Die "fünfte Suburbanisierung": Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren

Siedentop, Stefan Article Die "fünfte Suburbanisierung": Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Siedentop, Stefan (2024) : Die "fünfte Suburbanisierung": Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 82, Iss. 5, pp. 366-383, https://doi.org/10.14512/rur.2575 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/307152 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Die vier historischen Referenzphasen verstehen sich nicht als klar voneinander abgrenzbare und aufeinander folgende Entwicklungen. Ihre Konzeptualisierung ist weniger zeitlich als vielmehr baulich-materiell, sozialräumlich, institutionell, kulturell, ökonomisch und politisch-diskursiv begründet. Es geht um jeweils phasentypische Eigenschaften gebauter Umwelten, um spezifische soziale und ökonomische Treiber, um dominante wohnungs- und planungspolitische Leitorientierungen, soziokulturelle Bedeutungen und Werte sowie um gesellschaftliche Einbettungen und Aushandlungsprozesse. Die suburbane Siedlungsentwicklung der 2020er-Jahre wird sich in einem sowohl sozioökomisch als auch institutionell veränderten Prozessfeld abspielen, wenngleich diesbezüglich noch wenig empirische Erkenntnisse vorliegen. Dementsprechend will dieser Beitrag auch zu einer Diskussion über neue Forschungsdesiderate und realistische Gestaltungsansprüche an die suburbane Raumentwicklung in den 2020er-Jahren aufrufen. Eine historische Kontextualisierung des gegenwärtigen Prof. Dr. Stefan Siedentop, Fakultät Raumplanung, Technische Universität Dortmund, August-Schmidt-Straße 6, 44227 Dortmund, Deutschland [email protected] © 2024 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). Siedlungs- und Planungsgeschehens wirddabei als wesentlich angesehen. Schlüsselwörter: Suburbanisierung Dekonzentration  Raumentwicklung Raumplanung Deutschland The “Fifth Suburbanisation”—Perspectives for suburban spatial development in the 2020s Abstract Germany is currentlyexperiencingarenewed rise ofsuburbanisation and an associated increase in urban expansion in the peripheries of large cities. How this development—referred to below as the “fifth suburbanisation” in the history of this country—can be characterized in the light of earlier phases of intraregional deconcentration is the topic of this paper. The four historical reference phases are not to be understood as clearly distinguishable and successive developments. Their conceptualization is less temporal than structural-material, socio-spa- tial, institutional, cultural, economic and political-discursive. The focus is on characteristics of built environments typical of each phase, specific social and economic drivers, dominant housing and planning policies, socio-cultural meanings and values as well as social embedding and negotiation processes. Suburban development of the 2020s will take place in a socioeconomically and institutionally changed process field, even though there is still little empirical evidence in this regard. Accordingly, this paper also aims to call for a discussion on new research desiderata and realistic policy designs for suburban spatial development in the 2020s. A historical contextualization of the current development and planning processes is considered essential. Keywords: Suburbanisation Deconcentration Spatial development Spatial planning Germany 366 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 Die „fünfte Suburbanisierung“ – Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren 1 Einleitung Seit Mitte der 2010er-Jahre wird in Wissenschaft, Politik und Gesellschaft über eine erneut anziehende Suburbanisierung diskutiert (Busch 2016; Hesse/Siedentop 2018; Stawarz/Rosenbaum-Feldbrügge/Sander et al. 2022; Volgmann/Growe/Münter et al. 2022; Deschermeier/Henger/ Oberst 2023; Dolls/Lay 2023;Osterhage2023; Münter/ Garde/in der Beck et al. 2024). Die deutschen Metropolen, die in den 2000er- und frühen 2010er-Jahren enorme Binnen- und Außenwanderungsgewinne verbuchten, erleben aktuell eine deutlich gebremste Bevölkerungsentwicklung, in vielen Fällen sogar Einwohnerrückgänge (Rink/Haase/ Leibert et al. 2021). Bei Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit sind die Wanderungsverluste besonders ausgeprägt (Osterhage/Albrecht 2021). Gleichzeitig erfahren suburbane und ländliche Gemeinden verbreitet Wanderungsüberschüsse (Berlin-Institut/Wüstenrot Stiftung 2022; Osterhage 2023). Die nicht nur in Deutschland viel diskutierte „Reurbanisierung“ (Brake/Herfert 2012; Siedentop 2018a; Dembski/Sykes/Couch et al. 2021) scheint an ein vorläufiges Ende gelangt zu sein. Als mögliche Ursachen werden marktgetriebene Entwicklungen wie die steigenden großstädtischen Wohnkosten (Bauer/Gies/Hoch et al. 2021; Deschermeier/Henger/Oberst 2023) ebenso angeführt wie Veränderungen von Wohn- und Wohnstandortpräferenzen im Kontext der Corona-Pandemie (Dolls/Mehles 2021; Seyfarth/Osterhage/Scheiner 2021; Dolls/Lay 2023). Ähnliche Entwicklungen werden aktuell auch in anderen europäischen Ländern und Nordamerika beobachtet (vgl. z. B. Peiser/Hugel 2022; Vogiazides/Kawalerowicz 2023;Wolff/ Mykhnenko 2023). Diese – häufig als „neue Suburbanisierung“ bezeichnete – Entwicklung (Fina/Osterhage/Rönsch et al. 2019)hat im deutschsprachigen Raum bis dato noch wenig akademische Rezeption erfahren. Dennoch lassen sich einige Anhaltspunkte dafür finden, das Anbrechen einer nicht nur in quantitativer Hinsicht neuen Entwicklungsphase der deutschen Stadtregionen anzunehmen: – Mit der zunehmenden Durchsetzung digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien nimmt die Standortbindung von Produktion, Arbeit, Versorgung und Freizeit weiter ab. Die aktuell beobachtbaren steigenden Binnenwanderungsgewinne peripherer suburbaner und ländlicher Gemeinden (Osterhage/Albrecht 2021; Berlin- Institut/Wüstenrot Stiftung 2022) wie auch die weiterhin zunehmenden Pendeldistanzen der Berufstätigen (Adam/ Dugay/Pütz 2024) könnten Ausdruck neuer – digitaltechnologisch forcierter – residentieller Fliehkräfte sein, die das bisherige territoriale Verständnis von Suburbanisierung sprengen. – Veränderungen der suburbanen Raumentwicklung könnten auch aus der gesellschaftlichen Verarbeitung einer zunehmend krisengeprägten Gegenwart resultieren. Insbesondere während der Corona-Pandemie waren großstadtkritische Untertöne in der medialen Debatte über die „Zukunft des Städtischen“ unüberhörbar (Höhne/ Michel 2021: 142). Auch dies könnte auf Einstellungen und Präferenzen des Wohnens Einfluss nehmen. – Die aktuelle Suburbanisierung muss schließlich auch im Licht einer entfesselten Finanzialisierung des Wohnens gesehen werden (Heeg 2013). Die krisenhafte Entwicklung der großstädtischen Wohnkosten hat neue Debatten über die Verdrängung einkommensschwächerer Haushalte (Frank 2011; Beran/Nuissl 2019), die soziale Komposition der Stadt-Umland-Wanderung und eine mögliche Suburbanisierung der Armut ausgelöst (Pfaffenbach/ Dobusch/Weck et al. 2023; Weck/Dobusch/Pfaffenbach et al. 2023). Die suburbane Siedlungsentwicklung der 2020er-Jahre wird sich – so eine zentrale Ausgangsannahme dieses Beitrags – in einem sowohl sozioökonomisch als auch institutionell veränderten Prozessfeld abspielen, begründet in der fortschreitenden De- und Multilokalisierung von Arbeit, Konsum und Freizeit sowie einer steigenden und sich ausdifferenzierenden Wohnungsnachfrage, die auf eine zumindest in Teilen wachstumsskeptische Politik und Gesellschaft in Suburbia trifft. Das Ziel dieses Beitrags besteht vor diesem Hintergrund darin, das Neue dieser Entwicklung mittels einer historischen Einbettung aktueller Entwicklungen in suburbanen Räumen Deutschlands hypothetisch herauszuarbeiten. Gefragt wird, wie sich die derzeitige Suburbanisierung, die ich als „fünfte Suburbanisierung“ in der Geschichte der Bundesrepublik bezeichne, im Spiegel früherer Phasen der Dekonzentration charakterisieren lässt. Diskutiert werden die jeweils spezifischen Entstehungsbedingungen und Ausprägungen suburbaner Siedlungsentwicklung. Ich unterscheide dabei eine – handlungsbezogen prozedural-diskursive Dimension, die eine Betrachtung der gesellschaftlichen Praktiken des Bauens und Wohnens sowie der Aneignung und Deutung von Raum in Suburbia impliziert, – materiell-physische und soziale Dimension, welche die suburbane Siedlungsentwicklung anhand von baulichphysischen und sozialräumlichen Eigenschaften von Siedlungsräumen und der Eigenart materieller Nutzungsstrukturen adressiert, – regulativ-institutionelle Dimension, mit welcher die zeitspezifischen Normen und Regulationssysteme, die Machtbeziehungen und rechtlichen Regelungen von Raumproduktion untersucht werden. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 367 S. Siedentop Zusätzlich werden auch die in der Wissenschaft vorherrschenden Verständnisse und Deutungen suburbaner Raumentwicklung und ihre Veränderungen im zeitlichen Verlauf reflektiert. Mein Blick richtet sich demnach nicht nur auf das materielle Ergebnis suburbaner Siedlungstätigkeit im Sinne von jeweils entstandenen Siedlungsstrukturen und prägenden Eigenschaften gebauter Umwelten. Vielmehr soll auch der Wandel in den Entstehungsbedingungen, der Wahrnehmung und Bewertung von Suburbia sowie der vorherrschenden Meinungen über die Ordnung und Gestaltung der suburbanen Raumentwicklung in Politik, Gesellschaft und Wissenschaft reflektiert werden. Eine historische Kontextualisierung des gegenwärtigen Siedlungs- und Planungsgeschehens wird als wesentlich angesehen, die Spezifik aktueller Entwicklungen präziser abbilden zu können und neue Forschungsdesiderate herzuleiten. Das Aufzeigen von vier historischen Phasen stellt nicht in Abrede, dass suburbane Siedlungsentwicklung auch als ein Kontinuum in dem Sinne angesehen werden kann, dass in suburbanen Räumen in den vergangenen Jahrzehnten durchgängig Prozesse demographischen wie baulichen Wachstums und Wandels, funktionaler Anreicherung und sozialer Ausdifferenzierung stattgefunden haben und dass bestimmte Rahmenbedingungen dieser Prozesse durchgängig Bestand hatten. Mir geht es indes weniger um die Darstellung von graduellen Wandlungsprozessen in suburbanen Siedlungsräumen, wie sie in Lebenszyklus-Betrachtungen bereits eingehend betrachtet wurden (vgl. z. B. BMVBS 2013; Hesse/Polívka/Reicher 2018). In Abgrenzung zu einem linearen Entwicklungsverständnis werden vielmehr die Bedingungen und Ausformungen von jeweils neuen, in einem spezifischen zeitlichen Kontext zu sehenden, morphologisch-funktional, sozialräumlich und institutionell zu differenzierenden Phasen der Dekonzentration herausgearbeitet. Die Charakterisierung der fünften Suburbanisierung muss angesichts des noch begrenzten empirischen Wissensstands allerdings vorläufig bleiben. Sie kann nur mit den Erkenntnissen erster vorliegender Studien argumentieren und muss sich vornehmlich mit einer hypothesengenerierenden Perspektive begnügen, die vor allem darauf abzielt, Forschungsbedarfe zu identifizieren. Der Beitrag gliedert sich wie folgt: Das nachfolgende Kapitel 2erläutert einige methodische Vorbemerkungen zum Verständnis von Suburbanisierung, zur Reichweite der vorgenommenen Literaturanalyse und zu inhaltlichen Limitationen des eingeschlagenen Vorgehens. In Kapitel 3 werden die von mir konzeptualisierten Suburbanisierungsphasen eingehend diskutiert. Kapitel 4fokussiert anschließend auf das aktuelle Suburbanisierungsgeschehen und leitet diesbezügliche Forschungsdesiderate ab. Kapitel 5 schließt mit einem knappen Fazit. 2 Methodische Vorbemerkungen 2.1 Verständnis von Suburbanisierung In Anlehnung an Friedrichs (1975) verstehe ich Suburbanisierung in diesem Beitrag als intraregionalen Dekonzentrationsprozess, angetrieben durch die „Verlagerung von Nutzungen und Bevölkerung aus der Kernstadt, dem ländlichen Raum oder anderen metropolitanen Gebieten in das städtische Umland bei gleichzeitiger Reorganisation der Verteilung von Nutzungen und Bevölkerung in der gesamten Fläche des metropolitanen Gebiets“ (Friedrichs 1975: 40). Mit dem Verweis auf „Dekonzentration“ und „Reorganisation“ als konstitutive Merkmale lässt sich die Suburbanisierung von der Stadterweiterung abgrenzen, die zwar eine räumliche Expansion des baulichen Weichbildes der Großstadt nach sich zieht, aber keine regionalmaßstäbliche Entwicklung darstellt (ähnlich Häußermann/Läpple/Siebel 2007: 80). Auch Boustedt (1975: 8) argumentiert, dass für die „moderne“ Suburbanisierung nicht in erster Linie die Stadterweiterung von Relevanz ist, sondern die „Dezentralisierung des städtischen Siedlungsgefüges“, ermöglicht durch moderne Verkehrsmittel und insbesondere die private Motorisierung. Infolgedessen sind die im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert entstandenen Villenkolonien und Gartenstädte zwar als Vorläufer der später einsetzenden Suburbanisierung, nicht aber als Suburbanisierung im Sinne eines strukturbestimmenden Prozesses regionalmaßstäblicher Urbanisierung zu verstehen (Jessen 2001). Daher beschränken sich die Ausführungen in Kapitel 3auf das Suburbanisierungsgeschehen der Moderne als Massenphänomen in stadtregionalen Raumkulissen. 2.2 Inhaltliche Reichweite der historischen Betrachtungen Der vorliegende Beitrag basiert auf einer breit angelegten interpretativen Literaturanalyse. Diese erfolgte zwar umfassend, aber nicht in dem Sinne, dass in verschiedenen Literaturdatenbanken systematisch mit verschiedenen Stichworten Quellen identifiziert und nach bestimmten Kriterien gefiltert wurden. Mein Fokus liegt auf der deutschen Fachdebatte, wobei zur Einordnung und Reflexion punktuell auch internationale Beiträge berücksichtigt wurden. Das Anliegen einer umfassenden historischen Kontextualisierung von aktuellen Suburbanisierungstrends ist mit verschiedenen – teils bewusst vorgenommenen, teils erzwungenen – Einschränkungen verbunden. Eine erste Einschränkung betrifft die in diesem Beitrag eingenommene räumlich-zeitliche Perspektive, welche das Suburbanisierungsgeschehen in der Bundesrepublik seit ihrer Gründung und im wiedervereinten Deutschland seit 1990 umfasst. Die Raum- 368 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 Die „fünfte Suburbanisierung“ – Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren entwicklung in der DDR bleibt dagegen unberücksichtigt. Dort setzte die staatliche Planwirtschaft und Wohnungspolitik auf eine Konzentration der Wohnbautätigkeit auf vergleichsweise wenige Bezirks- und Industriestädte, sodass eine Suburbanisierung im Sinne des in Kapitel 2.1 dargelegten Begriffsverständnisses bis Ende der 1980er-Jahre fast vollständig ausblieb. Die in vielen Städten entstandenen Großwohnsiedlungen lassen sich im Gegensatz zu der in Kapitel 3.2 als „zweite Suburbanisierung“ beschriebenen westdeutschen Entwicklung primär als Stadterweiterungen ansehen, da sie größtenteils auf dem Territorium von Groß- und Mittelstädten errichtet wurden. Eine regionale Dimension hat der Großsiedlungsbau der DDR aus meiner Sicht nicht angenommen. Eine zweite Einschränkung betrifft das Spektrum der Funktionen, welche die Suburbanisierung materiell ausmachen. Dieser Beitrag fokussiert auf das Wohnen, während die Veränderungen der stadtregionalen Standortstrukturen in Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen und Einzelhandel nur punktuell angesprochen werden können. Eine umfassende Würdigung dieser für die Entwicklung Suburbias so bedeutsamen Prozesse würde den Rahmen dieses Beitrags schlichtweg sprengen. Ein dritter Punkt betrifft die Auseinandersetzung mit Entwicklungen innerhalb des suburbanen Raumes. Für das Verständnis von Suburbanisierung als intraregionaler Dekonzentrationsprozess ist das von Boustedt (1970)entwickelte Modell der „Stadtregion“ maßgeblich, mit welchem sich ein dichotomes Verständnis von „Kern“ und „Rand“ etablierte, welches siedlungsstrukturelle, ökonomische und soziale Strukturunterschiede innerhalb des suburbanen Raumes weitgehend ausblendet. Dadurch verfestigte sich allerdings ein statischer Blick auf die bauliche, soziale und politische Realität in Suburbia. Versuche, das Stadtregionsmodell an neue siedlungsstrukturelle Realitäten anzupassen, blieben weitgehend ohne fachliche Resonanz (Siedentop 2018b). Gleiches gilt für die Überwindung des einseitig ökonomischen Blicks auf stadtregionale Austauschbeziehungen (Davoudi 2020). So wird die Stadtregion bis heute als ökonomischer Funktionalraum verstanden, während umwelt- oder stoffstrombezogene Konzeptualisierungen von „Region“ nur wenig Beachtung fanden. Wenn im Folgenden häufig von Entwicklungen in Kernstadt und Umland die Rede ist, bin ich mir der Beschränktheit dieses Vorgehens bewusst. Standortbezogene Ausdifferenzierungen innerhalb von Suburbia werden indes insbesondere in der Darstellung der Suburbanisierungsphasen seit den 1970er-Jahre angesprochen. 2.3 Quantitative Daten zur Suburbanisierung in Deutschland Die in diesem Beitrag vorgenommene Darstellung von vier historischen Suburbanisierungsphasen in Deutschland ist qualitativ angelegt. Eine durchaus wünschenswerte empirisch-quantitative Einordnung dieser Phasen ist im Hinblick auf das in Deutschland begrenzte Angebot an langen Zeitreihen der amtlichen Statistik nur sehr eingeschränkt möglich. Gebietsstandbereinigte Daten zur Bevölkerungsentwicklung liegen auf Gemeindeebene nur teilweise vor. Dennoch soll hier der Versuch einer Annäherung an die komplexen Dynamiken suburbaner Raumentwicklung im zeitlichen Längsschnitt unternommen werden, um das ,materielle Gewicht‘ unterschiedlicher Suburbanisierungsepochen zumindest grob einschätzen zu können. Dazu greife ich auf eine simple Gegenüberstellung von Kernstadt und Umland nach dem Modell der „Großstadtregionen“ des Bundesinstituts für Bau-, Stadt und Raumforschung (BBSR) zurück, deren begrenzte Aussagekraft im vorangegangenen Kapitel angesprochen wurde. Die dabei zum Einsatz kommende Verwendung eines einheitlichen Gebietsstandes hat den Vorteil, dass es nicht zu statistischen Verzerrungen durch Eingemeindungen oder Zusammenlegungen von Gemeinden kommt. Ein Nachteil ist jedoch, dass damit der Einsatz einer fixen Abgrenzung von Stadtregionen – hier wurde der Gebietsstand 2022 zugrunde gelegt – erzwungen wird. Dadurch wird ein Raum als „suburban“ bezeichnet, der in den 1960er- oder 1970er- Jahren möglicherweise noch ländlich geprägt war. Somit wird die frühe Suburbanisierung („erste Suburbanisierung“) in ihrer Intensität vermutlich leicht unterschätzt, da der unterstellte stadtregionale Verflechtungsraum weitaus größer ausfällt, als er faktisch in dieser Zeit ausgebildet war. Hinzu kommt, dass umfangreiche Eingemeindungen der westdeutschen Kernstädte in den 1970er-Jahren und der ostdeutschen Kernstädte nach 1990 dazu geführt haben, dass die Bevölkerungsentwicklung am Rande der Großstädte in Teilen nicht mehr als Suburbanisierung im statistischen Sinne gelten konnte. Die Abbildung 1und 2zugrundeliegenden Daten basieren auf frei zugänglichen Daten der Laufenden Raumbeobachtung des BBSR und der Europäischen Statistikbehörde Eurostat. Die Angaben beruhen – wie zuvor ausgeführt – auf einer gebietsstandbereinigen Datenbasis zum Stand des Jahres 2022. Für die Kernstädte und das Umland der BBSR- Großstadtregionen wurden die jährlichen mittleren prozentualen Veränderungen der Bevölkerungszahl für die Zeiträume 1961-1971, 1971-1981, 1981-1991, 1991-2000, 2000- 2011 und 2011-2021 (jeweils auf den 1. Januar bezogen mit Ausnahme des Jahres 2021, in dem der 31. Dezember das Referenzdatum ist), differenziert nach West- und Ost- Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 369 S. Siedentop Abbildung 1 Trendkurve der stadtregionalen Bevölkerungsentwicklung in Westdeutschland seit 1961 Quelle: eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten der Laufenden Raumbeobachtung des BBSR sowie von Eurostat Abbildung 2 Trendkurve der stadtregionalen Bevölkerungsentwicklung in der DDR/Ostdeutschland seit 1961 Quelle: eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten der Laufenden Raumbeobachtung des BBSR sowie von Eurostat deutschland, berechnet. Die dynamische Trendkurve ist Ergebnis einer selbst vorgenommenen schätzenden Interpolation, basierend auf den gemessenen Werten für die Zeiträume. In Abbildung 1zeigt sich, dass die jährlichen Wachstumsraten der suburbanen Bevölkerung in Westdeutschland in den 1960er-Jahren am höchsten waren („erste Suburbanisierung“), gefolgt von einem weiteren Peak in den 1990er- Jahren („vierte Suburbanisierung“). Dies drückt sich auch in absoluten Zahlen aus: So wuchs der suburbane Raum in den 1960er-Jahren um schätzungsweise 3,4 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner (EW) und im Zeitraum 1991 bis 2000 um circa 2,4 Millionen EW. Deutlich schwächer stellt sich das westdeutsche Suburbanisierungsgeschehen der 1970er- und 1980er-Jahre („dritte Suburbanisierung“) mit einem Bevölkerungszuwachs des Umlandes von insge- 370 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 Die „fünfte Suburbanisierung“ – Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren samt lediglich 2,7 Millionen Menschen über den gesamten Zeitraum dar. Dieser Zeitabschnitt ist dennoch markant, da die Kernstädte hier eine tiefgreifende sozioökonomische Krise erlebten, die sich in einer stark polarisierten Bevölkerungsentwicklung von Kernstadt und Umland artikulierte. Zwischen 2011 und 2021 – einem Zeitraum, in dem die neue („fünfte“) Suburbanisierung eingesetzt hat – wuchs der suburbane Raum um knapp 1,2 Millionen Menschen, was deutlich höher liegt als der im gleichen Zeitraum ausgewiesene Bevölkerungszuwachs der westdeutschen Kernstädte mit etwa 950.000 Personen. In Ostdeutschland blieb die Suburbanisierung mit Ausnahme der frühen Nachwendezeit aus. Über den gesamten Zeitraum zwischen den frühen 1960er-Jahren und heute verloren die Umlandräume der ostdeutschen Großstädte in der Abgrenzung der aktuellen BBSR-Großstadtregionen über 1,7 Millionen Menschen. Dagegen wuchsen die Kernstädte um etwa 370.000 Menschen. In Anbetracht der letzten Jahre lässt sich die anziehende Bevölkerungsentwicklung in Suburbia im Osten Deutschlands allerdings ebenso deutlich als Trend ausmachen, wie dies für den Westen der Fall ist (Abbildung 2). 3 Vier historische Phasen der Suburbanisierung in Deutschland In diesem Kapitel werden nun die diskursiven, materiellphysischen, sozialräumlichen und regulativ-institutionellen Eigenschaften von vier historischen Phasen der Suburbanisierung diskutiert, um als Referenz für die Bewertung aktueller Entwicklungen in Suburbia (Kapitel 4)dienenzu können. 3.1 „Erste Suburbanisierung“: massenhafter Wohnungsbau in Wirtschaftswunderzeiten Was heute als „klassische“ Suburbanisierung (Burdack 2001: 188) verstanden wird, setzte in Westdeutschland Ende der 1950er-Jahre ein und endete mit der ersten schweren Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit zu Beginn der 1970er-Jahre. Das robuste Wirtschaftswachstum in den ersten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg ging mit starken Wohlstandsgewinnen der Bevölkerung und einer expansiven Güternachfrage auch in mittleren und unteren Einkommensgruppen einher, welche eine auf standardisierte Massenproduktion ausgelegte Industrie zunehmend bedienen konnte. Diese erste Phase der Suburbanisierung war durch das Vorherrschen eines allgemeinen Fortschrittsglaubens geprägt, eingebettet in weitgehende Vollbeschäftigung und einen umfassenden Wohlfahrtsstaat. Die zu Beginn der 1950er-Jahre noch prekäre Wohnungsversorgung konnte durch den von staatlicher Seite massiv geförderten Wohnungsbau zügig verbessert werden. Dominierte zunächst noch der (soziale) Mietwohnungsbau in den Großstädten, verlagerte sich das Wohnungsbaugeschehen im Verlauf der 1950er- und frühen 1960er-Jahren – forciert durch die Liberalisierung der Wohnungspolitik während der zweiten Hälfte der 1950er-Jahre und die Förderung von „Familienheimen“ – mehr und mehr hin zum Bau von Ein- und Zweifamilienhäusern und zur Ausweitung des selbst nutzenden Wohneigentums (Harlander 2018; Zimmermann 2001). Mit der einsetzenden Massenmotorisierung wurden die Voraussetzungen für die Randwanderung der Bevölkerung geschaffen (Jessen 2001). Der Ausbau der Straßennetze machte dabei auch preisgünstigere Standorte abseits der schienenverkehrserschlossenen Achsenräume für die Siedlungsentwicklung attraktiv. Doch ungeachtet der Verbesserung der flächenhaften Erreichbarkeit durch die Motorisierung vollzog sich die erste Suburbanisierung vornehmlich im engeren Umland der Kernstädte. Neben dem Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen hat auch die massive Subventionierung des Wohnungsneubaus (u. a. in Form von Steuernachlässen) zum suburbanen Wachstum beigetragen (Häußermann/Läpple/Siebel 2007: 85). In baulich-morphologischer Hinsicht dominierten gering verdichtete Siedlungsformen in monofunktionalen Gebietsentwicklungen diese erste Suburbanisierung, auch wenn es bereits in den 1960er-Jahren vereinzelt verdichtete Bauformen mit differenzierteren Typologien des Eigenheimbaus gab (Jessen/Simon 2001). Die Größe der neu entstandenen Eigenheimsiedlungen war meistens eher gering, eher selten kam es zu großflächigen Entwicklungen. Typisch war eine weitgehend „unkoordinierte Erweiterung in kleinen Schritten“ (Jessen/Simon 2001: 352) bei weitgehender Abwesenheit einer strategischen Entwicklungsplanung. Der Einsatz regulativer Instrumente beschränkte sich auf wenige baulich-infrastrukturelle Vorgaben. Ansonsten folgten die Gemeinden den Marktbewegungen. Diese Phase der „Auffangplanung“ (Albers 1969: 12) und eines „additiven Städtebaus“ (Jessen/Simon 2001: 352) war von einfachen Angebotsplanungen geprägt, die häufig der Hand von freien Architektinnen und Architekten und spekulativ handelnden lokalen Entwicklungsträgern entstammten (Neuffer 1964 [1995]). Gebietsentwicklungen waren zumeist nicht oder nur mit minimalen Standards an den öffentlichen Personenverkehr angebunden. Auch fehlt es dieser ersten Generation suburbaner Siedlungen häufig an elementaren infrastrukturellen Ausstattungen. Die frühe wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Suburbanisierung war primär deskriptiver Natur. Dominant war ein sozialökologisches, eher apolitisches Verständnis von Suburbanisierung als Ergebnis eines quasi-natürlichen, von individuellen Präferenzen geleiteten Reagierens privater Haushalte auf die Nachteile der Großstadt. Einem bei- Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 371 S. Siedentop nahe mechanistisch anmutenden Verständnis folgend wurde die Entstehung des suburbanen Raumes als eine mehr oder weniger zwingende Folge der Urbanisierung, als „natürliche Ausgleichstendenz gegen eine offensichtlich übermäßige Konzentration“ (Gatzweiler/Schliebe 1982: 911), als „Gegendruck“ gegen die „Überfüllung“ der Großstädte verstanden (Boustedt 1975: 2–3). Suburbanisierung galt im Sinne der „Entballung“ demgemäß als eine raumordnungspolitisch gewollte Konsequenz des Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstums bei begrenzter Absorptionskapazität in den Großstädten (SARO 1961: 56; Mäding 2017). Das 1965 verabschiedete Raumordnungsgesetz richtete sich demgemäß explizit gegen eine Verdichtung mit „ungesunden räumlichen Lebens- und Arbeitsbedingungen“ (§ 2 Abs. 1 Nr. 6 ROG). Die 1962 erlassene Baunutzungsverordnung sah mit Obergrenzen für die Geschossflächenzahl eine Begrenzung der Bebauungsdichte vor. Eine aktive Wachstumsbegrenzung in den urbanen Kernen, wie sie beispielsweise in England in den 1950er- und 1960er-Jahre mit regionalen Grüngürteln und industriellen Ansiedlungsverboten verfolgt wurde, gab es in Westdeutschland aber nicht. 3.2 „Zweite Suburbanisierung“: suburbaner Großsiedlungsbau Die eher kurze Phase einer „zweiten Suburbanisierung“ setzte als Reaktion auf die dominante Praxis des gering verdichteten und nutzungstrennenden – häufig als „anti-ur- ban“ bewerteten – Städtebaus der Nachkriegszeit ein. Zeitlich kann sie von Anfang der 1960er- bis Mitte der 1970er- Jahre verortet werden. Begleitet von Debatten über eine „Urbanität durch Dichte“ und „Gesellschaft durch Dichte“ wurden in den 1960er-Jahren Neubausiedlungen, häufig als Komplexbebauung („Großwohnkomplexe“) in suburbaner Lage errichtet, die eine „Rückkehr zur Urbanität“ ermöglichen sollten (Krämer 2007: 110). Diese Phase markiert eine Abkehr von dominanten Leitvorstellungen der städtebaulichen Moderne wie Nutzungstrennung, Auflockerung und Durchgrünung von Städten. Stattdessen wurden Forderungen nach einer dichteren Stadt (Beckmann 2015)mit einer „neuen, echten“ Urbanität (Salin 1960: 34) laut. Eine neue Generation junger Architektinnen und Architekten verwies auch unter dem Eindruck nordamerikanischer Debatten auf die Bedeutung von sozialer Dichte und kleinräumiger Nutzungsmischung (vgl. Boeddinghaus 1995). Zugleich war der Städtebau dieser Zeit in besonderer Weise von Fortschrittsglauben und Technikeuphorie gekennzeichnet. Bemerkenswert erscheint indes, dass sich der eingeforderte städtebauliche „Umdenkprozess“ (Krämer 2007: 106) auf Argumente stützte, die auch heutige Diskussionen um eine nachhaltige Raumentwicklung prägen. So verwies Kühn (1963 [1995]: 22) auf das Erfordernis eines „Zusammenrückens“ zum Schutz von „Land und Boden“ sowie die Bedeutung „kurzer Wege“ in verdichteten Siedlungsstrukturen. Allerdings formierte sich der Slogan der „Urbanität durch Dichte“ nie als ein in sich geschlossenes programmatisches Konzept (vgl. Boeddinghaus 1995). Entgegen den frühen Vorstellungen von „Urbanität durch Dichte“ entstanden in den 1960er- und 1970er-Jahren monofunktionale Großsiedlungen in großstädtischer Randlage und in Gemeinden des ersten Umlandrings der Großstädte. Der verbreitete Begriff der „Trabanten“ zeigt jedoch, dass der funktionale Bezug zur Kernstadt stets eng blieb. Bautypologisch finden sich in den entsprechenden Siedlungen eine Vielzahl von unterschiedlichen Wohnungstypen. Neben Geschosswohnungen fanden auch Reihenhäuser und Einfamilienhäuser Berücksichtigung. Es wurde mit neu- en „kollektiven“ Wohnformen experimentiert (Beckmann 2015: 18). Auch die Siedlungen der zweiten Suburbanisierung waren oft suboptimal an den öffentlichen Personenverkehr angebunden und die sozialen Versorgungseinrichtungen beschränkten sich nicht selten auf das Minimale. Durch seine sehr spezifischen ökonomischen und institutionellen Herstellungsbedingungen, aber auch durch die solitäre Standortwahl der Vorhaben am Großstadtrand sowie in benachbarten Umlandgemeinden, lässt sich der Großsiedlungsbau dieser Jahre als eigenständige, als „geplante Suburbanisierung“ (Häußermann/Siebel 1997: 40) begreifen. Dafür spricht auch, dass das Gebaute nicht auf den bestehenden städtebaulichen Kontext Rücksicht nehmen musste und bewusst autonom geplant wurde (Krämer 2007). Aber bereits in den 1960er-Jahren setzte zum Teil heftige Kritik an den entstandenen Großsiedlungen als vermeintlich inhumane Bauform ein. Kritisiert wurde eine „auf räumlichtechnische Kategorien verkürzte Auffassung“ von Urbanität (Siebel 2018: 2756) und eine Praxis einer ökonomisch motivierten „maßlosen Vergrößerung der Baumassen“ und Erhöhung der Geschosszahlen (Krämer 2007: 110). So blieb der Großsiedlungsbau ein Phänomen weniger Jahre (Beckmann 2015). Auch diese zweite Suburbanisierung vollzog sich weitgehend ohne eine raumordnungspolitische Rahmung. Zwar kamen im akademischen Raum durchaus Forderungen nach einer regionalen Raumordnung auf. Verwiesen sei auf erste Überlegungen zur Entwicklung einer „Flächenstadt im regionalen Maßstab“ (Neuffer 1964 [1995]: 153) mit „städtischen Subzentren“, die keine „Schlafsiedlungen“ sein sollten (Neuffer 1964 [1995]: 148) und entsprechenden Reformen der staatlich-kommunalen Verwaltungsgliederungen (Neuffer 1964 [1995]: 148). Auf die geübte Praxis des Städtebaus hatte dies jedoch keine nennenswerte Auswirkung. So ging die Planung von Großsiedlungen allein 372 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 Die „fünfte Suburbanisierung“ – Perspektiven suburbaner Raumentwicklung in den 2020er-Jahren durch projekthafte Masterpläne vonstatten, die mehr oder weniger in städtische Strukturkonzepte eingebunden waren. Es ist ein tragisches Erbe dieser zweiten Suburbanisierung, dass ,Dichte‘ ein bis heute umstrittenes Anliegen des suburbanen Städtebaus geblieben ist, denn Siedlungen der 1960er- und 1970er-Jahre wurden in Debatten über flächensparsamere Siedlungsformen immer wieder – und häufig zu Unrecht – als negative Referenz für die Qualität und Akzeptanz verdichteter Bauformen herangezogen. 3.3 „Dritte Suburbanisierung“: Randwanderung in der urbanen Krise Eine dritte Phase der Suburbanisierung begann in den eher wachstumsschwachen 1970er-Jahren und endete in der Wendezeit 1989/1990. Diese Phase der raumstrukturellen Entwicklung wird häufig auch als „verlangsamte Stadtentwicklung“ (Jessen 2001: 321) bezeichnet, da sich das Bevölkerungswachstum in den 1970er- und 1980er-Jahren stark abschwächte und auch das wirtschaftliche Wachstum an Dynamik verloren hatte (Gatzweiler/Schliebe 1982). Mit der vergleichsweise geringen demographischen Dynamik dieser Zeit ging die Suburbanisierung „auf Schleichfahrt“ (Aring 2004: 109), wobei die Dekonzentration von Bevölkerung und Wirtschaft allerdings entwicklungsbestimmend blieb. Prägend für diese Phase ist vor allem die krisenhafte Entwicklung der städtischen Ökonomien in Form einer massiven Deindustrialisierung, was düstere Projektionen einer Auflösung des Städtischen und „Entleerung“ der Großstädte (Heuer 1977: 210) nach sich zog. In diskursiver Hinsicht sind die 1970er-Jahre durch eine zunehmende Politisierung der Raumentwicklung geprägt, da erste schwere Rezessionen und die aufkommende Massenarbeitslosigkeit verstärkte Verteilungskonflikte, insbesondere zwischen Kernstädten und ihrem Umland, hervorriefen (Gatzweiler/Schliebe 1982). Die Gemeindefinanzreform Ende der 1960er-Jahre hatte dazu geführt, dass kernstädtische Wanderungsverluste unmittelbare steuerliche Einkommensverluste nach sich zogen, wodurch die fiskalische Konkurrenz zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden spürbar wuchs (Jessen/Meinecke/Siebel et al. 1978; Kreibich 1981). Erste Beobachtungen einer Gentrifizierung in den Innenstädten großer Städte (Häußermann/ Siebel 1987) lösten Diskussionen über eine Verdrängung einkommensschwächerer Haushalte in die Peripherie – insbesondere die Großsiedlungen – aus. War die erste Suburbanisierung noch als wohlstandsgetriebene Entwicklung verstanden worden, getragen durch eine expandierende Mittelschicht, richtete sich nun der Blick auf einen veränderten sozialen Mix der ins Umland wandernden Haushalte. In räumlicher Hinsicht ist die dritte Suburbanisierung durch ein starkes Ausgreifen der Randwanderung in ländliche Räume geprägt (Gatzweiler/Schliebe 1982), was in Teilen der Literatur auch als De- oder Counterurbanisierung bezeichnet wurde (vgl. z. B. Vogelsang/Kontuly 1986). Stagnationsprozesse erfuhren nun nicht mehr nur die Kernstädte, sondern auch das verdichtete Umland, welches noch in den 1960er-Jahre ein stürmisches Wachstum verzeichnet hatte. Prägend für diese Zeit war eine räumlich diffuse Siedlungsentwicklung, die sich als intraregionale und interregionale Dekonzentration äußerte und durch eine immer mobilere Bevölkerung mit immer entfernungstoleranteren Lebensstilen getragen war. Das Eigenheim in unterschiedlichen Graden der Verdichtung war die dominante Form des Wohnungsbaus der dritten Suburbanisierung. Als ein wichtiger Faktor dieser räumlich erweiterten Suburbanisierung wurde die Verlagerung von Unternehmen und Arbeitsplätzen aus den Großstädten in das nähere und fernere Umland bewertet (Kiehl/Panebianco 2002). Neben dem produzierenden Gewerbe siedelten sich auch höherwertige Dienstleistungen und Einzelhandelsnutzungen zunehmend im näheren und weiteren Umland an (Brake 2001), wenngleich sich die Suburbanisierung des tertiären Sektors erst in den 1990er-Jahren voll entfaltete. Nichtsdestotrotz lässt sich die dritte Suburbanisierung als Beginn einer sukzessiven Verdichtung und Nutzungsanreicherung lesen, die zur Entstehung ,städtischer‘ Formen im funktionalen Sinne führte, ohne ,Stadt‘ nach herkömmlicher Vorstellung zu sein. In die dritte Suburbanisierung fällt auch die Formierung eines aktiven Steuerungsanspruchs der Siedlungsentwicklung durch die staatliche Raumordnung (vgl. hierzu auch Kapitel 2). Die sich in den 1980er-Jahren verstärkt um ökologische Belange bemühende überörtliche Planung (Schmidt 1991) orientierte sich nun verstärkt an der Leitvorstellung einer Konzentration der Siedlungsentwicklung auf Zentren und Siedlungsachsen sowie auf den Schutz von Freiräumen (ARL 1980). In dieser Zeit entstand ein differenziertes regulatives Instrumentarium, welches die Praxis der Landes- und Regionalplanung in Teilen bis heute prägt. Institutionelle Reformen der stadtregionalen Administration – z. B. im Sinne der Etablierung einer „Regionalstadt“ (Leibholz/Lincke 1974) – blieben bis auf wenige Ausnahmen hingegen weitgehend aus und die Konsequenz raumordnerischer Steuerung blieb insgesamt eher halbherzig. So erscheint die politische Praxis der suburbanen Raumproduktion in der dritten Suburbanisierung widersprüchlich. Sie war einerseits getragen vom Anspruch einer raumordnungspolitischen Gestaltung, andererseits aber auch von einem faktischen Laissez-faire gegenüber kommunalen Entwicklungsbestrebungen und einer direkten oder indirekten Förderung suburbaner Siedlungsentwicklung durch Wohneigentumsförderung und Infrastrukturausbau. In der Suburbanisierungsforschung vollzog sich in den Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 366–383 373 S. Siedentop senschaftliche Studien zu Raumordnung und Regionalentwicklung 5. Davoudi, S. (2020): City-Region. In: Kobayashi, A. (Hrsg.): International Encyclopedia of Human Geography, Volume 2. Oxford, 255–265. https://doi.org/10.1016/B978- 0-08-102295-5.10244-6 Dembski, S.; Sykes, O.; Couch, C.; Desjardins, X.; Evers, D.; Osterhage, F.; Siedentop, S.; Zimmermanne, K. 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