehen, die die globalen Rahmenabkommen abgeschlossen haben. Kapitel8 legt noch einmal einen gesonderten Fokus auf die Umsetzungsbedingungen globaler Rahmenabkommen und die Identifikation von Barrieren und erleichternden Aspekten im Gesamtprozess. Es geht der Frage nach, was es den Interessenvertretungen erleichtert oder erschwert, eine gute Umsetzungspraxis bei globalen Rahmenabkommen zu erreichen. Dabei zeigt 36 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg sich, dass neben den institutionellen Unterschieden zwischen Hauptsitz- und Standortländern im Hinblick auf Arbeitsrecht und Vertretungskulturen vor allem die Orientierungen und Haltungen des Managements zur Übernahme sozialer Unternehmensverantwortung bedeutsam sind, aber auch die Strukturen der multinationalen Unternehmen und die Komplexität ihrer Lieferketten. In Kapitel9 schließlich werden die Ergebnisse zusammengefasst und in Richtung konkreten Orientierungswissens gebündelt: Welche Prozessnormen globaler Rahmenabkommen unterstützen eine gute Praxis? Welche Handlungsstrategien der Interessenvertretungen sind bei der Verbesserung der Arbeitsstandards wirkungsvoll? Wie können Interessenvertretungen ihre Ressourcen nutzen und ihre Handlungsfähigkeit verbessern? Das Kapitel schließt mit einer Diskussion des Verhältnisses von globalen Rahmenabkommen und der Lieferkettengesetzgebung und gibt einem Ausblick auf weiteren Forschungsbedarf. 37 2 DER FORSCHUNGSSTAND ZUR UMSETZUNG GLOBALER RAHMENABKOMMEN In diesem Kapitel bieten wir einen Überblick über die wissenschaftliche Befundlage zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen. Schon mit den ersten globalen Rahmenabkommen sind gerade auch in der gewerkschaftspolitischen Diskussion unterschiedliche Erwartungen an deren Umsetzung formuliert worden. Einerseits wurden die Abkommen mit multinationalen Unternehmen als ein erreichbares und machbares „second best“ gesehen, d. h. vorteilhaft gegenüber unilateralen Unternehmensinitiativen, anderseits als nachteilig gegenüber einer umfassenden multilateralen Regulierung etwa durch die ILO oder die WTO (so etwa Mund/Priegnitz 2007). In diesem Zusammenhang betonen Mund und Priegnitz (2007) das besondere Potenzial, das unternehmensbezogene Rahmenabkommen für die Stärkung gewerkschaftlicher Zusammenarbeit bieten (ähnlich auch Hammer 2005). Insbesondere bewirkten die explizite Anerkennung der globalen Gewerkschaftsverbände als Verhandlungspartner durch die multinationalen Unternehmen und die (potenzielle) Einbindung lokaler Gewerkschaften, dass die Abkommen die lokalen Arbeitnehmer*innen besser berücksichtigen können als etwa unilaterale Codes of Conduct der Unternehmen (so auch später im Zusammenhang mit dem Rana-Plaza-Abkommen Donaghey/Reinecke 2018). Andererseits heben Autor*innen die Schwierigkeiten bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen hervor. Herrnstadt (2007) etwa weist auf die Regelungsdefizite der ersten Generation von Vereinbarungen hin, die die Umsetzung und praktische Wirksamkeit der Abkommen erschwerten. Er gesteht zwar zu, dass die Abkommen grundsätzlich eine größere Verpflichtungsfähigkeit als freiwillige Verhaltenskodizes multinationaler Unternehmen entfalten können, da sie das Ergebnis von Verhandlungen mit globalen Gewerkschaftsverbänden seien. Sie hätten diese Wirkung allerdings nur, wenn auch die Implementierung und Durchsetzung der Vereinbarungen gewährleistet sei. Andere Autor*innen heben hervor, dass es den globalen Gewerkschaftsverbänden selbst an Ressourcen mangele, sodass sie bei der Umsetzung auf die Unternehmen, lokale Gewerkschaften oder Welt- bzw. Europäische Betriebsräte angewiesen seien (Papadakis 2011; Krzywdzinski/Schröder 2017). Außerdem fehle den Abkommen im Vergleich mit staatlicher Rechtsetzung 38 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg auch die Kraft einer gerichtlichen Durchsetzbarkeit und behördlichen Sanktionierung (Haipeter etal. 2021). Aus diesen verschiedenen Einordnungen ergibt sich die Frage, was die Forschung zwischenzeitlich über die Umsetzung globaler Rahmenabkommen aussagen kann, welche Herausforderungen die vorliegenden Befunde aufzeigen und welche Wissenslücken noch bestehen. Um diesen Fragen nachzugehen, greifen wir im Folgenden auf die Literatur zurück, die die Umsetzung globaler Rahmenabkommen empirisch beleuchtet hat (für einen früheren Überblick Papadakis 2011). Wir diskutieren die Befundlage zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen auf der Grundlage einer systematischen Literaturauswertung von 42 Zeitschriftenartikeln, die zwischen 2002 und 2021 erschienen sind. Dabei leiteten uns vor dem Hintergrund unserer eigenen Fallstudien folgende Fragen: – Welche Umsetzungsebene wurde in der bisherigen Forschung schwerpunktmäßig untersucht? – Welche Phasen des Umsetzungsprozesses wurden dabei betrachtet und welche Aussagen werden insbesondere zur Überwachung, Fallbearbeitung und ergänzenden Maßnahmen wie Bekanntmachung, Schulung, Unterstützung lokaler Gewerkschaftsbildung und präventive Organisationsgestaltung getroffen? 2.1 Auswahl der Veröffentlichungen Bevor wir die inhaltlichen Ergebnisse der bisherigen Umsetzungsforschung zusammenfassen und im Lichte unserer Fallstudien einordnen, möchten wir das für unsere Auswertung herangezogene Material beschreiben (für ein ähnliches Vorgehen vgl. Hennebert/Roberge-Maltais/Coiquaud 2023). Wir stützen uns auf Beiträge, die in wissenschaftlichen Zeitschriften mit Begutachtungsverfahren veröffentlicht wurden und über eigene qualitativ-empirische Befunde zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen berichten. Diese Beiträge wurden überwiegend in Fachzeitschriften für Arbeitsbeziehungen, Management, Unternehmenspolitik und Wirtschaftsethik sowie Arbeitsrecht veröffentlicht. Unser Auswahlkriterium bedeutet, dass es sich um Artikel handelt, in denen qualitative Daten wie Interviews oder Beobachtungen erhoben und ausgewertet werden, um globale Rahmenabkommen in ihrem praktischen Kontext zu erfassen (Yin 2014). Nichtempirische Arbeiten (z. B. Fichter/Sydow 2002; Hammer 2005) und andere Publikationsformen wie Studienberichte 39 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen (z. B. Tørres/Gunnes 2003; Platzer/Rüb 2014), Sammelbände oder Monografien (z. B. Papadakis 2011; Schömann etal. 2008a; Hessler 2012), Buchkapitel (z. B. Helfen 2019) oder Arbeitspapiere (z. B. Hübner 2015; Krzywdzinski/ Schröder 2017) sind in der folgenden Darstellung also nicht erfasst. Dadurch wird die Erfassung der vielschichtigen Befundlage der empirischen Forschung zu globalen Rahmenabkommen unserer Ansicht nach nicht wesentlich beeinträchtigt, da diese anderweitig publizierten Ergebnisse in vielen Fällen auch direkt oder indirekt in die hier berücksichtigten Zeitschriftenartikel eingeflossen sind. Zugleich ist darauf hinzuweisen, dass manche Artikel zwar unterschiedliche inhaltliche Schwerpunkte aufweisen, aber dennoch aus dem gleichen Projektkontext stammen. Um die Erkenntnisse aus diesem Quellenmaterial einordnen zu können, ist es hilfreich, einige Anhaltspunkte zur Bandbreite der berücksichtigten Artikel zu geben, auch wenn sich die qualitative Anlage der untersuchten Aufsätze für exakte Quantifizierungen wenig eignet. Alle einbezogenen Artikel beinhalten interviewbasierte Fallstudien zu einzelnen (15) oder mehreren Unternehmen im Vergleich (27), die globale Rahmenabkommen abgeschlossen haben. Insgesamt wurden etwas mehr als drei Dutzend multinationale Unternehmen mit globalen Rahmenabkommen untersucht. Dem stehen insgesamt 124 multinationale Unternehmen gegenüber, die im Zeitverlauf von 1994 bis 2021 an mindestens einem globalen Rahmenabkommen beteiligt waren (Kirsch/Puhl/Rosenbohm 2023). In den Aufsätzen wurde die Umsetzung der Abkommen– ihrer tatsächlichen Verbreitung entsprechend (siehe im Detail Kapitel 3.1.1) – fast ausnahmslos bei Unternehmen aus der Europäischen Union, vor allem aus Deutschland, Frankreich und Skandinavien untersucht, und dies in über 20 Standortländern auf allen Kontinenten. 2.2 Schwerpunkte der bisherigen Umsetzungsforschung Auch wenn man also sagen kann, dass sich mittlerweile eine nennenswerte spezialisierte Forschung zu globalen Rahmenabkommen etabliert hat, zeigen die nachfolgenden Betrachtungen, dass es nach wie vor großen Forschungsbedarf zur Umsetzung gibt. Wir stützen diese Einschätzung nicht zuletzt auf die Beobachtung, dass die veröffentlichten Ergebnisse nur schwer entlang der Bandbreite diverser landes-, unternehmens- und sektorspezifischer Zusammenhänge einzuordnen sind, die die Umsetzung eines besonderen arbeitspolitischen Instrumentes wie den globalen Rahmenabkommen kennzeichnen. 40 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Vor allem aber geben sie keine kohärenten Hinweise auf die Muster und Bedingungen einer guten Umsetzungspraxis, die im Zentrum unserer Forschung steht. Diese Einschätzung soll kurz erläutert werden: Hierzu unterteilen wir die Veröffentlichungen anhand von zwei Merkmalen in vier Gruppen (siehe Tabelle2). Zunächst unterscheiden wir, ob die Aufsätze einen einzelnen Fall betrachten oder eine fallvergleichende Perspektive einnehmen. Dann betrachten wir, ob sie sich auf die zentrale Ebene des Abkommens konzentrieren oder auch Akteure aus lokalen Standorten in die Betrachtung miteinbeziehen. Aus dieser Darstellung ergibt sich, dass bislang nur verhältnismäßig wenige Beiträge veröffentlicht wurden, die in einem vergleichenden Studiendesign auch die lokale Ebene der Umsetzung berücksichtigen (insgesamt 14Aufsätze). Die meisten Aufsätze dieser Art können nur auf wenige Vergleichsfälle zurückgreifen, beispielsweise Gregoratti und Miller 2011 (zwei Fälle), Nifourou 2012 (zwei Fälle) oder Helfen, Schüßler und Stevis 2016 (vier Fälle). Eine Ausnahme stellt hier eine Studie zu französischen Unternehmen von Bourguignon, Garaudel und Porcher (2019) mit zehn Fällen dar. Die übrigen Aufsätze, die – meist ausschnittweise– auch die lokale Ebene miteinbeziehen, sind einzelfallbezogen. Sie betrachten etwa, ob die lokalen Akteure an verschiedenen Standorten desselben Unternehmens die Abkommen kennen und nutzen oder wie die Einhaltung vor Ort überwacht wird (z. B. Robinson 2010; Davies etal. 2011). Relativ selten sind Texte, die auch die Lieferketten vor Ort in ihre Untersuchung miteinbeziehen. Es konnten nur drei Einzelfallstudien dieser Art identifiziert werden (Kaltenborn/Neset/ Tabelle2 Anzahl der qualitativ-empirischen Veröffentlichungen zu globalen Rahmenabkommen Einzelfall betrachtung vergleichende Fallbetrachtung insgesamt Fokus auf zentraler Ebene 5 13 18 lokale und zentrale Ebene 10 14 24 insgesamt 15 27 42 Quelle: eigene Darstellung 47 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen unrechtmäßige oder illegale Entlassung von Gewerkschafter*innen oder anderen Beschäftigten und die Verletzung von Tarifverträgen (Fichter/Helfen/ Sydow 2011; Fichter/Stevis/Helfen 2012; Niforou 2014; Gregoratti/Miller 2011). Fälle von Verstößen gegen das Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit werden nur sehr selten thematisiert (Fichter/Helfen/Sydow 2011). Des Weiteren werden Standardverletzungen bei den Arbeitsbedingungen thematisiert, insbesondere in Bezug auf Gesundheits- und Arbeitsschutz, und Fälle von ausbleibenden Lohnzahlungen beschrieben (Fichter/Helfen/Sydow 2011; Barreau/Havard/Ngaha Bah 2020; Bennett/Hammer/Jenkins 2021). Zwei Studien berichten vom Nutzen des Abkommens, um im Falle von Standortschließungen bessere Bedingungen für die betroffenen Beschäftigten zu erreichen (Barreau/Havard/Ngaha Bah 2020; Bennett/Hammer/Jenkins 2021). Einzelne Studien zeigen zudem auf, wie globale Rahmenabkommen genutzt werden, um Verstöße bei Zulieferern zu bearbeiten. Gregoratti und Miller (2011) beobachten die flächendeckende Einführung von unbefristeten Arbeitsverträgen bei River Rich, einem Zulieferer von Inditex aus Kambodscha, als Folge des Abkommens. In der Studie von Bennett, Hammer und Jenkins (2021) wird erläutert, wie das Abkommen speziell für die Mobilisierung nicht gewerkschaftlich organisierter Mitarbeiter*innen eines Zulieferers von Inditex in der Türkei eingesetzt wurde. Wenn die Überwachung globaler Rahmenabkommen dazu führt, dass Standardverletzungen gemeldet werden, gelangen diese Meldungen oftmals von den lokalen Akteuren über die Arbeitnehmervertreter*innen in die Unternehmenszentrale (Kaltenborn/Neset/Norpoth 2020; Mustchin/Lucio 2017). In diesem Fall werden von der Unternehmenszentrale aus Initiativen gestartet, um genauere Informationen einzuholen (Mustchin/Lucio 2017) und die Akteure vor Ort in die Problemlösung einzubeziehen. Folglich identifizieren mehrere Studien den direkten Einbezug der zentralen Unternehmensebene als wichtigen Erfolgsfaktor im Umgang mit Verletzungen des Abkommens (Fichter/Helfen/Sydow 2011; Mustchin/Lucio 2017; Kaltenborn/ Neset/Norpoth 2020). Substanzielle Ergebnisse sind den Befunden zufolge vor allem dann zu erwarten, wenn die Fallbearbeitung zur Verbesserung der Arbeitsstandards vor Ort durchgeführt wird. Als Beispiele werden die Wiedereinstellung von entlassenen Gewerkschafter*innen und die Anerkennung von Gewerkschaften genannt (Gregoratti/Miller 2011; Sydow etal. 2014; Barreau/Havard/Ngaha Bah 2020; Kaltenborn/Neset/Norpoth 2020; Hennebert/Fairbrother/Lévesque 2012). 48 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Zudem wird von Verbesserungen vor Ort berichtet, indem das lokale Management diszipliniert wird (Mustchin/Lucio 2017), Arbeitszeitregelungen eingehalten werden (Barreau/Havard/Ngaha Bah 2020), Mitarbeiter*innen verschiedener Standortländer bei Lohnbestandteilen gleichgestellt werden (Mustchin/Lucio 2017) oder Maßnahmen zu Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz ergriffen werden (Bourque etal. 2021). Es wird aber auch herausgestellt, dass die Fallbearbeitung mitunter ein langwieriger und unsicherer Prozess sein kann, selbst bei den Unternehmen, die eine Fallbearbeitungspraxis haben (Gregoratti/Miller 2011; Nifourou 2012 und 2014; Fichter/McCallum 2015; Williams/Davies/Chinguno 2015; Helfen/Schüßler/Stevis 2016). Beispiele zeigen, dass die Probleme vor Ort gravierend sein müssen, bevor sie in die Verfahren der Zentrale einfließen (Davies etal. 2011), auch wenn gelegentlich weniger schwerwiegende Themen zügig bearbeitet werden (Whittall etal. 2017). Eine Reihe lokaler Kontroversen, darunter auch schwerwiegende Auseinandersetzungen um die Anerkennung lokaler Gewerkschaften oder Gesundheits- und Sicherheitsfragen, konnten in manchen Fällen trotz mehrerer Anläufe nicht mithilfe der Abkommen gelöst werden (z. B. Fichter/Stevis/Helfen 2012; Gregoratti/Miller 2011). In einer Studie werden die Ursachen für die beobachtbaren Unterschiede bei der Fallbearbeitung in der Organisation des Konfliktlösungsmechanismus verortet (Helfen/Schüßler/Stevis 2016). Die Autor*innen arbeiten heraus, dass es vor allem auf die Gewerkschaften und Beschäftigtenvertreter*innen im Herkunftsland der Unternehmen ankommt, wenn es gilt, eine erfolgreiche Fallbearbeitung in Konfliktfällen herbeizuführen. In den dort untersuchten Fällen sind bei zwei schwedischen Unternehmen die Informationswege definiert und das Vorgehen ist formal geregelt: Neben der Konsultation in regelmäßigen Treffen steht in beiden Unternehmen eine eigens geschaffene Referenzgruppe aus Management und Beschäftigtenvertretung zur Fallbearbeitung zur Verfügung, die Konfliktlösung schließt im Bedarfsfall ein formales Schiedsverfahren ein. In zwei weiteren dort untersuchten Fällen bleibt das Verfahren „ad hoc“, d. h. es wird auf etwaige Konflikte reagiert und das Management behält sich vor, die notwendigen Reaktionen auf Beschwerden zu definieren. Im Ergebnis zeigen die ersten beiden Fälle mit geregeltem Verfahren eine erfolgreiche Bearbeitung von einzelnen Konflikten, die beiden anderen Fälle mit einem eher informellen Vorgehen hingegen weisen keine positiven Ergebnisse einer Fallbearbeitung auf (Helfen/Schüßler/Stevis 2016). Auch andere Texte weisen darauf hin, dass ein wenig geregelter Umgang mit Konflikt- 49 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen fällen hinderlich für eine erfolgreiche Fallbearbeitung ist: Es kommt zu einer wenig responsiven Fallbearbeitung, in der spät und zögerlich auf gemeldete Fälle reagiert wird, was das Vertrauen der lokalen Akteure in die Umsetzung der Abkommen schwächen kann (Riisgaard 2005; Helfen/Sydow 2013). Die Fallbearbeitung hängt aber auch davon ab, auf welche Weise unterschiedliche Akteursgruppen vor Ort eingebunden sind. So stellen Kaltenborn, Neset und Norpoth (2020) bei ihrem Fall fest, dass Konfliktfälle ausschließlich von Gewerkschaften eingebracht werden, die auch Teil des durch das Abkommen eingesetzten Komitees sind. Andere Gewerkschaften beteiligen sich nicht, auch wenn sie angesprochen werden (ähnlich Bourque etal. 2021). Fichter, Helfen und Sydow (2011) beobachten zudem einen Fall, in dem die Vorbehalte der US-amerikanischen Gewerkschaften gegenüber globalen Rahmenabkommen eine Fallbearbeitung maßgeblich erschweren. Des Weiteren kann die Fallbearbeitung von den institutionellen Unterschieden der Arbeitnehmervertretung auf zentraler Ebene beeinflusst werden. Beispielsweise scheinen schwedische Gewerkschaften auf der Grundlage rein gewerkschaftlicher Interessenvertretungsstrukturen in den Betrieben eher bereit, formalisierte Strukturen aufzusetzen, die auch die globalen Gewerkschaftsverbände direkt miteinbeziehen, während deutsche Arbeitnehmer vertreter*innen das komplexe duale Gefüge aus betrieblicher Mitbestimmung und Gewerkschaftsvertretung berücksichtigen müssen und daher weiteren Gremien und nichtbetrieblichen Akteursgruppen mitunter skeptisch gegenüberstehen (Helfen/Schüßler/Stevis 2016). In einem anderen Fall zeigt sich jedoch, dass es auch in monistischen Vertretungsstrukturen wie den schwedischen zu einer eingeschränkten organisationalen Verankerung der Fallbearbeitung im Unternehmen kommen kann, wenn sich die zentralen Akteure auf Beschäftigtenseite stark auf lokales Organizing konzentrieren (Sydow etal. 2014). Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Fallbearbeitung das am häufigsten untersuchte Element der Umsetzungspraxis ist. Dennoch lässt die Forschung auch hier viele Fragezeichen. So bleibt insbesondere ungeklärt, welchen Einfluss welche Prozessnormen der Abkommen für die erfolgreiche Fallbearbeitung haben, wie diese Normen praktisch mit welchem Ergebnis genutzt werden und welche Rolle verschiedenen Akteuren in erfolgreichen Konfliktlösungsprozessen zukommt – etwa globalen Gewerkschaftsverbänden oder transnationalen Gewerkschaftsnetzwerken. Diesen Fragen gehen wir mit Blick auf die Identifikation guter Praxis in unseren nachfolgenden Fallstudien vertiefend nach. 50 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 2.3.3 Ergänzende Maßnahmen Unter ergänzenden Maßnahmen verstehen wir hier Aktivitäten und Programme, die die Umsetzung globaler Rahmenabkommen grundsätzlich fördern sollen. Ergänzenden Maßnahmen beziehen sich also nicht ausschließlich auf die Bearbeitung eines einzelnen Konfliktfalls, sondern reichen über besondere lokale Konstellationen hinaus, umfassen mehrere Zeitpunkte und wirken tendenziell präventiv (Kirsch/Puhl/Rosenbohm 2023). In den betrachteten Aufsätzen finden sich folgende Maßnahmen dieser Art: Maßnahmen zur Bekanntmachung des Bestehens und der Inhalte des Abkommens, zur Schulung von Mitarbeiter*innen und zur Förderung lokaler Gewerkschaften. In zwölf der hier betrachteten Aufsätze wird das Thema der Bekanntmachung der Abkommen aufgegriffen. In den positiven Beispielen für die aktive Verbreitung des Abkommen werden verschiedenen Kanäle genutzt (Barreau/ Havard/Ngaha Bah 2021; Sydow etal. 2014; Wills 2002). Unternehmensintern können das elektronische Medien (Intranet), Aushänge in den Betrieben oder Informationen für neue Beschäftigte in deren Vertragsunterlagen sein. Eine für die allgemeine Öffentlichkeit zugängliche Verbreitung kann auf der Website der Unternehmen und der globalen Gewerkschaftsverbände oder in Pressemitteilungen stattfinden. Die Verbreitung der Abkommen kann auch ihre Übersetzung in lokale Sprachen umfassen. Manchmal ist das Management an der Verbreitung beteiligt (z. B. Sydow etal. 2014), manchmal geschieht sie ausschließlich durch die Gewerkschaften (z. B. Riisgaard 2005). Vergleichsweise oft wird in den Aufsätzen jedoch über eine fehlende Bekanntmachung der Abkommen berichtet. In mehreren Fällen wurde festgestellt, dass das Abkommen weder den lokalen Manager*innen noch den lokalen Gewerkschaften oder den Beschäftigten in den Fabriken bekannt ist (Riisgaard 2005; Niforou 2012 und 2014; Sydow etal. 2014; Fichter/McCallum 2015; Williams/Davies/Chinguno 2015). Bei Riisgaard (2005) scheinen die Gründe hierfür eher auf lokaler Ebene zu liegen, da der Kenntnisstand über das gleiche Abkommen zwischen verschiedenen Ländern stark variiert. Eine mangelhafte oder selektive Bekanntmachung globaler Rahmenabkommen birgt für die Umsetzungspraxis die naheliegende Gefahr, dass das fehlende Wissen über das Abkommen seine Nutzung an den Standorten vor Ort nahezu unmöglich macht. Fichter und McCallum (2015) kritisieren in diesem Zusammenhang zudem, dass insbesondere eine selektive Informationspolitik dazu führen kann, dass sich 51 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen „eine arbeitgeberfreundliche Dynamik [entwickelt], bei der sich die globalen Gewerkschaftsverbände und ihre nationalen Mitgliedsorganisationen in den Ländern, in denen die multinationalen Unternehmen ihren Sitz haben, als selbsternannte Stimme der Arbeitnehmer positionieren“ (Fichter/McCallum 2015, S.S70; übersetzt durch die Autor*innen). Immerhin wird in fünf Aufsätzen über Maßnahmen zur Schulung an internationalen Standorten berichtet (Sydow et al. 2014; Fichter/McCallum 2015; Barreau/Havard/Ngaha Bah 2021; Hennebert/Fairbrother/Lévesque 2012; Seignour/Vercher 2011). Aufgrund der naheliegenden Bedeutung von Schulungen für die Umsetzungspraxis nehmen verschiedene Texte die spärlichen Befunde zu dieser Thematik zum Anlass, Empfehlungen auszusprechen. So wird beispielsweise angeregt, mehr Schulungen unter Beteiligung der globalen Gewerkschaftsverbände durchzuführen, um lokale Verhandlungskompetenzen zu stärken (Fichter/McCallum 2015), oder bei knappen Ressourcen mit einer Auswahl an Landesstandorten nach Priorität zu starten (Sydow etal. 2014). Barreau, Havard und Ngaha Bah (2021) stellen einen Fall vor, in dem eine digitale Informationsplattform das unternehmensweite Lernen über gute Praktiken unterstützen soll, um so eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Gesamtunternehmen zu erreichen. Über die Bekanntmachung und Schulungen hinaus werden in der Literatur einzelne Fälle von Maßnahmen berichtet, die die Bildung lokaler Gewerkschaften unmittelbar fördern sollen. Die Befunde zur Förderung von lokalen Gewerkschaften im Sinne eines „local capacity building“ (z. B. Lévesque etal. 2018) stellen jedoch eine Ausnahme dar. Zwei Aufsätze berichten über ein Unternehmen, das aktiv mit dem globalen Gewerkschaftsverband kooperiert, um die gewerkschaftliche Organisation in ausgewählten Standortländern zu fördern (Sydow etal. 2014; Fichter/McCallum 2015). Bei Mustchin und Lucio (2017) wird den Gewerkschaften lokal ein besserer Zugang zu Zeit arbeiter*innen gewährt. Die ausgewerteten Aufsätze vermitteln insgesamt eher den Eindruck, dass ergänzende Maßnahmen– gerade auch im Sinne eines veränderten Managementprozesses und präventiver Organisationsgestaltung aufseiten der Unternehmen– selten sind; reaktive Fallbearbeitungen scheinen bei der Umsetzung der Abkommen zu überwiegen (so etwa Sydow et al. 2014). Wenn allerdings ergänzende Maßnahmen angetroffen werden, sind diese mit substanziellen Verbesserungen verbunden, wenn auch mit eher indirekter Wirkung auf die Arbeitsstandards vor Ort. Dies gilt etwa für die Information über Existenz und Inhalte des Abkommens oder die Durchführung von 52 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Schulungsmaßnahmen, aber auch für Maßnahmen zur Förderung lokaler Gewerkschaften. Gerade in Bezug auf die ergänzenden Maßnahmen lässt die bisherige Forschung große Lücken, die auch unsere Studie nur begrenzt bearbeiten kann. Diese Lücken werfen die Frage auf, wie die Arbeitnehmer*innen systematisch in die Umsetzung eingebunden werden können, und zwar insbesondere, auf welche Weise die Beschäftigten vor Ort in die Lage versetzt werden, die aus den globalen Rahmenabkommen erwachsenden Rechte geltend zu machen. Zudem stellt sich die Frage, wie das lokale Management über Information und Schulungen hinaus im Bedarfsfall substanzielle Verbesserungen vor Ort herbeiführen kann. Unsere Fallstudienbetrachtung zur lokalen Umsetzung liefert hier zumindest weitere Teilerkenntnisse (siehe Kapitel6 und Kapitel7). 2.4 Zusammenfassung Unser Überblick über eine Auswahl der bisherigen qualitativ-empirischen Forschung zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen zeigt, dass bereits wichtige Fortschritte erzielt wurden, die zu einem besseren Verständnis der Umsetzung führen. Insbesondere wird die Umsetzung als ein eigenständiger Prozess mit verschiedenen Prozessschritten von der Aushandlung über die Fallbearbeitung bis hin zur Evaluation erkennbar, in denen die Akteure auf zentraler und lokaler Ebene zusammenwirken. Auf diese Weise wird zugleich die Umsetzung von Rahmenabkommen als soziale Praxis erkennbar. Allerdings bestehen– nicht nur im Detail– noch große Wissenslücken zur Umsetzung, die wir in den folgenden Kapiteln zumindest teilweise schließen möchten. Zum einen wurden Abkommen zwar häufig auf der zentralen Ebene konzernbezogener Arbeitsbeziehungen untersucht, allerdings bezieht sich dies nur auf einen eingeschränkten Teil der dortigen Umsetzungsmaßnahmen. Insbesondere fehlt eine systematische Betrachtung der dort aufgespannten Verhandlungsarena in Verbindung mit den Prozessnormen zur Umsetzung sowie die Rolle, die Arbeitnehmervertretungen dabei spielen. Hier liefert Kapitel4 wichtige Einsichten. Auch wurden die Akteure aufseiten der Arbeitnehmervertretungen bislang selten präzise beschrieben und ihre Handlungsressourcen und -möglich- keiten selten eruiert, insbesondere mit Blick auf die Verbindungen zur lokalen Ebene (Kapitel5), die sich mithilfe globaler Rahmenabkommen eröffnen bzw. eröffnet werden sollen. Die lokale Umsetzung ist ebenfalls im Zusam- 53 2 Der Forschungsstand zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen menspiel mit den Prozessen auf der Zentralebene und unter Berücksichtigung der lokalen Lieferbeziehungen immer noch vergleichsweise wenig erforscht. Hier liefern Kapitel 6 und Kapitel 7 wichtige Einzelbefunde aus unseren Fällen. Schließlich können wir zu einer Systematisierung der strukturellen Handlungsbedingungen einer guten Umsetzungspraxis beitragen, die in der Literatur bislang eher ad hoc eingeführt wurden (Kapitel8). 54 3 UNTERSUCHUNGSFELD UND UNTERSUCHUNGSFÄLLE Im Zentrum unserer Studie steht die Untersuchung der praktischen Umsetzung und Wirksamkeit globaler Rahmenabkommen anhand von Fallstudien in ausgewählten multinationalen Unternehmen. Dabei haben wir das Augenmerk vor allem auf Muster und Bedingungen einer guten Umsetzungspraxis gelegt. Es sind vor allem drei Kriterien, die wir dafür in Anschlag gebracht haben: die Prozessnormen der Vereinbarung und die praktische Wirksamkeit ihrer Umsetzung (siehe Kapitel4), die Stärkung der Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungen (siehe Kapitel5) und die Erzielung von substanziellen Ergebnissen in Form der Verbesserung von Arbeitsstandards (siehe Kapitel6 und Kapitel7). Als zentrale Untersuchungsmethode dafür diente die Fallstudienanalyse. Fallstudien bieten sich für die Untersuchung von Umsetzungsprozessen globaler Rahmenabkommen besonders an, weil daran eine Vielzahl an Akteuren auf unterschiedlichen Ebenen mit unterschiedlichen Interessen, Ressourcen, Funktionen und Organisationszusammenhängen beteiligt sind. Fallstudien ermöglichen die Analyse komplexer Interaktionen und Prozesse in und rund um Organisationen, da sich mit ihrer Hilfe die Mechanismen nachverfolgen lassen, die– im Kontext unserer Untersuchung– eine gute Umsetzungspraxis zum Ergebnis haben. Zudem können Informationen über verschiedene Handlungsbedingungen und Perspektiven verschiedener Akteure miteinbezogen werden (Pflüger/Pongratz/Trinczek 2017). Bevor wir näher beschreiben, wie die Fallunternehmen und Standortländer für das Untersuchungssample ausgewählt wurden (Kapitel3.2) und welche Erhebungs- und Auswertungsmethoden wir angewendet haben (Kapitel3.3), wollen wir zunächst den Blick auf das gesamte Untersuchungsfeld der globalen Rahmenabkommen richten. Dazu geben wir im folgenden Kapitel3.1 einen Überblick, in welchen multinationalen Unternehmen globale Rahmenabkommen zu finden sind und wie sich deren Zahl in den letzten Jahren entwickelt hat. Auf diese Weise lassen sich unsere Untersuchungsfälle im Untersuchungsfeld verorten. Daran anschließend folgen Kurzbeschreibungen unserer Untersuchungsfälle (Kapitel3.4). 55 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle 3.1 Globale Rahmenabkommen als Forschungsfeld Die nachfolgende Analyse knüpft an frühere Bestandsaufnahmen an (z. B. Dehnen 2014; Fichter/Helfen/Sydow 2011; Hadwiger 2018; Müller/Platzer/ Rüb 2012; Papadakis 2011; Rehfeldt 2021; Schömann etal. 2008a; Telljohann etal. 2009) und greift dabei auf eine Datenbank verfügbarer globaler Rahmenabkommen zurück, die wir im Rahmen unseres Forschungsprojekts aufgebaut haben. Als Ausgangspunkt dafür dienten sowohl vorherige Veröffentlichungen (Hadwiger 2018; Fichter/Helfen/Sydow 2011) als auch die EU-/ ILO-Datenbank zu transnationalen Betriebsvereinbarungen, die jedoch lediglich transnationale Vereinbarungen bis zum Jahr 2018 enthält. Wir haben den Datenbestand daher durch eigene Recherchen auf Websites der globalen Gewerkschaftsverbände und der multinationalen Unternehmen aktualisiert. Zusätzlich wurden die globalen Gewerkschaftsverbände kontaktiert, um fehlende Texte zu ergänzen und die Gültigkeit der Abkommen zu überprüfen. Auf diese Weise konnten wir in unserer Datenbank sämtliche globale Rahmenabkommen erfassen, die bis Ende des Jahres 2020 abgeschlossen wurden. Als formal gültig konnten wir 132 Abkommen identifizieren, die für 104 Unternehmen gelten. Diese Angabe beschränkt sich auf die formale Gültigkeit, bezieht aber in diesem Schritt nicht mit ein, ob und wie die Abkommen in der Praxis tatsächlich gelebt und umgesetzt werden (siehe dazu unsere Fallstudienergebnisse in Kapitel4 bis Kapitel7). Als globales Rahmenabkommen fassen wir dabei Vereinbarungen, die zwischen einem multinationalen Unternehmen und mindestens einem globalen Gewerkschaftsverband abgeschlossen wurden, eine globale Gültigkeit aufweisen und sich auf internationale Arbeitsstandards beziehen (Fichter/ Stevis/Helfen 2012). Dieser Definition entsprechend wurden Abkommen von der Analyse ausgeschlossen, die keine globale, sondern lediglich regionale Gültigkeit haben. Hierzu zählt beispielsweise das zwischen dem globalen Gewerkschaftsverband für die Lebensmittelindustrie (IUF) und dem Unternehmen Chiquita abgeschlossene Rahmenabkommen. Zudem wurden nur solche Vereinbarungen berücksichtigt, die zwischen einem globalen Gewerkschaftsverband und einem multinationalen Unternehmen im engeren Sinne abgeschlossen wurden. Damit bleiben „Multistakeholder-Abkommen“ außen vor, die sich u. a. durch eine komplexere Akteurskonstellation aus mehreren Unternehmen, staatlichen Institutionen, Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen auszeichnen (zum sogenannten Rana-Plaza-Abkommen vgl. Ashwin/Kaber/Schüßler 2020). 56 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Für unsere Datenbank haben wir zum einen grundlegende Merkmale der globalen Rahmenabkommen erfasst, darunter die Gültigkeit, das Jahr des Abschlusses und die Einordnung weiterer Abschlüsse und Nebenabkommen. Zum anderen haben wir die Inhalte der Abkommen mit MAXQDA codiert. Die Codes beziehen sich einerseits auf formale Angaben zum Abkommen, darunter Vertragsparteien, Geltungsbereich oder Laufzeit, identifizieren andererseits aber auch die Referenzen zu Arbeitsstandards wie z. B. den ILO- Kernarbeitsnormen. Vor allem aber berücksichtigen sie die in den Abkommen kodifizierten prozeduralen Normen, die sich auf die Umsetzungsprozesse der Vereinbarungen beziehen. Hier haben wir im Detail analysiert, welche Akteure die Einhaltung der in den Vereinbarungen definierten Arbeitsstandards überwachen, welche Regelungen zu Verstößen gegen die Standards enthalten sind und inwiefern sich die Regelungen auch auf die Zulieferer erstrecken (zur inhaltlichen Auswertung der globalen Rahmenabkommen vgl. Kirsch/Puhl/ Rosenbohm 2023). Schließlich haben wir den Versuch unternommen, diese Analyse mithilfe weiterer Datenbanken mit sekundär erhobenen Unternehmensdaten zu unterfüttern. Dazu haben wir vor allem die Unternehmensdatenbanken Refinitiv Eikon, Datastream und Orbis Europe genutzt und Leerstellen– wo möglich – mithilfe von Geschäftsberichten der multinationalen Unternehmen ergänzt. Die für die Analyse relevanten Daten umfassen Unternehmenscharakteristika wie Gesellschaftsform, Besitzverhältnisse, Industriezugehörigkeit, geografische Herkunft, Positionierung in internationalen Unternehmensrankings und Beschäftigtenzahlen. 3.1.1 Verbreitung und Entwicklung globaler Rahmenabkommen Bisherige Studien zur Verbreitung globaler Rahmenabkommen stellen zwar eine hohe Entwicklungsdynamik hinsichtlich der Abschlüsse von Abkommen fest, beziehen sich aber insbesondere auf die Entstehungsphase der Abkommen und die Entwicklung bis Mitte der 2010er Jahre. Nur wenige neue Studien (z. B. Rehfeldt 2021) betrachten die jüngere Entwicklung globaler Rahmenabkommen. Hier wird in erster Linie eine Stagnation der Verbreitung in den vergangenen Jahren betont. Wir wollen im Folgenden zum einen auf die Unternehmen mit globalen Rahmenabkommen blicken, zum anderen die Entwicklung der Gesamtzahl globaler Rahmenabkommen in den Blick nehmen. Diese zwei Betrachtungs- 63 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle – Erstens zeigt sich, dass die bloße Zahl der abgeschlossenen globalen Rahmenabkommen zwar weiter zunimmt– wenn auch weniger stark als zu Beginn der 2010er Jahre–, aber die Zahl der dadurch erfassten Unternehmen und der erreichten Beschäftigten insgesamt beschränkt bleibt. Nach wie vor sind es vor allem multinationale Unternehmen mit Hauptsitz in der Europäischen Union, die solche Abkommen mit den globalen Gewerkschaftsverbänden abschließen. Außerdem zeigt sich, dass die Entwicklung weniger von echten Neuabschlüssen getragen wird als davon, dass Unternehmen, in denen bereits ein globales Rahmenabkommen besteht, weitere Abkommen abschließen. Das können Nachfolgeabkommen oder aber weitere Abkommen sein, die zu spezifischen Themen abgeschlossen werden. – Zweitens geht die skizzierte quantitative Entwicklung mit einer inhaltlichen Vertiefung der Abkommen einher. Der Blick auf die quantitative Entwicklung der Abkommen ist somit nur die eine Seite der Medaille. Insbesondere die jüngeren Vereinbarungstexte enthalten häufiger Maßnahmen zur Umsetzung, die auch detaillierter beschrieben werden. Gerade mit der Etablierung von Prozessnormen, in denen festgelegt wird, wie die Einhaltung der Arbeitsstandards in den Unternehmen sichergestellt werden soll, verbessert sich die Qualität globaler Rahmenabkommen. Der bloße Blick auf die Vereinbarungstexte ist allerdings nicht ausreichend, wenn man sich für die praktische Umsetzung und Wirksamkeit globaler Rahmenabkommen interessiert. Auf Grundlage einer solchen Analyse bliebe nämlich ungeklärt, ob die Abkommen auch mit Leben gefüllt werden, wie die geschilderten Maßnahmen praktisch angewendet werden, ob die Inhalte den Beschäftigten bekannt sind und ob Verstöße tatsächlich gemeldet bzw. Probleme entdeckt und entsprechende Fälle bearbeitet werden. Daher stellen wir die Untersuchung der praktischen Umsetzung und Wirksamkeit globaler Rahmenabkommen anhand von Fallstudien in ausgewählten multinationalen Unternehmen in das Zentrum unserer Studie. Wie wir hierbei methodisch vorgegangen sind, beschreiben wir in den folgenden Abschnitten. 3.2 Fallauswahl und Auswahl der Standorte für die Fallstudien Unsere Analyse zielt darauf, sowohl verschiedene globale Rahmenabkommen mitsamt ihren Umsetzungspraktiken miteinander zu vergleichen und zu typo- 64 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg logisieren als auch die konkreten Umsetzungsprozesse und die dafür ursächlichen Faktoren in den einzelnen Fällen eingehender zu untersuchen (George/ Bennett 2005). Es geht uns also darum, in der Breite mehrere multinationale Unternehmen und ihre Rahmenabkommen als Grundlage für die Typologiebildung abzudecken, und zugleich in der Tiefe zu analysieren, wie und warum globale Rahmenabkommen praktisch wirksam sind, und zwar von der transnationalen Ebene bis zu konkreten Wirkungen auf lokaler Ebene. Wir haben uns deshalb entschieden, in diesem Rahmen zwölf Fallunternehmen auszuwählen– eine Anzahl, die es uns ermöglichen sollte, Breite und Tiefe der Analyse miteinander zu verbinden. Der Untersuchungsfall ist dabei jedoch nicht das Unternehmen in seiner Gesamtheit, sondern die Praktiken in diesen Unternehmen rund um die Umsetzung globaler Rahmenabkommen und die hieran beteiligten Akteure vornehmlich aufseiten der Interessenvertretungen. Aus Gründen der Vergleichbarkeit und Machbarkeit sollten alle Fälle im verarbeitenden Gewerbe angesiedelt sein. Auf dieser Grundlage erfolgte die Fallauswahl anhand von zwei Kriterien. Das erste Kriterium war der Abschluss eines globalen Rahmenabkommens. Ergänzend dazu wollten wir auch alternative– und mit Blick auf die Frage der Arbeitsstandards funktional äquivalente– Ansätze zur Umsetzung globaler Arbeitsstandards miteinbeziehen, da globale Rahmenabkommen nicht die einzige Möglichkeit dafür sind. Um dies zu gewährleisten, haben wir mit dem Fall Verbund auch einen Kontrastfall betrachtet, der auf einem vertraglich formalisierten Gewerkschaftsnetzwerk beruht, das als Instrument des sozialen Dialogs dienen soll. Auf diese Weise sollen zumindest erste Eindrücke zu Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen den unterschiedlichen Regelungsformen gesammelt werden. Das zweite Kriterium bezüglich der Fallauswahl bestand darin, nur Fälle in die Analyse miteinzubeziehen, in denen es auch tatsächlich eine Umsetzungspraxis gibt. Bei genauerer Betrachtung lässt sich nämlich feststellen, dass einzelne globale Rahmenabkommen zwar als Vereinbarung auf dem Papier existieren, aber in den Unternehmen nicht oder nur sehr bedingt mit Umsetzungspraktiken verbunden sind und damit nicht „gelebt“ werden. Die Betrachtung solcher aktiver Umsetzungs- und Kontrollprozesse zielt darauf ab, Regelungsinhalte der globalen Rahmenabkommen zu identifizieren, die für die Umsetzung der Vereinbarungsinhalte förderlich sind. Das Kriterium der Aktivität bedeutet zunächst keine Aussage zur Qualität dieser Aktivität und ihrer Bewertung als gute Praxis; diese und ihre Bedingungen zu ermitteln war vielmehr Gegenstand unserer Analyse. 65 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle Unterhalb dieser beiden Hauptkriterien sind wir noch zwei weicheren Kriterien gefolgt. So wollten wir erstens die soziale Praxis globaler Rahmenabkommen entlang unterschiedlicher Typen transnationaler Wertschöpfung betrachten, weil damit unterschiedliche Formen des Einbezugs von Zulieferern in die Regelungen der Abkommen verbunden sein können. Dies gilt beispielsweise mit Blick auf Größe und Anzahl der Zulieferer, aber auch auf die Komplexität der Wertschöpfungsstufen. Die populäre Abgrenzung zwischen käufer- und produzentenzentrierten Wertschöpfungsketten (Gereffi/Humphrey/Sturgeon 2005) konnten wir dabei nur bedingt in den Blick nehmen. Weil käuferorientierte Wertschöpfungsketten in unseren Branchenschwerpunkten des verarbeitenden Gewerbes nur selten vorkommen, haben wir einen Fall eines solchen Typs aus dem Einzelhandel miteinbezogen, nämlich den Fall Handel. Zugleich sollte zweitens in möglichst vielen Fällen eine deutsche Interessenvertretung am Hauptsitz der Unternehmen oder zumindest einer deutschen Tochtergesellschaft vorhanden sein, um auf diese Weise die Rolle der deutschen Interessenvertretung mit ihren Ressourcen und vergleichsweise starken Mitbestimmungsmöglichkeiten bei der Umsetzung und Überwachung sozialer Arbeitsstandards genauer untersuchen zu können. Auf der Grundlage der genannten Auswahlkriterien wurde eine Vorauswahl möglicher Fallunternehmen mit globalen Rahmenabkommen anhand quantitativer Daten aus der von uns weitergeführten Datenbank zu globalen Rahmenabkommen (siehe Kapitel3.1) vorgenommen. Hierdurch konnten 104 multinationale Unternehmen mit einem aktiven globalen Rahmenabkommen ausgemacht werden, von denen 24 ihren Unternehmenssitz in Deutschland haben. Zur Verbreitung alternativer Initiativen zur Umsetzung von Arbeitsstandards mit Beteiligung der Beschäftigten liegen keine genauen Angaben vor; ihre Verbreitung ist aber als deutlich niedriger einzuschätzen. Die Feinauswahl der Fälle erfolgte auf der Grundlage von Expert*innen- Interviews mit Gewerkschaftsvertreter*innen der IGMetall, der IGBCE und der IGBAU in Deutschland, die überwiegend mit transnationaler Gewerkschaftsarbeit befasst sind. Hierdurch konnte ein erster Eindruck von den Unternehmensfälle gewonnen und relevante Kontaktpersonen ausgemacht werden. Bei der Fallauswahl konnten wir zudem auch von unseren Vorer - fahrungen und Kontakten aus vorherigen Projektkontexten profitieren. Im Rahmen der Fallstudien wurden zwei Schwerpunkte gesetzt. Zum einen wurden die Prozesse der Informationsbeschaffung, Steuerung und Kontrolle von Arbeitsstandards analysiert, die durch die globalen Rahmenabkommen in den Unternehmen neu eingeführt wurden und bei denen ver- 66 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg schiedene Akteure mit einbezogen sein können wie z. B. globale Gewerkschaftsverbände, Gewerkschaften und Betriebsräte an den Hauptsitzen, Europäische Betriebsräte oder Weltbetriebsräte. Zum anderen richteten wir unser Augenmerk auf die konkreten Umsetzungsprozesse an lokalen Standorten, an denen Verletzungen von Arbeitsstandards auftraten, die nach den Normen des globalen Rahmenabkommens behandelt wurden. Ursprünglich war geplant, pro Unternehmen drei Standortländer in unsere Untersuchung einzubeziehen. Aufgrund der Corona-Pandemie und den damit verbundenen Reisebeschränkungen konnten wir dieser Vorgabe nicht immer folgen. Dennoch ist es uns in den meisten Fällen gelungen, Eindrücke von der Umsetzung der Arbeitsstandards vor Ort zu gewinnen. In den wenigen anderen Fällen konnten entsprechend Informationen aus den Gesprächen mit den Akteuren der zentralen Unternehmensebene– oder auch der transnationalen Handlungsebene– gesammelt werden. Einen Überblick über die untersuchten Unternehmen und Standorte gibt Tabelle3. Dargestellt sind die untersuchten Fallunternehmen nach Branche, Unternehmenssitz, Beschäftigtenzahl, Abschluss eines globalen Rahmenabkommens bzw. Gründung eines transnationalen Gewerkschaftsnetzwerks und die Standortländer, in denen wir Interviews zur Umsetzung der globalen Rahmenabkommen durchgeführt haben. Um die Anonymität der Unternehmen und der Interviewpartner*innen zu gewährleisten, wurden die Namen der Fallunternehmen anonymisiert. Aus demselben Grund werden im weiteren Verlauf die Namen der Interviewpartner nicht veröffentlicht, sondern ausschließlich ihr Organisationszusammenhang (z. B. Konstruktion), die Ebene ihrer Perspektive (z. B. Headquarter, Standort, transnationales Gremium) und ob es sich um Beschäf - tigtenvertreter*innen oder Vertreter*innen des Managements handelt. Falls Letzteres der Fall ist, wird dies bei den Interviewzitaten angegeben; keine gesonderte Angabe bei den Interviewzitaten bedeutet, dass es sich um ein*e Vertreter*in der Beschäftigtenseite handelt. Wir konnten zehn Unternehmen mit Sitz in Deutschland und zwei Unternehmen mit deutschen Tochtergesellschaften (Chemie und Papier) in das Untersuchungssample aufnehmen. Die Größe der Unternehmen nach Beschäftigtenzahl variiert im Sample stark, korrespondiert aber durchaus mit der Größenverteilung im gesamten Untersuchungsfeld (siehe Kapitel3.1.1). Insgesamt gehören die untersuchten multinationalen Unternehmen überwiegend zu den führenden Unternehmen ihrer Branche. Bis auf Verbund haben alle Unternehmen ein globales Rahmenabkommen abgeschlossen. Fünf dieser Abkommen wurden bereits Anfang der 67 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle Tabelle3 Übersicht über die Fallunternehmen Unternehmen Branche Unternehmenssitz Mitarbeiter - zahl Globales Rahmenabkommen (GRA)/ Netzwerk Untersuchte Standortländer Anlage Metall- und Elektroindustrie Deutschland <100.000 GRA keine Chemie chemische Industrie Belgien <50.000 GRA Deutschland, China, USA Elektronik Metall- und Elektroindustrie Deutschland >100.000 GRA USA, China, Südafrika, Chile, Indien, Brasilien Handel Einzelhandel Deutschland <50.000 GRA Türkei, Bangladesch Holz Holzindustrie Deutschland <50.000 GRA Peru Kabel Metall- und Elektroindustrie Deutschland >100.000 GRA Ägypten, Tunesien, Marokko Konstruktion Bauindustrie Deutschland <50.000 GRA Chile Maschine Metall- und Elektroindustrie Deutschland >100.000 GRA Australien, China, Indien, Brasilien Metall Metall- und Elektroindustrie Deutschland >100.000 GRA Ungarn, USA, Brasilien, Indien, Südafrika Papier Konsumgüterindustrie Schweden <50.000 GRA Deutschland Stahl Metall- und Elektroindustrie Deutschland >100.000 GRA keine Verbund chemische Industrie Deutschland >100.000 sozialer Dialog Brasilien Quelle: eigene Darstellung 68 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 2000er Jahre ausgehandelt. Bei den restlichen Unternehmen erfolgte der Abschluss 2012 und später; in einem Unternehmen (Anlage) befanden sich die Umsetzungs- und Kontrollprozesse zum Zeitpunkt der Untersuchung noch im Aufbau. Damit berücksichtigen wir die Unterschiede zwischen früher und später abgeschlossenen Rahmenabkommen in unserem Untersuchungssample, wie sie unsere Analyse ergeben hat. Das gewerkschaftliche Netzwerk bei Verbund wurde bereits vor der Jahrtausendwende installiert, aber seine Regelungsgrundlage später noch einmal aktualisiert. Aufgrund der Besonderheiten der Unternehmen und der Praxis der globalen Rahmenabkommen variiert die Anzahl der untersuchten Standorte je Fall. In den Fällen Anlage und Stahl war eine Untersuchung anderer Standortländer aufgrund der Besonderheit von individuellen Beschwerdeprozesse im Abkommen und dem damit verbundenen Schutz von Persönlichkeitsrechten der Betroffenen nicht möglich. In vier Fällen (Holz, Konstruktion, Papier, Verbund) konnte jeweils ein weiterer Standort untersucht werden. In den restlichen sechs Fällen (Chemie, Elektronik, Handel, Kabel, Maschine, Metall) war eine tiefergehende Betrachtung an weiteren zwei bis sechs Standorten möglich. Der Fall Handel weist die Besonderheit auf, dass das Unternehmen über keine eigenen Produktionsstandorte verfügt, sodass Informationen über die Umsetzung globaler Arbeitsnormen ausschließlich bei den Zuliefererunternehmen eingeholt werden konnten. Insgesamt wurden Standorte auf allen Kontinenten untersucht, wobei die Anzahl der untersuchten Standorte in Asien/Pazifik leicht überwiegt, nicht zuletzt aufgrund der Produktionsverlagerung vieler multinationaler Unternehmen in kostengünstige asiatische Produktionsländer. 3.3 Erhebungs- und Auswertungsmethode Die Fallstudien basieren überwiegend auf leitfadengestützten Experten*innen- Interviews (Meuser/Nagel 2005). Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass die Befragten fachliche Expertise zu den erfragten Themen aufweisen, praktisches Erfahrungswissen zu Handlungsabläufen und organisationalen Konstellationen haben und auch über spezifische Sichtweisen und Interpretationen der jeweiligen Situationen und Abläufe verfügen. Dies kann durchaus als prägend für die Organisation angesehen werden, weil Expert*innen die Möglichkeit haben, ihre Orientierungen gegenüber anderen Organisationsmitgliedern durchzusetzen und dadurch die Handlungsbedingungen anderer Akteure beeinflussen können (Bogner/Menz 2001). 69 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle In unserer Untersuchung standen vor allem die Arbeitnehmervertretungen im Zentrum, weil wir erwarten, dass sie die treibenden Akteure bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen sind. Hierzu gehören zum einen die Akteure aus dem transnationalen Handlungsfeld, also Vertreter*innen der zuständigen globalen Gewerkschaftsverbände, gewerkschaftliche Unternehmensbetreuer*innen und Vertreter*innen von Betriebsräten, Konzernbetriebsräten, Gesamtbetriebsräten, Europäischen Betriebsräten oder Weltbetriebsräten. Zum anderen wurden Interviews an ausgewählten Auslandsstandorten mit Vertreter*innen der dortigen Gewerkschaften geführt, soweit unter pandemischen Bedingungen möglich. Dabei sind wir elektronisch in Kontakt mit lokalen Akteuren getreten und konnten schließlich Interviews in Standortländern wie Tunesien, USA, Chile, Brasilien, Indien, China oder Südafrika durchführen. Diese Interviews wurden, wo immer möglich, durch Interviews mit der Managementseite ergänzt, und zwar mit Gesprächspartner*innen in Funktionen, die für die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen zuständig sind (meist die Personalbereiche der Zentralen), aber auch mit Personen aus lokalen Verantwortungsbereichen. Die Interviews wurden auf der Grundlage differenzierter Leitfäden geführt, in denen wir schwerpunktmäßig nach Umsetzungsprozessen der globalen Rahmenabkommen, der Rolle der verschiedenen Akteure in diesen Prozessen und lokalen Anwendungen oder Wirkungen der Abkommen gefragt haben. Die Auslandsinterviews– wie auch das Gros der Interviews im Inland– wurden schließlich mittels digitaler Videokonferenzsoftware online durchgeführt. Dies war aufgrund der Reisebeschränkungen durch die Corona-Maß- nahmen erforderlich, hatte allerdings zur Folge, dass die Auslandserhebungen meist weniger intensiv waren als ursprünglich vorgesehen, wollten wir doch Gespräche mit mehreren Gewerkschaftsvertreter*innen und dem Management vor Ort führen, aber auch mit anderen sozialen Gruppen, die möglicherweise für die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen relevant sind. Zudem konnten wir Kontakte zu Korrespondent*innen nutzen, die Länderreporte für Brasilien, Südafrika und Indien auf Basis abgestimmter Erhebungen erstellt haben, in denen auch unsere Fallunternehmen berücksichtigt sind. Auf dieser Grundlage konnten Fallstudien sowohl in der Breite als auch– in der überwiegenden Anzahl der Fälle– in der Tiefe erstellt werden. Tabelle4 gibt einen Überblick über die Anzahl der Interviews, aufgegliedert nach 70 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Funktion, Organisationsebene und Zugehörigkeit zum Unternehmenssitz bzw. Standortland. Insgesamt wurden 81 Interviews durchgeführt, wobei zu beachten ist, dass die befragten Personen zum Teil mehrere Funktionen im Unternehmen bzw. in den Gewerkschaften innehaben, sodass die Interviews noch mehr Funktionsbereiche und Organisationsebenen abdecken als der Tabelle zu entnehmen ist. Beispielsweise kann eine Konzernbetriebsrats-Vorsitzende zu- Tabelle4 Durchgeführte Interviews Interessenvertretung am Hauptsitz Interessenvertretung in Standortländern Globaler Gewerkschaftsverband Transnationale Gremien* Management Anlage 1 1 1 1 Chemie 1 4 2 Elektronik 2 8 1 1 1 Handel 2 1 1 Holz 3 1 2 1 Kabel 2 3 1 1 1 Konstruktion 2 1 1 Maschine 6 1 1 1 Metall 6 1 1 1 Papier 1 1 1 1 Stahl 1 1 2 2 Verbund 2 2 1 1 Summe 14 30 13 11 13 Anmerkung: *Europäischer Betriebsrat oder Weltbetriebsrat Quelle: eigene Darstellung 71 3 Untersuchungsfeld und Untersuchungsfälle gleich auch Repräsentantin des Europäischen Betriebsrats sein und umgekehrt. Wir haben uns bei der Zuordnung in Tabelle4 an der Funktion orientiert, die im Fokus des jeweiligen Interviews stand. Zudem nahmen an manchen Interviews mehrere Interviewpartner*innen teil. So konnten Gespräche mit insgesamt 18 Expert*innen aufseiten des Managements und 76 Ex pert*in- nen auf Beschäftigtenseite geführt werden. Die variierende Anzahl an Interviews pro Fall erklärt sich sowohl aus der pandemischen Situation als auch aus der Teilnahmebereitschaft der Gesprächspartner*innen, dem jeweiligen Unternehmenskontext und den unterschiedlichen Akteurskonstellationen in Bezug auf einzelne Abkommen. Geführt wurden die Interviews überwiegend auf Deutsch und Englisch. Für die Interviews in den Standortländern wurden zum Teil Dolmet scher*in- nen hinzugezogen. Neben den durchgeführten Befragungen war es in einem Fall (Kabel) zudem möglich, an einem gewerkschaftlichen Netzwerktreffen teilzunehmen. Die Interviews konnten in der Regel aufgezeichnet, transkribiert und nach Themen codiert werden (Meuser/Nagel 2005); bei einigen wenigen Gesprächen war eine Aufzeichnung nicht möglich, sodass Protokolle der Gespräche angefertigt wurden. Die Interviews für jeden Fall wurden schließlich mit weiteren Dokumenten wie Geschäftsberichten der Unternehmen oder relevanten Presseartikeln in einheitlich gegliederte Unternehmensfallstudien zusammengeführt. 3.4 Kurzbeschreibung der Untersuchungsfälle Anlage Bei dem Unternehmen Anlage handelt es sich um ein deutsches multinationales Unternehmen, das in der Metall- und Elektroindustrie angesiedelt ist. Das Unternehmen verfügt über Produktionsstandorte in Süd- und Nordamerika, Asien und Europa, darunter auch viele kleinere Vertriebs- und Wartungsniederlassungen. Anlage wurde vor einiger Zeit aus einem Konzernverbund herausgelöst und ist erst seitdem ein eigenständiges Unternehmen im Besitz von Investoren. In diesem Prozess konnten IGMetall und Konzernbetriebsrat mit dem neuen Management einen Tarifvertrag abschließen, in dem auch die Aushandlung eines neuen globalen Rahmenabkommen mit IndustriALL Global Union vereinbart wurde. Dieses lehnt sich stark an die Vereinbarung des ehe- 72 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg maligen Mutterkonzerns an, den wir als Unternehmen Stahl ebenfalls in unser Untersuchungssample aufgenommen haben. Das globale Rahmenabkommen von Anlage beinhaltet substanzielle Bestimmungen wie das Bekenntnis des Unternehmens zu den ILO-Kernarbeits- normen; zudem enthält es Paragrafen zur Einhaltung gesetzlicher und kollektivvertraglicher Höchstarbeitszeiten (Verweis auf nationale Regelungen) und zur Bezahlung einer angemessenen Vergütung sowie Regelungen zum Gesundheits- und Arbeitsschutz und die Absicht zur Förderung beruflicher Bildung. Im Vergleich zum Rahmenabkommen bei Stahl (s.  u.) wurde die Vereinbarung bei Anlage hinsichtlich der substanziellen Bestimmungen an zwei Punkten weiterentwickelt: bei der Zusicherung, Arbeits- und Gesundheitsausschüssen an allen Standorten einzurichten, und der Zusage zur Einhaltung künftig erlassener Lieferkettengesetze. Chemie Chemie ist ein multinationaler und börsennotierter Chemiekonzern, der seinen Unternehmenssitz außerhalb Deutschlands hat. Insgesamt verfügt das Unternehmen über fast 100 Produktionsstandorte, davon jeweils ein Drittel in Europa, in Nordamerika und in den restlichen Weltregionen. Seit den 2010er Jahren existiert bei Chemie ein globales Rahmenabkommen, das zwischen dem Unternehmen und IndustriALL Global Union abgeschlossen wurde und hinsichtlich der Bestimmungen als sehr umfassend zu bewerten ist, was auch detaillierte Normen zur Umsetzung und Überwachung miteinschließt. Neben dem Bezug auf die ILO-Kernarbeitsnormen werden im Abkommen eine ganze Reihe weiterer Rechte definiert und auch detailreiche Messindikatoren geregelt. Auch Schutz und Erhalt der Umwelt werden im Abkommen erwähnt, das seit der Erstunterzeichnung bereits zweimal überarbeitet wurde. Dem Erstabkommen ging ein gut einjähriger Diskussionsprozess voraus. Strittig waren dabei vor allem die Frage der Anerkennung der Koalitionsfreiheit und die Formulierung einer entsprechenden Neutralitätsklausel– d. h. das Management verhält sich gegenüber den Gewerkschaften neutral, indem es auf Einflussnahme und Gegenmaßnahmen im Falle gewerkschaftlicher Organisationsversuche verzichtet–, da dies auf Widerstand aufseiten des US- amerikanischen Managements stieß. Ein Durchbruch in den Verhandlungen gelang schließlich dadurch, dass die Formulierung aus dem globalen Rahmenabkommen eines anderen Unternehmens übernommen wurde. 79 4 DIE PROZESSNORMEN UND IHRE UMSETZUNG In diesem Kapitel geht es um die formalen Prozessnormen und ihre Umsetzung als eines der drei Merkmale einer guten Praxis globaler Rahmenabkommen (siehe Kapitel1). Je klarer diese Normen formuliert sind und je stärker sie die Handlungsprozesse und -möglichkeiten absichern, umso mehr können sie die Grundlage dafür bilden, dass Arbeitsstandards überwacht und Verstöße identifiziert, entsprechende Fälle bearbeitet und die Arbeitsstandards insgesamt systematisch verbessert werden. Damit können Prozessnormen den Akteuren als institutionelle Ressourcen ihres Handelns dienen. Zugleich gilt aber auch, dass Prozessnormen allein die Umsetzung nicht sicherstellen können, denn dies erfordert Akteure, die in der Lage sind, die Normen mit Leben zu füllen. Je stärker der Einfluss der Normen auf das soziale Handeln der Akteure ist und je mehr diese die damit verbundenen Handlungsmöglichkeiten nutzen, umso wirksamer sind die Normen in der Praxis und umso mehr Handhabe geben sie den Akteuren, die Arbeitsstandards tatsächlich im Sinne der Vereinbarungen zu verbessern. Beide Aspekte, die Qualität der Normen und ihre Umsetzungspraxis, werden in diesem Kapitel untersucht. Dabei richten wir das Augenmerk in einem ersten Schritt auf die Prozessnormen, die sich in den untersuchten globalen Rahmenabkommen finden und die die Einhaltung von Arbeitsstandards ermöglichen sollen (Kapitel 4.2). In einem zweiten Schritt werden dann die Umsetzungsprozesse untersucht, die sich auf der Grundlage der Prozessnormen in den untersuchten Fallunternehmen beobachten lassen (Kapitel4.3). Welche Prozessnormen– so lautet hier die zentrale Frage– lösen welche Praktiken der Umsetzung durch welche Akteure aus? Eine gute Umsetzungspraxis hat damit zwei Ansatzpunkte: zum einen die Qualität der Normen, die eine gute Umsetzung erst ermöglichen, und zum anderen die Praxis selbst, deren Qualität sich daran bemisst, ob sie die mit den Normen gegeben Möglichkeiten auch nutzt und ausschöpft. Dabei umfasst die Umsetzung im hier verstandenen Sinne alle Praktiken, die sich auf die Einhaltung von Arbeitsstandards beziehen. Diese Praktiken weisen meist drei Schwerpunkte auf: – die Gewinnung von Informationen zu relevanten Entwicklungen und insbesondere zu Verstößen gegen die Arbeitsstandards, – die Verständigung mit der Unternehmensseite über diese Entwicklungen und 80 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg – die Bearbeitung von Problemen bzw. die Lösung von Konflikten. Anhand dieser Schwerpunkte soll die praktische Wirksamkeit der Prozessnormen, also ihre Prägekraft für die Handlungen der Akteure, genauer untersucht werden. Dabei konzentrieren wir uns auf Praktiken der Steuerung und Kontrolle in den zentralen– und teilweise transnationalen– Handlungsarenen der Unternehmen. 4.1 Formen von Prozessnormen und Umsetzung Wie andere Kollektivvereinbarungen zwischen Arbeitnehmervertretungen und Management auch formulieren globale Rahmenabkommen substanzielle und prozedurale Normen. Letztere bezeichnen wir im Folgenden der Einfachheit halber als Prozessnormen. Während die substanziellen Normen, zu denen beispielsweise die ILO-Kernarbeitsnormen zählen, in Kapitel6.1 genauer untersucht werden, stehen hier die Prozessnormen im Vordergrund der Betrachtung. Diese beziehen sich auf die Prozesse der Umsetzung der Vereinbarungen und legen damit einen Handlungsrahmen für die Praxis globaler Rahmenabkommen fest. Hierbei können idealtypisch zwei unterschiedliche Formen von Prozessnormen in den Vereinbarungen unterschieden werden: – Der erste Typus definiert Normen für Reaktionen auf Anlässe. Hier werden die Umsetzungsprozesse durch Informationen über Verstöße aktiviert, d. h. ohne Meldung von Verstößen finden keine Umsetzungsaktivitäten statt. Entscheidend ist also eine Aufdeckung der Verstöße, die entweder ad hoc erfolgen kann– also etwa auf der Grundlage von Meldungen aus betroffenen Betrieben durch die Gewerkschaften– oder durch systematische Verfahren wie Beschwerdesysteme, die es Arbeitnehmer*innen ermöglichen, sich möglichst anonym zu melden. – Beim zweiten Typus, der systematischen Umsetzung, werden Prozesse eingeführt, die unabhängig von konkreten Anlässen ablaufen und deren Ziel vor allem darin besteht, die Einhaltung der Arbeitsstandards in den Betrieben proaktiv zu unterstützen oder zu überprüfen, statt nur auf Meldungen zu warten. Dazu gehören beispielweise regelmäßige Betriebsbesuche oder Auditierungen vor Ort, aber auch der Aufbau von Strukturen und Kapazitäten vor Ort einschließlich der Schaffung bzw. Stärkung lokaler Arbeitnehmervertretungen. 81 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung Freilich können beide Idealtypen auch in Mischformen vorkommen. Dies gilt beispielsweise für anlassbezogene Prozesse, die zwar auf individuellen Beschwerden beruhen, aber zugleich auch die Möglichkeit eröffnen, die Einhaltung der Arbeitsstandards in den betroffenen oder auch in anderen Betrieben grundsätzlich zu verbessern. Neben der Regelsetzung für Umsetzungsprozesse enthalten die Prozessnormen ein zweites zentrales Element, nämlich die Bezugnahme auf die Ebenen und Gremien, in denen die Umsetzungsprozesse stattfinden sollen. Dies schließt die Benennung der Akteure mit ein, die die Verantwortung für die Umsetzung tragen. Auf diese Weise schaffen globale Rahmenabkommen neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Arbeitnehmervertretungen und Unternehmen, meist in Form von Steuerungs- und Monitoringgruppen auf der Zentralebene. Ist dies der Fall, werden neue Handlungsarenen in den Unternehmen institutionalisiert, die einen transnationalen Charakter haben. Alternativ können auch etablierte Kommunikationskanäle genutzt werden. Dazu zählen bereits vorhandene transnationale Arenen wie die Sitzungen von Weltbetriebsräten oder auch Europäischen Betriebsräten. Auch die nationalen Handlungsarenen an den Hauptsitzen der Unternehmen können beteiligt sein, in deutschen Unternehmen also Konzernbetriebsräte oder Gesamtbetriebsräte einschließlich ihrer Beziehungen zu den Gewerkschaften. Deshalb werden die Umsetzungsprozesse im Folgenden auch im Zusammenhang mit den Handlungsarenen analysiert. Dabei steht die Frage im Vordergrund, wie diese in der Praxis genutzt werden und ob es eine Rolle spielt, ob für die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen neue oder bereits bestehende Arenen vorgesehen sind. Unsere Analyse steht im Kontext des in Kapitel3.1.2 formulierten Befunds, dass sich die Verbreitung und die Qualität der Prozessnormen in den globalen Rahmenabkommen im Zeitverlauf insgesamt deutlich verbessert hat. Allerdings sagt dieser Befund noch wenig darüber aus, welche praktische Wirksamkeit diese Normen tatsächlich entfalten. Die Analyse ist in zwei Schritte unterteilt: In einem ersten Schritt werden die Vereinbarungsnormen in den Fallunternehmen rekonstruiert (Kapitel4.2), in einem zweiten Schritt werden die praktischen Umsetzungsprozesse eingehender analysiert (Kapitel4.3). Dabei stehen die Interessenvertretungen der Arbeitnehmer*innen im Zentrum des Interesses, da wir einen Einblick in ihre positiven Einflusspotenziale auf die Entwicklung der Arbeitsstandards geben wollen. Der Beitrag des Managements wird hier als Kontextvariable für die Handlungen der Arbeitnehmerseite betrachtet und in Kapitel8.1.3 behandelt. 82 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Die Initialisierung und Erstverhandlung der Vereinbarungen sowie eventuelle Nachverhandlungen bleiben hier ausgeklammert, es sei denn, daraus erwachsen unmittelbare Fragen für die Umsetzung der Prozessnormen auf der Zentralebene der Unternehmen. Ausschlaggebend dafür ist für uns neben dem Umstand, dass die Ersteinführung teilweise schon mehr als 20Jahre zurückliegt, dass wir in den Fallanalysen die Prozesse der Umsetzung auf Zentralebene mit Bezug auf Informationen über Verstöße, Kontrollen, Konflikte und Problemlösungen in den Vordergrund stellen wollen. Hierzu greifen wir auf die gegenwartsbezogenen Darstellungen in den Interviews zurück. 4.2 Die Prozessnormen in den Fallunternehmen 4.2.1 Vier Typen von Prozessnormen Die globalen Rahmenabkommen der zwölf Fallunternehmen weisen große Unterschiede in der Gestaltung der Prozessnormen auf, die sich analytisch entlang der beiden bereits angesprochenen Dimensionen ordnen lassen: erstens danach, ob sie anlassbezogene oder systematische Umsetzungsprozesse vorsehen, und zweitens danach, ob neue Handlungsarenen mit transnationalem Zuschnitt konstruiert werden oder die Umsetzung in den vorhandenen Arenen erfolgt. Zwar können auch Letztere einen transnationalen Charakter aufweisen, sofern Europäische Betriebsräte oder Weltbetriebsräte in den Unternehmen existieren und mit den Abkommen befasst sind; allerdings ist in diesem Fall– im Unterschied zu neu konstruierten Handlungsarenen– nicht die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen der Hauptzweck dieser Gremien. Daraus leiten sich vier analytische Typen von Prozessnormen ab. Die in den Rahmenabkommen der Fallunternehmen empirisch vorfindbaren Prozessnormen lassen sich dreien dieser analytisch zu unterscheidenden vier Normtypen zuordnen (siehe Tabelle5). In unserem Untersuchungssample konnten wir keine Fälle identifizieren, in denen systematische Normen von vorhandenen Gremien umgesetzt werden sollen. Allerdings ist einschränkend festzuhalten, dass die Zuordnungen nicht immer eindeutig zu treffen sind, weil insbesondere in den jüngeren Vereinbarungen teilweise anlassbezogene und systematische Prozesse miteinander verknüpft werden. Die verschiedenen Typen und die fallbezogenen Differenzierungen werden im Folgenden näher beschrieben. 83 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung 4.2.2 Anlassbezogene Normen in den vorhandenen Arenen Konstruktion Ein Extremfall unverbindlich gehaltener anlassbezogener Prozessnormen ist Konstruktion. Die Vereinbarung ist knapp gehalten; sie umfasst wenig mehr als eine Druckseite. Prozessnormen im engeren Sinne finden sich darin lediglich in folgenden Punkten: – Die drei Unterzeichner auf der Arbeitnehmerseite – die Building and Wood Workers’ International (BWI) als globaler Gewerkschaftsverband, die deutsche IGBAU und der Gesamtbetriebsrat des Unternehmens– verpflichten sich, das Unternehmen bei der Einhaltung der vereinbarten Standards zu unterstützen. – Zuwiderhandlungen sollen dem Vorstand durch die Unterzeichner oder durch Unternehmen mit Vertragsbindung zu Konstruktion berichtet werden; der Vorstand soll die Vorgänge untersuchen und geeignete Maßnahmen zur Lösung der Probleme entwickeln. – Das Unternehmen verpflichtet sich, die Beschäftigten mündlich oder schriftlich über das globale Rahmenabkommen zu informieren. – Interpretationsfragen zur Anwendung des Abkommens werden im Einzelfall gemeinsam geklärt. Das globale Rahmenabkommen enthält damit– abgesehen von den Informationspflichten– kaum Prozessnormen für die Kontrolle und Einhaltung der Umsetzung der vereinbarten Standards. Die einzige Norm, die dazu formu- Tabelle5 Prozessnormen der untersuchten globalen Rahmenabkommen anlassbezogen systematisch Umsetzung in vorhandenen Handlungs arenen Kabel Konstruktion Maschine Metall — Umsetzung in neuen transnationalen Handlungsarenen Anlage Elektronik Papier Stahl Chemie Handel Holz Verbund Quelle: eigene Darstellung 84 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg liert ist, bezieht sich auf die Ad-hoc-Behandlung von Verstößen, die dem Vorstand vorgelegt werden sollen, damit er sie bearbeiten kann. Die Rolle der Gewerkschaften beschränkt sich darauf, Verstöße zu melden und Interpretationsfragen bei der Anwendung des Abkommens mit dem Management zu klären. Wer aber wie mit Verstößen umzugehen hat, bleibt ungeklärt. Kabel Ähnlich ist der Charakter der Prozessnormen des globalen Rahmenabkommens bei Kabel. Dort ist das Abkommen laut Vereinbarungstext in eine „konstruktive, kooperative Konfliktbewältigung“ eingebettet. Die einzige echte Prozessnorm lautet, dass die Umsetzung und die Einhaltung der Grundsätze Bestandteil des Berichts und der Beratung in den jährlichen Sitzungen des Europäischen Betriebsrats sind. Damit wird die Steuerung der Prozesse des globalen Rahmenabkommen an den Europäischen Betriebsrat als bereits bestehende transnationale Handlungsarena delegiert. Allerdings existiert bei Kabel auch ein anlassbezogenes Beschwerdesystem, das auf einer Gesamtbetriebsvereinbarung zwischen dem Gesamtbetriebsrat und der zentralen Unternehmensleitung beruht. Dabei handelt es sich um eine geschützte Plattform, die bei einem externen Anbieter angesiedelt ist und auf der die Beschäftigten Hinweise auf Geldwäsche, Betrug, Interessenkonflikte oder anderes eingeben können, und zwar sowohl anonym als auch namentlich. Maschine Wie bei Kabel ist auch bei Maschine der Europäische Betriebsrat als zentraler Akteur auf Arbeitnehmerseite und damit der Austausch auf europäischer Ebene als Handlungsarena für das globale Rahmenabkommen festgelegt. Laut Vereinbarung sollen die Inhalte des Abkommens in das interne Managementsystem integriert und Zulieferer durch adäquate Kanäle über diese Inhalte informiert werden. Zudem soll der Europäische Betriebsrat über Fälle informiert werden, die nicht lokal gelöst werden können. Weitere Details dazu sind in der Regelung nicht zu finden, auch die Art des Einbezugs des Europäischen Betriebsrats und seine Rolle bei der Konfliktlösung werden nicht expliziert. Metall Im Fall von Metall schließlich ist neben IndustriALL und dem deutschen Konzernbetriebsrat auch der Weltbetriebsrat Mitunterzeichner des Abkommens. Damit wird hier ebenfalls ein vorhandener transnationaler Akteur für 85 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens genutzt. Ähnlich wie die anderen Vereinbarungen dieses Typs bleiben die Prozessnormen des Abkommens aber vage. Informationen zum Stand der Umsetzung sollen bei Metall zum einen durch eine unternehmensinterne Einheit im Rahmen von Auditierungsverfahren zusammengetragen und geprüft werden. Zum anderen haben individuelle Arbeitnehmer*innen durch eine Hotline die Möglichkeit, auf Missstände hinzuweisen. Die Arbeitnehmervertretung ist allerdings laut Abkommen allerdings nur insofern in die Implementierung miteinbezogen, als ein regelmäßiger Austausch mit dem Weltbetriebsrat vorgesehen ist. 4.2.3 Anlassbezogene Normen mit neuen transnationalen Arenen In den Abkommen, in denen neue transnationale Handlungsarenen etabliert werden, ist eine deutliche Ausweitung der Prozessnormen gegenüber den im vorherigen Abschnitt vorgestellten Fällen zu beobachten. Dies gilt vor allem für die beiden Fälle mit jüngeren Abkommen, Stahl und Anlage, die große Gemeinsamkeiten aufweisen. Beide zeichnen sich dadurch aus, dass ein eigenes Steuerungsgremium zur Umsetzung des globalen Rahmenabkommens eingerichtet wurde. Stahl Bei Stahl werden für die Meldungen von Verstößen verschiedene Beschwerdekanäle aufgeführt, zum einen in Form von Ansprechpartner*innen auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite vor Ort, zum anderen in Form einer zentralen E-Mail-Adresse, die für Beschwerden oder die Meldung von Verstößen genutzt werden kann. Konflikte sollen in einem zweistufigen Verfahren gelöst werden: in erster Instanz durch die verantwortliche Geschäftsführung bzw. den Vorstand, in zweiter Instanz durch den Personalvorstand im Austausch mit dem Steuerungsgremium, das im globalen Rahmenabkommen verankert ist. Das Steuerungsgremium setzt sich aus dem Vorsitz des Konzernbetriebsrats und den zwei stellvertretenden Vorsitzenden, dem Vorsitz des Europäischen Betriebsrats, dem Konzernbetreuer bzw. der Konzernbetreuerin der IGMetall und einem Vertreter bzw. einer Vertreterin von IndustriALL zusammen. Zudem können im Einvernehmen mit dem Unternehmen Gäste hinzugezogen werden. Der Personalvorstand unterrichtet das Steuerungsgremium mindestens einmal im Jahr zu Umsetzung und Einhaltung des Ab- 86 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg kommens und zu gemeldeten Verstößen, die nicht vor Ort beigelegt werden konnten und für die das Gremium dann Lösungen vorschlagen kann. Außerdem kann das Gremium einmal im Jahr mit oder auch ohne Anlass Betriebe in einem ausgewählten Land besuchen, um sich dort ein systematischeres Bild von den Arbeitsbedingungen zu machen. Diese Möglichkeit der Standortbesuche weist über den idealtypischen Anlassbezug hinaus, weil die Umsetzung des Rahmenabkommens im Rahmen solcher Besuche beleuchtet wird, ohne dass es vorab zu einer Meldung über Verstöße gegen das Abkommen gekommen sein muss. Anlage Diese Einschätzungen gelten auch für das globale Rahmenabkommen von Anlage, das weitgehend deckungsgleich mit dem von Stahl ist. Anders als bei Stahl gibt es hier allerdings ein onlinebasiertes Meldesystem für mögliche Verstöße. Wie das Steuerungsgremium bei Stahl können die Arbeitnehmervertreter*innen bei Anlage einmal pro Jahr Standortbesuche durchführen. Papier Im Fall von Papier beschreibt das globale Rahmenabkommen ein mehrstufiges Verfahren für den Umgang mit Verstößen gegen die im Abkommen benannten Arbeitsstandards. Im Zentrum des Verfahrens stehen die Gewerkschaften, in diesem Fall der globale Gewerkschaftsverband IndustriALL und die Gewerkschaft am Hauptsitz des Unternehmens als Unterzeichner des Abkommens. Betroffene Beschäftigte oder die lokale Gewerkschaft sollen sich zunächst an die lokale Standortleitung wenden. Wenn die Angelegenheit mit dieser nicht geklärt werden kann, thematisiert die zuständige nationale Gewerkschaft sie in einem zweiten Schritt bei der Personalabteilung auf der Ebene des Geschäftsbereichs oder der regionalen Ebene. Bleibt die Angelegenheit auch dort ungelöst, ist sie an lndustriALL und die Gewerkschaft am Hauptsitz weiterzuleiten, die den Vorgang dann bei der Unternehmensleitung zur Sprache bringen. Arbeitnehmervertretungen und Unternehmensleitung bilden zusammen eine Steuerungsgruppe, die sich mit der Umsetzung der Vereinbarung befassen soll. Elektronik Auch bei Elektronik dominiert der Anlassbezug: Über die internen Kanäle können Beschwerden vorgebracht werden, auf die entsprechend zu reagieren ist, wenn keine Abhilfe vor Ort möglich ist. Den Fällen Anlage und Stahl 87 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung nicht unähnlich, ist bei Elektronik zudem die Einrichtung einer Verhandlungsdelegation vorgesehen, die von den Betriebsratsgremien (Gesamtbetriebsrat, Konzernbetriebsrat) geleitet wird und an der die zuständige Gewerkschaft am betroffenen Standort ausdrücklich beteiligt sein kann. Die Aufgabe der Delegation besteht in der Verfolgung von ernsthaften Beschwerden und dem regelmäßigen Austausch mit der Unternehmensseite an jeweils festzulegenden Standorten. 4.2.4 Systematische Prozessnormen mit neuen transnationalen Arenen Der dritte empirisch vorfindbare Typus von Regulierung liegt in vier Fällen des Untersuchungssamples vor, bei denen systematische Umsetzungsprozesse mit der Konstruktion neuer transnationaler Handlungsarenen verbunden und die globalen Rahmenabkommen sehr heterogen angelegt sind. Holz Die Vereinbarung von Holz umfasst kaum mehr als zwei Druckseiten. Dabei stehen vor allem zwei zentrale Prozessnormen im Vordergrund. Die erste Norm betrifft den Monitoringprozess, der von einem Steuerungsgremium umgesetzt werden soll, das sich aus Vertreter*innen des Unternehmens und der Gewerkschaften BWI und IGMetall zusammensetzt; die zweite Norm betrifft die Treffen dieses Gremiums. Zentrale Aufgabe des Steuerungsgremiums ist die Implementierung des Abkommens in den Produktions- und Vertriebsgesellschaften, die mindestens einmal in zwei Jahren durch ein vom Steuerungsgremium durchgeführtes Audit kontrolliert werden. In den Auditierungsprozess können ausdrücklich auch die lokalen Gewerkschaften vor Ort miteinbezogen werden. Den Mitgliedern des Gremiums sind alle für die Auditierung erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen; das Unternehmen übernimmt die Kosten für die Audits. Die Treffen des Steuerungsgremiums, so die zweite Prozessnorm, sollen mindestens einmal jährlich am Hauptsitz des Unternehmens stattfinden. Bei diesen Treffen werden Dispute besprochen, die nicht vor Ort gelöst werden konnten, und Maßnahmen zu deren Lösung ergriffen. Zudem soll die Vereinbarung verbreitet werden, indem allen Beschäftigten der Zugang zur Vereinbarung in ihrer Sprache ermöglicht wird. Die Ergebnisse der Implementierung sollen intern und extern publiziert werden. 88 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Chemie Auch im globalen Rahmenabkommen von Chemie ist die systematische Umsetzung mit der Konstruktion einer neuen transnationalen Handlungsarena verbunden. Ein Kernstück der Vereinbarung bilden die Bestimmungen zur Einrichtung eines Weltbetriebsrats– diese Verbindung von globalem Rahmenabkommen und der Gründung eines Weltbetriebsrats ist in unserem Untersuchungssample einzigartig. Diesem wird die Rolle zugewiesen, sowohl die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens zu fördern als auch Initiativen zur Ausweitung des sozialen Dialogs zu entwickeln. Im Zentrum der Aktivitäten rund um das Abkommen steht aber das Steuerungsgremium für die Umsetzung. Dieses besteht aus Vertreter*innen des Unternehmens und von IndustriALL sowie Beschäftigtenvertreter*innen aus den Weltregionen Nordamerika, Südamerika, Europa und Asien. Das Steuerungsgremium ist nicht identisch mit dem Weltbetriebsrat, der sich formal ausschließlich aus betrieblichen Vertreter*innen der verschiedenen Weltregionen zusammensetzt, weist aber zahlreiche personelle Überschneidungen auf. Bezüglich der Umsetzung und Überwachung weist das Abkommen von Chemie zwei Bestimmungen auf. Erstens wird eine Liste mit Beschreibung von Leistungsindikatoren definiert – darunter Gesundheit und Sicherheit, Beschäftigte und sozialer wie gesellschaftlicher Dialog, Beziehung zu Zulieferern–, auf deren Grundlage die jährliche Prüfung der Einhaltung des Abkommens erfolgen soll. Zweitens wird die Möglichkeit des Monitorings der Arbeitsbedingungen durch jährliche Standortbesuche des Steuerungsgremiums eröffnet. An diesen Standortbesuchen können auch Vertreter*innen der lokalen Gewerkschaft und Beschäftigte vor Ort beteiligt werden. Ähnlich wie bei Holz sind damit auch bei Chemie Gewerkschaften und Belegschaftsvertreter*innen aktiv in die Monitoringpraktiken zum globalen Rahmenabkommen miteinbezogen. Zusätzlich wird einmal jährlich ein weiterer Standortbesuch im Rahmen des Abkommens durchgeführt, der sich auf den Bereich Gesundheitsschutz und Arbeitssicherheit konzentriert. Somit werden bei Chemie insgesamt zweimal jährlich Standortbesuche durchgeführt. Verbund Verbund ist der Fall in unserem Sample, der mit dem „sozialen Dialog“ kein globales Rahmenabkommen, sondern eine alternative Vereinbarungsform zu Arbeitsstandards aufweist. Der Geltungsbereich des sozialen Dialogs um- 95 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung Die praktische Wirksamkeit der Vereinbarungen von Maschine und Kabel liegt zwischen den beiden betrachteten Fällen. Zwar finden sich mehr Anzeichen für eine praktische Wirksamkeit der globalen Rahmenabkommen als bei Konstruktion, aber die Kontinuität der Unternehmensaktivitäten fehlt und die transnationale Vernetzung der Arbeitnehmerseite ist weniger stark ausgeprägt als bei Metall. Maschine Ähnlich wie bei Metall ist das globale Rahmenabkommen auch bei Maschine eng in die CSR-Aktivitäten des Unternehmens integriert, und auch hier gibt es eine vom globalen Rahmenabkommen unabhängige transnationale Arena in Form eines Welttreffens der Arbeitnehmervertreter*innen des Unternehmens. Dieses findet jedoch nur alle vier Jahre statt und kann deshalb keine so starke transnationale Unterstützung entfalten wie der Weltbetriebsrat bei Metall. Wie bei Metall führt auch Maschine eine Vielzahl von CSR-Maßnahmen durch, so den Aufbau eines Compliance-Systems, über das die Arbeit nehmervertreter*innen informiert werden. Die Anforderungen des globalen Rahmenabkommens werden aus Sicht der Akteure bereits in diesem Rahmen umgesetzt, sodass das Abkommen selbst eine eher untergeordnete Rolle spiele. Allerdings trifft die Haltung, dass die Integration in CSR-Maßnahmen für die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens ausreiche, auch auf Kritik. So wird von Arbeitnehmerseite angemerkt, dass die Arbeitnehmervertretungen nicht in das System der CSR eingebunden seien und das Unternehmen von sich aus letztlich nicht mehr unternehme, als gesetzlich gefordert: „Da ist, glaube ich, noch […] deutlich Potenzial nach oben. Man muss schon ehrlich sagen, was das Unternehmen nicht aus seiner eigenen Überzeugung heraus machen möchte oder wozu es gesetzlich nicht verpflichtet ist, das ist on top extrem schwierig.“ (Maschine, Europäischer Betriebsrat) Die Thematisierung von Problemen mit Arbeitsstandards erfolgt in diesem Rahmen hauptsächlich fall- und anlassbezogen, wobei der deutsche Konzernbetriebsrat und mit ihm die nationale Handlungsarena am Hauptsitz des Unternehmens im Zentrum der Prozesse steht. Dabei geht es um Meldungen von Betroffenen, die beim deutschen Betriebsrat oder bei der IGMetall eingehen; dies seien allerdings wenige und nur selten gravierende Fälle. Neben dem fallbezogenen Vorgehen bilden die vierjährlichen Welttreffen der Arbeitnehmervertreter*innen eine zweite Informationsquelle zu Arbeitsstandards. Allerdings hat dies nicht– oder noch nicht– zur Entwicklung 96 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg eines stabilen Netzwerks geführt, das das fallbezogene Beschwerdeverfahren stärken könnte. Verantwortlich dafür ist der große zeitliche Abstand zwischen den Welttreffen, der eine kontinuierliche Kommunikation und die Vertrauensbildung erschwert: „Du musst einfach auch für eine Kontinuität sorgen. Und wenn du dich alle drei bis vier Jahre triffst und wenn man sich dann anguckt, wie fluktuativ diese Rollenbesetzungen im Ausland sind, da hatten wir bis auf China und Japan bei fast keinem Land, dass jemand mal zweimal da war.“ (Maschine, Europäischer Betriebsrat) Kabel Bei Kabel schließlich ist der Europäische Betriebsrat formal für die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens mitverantwortlich. Allerdings beschränkt sich die Umsetzung auf dieser Ebene auf ein jährliches Review mit dem Management, in dessen Rahmen das Management die Zahl und die Art der gemeldeten Fälle sowie die Relevanz und die durchgeführten Maßnahmen vorstellt. Eine Bearbeitung und Lösung von Problemen finden hier nicht statt. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die Bedeutung des Rahmenabkommens durch das Beschwerdesystem überlagert wird, das als Gesamtbe- Tabelle7 Aktivitäten bei Anlassbezug in den vorhandenen Arenen Kabel –Überlagerung durch internes Beschwerdesystem –nationales Handlungsfeld am Hauptsitz dominiert Konstruktion –Ad-hoc-Problemlösungen –nationales Handlungsfeld am Hauptsitz dominiert, dort strategische Abwägungen der Gewerkschaft Maschine –Integration des Monitorings in die CSR –Ad-hoc-Problemlösungen –nationales Handlungsfeld am Hauptsitz dominiert –Welttreffen der Arbeitnehmervertreter*innen (noch) schwach etabliert Metall –Integration des Monitorings in die CSR –Ad-hoc-Problemlösungen –nationales Handlungsfeld am Hauptsitz dominiert –Weltbetriebsrat als Informationsgremium Quelle: eigene Darstellung 97 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung triebsvereinbarung eingeführt wurde und in dessen Zentrum der deutsche Gesamtbetriebsrat steht. Dementsprechend gehen die Meldungen aus dem Beschwerdesystem sowohl an das Management– und hier an die Compliance-Abteilung– als auch an den Personalausschuss des Gesamtbetriebsrats. Die Compliance-Abteilung berichtet in den entsprechenden Gremien über die eingegangenen Meldungen, anschließend wird darüber diskutiert, wobei die Durchführung des Beschwerdesystems und die Abhilfe in den gemeldeten Fällen allein dem Management überlassen bleibt und den Arbeitnehmervertretungen nur eine passive Rolle zukommt. Tabelle7 fasst die zentralen Punkte der Umsetzung der globalen Rahmenabkommen in diesem Typus zusammen. 4.3.2 Umsetzung anlassbezogener Normen in neuen transnationalen Arenen Wie gestaltet sich demgegenüber die Umsetzung anlassbezogener Normen in den Fällen, in denen die globalen Rahmenabkommen ausdrücklich neue transnationale Handlungsarenen einführen, die für die Umsetzung zuständig sind? Papier Im Fall von Papier wird diese neue Handlungsarena durch das Steuerungsgremium begründet, das durch das Abkommen entstanden ist, regelmäßig tagt und sich zur Umsetzung und etwaigen Probleme austauscht. Allerdings finden diese Treffen meist nur in größeren zeitlichen Abständen statt, wobei bei Bedarf auch häufigere Treffen möglich sind: „I think regular meetings of this committee is about every two years, if it is normal, but if you need meetings then you have meetings.“ (Papier, Headquarter) Das Steuerungsgremium formiert zwar eine auf der transnationalen Ebene angesiedelte Handlungsarena, ist aber ein vorwiegend von den schwedischen Gewerkschaften besetztes Gremium. Zudem sind die Verbindungen zum Europäischen Betriebsrat – obwohl Unterzeichner des Abkommens – nur schwach ausgeprägt. Zwar nimmt ein Vertreter bzw. eine Vertreterin des Europäischen Betriebsrats an den Treffen des Steuerungsgremiums teil, das Monitoring des globalen Rahmenabkommens wird aber nicht als originäre Aufgabe des Europäischen Betriebsrats begriffen. 98 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Das Gremium agiert anlassbezogen im Falle von Verstößen, die an das Gremium herangetragen werden, indem es eine Lösung für den konkreten Fall zu finden versucht. Verstöße werden in der Regel von den lokalen bzw. nationalen Gewerkschaftsorganisationen an IndustriALL oder eine schwedische Gewerkschaft kommuniziert, die den Fall in das Steuerungsgremium einbringt. Dass ein detaillierteres Überwachungsverfahren fehlt, hängt offensichtlich auch mit dem Grundverständnis der Akteure zusammen, die das globale Rahmenabkommen als eine Grundlage betrachten, um einen Dialog zwischen Arbeitnehmer- und Unternehmensseite zu etablieren, der genutzt werden kann, wenn Probleme auftauchen. „I never needed that because if there is a problem raised to us, we do not have to look in the agreement and look what paragraph do we have to look at to make them [the management] solve this, we just tell them there is a problem with this and that, and they try to solve it. […] We talk about problems and if there is a problem, you come to this and you come to this, so it is more of a dialogue.“ (Papier, Headquarter) Die Fälle von Stahl und Anlage zeichnen sich im Vergleich zu Papier durch eine weitergehende Praxis aus, die sich auf das Beschwerdesystem und die größeren Befugnisse des transnationalen Steuerungsgremiums stützt. Analog zum Fall Papier sind diese Ausschüsse jedoch ebenfalls vor allem mit nationalen Interessenvertreter*innen– im Fall von Stahl und Anlage aus Deutschland– besetzt, sodass die nationalen Akteure am Hauptsitz auch hier eine zentrale Rolle in den neuen transnationalen Handlungsarenen spielen. Stahl Bei Stahl betonen die befragten Arbeitnehmervertreter*innen, dass die Problemlösung auf lokaler und nationaler Ebene im Vordergrund stehen sollte, da die auf diesen Ebenen angesiedelten Arbeitnehmervertretungen Themen wie Diskriminierung besser überblicken könnten. Lässt sich ein Problem jedoch auf lokaler oder nationaler Ebene nicht lösen, kann das Problem auf die transnationale Ebene gehoben werden, indem das Steuerungsgremium eingeschaltet wird. Eine Beschwerde kann entweder von den Beschäftigten selbst in das Meldesystem eingegeben werden oder aber von der Interessenvertretung, falls das Problem nicht vor Ort gelöst werden kann. Daher kommt dem Beschwerdesystem eine besondere Bedeutung in Ländern zu, in denen die Interessenvertretungsstrukturen weniger stark ausgebaut oder nicht vorhanden sind, weil es den Beschäftigten ermöglicht, ihr Anliegen direkt an das Steuerungsgremium zu richten: 99 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung „Es ist natürlich auch so […], dass auf der ganzen Welt nicht unbedingt immer Betriebsratsstrukturen bestehen. […] Und dann hat man eben trotzdem mithilfe des [Steuerungsgremiums] die Möglichkeit, sein Anliegen und seine Probleme vorzubringen.“ (Stahl, Headquarter) Die eingegangenen Fälle werden in mindestens viermal jährlich stattfindenden Präsenzveranstaltungen behandelt. Ein Austausch zwischen den Mitgliedern des Steuerungsgremiums findet auch zwischen den Sitzungen statt. Zudem können in dringenden Fällen auch außerordentliche Sitzungen einberufen werden. Wenn Unklarheiten über den Fall bestehen, werden meist zwei parallel verlaufende Prozesse ausgelöst. Zum einen versucht das Management, weitere Informationen über den Sachverhalt einzuholen; zum anderen nehmen die Arbeitnehmervertreter*innen Kontakt mit dem Beschwerdeführer bzw. der Beschwerdeführerin auf, um abzuklären, inwiefern die Beschwerde tatsächlich Bestand hat. Die gesammelten Informationen werden dann im Steuerungsgremium zusammengetragen, sodass sich die Mitglieder ein gemeinsames Bild vom Vorfall machen können. Anschließend wird über den Fall diskutiert und weitere Maßnahmen abgeleitet. In manchen Fällen kann auch ein Standortbesuch als sinnvoll erachtet werden: „Es kann sein, dass ein Management-Handeln ausgelöst wird, und die stellen das ab. Es kann aber auch sein, dass man sagt: ‚Gut, wir brauchen noch ein paar Informationen, woher bekommen wir die?‘ Und da kann auch mal der Schluss sein: ‚Okay, jetzt haben wir eigentlich alle Informationen, aber trotzdem noch nichts verstanden‘.“ (Stahl, Headquarter, Management, Interview1) Bislang fanden Standortbesuche meist in ausgewählten Ländern statt, aus denen ein Konflikt gemeldet wurde. Diese Besuche haben die Funktion, einen besseren Eindruck von der Situation vor Ort zu bekommen, Kontakt zu den Beschäftigten und den Beschäftigtenvertreter*innen herzustellen, die Bekanntmachung des Beschwerdesystems zu überprüfen und im Problemfall Druck auf das Management auszuüben sowie lokalen Gewerkschaften zu ermöglichen, Verhandlungen mit diesem zu führen. Zudem sollen die Reisen ein Signal senden, dass sich das Management und die Arbeitnehmervertreter*innen im Problemfall kümmern. Besondere Bedeutung wird dabei dem Thema Vereinigungsfreiheit eingeräumt, da die Standortbesuche hierbei als Türöffner für die Thematik fungieren: „Aber unsere Besuche haben dann auch immer dazu geführt, dass es auch Verbesserungen gab, dass sich dann Türen auf einmal geöffnet haben, dass man zumindest auf einmal Gespräche führen konnte. Ob das am Ende dann immer 100 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg dazu geführt hat, dass dann sofort die Gewerkschaft im Haus war und Tarifverträge abschließen konnte? Nein, das war nicht immer der Fall, aber man hat zumindest wie im Fall [osteuropäisches Land] Vereinbarungen geschlossen, um die Zusammenarbeit zu verbessern, und das ist immer der erste Schritt, um das Nächste folgen zu lassen.“ (Stahl, Headquarter, Interview2) Anlage Das Verfahren bei Anlage ist nahezu deckungsgleich, nur ist dort noch die Praxis weniger etabliert. Anders als bei Stahl trifft sich das Steuerungsgremium nicht in regelmäßigen Abständen, sondern wird im Bedarfsfall einberufen, wenn es eine Beschwerde zu bearbeiten gilt: „Also wir haben jetzt, wie gesagt, nicht so diesen festen Sitzungsturnus oder -rhythmus, wo dann jedes Quartal eine Sitzung stattfindet, sondern es ist schon fallbezogen, anlassbezogen, wenn etwas notwendig ist.“ (Anlage, Headquarter) Auch bei Anlage können die Beschwerden entweder von einzelnen Beschäftigten in das Meldesystem eingegeben werden oder aber von einem Betriebsrat oder einer Gewerkschaft. In einem konkreten Fall versuchte die zuständige Gewerkschaft zunächst, den Konflikt vor Ort zu lösen. Als sich herausstellte, wie komplex der Fall ist, regte IndustriALL an, den Fall über das Beschwerdesystem zu melden: „Das war dann so ein klassischer Fall, wo die lokale Gewerkschaft meinte: ‚Das kriegen wir alles alleine hin.‘ Dann haben wir gesagt, damit wir das systematisch machen können: ‚Stellt das bitte als Beschwerdefall ein.‘ Ist aber auch gleich ein sehr komplexer Fall, also wo wirklich alle möglichen Sachen dranhängen.“ (Anlage, globaler Gewerkschaftsverband) Die Interessenvertretungen bei Anlage sehen die nationale Zusammensetzung des Steuerungsgremiums kritisch und haben sich darauf verständigt, die transnationale Handlungsarena durch einen stärkeren Einbezug anderer Interessenvertretungen auszubauen. Deshalb hat IndustriALL– unterstützt durch eine deutsche Stiftung– ein mehrjähriges Projekt mit dem Ziel aufgesetzt, die transnationale Vernetzung zu stärken und einen globalen sozialen Dialog bei Anlage zu etablieren. Neben der Einrichtung eines Weltbetriebs- oder Weltgewerkschaftsrats soll die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens ein wichtiger Bestandteil dieses Dialogs sein. Momentan versuchen die Arbeitnehmervertreter*innen in einem ersten Schritt, die Gewerkschaftslandschaft bei Anlage zu sondieren: „Da könnte man sich auch vorstellen, diese beiden Dinge natürlich auch miteinander zu verknüpfen. Das soll nicht nebeneinanderstehen, sondern als Bei- 101 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung spiel, dass [das Steuerungsgremium] in der Sitzung dieses Weltgremiums auch berichtet über die offenen und gelösten Fälle und gleichzeitig aber auch so etwas wie Unterrichtung, Anhörung durch das Management erfolgt. Aber das sind natürlich alles jetzt noch ungelegte Eier.“ (Anlage, globaler Gewerkschaftsverband) Elektronik Auch bei Elektronik wird das Steuerungsgremium von deutschen betrieblichen Interessenvertretungen aus Gesamt- und Konzernbetriebsrat gebildet und auch hier werden in Abstimmung zwischen Arbeitnehmerseite und zentralem Management Standortbesuche durchgeführt, die bestimmte Länderschwerpunkte setzen und im Einzelfall auch thematische Schwerpunkte verfolgen. An den Vor-Ort-Besuchen, die Betriebsbesichtigungen und direkte Gespräche mit den Beschäftigten und dem lokalen Management umfassen, sind sowohl die Verhandlungsdelegation als auch das zentrale Management beteiligt. Sowohl das Management als auch die deutschen Betriebsräte schätzen diese Reisen als effektiv ein, da sie aus ihrer Sicht drei Zwecke erfüllen: Erstens wird dem lokalen Management die Relevanz des globalen Rahmenabkommens vermittelt und dessen Verbreitung gefördert. Zweitens sind Einblicke in lokale Realitäten möglich, die auch für die Arbeitnehmervertretung und das Management in Deutschland wichtig sind, und drittens können persönliche Verbindungen gestärkt werden. Ein typischer Nebeneffekt der Besuche ist, dass das Abkommen an den Standorten auch tatsächlich öffentlich gemacht wird: „Immer vor dem Hinfahren, haben wir dann gelernt, jetzt haben sie schnell diese Vereinbarung veröffentlicht, die war natürlich vorher nicht bekannt geworden. Das war wie ein roter Faden, also das trug sich zu, ob wir jetzt da in Indien oder China waren, ob wir in USA waren, ob wir da in Südkorea waren.“ (Elektronik, Headquarter, Interview1) Systematischere Informationen etwa über einzelne Arbeitsstandards oder Kriterien des Personaleinsatzes werden bei Elektronik– wie auch in den Fällen Maschine und Metall – von Managementsystemen bereitgestellt. Dies schließt partiell auch die Beobachtung von Zulieferfirmen mit ein. „Also wir haben keinen Prozess, der zentral diese Dinge dokumentiert. Ich glaube, bei den meisten Sachen, die wir geregelt haben, würde man sofort sagen, die werden eingehalten, also keine Zwangsarbeit, keine Kinderarbeit, und da gibt es ja andere Audits, aber die machen nicht wir sozusagen als HR.“ (Elektronik, Headquarter, Management) 102 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg In der Dominanz der nationalen Interessenvertretung des Hauptsitzes im Steuerungsgremium gleicht der Fall Elektronik dem von Anlage, Papier und Stahl, den drei anderen Unternehmen dieses Typus. Allerdings gibt es bei Elektronik durch ein transnationales Gewerkschaftsnetzwerk, das komplementär zu den Strukturen des globalen Rahmenabkommens besteht, eine parallele transnationale Institution, die eine stärkere transnationale Vernetzung der Interessenvertretungen im Konzern begünstigt. Durch die Funktion dieses Netzwerks als Informationsquelle auch zu Problemen bei Arbeitsstandards ergeben sich positive Wechselwirkungen mit dem globalen Rahmenabkommen. Allerdings spielt das transnationale Gewerkschaftsnetzwerk bislang keine systematischere Rolle für den Umgang mit Verstößen gegen die im Abkommen benannten Arbeitsnormen. Tabelle8 fasst die zentralen Punkte für die Fälle dieses Typus zusammen. Tabelle8 Aktivitäten bei Anlassbezug in neuen transnationalen Arenen Anlage –Ad-hoc-Problemlösungen –Beschwerdesystem (noch) wenig genutzt –Steuerungsgremium mit Sitzungsfrequenz nach Bedarf, vom Headquarter dominiert –Vernetzung mit einem globalen Interessenvertretungsgremium avisiert Elektronik –Ad-hoc-Problemlösungen –Informationen durch CSR-Berichterstattung –Steuerungsgremium, vom Headquarter dominiert –Standortbesuche über den Anlassbezug hinaus –transnationales Gewerkschaftsnetzwerk als Informationsquelle Papier –Ad-hoc-Problemlösungen –Steuerungsgremium mit geringer Sitzungsfrequenz, vom Headquarter dominiert –marginale Rolle des Europäischen Betriebsrats im Kontext des globalen Rahmenabkommens Stahl –Ad-hoc-Problemlösungen –Beschwerdesystem hilft an Standorten ohne Interessenvertretung –Steuerungsgremium mit hoher Sitzungsfrequenz, vom Headquarter dominiert –anlassbezogene Standortbesuche Quelle: eigene Darstellung 103 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung 4.3.3 Umsetzung systematischer Prozessnormen in neuen transnationalen Arenen Wie gestaltet sich die Umsetzung der Prozessnormen in den Untersuchungsfällen, in denen systematische Prozesse mit der Einrichtung neuer transnationaler Handlungsarenen verbunden sind? Verbund Unter den vier Untersuchungsfällen, die diesem Typus zugeordnet werden können, nimmt Verbund eine Sonderrolle ein, weil hier kein globales Rahmenabkommen besteht, sondern eine Sozialpartnerschaftsvereinbarung über die Installierung eines „sozialen Dialogs“ auf der Grundlage eines transnationalen, aber regional begrenzten Gewerkschaftsnetzwerks. Diese Vereinbarung gilt in ihrer formalisierten Form nur für die Region Südamerika. Zwar existiert für die Region Asien/Pazifik ebenfalls ein Netzwerk, doch steht dieses hinsichtlich der Intensität der Beziehungen und der Perspektive der Stärkung von Gewerkschaften deutlich hinter dem Südamerika-Netzwerk zurück. Die zentrale transnationale Handlungsarena bei Verbund ist das erweiterte Netzwerktreffen des sozialen Dialogs (zu den unterschiedlichen Ebenen siehe Kapitel4.2.4 ). Aus Sicht des Betriebsrats hat dieses Treffen des Sozialdialogs eine kaum zu überschätzende politische Dimension, weil es sich dabei um Treffen mit Akteuren der Unternehmensleitung handelt. Ein direkter Kontakt mit Manager*innen vom Hauptsitz wäre für die südamerikanischen Gewerkschaften ansonsten undenkbar– so lehnte beispielsweise das brasilianische Management den sozialen Dialog mit der Gewerkschaft traditionell ab. Diese Haltung des Managements hat sich mit dem transnationalen sozialen Dialog geändert, und zwar in zwei Richtungen: Zum einen geht von der Anwesenheit des deutschen Personalvorstands ein Zwang für das lokale Management aus, den Dialog trotz der Anwesenheit der Gewerkschaften zu besuchen, und zum anderen ist damit eine deutliche Aufwertung der Gewerkschaften verbunden, die nun einen direkten Kontakt zum Konzernvorstand haben. Damit geht zugleich eine gewachsene Anerkennung als Akteur kollektiver Verhandlungen einher: „Umgekehrt war das von Anfang an für die Arbeitnehmervertreter dort eine große politische Aufwertung, die nun in regelmäßigen Abständen mit dem Management zusammengesessen sind. Ihre Anerkennung ist sehr viel besser geworden und damit auch das politische Gewicht, was sie gegenüber dem Management in die Waagschale werfen können.“ (Verbund, Headquarter, Interview2) 104 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Dies wiederum war und ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die Gewerkschaften in den nationalen und regionalen sozialen Dialogen auch ohne die Anwesenheit deutscher Akteure und ohne formale Mitbestimmungsrechte betriebliche und regionale Themen wirkungsvoll bearbeiten können. Durch die Vereinbarung erhält der nationale und mit ihm auch der regionale Dialog offiziellen Charakter; sie setzt Spielregeln, an die sich die Akteure halten müssen. Die direkte Kommunikation mit dem Hauptsitz ermöglicht zudem jederzeit eine Intervention aus Deutschland. Dies erzeugt Druck auf die Beteiligten, im Dialog tragbare Kompromisse zu finden und die wechselseitigen Erwartungen zu erfüllen. Allerdings stoßen Anfragen auf Intervention bei den deutschen Akteuren vor allem deshalb nicht immer auf Gegenliebe, weil ihnen für diese Art von Netzwerkarbeit keine zusätzlichen Handlungsressourcen zur Verfügung stehen. Dafür wäre eine andere Institutionalisierung und Infrastruktur in Richtung eines Weltbetriebsrats erforderlich, wie der Betriebsrat von Verbund betont, zumal auch keine organisatorischen Verbindungen zum Europäischen Betriebsrat des Unternehmens als zweitem Schwerpunkt der transnationalen Aktivitäten der Arbeitnehmervertreter*innen bestehen: „Also die Brasilianer, die Südamerikaner versuchen das zu vermeiden und der Betriebsrat in Deutschland versucht es auch zu vermeiden, weil er ja auch sagt: ‚Okay Leute, wir sind nicht die übergeordnete Instanz, die für euch die Probleme regeln muss.‘ […] Also das wäre sozusagen die Funktion eines Weltbetriebsrats und den gibt es ja nicht, warum auch immer.“ (Verbund, Headquarter, Interview2) Zudem lässt sich noch eine weitere Grenze der transnationalen Praxis bei Verbund ausmachen, nämlich die Asymmetrie zwischen den Netzwerken. Bislang ist die intensivere transnationale Zusammenarbeit und die Stärkung der lokalen Interessenvertretung auf Südamerika beschränkt; eine Verbindung mit dem Netzwerk in der Region Asien/Pazifik konnte (noch) nicht hergestellt werden. Handel Auch Handel ist ein besonderer Fall, denn hier konzentriert sich die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens ganz auf die Zulieferer. Eine wichtige Aufgabe von IndustriALL bestand in der ersten Phase der Umsetzung zunächst darin, die Gewerkschaften vor Ort über das Abkommen zu informieren. 111 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung „Es ist ja einmal Information teilen, aber auch Information bekommen, das ist so eigentlich das, was wir erreichen wollen durch [den Weltbetriebsrat]. Und da brauchst du halt auch Leute, die da auch in der Lage sind, zu kommunizieren und auch ihr Netzwerk haben.“ (Chemie, Weltbetriebsrat, Interview1) In der Praxis reichen die Aktivitäten des Weltbetriebsrats jedoch noch über diese Netzwerk- und Informationsfunktion hinaus. So ist es dem Gremium gelungen, globale Vereinbarungen mit der Konzernleitung abzuschließen, u. a. eine Vereinbarung zu weltweiten Mindeststandards für die soziale Absicherung der Beschäftigten (zu weiteren Details siehe Kapitel5.4 und Kapitel6.3.2). Tabelle9 fasst die zentralen Charakteristika für die Fälle dieses Typus zusammen. Tabelle9 Aktivitäten bei systematischen Prozessnormen in neuen transnationalen Arenen Chemie –regelmäßige Standortbesuche und Auditierungen vor Ort –Problemlösung vor Ort –Einrichtung eines Weltbetriebsrats, positive Wechselwirkung zwischen Weltbetriebsrat und Rahmenabkommen –Dynamik weiterer transnationaler Regelungen Handel –aktive Umsetzung durch Zuliefererentwicklung –gemeinsame Strategiebildung –begrenzte Ressourcen bei IndustriALL –fehlender Einbezug der Interessenvertretungen am Hauptsitz Holz –systematische Auditierungen vor Ort –Problemlösung vor Ort –Etablierung eines Gewerkschaftsnetzwerks, positive Wechselwirkung zwischen Netzwerk und Rahmenabkommen –begrenzte Ressourcen Verbund –Kontinuität des sozialen Dialogs –Aufwertung der lokalen Gewerkschaften –Ressourcenengpässe und Selektivität des Netzwerks Quelle: eigene Darstellung 112 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 4.4 Praktische Umsetzung und Wirksamkeit globaler Rahmenabkommen Es sind zwei zentrale Befunde, die sich aus der Analyse der Prozessnormen für die Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen auf der zentralen Ebene in den Unternehmen des Untersuchungssamples ableiten lassen. Auf der einen Seite zeigt sich, wie stark die Normsetzung der globalen Rahmenabkommen die Umsetzungspraxis in den Untersuchungsfällen prägt; auf der anderen Seite lassen sich aber auch Unterschiede in der Qualität der Umsetzung globaler Rahmenabkommen zwischen Fällen feststellen, denen ähnliche prozedurale Normen zugrunde liegen. Im Hinblick auf die Setzung angemessener Normen erweist sich sowohl die Unterscheidung zwischen anlassbezogenen und systematischen Prozessnormen als auch eine Differenzierung nach Normen, die die Zuständigkeit der Gremien regeln– vorhandene oder neue Gremien auf transnationaler Ebene– als fruchtbar. Je nach Ausprägung zeigen diese Normtypen deutliche Unterschiede in der jeweiligen Umsetzungspraxis unserer Untersuchungsfälle. Anders ausgedrückt: Offensichtlich beeinflusst die Art der Normsetzung wesentlich, welche Aktivitäten sich im Zusammenhang mit globalen Rahmenabkommen entwickeln– also ob und wie Arbeitsstandards kontrolliert werden, wie Verstöße gegen die Standards aufgedeckt werden können und wie die damit verbundenen Probleme und Konflikte gelöst werden. Es ist demnach nicht folgenlos, was in den Vereinbarungen wie geregelt wird. Zugleich verweisen die Unterschiede innerhalb der von uns unterschiedenen Normtypen darauf, dass bestehende und neue transnationale Handlungsarenen stärker oder schwächer mit Leben gefüllt werden. Die Arbeitnehmervertretungen können darin eine aktivere oder passivere Rolle spielen. So können sich im Anschluss an anlassbezogene Normen routinierte Verfahren einspielen; solche Normen können aber auch ausschließlich situativ und ad hoc umgesetzt werden. Diese Unterschiede haben etwas mit den Handlungsmöglichkeiten und Ressourcen der Arbeitnehmervertretungen zu tun, die in Kapitel5 genauer beleuchtet werden. Zusammenfassend lässt sich jedoch sagen: „Agency matters“– dies allerdings deutlich vorstrukturiert durch die Handlungsnormen der globalen Rahmenabkommen. Beim Vergleich der Untersuchungsfälle finden sich die schwächsten Umsetzungsaktivitäten bei Unternehmen, in denen Arbeitsstandards anlassbezogen behandelt werden und mit dem globalen Rahmenabkommen keine transnationale Handlungsarena verankert wurde: 113 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung – Im Fall von Konstruktion enthält das Abkommen keine Prozessnormen für den Umgang mit Problemen oder die Überwachung von Arbeitsstandards. Deshalb kommen nur Verstöße gegen Arbeitsstandards auf die Tagesordnung, die von nationalen oder lokalen Gewerkschaften entweder an die BWI oder an die IGBAU kommuniziert wurden. Dadurch werden die Fälle aber nicht zwangsläufig Gegenstand von Aktivitäten, sondern zunächst durch die Brille der strategischen Interessen der Akteure bewertet. –Bei Kabel findet sich neben dem globalen Rahmenabkommen ein Beschwerdesystem, das als Substitut für fehlende Prozessnormen im Abkommen genutzt wird, doch fehlt diesem System die Reichweite und Legitimität für Aktivitäten einer weltweiten Interessenvertretung. – Im Fall von Maschine und Metall sind es stattdessen die CSR-Aktivitäten der Unternehmen, die eine weit größere Rolle spielen und als Substitut für eine systematischere Erhebung der Arbeitsstandards im Rahmen der Abkommen gelten. Der Einbezug der Arbeitnehmervertretungen erfolgt jedoch in Form regelmäßiger Berichterstattung in bereits bestehenden Gremien, auch wenn deren Ausgestaltung zu einer neuen Arena erst in Anfängen erkennbar ist. Die Fälle des Typus, der Anlassbezug mit der Einrichtung einer transnationalen Handlungsarena verbindet, weisen im Vergleich dazu ein höheres Umsetzungsniveau im Sinne der praktischen Wirksamkeit auf. Dies liegt in erster Linie in den neuen Gremien begründet, die im Rahmen der Normsetzung für Information, Steuerung und Problemlösung eingerichtet wurden. Diese Gremien fördern die Kontinuität der Steuerung, strukturieren Abläufe und Prozesse und etablieren zugleich Räume zur Interaktion mit den Unternehmensleitungen: –Bei Stahl beispielsweise, mit stärkerem Anlassbezug auch bei Anlage, trifft sich das Steuerungsgremium in dichten Abständen mit dem Arbeitsdirektor des Unternehmens und behandelt Probleme, die sich aus den Meldungen des Beschwerdesystems ergeben. Dieses Verfahren wird um Standortbesuche ergänzt, die an Standorten erfolgen, an denen sich Probleme gezeigt haben. –Bei Elektronik und Papier sind die mit den transnationalen Gremien verbundenen Prozesse weniger intensiv, was in den weniger ausgefeilten Prozessen zur Informationsbeschaffung begründet liegt. Im Fall von Elektronik wird dieses Defizit durch regelmäßige, aber auch anlassbezogene Standortbesuche teilweise aufgefangen, bei Papier hingegen nicht. 114 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Die erkennbar größte praktische Wirksamkeit entfalten jedoch Prozessnormen, die nicht anlassbezogene, sondern systematische Prozesse mit der Einrichtung neuer transnationaler Handlungsarenen verbinden, die sich explizit mit der Umsetzung des Abkommens befassen. Dies gilt vor allem für die Untersuchungsfälle Chemie und Holz; bei Handel und Verbund zeigen sich hingegen Grenzen der praktischen Wirksamkeit: –Bei Verbund ist die Prozessqualität im Kernbereich der Regelung hoch; die lokalen Interessenvertretungen wurden institutionell deutlich gestärkt und der soziale Dialog auch vor Ort verankert. Zugleich stößt die Transnationalisierung aber an Grenzen; eine Ausweitung des Netzwerks auf andere Regionen ist bislang nicht gelungen und innerhalb des Netzwerks zeigen sich Ressourcenengpässe bei den Akteuren am Hauptsitz. –Bei Handel beziehen sich die Prozesse nicht nur auf die Kontrolle der Zulieferer bei der Einhaltung der Arbeitsstandards, sondern auch auf die Entwicklung der entsprechenden Fähigkeiten bei den Zulieferern, damit diese die Standards auch praktisch umsetzen zu können. Allerdings werden auch Begrenzungen des Umsetzungsniveaus deutlich, die in der schwachen Bindung zu den lokalen Gewerkschaften begründet liegen. –Bei Holz erklärt sich die hohe praktische Wirksamkeit der Prozessnormen vor allem durch das systematische Monitoring der Arbeitsbedingungen im Rahmen von Audits an den Standorten des Unternehmens. Dabei wurden zugleich auch Kontakte und Verbindungen zu den lokalen Arbeitnehmervertretungen hergestellt, auf deren Grundlage Vertrauensbeziehungen etabliert werden konnten, die zur Gründung eines transnationalen Gewerkschaftsnetzwerks geführt haben. Dieses Netzwerk fördert die kontinuierliche Kommunikation zwischen den Arbeitnehmervertretungen und stärkt damit wiederum die Prozesse des globalen Rahmenabkommens. – Ähnliche Rückwirkungen können auch bei Chemie beobachtet werden. Auch hier ermöglichen die Prozessnormen ein systematisches Monitoring durch regelmäßige Standortbesuche, und auch hier werden diese Prozesse durch das Steuerungsgremium als neue transnationale Arena begleitet, die auch in der personellen Zusammensetzung einen transnationalen Charakter aufweist. Zudem wurde auf der Grundlage des globalen Rahmenabkommens mit dem Weltbetriebsrat ein neues transnationales Gremium gegründet. Ähnlich wie im Fall des Gewerkschaftsnetzwerks bei Holz haben sich positive Rückkopplungen zwischen dem Steuerungsgremium und dem Weltbetriebsrat eingespielt; durch die Zusammenarbeit konnten Kom- 115 4 Die Prozessnormen und ihre Umsetzung munikation und Überwachung im Rahmen des globalen Rahmenabkommens weiter gestärkt werden (siehe Kapitel5.4). Tabelle10 fasst die Kernelemente der Umsetzungspraxis der vier Regelungstypen zusammen. Vor allem systematische Normen und die Konstituierung neuer transnationaler Handlungsarenen begünstigen eine gute Umsetzungspraxis, die eine kontinuierliche Überwachung der Arbeitsstandards unter Beteiligung der Arbeitnehmervertreter*innen mit regelmäßigem Austausch und sozialpartnerschaftlicher Problemlösung auf transnationaler Ebene verbindet. Eine gute Praxis hängt aber zugleich auch davon ab, dass die Möglichkeiten, die die Prozessnormen den Akteuren bieten, auch umgesetzt werden. Dafür wiederum ist die aktive Nutzung von Handlungsressourcen und -fä- higkeiten eine zentrale Voraussetzung. Im folgenden Kapitel5 untersuchen wir die Handlungsressourcen und -fähigkeiten der Interessenvertretungen eingehender. Tabelle10 Kernelemente der Umsetzungspraxis in den vier Typen anlassbezogen systematisch Umsetzung in vorhandenen Handlungsarenen –geringere Kontinuität der Steuerung, Umsetzungsaktivität nur bei Anlass –teilweise geringes Informationsniveau Umsetzung in neuen transnatio nalen Handlungs arenen –Steuerung und Umsetzung in einer neuen transnationalen Handlungsarena –national dominierte Gremien –fallbezogene Problemlösung –Steuerung und Umsetzung in einer neuen transnationalen Handlungsarena –kontinuierliche Überwachung und Problemlösung durch Auditierungen (Holz und Chemie) –transnationales „institution building“ (Holz und Chemie) –Begrenzung der Ausdehnung (Verbund) und der lokalen Verankerung (Handel) Quelle: eigene Darstellung 116 5 DIE AKTEURE– INTERESSENVERTRETUNGEN UND IHRE HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN Die Stärkung der Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungen ist das zweite der drei zentralen Kriterien für eine gute Praxis globaler Rahmenabkommen. Zu diesen Handlungsmöglichkeiten zählt die Vernetzung zwischen den Interessenvertretungen, vor allem zwischen transnationalen und lokalen Handlungsarenen, aber auch die Handlungsressourcen und -fähigkeiten der Interessenvertretungen (siehe Kapitel1.4) . Daher wollen wir in diesem Kapitel auf die Interessenvertretungsakteure, ihre praktische Rolle und ihre Handlungsressourcen blicken. Folgende drei Fragen stehen hierbei im Fokus: 1. Welche Interessenvertretungsakteure sind für die Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen auf der Zentralebene von Bedeutung und auf welche Ressourcen stützen sie sich? 2. Ist mit der Umsetzung globaler Rahmenabkommen ein Zugewinn an Handlungsmöglichkeiten der Interessevertretungsakteure verbunden, die auf der Zentralebene mit dem globalen Rahmenabkommen befasst sind? 3. Durch welche Merkmale zeichnen sich neue transnationale Strukturen der Interessenvertretung aus? Inwiefern stärken diese die Zusammenarbeit zwischen Interessenvertreter*innen unterschiedlicher Handlungsarenen? Im Folgenden stellen wir die Interessenvertretungsakteure auf der Zentralebene der Unternehmen in den Mittelpunkt, da sie die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen steuern und begleiten. Die Frage, welche Wirkungen die Rahmenabkommen auf der lokalen Ebene entfalten und was dies für die Handlungsmöglichkeiten der lokalen Interessenvertretungen bedeutet, greifen wir in Kapitel6.2 auf. 5.1 Interessenvertretungsakteure und ihre Rolle bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen Unsere Untersuchung zeigt zunächst, dass in den Unternehmen verschiedene Interessenvertretungsakteure in die Umsetzungsprozesse der globalen Rahmenabkommen miteinbezogen sind, die unterschiedliche Verantwortlichkeiten und Rollen übernehmen. Hierzu zählen die globalen Gewerkschaftsverbände, die bereits im Unternehmen existierenden transnationalen 117 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten Interessenvertretungsgremien wie Europäische Betriebsräte oder Weltbetriebsräte sowie nationale Gewerkschaften und Betriebsräte am Hauptsitz der Unternehmen. Je nach Ausgestaltung der in den Abkommen definierten Prozessnormen (siehe Kapitel4.2) entstehen aber auch neue Handlungsarenen mit transnationalem Zuschnitt, die erst durch das globale Rahmenabkommen konstituiert werden (siehe Tabelle11). Tabelle11 In die Umsetzung involvierte Interessenvertretungsakteure auf zentraler Ebene Vorhandene Handlungsarenen Kabel –Europäischer Betriebsrat –nationale Gewerkschaft am Hauptsitz –Betriebsräte am Hauptsitz –globaler Gewerkschaftsverband –gewerkschaftliches Netzwerk Konstruktion –nationale Gewerkschaft am Hauptsitz –Betriebsräte am Hauptsitz –globaler Gewerkschaftsverband Maschine –nationale Gewerkschaft am Hauptsitz –Europäischer Betriebsrat –Welttreffen der Arbeitnehmervertreter*innen –globaler Gewerkschaftsverband Metall –Betriebsräte am Hauptsitz –nationale Gewerkschaft am Hauptsitz –Weltbetriebsrat –globaler Gewerkschaftsverband Neue transnationale Handlungsarenen Anlage –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von Europäischem Betriebsrat, Konzernbetriebsrat, Gesamtbetriebsrat, globalem Gewerkschaftsverband und nationaler Gewerkschaft am Hauptsitz Chemie –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von globalem Gewerkschaftsverband und Mitgliedern des Weltbetriebsrats –Weltbetriebsrat Elektronik –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von nationaler Gewerkschaft am Hauptsitz, Betriebsräten am Hauptsitz und globalem Gewerkschaftsverband –transnationales gewerkschaftliches Netzwerk 118 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Neben den Interessenvertretungsakteuren ist auch die Managementseite in die Umsetzung der Abkommen miteinbezogen. Auf der operativen Managementebene sind dies in unseren Fallunternehmen meist HR-Verantwortli- che, arbeitsrechtliche Einheiten der Personalabteilung oder CSR-Verantwort- liche bzw. Nachhaltigkeitsmanager*innen, seltener auch der Einkaufsbereich. Andere Managementfunktionen werden ad hoc hinzugezogen. Im Falle von Konflikten wird in der Regel die Topmanagement-Ebene involviert. Im Folgenden konzentrieren wir uns bei der Akteurskonstellation auf Arbeitnehmerseite auf die Zentralebene. Unsere Untersuchung macht zweierlei deutlich: – Zum einen sind die globalen Gewerkschaftsverbände als (Mit-)Unterzeichner der globalen Rahmenabkommen bei deren Umsetzung auf weitere Interessenvertretungsakteure angewiesen. Dies bedeutet aber zugleich: In den von uns untersuchten Unternehmen sind auf der Arbeitnehmerseite jeweils spezifische Akteurskonstellationen zu beobachten, in denen unterschiedliche Akteure in die Umsetzung miteinbezogen sind. Dies ist deshalb von Belang, weil unterschiedliche Akteure jeweils über unterschiedliche Handlungsressourcen verfügen. – Zum anderen lassen sich, wenn man auf die Interessenvertretungsakteure blickt, grundsätzlich zwei Gruppen von Unternehmen in unserem Untersuchungssample unterscheiden (siehe Tabelle11). Die erste Gruppe umfasst Fälle, in denen Steuerung und Begleitung der Umsetzung primär in Handel –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von globalem Gewerkschaftsverband und nationalen Gewerkschaften –Ländergruppen Holz –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von globalem Gewerkschaftsverband und nationaler Gewerkschaft am Hauptsitz –transnationales gewerkschaftliches Netzwerk Papier –Steuerungsgremium: Vertreter*innen von nationaler Gewerkschaft am Hauptsitz, globalem Gewerkschaftsverband und Europäischem Betriebsrat Stahl Steuerungsgremium: Vertreter*innen von Europäischem Betriebsrat, Konzernbetriebsrat, Gesamtbetriebsrat, globalem Gewerkschaftsverband und nationaler Gewerkschaft am Hauptsitz Verbund Sozialdialogforen: nationale Gewerkschaften (inklusive Gewerkschaft am Hauptsitz), globaler Gewerkschaftsverband, Betriebsräte am Hauptsitz Quelle: eigene Darstellung 119 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten bereits vorhandenen Handlungsarenen angesiedelt sind. Zur zweiten Gruppe gehören Unternehmen, in denen die globalen Rahmenabkommen neue transnationale Handlungsarenen schaffen (siehe Kapitel4.2). 5.2 Handlungsressourcen der Interessenvertretungsakteure Im Folgenden analysieren wir aus der Perspektive der verschiedenen Interessenvertretungsakteure, welche Aktivitäten sie in Bezug auf die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen entwickeln und über welche Handlungsressourcen sie hierzu verfügen. Auf der einen Seite konzentrieren wir uns auf die globalen Gewerkschaftsverbände (Kapitel5.2.1), auf der anderen Seite auf die gewerkschaftlichen und betrieblichen Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz der Unternehmen (Kapitel5.2.2). Letzteres ist mit der Annahme verbunden, dass die Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz– durch ihre im nationalen Rahmen verankerten institutionellen Machtressourcen, ihre Organisationsmacht und bestehende Austauschbeziehungen zur Unternehmensleitung– eine für die Umsetzung der Rahmenabkommen wichtige Akteursgruppe sind. Bei den Handlungsressourcen beziehen wir uns auf die verschiedenen Machtressourcen, die in der Literatur für (transnationales) Interessenhandeln diskutiert werden (Brookes 2019; Schmalz/Dörre 2014; Platzer/Müller 2019): – Die erste dieser Ressourcen ist die strukturelle Macht, die sich zunächst einmal aus der grundsätzlichen Stellung der Lohnabhängigen im Produktionsprozess ergibt. Diese Macht beruht auf der Fähigkeit, Produktionsprozesse in den Unternehmen und Wertschöpfungsketten zu stören oder einzuschränken. Dies kann nicht zuletzt durch Streiks, Besetzungen oder Formen der Arbeitszurückhaltung erfolgen (vgl. auch Silver 2005; Wright 2000). – Eine zweite Ressource stellt die institutionelle Macht dar, die sich aus den rechtlich verankerten Mitbestimmungsrechten von Interessenvertretungen und den kulturellen Traditionen und Praktiken der Arbeitsbeziehungen speist. In unserem Kontext stellt sich die Frage, inwiefern die im nationalstaatlichen Rahmen verankerten Mitbestimmungsmöglichkeiten – vor allem am Hauptsitz der Unternehmen– für die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen genutzt werden. Beispielweise können sich Betriebsräte sowohl in der betrieblichen Arena als auch in den Aufsichtsräten der Unternehmen für die Umsetzung globaler Rahmenabkommen einsetzen und diese fördern. 120 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg – Eine weitere Ressource stellt die Organisationsmacht dar (vgl. hierzu auch Schmalz/Dörre 2014; Platzer/Müller 2019). Diese beruht auf dem kollektiven Zusammenschluss von abhängig Beschäftigten zu Gewerkschaften. Sie bemisst sich anhand der Mitgliederzahlen und Organisationsgrade und der damit verbundenen– da durch Mitgliedsbeiträge finanzierten– Finanz- und Personalausstattung der Gewerkschaften. Hier geht es somit um die Ressourcenausstattung der Akteure, die sie im Kontext der Umsetzung globaler Rahmenabkommen nutzen können. – Brookes (2009) verweist zudem auf die Koalitionsmacht als vierte mögliche Machtquelle. Diese Machtquelle speist sich aus der Bildung von Koalitionen zwischen Gewerkschaften und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren und würde in unserem Kontext ins Spiel kommen, wenn solche Allianzen gebildet werden, um die Umsetzung globaler Rahmenabkommen zu fördern. 5.2.1 Globale Gewerkschaftsverbände Globale Gewerkschaftsverbände sind zunächst Unterzeichner der globalen Rahmenabkommen, spielen darüber hinaus aber auch für deren Umsetzung eine Rolle. Unsere Untersuchung unterstreicht, dass ihnen eine wichtige Informations- und Kommunikationsfunktion zukommt. Es sind die globalen Gewerkschaftsverbände, die global mit ihren Mitgliedsorganisationen vernetzt sind. Diese Vernetzung ist wichtig, um etwaige Verstöße gegen die in den Vereinbarungen kodifizierten Arbeitsrechte überhaupt wahrzunehmen und gegenüber den Unternehmensleitungen sichtbar zu machen. Betrieblichen Interessenvertretungen und Gewerkschaften am Hauptsitz der Unternehmen fehlt hingegen in der Regel dieser Informationskanal zur Standortebene in den anderen Weltregionen, wenn diese Standorte nicht in transnationalen Interessenvertretungsstrukturen wie Weltbetriebsräten vertreten oder sie selbst nicht in transnationale Gewerkschaftsnetzwerke eingebunden sind. In unseren Untersuchungsfällen spielen die globalen Gewerkschaftsverbände demnach eine wichtige Rolle für Artikulationsprozesse zwischen den Ebenen und den Akteuren (zu Artikulationsprozessen vgl. auch Haipeter/ Hertwig/Rosenbohm 2019). Sie sind nicht nur Hinweisgeber, sondern verfügen zudem über Kontakte in die jeweiligen Standortländer. Auf diese Weise können sie wichtige Kontextinformationen bereitstellen, die für die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen relevant sind. Dies ist nicht zuletzt 127 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten vernetzt sind, selbst aber nur über begrenzte zeitliche und personelle Ressourcen verfügen, um die Umsetzung der Rahmenabkommen umfassend und kontinuierlich zu begleiten. Viele unserer Fallstudien weisen darauf hin, dass die Organisationsmacht bei den Dachverbänden selbst schwach ausgeprägt ist. Die begrenzte Ressourcenausstattung zeigt sich aber nicht nur in den Fällen, in denen die globalen Gewerkschaftsverbände eine weniger aktive Rolle bei den Umsetzungsaktivitäten einnehmen, sondern auch dort, wo sie eine zentrale Rolle spielen wie im Fall von Handel. Dort machen die begrenzten Ressourcen von IndustriALL eine Konzentration auf einzelne Länder und Standorte erforderlich. Aufwendige Praktiken, wie wir sie bei Holz identifizieren konnten, wo der globale Gewerkschaftsverband eine zentrale Rolle bei den Auditierungen der Standorte spielt, sind sicherlich nicht ohne Weiteres auf den gesamten Organisationsbereich der BWI oder auch auf andere Gewerkschaftsverbände zu übertragen. Mit den derzeit verfügbaren Ressourcen wäre es für die BWI nicht leistbar, in allen Unternehmen mit einem globalen Rahmenabkommen eine Auditierung oder ein Gewerkschaftsnetzwerk nach dem Vorbild von Holz aktiv zu betreiben oder die Zahl der betreuten Unternehmen mit globalen Abkommen deutlich auszuweiten: „Rahmenabkommen ausweiten? Wir können das nicht. […] Das bedeutet auch viel Arbeit, weil eigentlich müssen wir die Shortcomings kompensieren, die die nationalen Institutionen nicht durchführen […]. Also wir werden als BWI nicht für alle zwanzig Firmen ein Gewerkschaftsnetzwerk aufbauen.“ (Holz, globaler Gewerkschaftsverband, Interview1) Vielmehr müssen alle globalen Gewerkschaftsverbände Abwägungen darüber treffen, wo und an welchen Stellen die begrenzten Ressourcen eingesetzt werden, denn die Betreuung kostet Zeit und es wird entsprechendes Personal dafür benötigt. Dies gilt nicht nur für den Auditierungsprozess selbst, sondern auch für die Betreuung gewerkschaftlicher Netzwerke, die Unterstützung gewerkschaftlicher Organisation vor Ort und die Lösung lokaler Konflikte. Eine Begleitung der Umsetzung kann daher oftmals nur selektiv erfolgen. Die Ressourcenknappheit der globalen Gewerkschaftsverbände wird besonders offensichtlich, wenn man das Augenmerk nicht nur auf ein multinationales Unternehmen richtet, sondern auf die gesamte Lieferkette. Auf der einen Seite könnten die globalen Gewerkschaftsverbände und ihre nationalen Mitgliedsgewerkschaften hier eine wichtige Funktion übernehmen, weil 128 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg über ihre Kanäle verlässliche Informationen über die Verletzung von Arbeitsstandards zu bekommen sind: „Wir mit unseren Audits können das gar nicht kontrollieren, unmöglich. […] Ich meine, das ist ja auch immer das Problem: Wie willst du das monitoren? Und ich habe den Vorschlag gemacht: „Ihr müsst mehr die globalen Gewerkschaften da einbinden, weil die wissen, welche Lieferanten die Menschenrechte mit Füßen treten.‘ Durch Audits kriegst du das nicht so einfach raus, du musst schon einen haben, wo du dann dem nachgehen kannst.“ (Chemie, Weltbetriebsrat, Interview1) Auf der anderen Seite ist ein solches Vorgehen über die gesamte Lieferkette hinweg für die globalen Gewerkschaftsverbände sehr aufwendig, insbesondere wenn die Lieferkette kleinere Standorte umfasst: „I think we need to do more, […] I need to go to the supply chain of these companies because usually there are more plants and they have less than hundred workers. Not so many, then it is a big investment for our side in terms of budget to go to a social audit.“ (Holz, globaler Gewerkschaftsverband, Interview2) Zusammenfassend lässt sich somit festhalten: Je umfassender die Umsetzungspraktiken sind und je stärker die globalen Gewerkschaftsverbände in diese eingebunden sind, umso mehr Ressourcen benötigen sie, um diese Aufgabe zu erfüllen. Umso wichtiger erscheint vor diesem Hintergrund die Vernetzung verschiedener Interessenvertretungsakteure und das Zusammenwirken verschiedener Handlungsressourcen, um die Umsetzung bestehender globaler Rahmenabkommen zu fördern. Daher richten wir den Blick im Folgenden auf die Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz der Unternehmen. 5.2.2 Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz der Unternehmen Es sind nationale Gewerkschaften und betriebliche Interessenvertreter*innen an den Zentralstandorten, die sowohl über institutionelle Machtressourcen verfügen, die im nationalen Rahmen verankert sind, als auch über eine entsprechende Organisationsmacht. Dies sind Ressourcen, die auch zur Umsetzung globaler Rahmenabkommen genutzt werden können. Mit Blick auf die institutionelle Macht stehen in den Heimatländern der Unternehmen unseres Fallstudiensamples– vor allem in Deutschland– rechtlich abgesicherte 129 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte im Vordergrund; hinzu kommen meist langjährig etablierte Austauschbeziehungen mit den Unternehmensleitungen. Dies zeigt sich z. B. daran, dass die Interessenvertretungsakteure in vielen der untersuchten Fälle die Probleme oder Verstöße gegen das Rahmenabkommen, die an sie herangetragen werden, aufnehmen und gegenüber der Unternehmensleitung thematisieren. Auf diese Weise versuchen sie unter Einsatz ihrer sozialen, zeitlichen und personellen Ressourcen, die sich aus ihrer institutionellen Verankerung und ihrer Organisationsmacht speisen, eine entsprechende Lösung herbeizuführen. Hierfür lassen sich in beiden Gruppen von Unternehmen Anzeichen finden– in Unternehmen mit und in Unternehmen ohne neue transnationale Handlungsarena (zur Unterscheidung siehe Kapitel4.2.1). Unternehmen ohne neue transnationale Handlungsarena Vor allem in den Fällen, in denen die globalen Rahmenabkommen keine neue transnationale Handlungsarena begründen, spielen die Akteure der nationalen Handlungsarena eine zentrale Rolle für die Begleitung der Umsetzung des Abkommens. Ob und wie Umsetzungsaktivitäten in Bezug auf das globale Rahmenabkommen entwickelt werden, hängt vor allem von ihnen und ihren Ressourcen ab, weil entweder explizite Prozessnormen in den Vereinbarungen fehlen oder weil transnationale Akteure– wie Weltbetriebsräte (Metall), Europäische Betriebsräte (Kabel, Maschine) oder lockere Netzwerke (z. B. das Weltarbeitnehmer*innentreffen bei Maschine)– nur einen begrenzten und punktuellen Einfluss haben (siehe Kapitel4.2.2). Im Fall Konstruktion ist es beispielsweise die nationale Gewerkschaft am Hauptsitz, die– nachdem sie von dem zuständigen globalen Gewerkschaftsverband über ein Problem informiert wurde– eine Einordnung des jeweiligen Falls vornimmt und darüber entscheidet, ob er entsprechend weiterverfolgt wird (für weitere Details siehe Kapitel4.3.1). Somit kommt der nationalen Gewerkschaft bei Konstruktion eine zentrale Gatekeeper-Funktion beim Umgang mit Verstößen gegen das globale Rahmenabkommen zu. Sie entscheidet zusammen mit dem Gesamtbetriebsrat, ob eine Beschwerde weiterverfolgt und gegenüber der Unternehmensleitung thematisiert wird. Wenn ein Anliegen weiterverfolgt wird, folgen in der Regel Gespräche mit der Unternehmensleitung, um eine Lösung für das bestehende Problem zu finden. Als letztes Mittel der Eskalation ziehen die deutschen Gewerkschaftsvertreter*innen bzw. Betriebsräte die Thematisierung im Aufsichtsrat in Erwägung: 130 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg „Wenn ein Problem langanhaltend da ist und man merkt, da kommt man jetzt mit den normalen Telefonaten nicht weiter, dann ist es an der Zeit, das auch da mal zu thematisieren, weil das ja so eine weitere Eskalationsstufe ist im Sinne von ‚Es ist dann unangenehm für den Vorstand, sich auch dazu noch äußern zu müssen‘. Aber auch da ist natürlich klar, wenn im Aufsichtsrat jetzt andere Dinge Priorität haben, dann überlegt man sich natürlich, was man platziert.“ (Konstruktion, Headquarter, Interview1) In diesem Zusammenhang ist allerdings einschränkend darauf hinzuweisen, dass es nur dann zu einer solchen Eskalation kommt, wenn die Interes senvertreter*innen am Hauptsitz dem Problem eine entsprechende Bedeutung zumessen. Somit muss ein Anlass bestehen, um den Fall in den Mitbestimmungsgremien zu thematisieren und dies gegenüber anderen Interessen zu priorisieren. Auch im Fall von Kabel zeigt sich die wichtige Rolle, die die nationale Gewerkschaft am Hauptsitz spielt. Formal ist hier zwar der Europäische Betriebsrat für die Umsetzung des Rahmenabkommens mitverantwortlich und in der Praxis erfolgt dessen jährliche Berichterstattung auch. Allerdings hat sich bislang aufgrund der insgesamt eingeschränkten Handlungsressourcen dieses Gremiums und seiner geografischen Begrenztheit auf Europa keine wirklich umfassende und systematische Überwachungspraxis des globalen Rahmenabkommens durch den Europäischen Betriebsrat entwickelt (siehe Kapitel4.3.1). Hervorzuheben sind hier vielmehr die Aktivitäten, die die IGMetall entwickelt hat, um das Abkommen an den nordafrikanischen Standorten des Unternehmens umzusetzen und dadurch die Handlungsmöglichkeiten der lokalen Akteure zu stärken. Hierbei ist die Organisationsmacht der IGMetall eine wichtige Komponente; insbesondere ist die Gründung eines gewerkschaftlichen Netzwerks für die Region Nahost/Nordafrika (MENA) hervorzuheben, das die deutsche Gewerkschaft am Hauptsitz des Unternehmens initiiert hat und seitdem eng begleitet. Dabei erwies sich das Rahmenabkommen selbst als wichtige Ressource, um ein solches Netzwerk im Unternehmen zu etablieren (siehe ausführlich Kapitel6.2.2). Auch im Konfliktlösungsprozess stellen die deutsche Gewerkschaft und die betrieblichen Arbeitnehmervertreter*innen am Hauptsitz von Kabel wichtige Akteure dar. Über das gewerkschaftliche Netzwerk stehen sie mit den Interessenvertreter*innen aus Nordafrika in Kontakt, denen sie bei Problemen auch unterstützend zur Seite stehen. Aufgrund ihrer Nähe zum zentralen Management bilden die Interessenvertreter*innen am Hauptsitz für die nordafrikanischen Betriebsgewerkschaften einen wichtigen Kommunikati- 131 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten onskanal zum zentralen Management, über den sie selbst nicht verfügen. Somit kommt den Akteuren am Hauptsitz eine wichtige Scharnierfunktion zu, um Probleme an die Unternehmensleitung zu adressieren. Auch in anderen Fällen unseres Untersuchungssamples sind es vor allem die Betriebsräte am Hauptsitz, die für die Umsetzungsprozesse von Bedeutung sind. Im Fall von Metall spielt der deutsche Konzernbetriebsratsvorsitzende, der zugleich auch Vorsitzender des Weltbetriebsrats ist, eine wichtige Rolle für die Weiterverfolgung der Fälle. Wenn Verstöße gegen die im globalen Rahmenabkommen definierten Normen bekannt werden, versucht er, über den Kontakt zum HR-Management bzw. Einkauf am Unternehmenssitz eine entsprechende Lösung herbeizuführen (siehe Kapitel4.3.1). Eine ähnliche Bedeutung bei Verstößen gegen die in der Vereinbarung kodifizierten Arbeitsstandards zeigt sich bei den Betriebsräten am Hauptsitz von Maschine. Auch hier ist es in der Regel der Konzernbetriebsrat, der durch die nationale Gewerkschaft am Hauptsitz oder den globalen Gewerkschaftsverband, durch Betroffene direkt oder Berichte auf den Welttreffen über Probleme bzw. Verstöße gegen das globale Rahmenabkommen informiert wird. Der Konzernbetriebsrat geht den Beschwerden nach und berät bestehende Probleme mit der Unternehmensleitung. Somit ist auch hier eine Gatekeeper-Funktion der deutschen Interessenvertreter*innen zu erkennen; eine aktive Weiterverfolgung von Beschwerden ist auch in diesem Fall an deren „willingness to act“ gebunden. Allerdings spielen hierbei nicht nur der Handlungswille der Interes senvertreter*innen am Standort des Unternehmens und die fehlenden Prozessnormen zum Umgang mit Beschwerden eine Rolle, sondern auch die Ressourcenausstattung. Für ein umfassendes und systematisches Monitoring des Rahmenabkommens, das einen regelmäßigen Kontakt zu den Standorten in den einzelnen Weltregionen erfordert, fehlen letztlich auch dem Konzernbetriebsrat die notwendigen Ressourcen. Gerade bei internationalen Themen sind besondere Kenntnisse – beispielsweise zu den Arbeitsbeziehungen verschiedener Länder– und Fähigkeiten wie sprachliche und interkulturelle Kompetenzen gefragt. Im Vereinbarungstext selbst sind diese Anforderungen jedoch nicht ausdrücklich geregelt, etwa indem entsprechende Referentenstellen vorgesehen wären. Hier besteht ein entscheidender Unterschied zu den Fällen, in denen durch das globale Rahmenabkommen eine neue Handlungsarena mit transnationalem Zuschnitt entstanden ist, die auch den Interessenvertretungsakteuren am Hauptsitz des Unternehmens neue Handlungsressourcen bietet. Daher betrachten wir diese Fälle im nächsten Abschnitt. 132 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Unternehmen mit neuen transnationalen Handlungsarenen Interessenvertreter*innen am Hauptsitz des Unternehmens spielen auch in etlichen Fällen unseres Untersuchungssamples eine zentrale Rolle, in denen durch die Einrichtung eines Steuerungsgremiums oder– wie bei Verbund– eines Sozialdialogforums eine neue transnationale Handlungsarena entstanden ist. Dies zeigt sich beispielsweise bei Anlage, Elektronik, Papier und Stahl. Sowohl bei Stahl als auch bei Anlage stammen aktuell alle Mitglieder des Steuerungsgremiums– inklusive der Vertreter*innen des globalen Gewerkschaftsverbands– aus Deutschland, wo das Unternehmen seinen Hauptsitz hat. Bei Stahl besteht zudem eine enge Verzahnung mit dem Europäischen Betriebsrat, dessen Vorsitz– ebenfalls aus Deutschland– auch dem Steuerungsgremium angehört. Ähnlich wie bei Stahl und Anlage sind es auch bei Papier vor allem die Interessenvertreter*innen am Hauptsitz des Unternehmens, die eine zentrale Rolle im Steuerungsgremium und auch darüber hinaus spielen. Mit ihren Kontakten zum Unternehmensmanagement stellen sie eine wichtige Ressource für die Umsetzung des globalen Rahmenabkommens bei Papier dar: „Then you have the group works council4, of course. You have the Swedish works council, then you also have a group works council with Swedes regarding the [Papier] group and even though they are not part of the agreement, we are interested in that group that the company follows the agreement. So, that can also be a leverage if they do not follow it, to raise it with that group and they have the information and part of the GFA5 group is also the chairman of the group works council, so we have a direct link there.“ (Papier, Headquarter) Bei Papier wird es als relevant angesehen, dass die Arbeitnehmervertreter*innen am Hauptsitz im Verwaltungsrat des Unternehmens sitzen, sodass ein weiterer potenzieller Hebel zur Eskalation von Konflikten in Bezug auf das globale Rahmenabkommen besteht. Zwar war es bislang nicht nötig, diese Möglichkeit zu nutzen, dennoch wird die potenzielle Verfügbarkeit dieser Option als wichtig eingeschätzt: „We can raise it in the board, and they [management] do not want that. So, we have never done it, we have never come to that. But still, it is important that you have this chain, so you know, you could use it.“ (Papier, Headquarter) 4 In den englischsprachigen Interviews sprechen die schwedischen Vertreter*innen von „works councils“, auch wenn sie sich auf die Interessenvertretungsstrukturen in Schweden beziehen. 5 GFA– Global Framework Agreement (globales Rahmenabkommen) 133 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten Durch die zentrale Rolle der schwedischen Gewerkschaften kann auf die im nationalen Kontext verankerten Handlungsressourcen zurückgegriffen werden, wenn es zu Verstößen oder Problemen im Zusammenhang mit dem globalen Rahmenabkommen kommt. Die Zusammenarbeit im Steuerungsgremium profitiert von der seit Langem etablierten Zusammenarbeit der schwedischen Gewerkschaftsvertreter*innen untereinander und mit dem zentralen Unternehmensmanagement. Dies setzt aber– wie in anderen Fällen unseres Untersuchungssamples auch– eine „willingness to act“ aufseiten der Gewerkschaftsvertreter*innen am Hauptsitz des Unternehmens voraus. Das Einbringen der nichtschwedischen Perspektive in das Steuerungsgremium fällt primär in die Zuständigkeit des Vertreters des globalen Gewerkschaftsverbands. In ähnlicher Weise ist das Steuerungsgremium bei Elektronik, dem deutsche Betriebsräte und Vertreter*innen der nationalen Gewerkschaft angehören, maßgeblich durch die Akteure der nationalen Handlungsarena geprägt. Deren Bedeutung zeigt sich auch daran, dass die Verbindung zum Aufsichtsrat hier als wichtiger Hebel angesehen wird, um Gehör beim Management zu finden und Lösungen für Probleme in Bezug auf das globale Rahmenabkommen zu erreichen. Auf diese Weise stellen die Akteure bei Elektronik auf der Zentralebene relevante Ressourcen bereit, die die Grundlagen für eine grenzüberschreitende Kooperation auf Arbeitnehmerseite legen: „Vorsitzender Gesamtbetriebsrat, Stellvertreter, Konzernbetriebsrat, Europäischer Betriebsrat, die müssen bei uns im Aufsichtsrat sitzen, sonst sind die nicht wirkmächtig genug. Über diese Funktionen kriegst du den Hebel rein, um dann Dinge zu tun, die halt da nicht stehen in der Vereinbarung. […] Wie gelingt es mir, in einem politisch schwierigen oder rechtlich schwierigen Umfeld über meine Funktion einen Hebel hineinzubringen in die Dinge, die da halt wichtig sind?“ (Elektronik, Headquarter, Interview1) Ähnlich wie bei Unternehmen ohne neue transnationale Handlungsarena kommt den Interessenvertretungsakteuren am Hauptsitz auch in diesen Fällen eine wichtige Rolle bei der Begleitung und Überwachung der Umsetzung der Abkommen zu. Auch hier spielt die „willingness to act“ der Akteure eine Rolle, dennoch besteht ein Unterschied zwischen den verschiedenen Umsetzungstypen. Während die Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz bei Unternehmen ohne neues Steuerungsgremium ausschließlich auf ihre im nationalen Rahmen verankerten Handlungsressourcen zurückgreifen können, bestehen bei neuen transnationalen Handlungsarenen durch die Steuerungsgremien und definierte Prozessnormen zusätzliche Handlungsressourcen. 134 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg In drei Fällen unseres Untersuchungssamples zeigen sich Abweichungen von diesem Muster, nämlich bei Chemie, Handel und Holz. Hier sind insbesondere die Betriebsräte des Unternehmenshauptsitzes nicht in die Umsetzung miteinbezogen. Die nationale Gewerkschaft spielt zwar bei Holz eine wichtige Rolle bei der Umsetzung, nicht aber die Betriebsräte, die an den Auditierungen der Standorte nicht beteiligt sind. Auch bei Handel und Chemie zeigt sich keine aktive Einbindung von Interessenvertretungsakteuren aus dem Land, in dem das Unternehmen seinen Hauptsitz hat. Dort existieren bei Handel zwar nationale Betriebsratsstrukturen, aber das globale Rahmenabkommen bezieht diese nicht mit ein, sodass die Betriebsräte am Hauptsitz nicht mit der Umsetzung und Überwachung des Abkommens entlang der Lieferkette befasst sind. Bei Chemie spielen Interessenvertretungsakteure aus dem Land, in dem das Unternehmen seinen Hauptsitz hat, ebenfalls keine aktive Rolle bei der Umsetzung des globalen Rahmenabkommens. Dies ist aber keine spezifische Entwicklung im Kontext des Abkommens, denn auch im geschäftsführenden Ausschuss des Europäischen Betriebsrats und im Weltbetriebsratsgremium sind keine Vertreter*innen vom Hauptsitz zugegen, was auf die Beschäftigtenzahlen in den einzelnen Standortländern zurückzuführen ist. Interessenvertretungsakteure am Hauptsitz und ihre Ressourcen Im Unterschied zu den globalen Gewerkschaftsverbänden und ihren Vertreter*innen stehen die Interessenvertreter*innen am Hauptsitz in einem engeren und kontinuierlicheren Austausch mit der Unternehmensleitung, was sie zu einem wichtigen Akteur im Hinblick auf die Umsetzung globaler Rahmenabkommen werden lässt– vor allem vor dem Hintergrund begrenzter Ressourcen der globalen Gewerkschaftsverbände. Auch dort, wo in unseren Untersuchungsfällen transnationale Interessenvertretungsakteure wie Europäische Betriebsräte oder Weltbetriebsräte existieren (Anlage, Elektronik, Kabel, Maschine, Metall, Papier und Stahl), spielen die Vertreter*innen aus dem Land, in dem das Unternehmen seinen Hauptsitz hat, eine hervorgehobene Rolle, weil sie es sind, die über entsprechende Ressourcen und etablierte Interaktionsbeziehungen zum Management auf Zentralebene verfügen. Zu beachten ist allerdings, dass diese zentrale Rolle der Interessen vertreter*innen am Hauptsitz des Unternehmens ambivalent einzuschätzen ist. Auf der einen Seite kann auf die im nationalen Kontext verankerten Handlungsressourcen zurückgegriffen werden, wenn es zu Verstößen oder Problemen im Zusammenhang mit dem globalen Rahmenabkommen kommt. 135 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten Eine starke Stellung und Vernetzung der Akteure am Hauptsitz kann sich auf die transnationale Ebene übertragen, deren Bedeutung sich aus den rechtlich verankerten Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechten, dem direkten Kontakt zum zentralen Management am Hauptsitz des Unternehmens und der Organisationsmacht speist. Auf der anderen Seite sind auch die Ressourcen dieser Akteure begrenzt, sodass immer ein Abwägungsprozess stattfinden muss, wofür die Ressourcen eingesetzt werden. Auch die großen Mitgliedsgewerkschaften an den zentralen Standorten haben keine unbegrenzten Ressourcen. Je genauer und sorgfältiger ein Rahmenabkommen umgesetzt wird, umso stärker steigt im Umkehrschluss der damit verbundene Arbeitsaufwand: „Wir haben bei der IGMetall, glaube ich, insgesamt vierzig globale Rahmenabkommen, also ich habe mit vieren zu tun. Wenn die alle ihre Verpflichtungen aus diesem Abkommen supergenau ernst nehmen würden und mich da beschäftigen würden, dann könnte ich fast nichts anderes mehr machen. Das heißt, das stößt auch bei uns an Kapazitätsgrenzen.“ (Holz, Headquarter, Interview1) Darüber hinaus muss auch eine „willingness to act“ aufseiten der Gewerkschaften und betrieblichen Interessenvertreter*innen am Hauptsitz des Unternehmens gegeben sein. In dieser Rolle werden sie zu zentralen Gatekeepern, von denen es abhängen kann, ob Probleme und Verstöße gegenüber der Unternehmensleitung thematisiert werden. Eine aktive Konfliktbearbeitung geschieht nur, wenn die Interessen vertreter*innen am Hauptsitz dem Problem eine entsprechende Bedeutung zumessen, über genügend eigene Handlungsressourcen verfügen und es nicht widerstreitende andere Interessen gibt. Dabei ist die Abhängigkeit von der „willingness to act“ der Interessenvertreter*innen am Hauptsitz – wenig über raschend– umso ausgeprägter, je weniger konkrete Prozessnormen im globalen Rahmenabkommen definiert sind. Auch wenn den Akteuren am Hauptsitz aufgrund ihrer Ressourcen eine wichtige Rolle in Bezug auf die Umsetzung der Abkommen zukommt, unterliegen ihre Handlungsmöglichkeiten zugleich einer zentralen Begrenzung. Sie verfügen in der Regel nicht über unmittelbaren Kontakt zu Gewerkschaftsvertreter*innen und Beschäftigten in anderen Weltregionen und haben auch keine unmittelbare Legitimation, für diese zu sprechen. Diesbezüglich sind sie wiederum auf die Vernetzung mit anderen Akteuren wie den globalen Gewerkschaftsverbänden oder transnationalen Interessenvertretungsgremien angewiesen. 136 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 5.3 Stärkung der Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungsakteure durch globale Rahmenabkommen Bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen können sich– als ein Kriterium guter Praxis– Wirkungen in Richtung einer Stärkung von Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungsakteure ergeben, die sich um die Umsetzung kümmern (siehe Kapitel1.4; vgl. Brookes 2019). Daher können auch globale Rahmenabkommen selbst zu einer institutionellen Handlungsressource der Akteure werden. Ob und wie sich dies in unseren Fallunternehmen zeigt, werden wir im Folgenden näher analysieren. Dabei konzentrieren wir uns auf die Erweiterung von Handlungsmöglichkeiten auf der zentralen Unternehmensebene, also derjenigen Akteure, die mit der Umsetzung des Rahmenabkommens befasst sind (für die lokale Ebene siehe Kapitel6.2). Ein zentraler Befund unserer Untersuchung ist, dass globale Rahmenabkommen– wenn auch nicht zwangsläufig– die Herausbildung neuer Handlungsarenen auf transnationaler Ebene fördern können und dass diese Arenen eine zentrale Ressource für Interessenvertretungen darstellen. Dies zeigt sich in unserem Untersuchungssample z. B. an der Verankerung von Steuerungsgremien, die eigens für die Überwachung der Rahmenabkommen in den Unternehmen entstanden sind, oder beim Fall Verbund in der Herausbildung von sogenannten Sozialdialogforen. Hierdurch werden die Handlungsmöglichkeiten in unterschiedlicher Weise gestärkt: – Die Steuerungsgremien stärken die Zusammenarbeit unterschiedlicher Interessenvertretungsakteure. – Sie bieten einen festen Rahmen für die Interaktion mit der Unternehmensleitung in Bezug auf das Rahmenabkommen und ermöglichen einen kontinuierlichen Umsetzungsprozess. – Sie stellen zusätzliche Ressourcen für die Interessenvertretungsakteure bereit, die eine systematischere Begleitung und Überwachung der Abkommen und die Kontaktaufnahme mit lokalen Interessenvertreter*innen fördern können. Diese Ressourcen bestehen vor allem in institutionalisierten Kommunikationsprozessen, Unterstützungsleistungen durch dafür bestimmte Unternehmensfunktionen und Zeit- und Reisemitteln für Treffen und Standortbesuche. Bei Anlage und Stahl führte die Etablierung des Steuerungsgremiums z. B. dazu, dass dessen Vertreter*innen mehrmals im Jahr zusammenkommen, um sich explizit über das globale Rahmenabkommen auszutauschen. Darü- 143 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten „If I have issues, I do have a contact to top management, I e-mail [the CEO] at times and so we have got an open line of communication there. […] It gives us people out here around the world in different work sites the ability, if there are issues, we have the necessary contacts and tools to at least bring it to someone else’s attention, ask for some resolution, to address the issue.“ (Chemie, Weltbetriebsrat, Interview2) Zudem resultieren aus der Mitgliedschaft im Weltbetriebsrat Rechte und Ressourcen, die die Position als Gewerkschaftsvertreter*in im eigenen Land stärken können. Dies ergibt sich u. a. aus dem in der Vereinbarung festgelegten Recht, dass Mitglieder des globalen Vertretungsgremiums alle Standorte in ihrem Land besuchen dürfen: „That is the most important, would probably be the commitment to site visits. […] It [agreement with the world works council] says that I have the right to visit [Chemie] sites […] as a [world works council] member. It says that in order to fulfil the mission, members of the global committee have access, if needed, to all the sites of their countries.“ (Chemie, Weltbetriebsrat, Interview2) In der Praxis zeigt sich, dass der Weltbetriebsrat auch eine Verhandlungsfähigkeit gegenüber der Konzernleitung entwickelt hat. Somit waren globale Vereinbarungen nicht nur der Ausgangspunkt für die Etablierung des Weltbetriebsrats, sondern mit diesem entstand auch eine neue Dynamik beim Abschluss weiterer Vereinbarungen. So hat der Weltbetriebsrat mit der Unternehmensleitung eine Vereinbarung zu weltweiten Mindeststandards für die soziale Absicherung der Beschäftigten abgeschlossen. Diese Vereinbarung wiederum setzt einen zentralen Passus des globalen Rahmenabkommens um, demzufolge das Unternehmen ein Programm aufzusetzen hat, das weltweite Mindeststandards für die soziale Absicherung der Beschäftigten definiert (siehe Kapitel6.3.2). Die Fälle Chemie und Holz unterstreichen, dass globale Rahmenabkommen zu einem transnationalen „institution building“ (Djelic/Quack 2003) beitragen können. In Bezug auf den Forschungsstand zu globalen Rahmenabkommen zeigt sich, dass transnationale Vertretungsgremien nicht nur für den initialen Abschluss von Rahmenabkommen von Bedeutung sein können (Dehnen 2014; Rüb/Platzer/Müler 2011; Schömann 2011; Fichter/Helfen/Sydow 2011), sondern dass die Abkommen auch dazu beitragen können, neue Dynamik bei der Entwicklung transnationaler Arbeitsbeziehungen auszulösen. Mit dem Abschluss und der Umsetzung eines globalen Rahmenabkommens können Regeln und Ressourcen entstehen, die eine solche Entwicklung fördern können. 144 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Bei Holz waren die Prozessnormen für die Auditierung entscheidend. Diese Auditierung schuf eine Opportunitätsstruktur für die Etablierung von Kontakten zwischen dem globalen Gewerkschaftsverband, der deutschen Gewerkschaft am Hauptsitz und den lokalen Gewerkschaften. Vertieft wurden diese Kontakte in Konflikten um die Anerkennung von Gewerkschaften, sodass sich Vertrauen zwischen den Interessenvertretungen entwickeln konnte. Dies war eine entscheidende Grundlage für die Gründung des transnationalen Gewerkschaftsnetzwerks. Bei Chemie ist die Dynamik hingegen anders gelagert; hier sind es primär die transnationalen Arbeitnehmervertretungen, die den Prozess vorantreiben. Im Zentrum steht dabei der Weltbetriebsrat; hinzu kommen aber auch der Europäische Betriebsrat, dessen geschäftsführender Ausschuss zugleich im Weltbetriebsrat integriert ist, und ein an transnationalen Interessenvertretungsstrukturen interessiertes Management. Dabei bestehen zugleich ein enger Zusammenhang mit dem globalen Rahmenabkommen, das zwischen der Konzernleitung und IndustriALL abgeschlossen wurde und bei Chemie die Grundlage für die Institutionalisierung des Weltbetriebsrats legte. Hervorzuheben ist, dass sowohl das Gewerkschaftsnetzwerk bei Holz als auch der Weltbetriebsrat bei Chemie eine neue Ressource zur Kontrolle von Arbeitsbedingungen und Gewerkschaftsrechten im Sinne des globalen Rahmenabkommens darstellen, weil sie ein weltweites Informations- und Kommunikationsnetzwerk aufspannen, über das Probleme bei der Umsetzung des Abkommens artikuliert werden können. In dieser Hinsicht zeigen sich wechselseitige Verstärkungen. Auch wenn sich also zwei Beispiele in unserem Untersuchungssample identifizieren lassen, bei denen die Umsetzungspraxis der globalen Rahmenabkommen und die Existenz von Steuerungsgremien für die Herausbildung und weitere Verfestigung transnationaler Arbeitsbeziehungen wichtig waren, weisen unsere Befunde zugleich darauf hin, dass die Existenz eines Steuerungsgremiums allein für eine solche Entwicklung nicht ausreichend ist, denn diese zeigt sich nicht in allen Fällen unseres Untersuchungssamples. Punktuelle Interaktionen zwischen Interessenvertreter*innen unterschiedlicher Weltregionen, wie sie vor allem bei anlassbezogenen Regelungsverfahren zu finden sind, und Steuerungsgremien, denen mehrheitlich Vertreter*innen aus dem Land des Hauptsitzes des Unternehmens angehören, scheinen nicht die notwendige Grundlage für die Entwicklung transnationaler Arbeitsbeziehungen zu bieten, da sie keinen kontinuierlichen Rahmen für die direkte Kommunikation zwischen Akteuren verschiedener Handlungsarenen bieten. 145 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten 5.5 Fazit Die Stärkung der Handlungsmöglichkeiten der Interessenvertretungen sehen wir als eines von drei zentralen Kriterien für eine gute Praxis globaler Rahmenabkommen. Im Fokus dieses Kapitels standen zwei Aspekte: Zum einen haben wir betrachtet, welche Akteure für die Umsetzungspraxis globaler Rahmenabkommen von Bedeutung sind und auf welche Ressourcen sie sich hierfür stützen können. Zum anderen haben wir analysiert, inwiefern mit der Umsetzung globaler Rahmenabkommen ein Zugewinn an Handlungsmöglichkeiten für die Akteure verbunden ist, die auf zentraler Ebene mit der Umsetzung des Rahmenabkommens befasst sind. Folgende Ergebnisse lassen sich auf Grundlage unserer Analyse hervorheben: Erstens zeigt sich, dass die unterzeichnenden Vertragsparteien– in der Regel die Unternehmensleitungen und globalen Gewerkschaftsverbände – bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen insbesondere auf eine vielschichtige Akteurskonstellation der Interessenvertretung auf Beschäftigtenseite angewiesen sind. Die involvierten Interessenvertretungsakteure auf der zentralen Ebene greifen dabei auf jeweils unterschiedliche Handlungsressourcen zurück. Bei den globalen Gewerkschaftsverbänden ist die zentrale Ressource die Vernetzung mit ihren Mitgliedsorganisationen, durch die sie Kontakte in die verschiedenen Weltregionen besitzen. Solche Kontakte sind wichtig, damit Verstöße überhaupt registriert und bearbeitet werden können. Beim Bezug auf die in der Forschung diskutierten Machtressourcen können diese Ressourcen als eine spezifische Variante von Organisationsmacht gedeutet werden. Hier ist ein klarer Bezug zur Organisationsmacht nationaler und lokaler Gewerkschaften zu erkennen. Vernetzungsressourcen sind gegeben, wenn an den jeweiligen Standorten des Unternehmens Mitgliedsgewerkschaften des globalen Gewerkschaftsverbands präsent sind und Informationen über etablierte Kommunikationskanäle ausgetauscht werden können. Globale Gewerkschaftsverbände üben in dieser Hinsicht eine wichtige Scharnierfunktion aus. Betriebliche Interessenvertreter*innen und nationale Gewerkschaften verfügen in der Regel über keine vergleichbare Vernetzung in die verschiedenen Weltregionen und können daher aus der Vernetzung mit den globalen Gewerkschaftsverbänden und deren Vernetzungsressourcen Vorteile ziehen. Auf der anderen Seite verfügen die globalen Gewerkschaftsverbände als Dachverbände aber nur über begrenzte institutionelle Machtressourcen und 146 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Organisationsmacht. Umso bedeutsamer erscheint daher die Vernetzung mit nationalen Gewerkschaften und betrieblichen Interessenvertreter*innen am Hauptsitz der Unternehmen. Wir konnten zeigen, dass den nationalen Gewerkschaften und Betriebsräten am Hauptsitz der Unternehmen oftmals eine tragende Rolle dabei zukommt, ihre rechtlich abgesicherten Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte als institutionelle Machtressourcen einzubringen. Zudem verfügen sie über langjährig etablierte Austauschbeziehungen mit der Unternehmensleitung am Hauptsitz und– vermittelt über ihre jeweilige Organisationsmacht– über eine entsprechende Finanz- und Personalausstattung, die sich förderlich auf die Begleitung der Umsetzung globaler Rahmenabkommen auswirkt. Die Bedeutung struktureller Macht– verstanden als Fähigkeit, Produktionsprozesse in den Unternehmen und Lieferketten zu stören bzw. einzuschränken– wird im Hinblick auf die Akteure, die auf Zentralebene mit der Umsetzung der Rahmenabkommen befasst sind, in den von uns untersuchten Fällen nur selten thematisiert. Dies könnte daran liegen, dass sich diese Akteure vor allem um Fälle kümmern, in denen sowohl die strukturelle als auch die Organisationsmacht der Beschäftigten gering ist, sodass Verstöße gegen Mindestarbeitsstandards überhaupt erst möglich sind. Hinzu kommt, dass die Problemlösung auf der Grundlage globaler Rahmenabkommen in dialogischen Verfahren gesucht wird und nicht in der konfliktorientierten Nutzung struktureller Macht vor Ort. Allerdings bedeutet dies nicht, dass strukturelle Machtressourcen nicht auch in diesem Rahmen bedeutsam werden können– nämlich wenn keine tragfähigen Kompromisse erzielt werden können und die Prozesse der Rahmenabkommen nicht greifen. Außerdem konnten wir in den von uns untersuchten Fällen keine Koalitionsbildung zwischen den Interessenvertretungsakteuren und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren im Hinblick auf die Umsetzung der globalen Rahmenabkommen feststellen. Zweitens hat unsere Untersuchung gezeigt, dass der Abschluss globaler Rahmenabkommen selbst zur Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten der Akteure beitragen kann. Dies zeigt sich vor allem beim Blick auf die Etablierung von Steuerungsgremien, die durch die Rahmenabkommen in den Unternehmen entstanden sind und oftmals einen Zugang zu neuen Ressourcen eröffnen, die die Handlungsmöglichkeiten der Akteure stärken können. Diese Ressourcen dienen dazu, zusätzliche Treffen durchzuführen, einen regelmäßigeren Austausch zwischen Interessenvertreter*innen am Hauptsitz 147 5 Die Akteure– Interessenvertretungen und ihre Handlungsmöglichkeiten der Unternehmen und Vertreter*innen der globalen Gewerkschaftsverbände zu befördern oder den Kontakt zu lokalen Gewerkschaftsvertreter*innen durch Standortbesuche auszubauen und zu verstetigen. Dies verweist darauf, dass der Festlegung und Ausgestaltung von Prozessnormen eine wichtige Bedeutung dafür zukommt, auf welche Handlungsressourcen sich die Interessenvertretungsakteure bei der Umsetzung globaler Rahmenabkommen stützen können. Drittens unterstreicht unsere Analyse, dass sich die Wirkung globaler Rahmen abkommen nicht allein auf die im Abkommen formulierten Arbeitsstandards beschränken muss, sondern dass sich darüber hinaus in Einzelfällen auch „Spillover Effekte“ in Bezug auf die Etablierung neuer transnationaler Interessen vertretungs akteure zeigen können. 148 6 DIE WIRKUNG GLOBALER RAHMENABKOMMEN VOR ORT Das folgende Kapitel blickt auf die Umsetzungspraxis und die Wirkung der globalen Rahmenabkommen vor Ort. Nach der Analyse der Prozessnormen und ihrer Umsetzungspraxis sowie den Handlungsressourcen und -fähigkei- ten der Akteure in den vorangehenden Kapiteln geht es nun um die substanziellen Ergebnisse der Umsetzungspraxis als drittes Kriterium einer guten Umsetzungspraxis (siehe Tabelle1). Anhand der substanziellen Ergebnisse lässt sich erkennen, welchen Beitrag die Umsetzung globaler Rahmenabkommen bei der Aufdeckung von Verletzungen der Arbeitsstandards leisten kann, welche Aktivitäten die Arbeitnehmervertretungen auf dieser Grundlage entwickeln und inwieweit diese Aktivitäten zur konkreten Lösung der Probleme an den Orten beitragen, wo sie aufgetreten sind. Somit geht es um die tatsächliche Verbesserung der Arbeitsbedingungen, die im Zuge der Umsetzung globaler Rahmenabkommen für die Beschäftigten erzielt werden konnte. Im Folgenden nehmen wir sowohl die Ebene der individuellen Arbeitsrechte– also beispielsweise das Verbot von Diskriminierung aufgrund von Geschlecht oder Herkunft, Fälle von Kinder- und Zwangsarbeit sowie Verstöße gegen Standards des Arbeitsschutzes und der Arbeitssicherheit– als auch die Ebene der kollektiven Arbeitsnormen in den Blick, wo die Frage der Einhaltung der Vereinigungsfreiheit der Arbeitnehmer und das Recht auf Kollektivverhandlungen im Vordergrund steht. Die kollektiven Arbeitsnormen wirken wiederum auf die individuellen Normen zurück, denn handlungsfähige und anerkannte Gewerkschaften vor Ort sind die wichtigste Voraussetzung dafür, dass Arbeitsnormen eingehalten und die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten verbessert werden können. In Kapitel6.1 stellen wir zunächst die Verweise auf Normen, Codes und Gesetze dar, die in den globalen Rahmenabkommen unserer Fallunternehmen zu finden sind. In diesem Zusammenhang wird näher auf die substanziellen Normen eingegangen, die die einzelnen Abkommen enthalten, um deren Umsetzung auf dieser Grundlage analysieren zu können. Die Ergebnisse basieren auf der Auswertung der aktuell gültigen Texte der globalen Rahmenabkommen mittels MAXQDA (siehe Kapitel3.1.2). Die Vereinbarungstexte allein lassen allerdings noch keine Rückschlüsse auf die Umsetzungspraxis zu. Daher stellen wir in den weiteren Abschnitten 149 6 Die Wirkung globaler Rahmenabkommen vor Ort dieses Kapitels die Umsetzung in unseren Fallunternehmen anhand berichteter Episoden ins Zentrum der Betrachtung. Als Episode verstehen wir mit Giddens (1984) einen abgrenzbaren Zeitraum der Abfolge sozialer Ereignisse, der sich dadurch auszeichnet, dass sozialer Wandel darin als Ergebnis sozialer Interaktionen beschrieben und erklärt werden kann. Daher kann der Verlauf von Problemlösungen im Rahmen von Episoden dargestellt werden. Wir konzentrieren uns aber auch deshalb auf Episoden, weil die substanzielle Wirkung globaler Rahmenabkommen quantitativ schwer zu erfassen ist. Schwierigkeiten bei der quantitativen Messung der Wirkung von globalen Rahmenabkommen Die Analyse der Umsetzungspraxis und die Erfassung der lokalen Wirkungen globaler Rahmenabkommen ist methodisch nicht trivial, denn sie geht mit der Frage einher, was genau verglichen werden soll und wie Unterschiede in der sozialen Praxis zu bewerten sind. Eine auf den ersten Blick naheliegende Erwartung könnte darin bestehen, die quantitativ messbaren Ergebnisse der Umsetzung zu erfassen und auf einer Skala abzutragen. Beispielsweise könnte die Zahl von Beschwerden oder von Fällen herangezogen werden, in denen Arbeitsstandards nicht eingehalten wurden, um zu ermitteln, welche dieser Fälle durch die Prozesse der Rahmenabkommen sanktioniert oder behoben werden konnten. Diese scheinbar einfache Methode des Vergleichs weist allerdings im hier betrachteten Untersuchungsfeld erhebliche Schwierigkeiten auf, die mindestens drei Ursachen haben: Erstens ist unklar, was überhaupt als Ergebnis zu werten ist und wie es gezählt wird. Zweitens liegen solche Daten zwar für einzelne Unternehmen vor, aber nur bei denjenigen, die (elektronische) Meldesysteme haben und die Beschwerden tatsächlich zählen. Drittens schließlich stellt sich die Frage der Gewichtung von Problemfällen und Lösungen. Hinzu kommt in unserem Zusammenhang vor allem die Schwierigkeit, den materiellen Gehalt eines Ergebnisses eindeutig der Umsetzung des globalen Rahmenabkommen zuzuordnen– nicht nur, weil es im Unternehmen auch andere Aktivitäten und Initiativen zur Übernahme sozialer Verantwortung gibt, von denen die Aktivitäten rund um das Rahmenabkommen schwer abzugrenzen sind, sondern auch, weil die jeweilige Umsetzungspraxis komplex und nur in qualitativer Prozesssicht zu verstehen ist. 150 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg Insofern sind Fallstudien das Mittel der Wahl, um eine qualitative Evaluation der Wirksamkeit durchzuführen, denn sie können eine Reihe wichtiger Fragen beantworten: Wurden Verstöße gegen das globale Rahmenabkommen in den Fallunternehmen kommuniziert? Von wem und auf welche Art und Weise wurden Verstöße gemeldet? Um welche Bereiche handelte es sich bei den Verstößen und kommen bestimmte Bereiche wiederkehrend vor? Wie wurden die Konfliktfälle von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite bearbeitet und gelöst? Welche qualitativen Ergebnisse konnten auf der Grundlage der globalen Rahmenabkommen vor Ort erzielt werden? Einzelne Episoden der Umsetzung, über die die Befragten im Zusammenhang mit dem globalen Rahmenabkommen frei berichteten, liefern Antworten auf diese Fragen. Hierbei handelt es sich um Beispiele, in denen das globale Rahmenabkommen eine konkrete Umsetzung vor Ort erfahren hat, d. h. in denen Konfliktfälle aufgekommen, bearbeitet und meist auch gelöst wurden. 6.1 Die substanziellen Normen der globalen Rahmenabkommen Bei allen elf untersuchten Fallunternehmen mit globalem Rahmenabkommen6 wird in den Abkommen auf die ILO-Kernarbeitsnormen Bezug genommen (siehe Tabelle13). Entweder geschieht dies direkt, indem der Text unmittelbar auf die jeweiligen ILO-Kernarbeitsnormen verweist, oder indirekt, indem die zugrundeliegenden Grundrechte benannt werden. Hierbei handelt es sich um die globalen Kernarbeitsnormen, die im Juni 1998 in einer Erklärung der ILO festgehalten wurden: Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, Beseitigung von Zwangsarbeit, Abschaffung der Kinderarbeit, Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf sowie die Sicherstellung von Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit, die erst im Juni 2022 in den Rang einer Kernarbeitsnorm aufgenommen wurde (ILO 2023a). Weitere bedeutsame Übereinkommen, auf die in jeweils sechs Abkommen Bezug genommen wird, sind die „Allgemeine Erklärung der Men- 6 Der Fall Verbund bleibt in der folgenden Übersicht aufgrund des fehlenden Rahmenabkommens unberücksichtigt (siehe Kapitel3.4). 151 6 Die Wirkung globaler Rahmenabkommen vor Ort schenrechte“ (United Nations 1948) und der „UN Global Compact“ (United Nations 2023). In fünf Abkommen wird zudem ein explizites Bekenntnis zur Einhaltung der Menschenrechte formuliert. In den globalen Rahmenabkommen wird auch auf weitere Erklärungen und Richtlinien verwiesen, so auf die „Dreigliedrige Grundsatzerklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik“ (MNU-Erklärung; ILO Tabelle13 Verweise in den globalen Rahmenabkommen auf Normen, Codes und Gesetze Normen, Codes, Gesetze Anzahl der globalen Rahmenabkommen mit Verweis Unternehmen ILO-Kernarbeitsnormen 11 Anlage, Chemie, Elektronik, Handel, Holz, Kabel, Konstruktion, Maschine, Metall, Papier, Stahl Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (UN) 6 Anlage, Chemie, Elektronik, Handel, Papier, Stahl UN Global Compact 6 Anlage, Chemie, Elektronik, Handel, Metall, Stahl MNU-Erklärung (ILO) 2 Chemie, Handel OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen 2 Chemie, Handel UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte 2 Chemie, Handel andere internationale Standards und Erklärungen 2 Chemie, Handel lokale Gesetze 8 Anlage, Chemie, Elektronik, Handel, Kabel, Metall, Papier, Stahl lokale und regionale kollektive Vereinbarungen 6 Anlage, Elektronik, Handel, Metall, Papier, Stahl lokale Sozialversicherungsvorschriften 1 Chemie Anmerkung: Fallunternehmen „Verbund“ nicht berücksichtigt Quelle: eigene Darstellung 152 Globale Rahmenabkommen am Scheideweg 2023b), die „OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen zu verantwortungsvollem unternehmerischem Handeln“ (OECD 2023) und die „UN-Leit- prinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte“ (United Nations 2011). Hinzu kommen branchenspezifische Standards und Erklärungen. Einige globale Rahmenabkommen der untersuchten Fallunternehmen verweisen auch auf lokale Gesetze sowie lokale und regionale kollektive Vereinbarungen. Im Fall Chemie wurde zudem auf lokale Sozialversicherungsvorschriften Bezug genommen. Neben den ILO-Kernarbeitsnormen enthalten die Texte der globalen Rahmenabkommen in der Regel auch darüber hinausgehende individuelle Formulierungen unternehmensspezifischer Normen (siehe Tabelle14). Besonders häufig verweisen die Abkommen auf individuelle Anspruchsrechte wie eine angemessene Vergütung (meist unter Bezugnahme auf nationale Mindestbedingungen oder das nationale Lohnniveau), Arbeitszeit und Qualifizierung. Das globale Rahmenabkommen von Chemie sticht heraus, weil es eher seltene Inhalte wie z. B. Familie, Unterkünfte, Diversität oder auch Work-Life-Balance thematisiert. In vielen Vereinbarungen wurden zudem auch weitere kollektive Anspruchsrechte formuliert, die die ILO-Kernarbeitsnorm „Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen“ unterstreichen. So wird häufig betont, dass Gewerkschaftsmitglieder nicht diskriminiert werden dürfen; zu finden sind auch Bestimmungen, die Gewerkschaften Zugangs- und Informationsrechte zusichern. Somit zeigt sich, dass die Abkommen durchaus umfangreiche individuelle und kollektive Anspruchsrechte umfassen, was die Frage aufwirft, wie diese Normen und Ansprüche praktisch umgesetzt werden, um substanzielle Verbesserungen der Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten zu erreichen. Bei der Untersuchung dieser Frage werden im Folgenden die Fälle Anlage und Handel ausgespart. Anlage ist insofern eine Ausnahme, als das globale Rahmenabkommen erst im Jahr 2020 vereinbart wurde, sodass zum Zeitpunkt unserer Erhebung noch keine umfangreicheren Erfahrungen zur konkreten Wirkung auf lokaler Ebene vorlagen. Der Fall Handel wiederum weist die Besonderheit auf, dass sich das globale Rahmenabkommen ausschließlich auf die Lieferkette und die Zulieferer bezieht; daher beleuchten wir diesen Fall in Kapitel7.2 im Rahmen der Lieferkettenpraxis.