Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse

Rosenfeld, Martin T. W. Book Part Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Rosenfeld, Martin T. W. (2018) : Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 837-849, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-5599777 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225739 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Bei der Festlegung des Niveaus sowie der erforderlichen staatlichen Maßnahmen müssen mögliche negative Effekte sowie gesellschaftliche Veränderungen wie der IJRTLWFąXHMJ<FSIJQ'JW¾HPXNHMYNLZSLąSIJS Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse Martin T. W. Rosenfeld ,QNJIJWZSL 1 Allgemeine Erläuterung und Einordnung des Begriffs 2 Historische Entwicklung und aktuelle Bedeutung 3 Begründungen für interregionale Umverteilung 4 Kosten der interregionalen Umverteilung 5 Konkretisierung der GLV 6 Politische Strategien und Instrumente zur Herstellung der GLV 7 Fazit und Ausblick Literatur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 838 1 Allgemeine Erläuterung und Einordnung des Begriffs Unter dem Grundsatz der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse (GLV) wird die Zielsetzung verstanden, die Lebensverhältnisse in allen Teilräumen (▷ Region) einer größeren räumlichen Einheit mit staatlichen Maßnahmen so zu gestalten, dass die in jedem Teilraum erreichten Lebensverhältnisse von der dortigen Bevölkerung tendenziell als gleichwertig mit den Lebensverhältnissen in den anderen Teilräumen angesehen werden. Das Ziel der GLV basiert auf der Erwartung, dass sich eine entsprechende Äquivalenz (und damit eine Konvergenz zwischen den Teilräumen) nicht automatisch einstellt, sondern dass sich ohne politische Eingriffe die räumlichen Disparitäten (▷Disparitäten, räumliche) im Zeitverlauf verfestigen und die Lebensverhältnisse einiger Teilräume zunehmend hinter denen besser entwickelter Regionen zurückbleiben (Tendenz zur Divergenz). Demgemäß lässt sich das Ziel der GLV konkretisieren als das Bestreben, die Lebensverhältnisse in Regionen, die hinter der Situation in anderen Regionen deutlich zurückgeblieben sind und im Folgenden als benachteiligte Regionen bezeichnet werden, mithilfe staatlicher Maßnahmen zu verbessern, bis ein politisch bestimmtes (dem Anspruch der Gleichwertigkeit genügendes) Niveau erreicht wird. Entsprechende Maßnahmen zur Herstellung der GLV lassen sich unter den Oberbegriff der interregionalen Ausgleichspolitik (vgl. Rosenfeld/Alecke/Franz et al. 2007) subsumieren und beinhalten einen wie auch immer gestalteten Ressourcentransfer aus den besser entwickelten Regio nen in die benachteiligten Regionen. Infolgedessen sind für die besser entwickelten Regionen Entzugseffekte zu erwarten, die sich auch auf den jeweiligen Gesamtraum negativ auswirken können. Der Grundsatz der GLV ist die speziell in Deutschland übliche und hierzulande derzeit (2014) von weiten Kreisen der Öffentlichkeit und der Politik akzeptierte Variante des allgemeineren Ziels der interregionalen Umverteilung zugunsten benachteiligter Regionen. Das Gleichwertigkeitsziel ist in Deutschland vor allem für die ▷ Raumordnung, die Regionalpolitik (▷ Regionale Wirtschaftspolitik), die Regelung der finanziellen Ausstattung der Gebietskörperschaften (▷Kommunaler Finanzausgleich; ▷Länderfinanzausgleich) sowie die Sozialpolitik (System der sozialen Sicherung) von Bedeutung. Das Ziel der GLV kann sich auch auf das Verhältnis zwischen Ortsteilen oder Stadtbezirken innerhalb größerer Gemeinden bzw. Städte beziehen (vgl. Völkel 2002); dieser Aspekt wird in der Diskussion über die GLV aber zumeist nicht thematisiert. Auch unabhängig von Maßnahmen der interregionalen Umverteilung gibt es in diversen Politikbereichen Diskussionen über und Ansätze für räumlich einheitliche Regelungen oder eine interregionale Angleichung von Regelungen, exemplarisch sei hier nur die Lohnpolitik erwähnt. Ein radikaler Gegenentwurf zur interregionalen Umverteilung ist die sogenannte passive Sanierung von benachteiligten Regionen. Diesem Konzept zufolge wird auf Ressourcentransfers in benachteiligte Regionen verzichtet und die Abwanderung toleriert oder positiv sanktioniert (vgl. Dietrichs 1983). 2 Historische Entwicklung und aktuelle Bedeutung Diskussionen über Hilfen zugunsten benachteiligter Regionen setzten in Deutschland spätestens nach dem Ende des Ersten Weltkriegs ein. Ursächlich waren die zunehmende Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft und die wachsende Ballung von Arbeitsplätzen im Bereich Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 839 von Industrie und Dienstleistungen in den stark expandierenden Stadtregionen (▷ Stadtregion) seit der zweiten Hälfte des 19.Jahrhunderts (vgl. Kaelble/Hohls 1989: 295 ff.). Auch die ungünstigen Folgen der veränderten deutschen Ostgrenzen nach dem Krieg (vgl. Roidl 1994: 15 ff.) spielten eine Rolle. Mit der sogenannten Osthilfe verfolgte die Politik seit Mitte der 1920er Jahre das Ziel, die agrarisch geprägten Ostprovinzen zu unterstützen (vgl. Roidl 1994). Für die Raumordnungspolitik des Dritten Reiches war u. a. das – dem Ziel der GLV tendenziell ähnliche – Leitbild des gerechten Ausgleichs durch gleiche Lebensbedingungen maßgeblich, dem zufolge Ballungsräume dekonzentriert und ländliche Regionen gestärkt werden sollten (vgl. Wiechmann 2014: 8). Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden in der Bundesrepublik seit 1951 Mittel für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur in benachteiligten Regionen eingesetzt (vgl. Reissert 1975: 32). Seit 1949 gibt es einen Länderfinanzausgleich mit dem Ziel der Umverteilung von Finanzmitteln zugunsten finanzschwacher Länder (Art.106 Abs.4 Grundgesetz (GG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Mai 1949). Obwohl sich bereits im Grundgesetz des Jahres 1949 die Formulierung „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ findet (Art.72 Abs.2 GG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Mai 1949), wurde das Ziel der GLV in der politischen Diskussion zunächst wenig thematisiert (Hübler/Scharmer/Weichtmann et al. 1980: 9). Dies änderte sich in den 1960er Jahren. Aufgrund beschleunigter Landflucht und gleichzeitiger Suburbanisierungstendenzen (▷Suburbanisierung) rückten Maßnahmen zur interregionalen Umverteilung zunehmend in den Fokus der Politik. Nicht zuletzt für die Große Finanzreform der Jahre 1969/70 spielte das Ziel der GLV eine wesentliche Rolle (vgl. Reichel 2009: 38 ff.). Infolge der strukturellen Umbrüche der 1970er und 1980er Jahre kam es jedoch zu einer Abschwächung des politischen Stellenwertes der GLV (vgl. Reichel 2009: 69 ff.). Mit der Wiedervereinigung erhielt die politische Relevanz der GLV zunächst neuen Auftrieb. Als sich dann um die Jahrtausendwende zeigte, dass der Abbau des Gefälles zwischen Ostund Westdeutschland kurzfristig nicht gelingen würde, entzündete sich eine kritische Diskussion über die Zukunft des Gleichwertigkeitsziels. Dies erfolgte auch vor dem Hintergrund der Tendenzen des zunehmenden internationalen Standortwettbewerbs, der Notwendigkeit einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, des geplanten Auslaufens der Sonderförderung für die ostdeutschen Regionen sowie des demografischen Wandels mit seinen absehbaren Folgen, insbesondere hinsichtlich einer weiteren Ausdünnung der Bevölkerung in vielen benachteiligten Regionen (▷Demo grafischer Wandel). Stärker als zuvor wurden negative Effekte der interregionalen Umverteilung betont, zugleich gewannen das Leitbild des Wettbewerbsföderalismus (▷ Föderalismus) und die Förderung von Stadtund Metropolregionen (▷ Metropolregion) an Bedeutung. Dies führte u. a. zur Auffassung, das Ziel der GLV müsse neu interpretiert werden (vgl. z. B. Blotevogel/Aring/ Bräuer et al. 2006). Neuerliche Diskussionen über die zukünftige Relevanz der GLV haben begonnen, nachdem die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) im Jahr 2013 einen Entwurf für neue „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung“ vorlegte, in dem die GLV in dem Leitbild „Die Daseinsvorsorge sichern“ zum Ausdruck kommt (▷Leitbilder der Raumentwicklung; MKRO 2013), während fast zeitgleich in einer Studie des Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung (BI) und des Institute for Advanced Sustainability Studies (IASS) – unter Bezugnahme auf die bereits zuvor erwähnten Entwicklungstendenzen – eine „Abschaffung“ des Ziels der GLV und die Aufstellung von Plänen zur „Schließung einzelner Dörfer“ gefordert wurden (Kuhn/Klingholz 2013: 70 f.). Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 840 Der Grundsatz der GLV hat auch verfassungsrechtliche Bedeutung für die Relation zwischen Bund und Ländern und die Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten. Gemäß der derzeitigen Fassung von Art. 72 Abs. 2 GG kann der Bund für verschiedene Aufgaben „das Gesetzgebungsrecht [beanspruchen], wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet […] eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“. Mit dieser Regelung (bzw. ihrer dem Inhalt nach bereits wiedergegebenen Vorgängerin) konnten immer wieder Eingriffe des Bundes in die Autonomie der Länder und Kommunen (und damit eine allgemeine Tendenz zur Zentralisierung) gerechtfertigt werden (vgl. z. B. Reichel 2009: 17). Mit der Neufassung des GG im Jahr 1994 wurde im Art. 72 der ursprüngliche Terminus „einheitliche Lebensverhältnisse“ durch „gleichwertige Lebensverhältnisse“ ersetzt, um die Eingriffsmöglichkeiten des Bundes zu begrenzen (vgl. Reichel 2009: 119). 3 Begründungen für interregionale Umverteilung Allen Ansätzen zur Rechtfertigung der Hilfe für benachteiligte Regionen, über welche Abbildung1 einen Überblick gibt, ist gemeinsam, dass sie auf Werturteilen beruhen, weil Wohlfahrtseinbußen aufgrund räumlicher Disparitäten allenfalls partiell messbar sind. Deshalb ist stets zu hinterfragen, inwieweit hinter der Forderung einzelner Akteure nach mehr oder nach weniger interregionaler Umverteilung die Förderung des Gemeinwohls (▷Gemeinwohl) oder partikulare Interessen einzelner Regionen oder Berufsstände, z. B. der Landwirtschaft (vgl. Hübler/Scharmer/Weichtmann et al. 1980: 136), oder Bestrebungen nach Erweiterung der eigenen Kompetenzen stehen. Abbildung 1: Argumente für interregionale Umverteilung Interregionale Umverteilung wird mit Argumenten aus drei Bereichen begründet: Sozialpolitik Wirtschaft Politik Allgemeines Ziel der individuellen Verteilungsgerechtigkeit umfasst auch Gewährleistung … Überschreitung des Ballungsoptimums in prosperierenden Regionen Abwanderung aus benachteiligten Regionen entwertet vorhandene Infrastruktur Transaktionskosten verhindern Wanderung von Kapital Positive externe Effekte von öffentlichen Leistungen in benachteiligten Regionen Stärkung des Zusammenhalts zwischen den Regionen (territoriale Kohäsion) Sicherung der Außengrenzen des Staatsgebiets des hinreichenden Zugangs zu wesentlichen öffentlichen Leistungen, unabhängig vom Wohnort der Möglichkeit, unabhängig vom Wohnort eine gut erreichbare Arbeitsmöglichkeit zu finden Quelle: Eigene Darstellung Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 841 3.1 Sozialpolitische Aspekte Das Ziel der interregionalen Umverteilung ist aus sozialpolitischer Sicht als räumliche Dimension der individuellen Verteilungsgerechtigkeit zu verstehen, aus der sich die interpersonelle Redistribution mithilfe von Abgaben und Sozialtransfers zugunsten sozial schwächerer Personen ableitet. Der hohe gesellschaftliche Stellenwert der interpersonellen Redistribution in Deutschland kommt im sogenannten Sozialstaatspostulat der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 GG) zum Ausdruck. Wenn –wie in Deutschland – die Regelung von Sozialtransfers weitgehend dem Zentralstaat übertragen ist und keine gravierende regionale Differenzierung der Transfers erfolgt, haben Maßnahmen zur inter personellen Umverteilung auch räumliche Effekte im Sinne eines Ressourcentransfers zugunsten benachteiligter Regionen mit wirtschaftlichen Strukturschwächen und einer hohen Zahl von Transferempfängern. Sozialtransfers können den privaten Haushalten ein Mindesteinkommen gewährleisten. Eine hinreichende Versorgung der Bewohner einer benachteiligten Region mit öffentlich bereitgestellten Gütern kann – soweit das intraregionale Steueraufkommen aufgrund der Strukturschwäche zu gering ist – hingegen nur mithilfe eines Ressourcentransfers an die jeweils zuständige regionale ▷Gebietskörperschaft (Land, Kreis, Gemeinde) gewährleistet werden. Soweit die strukturelle Schwäche einer Region mit einer geringen Bevölkerungsdichte einhergeht, tritt zusätzlich zum Mangel an finanziellen Ressourcen das Problem der Tragfähigkeit öffentlicher Infrastruktur auf (vgl. z. B. Dehne/Borchard/Grabski-Kieron et al. 2008: 3). Wenn eine öffentliche Einrichtung aufgrund einer geringen Zahl von Nutzern unzureichend ausgelastet ist, kommt es zur Verschwendung von Ressourcen. Dann ist zu fragen, inwieweit derartige Ineffizienzen akzeptiert und entsprechende Einrichtungen gefördert werden sollten, um die Versorgung sicherzustellen. Dieses Problem der Tragfähigkeit stellt sich auch für private Anbieter von wichtigen haushaltsnahen Dienstleistungen. Diese werden sich in einer Region nur ansiedeln, wenn dort die jeweils erforderliche Mindestnachfrage gewährleistet ist, um ihre Rentabilität zu sichern. Aus dem Motiv der Verteilungsgerechtigkeit lässt sich die Unterstützung entsprechender Angebote ableiten. Das Ziel der Verteilungsgerechtigkeit lässt sich so interpretieren, dass es auch die Sicherung der Möglichkeit der Bewohner einer benachteiligten Region umfasst, in der Nähe ihres Wohnstandorts ein Erwerbseinkommen zu erzielen (vgl. Blotevogel/Aring/Bräuer et al. 2006: 5). Damit lassen sich Maßnahmen zur Förderung von Unternehmen legitimieren. Eine andere Begründung hierfür folgt aus dem allgemeinen Prinzip, eher präventive als reaktive Maßnahmen zum Abbau sozialer Not einzusetzen. 3.2 Ökonomische Motive Maßnahmen der interregionalen Umverteilung können ökonomisch mit der Vermutung eines allokativen Marktversagens begründet werden, dessen empirischer Nachweis jedoch nur begrenzt möglich ist. Die Divergenz zwischen prosperierenden und benachteiligten Regionen kann mit einer wirtschaftlich ungünstigen räumlichen Verteilung von Produktionsfaktoren einher gehen. Zumeist werden Agglomerationsnachteile (z. B. Umweltschäden) angeführt, die von privaten Haushalten und Unternehmen in den Ballungsräumen externalisiert werden und deshalb den Ballungsprozess nicht bremsen (vgl. Vanhove/Klaassen 1987: 23 f.). Der Agglomerationsprozess kann Zusatzkosten durch die Entwertung vorhandener Infrastruktur in benachteiligten Regionen Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 842 sowie die Notwendigkeit erzeugen, in den Ballungsräumen neue ▷ Infrastruktur aufzubauen (vgl. z. B. Thoss 1981: 69). Transaktionskosten können die Wanderung von Kapitalgütern aus gut entwickelten in benachteiligte Regionen verhindern, wo der Faktor Arbeit nicht optimal genutzt wird (vgl. z. B. Vanhove/Klaassen 1987: 19 f.). Eine weitere ökonomische Begründung für interregionale Umverteilung basiert auf möglichen externen Effekten, die von öffentlich bereitgestellten Gütern auf einer dezentralen Ebene (z. B. von der Grundschulbildung) auf die nationale Wirtschaftsleistung ausgehen können (vgl. Zimmermann 1987: 55). 3.3 Politische Aspekte Interregionale Umverteilung lässt sich schließlich mit der Stärkung des Zusammenhalts zwischen den Regionen innerhalb eines Gesamtraumes und der Verhinderung von Kosten legitimieren, die beispielsweise in einer politischen Radikalisierung der Bevölkerung einzelner Teilräume bis hin zu ihrer territorialen Abspaltung zum Ausdruck kommen können (vgl. Vanhove/Klaassen 1987: 31 f.). Die Bedeutung dieses Motivs wird auf EU-Ebene mit dem Leitbild der „Territorialen Kohäsion“ (▷Territoriale Kohäsion) zum Ausdruck gebracht. Damit kann auch die Sicherung der Außengrenzen eines Staates verbunden sein. 4 Kosten der interregionalen Umverteilung Die Kritik an der Umsetzung des Ziels der GLV basiert vorwiegend auf ökonomischen Nachteilen, die mit der interregionalen Umverteilung in Verbindung stehen können und in Abbildung 2 zusammenfassend dargestellt sind. Abbildung 2: Argumente gegen interregionale Umverteilung Nachteile der interregionalen Umverteilung sind vorwiegend ökonomisch begründet: Wachstumseinbußen in Geberregionen Negative Anreize für Nehmerregionen Wahl von suboptimalen Standorten Versunkene Kosten in benachteiligten Regionen Interregionale Umverteilung verhindert optimale Nutzung von Ballungsvorteilen in prosperierenden Regionen und verringert das Engagement der dortigen politischen Akteure Interregionale Umverteilung verringert das Engagement der politischen Akteure in benachteiligten Regionen Standortwahl primär aufgrund von Subventionen, losgelöst von regionalen Strukturen, bewirkt gesamtwirtschaftliche Nachteile Subventionierte Infrastruktur wird entwertet, wenn Abwanderung nicht gestoppt werden kann Quelle: Eigene Darstellung Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 843 4.1 Wachstumseinbußen in den Geberregionen Negative Effekte der interregionalen Umverteilung können in Nachteilen für die wirtschaftliche Entwicklung der Geberregionen, denen Mittel entzogen werden, sowie des Gesamtraums zum Ausdruck kommen. Dem liegt u. a. die Erwartung zugrunde, dass der Einsatz von Ressourcen in Ballungsräumen (▷Agglomeration, Agglomerationsraum) aufgrund der dortigen Agglomerationsvorteile höhere Erträge als in benachteiligten Regionen bewirkt. Grundsätzlich plausibel ist auch die Vermutung, dass politische Akteure in prosperierenden Regionen ihr Engagement für die Wirtschaftsentwicklung einschränken, wenn große Teile der zusätzlichen regionalen Steuereinnahmen aus der Ansiedlung von Unternehmen für Transferzahlungen zugunsten von benachteiligten Regionen verwendet werden. Empirische Untersuchungen deuten allerdings auf insgesamt eher moderate negative Effekte der interregionalen Ausgleichspolitik hin (vgl. z. B. Baretti/Fenge/ Huber etal. 2000; Eckey/Kosfeld 2005; Alecke/Untiedt 2007). 4.2 Negative Anreize bei den Transferempfängern Negative Anreizeffekte können auch in benachteiligten Regionen entstehen. Wenn es leichter ist, Transfers einzuwerben als Unternehmen anzusiedeln, können die politischen Akteure in benachteiligten Regionen dazu tendieren, sich stärker auf die Maximierung von Transfers und weniger auf Maßnahmen zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur zu konzentrieren. 4.3 Wahl von suboptimalen Standorten Bei der Schaffung von Arbeitsplätzen in benachteiligten Regionen können gesamtwirtschaftliche Nachteile entstehen, wenn Firmen ihren Standort primär aufgrund von Subventionen wählen (vgl. z. B. Zimmermann 1987: 56). Es kommt zu einer suboptimalen Allokation, weil die regionalen Strukturen eigentlich gegen die Standortwahl sprechen. Zudem ist davon auszugehen, dass vor allem aufgrund von Subventionen attrahierte Unternehmen nur eine geringe Standorttreue aufweisen. 4.4 Versunkene Kosten Wenn in einer benachteiligten Region mithilfe von Transfers Infrastruktur aufgebaut oder erhalten wird, die Abwanderung aus der Region aber nicht gestoppt werden kann, wird die Infrastruktur dort in absehbarer Zeit nicht mehr genutzt. Wenn dies nicht rechtzeitig antizipiert wurde und die Infrastruktur keine alternative Verwendung finden kann, kommt es zu volkswirtschaftlichen Wertverlusten (vgl. z. B. Kuhn/Klingholz 2013: 70 f.). 4.5 Nachteile für allokative Funktionen des Föderalismus Die horizontale Umverteilung von Ressourcen geht zumeist mit der Ballung von Finanzmitteln bei übergeordneten staatlichen Ebenen und mit Eingriffen in dezentrale Entscheidungsprozesse einher. In der Folge können auf der regionalen und/oder lokalen Ebene negative Effekte für die bürgerschaftliche Partizipation und die Funktionsfähigkeit des demokratischen Systems eintreten. Zudem werden durch Zentralisierung die Vorteile aus dem Wettbewerb zwischen Kommunen und Regionen reduziert, speziell hinsichtlich der Förderung von Innovationen bei öffentlichen Leistungen (zu diesen Aspekten vgl. z. B. Zimmermann 1987: 60 ff.).