Jagten på autenticitet i offentlig styring
Abstract
EconStor is a publication server for scholarly economic literature, provided as a non-commercial public service by the ZBW.
Full text
Majgaard, Klaus Doctoral Thesis Jagten på autenticitet i offentlig styring PhD Series, No. 28.2014 Provided in Cooperation with: Copenhagen Business School (CBS) Suggested Citation: Majgaard, Klaus (2014) : Jagten på autenticitet i offentlig styring, PhD Series, No. 28.2014, ISBN 9788793155572, Copenhagen Business School (CBS), Frederiksberg, https://hdl.handle.net/10398/8991 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/208904 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/
Ph.d. Serie 28-2014 Jagten på autenticitet i offentlig styring copenhagen business school handelshøjskolen solbjerg plads 3 dk-2000 frederiksberg danmark www.cbs.dk ISSN 0906-6934 Print ISBN: 978-87-93155-56-5 Online ISBN: 978-87-93155-57-2 Ph.d. skolen LIMAC Institut for Produktion og Erhvervsøkonomi Ph.d. Serie 28-2014 Jagten på autenticitet i offentlig styring Klaus Majgaard
”What’s emerging from the pattern of my own life is the belief that the crisis is being caused by the inadequacy of existing forms of thought to the situation. It can’t be solved by rational means because the rationality itself is the source of the problem. The only ones who’re solving it are solving it at a personal level by abandoning ’square’ rationality altogether and going by feelings alone…(So) I guess what I’m trying to say is that the solution to the problem isn’t that you abandon rationality but that you expand the nature of rationality so that it’s capable of coming up with a solution.” Robert Pirsig: Zen and the Art of Motorcycle Maintenance 25th Anniversary Edition, London: Vintage Books 1999: 169
Klaus Majgaard Jagten på autenticitet i offentlig styring 1. udgave 2014 Ph.d. Serie 28-2014 © Forfatter ISSN 0906-6934 Print ISBN: 978-87-93155-56-5 Online ISBN: 978-87-93155-57-2 Ph.d.-skolen LIMAC er knyttet til forskningsmiljøer inden for sprog, kulturelle studier, kommunikation, jura, informatik, regnskab og revision samt ledelsesteknologi. Alle rettigheder forbeholdes. Kopiering fra denne bog må kun finde sted på institutioner, der har indgået aftale med COPY-DAN, og kun inden for de i aftalen nævnte rammer. Undtaget herfra er korte uddrag til anmeldelse.
Forord Denne afhandling repræsenterer en passage i min tilværelse. Da jeg startede med at skrive den, var jeg kommunal chef, og skrivearbejdet foregik om aftenen, i weekender og ferier. Undervejs fik det et omfang, så jeg følte et behov for vælge og for at dedikere mig mere fuldstændigt til det. I det sidste år har jeg været ansat på CBS, som generøst har betalt mig løn for at forbedre manuskriptet og tage de kurser, der hører til en ph.d.-uddannelse. Igennem hele forløbet er engagementet drevet af den samme intense interesse for, hvordan vi som aktører i velfærdssamfundet møder dettes samfunds kompleksitet og dilemmaer. Det er et brændende ønske om virkelig at forstå, hvordan vores ofte modsatrettede hensyn og logikker bliver en ressource, og også at forstå, hvilken praksis der hører til en sådan åbenhed for forskellighed. Interessen er den samme. Men positionerne er skiftet. Når jeg i dag læser teksten, kan jeg identificere en række forskellige stemmer. Der er den kommunale praktiker, som uproblematisk taler om den offentlige sektor som et ”vi”. Og der er en analytiker, der spørger, hvordan dette ”vi” overhovedet er konstitueret i et felt af umådelige modsigelser. En vigtig del af den afsluttende redigering har bestået i at prøve at ordne disse forskellige positioner. Jeg tænker, at både praktikere og forskere må kende denne udspændthed mellem at være deltager og iagttager. Det er i dette skæringspunkt, denne afhandling er blevet til, og forhåbentlig kan den kaste lys på nye passager. I hele dette skifte skylder jeg stor taknemmelighed til professor Preben Melander og Center for Virksomhedsudvikling og Ledelse på CBS. Fra jeg startede mit arbejde som praktiker, har Preben vedholdent opmuntret mig til at skrive artikler til
tidsskriftet Økonomistyring og Informatik, lige som han periodisk har opfordret mig til at kaste mig over et ph.d.-studium. Direktør i Villa Venire, Thorkild Olsen, var den, der først så muligheden i, at mine artikler kunne samles til en større afhandling, og det resulterede i første omgang i bogen Offentlig styring: Simpel, reflekteret og transformativ (Hans Reitzels Forlag 2013). Professor Jan Mouritsen påtog sig at vejlede mit ph.d. projekt, og hans skarpe og stringente blik har givet mig et utroligt værdifuldt medog modspil. Jeg skal selvfølgelig også nævne de mange kolleger og samarbejdspartnere, jeg har haft gennem mit arbejde som styringspraktiker. Så snart jeg har nævnt dette, kommer jeg i tanke om andre, der også har hjulpet mig, i tidligere faser. Da jeg som kandidatstuderende på RUC for alvor fik smag for filosofi (hvilket nærved førte til en fordobling af studietiden), var lektor Poul Lübcke i flere år en meget generøs vejleder, som måske mere end nogen andre har prøvet at lære mig at tænke. Professor Niels Åkerstrøm Andersen inviterede mig til at skrive speciale på det daværende Center for Offentlig Organisation og Styring, og det har ført til et venskab, som har varet lige siden. Gunver, som jeg er gift med, har fulgt og støttet hele processen. Det, at hun selv undervejs tog en ph.d.-uddannelse, har været en stor opmuntring for mig. Alt i alt, mange venlige hænder har skubbet blidt i ryggen. Til dem dedikerer jeg dette arbejde.
Summary: Struggling for Authenticity in Public Management This thesis explores the possibility of authenticity in managerial dialogue within the public sector – that is to say a dialogue where the complexity and dilemmas of the managerial field are shared by the participants across organizational levels and sectors in a language that is experienced as relevant and genuinely expressive of what is at stake. The exploring departs from an inside perspective in a particular managerial practice. It begins with a narrative from 2011, when the researcher worked as a CEO in the Municipality of Furesø. The narrative looks into the different “agendas”, each of which seems to form a certain perception of the conditions of managing, and each of which also set a range of paradoxes in motion. The CEO distinguishes between discussions, which are about “restoring order and budget safety” (with the former and scandalized Municipality of Farum as a significant backdrop), discussions on efficiency and streamlining, and finally, discussions on radical innovation. Where the discussion on restoring order is structured by very strict distinctions between compliance and non-compliance the discussion on efficiency and innovations are characterized by an increasing openness towards the processes that constitutes the conditions of such judgements on issues of order. The discourse on order has, however, a tendency to monopolize attention when it is threatened. This piece of experience is the beginning of a dialectical development of concepts for complexity, rationality, and authenticity. The dialectical progression of the exploration means that it starts off inscribing itself in the quest to perform rational management, following the conceptual lines pointed out by the narrative, until the inner contradictions and limitations of exactly these concepts show and urge a rethinking of how to go on. The process oscillates between the practitioners’
narrative and experimentation (participant’s perspective) and, on the other hand, theoretical reflections and attempts to test and renew conceptual thinking (observer’s perspective). As a start, the experience of the different ways to perceive complexity is explored. It is studied how these forms of complexity are thematized within current discourses and movements of administrative schools. The study proceeds through three levels: First, it explores examples of managerial theories that conceive public management as a rational, goal-oriented practice. These are called “simple” in the sense that they presume given objectives (set by some principal) and they pursue the task of finding the most direct and effective way to fulfil these objectives. The example of this is result-based management, which was launched as a very influential technology following the Reform on Quality in Denmark (2007). Of Course, to find optimal solutions need not be all that simple, but complexity is multiplied when we take situations into account where objectives are multiple and contradictory and raise claims of legitimacy that stem from very different institutional regimes (e.g. state, market, or civil society). This leads to the next cluster of theories, which deals with managerial processes performed through networks - orchestrating differences between the logics and regimes (New Public Governance/Meta-Governance). I call these approaches reflected because they take the position of the manager to a meta-level encouraging reflections on how logics can collide and be balanced through managerial intervention. Another brand of reflected approach is presented by the Neo-Weberian school, which recognize the very presence of different logics and regimes, but which insist that one of them must be dominant, and that is the bureaucratic one. The common feature of both types of approaches is that they transpose management to a meta-level (a reflecting position). However, it seems rather difficult for them to account for this metaposition without ending up in regress or circularity. The exploration tries to trans-
gress this dilemma by a transformative approach, which recognizes a local and participatory position and, from this position, realizes a non-reflective openness towards what emerges in the collision of different logics and regimes. Departing from this analysis, concepts are developed along two lines: First, three levels of rationality is distinguished. Simple rationality is basically the accordance between means and ends – or the procedure where this accordance is established. However, when complexities of the managerial field are conceived in these kinds of schemata the result can be different dilemma games pushing complexity between participants. Analysing the managerial initiatives to control the field of specialized social measures it appears how very simplistic messages of control actually leave welfare professionals with the task of handling a range of complexities and dilemmas. The result can be a double bind in the way of communicating these messages – professionals are seemingly “entrusted” to solve the problems but this happens in a context marked by distrust and threats. What seems as a rational way to engage in management end up in a breakdown of meaning. This is analysed as a struggle of recognition in a Hegelian sense. And by following Hegel’s analysis, the foundation of management as a rational endeavour is reconstructed. The insight is that recognition is a condition of rationality. Recognition presumes a shared openness towards norms embedded in some institutional context. This leads to: Reflected rationality, which explores and copes with different sets of norms and institutional regimes. The reflected approach implies, according to Hegel, that we position ourselves over against institutions as something objectified and estranged – always indicating the possibility of hypocrisy (that institutions are not what they seem). Unmasking hypocrisy (and dilemma games) leads to a breakdown in our institutional relations where we as acting being have to acknowledge institutions as expressions of who we are as act-
For det andet insisterer analysen på, at de her nævnte rationalitetsformer må være knyttet til og forankret i et sprog – eller en institutionaliseret sprogpraksis. Derfor undersøges forskellige udtryksformer og deres spilleregler. Helt i tråd med narrativet fra Furesø Kommune undersøges styringens præskriptive sprog, som fastsætter regler og normer og bedømmer overensstemmelse og afvigelser. Eksemplificeret ved styringen af det specialiserede socialområde i Furesø ses på muligheder for rationalitet byggende på en autentisk åbenhed. Regler og normer indebærer en kraftig reduktion af kompleksitet, og hver gang overholdelsen er truet, er det som om, den fortrængte kompleksitet presser sig på (i form af truende budgetunderskud eller lovstridige administrative praksisser). Muligheden for rationalitet undersøges i form af udøvelsen af dømmekraft inden for rammerne af et nyt administrativt udvalg, som skal sikre dialogen mellem fagchefer og direktion. En anden gruppe af sprog er de kausale sprog. De kausale sprog giver et semantisk rum for at definere forbindelser mellem årsager og virkninger, midler og mål, og dermed for en mere undersøgende tilgang til, hvad der afstedkommer eksempelvis afvigende fænomener. I Furesø er det især medarbejderne i Jobcentret, som er begyndt at udvikle eksplicitte kausale hypoteser om deres egen indsats og dilemmaerne i denne. Det sker gennem de såkaldte forandringsteorier, som er en del af resultatbaseret styring og realistisk evaluering. De kausale sprog tager imidlertid afsæt i givne karaktertegninger af aktører og deres mulige relationer, herunder f.eks. målgrupper, deres motiver og handlemuligheder. I de narrative sprog bliver det muligt at undersøge og forandre disse betingelser. I Furesø er det især medarbejderne i PPR, der har kastet sig over en eksplicit og systematisk brug af narrative metoder. I undersøgelsen overvejes det, hvordan narrative metoder kan integreres i styringsdialogen mellem praktikere, administratorer og politikere. Resultatet bliver altså en dynamisk matrix, hvor forskellige sprog bruges i forsøg på at rekonstruerer styring som et rationelt forehavende – og hvor rationalitet ikke
forbliver det samme. I dette billede er autenticitet ikke en egenskab, der knytter sig til enkelte individer og deres eventuelle åbenhed og udtryksfuldhed. Den er en kvalitet af åbenhed for kompleksitet, der opstår i dialogen – for at kunne tematisere de ofte modstridende betingelser for rationalitet. Autenticitet bliver altså en emergerende kvalitet, der kendetegner muligheden for at kunne skabe og vedligeholde rationel styring. Sidst i analysen udledes en række konsekvenser for, hvordan styring kan tilrettelægges, så den styringsmæssige praksis fremmer muligheden for autentisk dialog. Disse angår primært forenkling i strukturer og teknologier samt kultivering af en dialogisk praksis præget af åbenhed. Perspektiver Delresultater fra denne analyse er blevet publiceret undervejs – i artikler og til sidst i en lærebog. I en perspektivering redegøres for de bevægelser, dette førte med sig. Artiklerne medvirkede til, at forfatteren forlod jobbet som kommunal praktiker og blev engageret som rådgiver for regeringens styringseftersyn (Økonomiog Indenrigsministeriet) og for det statslige græsrodsinitiativ Ny Nordisk Skole (Undervisningsministeriet). I styringseftersynet anvendes den resultatbaserede styrings logik på styringen selv. Det betyder, at ministeriernes styringsfolk er blevet bedt om at opstille effektmål og kausale teorier for de foretrukne styringsmæssige virkemidler. I Ny Nordisk Skole eksperimenteres med udøvelse af statslig styring gennem facilitering af lokale strategiprocesser, hvilket sker i et ofte konfliktfyldt samspil med en mere konventionel resultatbaseret styring. Samtidig har forfatteren samlet et narrativt fællesskab af offentlige topledere, som deler fortællinger og foretager eksperimenter i egen praksis. Så jagten på autenticiteten fortsætter.
Indholdsfortegnelse & ( $$ %$ 1. PLATFORME, DER BRÆNDER 2. KÆMPENDE BEGREBER 3. DELTAGELSESOG IAGTTAGELSESPOSITION 4. PROBLEMFORMULERING 4. FREMGANGSMÅDE 5. RESULTATER $&' 1.1. AT STUDERE STYRINGEN MED SIT LIV 1.2 FURESØ 2011 1.3 LEDETRÅDE FOR ANALYSEN %') 2.1 REFLEKTERET PRAKSIS 2.2 ETNOGRAFENS VEJ – ”UDEFRA OG IND” 2.3 DISKURSOG SYSTEMANALYTIKERENS VEJ – ”INDEFRA OG UD” 2.4 HERMENEUTISK DIALOG 2.5 VIDENSTRANSFORMATIONER 2.6 KILDER OG STILLADSER 2.6 LEDELSE SOM EKSPERIMENTEL SOCIAL-ONTOLOGI &*$ 3.1. SIMPLE, REFLEKTEREDE OG TRANSFORMATIVE STRATEGIER 3.2. SIMPLE TILGANGE: RESULTATBASERET STYRING 3.3. REFLEKTEREDE TILGANGE: DEN NEO-WEBERIANSKE STAT 3.4. REFLEKTEREDE TILGANGE: NEW PUBLIC GOVERNANCE 3.5. TRANSFORMATIVE TILGANGE: NÆRVÆR OG NARRATIVER 3.6. MOD EN SYNTESE? 3.7. KOMPLEKSITET 3.8. RATIONALITET 3.9. AUTENTICITET 3.10. RETNINGEN FOR DEN VIDERE ANALYSE '$)# 4.1. TILBAGE TIL FURESØ 4.2. RATIONALITETSIDEALERNES INSTITUTIONELLE HISTORIE 4.3. RATIONALITETSIDEALERNES LOGISKE STRUKTUR 4.4. KÆMPENDE KONTEKSTER ($+& 5.1. KRYDSPRES OG MENINGSSAMMENBRUD 5.2. DILEMMA-SPILLET 5.3. TÅGERNE OG SPEJLENES LAND 5.4. DESPERATE GOVERNANCE 5.5. FRA FUNDAMENTALISME OG HYKLERI TIL REFLEKSION OG BESINDELSE
)%#) 6.1. PROFESSIONERNES OPRØR 6.2. STYRINGSBOYKOT – DET TAVSE OPRØR 6.3. KONTURER I STYRINGSKAMPEN *%%( 7.1. RATIONALITETSSAMMENBRUD SOM ÅBNING 7.2. FRA TINGSVERDEN TIL RELATIONSVERDEN 7.3. HANDLING OG NORMATIVITET 7.4. KAMPEN OM ANERKENDELSE 7.5. KAMPEN SOM SOCIAL DYNAMIK 7.6. FRA SIMPEL TIL REFLEKTERET RATIONALITET +%'% 8.1. BEVIDSTHEDEN OM RATIONALITETENS KONTEKSTUALITET 8.2. ÅBENHED FOR KONTEKSTEN 8.3. ANERKENDELSENS INSTITUTIONELLE FORMER 8.4. FRA REFLEKTERET TIL TRANSFORMATIV RATIONALITET ,%)& 9.1. ÅBENHED FOR DET NYE, DER OPSTÅR I SAMMENSTØDET MELLEM KONTEKSTER 9.2. BATESON: REFLEKSION AF HØJERE ORDEN 9.3. SCHARMER: TRANSCENDERENDE ÅBENHED 9.4. MEAD: NÆRVÆRETS SOCIALE KONSTITUTION 9.5. TRANSFORMATION OG AUTENTICITET $#%,& 10.1. INDSIGTER - INDTIL NU 10.2. NIVEAUER AF RATIONALITET OG AUTENTICITET 10.3. RATIONALITETENS OG AUTENTICITETENS SPROGBESTEMTHED $$&#( 11.1.NORMER, AFVIGELSE OG DØMMEKRAFT 11.2.DØMMEKRAFT PÅ DET SPECIALISEREDE OMRÅDE 11.3. RATIONALITET I PRÆSKRIPTIVE SPROG $%&$) 12.1.SAMVARIANS ELLER TRANSFORMATION 12.2.REGULARITET = MEKANISME + KONTEKST 12.3.FORANDRINGSTEORI I STYRINGSPRAKSIS 12.4. FORANDRINGSTEORIER I UNGEENHEDEN 12.5. AGGREGERING AF VIDEN FRA FORANDRINGSTEORIERNE 12.6. RATIONALITET I KAUSALE SPROG $&&'& 13.1. KRYDSPRES SOM DRAMA 13.2. DET MULTI-HISTORIELLE LIV: PLOT OG MOD-PLOT 13.3. NARRATIVE FASTLÅSTHEDER 13.4. NARRATIV PRAKSIS OG UDVIKLING AF INKLUDERENDE MILJØER FOR BØRN 13.5. KUNSTEN AT INVITERE 13.6. ”AGGREGERING” AF NARRATIVER? 13.7. STYRING SOM SAMSKABENDE PROCES 13.8. RATIONALITET I NARRATIVE SPROG $'&+$ 14.1. ORGANISATIONEN SOM EN KÆDE AF LÆRINGSRUM
14.2. LANGSIGTET PERSPEKTIV OG FOKUS PÅ EFFEKTER 14.3. SPROGLIG DIVERSITET OG DYNAMIK 14.4. REHABILITERING AF MUNDTLIGHED 14.5. STYRING GENNEM PARTNERSKABER 14.6. TILLID SOM DISCIPLINERING 14.7. KULTIVERING AF NÆRVÆR OG ÅBENHED 14.8. SYV FORSLAG TIL BEDRE STYRINGSDIALOG $("!'#( 15.1. RATIONALITET OG AUTENTICITET 15.2. PRÆSKRIPTIVE, KAUSALE OG NARRATIVE SPROG 15.3. UDVIKLE STYRINGEN INDEFRA $)" '$& 16.1. PÅ VEJ MOD EN STYRINGSREFORM? 16.2. BØRNEOG UNDERVISNINGSOMRÅDET SOM LABORATORIUM 16.3. YDRE FORM – INDRE KVALITET 16.4. VIDERE UDVIKLING AF DEN EKSPERIMENTERENDE DIALOG '%*
Indledning 1. Platforme, der brænder Der er flere anslag, som danner optakt til denne undersøgelse: Det første anslag er de brændende platforme, der udpeges som nødvendige baggrunde for forandringer i den offentlige sektor. Det kan være: • Finanskrisen fra 2008, som gør offentlige budgetunderskud til en akilleshæl for samfundsøkonomien, og som nødvendiggør indførelsen af en ny, strammere og mere legalt sanktioneret budgetstyring (Regeringen 2010, Finansministeriet 2012, KOMDIR 2013). • Den demografiske udvikling i en aldrende befolkning, som sætter nye grænser for, hvor stor en del af arbejdsstyrken det offentlige kan lægge beslag på (DA 2012). • Klimaog miljøkrisen, hvor truende nedbørsmængder indvarsler nye krav om klimaøkonomi og bæredygtighed i offentlige aktiviteter (KL 2013). • En bedre uddannet befolknings forventning om medinddragelse og deltagelse, som udfordrer eksisterende myndighedsroller og hierarkiske arbejdsformer (KL 2012, MandagMorgen 2012, Frivilligrådet 2013). • En styring af det offentlige, som er præget af for stor utydelighed med hensyn til mål og resultater samt et bureaukrati, som vedligeholder sig selv (Produktivitetskommissionen 2013, KOMDIR 2013). Hver af disse kriser defineres ved en særlig form for knaphed. Og her henviser knaphed til mere end det blotte vilkår, at ressourcerne er begrænsede (penge,
medarbejdere, CO2-kvoter, deltagelsesmuligheder etc.). Ressourcerne forekommer ikke blot i begrænsede mængder. Der er simpelthen ikke nok af dem. Begrænsninger bliver til knaphed, når de udfordrer forestillingen om status quo og balance. Vi kan ikke fortsætte med at forvalte budgetterne lemfældigt, sluge væksten i arbejdsstyrken, fråse med energien og genstandsgøre borgeren. Der er brudt en spalte mellem begrænsningen og status quo. Herfra har gnisten antændt platformen, og broerne er styrtet sammen. Der tales med nødvendighedens stemme, og nødvendigheden kommer fra denne sprække. Eller snarere: Disse sprækker. Der er flere brande. Og den offentlige leder kan finde sig i et krydsfelt mellem mange stemmer. Der tales om krydspres (f.eks. Pedersen 2011) eller polyfoni (f.eks. Rennisson 2011). Det andet anslag er udkastet til nye helheder, som skal overskride og transformere spalter og krydsfelter. Den offentlige sektor gentænkes som ansvarlig og fokuseret (Finansministeriet 2012), som af få og klare resultatmål og benchmarks (Produktivitets-kommissionen 2013, KOMDIR 2013), som præget af intern tillid og faglig stolthed (Regeringen 2011) og ikke mindst som innovativ (KOMDIR 2013). Disse helheder beskrives som nogle, der bygger bro på tværs af sektorer og hierarkiske niveauer. I helheden transformeres den tilgrundliggende knaphed fra at være et dilemma til at være en anledning. Ved at være innovativ, samskabende og tillidsfuld kan borgere, medarbejdere og ledere skabe synergier og merværdi, som forvandler nulsumsspil til plussumsspil. Det tredje og sidste anslag er, at der kaldes på styring og ledelse som den særlige praksis, der kan være fødselshjælper for de nye helheder og derigennem transformere krydspres til synergi. Hvad enten det gælder budgetsikkerhed og ansvar, effektivitet og produktivitet eller samskabelse og innovation, så skal vejen banes ved hjælp af styring og ledelse.
Offentlig styring udøves på vegne af en helhed. Det at kunne definere en helhed med afsæt i tvingende vilkår er grundlaget for at kunne autorisere sin position. Men der er mange og konkurrerende bud på helheden. Og styringen konstituerer sig ud fra det grundlæggende paradoks, at helheder kun kan defineres fra et lokalt og partikulært standpunkt. Alle helheder kan anfægtes og give plads for nye. Med disse tre anslag er scenen sat for den problemstilling, som sætter denne undersøgelse i gang. Offentlig styring konstituerer sig i et felt af brændende platforme og krydspres, som skal klares ved at danne nye tværgående helheder ud fra forskellige konkurrerende idealer. Omdrejningspunktet for dette er det grundlæggende paradoks, at helheder er partikulære. Mit spørgsmål er: Hvad er mulighedsbetingelserne for en autentisk styringsdialog? I spørgsmålet anerkender jeg det komplekse og det bydende i de styringsopgaver, som de ovennævnte kilder udpeger. Jeg forsøger ikke at distancere mig eller at dekonstruere diagnoser. Jeg forholder mig til dem som både praktiker og forsker. Mit ærinde er at afsøge muligheden for ”indefra” at udvikle en autentisk dialog – forstået som en dialog, hvor deltagerne kan dele kompleksitet og dilemmaer i et sprog, som er vedkommende og træffende. Lad det fra starten være understreget: Autenticitet eftersøges ikke som en særlig eksistentiel modenhed eller oprigtighed, som kendetegner individuelle ledere. Snarere ledes der efter autenticitet som en kvalitet, der kan dukke op, når vi som styringsaktører er sammen om styringens dilemmaer på en åben og vedkommende måde.
vikle kvaliteten af styringsdialogen og de anvendte sprog kan vi også udvide horisonten af forståelsesog handlemuligheder. Fokus i denne afhandling er altså på at analysere, hvordan vi kan udvikle en styrings-dialog, hvor vi på en autentisk måde kan dele kompleksitet og dilemmaer – og hvad betingelserne er for dette. Undersøgelsen engagerer sig i styringen som et rationelt projekt, orienteret mod mål, og forsøger herudfra at beskrive måder at udvikle styringsdialogen på, så vi bedre kan dele kompleksitet og dilemmaer – uden at ty til appeller om et givent urfjeld af værdier, jage højere og højere ordener af refleksion eller helt at bryde ud af styringens rationelle sprog og søge frirum langt væk fra dagligdagen. Igennem hele denne undersøgelse vil jeg forfølge styringen som et rationelt forehavende. Der vil blive argumenteret for, at styring nødvendigvis må begribes som rationel. Det ligger som en normativ struktur i dens handlingsorientering. Når vi støder på krydspres og dilemmaer, som udfordrer denne rationelt, ser jeg det ikke som en anledning til at opgive den rationelle handlingsorientering – ved at anlægge en distanceret refleksion eller ved at søge ud i ”kreative frirum”. Tværtimod kalder situationen snarere på, at vi kvalificerer og udvider vores begreb om rationalitet, så det kan modsvare den kompleksitet, der viser sig. Derfor er strategien for undersøgelsen at rekonstruere styringen som rationelt projekt ud fra en mere autentisk åbenhed for kompleksitet.
4. Problemformulering Denne undersøgelse skal altså udrede, hvad det vil sige at føre en autentisk styringsdialog om de aktuelle styringsmæssige udfordringer. Tre forbundne begrebssæt vil danne ledetråde: Kompleksitet og dilemmaer: Hvordan anskuer vi kompleksitet og dilemmaer, som kommer til syne i styringsdilemmaerne? Rationalitet: Hvordan er rationalitet mulig i mødet med kompleksitet og dilemmaer? Autenticitet: Hvilken åbenhed for kompleksitet er nødvendig for at kunne være rationel i dilemmaprægede situationer? Via disse ledetråde skal undersøgelsen afdække mulighedsbetingelser for autenticitet, dels i form af udviklingen af styringens sproglige praksis, dels ved at kvalificere de institutionelle betingelser for, at en rigere sproglig praksis kan komme i stand. 4. Fremgangsmåde Undersøgelsen vil foregå som en hermeneutisk dialog, hvor jeg veksler mellem iagttagelser af konkrete problemstillinger i styringspraksis og reflekterer over dem i dialog med rækken af aktuelle teoretiske fortolkninger. I kapitel 1 indleder jeg med et kort narrativ, som beskriver det blik på styringens dilemmaer, som jeg havde fra min deltagerposition som direktør i Furesø Kommune i efteråret 2011.
I kapitel 2 gør jeg rede for den erkendelsesmæssige værdi, som en praktikers iagttagelser kan have i en forskningsmæssig sammenhæng. I kapitel 3 diskuterer jeg udvalgte teoretiske bidrag til styringsdebatten og skærper herudfra min teoretiske strategi, ikke mindst definitionen af ledetrådene: kompleksitet/dilemmaer, rationalitet og autenticitet. I kapitel 4 undersøger jeg mulighedsbetingelserne for en målrationel styring, dels fremkomsten af en målrationel styringsdiskurs, dels målrationalitetens sproglige og logiske konstitution. I kapitel 5-6 undersøges, hvordan sammenbruddet i den målrationelle diskurs kommer i stand i skikkelse af krydspres, onde problemer og dilemmaer. I kapitel 5 analyserer jeg dilemmaer om produkter af særlige sprogspil. Og i kapitel 6 dokumenterer jeg en række hårde kampe om styringen, hvor styringen på en række centrale områder sættes ud af kraft (i form af en række ”implementeringshuller”). Kapitel 7-9 er undersøgelsens vendepunkt. Her handler det om at rekonstruere grundlaget for styring som et rationelt projekt. Hegels analyse af anerkendelse som rationalitetens grundlag og af de institutionelle betingelser for anerkendelse og rationalitet danner forlægget for dette. Den kommende række af kapitler er alle forsøg på at udlede implikationerne af den retning, som udstikkes i kapitlerne 7-9 (og opsummeres i kapitel 10). Kapitlerne 11-13 undersøger mulighederne for at udvikle og udvide styringens sproglige praksis – herunder udvidelse af genre-regler. Kapitel 14 omhandler institutionelle betingelser herfor.
Kapitel 15 formulerer konklusionen indtil nu. Endelig vil kapitel 16 perspektivere undersøgelsens pointer – både i forhold til en strategi for udvikling af praksis og i forhold til konsekvenserne for forskning og teoridannelse. 5. Resultater Sigtet med denne undersøgelse er altså at bidrage til både praksis og forskning. I forhold til styringspraksis skal afhandlingen gerne munde ud i en række konstruktive bud på kvalificering af styringsdialogen mellem f.eks. stat og kommuner samt kommuner og institutioner. Jeg lægger vægt på, at disse bud skal udvikles ”indefra” – det vil sige fra et deltagerperspektiv i styringens egen praksis. I forhold til forskningen skal undersøgelsen først og fremmest bidrage med en forståelse af, hvordan grundlaget for styringen som rationel praksis skabes og vedligeholdes gennem en bestemt åbenhed for kompleksitet, som realiseres i styringens egen daglige praksis. Styringen udvikler sig gennem lokale interaktioner, hvorigennem også et mere ”globalt” mønster kan emergere. Dette kan muliggøre andre strategier for at studere styringens legitimitet – end at appellere til en given kontekst af mål eller af offentlige værdier, at forskyde styringen til metaniveauer eller at etablere privilegerede eksperimentelle zoner.
Kapitel 1: Narrativ 1.1. At studere styringen med sit liv En jagt på autenticitet må starte fra et sted. Den må have sit afsæt i et engagement og en deltagelse i en social livssammenhæng. I dette tilfælde handler det ikke blot om en abstrakt interesse for autenticitetsbegrebet, men om et forsøg på at finde åbninger for udviklingen af en styringsdialog i mødet med de aktuelle krydspres. Det er ikke første gang, jeg skriver om krydspres. Jeg må indrømme, at det næsten er blevet et gentagende mønster - at reagere på erfaringen af velfærdssamfundets dilemmaer ved at skrive længere og teoretiserende udredninger om dem. I 2008 kæmpede min forvaltning med en budgetoverskridelse på det specialiserede område på omkring 45 mio. kr., og jeg drog i sommerhus og skrev en artikel om at af-tingsliggøre krydspres (Majgaard 2008c). Om dette hjalp eller kvalificerede min praksis, kan der sikkert være forskellige meninger om. Jeg er i udpræget grad selv et barn af det kommunestyre, som skød frem med 1970’ernes kommunalreform. Jeg voksede op i en nybygger-kommune på Københavns Vestegn – i en atmosfære af ny-asfalterede cykelstier, kommunestøttet biografdrift og lokaldemokratiske eksperimenter. I skolealderen engagerede jeg mig i elevrådsarbejde og indgik heftigt i elevernes interessevaretagelse over for kommunen – bl.a. som medlem af den dengang eksisterende skolekommission. Som studerende fik jeg et studenterjob på rådhuset – i socialog sundhedsforvaltningens økonomifunktion.
Det var i 1990, og her pågik en intens diskussion af mulighederne for at prioritere og styre ressourceforbruget inden for socialt arbejde. New Public Management bød sig til i form af pjecer fra Finansministeriet og KL. Samtidig slog det mig, hvor vanskeligt det var at indføre denne mere stringente styring på det sociale område. I forvaltningen handlede forklaringerne ofte om kulturforskelle mellem økonomifolk og fagfolk – som om det handlede om forskellige slags mennesker og deres subkulturer. Mit første forsøg på at teoretisere over dette handlede om at identificere de forskellige logikker som forskellige måder at argumentere på (og dermed ikke bundne til funktioner og personer). Det blev til en artikel i Nordisk Sosialt Arbeid (Majgaard 1995). Efter studiet fulgte en ansættelse i et konsulentfirma, hvor jeg bidrog til at udvikle styring og organisering i forskellige offentlige organisationer. Igen var krydspres og værdisam-menstød en centralt fænomen, som dukkede op i de fleste projekter. Min kollega Niels Dechow og jeg beskrev dette i endnu en artikel, hvor vi forsøgte at se sammenstødene som positive dynamikker i læring og udvikling (Dechow & Majgaard 1996). Derpå fulgte arbejdet som konceptudvikler i statens tjeneste, i Økonomistyrelsen, hvor vi forsøgte at indfange krydspres i rationelle balancerede styringsmodeller, ved hjælp af bl.a. Balanced Scorecard (se f.eks. Økonomistyrelsen 2000). Efter regeringsskiftet i 2001 blev der sat stort politisk fokus på det frivillige arbejde og dets betydning for nyudvikling af velfærdsstaten. Som leder af det nationale Center for frivilligt socialt arbejde skulle jeg medvirke til at udvikle samspilsformerne mellem den offentlige og den frivillige sektor. Igen en proces
præget af værdisammenstød og dilem-maer, som jeg forsøgte at beskrive på forskellige måder (Majgaard 2004, Frostholm & Majgaard 2002). Fra 2004 vendte jeg tilbage til den kommunale sektor og har siden arbejdet med at udvikle velfærdssamfundet i lyset af de konflikter og dilemmaer, det møder i sine frontfunktioner. Lige som i nærværende undersøgelse har mit arbejde haft fokus på, hvordan vi udvikler en styring, der er i bedre samklang med det, der opleves som værdiskabende i mødet med borgere og lokalsamfund – styring på kerneforretningens vilkår (Majgaard 2008a & 2008b). I hele denne periode har jeg forpligtet mig på styringen som et rationelt projekt, der udvikler sig gennem erfaring og argumenter, og hvor fastlåste krydspres kan ses som udtryk for fastlåste måder at argumentere på, som kan udvides og nuanceres ved at kultivere vores repertoire af argumentation. Det er dette spor, som jeg også følger i denne jagt på en mere autentisk styringsdialog. Også her i en vekslen mellem mere praksisnære refleksioner og forsøg på at bidrage til styringsforskningens diskussioner. I 2011 arbejdede jeg som kommunaldirektør i Furesø Kommune. I efteråret offentliggjorde jeg følgende beskrivelse af situationen (Majgaard 2011d), der her gengives i afsnit 1.2 (dog med indsatte referencer til relevante kommunale styringsdokumenter samt en smule korrektur). 1.2 Furesø 2011 …Denne kommune har haft en svær fødsel. Den blev dannet i 2007 ved sammenlægning af to kommuner – Farum og Værløse. Ikke fordi politikerne og
borgerne i disse kommuner ønskede det, men fordi staten bestemte det. Farum Kommune havde gennemlevet et par årtiers eksperimentel udvikling, som havde brudt nye veje i kommunestyret, men også kollideret med gældende ret og økonomiske lovmæssigheder. Borgmesteren blev retsforfulgt og kommunen gældssat. Værløse Kommune havde været langt mindre udviklingsorienteret og fornyende, men til gengæld også med en mindre turbulent og konfliktfyldt historie. Ved tanken om en sammenlægning med den kriseramte nabo mod nord gik Værløseborgerne i fakkeltog. Sammenlægningen blev imidlertid en realitet gennem en beslutning i folketinget. Den nye kommune stod med store styringsmæssige udfordringer. Først og fremmest var der den store gæld. Borgerne i den gamle Farum Kommune skulle betale 2,3 procentpoint mere i skat og 7 promille mere i grundskyld end borgerne i Værløse, hvilket ikke fremmer en fælles identitet og kultur. Selve sammenlægningen indebar (lige som andre steder i landet) en kolossal organisatorisk proces: serviceniveauer skulle besluttes og harmoniseres, medarbejdere og kulturer mødes i nye enheder, styringsrutiner tilrettelægges. Som nytilkommen mødte jeg en stor stolthed over denne proces og alt det, der blev udrettet. Men den nye kommune fik også sin andel af den turbulens, der kendetegnede fusionsårene i de danske kommuner i forbindelse med strukturreformen. Da valgkampen gik i gang i 2009, kæmpede partierne om at sætte dagsordenen for ét tema, nemlig bedre styring i kommunen. Tonen var skarp og kritisk i forhold til styring og forvaltning. Da det nye byråd trådte sammen, var den styringsmæssige dagsorden således særdeles fremtrædende. I de sidste to år har bystyret udviklet styringen på flere fronter: For det første er der forhandlet en ny aftale med staten, som omlægger kommunens store gæld til et
30-årigt statslån med en fast, lav rente, og som sikrer en kompensation, så kommunen i gældens løbetid får en netto-finansieringsudgift svarende til andre kommuner (Furesø Kommune 2011a). Aftalen betyder, at skatten kan harmoniseres på Værløse-niveau fra 2014, og at kommunen bliver ligestillet med andre kommuner med hensyn til sine økonomiske udviklingsmuligheder. For det andet har byråd og forvaltning ført en hård kamp for at etablere realistiske budgetter og en tilhørende budgetdisciplin (Furesø Kommune 2010b). For det tredje er der iværksat og gennemført et ambitiøst effektiviserings-program. I perioden 2010-12 er der gennemført effektiviseringer, som samlet reducerer udgifterne med 70 mio. kr. ud af et netto-driftsbudget på ca. 2 mia. kr. Målet er at holde kadencen (Furesø 2010a & 2011a). I denne udvikling kan man identificere tre diskussioner, der lægger sig som lag på lag i styringen – nemlig diskussionerne om henholdsvis: • transparens, retssikkerhed og budgetoverholdelse • effektivisering • velfærdsinnovation Den ene og mest grundlæggende diskussion handler om transparens, retssikkerhed og budgetoverholdelse. Kernen i denne diskussion er, hvordan vi skaber og sikrer en basal orden og legitimitet i udøvelsen af offentlig forvaltning. Hvis byrådet skal kunne rette opmærksomheden mod den ny kommunes udvikling, må fundamentet være i orden. Usikkerhed om overholdelse af lovgivning og budgetter vil stjæle opmærksomheden og potentielt kunne handlingslamme kommunen. Derfor er der et stærkt fokus på god forvaltning og økonomistyring. Når det gælder god forvaltning, skal praksis være gennemskuelig, afgørelser saglige, processerne korrekte og kommunikationen rettidig. Borgerhenvendelser og dialog med revisionen bruges
som rettesnore for at justere forvaltningens praksis på disse områder. Der arbejdes systematisk med at formulere procedurer, understøtte disse med de fornødne værktøjer, udvikle medarbejdernes kompetencer og føre tilsyn med kvaliteten af den pågældende praksis. Det andet fokuspunkt er overholdelsen af budgetterne. Her har bystyret først og fremmest tydeliggjort, hvad budgetansvar indebærer – herunder, at det indebærer en initiativ-forpligtelse til at reagere på truende afvigelser. I tilknytning hertil er udviklet procedurer, der skal sikre realismen og kvaliteten i budgetterne samt opfølgningen og de korrigerende reaktioner i forhold til risici. Senest har byrådet siden maj 2011 påbegyndt arbejdet med en finansiel strategi, som skal sætte de langsigtede pejlemærker for kommunens økonomiske sundhed og drage konsekvensen i form af retningslinjer for den finansielle styring (Furesø Kommune 2011b). Fælles for denne diskussion er, at den handler om den basale opbygning af forvaltningsorganisationen – at afklare roller og rammer, at udvikle procedurer og tilhørende redskaber, at udvikle medarbejdernes kompetencer og at føre tilsyn og følge op. Navnlig udgifterne på de specialiserede områder volder problemer – især børneanbringelser og ydelser til handicappede. Allerede i dette grundlæggende organisatoriske byggearbejde viser der sig dilemmaer. Forsøget på at overholde budgettet på et område kan sende en regning videre til et andet. Hvis f.eks. kommunen anbringer færre børn og unge og i stedet for arbejder med dem i lokalområdet, så afføder dette et pres på ressourcerne i skoler og fritidstilbud. Et andet krydspres kan dukke op i relationen mellem hensynet til retssikkerhed og budgetoverholdelse: Skal udgifterne til anbringelser holdes inden for budgettet, kan det stille krav om nye måder at opfylde børnenes rettigheder på. Den anden diskussion angår effektivisering af kommunens arbejdsprocesser og ydelser. Her skelnes der mellem to tilgange til effektivisering (Furesø Kommune
Kapitel 2: Forskning som reflekteret deltagelse 2.1 Reflekteret praksis I mine øjne foretager styringsforskeren sig grundlæggende det samme som de mennesker, der studeres: De fortolker, hvordan andre fortolker. At være engageret i en praksis er at medvirke i et fortolkende samspil, hvor vi udlægger hinandens handlinger - og også reflekterer mere teoretisk over, hvordan vi fortolker. Når vi udforsker en social praksis, er vi også deltagere – også når vi som gæster træder ind og bliver perifere deltagere i andres praksis. Deltagelse indebærer refleksion, og forskning indebærer deltagelse. Spørgsmålet er nu, hvad der særligt kendetegner og kvalificerer en forskningsbaseret tilgang til en praksis – sammenlignet med den fortolkende tilgang, de udforskede aktører selv opretholder. I det følgende vil jeg analysere og drøfte forskellige idealtypiske iagttagelsespositioner i forhold til styringspraksis – fra den reflekterende praktiker til den engagerede forsker. Denne undersøgelse er i første række en praktikers refleksion over styringspraksis. At deltage i styringspraksis indebærer refleksion. Styring er nemlig i sig selv en normativ udlægning af handlinger (Stacey 2007). I styringen aftaler vi mål, planer og budgetter. Vi effektuerer og koordinerer. Vi følger op og evaluerer. I denne praksis får vores handlinger mening ud fra, hvordan de indgår og bidrager i denne sammenhæng. Og det sker på baggrund af bredere institutionelle kontekster som f.eks. jura, økonomi, teknik etc. Her fortolker vi hinandens handlinger (f.eks. som lovmedholdelige, økonomisk ansvarlige, effektive etc.). Hvad mere er, så fortolker vi også, hvordan vi fortolker. Vi
forholder os f.eks. reflekterende til styringsgrundlaget – hvilke normer er gældende for f.eks. ansvar og effektivitet. To træk ved denne fortolkende og reflekterende praksis skal fremhæves. Det ene er, at styringen konstituerer sig selv som felt. Det er kun i kraft af vores fortolkninger, at vores handlinger får mening og status som styringsmæssige handlinger. Og det er ved at indtræde i denne fortolkende praksis, at vi selv hævder os og bliver bekræftet som aktører i styringen. Handlingerne er ikke et givent materiale, som vi beskuer som på forhånd selv-identiske og færdige subjekter. Snarere er styringen en produktiv praksis, som simultant frembringer både handlinger og aktørpositioner. Det andet træk er, at styring foregår i et fællesskab. Vores forhold til styringens genstande er grundlæggende formidlet gennem vores forhold til hinanden. Når vi organiserer vores fortolkninger af handlinger ved hjælp af bestemte temaer (budgetter, planer etc.), så skaber vi en bestemt struktur i måden, vi er sammen på. Dermed er vi langt fra en dualistisk erkendelses-figur, hvor vi forestiller os et subjekt, der står over for et objekt, og hvor vi bedømmer erkendelsen ud fra, hvor vidt den afspejler objektet. Denne erkendelses-figur indebærer det paradoks, at vi både kan se os som en del af objektet (som en del af et objektivt og selvregulerende styringssystem) og som et autonomt subjekt (beskuer, forsker, designer). Denne synsmåde leder til en myriade af dilemmaer, blandt andet hvordan vi har denne dobbelt-natur, og hvordan vi godtgør muligheden af en korrekt erkendelse af den forhåndenværende objektive realitet. Denne undersøgelse tager i stedet afsæt i, at vi er deltagere i en kollaborativ og skabende fortolkningsproces, hvor vi først bliver os selv som handlende og reflekterende aktører. Erkendelse er at blive sig denne proces bevidst. Det er her, at undersøgelsen henter inspiration fra Hegels filosofi. Erkendelse er, ifølge He-
gel, at overvinde verdens fremmedhed – at forstå, at verden kommer til syne i vores skabende og fortolkende omgang med hinanden, og det er vores andel og deltagelse i denne proces, der gør os til dem, vi er (Hegel 2005, Bukdahl 1996). Hos Mead (1934) får samme pointe en naturalistisk og pragmatisk iklædning i analysen af, hvordan sindet, selvet og samfundet konstituerer sig i én og samme proces. Idealet for erkendelse er således ikke at stemme overens med en ydre genstand, men at stemme overens med sig selv – at være hjemme i verden. Langt hen ad vejen forfølger undersøgelsen en linje, som blev lagt af Schön (1991) i hans studie af den reflekterende praktiker. Schöns daværende afsæt minder om det, der her er beskrevet som erfaringen af krydspres. Han tager udgangspunkt i, at professionerne befinder sig i en krise, hvor de konfronteres med skærpede krydspres og dilemmaer: ”Practitioners are frequently embroiled in conflicts of values, goals, purposes, and interests. Teachers are faced with pressures for increased efficiency in the contexts of contracting budgets, demands that they rigorously ”teach the basics”, exhortations to encourage creativity, build citizenship, help students to examine their values. Workers in the field of social welfare are also torn between a professional code which advocate attention to persons and bureaucratic pressure for increased efficiency in processing cases. School superintendants, industrial managers, and public administrators are asked to respond to the conflicting demands of the many different groups which hold a stake in their enterprises.” (Schön 1991: 17). Problemet er, ifølge Schön, dog ikke så meget selve forekomsten af disse krydspres og dilemmaer, men snarere, at de professionelle savner træffende
måder at beskrive den viden og kompetence på, der gør sig gældende, når vi er i krydspressene på en skabende måde: ”Why, then, should leading professionals and educators find these phenomena so disturbing? Surely, they are not unaware of artful ways in which some practitioners deal competently with the indeterminacies and value conflicts of practice. It seems, rather, that they are disturbed because they have no satisfactory ways of describing and accounting for the artful competence which some practitioners reveal in what they do.” (Schön 1991: 19). Som praktikere mangler vi et tilstrækkeligt sprog til at beskrive de kompetencer og tilgange, som de bedste mobiliserer i mødet med krydspres. Ifølge Schön beror dette på, at professionsudviklingen er præget af teknokratiske ideologier, hvor professionens viden reduceres til instrumenter, der applicerer forskningsbaseret viden i standardiserede færdigheder, der tjener givne samfundsmæssige mål. Der fastsættes dikotomier mellem viden og handling, mål og midler, forskning og praksis. Mest tydeligt kommer det til udtryk, når vi siger, at vi ”anvender” en teori ”på en situation”. Heri ligger en forestilling om, at vi fra en forskningssfære henter en teori, som vi derefter bruger ”på” en konkret situation, hvilket vil sige, at vi genkender og benævner iagttagede fænomener med termer fra teorien. Den praksisbaserede viden anses således for rent instrumentel. Den angår løsningen af givne problemer, men ikke, hvordan vi i første omgang har defineret og rammesat problemerne. Inden for rammerne af denne instrumentelle beskrivelse af praksis kan vi, ifølge Schön, ikke reelt gøre rede for, hvordan praktikere møder komplekse problemer og krydspres. Der er med andre ord en modsigelse mellem praksis og dens ideologiske selvforståelse. Schöns projekt bliver at udvikle en mere adækvat beskrivelse af praksisbaseret viden som en viden i sin eget ret.
Den professionelle praksis indebærer altid en implicit dialog med situationen. Praktikeren engagerer sig i situationen med et reservoir af delvist tavs viden. Nogle elementer kan have karakter af eksplicitte teorier og metoder, mens andre kan danne en mere underforstået baggrund af erfaringer, tommelfingerregler og narrativer. Herudfra udkaster praktikeren bestemte bud på at tematisere situationen og dens problemstilling. Dette udkast udspringer ikke nødvendigvis fra bevidst analyse, men kan meget vel være forankret i en fornemmelse for, hvad der er det væsentlige. Udkastet vejleder både i, hvordan vi ser situationen, og hvordan vi griber den an i praksis. Det, vi gør, får imidlertid en række konsekvenser, hvoraf nogle er uintenderede. Det er, som om situationen ”svarer igen”. På baggrund af disse svar genfortolker vi situationen og griber den an på nye måder. Når denne dialog pågår implicit og flydende, taler Schön om ”refleksion-ihandling”. Når dette implicitte kredsløb af udkast, svar og genfortolkning bryder sammen, fordi problemerne ”gør knuder”, træder vi tilbage til en mere distanceret og analyserende position, som vi kan kalde ”refleksion-over-handling”. Her er ikke længere en umiddelbar enhed af refleksion og handling. Derimod gøres handlingen til genstand for eksplicit refleksion. Vi overvejer, hvilke hypoteser og tilgange vi har forsøgt at anvende, og hvorfor de ikke fører til et tilfredsstillende resultat. Det er her, vi kan forsøge at ”hente” teorier og forskningsbaseret viden, som vi kan bruge ”på situationen”. Narrativet fra Furesø 2011 er et eksempel på refleksion-over-handling. Her er kompleksiteten i situationen så høj, at jeg bliver nødt til at skelne mellem forskellige kontekster (”diskussioner”) og reflektere over, hvorfor nogle typer af begrundelser dur i nogle situationer og ikke i andre. Der indføres teoretiske begreber om kompleksitet og dilemmaer for at klarlægge disse forskelle.
Det interessante ved Schöns analyse er vel at mærke, at den implicitte refleksion-i-handling er det primære kredsløb, hvor professionel viden bliver til, mens den eksplicitte refleksion-over-handling opstår, når det primære kredsløb undermineres af sine indre modsigelser. Den indstilling, hvor vi gør vores handlinger og verden til genstande, er forankret i en mere grundlæggende åbenhed for vores samspil og enhed med omgivelserne. Schöns beskrivelse af den reflekterede praksis har ligheder med flere klassiske beskrivelser af, hvad der går for sig i forskningsprocesser. En hermeneutisk forskningspraksis indebærer på tilsvarende vis, at vi ud fra en mere eller mindre implicit for-forståelse udkaster en fortolkning af den tekst eller tekst-analog, som er i fokus. Dette udkast afstedkommer konsekvenser for, hvordan vi kan udlægge teksten – og dette testes op imod hermeneutiske kriterier (f.eks. konsistens, kohærens, godmodighed), og på denne måde fornyes vores helhedsforståelse. Gadamar (1986) beskriver dette kredsløb som leg eller spil (Spiel), hvor vi er i en dialog med et værk, som får sit eget liv og overskrider både vores egen og værkets subjektive horisont. Det handler altså ikke om, at vi subjektivt lever os ind i de intentioner, som drev ophavsmanden til at skabe værket. Nej, vi er i et skabende samspil med værket, hvor det er selve sagen, der er i spil (ikke os og ikke ophavsmanden). Schön sammenligner selv refleksion-i-praksis med den videnskabelige aftestning af hypoteser. Den hypotetisk-deduktive metode har dybe ligheder med den hermeneutiske cirkel: Der udkastes hypoteser, som testes i konkrete tilfælde. Det samme gør praktikeren i sin dialogiske omgang med omgivelserne. Dog er der her væsentlige forskelle: I henhold til det hypotetisk-deduktive ideal (hos Karl Popper) er hypoteser opstillet eksplicit med eksplicitte
gendrivelsesbetingelser. Praktikerens hypoteser er undertiden implicitte og kan nærmest udledes af hans handlinger. Den popperianske videnskabsmand søger aktivt at falsificere sin hypotese, men praktikeren gør, ifølge Schön, aktivt alt for at bekræfte sin hypotese. Videnskabsmanden manipulerer forsøgs-konteksten for at kunne isolere virkningerne af den variabel, som er i fokus i den opstillede hypotese. Praktikeren er ikke på samme måde optaget af at neutralisere konteksten, men manipulerer den med henblik på at opnå et ønsket resultat. Om vi har opnået en tilfredsstillende fortolkning af situationen, beror på kriterier såsom: Kan vi løse det problem, vi har opstillet? Synes vi om konsekvenserne? Er fortolkningen kohærent og i tråd med mine værdier og teorier? Hvor fører fortolkningen videre hen? Hvor den videnskabelige hypoteseaftestning, ifølge Popper, aldrig slutter, så vil vi som praktikere stille os tilfredse med resultater, som tilfredsstiller de her nævnte spørgsmål. Afsættet for min undersøgelse er, hvordan jeg som praktiker kan ”køre fast” i den refleksive styringspraksis. Krydspres og dilemmaer kan beskrives i meget sprog, som indsnævrer rummet af mulige fortolkninger til en meget simpel klemme: enten opfylder du det ene legitime mål og tilsidesætter et andet legitimt mål, eller også opfylder du det andet og lader det første i stikken. Damned if you do, damned if you don’t. Der synes imidlertid også at være sprog, som tillader kompleksiteten at komme til syne på andre måder. Med dette afsæt forsøger jeg med denne undersøgelse at invitere til en refleksion-over-handlinger, der kan udvikle en mere rammende og adækvat (her: autentisk) beskrivelse af praksis. Heri mobiliserer jeg et teoriudviklende meta-sprog, som skal muliggøre en af-tingsliggørelse af krydspres og dilemmaer og en indsigt i, hvordan disse løbende konstitueres i vores måder at tale og arbejde sammen på. Det epistemologiske ideal er overvindelse af fremmedgørelse. Og det minder en del
om de kriterier, som Schön opstiller: Genvinder vi en situation, der tilbyder kohærens og tilfredsstillende handlemuligheder? I udformningen af denne afhandling indtræder jeg imidlertid også i en anden position: Jeg er ikke længere kommunaldirektør, men ph.d.-studerende. Undersøgelsen går dog længere end til blot at reflektere over praksis. Den forsøger også at forpligte sig på at være en egentlig udforskning af styringspraksis, som lever op til begrundede faglige idealer i styrings-forskningen. Spørgsmålet er nu, hvad der kvalificerer noget som forskning i forhold til en reflekteret praksis. 2.2 Etnografens vej – ”udefra og ind” Givet, at det vejledende epistemologiske ideal er at overvinde fremmedgørelse, bliver det centrale spørgsmål, om forskningens sigte er at opnå en fortrolighed med praksisfeltets egen selvforståelse, eller om forskningen netop bidrager ved at anlægge et fremmedartet og uforstående blik på praksis. En praktiker, der begynder at udforske sit eget praksisfelt, finder sig hurtigt i et spændingsfelt mellem sin egen position som hjemmefødning og ambitionen om at ville anlægge et radikalt udforskende perspektiv. Vil praktikeren overhovedet kunne mønstre en tilpas dosis ”fremmedhed” til at kunne frembringe relevant og gyldig forskning? Eller beror dette dilemma på en naiv brug af territoriale og spatielle metaforer – ”at se feltet indefra eller udefra”? Én mulighed er at se sig som en etnograf, der besøger et fremmed territorie for at gøre det ukendte begribeligt. En klassisk hermeneutisk position (Dilthey) ville være at forsøge at overtage de ”indfødtes” perspektiv – ud fra en antagelse af vores fællesmenneskelige karakter og empati. Denne position er i eftertiden
blev stærkt problematiseret (Gadamar 1986), men på trods af det ses en høj grad af nærhed og fortrolighed som forudsætning for en forstående indsigt. Hos både Weber (1972) og Schütz (1960) er Sinnadäquanz et gyldighedskrav for sociologisk indsigt – hvilket i praksis betyder, at de studerede aktører som minimum skal kunne genkende sig i forskerens beskrivelse af deres udsagn og handlinger. Senere, hos Geertz (1988), retter kravet sig mod den litterære kvalitet af den etnografiske tekst: Vi skal kunne fornemme, at etnografen har ”været der”. Og dette ”at have været der” knytter sig her til en måde at skrive på. På den måde forskyder kravet om meningsfuldhed sig fra at angå en intersubjektiv relation mellem forskeren og de udforskede til at omhandle forfatterens forhold til sin egen tekst. I en nutidig metodevejledning slår Czarniawska (2007) fast, at den studerede aktør ikke har en privilegeret tilgang til at fortolke sine egne handlinger, men at etnografen ikke desto mindre er forpligtet til at tage højde for denne fortolkning, fordi han (med et citat fra Rorty) ”er et menneske som os selv” (Czarniawska 2007: 9). Også her søger vi at komme tæt på aktøren. Deltagerobservation indebærer, at forskeren antager rollen som medlem af den pågældende organisation – eller alternativt, at en ansat fra organisationen antager rollen som forsker. Inden for organisationsforskningen er der fremtrædende eksempler på ledere, der har påtaget sig en udforskende rolle (f.eks. Melville Dalton i Men Who Manage fra 1959). ”These examples indicate that such studies – no doubt superior to all other types – are possible to conduct only with exceptional luck in obtaining access, or because the work place does not require specific qualifications.” Det er almindeligvis svært at få adgang til især topchefers motiver og overvejelser i et deltagerperspektiv, men engang imellem kan det lykkes (Czarniawska 2007: 13-14).
Nærhed og identifikation med feltets aktører er dog ikke nok. Czarniawska finder, at etnografen må opbyde en attitude af en vis fremmedhed (”outsideness”) i forhold til det studerede praksisfelt. Hun tager skarpt afstand fra romanticeringen af empati. Det handler ikke om at genkende os i de udforskede (”de er ligesom os”), men om at anerkende forskellene (”vi er forskellige fra dem”). Etnografen skal altså gå tæt på aktørerne, men med en bevidst fremmedgjort indstilling (Czarniawska 2007: 20-21). Denne dobbelthed viser sig tydeligt i beskrivelsen af de oberservationsmetoder, som ikke indebærer en deltagerrolle (non-participant observation), herunder især ”skygning” (shadowing). Her følger etnografen en udvalgt aktør over en længere periode, og iagttagelserne noteres minutiøst. På den ene side må skyggen opnå adgang til at følge aktøren. Det er nødvendigt til en vis grad at opnå aktørens tillid, være behagelig at være sammen med, forstående og spejle aktøren i forskellige henseender (f.eks. med hensyn til beklædning). Etnografi indebærer her iscenesættelse og teater. Når nogle kan finde dette manipulerende, skyldes det, ifølge Czarniawska, at de overser, at det sociale liv slet og ret er et teater, og at vi ikke kan modstille en iscenesat fremtræden med en ”autentisk” fremtræden (Czarniawska 2007: 40-41). ”Going native” er således en dramatisk form, som skyggen kan mobilisere som del af sit studie. På den anden side er og bliver rollen som skygge kunstig og fremmedgjort. Czarniawska skildrer den kejtethed og det ubehag, som er forbundet hermed. Disse følelser er imidlertid ressourcer for studiet. Det er igennem disse følelser, at det er muligt for skyggen at iagttage aktørens praksis med andre øjne (Czarniawska 2007: 42-45). De konkrete studier, som Czarniawska refererer, er derfor rige på introspektive beskrivelser af skyggens egne følelser og overvejelser. Skyggen synes faktisk mere i centrum end aktøren.
Gangen i undersøgelsen kan beskrives som bevægelser i en hermeneutisk cirkel: Den starter med en engageret for-forståelse – af de krydspres og dilemmaer, som præger den aktuelle styringspraksis. Heri fremstår det overordnede problem, at en fremmedgjort måde at tale om disse krydspres på hæmmer muligheder for en rationel styringsdialog. I næste kapitel kvalificerer jeg denne forforståelse gennem en diskussion af aktuelle bidrag og strømninger inden for styringsforskningen. Ud fra denne for-forståelse fokuserer undersøgelsen på bestemte enkelt-fænomener, nemlig hvordan vi formulerer og fordeler ansvar for dilemmaer og de mod-reaktioner, som dette afføder (kapitel 5 og 6). Undersøgelsen af disse fænomener fører til en ny analyse af, hvad styring og rationalitet er, og hvordan nye muligheder vindes ved at gentænke disse begreber på et anerkendelsesteoretisk grundlag (kapitel 7-9). Med denne reviderede helhedsforståelse vender jeg tilbage til en nærmere undersøgelse af muligheder for at forny og udvide vores styringsdialog – herunder ved at berige styringens sprog, eksemplificeret ved forskellige processer i Furesø Kommune (kapitel 10). Denne hermeneutiske vekslen mellem helhed og del, overordnet teori og konkrete observationer, følger en grundlæggende dialektisk logik. Der startes med en umiddelbar for-forståelse – på godt og ondt præget af min indlevelse i den aktuelle praksis. Denne indeholder en række problemer og modsigelser, som fører til en mere genstandsgørende undersøgelse af træk ved denne praksis,
som nødvendiggør et mere radikalt skift i den teoretiske forståelse, som atter muliggør et fornyet blik på de praktiske muligheder. Hvert skridt udgør momenter i en dialog om mulighederne for autenticitet i styring. Dialogens mål minder meget om Schöns beskrivelse af reflekteret praksis: Den er vellykket, hvis den resulterer i en brugbar og kohærent beskrivelse af situationen, som giver handlemuligheder. 2.5 Videnstransformationer Undersøgelsens proces foregår i et vekselspil mellem implicit og eksplicit viden. Hver gang vi tematiserer noget eksplicit, sker det på baggrund af tavs viden (Polanyi 2009). Når en blind mand afsøger kantstenen med sin stok, mærker han egentlig stokkens tryk på hans håndflade, men det er kantstenen, han oplever. Den direkte tematisering (kantstenen) er formidlet gennem en række implicitte indtryk, som ikke selv tematiseres. Vi oplever verden gennem kroppen, og det er gennem tematiseringen af omverdenen, at vi mærker vores krop. I det øjeblik den blinde mand refleksivt forsøger at registrere stokkens enkelte tryk mod håndfladen, mister han opfattelsen af kantstenen og dermed sin kompetence til at finde vej. Enhver opmærksomhed omfatter to elementer: en tematisering af noget og en implicit, ikke-tematiserende forståelse af noget andet, hvorigennem den tematiserede genstand fortolkes. Ifølge Polanyi konstituerer en entitet sig som en enhed af disse to elementer. Myriaderne af ikke-tematiserede indtryk danner en baggrund af partikulære egenskaber, som muliggør, at entiteten kan træde frem som et meningsfuldt
fænomen. Heri består entitetens ontologiske status. Denne ontologi er i slægtskab med Hegels analyse af fænomenernes konstitution i et dialektisk samspil mellem subjekt og objekt (Hegel 2005): Vi kan ikke stille os iagttagende over for verden som en samling af ting. Vi møder umiddelbart verden som sværme af sanseindtryk, som aldrig vil kunne danne meningsfulde fænomener, hvis de ikke udlægges under almene begreber. Vores horisont af begreber muliggør imidlertid langt flere og forskelligartede udlægninger, end vi kan realisere. Genstanden viser sig altså i et felt af mange mulige bestemmelser, og for at den kan vise sig, indebærer det en selektion. En genstand er altså en totalitet af bestemmelser og relationer til andre ting. Hvor Polanyi betoner videns personlige karakter, er Hegel og Mead stærkere optaget af dens sociale konstitution: Hos begge er vores forhold til genstande i omverdenen grundlæggende formidlet gennem vores forhold til hinanden. Hos Mead er genstanden defineret af det sociale repertoire af mulig respons, der er til dens stimuli (Mead 1934). Hos Hegel er et fænomens konstitution knyttet til vores indbyrdes anerkendelsesrelationer. En tematisering indebærer som nævnt en selektion, og hvordan der selekteres, er omdrejningspunktet for en anerkendelseskamp, hvor vi selv konstituerer os som aktører. Ifølge Hegels analyse kan dette kun lade sig gøre, hvis vi aktører anerkender hinanden og forpligter os over for en institutionaliseret almen horisont af begreber og normer (Hegel 2005 – jeg behandler dette mere udførligt i kapitel 7). For denne undersøgelse har dette perspektiv en række implikationer: For det første står vi som deltagere altid allerede i et forstående forhold til genstandsfeltet – krydspres og dilemmaer i offentlig styring. Polanyi påpeger ganske interessant, at vi aldrig ville kunne udpege et forskningsproblem af inte-
resse, hvis vi ikke allerede havde en tavs viden om det (Polanyi 2009: 21-23). Den tavse viden udgør, i hermeneutisk forstand, den for-forståelse, som vi aldrig kan opnå en total refleksiv indsigt i. Gadamer (1986) lægger vægt på, at fordomme ikke blot skal ses som begrænsninger af vores erkendelses-muligheder, men snarere som erkendelsens mulighedsbetingelser. Når vi ekspliciterer en hidtil tavs viden, indebærer det for det andet et skift eller en transformation af vores viden. Det, der typisk fører til en eksplicitering, er, at de underforståede betingelser for at handle og forstå bliver problematiske. Som styringsaktører kan vi have levet i en umiddelbar fortrolighed med vores styringsvilkår. Men idet modsigelsesforholdet mellem forskellige styringskrav forstærkes, slår den umiddelbare meningsfylde revner og påkalder sig opmærksomhed. For mange repræsenterer krydspres en slags rationalitetssammenbrud, hvor vilkårene for at handle meningsfuldt bryder sammen. Uanset hvad man gør, kommer man i konflikt med legitime institutionelle krav. For det tredje indebærer eksplicitering, at vi træder ud af det umiddelbare fortrolige og handlende forhold til genstandsfeltet. Som når den blinde retter al opmærksomhed mod stokkens trykken i håndfladen, kan vi risikere at miste orienteringen og falde over den nærmeste kantsten. Faren for at udvikle et uafhjælpeligt fremmedgjort forhold til styringen eller for at diskvalificere sig som aktør (”blive mærkelig”) er overhængende. Ganske vist: i al styring foregår refleksion. Men i jo højere grad refleksionen tematiserer grundlæggende paradokser i styringsfænomenernes konstitution, desto mere kan den skabe usikkerhed om grundlaget for at handle. At afdække styringsfænomener indebærer en kamp om anerkendelse – det vil sige: afdækningen promoverer bestemte aktørpositioner og handlemuligheder, som imidlertid først kan realiseres gennem anerkendelse fra andre.
Det betyder for det fjerde, at sigtet som nævnt må være at genetablere en ny og beriget fortrolighed og handlekompetence. Ånden skal i dialektisk forstand finde hjem igen. Schön opstillede en række kriterier for en vellykket refleksion: at vi formulerer problemet på en måde, der tillader nye og attraktive handlemuligheder. Det handler ikke om at kunne vende hjem med kuriøse og fortykkede etnografiske anekdoter eller blot at have afdækket systembærende koder i kommunikationen. Studiets kriterium er at åbne for nye muligheder i de styringsmæssige situationer, som indebærer en dialog, hvor kompleksitet og dilemmaer bedre kan deles. 2.6 Kilder og stilladser Undersøgelsens afsæt er erfaringen af kompleksitet og dilemmaer, som den kommer til udtryk i narrativet Furesø 2011. Denne erfaring vil jeg undervejs i analysen forsøge at kvalificere ved at henvise til forskellige skriftlige kilder: • Styringsdokumenter fra Furesø Kommune (kapitel 1, 10, 11 og 12), som viser, hvordan forskellige tematiseringer af kompleksitet og dilemmaer eksisterer side om side. • Dokumenter fra økonomiforhandlingerne mellem stat og kommuner i 2010 (kapitel 5), som viser, hvordan ansvaret for kompleksitet og dilemmaer placeres og forskydes mellem forskellige styringsniveauer. • Indlæg fra faglige organisationer (kapitel 6), som kritiserer styringsudviklingen og foreslår alternativer. • Evalueringer af implementeringen af udvalgte styringsinitiativer (kapitel 6), som viser en mangelfuld implementering på de områder, hvor ovenstående kritik udøves.
• Konceptbeskrivelser og vejledninger fra Finansministeriet og konsulenthuse (kapitel 11), som illustrerer udviklingen af sprog, hvori kompleksitet kan repræsenteres. Det er imidlertid ikke en analyse, som skal forsøge at godtgøre eksistensen af bestemte diskurser eller institutionelle regimer. Undersøgelsen forfølger erfaringen af kompleksitet og dilemmaer indefra – fra deltagerpositionen. Kilderne mobiliseres for at kvalificere og udvide denne erfaring, og de blev brugt af kommunaldirektøren i Furesø for at strukturere forståelsen af mulighederne for styringsdialog (godtgjort i disse artikler, Majgaard 2011a-2011e). Erfaringen af krydspres bliver først og fremmest brugt som afsæt for en dialektisk udvikling af begreber. Med brug af ledetrådene fra narrativet fra 2011 udvikles begreberne i to retninger: • Dels en konstruktion af rationalitetsbegreber (kapitel 4-9). Det afgørende ærinde bliver at rekonstruere styringen som rationelt forehavende på baggrund af erfaringen af krydspres. • Dels en udledning af sprog, som frembyder mulige og nuancerede repræsentationer af kompleksitet og dilemmaer (kapitel 11-13). Tilsammen peger disse analyser på mulighedsbetingelser for det, jeg kalder en autentisk styringsdialog. Styringssituationen i Furesø Kommune er altså ikke analysens primære genstand, men et afsæt og et stillads for udvikling af begreber. I Furesø Kommune fører det til, at jeg følger to sprogudviklende eksperimenter, som belyses via semistrukturerede interview med deltagerne: nemlig udformningen af forandringsteo-
rier i Ungeenheden (kapitel 12) og brugen af narrative metoder i udviklingen af inkluderende læringsmiljøer (kapitel 13). Disse studier har primært til formål at illustrere kvaliteterne ved de anvendte måder at repræsentere kompleksitet. Figur 1: Undersøgelsens struktur Dynamikken i analysen er, at hvert forsøg på at tematisere kompleksitet og dilemmaer med henblik på at muliggøre styring forfølges, indtil grænserne for gyldighed viser sig og inkonsistenser optræder. Disse inkonsistenser søges overskredet ved at bevæge sig til en mere udvidet eller nuanceret tematisering. 2.6 Ledelse som eksperimentel social-ontologi Den hermeneutiske dialog, som jeg har beskrevet ovenfor, kan også ses som en art løbende aktionsforskning.
I sin traditionelle udformning består aktions-forskning i at planlægge og gennemføre interventioner i praksis med henblik på at opnå en bedre forståelse af praksis og dens iboende regulariteter og at øge effekten af sociale programmer (Lewin 1946). I den variant, jeg omtaler, bedrives aktionsforskning ikke som social engineering, men som en eksperimentel social-ontologi. Med ”social-ontologi” mener jeg, at vi ikke bare interesserer os for effektiviteten af givne indsatser og programmer, men for selve den måde, genstande og problemer konstituerer sig på i det sociale felt. Vi er altså ikke blot optaget af at afdække regulariteter i forholdet mellem givne entiteter, men derimod at afdække grundlaget for overhovedet at kunne tematisere disse entiteter, deres modsætningsfulde konstitution og den måde, hvorpå de overhovedet kan indgå i kausale relationer og regulariteter. Med ”eksperimentel” mener jeg, at vi intervenerer i praksis, udfordrer den og introducerer nye perspektiver og derigennem uddyber vores indsigt i fænomenernes måde at danne sig på. I den forstand kan den reflekterende leder udøve sin praksis som en art aktionsforskning – eller eksperimentel social-ontologi. Ledelse er at udfordre og kvalificere praksis ved at introducere perspektiver, som ellers ikke ville være tilgængelige. I dette studie består disse interventioner af flere elementer: Der introduceres begreber til at beskrive og drøfte styringsdilemmaer, ikke blot som givne krydspres, men som noget, vi selv er med til at forme i den måde, vi kommunikerer på. Der præsenteres en kritisk diagnose af den nuværende styringskommunikation, og der indledes en dialog med tre faglige organisationer om deres oplevelse af styringen.
Der fremlægges bud på et anerkendelsesteoretisk grundlag for at gentænke styring og rationalitet. Der introduceres en række eksperimenter, som udvider og nuancerer styringens sprog for at muliggøre en mere autentisk styringsdialog. Disse interventioner er introduceret via fire artikler, som er udkommet i tidsrummet juni-december 2011 (Majgaard 2011a, 2011b, 2011c og 2011e). Artiklerne, deres analyser og anbefalinger er introduceret via konferencer, kursusoplæg samt i en målrettet dialog med statslige aktører, kommuner og faglige organisationer. I 2013 blev disse analyser og oplæg samlet i en lærebog for ledere på diplomog masteruddannelser (Majgaard 2013). Som nævnt betragter jeg testen af undersøgelsen som en afprøvning af, hvor vidt: • Der er genkendelse af diagnosen (Sinnadäquanz). • Og der introduceres nye handlemuligheder, der muliggør en kvalificering af styringsdialogen. I den afsluttende perspektivering af denne undersøgelse (kapitel 16) vil jeg behandle den videre proces, herunder hvordan de sproglige muligheder, som analysen udpeger, indgår i arbejdet med forskellige reforminitiativer og analyser inden for styringen
Kapitel 3: Teoretiske strategier 3.1. Simple, reflekterede og transformative strategier Denne undersøgelse er en jagt på autenticitet. Det vil sige: Den er en udredning af, hvad det vil sige at være autentisk i mødet med styringens aktuelle udfordringer. Den begrunder endvidere, at en sådan autenticitet er forudsætning for at kunne være rationel i dilemmaprægede situationer. Og endelig vil den udpege institutionelle betingelser, som vil kunne fremme autenticitet og rationalitet. Som udgangspunkt opfatter jeg autenticitet som en kvalitet ved styringsdialog – nemlig som en bestemt åbenhed for at dele den kompleksitet og de dilemmaer, som viser sig som en del af styringens udfordringer. Én af ledetrådene fra det indledende narrativ var netop, at forskellige tilgange kan være kendetegnet ved mindre eller større åbenhed for kompleksiteten i styringsvilkår. For at kunne komme videre i undersøgelsen er vi nødt til at lægge en teoretisk strategi. Med en teoretisk strategi mener jeg et sæt af begreber og analytiske anvisninger, som kan forfølge de ledetråde, som er sat for undersøgelsen. I denne sammenhæng må en teoretisk strategi behandle spørgsmålene: • Hvad er kompleksitet og dilemmaer? Og hvordan repræsenteres disse? • Hvad er rationalitet i måden, vi forholder os til disse på? • Og hvordan vil det være muligt at skelne mellem en autentisk versus en uautentisk (fremmedgjort) indstilling som grundlag for at være rationel? Den aktuelle styringsdebat er rig på teoretiske strategier, der enten eksplicit eller implicit behandler disse spørgsmål. Debatten er generelt kendetegnet af en
der munder ud i opfyldelsen af et effektmål. De kalder også dette for New Public Management v. 2.0 (Ejler m.fl. 2008: 30). Bogen udkom på et tidspunkt, hvor der var en voksende interesse for at styre indholdet og kvaliteten i velfærdssamfundets kerneydelser. I 2006-2007 udarbejder regeringen et oplæg til en kvalitetsreform: Bedre velfærd og større arbejdsglæde. Reformen er netop et forsøg på at styre med fokus på det, der betyder noget i et borgerperspektiv. Samtidig er det målet at frisætte frontmedarbejderne fra bureaukratiske bindinger, så de kan samle sig om at udvikle kvaliteten i mødet med borgeren. Igen bliver der mildt sagt antydet en kritik af de tidligere styringsbestræbelser, som har ført til knopskydning af regler, standarder og redskaber, og som har fokuseret mere på hierarkiet end på kerneydelsen. I regi af reformen iværksættes både en række afbureaukratiseringskampagner og en sideløbende udvikling af mere resultatorienterede indikatorer (faglige kvalitetsoplysninger). I kommunerne ledsages reformen af mere end 20 fælles kvalitetsprojekter, søsat og koordineret af KL. Byggestenene i dette styringssystem er altså dels effektmål og dels forandringsteorier. Effektmålene tænkes integreret i et sammenhængende hierarki, gående fra overordnede nationale effektmål til præstationsmål for den enkelte ansatte. Sammenhængen skal kunne følges fra top til bund – og tilbage igen. Som eksempel vil jeg her bruge styringen af beskæftigelsesområdet: • Regeringen har i 2020-planen opstillet en række overordnede mål for Danmark som et velstående samfund med stort arbejdsudbud, vækstpotentiale og styr på den offentlige økonomi (Statsministeriet 2010).
• Beskæftigelsesministeren opstiller herunder hvert år fire ministermål, som angår forøgelse af arbejdsudbuddet. • De fire ministermål konkretiseres i de enkelte kommuner i en dialog med beskæftigelsesregionen. • De kommunale jobcentre nedbryder disse mål i målgruppespecifikke strategier. I princippet kan enhver jobkonsulent se sin indsats i sammenhæng med regeringens velfærdsmål. Næste byggeelement er forandringsteorierne. Beskæftigelsesministeriet understøtter, at kommunerne udformer forandringsteorier, godt hjulpet af Rambøll, hvor Ejler m.fl. hører til (Rambøll 2010). Forandringsteorier er kausale hypoteser om, hvordan indsatser og effekter hænger sammen i hele værdikæden. Arbejdet med teorier kan foregå på forskellige niveauer – nationalt, kommunedækkende eller i de enkelte sagsbehandler-teams (har eksemplificeret dette i Majgaard 2011e). Teorierne kan aftestes enten gennem større samlede undersøgelser (f.eks. via lodtrækningsforsøg) eller i det løbende, lokale arbejde (f.eks. virkningsevaluering). Ud over effektmål og forandringsteorier har den resultatbaserede styring også andre byggesten, herunder: • Indikatorer, der sandsynliggør aktiviteternes bidrag til målopfyldelse. • Budgetmodeller, der allokerer ressourcer efter hensynet til størst mulig effektivitet. • Incitamenter, der understøtter målopfyldelse.
• Samt ikke mindst: Evidensbaseret viden, om hvilke indsatser, der virker hhv. ikke virker. Argumentationen kan opsummeres sådan: Når styringsdialogen i dag kan opleves som fremmedgjort, skyldes det, at vi har opbygget et forgrenet målstyringssystem, som mere afspejler den organisatoriske og hierarkiske logik – snarere end det simple fokus på den gavn, som slutbrugeren har af den offentlige indsats. Overvindelsen af fremmedgørelsen sker ved, at man udvikler en integreret styring med fokus på brugeren og effekterne. Når alle kan se, hvordan deres indsats indgår i et samlet målhierarki, som tjener både brugeren og overordnede samfundsmæssige velfærdsmål, så giver styringen mening. Når registrering bliver en naturlig og integreret del af at løse sine faglige opgaver (opfylde sin funktion i den samlede værdikæde), så er registrering meningsfuld. Mayne (2008): Barrierer for en resultat-fokuseret kultur Som en del af den internationale styringsdebat samler Mayne (2008) op på de erfaringer, som en række undersøgelser har afdækket med hensyn til gennemførelsen af de resultatbaserede styringsambitioner. Til forskel fra Ejler m.fl. (2008) reserverer han ikke termen resultatbaseret styring til en ny generation af NPM-teknologier, men bruger den som samlebetegnelse for de seneste årtiers moderniseringsbestræbelser. Derimod udviser han en væsentlig lighed med de danske forfattere, når han kritisk reflekterer over de hidtidige resultater. Skal der voves en generel karakteristik, bliver det nærmest, at implementeringen mange steder har været overfladisk. Der er ikke blevet insisteret på at sætte mål for de virkeligt vigtige effekter, og i stedet har man kastet sig over detaljerede mål for produktion og aktiviteter. Der har været for naive forventninger til, hvad de nye styringsteknologier kunne løse og for lidt tid og ressourcer til implementeringen. Kun i færre tilfælde er der foretaget systematiske koblinger
mellem resultatmål og ressourceallokeringer og dermed også skabt incitamenter til målopfyldelse. Mayne vedkender, at den manglende implementering til dels kan skyldes tekniske problemer ved selve teknologierne, men den væsentligste årsag er, efter hans vurdering, de organisatoriske barrierer. Blandt andet opregner han en række årsager til modstand mod et forsøg på at indføre en resultat-fokuseret kultur (ibid: 92): • Mennesker finder tryghed ved at gøre tingene som de plejer. Klare resultat-indikatorer kan virke begrænsende. Så hellere udnytte ”the comfort of ambiguity”. • Nogle frygter evidensbaseret viden som en trussel mod erfaringer, der er bygget op over mange år. • Incitamentstrukturerne i organisationen kan være indrettet, så de ikke reelt under-støtter målopfyldelse, men derimod andre parametre (f.eks. konformitet). • Topledelsens støtte til projektet kan være blot symbolsk og kan forsvinde som dug for solen, når konflikter melder sig. • De faktiske budgetbeslutninger kan følge helt andre logikker end hensynet til de bedste samlede resultater. På baggrund af sine analyser uddrager Mayne en række erfaringer og anbefalinger, som i hovedsagen går på at være fokuseret på effekter, være langsigtet og realistisk i implementeringen, sikre konsistens i incitamentsystemer og understøtte integration af styringsog datasystemer.
Opsummering I de to beskrevne udgaver indebærer resultatbaseret styring et stærkt postulat om et helhedsperspektiv. Det handler om at fokusere på det, der er organisationens egentlige berettigelse, nemlig at skabe værdi for sine brugere og opdragsgivere. Når styrings-dialogen svigter, er det, fordi dette primære hensyn sløres eller overdøves af andre logikker (vane, selvbeskyttelse, hierarkiske hensyn). Det er interessant, at det rationelle helhedsperspektiv beskrives i sin forskel til noget, som ikke kan omfattes af legitime og rationelle begreber, men først og fremmest udgør forskellige kategorier af ”modstand” eller indblanding af mere uvedkommende hensyn. Styringen kan blive rationel og dermed vedkommende ved at afgrænse og sikre sig i forhold til en irrationel omverden. Den teoretiske strategi, der her frembydes, implicerer både stillingtagen til kompleksitet/dilemmaer, rationalitet og fremmedgørelse/autenticitet. Kompleksitet Styringen bearbejder en kompleksitet af mål, indsatser og effekter og deres indbyrdes kausale relationer. Kompleksitet består i, at der altid er flere mulige mål, indsatser, effekter og årsagsforhold, end der kan realiseres. Dilemmaer Der kan være målkonflikter. Men disse bør løses
gennem prioritering. Står et dilemma tilbage, vidner det om mangelfuld styring. Rationalitet Rationalitet er overensstemmelsen mellem mål og midler (substantiel rationalitet). Eller alternativt: at træffe beslutning med henblik på at udfinde de indsatser, som fremmer målopfyldelsen mest (procedural rationalitet). Fremmedgørelse Styringen taber sin mening, når vi taber formålet af syne. Autenticitet At være formålsorienteret og fokuseret. At være ”hjemme i” værdikæden. Styrken i denne tilgang er, at den anviser en række redskaber, hvormed vi kan skabe en mere fokuseret og enkel styring med fokus på effekter. Alt, hvad tilgangen besidder af klarhed, vinder den dog ved at ignorere kompleksitet. For hvad er kerneydelserne? Hvad er det for en værdi, der skal skabes? Og hvordan er det muligt at formulere entydige kausale relationer mellem sådanne fast definerede værdier og effekter og så en række lige så fast definerede aktiviteter? Til billedet hører, at der er forskellige værdisæt og rationaler på spil i den offentlige værdiskabelse. Til dette vil tilgangen alene kunne anspore os til at foretage prioriteringer og skabe fokus. Men ud fra hvilket kriterium? Perspekti-
vet er altså næppe i stand til at afspejle kompleksitet og dilemmaer, men beder os blot om at bestemme os. Logikken lineær og kausal. Og her vil kompleksiteten hurtigt give anledning til rationalitets-sammenbrud og paradokser. Vejen videre frem må derfor være – i det mindste – at udbygge tilgangen med en refleksion over, at der findes forskellige værdisæt og rationaler i styringen, og at disse knytter sig til forskellige institutionelle kontekster. Strategier, der gør dette, vil jeg kalde for reflekterede – i forhold til simple. 3.3. Reflekterede tilgange: Den neo-weberianske stat Med moderniseringen har den offentlige styring fjernet sig fra sine oprindelige værdier. Sådan lyder en anden diagnose over den fremmedgjorte styring. Her skelner vi som udgangspunkt mellem forskellige institutionelle regimer med hver deres rationaler, f.eks. staten (det offentlige), markedet (det private) og det civile samfund (tillidsbaserede netværk). Moderniseringen har indebåret, at det offentlige har adopteret styringsmetoder fra det private (markedsløsninger, præstationsmålinger, resultatløn etc.). I nogle lande har denne udvikling strakt sig vidt – først og fremmest i England, USA og New Zealand. I de nordog centraleuropæiske lande har der derimod været en stærkere tilslutning til en central stat og den offentlige sektor, og det har bremset ”markedsgørelsen” af det offentlige. På baggrund af denne observation opstiller Pollitt & Bouckaert (2011) en alternativ strategi, som de kalder den neo-weberianske stat. Altså en strategi, der handler om at reformere den offentlige styring i samklang med en række grundlæggende offentlige (weberianske) værdier. Inden vi ser nærmere på Pollitt & Bouckaets strategi, vil jeg gerne præsentere en række bidrag til den danske styringsdebat, som netop betoner det offentliges sær-
lige forpligtelse i forhold til et grundlæggende værdisæt, og som herudfra problematiserer styringens modernisering (NPM). Klausen 2001: Det særligt offentlige For omkring ti år siden gjorde Klausen (2001) rede for, at offentlig ledelse er noget særligt. I lang tid havde det været god tone for offentlige ledere at søge inspiration fra den private sektor. Nu var der, ifølge Klausen, brug for omtanke – bør vi ikke huske, at ledelsesopgaven i det offentlige er defineret af nogle væsentligt anderledes rammebetingelser end i det private? Som svar karakteriserer Klausen (2001: 102-117) fire særlige træk ved den offentlige kontekst: - Qua demokrati må der, for det første, altid være en tæt sammenkædning mellem politik og administration. Mange forsøg er gjort på at etablere en skarp adskillelse. Men i et demokrati vil politikerne uvægerligt og med rette blande sig også i driften og i enkeltsagerne. Ikke kun politikerne vil gøre det. Også borgerne beder om aktindsigt, møder op med bisidder, skriver læserbreve etc. I den forstand foregår driften i et demokratisk og politiseret rum. Det er ikke til på forhånd at sige, hvad der kan ”gå politik i”. Det kan enhver leder formentlig bevidne: en bulet skraldespand i en indkørsel eller en sjusket håndtering af et brev kan let blive politiske anliggender. Omvendt, vil jeg gerne tilføje, er det ikke usædvanligt, at ledere og embedsmænd tilsvarende ”blander sig” i det politiske. Selve skellet mellem politik og administration er ikke absolut og givet på forhånd. Det bliver hele tiden forhandlet. Og resultatet af denne forhandling er afgørende for administrationens politiske legitimitet, som er et livsvigtigt vilkår i den offentlige sektor. - Det andet særlige træk er selve den status, som bureaukrati og legalitet har i det offentlige. Alle organisationer, private såvel som offentlige, skal holde loven. Og også private virksomheder opbygger bureaukrati. Men det offentlige forvalter
lovgivningen og udøver myndighed. Staten har f.eks. monopol på at kunne udøve tvang for at sikre lov og orden. Netop derfor er den offentlige myndighedsudøvelse også underlagt en række særlige krav, der skal sikre offentlig kontrol og beskytte borgerne mod misbrug: krav om aktindsigt, saglighed i afgørelser, klageadgang, domstolsprøvelser etc. At det offentlige må være bureaukratisk opbygget, er altså ikke blot et strategisk valg af organisationsform. Det er grundlæggende for en retsstat. Strukturerne skal være hierarkiske og gennemskuelige, beslutninger skal være begrundet ud fra generelle regler, rutiner skal følges, og embedsmænd skal abstrahere fra deres subjektive præferencer og idiosynkrasier. Ellers er væsentlige grundtræk i vores samfund på spil. - Det tredje træk er, at enhver offentlig ydelse knytter sig til et ”udvidet produkt”, en større almen værdi. Én ting er at levere den rette afgørelse eller serviceydelse til en borger eller en virksomhed. Men i og med, at vi gør det, så producerer vi også et mere alment produkt, nemlig retssikkerhed, sundhed, lighed, uddannelse, velfærd etc. Nogle gange er det slet ikke afgørende, om den enkelte bruger er tilfreds med en afgørelse eller en foranstaltning. Arrestanten er næppe tilfreds med at blive lagt i håndjern. Forældrene er næppe tilfredse med en tvangsfjernelse. Her er det afgørende hensynet til andre borgere og barnets tarv – og dermed i videre forstand til det at have et ordentligt samfund. Derfor er det offentlige tillige forvalter af forestillinger om det gode samfund. Offentlig etos bliver en moralsk indstilling, hvor samfundets krav til det offentlige er samlet (Klausen 2001: 111). Vi taler også om almenvellet som den horisont af normer, vi er forpligtet overfor. - Endelig er det offentlige for det fjerde kendetegnet ved, at det i højere grad end private virksomheder slås med ”onde problemer”, krydspres og dilemmaer. Det offentlige skal tage vare på et meget bredt spektrum af samfundsmæssige værdier, både på kort og på langt sigt. Det skal løse komplicerede samfundsmæssige opga-
ver (f.eks. nedbringe ulighed i sundhed og uddannelse, behandle misbrug etc.). Og det skal ske gennem en politisk styring, hvor uenighed er et grundlæggende og yderst legitimt vilkår. Få private virksomheder har bestyrelser, hvis eksplicitte og legitime opgave er at være uenige om grundlæggende værdier og mål. Derfor er der i det offentlige særlige vækstbetingelser for, at dilemmaer kan opstå. Når Klausen (2001) udpeger fire træk som særlige for den offentlige kontekst, sker det ikke ved at ignorere kompleksiteten. Tværtimod defineres det offentlige netop ved sit særlige forhold til kompleksiteten (udtrykt ved f.eks. krydspres og dilemmaer). Igennem sin analyse beskriver Klausen netop en række modstridende grundrationaler, som trækker det offentlige i hver sin retning. Politik, organisation, marked og civilsamfund er kontekster, der hver frembyder sine former for argumentation og orden. Over dette opstiller han etik som en diskurs, som kan artikulere disse forskellige måder at begrunde handlinger på. Grundlæggende ser Klausen den offentlige leder og institution som spændt ud imellem disse poler (”i pyramidens centrum”, kalder han denne position, Klausen 2001: 258). Det er fra denne udspændte position, at lederen må besinde sig på det særligt offentlige, ikke mindst gennem en etisk refleksion over at skulle forvalte forestillingen om det gode samfund. Dalsgaard & Jørgensen 2010: Offentlig etos i den demokratiske velfærdsstat Ni år senere forsøger Dalsgaard & Jørgensen (2010) ligeledes at beskrive den særlige etos, der kendetegner styring og ledelse i det offentlige. Også her tager beskrivelsen afsæt i en kritik af NPM og ikke mindst erfaringerne fra 00’ernes kvalitetsreform. Når disse styringsforsøg støder på modstand og har ødelæggende konsekvenser, beror det på, at de ikke udøves ud fra en dyb nok forståelse af den offentlige sektors natur.
Pollitt & Bouckaert (2011): Det neo-weberianske program Alle tre bidrag synes at kunne lægge op til programmet for den neo-weberianske stat, som Pollit & Bouckaert fremlægger, både som en empirisk generalisering af udviklingsmønstrene i de centralog nordeuropæiske stater, men også som et normativt og vejledende begreb (Pollitt & Bouckaert 2011: 119). Programmet består af en række grundlæggende ”weberianske” elementer, hvortil der føjes en række reformelementer. Til de grundlæggende ”weberianske” elementer regner de: • At det er gennem statslige politikker, at vi skal finde løsningerne på de udfordringer, som samfundet står overfor (globalisering, ændret demografi etc.). • At det er gennem det repræsentative demokrati, at løsningerne opnår politisk legitimitet. • At vi bevarer en offentlig administration, der sætter retssikkerhed, offentlighed og demokratisk kontrol i højsædet. • At vi videreudvikler en særlig etos og kultur omkring det at være offentligt ansat. Til denne grundlæggende kerne af værdier tilføjes en række reform-elementer: • En mindre intern orientering mod organisationens indre liv og en større responsivitet over for borgernes behov – hvilken ikke primært skal opnås via markedsmekanismer, men gennem en styrket professionskultur.
• En supplering af det repræsentative demokrati med andre former for dialog og deltagelse i beslutninger, f.eks. andre konsultative organer og direkte deltagelse i beslutninger (brugerbestyrelser, lokalråd, borgerpaneler etc.). • Et større fokus i reguleringen på at sætte mål for resultater og effekter snarere end for procedurer, f.eks. ved at der på forhånd sættes mål for, hvad der skal opnås gennem regulering og budgetter. • En øget professionalisering af de offentlig ansatte, som understøtter en mere åben og borgerinddragende arbejdsfacon. Dette synes udmærket at kunne kombineres med de ovenstående anbefalinger fra Dalsgaard & Jørgensen (2010). Modsat Ejler m.fl. (2008) tager de neo-weberianske bidrag eksplicit stilling til, at der findes forskelligartede rationaler. Deres strategi for at håndtere denne forskellighed er altså at besinde sig på nogle mere grundlæggende værdier og forpligtelser, som hører det offentlige til. Opsummering Denne teoretiske strategi implicerer hermed også et svar på spørgsmålene om kompleksitet, dilemmaer, rationalitet, fremmedgørelse og autenticitet. Kompleksitet Styringen finder sted i en kontekst af konkurrerende institutionelle regimer (stat, marked, civilsamfund) – med hver deres rationaler. Dilemmaer Dilemmaer opstår i sammenstødene mellem de
forskellige rationaler, som kan medføre modstridende krav til én og samme beslutning eller handling. Dilemmaer opstår, når vi ikke på forhånd kan sige, hvilken beslutning, der er legitim fra et etisk synspunkt (Pedersen 2011). Rationalitet Rationalitet findes i forskellige former. Fremmedgørelse Den offentlige styring kan fjerne sig fra det offentliges værdier og rationaler. Autenticitet At være tro mod offentlige værdier og rationaler – når vi træffer beslutninger i situationer, hvor der ofte vil være modstridende krav (det etiske øjeblik, pyramidens centrum). Styrken ved denne strategi er altså, at den erkender mangfoldigheden af rationaler samtidig med, at den forsøger at skabe en etisk orientering i vores forhold til denne mangfoldighed. Udgangspunktet for denne argumentation er vel at mærke, at vi kan definere en række demokratiske og bureaukratiske karakteristika som ”det særligt offentlige” – altså som en række historisk betingede træk, der gør det offentlige til netop det offentlige. Pointen er, at der er en grund til, at offentlige forvaltninger og institutioner ikke er organiseret som private virksomheder, en interesseorganisation eller en familie. Og denne grund er, at de forvaltninger og
institutioner grundlæggende skal opfylde andre hensyn og forpligtelser end de andre organiseringer. De er slet og ret noget andet. Man kan ikke bebrejde en svane, at den ikke er en hund (en metafor fra bureaukratiets barndom, Rennison 2011). Det er på den baggrund, at Dalsgaard & Jørgensen (2010) kan hævde, at NPMteknologierne er ”fremmede” for demokratiet. NPM-fortalerne begår den fejl, at de indfører metoder og incitamenter, som strider med det offentliges etos – dets indre logik og væsen. Dette har en meget vigtig konsekvens. For det betyder, at ensidige NPM-fortalere ikke alene tager fejl. De har slet og ret misforstået emnet. De har ikke forstået den offentlige sektors særegne karakter. Og deres forslag er et resultat af denne mangelfulde forståelse. Hvis vi følger denne linje, anlægger vi en essentialistisk argumentation. Det vil sige, at vi hævder, at det offentlige har et særligt væsen eller egenart, og at dette er forpligtende for, hvordan vi kan tale og handle meningsfuldt. Går vi til yderligheder, kan vi hævde, at NPM-tilhængerne ikke kan tale om det offentlige i et meningsfuldt sprog – de bruger termerne uden en korrekt forståelse af deres betydning. Ingen af de refererede forfattere ville gå så langt. Faktisk vil de formentlig afvise, at deres tilgange overhovedet er essentialistiske. De vil med rette kunne pege på, at de på ingen måde antager, at det offentlige på forhånd har en særlig essens eller karakter – residerende i en platonisk himmel. Det offentlige, den demokratiske velfærdsstat og den neo-weberianske stat er historiske dannelser. De er blevet til og har afgrænset sig i spændingsfeltet mellem konkurrerende idealer og rationaler, og på den måde er den særligt offentlige konfiguration opstået.
Nuvel, det offentliges egenart er historisk betinget. Men selv om en grænse er historisk dannet, er den ikke mindre forpligtende og reel. Henvisningen til ”det særligt offentlige” bruges stadig til at sætte grænser for, hvilke styringsteknologier og udviklingsveje, der kan give mening. Alternativt kunne vi anlægge det pragmatiske synspunkt: Det offentlige er, hvad det offentlige gør! En del kommuner har tjent (og tabt) penge på at spekulere i obligationer, aktier, rente-swaps og fremmede valutaer (dog med det resultat, at reglerne herfor er blevet strammet). Nogle offentlige institutioner organiserer sine egne korps af frivillige – og driver på den måde en ”foreningslignende” virksomhed i offentligt regi. Disse to eksempler viser, hvordan det offentlige benytter sig af rationaler og arbejdsformer, som idealtypisk vil være tilskrevet hhv. den private sektor og civilsamfundet. Er disse ”væsensfremmede” elementer, som er i strid med det offentliges kerneværdier og etos? Der er ingen tvivl om, at de let kommer i strid med bureaukratiske idealer. Kan det offentlige gamble og drive casino-økonomi med skatteydernes penge? Og hvilket ansvar påtager det offentlige sig i forhold til de frivillige – hvis arbejde sjældent er kendetegnet af ensartet kvalitet og ligebehandling af alle borgere? Men selv om der er konflikter forbundet med disse arbejdsformer, er det ikke ensbetydende med, at de er ”væsensfremmede”. På samme måde må det kunne gælde med NPM-teknologier. Ingen vil benægte, at deres anvendelse medfører sammenstød mellem konkurrerende rationaler. Men det gør dem ikke illegitime. Spørgsmålet er, hvor meget vi reelt siger, når vi henviser til det offentliges særlige værdier og forpligtelser. Når vi taler om det offentliges forpligtelser i for-
hold til legalitet, fremfører vi blot den retlige tautologi: Lov er lov. Vi bekræfter retten i dens egen kode. Fra økonomiens synspunkt kunne vi med lige så stor ret hævde: Der er ikke flere penge, end der er. Og den fagprofessionelle fundamentalist kan stemme i: Klienterne har de behov, de har. Hermed har vi ikke sagt meget mere end, at vi har bekræftet hvert rationale i dets egen terminologi og logik. Når vi definerer det særligt offentlige med henvisning til ”offentlige værdier”, er vi meget tæt på at ligne lægen i Molières Den indbildt syge, der forklarer opiums søvndyssende virkning med, at den besidder en vis ”dormativa” (en søvndyssende evne). Vi kan vælge at rendyrke bestemte rationaler. Og jo mere vi gør dette, desto klarere vil det offentliges ”kerne” fremstå, og desto mere kompleksitet vil vi have fortrængt. 3.4. Reflekterede tilgange: New Public Governance Alternativet til at søge en etisk kerne er at hæve sig op på et meta-niveau, hvor vi kan iagttage og muligvis også regulere værdisammenstødene. Klausen afslutter sin bog med, at vi kan se ”…rationaler som stjerner af gigantiske nodalpunkter og institutioner som tågeformationer, der tilsammen former en symfoni af strukturer i strukturer i det uendelige univers” (Klausen 2001: 260). Der er intet centrum i dette netværk – eller rettere: Der er mange centre. Hvert nodalpunkt er et centrum, der reflekterer helheden. Med afsæt i en sådan pluralisme kan vi ledes til et andet strategisk program, som Osborne (2010) kalder New Public Governance, som netop fokuserer på, hvordan
styring bliver til i mangfoldige og multi-rationelle netværk. Igen skal vi først studere en række bidrag i den danske debat, før vi vender os mod Osbornes formulering af denne strategi. Sørensen & Torfing 2005: Netværk og meta-styring Hos Sørensen & Torfing (2005) beskrives netværk netop som strukturer, der overskrider og forbinder de rationalitetsformer, der knytter sig til stat, marked og civilsamfund. Vi skal kort tilbage til styringens institutionelle historie. Denne historie resumeres her i kort, skematisk form (Sørensen & Torfing 2005: 18-20): Efterkrigstidens velfærdsstat blev opbygget gennem en central, statslig styring. De makroøkonomiske mål var at sikre fuld beskæftigelse og beskytte samfundet mod virkningerne af udefrakommende konjunktursvingninger. Den offentlige sektor blev udbygget, og de faglige teknokratier og planlægningsmaskinerier skød i vejret. Hele denne udvikling var forbundet med idealet om substantiel styringsrationalitet, det vil sige om, at vi kan træffe beslutninger ud fra en aggregering af interesser, værdier og viden, med henblik på at opnå det fælles gode. Da troen på en planrationel topstyring led nederlag, blev det nye ideal at styre ved at skabe rammer og incitamenter for en rationel selvregulering, bl.a. via markedsmekanismer. Markedet er kendetegnet ved en procedural styringsrationalitet, hvor der opstår en spontan orden mellem de nyttemaksimerende individer i kraft af, at de forfølger deres interesser og konkurrerer, uden at der er en ”overdommer”, der sætter normer for mål og indhold. Som alternativ til både statsog markedsstyring opstod idéen om at aktivere de selvregulerende kræfter i civilsamfundet, der baserer sig på fælles værdier og normer, som skabes og opretholdes gennem en tvangsfri dialog i lokale fællesskaber. Heri lå et ideal om en normativ styringsrationalitet, som medførte en voksende interesse for frivilligt arbejde og lokalt forankrede sociale indsatser.
Denne mangfoldighed af styringsmekanismer indebar en svækkelse af den parlamentariske styringskæde og efterlod et behov for nye koordineringsmekanismer. Det er her, at interessen for netværk og netværksstyringen begynder at vokse. Netværk er, ifølge Sørensen & Torfing, kendetegnet ved en forhandlingsrationalitet. De baserer sig på, at aktører fra stat, marked og civilsamfund bringes sammen med hver deres ressourcer og rationalitetsformer, og herigennem opstår der, via forhandling, en rationalitet, der forbinder de andre rationalitetsformer. Denne brobygning er kun mulig ved, at netværkene er løsere organiseret end f.eks. en hierarkisk organisation, men med en koordinering, som ikke er så udvendig som på markedet. Sørensen & Torfing (2005: 15-18) definerer netværk med henvisning til fem kendetegn: 1. Aktørerne er gensidigt afhængige, men operationelt autonome. Det vil sige, at de kun kan opnå deres mål ved at bruge hinandens ressourcer, men de er på den anden side ikke bundet til hinanden ved andet end tillid og gensidig forpligtelse. 2. De påvirker hinanden via forhandling, hvad enten der er tale om interessebaseret købslåen eller en konsensussøgende diskussion. 3. Forhandlingerne finder sted inden for rammerne af et institutionaliseret fællesskab, der sikrer et minimum af spilleregler, værdier og normer, uden at netværket dog er en integreret enhed. 4. Netværkene er selvregulerende, idet spilleregler, værdier og normer selv er genstand for forhandlinger inden for netværket. Netværket kan være muliggjort og faciliteret udefra, men kan kun eksistere som netværk, hvis det overlades til en udstrakt grad af selvregulering.
5. Netværkene bidrager til styring i bred forstand, herunder udvikling af problemforståelser, visioner, institutioner og konkrete tiltag. Netværk omfatter og eksisterer i kraft af en delikat balance mellem autonomi og styring. På den ene side er aktørerne autonome, på den anden side kan de forfølge et mål og agere koordineret. På den ene side repræsenterer de forskellige interesser, værdier og ressourcer, og et vist konfliktniveau synes at være forudsætningen for netværkenes betydning. På den anden side samarbejder de, danner fælles normer og er langt hen ad vejen villige til at tilsidesætte egne synspunkter for at bevare fællesskabet. Hvis netværket forskyder sig for langt i én retning (autonomi/konflikt versus koordinering/samarbejde), ophører det med at eksistere som netværk. Det bliver enten en gruppe kæmpende aktører eller en formaliseret organisation. Netværk er næppe noget nyt eller sjældent. Kommuner udformer og administrerer idrætspolitikker i samarbejde med samvirker af idrætsforeninger og selvejende haller. Hvad enten der er tale om beskæftigelsesprojekter, boligsocial indsats eller større byudviklingsprojekter, så bliver de ofte til i partnerskaber mellem kommuner, virksomheder, boligorganisationer, uformelle borgergrupper etc. Også nationale og transnationale politikker dannes ofte gennem netværksprægede samspil mellem formelle statslige organer, interesseorganisationer, forskningsinstitutioner og private virksomheder. Der kan være formelle knudepunkter i sådanne netværk såsom kommissioner, råd, partnerskaber etc. Men netværkene rækker videre end de formelle knudepunkter og omfatter deres indbyrdes samspil, uformelle kontakter etc. Mange træk kan fremhæves ved netværk (Sørensen & Torfing, 2005, er rig på analyser). Her skal vi blot fokusere på en vigtig egenskab: Netværk giver nye
muligheder for at deltage i dialoger, som går på tværs af formelle sektormæssige og organisatoriske skillelinjer. De mobiliserer nye aktører, skaber nye relationer og nye rum for en koordinering, der ikke kunne have ladet sig gøre i formelle, hierarkiske eller markedsbaserede kontekster. De bidrager til at civilisere konflikter og rationalitetssammenstød, så de bliver mere reflekterede og konstruktive. De udgør her multi-rationelle rum for udlægning af handlinger og dermed også for, at en ny og overskridende forhandlingsrationalitet kan dukke op. Forhandlingsrationaliteten er af en højere orden, idet den forholder sig til og bygger bro mellem andre rationaliteter. Med netværk skabes altså rum og institutionaliserede fællesskaber til at forholde sig reflekteret og konstruktivt til de forskelligartede rationaliteter. Men hvordan styrer vi gennem netværk? Opstår de bare spontant – eller kan vi strategisk forme og vejlede deres dannelse? Netværksstyring er blevet en værdsat strategi for at skabe koordinering på komplekse områder, hvor hierarkiske og markedsbaserede løsninger ikke rækker (Sørensen & Torfing 2005). Noget tyder altså på, at vi kan danne og udvikle netværk ud fra en strategisk styringsinteresse. Men det kræver, at styring forskyder sig til et højere, refleksivt niveau: Styring bliver at udvikle rammebetingelser for, at forskellige styringsrationaliteter kan mødes og kobles på måder, som er konstruktive og værdiskabende. Vi styrer med andre ord styringen – altså, udøver meta-styring. Meta-styring udøves først og fremmest indirekte (hands-off) ved at forme rammebetingelser for netværk (Sørensen & Torfing 2005: 52-55, 106-108). Én måde er at italesætte problemer, forme fortællinger og udkaste visioner, som kan anspore til, at forskellige aktører kommer til at tale sammen om bestemte problemer. Vi kan indlede en diskussion af, at aktivering af ledige er midlet mod tabte generationer og strukturel arbejdsløshed. Eller at test i folkeskolen skal hindre, at
denne paradoksale kunst. Først og fremmest skal vi indse, at ledelse er et ensomt og tvivlrådigt forehavende. Der er ingen formel og ingen smuk sti til en modsigelsesfri socialitet. Men vi kan, ifølge Lerborg, bruge erfaring og ”sund fornuft” og være tro mod behovene i den konkrete situation. Hertil kommer, at han, i lighed med Sørensen & Torfing (2005) og Andersen & Thygesen (2004), anbefaler at være sparsom med styringen. Betingelserne for at håndtere paradokserne er bedre, når vi ikke plastrer os til med styringsværktøjer – med flere forskellige semantikker og bindinger. Osborne 2010: New Public Governance Til at beskrive den mere pluralistiske og reflekterede form for styring anvender Osborne (2010) begrebet New Public Governance. Det repræsenterer den ”skygge fremtiden kaster ind over os” (shadow of the future), forstået som det nye mønster i styringen, som er ved at vise sig. Forud går hhv. Public Administration (bureaukratisk og fagprofessionel styring) samt New Public Management (incitamentog markedsstyring). Når Osborne erstatter ”Management” med ”Governance”, markerer det et skift i perspektivet: Fra at se styringen som et rationelt forehavende inden for et givent, hierarkisk eller markedsbaseret system, til at styringen udøves i en pluralistisk stat, i et netværksbaseret samspil mellem forskellige institutionelle regimer med forskellige styringslogikker og rationalitetsformer: ”It posits both a plural state, where multiple interdependent actors contribute to the delivery of public services, and a pluralist state, where multiple processes inform the policy-making system. Drawing upon open natural systems theory, it is concerned with the institutional and external environmental pressures that enable and constrain the public policy implementation and the delivery of public services
within a plural and pluralist system. (…) The central resource-allocation mechanism is the interorganizational network, with accountability being something to be negotiated at the interorganizational and interpersonal level within the networks…” (Osborne 2010: 9). Der er altså tale om en pluralistisk statsform, hvor åbne og naturlige systemer fordeler og udveksler ressourcer gennem netværk, og hvor den eneste rationalitet og ansvarlighed (accountabilitet) er noget, der forhandles i de gensidige samspil mellem aktørerne. I kølvandet på denne bestemmelse henviser Peters (2010) til meta-governance som en tilgang til at skabe koordinering og sammenhæng inden for en pluralistisk og decentreret offentlig sektor. Meta-governance er at styre samspillet mellem de forskellige styringssystemer. Her henviser Peters til indirekte former for meta-styring: • Opstilling af præstationsindikatorer, som angiver kriterier for at vurdere præstationer, men som ikke søger at regulere, hvordan præstationerne tilvejebringes. • Strategisk styring, forstået som overordnet koordinering mellem aktørerne med henvisning til overordnede, principielle mål. • Budgetsystemer, der styrer gennem rammer. • Kontrakter og brug af netværk. • Blød regulering, som netop sætter retningslinjer for, hvordan samfundsanliggender reguleres via forhandling. • Værdier og tillidsrelationer.
Listen indeholder velkendte styringselementer såsom f.eks. rammebudgettering og brug af kontrakter. På en måde synes NPG også at ligge i logisk forlængelse af den interesse for selv-regulering, som voksede frem i starten af 1980’erne, hvad enten den rettede sig mod markedet eller civilsamfundet som arenaer. Det nye er imidlertid, at styringen forskydes til et højere refleksionsniveau, hvor den skal betinge og balancere de forskellige logikker. Opsummering På mange måder ligner den teoretiske strategi den, der gjaldt for den neoweberianske stat. Blot er der en ny kilde til dilemmaer, der kommer til syne: Forholdet mellem objekt-niveau og meta-niveau er potentielt ladet med paradokser, især hvis de sammenblandes (kategori-fejl). F.eks. vurderer Sørensen & Torfing (2005) netværksstyring ud fra dens demokratiske kvaliteter – herunder dens betydning for deltagelsesmuligheder, inog eksklusion og civilisering af konflikter. Samtidig erkender de, at netværksstyring indebærer sin egen form for demokrati, som netop er det, analysen skal blotlægge. Diskussionen spaltes altså i på samme tid at forstå netværksdemokratiet på dets egne præmisser og tage stilling til det fra et eksternt synspunkt. Andersen & Thygesen (2004) viser mangfoldigheden i styringsperspektiverne og henviser derpå styringens aktører til at træffe valg ud fra ”egne visioner og strategier”. Da disse visioner og strategier selv er betinget af de værktøjer, som skal vælges, er anbefalingen cirkulær og tom. Og det er måske netop pointen: Vi må træffe kontingente valg. Der er ingen trin-højere instans at appellere til. Blot et valg, som altid kunne have været anderledes. Lerborg (2010a: 24) er fuldt ud klar over denne cirkularitet: ”Vi er alle en del af historien og samfundet, og der er ingen privilegerede positioner ”udenfor” at iagt-
tage fra. Det forhindrer os dog ikke i at indtage den balancerede helheds position. Dette er et helt traditionelt sigte – også selvom vi ser helheden indefra, fra vores egen position” (Lerborgs kursivering). Denne paradoksi var jo også implicit tilstede i de neo-weberianske forsøg på at definere det særligt offentlige med afsæt i offentlige værdier, eller når vi i den resultatbaserede styring vil løse rationalitetssammenstød inden for et én-dimensionelt rationalitetsbegreb. Men paradoksien bliver særligt eksplicit, når vi direkte sætter os for at udøve meta-styring. Denne paradoksi kan frembyde dilemmaer: Vi opdager, at meta-positionen (hvorfra vi ønskede at se helheden) altid er indlejret i en partikulær position, og at der derfor altid er mange forskellige bud på helhederne, der i princippet kan rejse samme krav på at gælde. Frugten er først og fremmest erfaringen af kontingens – at der skal træffes et valg, og at dette valgt altid kunne have været anderledes. Kompleksitet Styringen finder sted i en kontekst af konkurrerende institutionelle regimer (stat, marked, civilsamfund) – med hver deres rationaler. Disse regimer danner netværk og kan relatere sig til hinanden på mange måder. Dilemmaer Dilemmaer opstår i sammenstødene mellem de forskellige rationaler, som kan medføre modstridende krav til én og samme beslutning eller handling.
Dilemmaer kan endvidere opstå, når vi skal beskrive vores meta-position og må gøre det fra én af de partikulære positioner, som netop skulle studeres og reguleres fra meta-positionen. Rationalitet Rationalitet findes i forskellige former. Herunder dannes på meta-niveau en særlig forhandlingsrationalitet (Sørensen & Torfing 2005). Fremmedgørelse Vi er henvist til altid at stille os refleksivt over for de kæmpende rationaler – samtidig med, at vi dybest set har andel i kampen. Autenticitet At vedkende sig sin paradoksale situation – og bedrive ”tvivlende” og ”ensom” ledelse (Lerborg 2010b), tage valget på os og leve med konsekvenserne. Styrken ved denne tilgang er helt klart, at vi undgår at blive fanget i rationalitetssammenstødene. Vi kan sætte navn på de kæmpende rationaler. Vi kan drøfte, hvornår de hver især er relevante (hvert rationale til sin tid), og vi kan således relativere deres gyldighed. Lerborg lægger op til, at de kan komplementere hinanden og kompensere for hinandens svagheder. Og Sørensen & Torfing (2005)
taler om en ny form for meta-rationalitet, forhandlingsrationa-liteten, der dukker op i netværksprocesserne. Alt i alt giver dette muligheder for at civilisere konflikterne og balancere rationalerne. Problemet er som sagt: Fra hvilken position udøver vi denne meta-styring? Her er i princippet to veje: Den ene er at undvige dilemmaet ved at gå et trin op i refleksivitet – også velvidende, at det ikke fjerner dilemmaet. Når vi ser et dilemma, kan vi analysere dets diskursive mulighedsbetingelser. Og når vores egen refleksive position synes ladet med modsigelser, kan vi træde et trin højere op og iagttage dette som et interessant træk. Vi går fra 1. til 2. og 3. ordens iagttagelser. I princippet i uendelig regres, skønt vi formentligt bliver ramt af svimmelhed allerede på 2.-3. niveau (Bateson 2000). Den anden strategi er at afslutte regressen med en tautologisk sløjfe eller en cirkelslutning. Billedligt svarer det til von Münchhausen, som hiver sig selv op af sumpen ved sin hårpisk. Modsat svarer det til at holde sig til højere-ordens iagttagelser, til at svæve over sumpen og aldrig nogen sinde blive våd. 3.5. Transformative tilgange: Nærvær og narrativer Vejene gennem refleksionens labyrint ender blindt – enten i regres eller i cirkularitet. Paradokser og dilemmaer forsvinder ikke, men forskyder sig bare til nye niveauer. Spørgsmålet er, om vi kan være åbne for de forskellige rationaler og dilemmaer – uden at forholde os reflekterende til dem. Refleksion indebærer en analytisk tematisering og genstandsgørelse af rationalerne. Vi står over for rationalerne og udlægger dem under bestemte begreber. Forudsætningen for at kunne det er, at vi allerede er i et forhold til dem. Det vil sige, at vi allerede er i en implicit forståelse af de begreber, hvorunder vi udlægger dem. Bevares, vi kan også tematisere disse begreber, men det forudsætter atter en implicit forståelse af andre
begreber, som vi bruger i denne tematisering. Med andre ord – vi deltager altid allerede i en historisk given og institutionaliseret fortolkningspraksis. Og det er som deltagere i en sådan praksis, at vi overhovedet kan være reflekterende. Den refleksive selvbevidsthed bliver aldrig total, men efterlader altid blinde pletter fra, hvor vi iagttog temaet. Den cirkularitet, som i sidste afsnit viste sig som en logisk skønhedsfejl, åbenbarer et mere grundlæggende eksistentielt vilkår. Nemlig, at vi kun kan iagttage som deltagere i bestemte historisk givne livsformer og institutioner. Og dermed også, at helheder nødvendigvis må anskues fra vores deltagerposition, og at det universelle således paradoksalt nok kun kan være til som partikulært. Husk på, at vi faktisk til daglig lykkes med at træffe beslutninger, som sammenvejer inkommensurable rationaler på måder, som vi nødigt ville redegøre for refleksivt. Læg hertil, at vi ligeledes faktisk oplever samtaler, hvor der i sammenstødet mellem forskellige perspektiver opstår nye perspektiver, som virker overraskende og berigende for deltagerne (jeg håber da, at læseren også har oplevet dette). Alene i denne primitive kendsgerning antydes en form for dagligdags og praktisk (og ikke eller kun delvist refleksivt selvbevidst) åbenhed. Spørgsmålet er, om vi simpelthen kan tage afsæt i vores nærvær som deltagere – hvilket ikke nødvendigvis er et reflekterende nærvær. Der er allerede blevet henvist til dette nærvær, når Pedersen (2011) taler om det etiske øjeblik, når Klausen (2001) fortæller om at være i pyramidens centrum, og når Lerborg (2010b) henviser til tvivlende og ensom ledelse. Jeg skal her behandle en række bidrag, som nærmere beskriver denne form for nærvær og åbenhed, nemlig henholdsvis Melander (2012), Amhøj (2010) samt Stacey (2007).
Melander 2012: Autentisk lederskab Hvor Pedersen (2011) har fokus på styringens legitimitet, så retter Melander (2010, 2012) blikket mod dens autenticitet. I sig selv er styringsteknologier blot ”tomme systemer” eller abstraktioner, som først får indhold, når en leder skaber en fælles orientering i måden, vi bruger dem på. Problemet er, ifølge Melander, at styringsteknologierne, i stedet for at være medier for ledelse, har fået deres liv og har fortrængt eller underordnet ledelsen. I sin samtidsdiagnose beskriver han, hvordan disse teknologier bliver bærere af en anonym logik, der indgår i et ”globalt imperium” af markedskræfter, politisk magt og kommercialiseret kultur, der gennemsætter sig bag om ryggen på aktørerne og gør dem til vedhæng og operatører (Melander 2012: 73-81). Melanders modtræk er en lederskabsreformation, hvor det offentlige lederskab re-vitaliserer sig og generobrer magten. Som grundstruktur i denne tanke skelner Melander mellem ledelse og styring. Ledelse er ”…at få mennesker i og uden for fællesskabet til at tænke, føle, lære og handle på en anden måde, end de ville have gjort uden ledelse” (Melander 2012: 141). Ledelse må nødvendigvis udøves under hensyntagen til de konkrete mennesker og behov, der indgår i konteksten. Den er en proces præget af gensidig påvirkning, respekt og læring. Lykkes processen, opstår der en fælles fornemmelse af en mission eller en retning. Skal den være bæredygtig, må den bero på gensidig tillid og på aktørernes ægte, autentiske engagement. Karisma og forførelse kan skabe fascination, men holder ikke i længden, hvis diskrepansen til virkeligheden bliver for stor og vedvarende. Derfor må den autentiske relation uddybes og udvikles.
Over for ledelse er styring altså teknologier, som handler om at få mål og midler til at hænge sammen. I bedste fald er disse teknologier medier for ledelse. I værste fald er det omvendt. På den baggrund opstiller Melander en værdikæde for ledelse og styring, hvor ethvert styringstiltag afhænger af stadig mere universelle og eksistentielle ledelsesprocesser. Altså: Den konkrete eksekvering af styring afhænger af styringens mere generelle tilrettelæggelse og metoder. Disse metoder er igen udtryk for en ledelsesideologi, som opstiller en missionsformulering. Denne bygger på en understøttelse og samordning af aktørernes betingelser for at deltage. Og denne samordning kommer i stand gennem sociale værdiskabelsesprocesser, som atter bygger på universelle værdier for menneskers udvikling og udfoldelse i fællesskaber (Melander 2012: 140). Hvis værdikæden fungerer, vil styringen altså udtrykke et autentisk lederskab. Hvis den spaltes, vil styringen selvstændiggøre sig som et anonymt maskineri, hvor staten og markedet danner en forhandlet orden med sine egne normer, logikker og begrænsninger for aktørernes frihed. Melander får altså fremhævet, at styring må erobres og få indhold gennem de deltagende aktørers engagement og tilslutning til værdier. Autenticitet er her at være ægte og tro mod sine grundlæggende værdier – både i ord og handling. Værdikæden ender dog blindt i den blotte henvisning til universelle værdier. Lige som Pedersen (2011) blot ”antager”, at der findes værdier med gyldighed for al offentlig embedsudøvelse (2011: 292), så henviser Melander blot til universelle værdier, kærlighed, lykke, mission og fælles univers. Hvordan dette kommer i stand, fortælles ikke.
Risikoen ved, at værdier blot er nogle, der henvises til, er, at de kommer til at udgøre en abstrakt horisont, som ”anvendes på” konkrete situationer. Autenticitet bliver altså den konsekvens, hvormed værdierne anvendes konkret. Analysen har imidlertid vist os, at vi må overvinde en sådan adskillelse mellem det universelle (værdierne) og det partikulære (den konkrete situation). Vi må orientere os i forhold til en normativ etisk horisont, men denne horisont eksisterer ikke som en abstrakt idealitet, men kan kun findes i og med, at vi udlægger vores konkrete situation. Tænkning er ikke blot en abstrakt aktivitet, som søger ud over det konkrete og ind i en abstrakt idealitet. Tænkning er vores fortolkende omgang med verden. Vi kan påberåbe os højere helheder (kærligheden, lykken, demokratiet og retssikkerheden), men kun fra vores konkrete ståsteder. Skal vi overvinde denne adskillelse, kan vi ikke blot se styringsteknologier som ”tomme forme”, der fyldes med indhold via ledelse, der orienterer sig mod horisonten af værdier. Styring må anskues som en institutionel praksis, der nødvendigvis skaber og vedligeholder værdier og normer. Vi kan godt kalde det formale aspekt af denne praksis for ”styring” og det indholdsmæssige for ”ledelse”, men herved har vi ikke sagt ret meget. Amhøj 2010: Virtualitet Amhøj (2010) har fokus på at udvikle selve styringen – og navnlig vores evne til at styre med et åbent blik for det potentielle – det vil sige det endnu ikke mulige. I de simple tilgange styrer vi med blik for et bestemt mål, en plan og et budget. I de reflekterende tilgange retter vi blikket mod forskellige grupper af aktører, deres rationaler og mulige indbyrdes samarbejder. I begge tilfælde fokuserer vi på noget – noget muligt, som vi har en plan om kan realiseres. Med Amhøjs ord så ”indhegner”, ”kategoriserer” og ”fikserer” vi, og dermed skaber vi ”færre verdener”. I min terminologi reducerer vi kompleksitet. Og det er jo netop i kraft af vores kategori-
organiserer deltagernes oplevelse af at være sammen. Og de er med til at afgrænse, hvilke interaktioner, der hører til organisationen, og hvilke, der ligger udenfor. I lyset heraf kan vi se styring som samtaler – symbolsk medieret interaktion, som er organiseret via præskriptive, kausale og narrative temaer. Præskriptive temaer fokuserer på normer og afvigelser (som Amhøj 2010 omtaler det). Kausale omhandler vores forståelse af sammenhængen mellem mål og midler i forskellige sammenhænge. Men de narrative omhandler mere grundlæggende, hvad der overhovedet konstituerer os som aktører, der kan handle. Alle tre typer af temaer frembyder arsenaler af institutionaliserede værdier, rationaler og værdier, som kan bringes i spil, når vi skal udlægge hinandens handlinger. Vi kan definere organisationen som ”helhed” med afsæt i forskellige temaer – f.eks.: som et retsbestemt hierarki (præskriptivt), som et produktionssystem, der omdanner input til output (kausalt) eller som et værdibestemt skæbnefællesskab (narrativt). Med sådanne forskellige afsæt kan vi definere organisationen som socialt objekt, og vi kan idealisere dette objekt ved at tilskrive det fakticitet og subjektivitet (det kan handle selv, have mål og meninger etc.). Sådanne idealiseringer kan spille en ret afgørende rolle for vores organisering af vores løbende interaktioner. Og de bør bestemt ikke affærdiges. Blot er det vigtigt at holde sig for øje, at der er tale om idealiseringer af noget, der kun kan skabes konkret i vores indbyrdes samspil (Stacey 2007: 314-318 & 342-350). Der er her ikke noget mærkeligt i, at der i vores samtaler optræder forskellige temaer og udlægninger af organisationen – og dermed også forskellige rationaler i udlægningen og begrundelsen af handlinger. Som abstrakte forestillinger udgør sådanne helheder og rationaler alternative idealiseringer (eller kult-værdier). Disse abstraktioner får imidlertid alene mening, når de realiseres i fortolkninger af konkrete situationer. Og her mødes og brydes forskellige rationaler og helheds-
forestillinger konstant. I denne tematiske og konfliktprægede organisering af vores samvær påfører vi hele tiden hinanden betingelser, som på én gang begrænser og skaber muligheder (enabling constraints). Dette betegner Stacey (med reference til Norbert Elias) som magtudøvelse (Stacey 2007: 352-353). At forhandle budgetter og planer er en sådan magtudøvelse. Der sættes begrænsninger, og der åbnes samtidig muligheder. Magt begrundes med værdier, normer og fortællinger – og tilsammen konstituerer disse en ideologi (Stacey 2007: 344-348). Heri ligger en konstant dynamik, som handler om at inkludere og ekskludere (værdier, identiteter og rationaler). For Stacey kan en organisation altså defineres på følgende måde: “Organisations are patterns of power relations sustained by ideological themes of communicative interaction and patterns of inclusion and exclusion in which human identities emerge.” (Stacey 2003). Komplekse, responsive processer er altså myriader af gensidigt orienterede handlinger og udlægninger af hinandens handlinger. Herigennem opstår kohærente mønstre, som er organiseret via bestemte institutionaliserede temaer. Processerne er, ifølge Stacey, præget af transformativ kausalitet, det vil sige gentagne interaktioner, som på samme tid konstituerer kontinuitet og transformation som momenter i organisationens tilblivelse, og som nyfortolker fortiden i lyset af nye forventninger til fremtiden - og omvendt skaber nye fremtidsscenarier ved at genfortælle fortiden (Stacey 2007: 244 & 259). Styringens tranformative natur har en række indre modsigelser som sit omdrejningspunkt: For det første skaber vi på én gang kontinuitet og transformation. På den ene side er organisationen, dens strukturer, regler og mål givne. Jeg er altid allerede i en
given institutionel sammenhæng, som findes forud for min medvirken, og dens normer gælder, uanset om jeg tilslutter mig dem eller ej. Jeg har ikke opfundet den danske statsform eller skrevet kommunens kasseregulativ. Men jeg kan slå mig på dem. På den anden side kan disse strukturer, regler og mål kun eksistere i og med, at vi bruger dem og forpligter os i forhold til dem i konkrete situationer. Vi skaber og genskaber normer, når vi udøver dømmekraft i forhold til konkrete sammenstød af hensyn og perspektiver. Vi skaber og genskaber kausale forklaringer, når vi udlægger konkrete begivenheder og deres indbyrdes sammenhænge. Og vores fælles historie bliver bestandigt genfortalt, når vi udlægger meningen og perspektiverne i den øjeblikkelige situation. Hermed opretholder vi på én gang kontinuitet (realiserer en historisk given horisont af normer, årsagsprincipper og grundplot), mens den genskabes og transformeres i situationen. Dette indebærer en cirkulær tidslighed, hvor fortid og nutid gensidigt betinger hinanden. Historien genskrives fortløbende og transformeres i overgangen fra det ene øjeblik til det andet. Dette sker i lyset af vores forventninger til fremtiden, som farver det forudgående forløb af begivenheder. Og omvendt, vores opfattelse af, hvad der har bragt os hertil, kaster lys på, hvad vi forventer (her trækker Stacey i høj grad på Mead 2001, som vi skal vende tilbage til senere i denne afhandling). Konsekvensen er, at tid må opfattes som en narrativ konstruktion, som vi opbygger med bestemte plot og dramaturgier. Den lineære tid er en abstraktion baseret på narrative konstruktioner. Endelig indebærer dette et helt grundlæggende paradoks, nemlig at ethvert forsøg på at påberåbe sig en helhed (retsstaten, kærligheden, verdensmarkedet eller nabolagets ånd) nødvendigvis må ske fra en lokal og partikulær position. Styring er basalt set en interaktion, hvor vi hævder at tale på vegne af bestemte helhedshensyn, som autoriserer vores synspunkter. Bestandigt sætter vi skel mellem helhed (=almenvellet) og del (=særinteresser), og det inkluderer og autoriserer
visse positioner og marginaliserer andre. Krydspres og dilemmaer er dermed helt essentielle, da disse netop udtrykker kampen mellem forskellige helhedsforestillinger. Styring bliver arenaen for forhandling af disse skillelinjer, og i myriaderne af disse samtaler emergerer organisationen som et mønster, der hele tiden på én gang vedligeholdes og transformeres. Stacey omtaler ikke autenticitet. Men han skelner mellem forskellige måder at deltage i disse processer på og mellem forskellige kvaliteter af samtaler. Nogle samtaler fastholder fikserede udlægninger af kompleksiteten. Der påberåbes måske kultværdier – uden at forsøge på at reflektere over situationens konkrete kompleksitet. Der fastholdes bestemte mønstre af inklusion og eksklusion, hvor bestemte deltagere og temaer udgrænses. Der opbygges en ideologi om, hvordan bestemte krydspres og dilemmaer er organisationens skæbne, der fastholder og autoriserer en bestemt strategi og gør det uansvarligt at foreslå andre. På den anden side kan samtaler også være præget af et friere og lettere flow. Samtalerne åbner sig for kompleksitet og alternative udlægninger, og nye perspektiver kan komme til syne. Dialogen får sit eget liv og er ikke noget, nogen har styr på, men transformativ i radikal forstand. Her ligger ansatsen til at anskue autenticitet – ikke som en egenskab ved et individ, men som kvalitet ved en dialog: nemlig ved en radikal åbenhed, som viser sig i noget så hverdagsligt som en oprigtig, ligefrem og utvungen samtale. Opsummering Der er en vigtig forskel mellem denne form for åbenhed og så den reflekterede styrings forsøg på at balancere forskellige rationaler og hensyn. Når vi taler om balancering, antager vi, at der er et balancepunkt, et hensigtsmæssigt miks, som vi kan vælge ud: ”den balancerede helheds synspunkt”. Selv om vi også i den reflekterede styring vedkender os, at dette er et paradoksalt forehavende, så afhol-
der det os ikke fra at påberåbe os ”den balancerede helhed”. Paradokset lægges dødt ved, at vi distancerer os fra det og træder et trin op ad refleksionstrappen (det følger dog med). Og hvad mere er: Vi placerer opgaven med at finde balancen hos en ”ensom” og ”tvivlende” ledelse (Lerborg 2010b). I Staceys tilgang anerkender vi paradokset, og autenticitet bliver at kunne forblive i åbenheden for det, der kommer til syne i sammenstødene. Og denne åbenhed gøres ikke til et idealiseret træk ved individer, men er en kvalitet, der opstår i måden, vi er sammen på (jeg vender tilbage til autenticitetsbegrebet senere i dette kapitel). Vil vi udvikle styringen, gør vi det ved at kvalificere vores egen deltagelse. Vi sætter nye samtaler i gang, som vi udvikler ved at indbyde nye deltagere og lade temaerne forgrene sig. Shaw (2001) beskriver, hvordan vi indbyder og lader samtaler udvikle sig, og hvordan dette transformerer temaer, problemer og strategier. For at understøtte disse processer kan vi også bruge drama og improvisation, som Amhøj (2010) taler om det. Men det kendetegnende for disse forsøg er, at improvisationerne udvikler sig omkring deltagernes konkrete situation. De visualiserer ikke fantasi-gestalter som obersten, der dufter en blomst, men deres seneste konfliktfyldte samtale, som de skaber variationer over. På den måde ibrugtages andre genrer, men de bruges til at udforske styringen indefra. Improvisationen synliggør, at identiteter og rationaler ikke er fikserede, men i spil – at vi konstituerer os selv og organisationen i en samtidig proces (Friis & Larsen 2006). På den baggrund vil jeg give følgende bud på definitionen af nøglebegreberne i dette kapitel:
Kompleksitet Styringen finder sted gennem myriader af samspil, hvor aktørerne udlægger hinandens handlinger og organiserer deres samvær ved hjælp af præskriptive, kausale og narrative temaer. Der er altid flere udlægningsmuligheder og flere måder at konstituere sin identitet på, end der kan realiseres i en given situation. Dilemmaer Dilemmaer kan komme til udtryk i sammenstødet mellem flere idealiserede hensyn (kultværdier). De afspejler, at styringens konstitution er gennemsyret af paradoksi: Helheder kan kun eksistere som partikulære. Fortid og fremtid definerer hinanden. Kontinuitet og transformation bliver til i samme proces. Rationalitet Vores idealer om rationalitet udtrykker den måde, hvorpå vi gør rede for vores handlinger – præskriptivt, kausalt og narrativt. Fremmedgørelse Vi har en tendens til dels at tingsligøre og idealisere mønstrene i vores interaktion som ”systemer”, dels at gøre ledere til autonome subjekter, der gør noget ved disse systemer. Fremmedgø-
relse ytrer sig bl.a. i rigide kommunikationsmønstre. Autenticitet At tale sammen i en forståelse af, at organisationen bliver til gennem den måde, vi er sammen på. Altså en åbenhed for styringens paradokser. Denne ytrer sig i en kommunikation, som er fritflydende, spontan og skabende. Begreberne har en tæt indbyrdes sammenhæng: Styring er et komplekst net af samtaler og gensidig konstituering mellem deltagerne. At der her indtræder modsigelser og paradok-ser er ikke en ”fejludvikling”, som hæmmer styringen. Tværtimod er paradoksi omdrej-ningspunktet for de processer, hvorigennem vi skaber os selv og den organisatoriske kontekst: Der er hele tiden forskellige muligheder for at udlægge en situation – forskellige bud på ”helheden” og nye genfortællinger af historien, som kan sætte nye bevægelser i gang. Og autenticitet er, når vi i vores indbyrdes samtaler er åbne for denne paradoksi. Jeg tror, at de fleste har oplevet samtaler, som ”rykker”. Altså samtaler, der måske uventet fik sat fokus på det, vi fandt vigtigt i sagen, og fik udtrykt dette på en måde, som var særligt vedkommende og livfuld. Samtaler, som fik deres eget liv, og hvor det var sagen, der var i fokus, og hvor vores forståelse af sagen blev radikalt transformeret. Sådanne samtaler behøver ikke at være særligt refleksive i den forstand, at de tematiserer sig selv og deres egen kontekst. Tværtimod er sagen i fokus, og det er på en måde sagen, der sætter sig i bevægelse (se f.eks. Gadamars,
1986, beskrivelse af Spiel). I de sidste afsnit af dette kapitel skal vi uddybe og perspektivere disse nøglebegreber på baggrund af denne teorigennemgang. Sigtet er at præcisere og begrunde den teoretiske strategi, som jeg vil anvende i den videre analyse af mulighedsbetingelserne for autenticitet i offentlig styring. 3.6. Mod en syntese? Der løber en række skillelinjer mellem de teoretiske strategier, som er beskrevet i de forudgående afsnit. På den ene side betoner de, at vi er bundet og forpligtet af en række givne vilkår: Der er givne mål, som vi skal finde midlerne til at realisere. Der er givne offentlige værdier, som udgør normative fordringer til det at drive forvaltning i et demokratisk samfund. Og der er en række forskellige sektorer, som spiller sammen med hver deres typer af rationaler (stat, marked, civilsamfund). På den anden side indebærer styring, at vi kan gøre noget ved disse vilkår. Vi opfordres til at designe det rette resultatbaserede styringssystem, som skaber fokus på mål, effekter og kausale sammenhænge til virkningsfulde indsatser. Vi kaldes til at udvikle statens legitimitet og revitalisere de grundlæggende værdier under nye vilkår. Og vi skal udøve meta-styring og finde balancen mellem de forskellige rationaler og styringsparadigmer. Udviklingen af styringen har, ifølge Stacey (2007), netop løbet spidsrod mellem en objektiv og en subjektiv pol: På den ene side opfattelsen af styringen som et besjælet system, hvor vi blot indgår i dets egen logik. På den anden side idealet om lederen som autonomt subjekt, der kunne betjene styringen ud fra overordnede mål. Faktisk har vi en tendens til hastigt at pendle mellem disse to yderpunkter. Nogle gange italesætter vi os som underordnede dele af et større system – hvad
enten vi føler os veltilpassede og funktionelle, eller vi ser os som dysfunktionelle ofre i appel til en højere retfærdighed eller i åbent oprør. Andre gange kan vi tale om, at vi ”designer” styringen, ”implementerer” kultur og værdier eller ”udruller” nye arbejdsformer. Disse begreber (design, implementering, udrulning) fylder vældigt i direktionsdagsordener og konsulenters powerpoint-præsentationer, men de udtrykker forestillingen om at kunne styre fra en uafhængig subjektposition – at stå uden for eller over organisationen. Du kan selv overveje, hvor tit du i løbet af en dag eller uge skifter mellem at se dig selv som henholdsvis en del af organisationen og som én, der kan styre og forme organisationen. Hvor tit er du klient og offer? Hvor tit er du herre? De to abstraktioner er to sider af samme sag – af samme tingsliggørende logik, blot med den forskel, at den ene fokuserer på objektet og den anden på subjektet. Denne dobbelte logik kan, ifølge Stacey (2007), føres tilbage til Kants filosofi. Kant formulerede et moderne, filosofisk grundlag for at anskue naturen som selvorganiserende. For ham var det afgørende, at levende organismers udvikling måtte forklares på en anden måde, end når vi forklarer, hvordan døde genstande påvirker hinanden. I Newtons mekaniske verdensbillede blev alle hændelser i naturen forklaret som udtryk for lovmæssige sammenhænge mellem årsager og virkninger. A forårsager B, som igen forårsager C – som billardkugler, der støder sammen, eller tandhjul, der griber ind i hinanden i et urværk. Kunne vi overskue samtlige variable og deres sammenhænge, kunne vi i princippet forudsige alle fremtidige hændelser. Denne mekaniske kausalitet, mente Kant, var relevant, når man skulle forklare interaktionen mellem døde genstande. Med levende organismer var det anderledes. Organismer måtte beskrives som organiske og sammenhængende. De er kendetegnet ved at opretholde en bestemt grænse og indre sammenhæng. Deres udvikling følger en anden type af kausalitet. Et befrugtet æg udvikler sig til en moden organisme gennem et komplekst samspil mellem dets
forskellige dele, som igen indgår i samspil med det omgivende miljø. Her opstår helheden, organismen, som om den udfolder en iboende logik, en plan eller en regulativ idé. Organismer er i den forstand selvorganiserende og selvproducerende. Der er her tale om formativ kausalitet, hvor helheden opstår gennem delenes selvregulerende interaktion. Det kan se ud, som om organismen udfolder et iboende formål. Kant lagde dog meget vægt på denne ”som om”. Vi kan ikke vide, om organismen faktisk forfølger et formål. Men som iagttagere kan vi passende forklare dens udvikling og stofskifte med omverdenen som udtryk for et formål eller en regulativ idé. Kant lagde samtidig vægt på, at vi som subjekter ikke kan indordnes i en systemforklaring. Det var nødvendigt at antage, at subjektet var autonomt – at det stod over for naturen. Kun på den måde gav det mening, at vi som iagttagere kan vælge at beskrive naturen på forskellige måder, f.eks. ved at henvise til formål og regulative idéer, som er en logik, vi tilskriver naturen, og hvor vi ikke ved, om den findes ”derude”. Vores handlinger som subjekter beror altså på en tredje slags kausalitet, nemlig rationel kausalitet, hvor vi træffer autonome valg af mål og handlinger. Ydre vilkår og årsager får betydning for vores handlinger ved, at vi forholder os til dem. Vi kan altså ikke forstå os selv blot som mekaniske objekter, fordi ydre påvirkninger er formidlet gennem vores egen aktive stillingtagen til dem. Betingelsen for, at vi er autonome, er, at vi forholder os til ydre og indre påvirkninger gennem etiske grundsætninger. Lod vi os blot drive af vores umiddelbare tilskyndelser, var vi ikke autonome og ikke subjekter. Det, der gør os til subjekter, er, at vi forholder os til en handling som eksemplarisk, det vil sige som udtryk for en generel regel, som skal kunne bruges og begrundes universelt. Hver handling skal altså kunne bestå testen, at vi kan gøre den universel. Denne tænkning er altså grundlæggende dualistisk, idet én type kausalitet bruges om systemer, og en anden type bruges om menneskelige individer.
klemme, men det giver det en ny betydning og knytter henvisninger til et større rum af handlemuligheder. Sådanne reformuleringer kan opstå i samtaler, som er undersøgende og samskabende (Majgaard 2008b). Kompleksiteten tøs op og bliver mere flydende. Paradokserne er frie og i spil. Om paradokserne er fikserede eller frie afhænger således af kvaliteten af vores samtaler. At fiksere eller frigøre et paradoks er altså noget, der sker igennem måden, vi er sammen på. Vores muligheder for at optø kompleksiteten er større, når vi går fra et rent simpelt perspektiv (fokus på sammenhæng mellem givne mål og midler) til henholdsvis et reflekteret (overvejelser af alternative kontekster og rationaler) og et transformativt perspektiv (åbenhed for nyskabende interaktion). De teoretiske strategier har altså ikke kun akademisk interesse. En vekslen mellem dem kan udvide og indsnævre vores handlerum. 3.8. Rationalitet Rationalitet angår sammenhængen mellem mål og midler. Den kan bestå i den simple overensstemmelse mellem mål og midler. Eller den kan bero på selve den procedure, at vi træffer beslutninger under hensyn til at udsøge de midler, som tjener vores mål bedst. Rationalitet kan imidlertid også hæves til et reflekteret niveau, hvor den kendetegner den måde, hvorpå vi regulerer forholdet mellem forskellige institutionelle kontekster gennem meta-styring. Sørensen & Torfing (2005) omtaler som nævnt en særlig forhandlingsrationalitet, som opstår i denne proces. Både på et simpelt og et reflekteret niveau er rationalitet noget, der kendetegner en intentionel og fokuseret aktivitet. Stacey (2001) peger på, at enhver sådan struktureret interaktion kun er mulig inden for mere omfattende, komplekse responsive processer. Styrbare organisationer og netværk konstitueres gennem komplekse processer af lokale interaktioner, som ingen har styr på. Derfor
siger han, at formaliserede handlinger kun er mulige på baggrund af spontan og improviserende interaktion (Stacey 2001: 128). Hvor Stacey bruger ”rationalitet” til at henvise til træk ved en formaliseret og målrettet aktivitet, som modstilles de mere spontane og improviserede, så vil jeg imidlertid udvide rationalitets-begrebet til at omfatte interaktioner set i både et simpelt, et reflekteret og et transformativt perspektiv. Her er jeg inspireret af Pippin (2008), som med baggrund hos Hegel analyserer rationalitet som et træk ved det at være en normativt og institutionelt orienteret aktør. Et grundtræk ved interaktion er, at vi fortolker og begrunder vores handlinger, hvad enten det sker gennem implicitte betydningstilskrivninger eller i eksplicit refleksion. Det, der overhovedet gør en handling til en handling, er, at den begrundes i en normativ kontekst. En handling er ikke bare noget, der ”sker med os”. Den er noget, vi gør. Vi har ikke bare årsager, vi har også grunde til at handle. Uanset om vi improviserer eller følger en plan, så er vi engageret i en kollaborativ udlægning af handlinger, hvor vi implicit eller eksplicit forsøger at forstå, hvad der foregår. Denne fortolkende praksis danner det, som Hegel kalder ånd, og som gør handlinger til noget andet end en blot fysisk adfærd (Pippin 2008). I en organisatorisk sammenhæng kan vi, ifølge Stacey, fortolke handlinger i lyset af præskriptive temaer (normer og forskrifter), kausale temaer (årsager/virkninger, mål/midler) eller narrative temaer (historier). Vi møder hinanden med en fordring om rationalitet – altså at vi skal kunne anstille en normativ begrundelse for, hvad vi gør. Og det er gennem vores samspil om disse normative udlægninger, at vores handlinger bliver til det, de er, og vi bliver til dem, vi er. Et rationale er en måde at begrunde en handling på.
Denne afhandling er en undersøgelse af mulighedsbetingelserne for at forholde sig rationelt til dilemmaprægede situationer. Holdt vi os til et snævert rationalitetsbegreb, ville dilemmaer netop være et sammenbrud af rationalitet – og dermed af grundlaget for at handle og være aktør. Vi har mål, som er i indbyrdes konflikt, og uanset hvad vi gør, vil vi handle i strid med mål, som vi værdsætter. Med et simpelt mål/middel-skema er vi kørt fast. Spørgsmålet er derfor, om åbenhed og improvisation i sådanne situationer i virkeligheden ikke er udtryk for en højere form for rationalitet. I improvisationen kan vi optø den fastfrosne kompleksitet, bringe paradokset i bevægelse og synliggøre nye handlemuligheder. Både når vi er målrettede og improviserende, er vi engagerede i at skabe meningsfulde handlemuligheder. Den brede rationalitetsforståelse muliggør en mere dynamisk forståelse af rationalitet, ikke bare som en statisk relation eller struktur, men som en begrundethed, der formes og tranformeres på baggrund af konflikter. Og den muliggør også en forståelse af krydspres og dilemmaer, ikke bare som negationen af rationalitet, men som transformative anledninger. Rationalitet kan have forskellige former. Den kan være: • At kunne begrunde sine handlinger som midler til at nå bestemte mål (simpel rationalitet). • At kunne begrunde en forhandlet regulering af forholdet mellem forskellige rationaler og institutionelle kontekster (reflekteret rationalitet). • At lade nye rationaler, handlemuligheder og beslutninger emergere i sammenstødet mellem forskellige institutionelle kontekster (transformativ rationalitet).
Også her gælder det, at vores forhold til verden formidles gennem vores forhold til hinanden. Vores evne til at være rationelle beror på kvaliteten af vores indbyrdes kommunikation. Hvis vi (som nævnt) kommunikerer på en måde, hvor vi fastlåser kompleksitet i uløselige dilemmaer, undergraver vi muligheden for at være rationelle. Og omvendt: hvis vi ”optør” kompleksiteten, undersøger, udvides rummet for rationelle strategier. Rationalitet er altså her et dialogisk fænomen. Dens mulighedsbetingelse er, når vi indtræder i en kollaborativ undersøgelse og fortolkning af vores situation og handlemuligheder. Og det er åbenheden af denne samtale, der betinger f.eks. evnen til at finde mening i paradoksale og klemte situationer. Grundlaget for dette er anerkendelse – at vi anerkender hinanden som nogen, der legitimt kan fremsætte et argument, og som har en fordring på at blive taget alvorligt. Nogen gange gør vi hinanden til genstande – f.eks. når vi symptomlæser hinandens udsagn som ytringer, der afspejler forskellige roller, organisatoriske positioner, psykiske tilstande etc. Eller når vi hører argumenter som ”modstand”, der skal håndteres, gerne i en ”anerkendende” og systemisk veltrimmet stil. Hvis rationalitet er dialogisk, så undergraver en sådan genstandsgørende kommunikation grundlaget for rationalitet og dermed også for handling og subjektivitet. Fravær af anerkendelse er en form for åndelig død. Dialog er muliggjort af bestemte institutionelle betingelser. Bestemte aktørpositioner, rettigheder og samtaleformer skal være til rådighed. Dialog begynder ikke på ”bar mark”, men gennem vores deltagelse i en institutionaliseret praksis. Derfor taler Pippin (2008) om institutionel rationalitet, altså rationalitet som noget, der kommer til udtryk gennem institutionaliserede, anerkendende relationer.
Dette har en række konsekvenser for den videre kurs, undersøgelsen skal følge. Hovedpointerne indtil nu er: Afsættet er kompleksitet. Det vil sige, at der altid er en videre horisont af fortolkningsog handlemuligheder, end vi kan realisere. Det, der gør os til handlende aktører, er, at vi er engagerede i en kollaborativ udlægning af vores handlinger inden for denne horisont af muligheder. Horisonten er ikke abstrakt og ahistorisk givet, men kommer til syne i og med, at vi deltager i historisk og socialt givne praksisformer. At være rationel er at kunne begrunde sine handlinger op imod normer og temaer (præskriptive, kausale og narrative). Da der altid er flere udlægningsmuligheder, end der kan realiseres, er udlægninger potentielt konfliktladede og kan anfægtes. Der vil altid kunne være rivaliserende bud på, hvad ”helheden” er. Indholdsmæssigt kan det være forskellige rationaler og institutionelle regimer, der støder sammen. Relationelt kan det være forskellige positioner, som anfægter hinanden og deres fordringer på anerkendelse. Det er i dette samspil, at rationalitet kan vise sig som simpel, reflekteret og transformativ. Som en evne til at skabe begrundelser på baggrund af konflikter. Denne evne beror grundlæggende på vores åbenhed, som er en åbenhed både over for sagen og dennes kompleksitet og over for den institutionelle kontekst, som gør os til dem, vi er. 3.9. Autenticitet Rationalitet forudsætter altså en åbenhed for kompleksitet, som vi kan realisere i anerkendende relationer til hinanden. I beskrivelsen af de forskellige teoretiske strategier har den fremtrådt i forskellige kvaliteter – nemlig som: • En fortrolighed med en række givne mål, som vi fokuserer vores indsats på at nå (simple strategier).
• En bevidsthed om, at vi står over for forskellige kontekster, som vi må vælge imellem eller balancere (reflekterede strategier). • En åbenhed for sammenstødet mellem kontekster og dét, der opstår i sammenstødet, som konstitutive momenter i tilblivelse som aktører (transformative strategier). Dette angår grundlæggende vores måde at være til på. Står vi over for verden som et givet og selvbevidst subjekt, som har styr på sine mål? Er vi henvist til en reflekterende meta-position? Eller er vi deltagende i en konstant tilbliven, hvor verden og vi selv emergerer? Vi kan ikke her bare antage bestemte subjekter og objekter, men må anskue deres konstituering. Hegel (2005) beskriver bevægelsen mellem de tre forskellige attituder. Det, der foretager denne bevægelse, er ikke et givent subjekt, men ånd, og ”ånd” skal som sagt forstås som vores kollaborative og normative udlægning af handlinger, og det er i denne udlægningsproces, at vi danner og autoriserer positioner som handlende og reflekterende. Det, der gør os til åndelige og handlende væsener (fremfor blot naturbundne og reagerende), er, at vi afkræver hinanden begrundelser (Pippin 2008). Dette kan ske i en kontekst, hvor vi er i en umiddelbar fortrolighed med de gældende normer (sædelighed). Vi har en stærk fornemmelse af en fælles meningsfylde, men denne opnås ved at fortrænge kompleksitet. Meningsfylden slår revner, når kompleksiteten atter trænger sig på. Og dette fører til næste stadie, hvor vi, som individer, finder os stående over for normative kontekster, som vi skal bringe os i overensstemmelse med (dannelse). Her tilspidses konflikten mellem de individuelle og det universelt normative. Enhver, der påberåber sig det universelt normative, er under mistanke for ”i virkeligheden” at mele sin egen kage. Mistanken om hykleri er alle steder. Denne konflikt baner vej for en slags forsoning, hvor vi erkender, at det universelle nødvendigvis må være partikulært
(moralitet). Det er netop denne bevægelse, jeg har sat fokus på, når jeg har talt om, at styringen altid påberåber sig institutionelle helheder, men gør det fra lokale og partikulære positioner. Vores oplevelse af krydspres og dilemmaer svarer til det andet stadie i bevægelsen, hvor vi ser os stillet ”overfor” eller ”i klemme mellem” forskellige kontekster. Og her udgør de transformative strategier et tredje moment i bevægelsen, hvor vi overtager konteksterne, ikke som noget ydre, men som noget, som netop gør os til dem, vi er. Og i hvis bevægelse, vi selv bliver til som handlende og rationelle. Andetsteds taler Hegel om frihed som dér, hvor ånden er ”ved sig selv” (Hegel 2004). Her ligger samme bevægelse: Vi udtrykker os i ydre institutionelle strukturer, men genindtræder i en fortrolighed til dem – som netop vores institutionelle virkelighed. I den eksistensfilosofiske tradition er der talt om autenticitet som netop en særlig åbenhed for eksistensen som et socialt og historisk givent mulighedsrum. Ifølge Heidegger (1986) indebærer det at eksistere to former for åbenhed: Dels en intentionel og tematiserende åbenhed over for det værende (altså de genstande og redskaber, vi omgås). Dels en underforstået og ikke-tematiserende åbenhed over for væren (altså den begrebslighed, hvorunder vi udlægger det værende). Tilsammen danner dette eksistensen som rum af muligheder, som vi realiserer i vores omgang med verden og hinanden. I denne eksistens-formel ligger en tendens til forfald, nemlig at vi alene forstår vores eksistens ud fra det værende – at vi forstår os selv ud fra verden som en samling af ”ting” og ud fra, hvad andre gør, ud fra generaliserede forventninger. Vi ser os som en del af tingsverdenen eller et kollektivt ”man”, der ved, hvad man gør, og som rastløst foreskriver, hvad der er interessant og normativt gyldigt. Som eksisterende har vi imidlertid mulighed for at bryde med denne uautentiske (uegentlige, som Heidegger kalder den) værensforståelse. I angsten for døden har vi muligheden for at forholde os til vores endelighed og dermed til vores eksistens som helhed. Bredere kunne vi sige, at i
alle grænsesituationer, hvor vores meningshorisont udfordres og bryder sammen, er der en mulighed for at genetablere vores værensforståelse mere åbent og autentisk. Autenticitet (egentlighed) er for Heidegger, når vi beslutsomt overtager vores historisk og socialt givne rum af muligheder som netop vores muligheder. Både Hegel og Heidegger er altså optagede af åbenheden for vores egen kontekstualitet. Men der er den store forskel, at hos Hegel knytter denne åbenhed sig til den kollektive og institutionelle proces (ånden=vor kollaborative udlægning af handlinger), og hos Heidegger knytter den sig til den enkelte eksistens, som ganske vist er historisk og socialt bestemt. Hos Heidegger banes vejen for autenticitet gennem den enkeltes erfaring af sin egen endelighed (væren-til-døden). Hos Hegel bliver frihed mulig gennem anerkendelseskampe. Her spiller døden også en rolle – men som den åndelige død, der indtræder i fraværet af anerkendelse, når vi udlægger hinanden som objekter og redskaber. Autenticitet kan altså både ses som en egenskab ved den enkeltes eksistentielle selvforhold og som et træk ved en social og dialogisk praksis. Disse to synsvinkler kan illustreres ved at sammenligne, hvordan Giddens (1991) og Taylor (2002) beskriver jagten på autenticitet som træk ved det moderne samfund. Hos Giddens (1991) er autenticitet den moralske, røde tråd i det enkelte menneskes forsøg på ”at være oprigtig over for sig selv” (Giddens 1991: 97-98). Udviklingshistorien har de før-nævnte tre momenter: I det før-moderne samfund var den normative horisont bestemt af traditioner og fremstod som mere givne og selvfølgelige rammer for individets tilværelsesudlægning. Med modernitet nedbrydes traditionen og erstattes af abstrakte systemer – forstået som systemer af symboler og ekspertviden, der ikke knytter sig til et lokalt afgrænset samfund, men bruges over store afstande og på tværs af specifikke kontekster. Usikkerhed
og tvivl er medfølgende præmisser i al denne kommunikation. Intet er givet – alt kunne være anderledes. Der kan anføres viden og argumenter for både det ene og det andet, og måske vil morgendagen ændre hele grundlaget for diskussionen. Det er i denne sammenhæng, at det moderne individ påbegynder en rastløs jagt på at skabe sammenhæng og et personligt ståsted – gerne med brug af ekspertviden fra selvhjælpsbøger og terapeutiske kurser. At skabe sig selv bliver et projekt. Fravær af autenticitet kan opleves som f.eks. uvirkelighed, at være afsondret fra kroppen, maskin-agtighed eller grundlæggende mangel på tiltro til verden. Vi kan opleve at have et ”u-inkarneret” eller ”falskt” selv (Giddens 1991: 75-77). Balancerende på kanten af disse oplevelser udfører vi sammen med andre et uophørligt arbejde med ”at holde os i gang” – ved at følge sociale rutiner. Og gerne med den fornemmelse af ægthed, der følger med en sammenhængende og berettiget selvfortælling. Denne selvkonstruktionsproces er, ifølge Giddens, selv-referentiel. Den refererer ikke til universelle, moralske idealer eller andre mennesker, med mindre disse indgår i sfæren for intime forhold. Det eneste væsentlige er den indre sammenhæng og integritet i ens livsbane. De centrale referencepunkter fastlægges ”indefra” (Giddens 1991: 98-99). Oversat til en styringsmæssig sammenhæng indebærer modernitet en øget formålsorientering. Vi udlægger og begrunder handlinger ved at opstille mål og vurdere forskellige handlingers effektivitet som midler til at opnå målene. Sagen er bare, at mål kan komme fra mange steder og begrundes ud fra forskellige normative kontekster, og på samme måde kan der eksistere allehånde kausale relationer mellem alternative mål og viften af mulige handlinger. Intet er selvfølgeligt, og når fokus én gang er sat, kunne det altid have været anderledes, og det kan ændres, hvis vi beslutter os for det. Den således ”frisatte” offentlige leder sendes ud i at skulle spinde en moralsk tråd i sin særlige måde at håndtere
denne kompleksitet på. De teoretiske strategier, som er diskuteret i det forudgående, er alle bud på, hvordan dette refleksive arbejde gribes an. Resultatet behøver langt fra at blive autenticitet i Heideggers forstand. Scenariet kan eksempelvis tegne sig således: Som ledere følger vi ivrigt med i styringsdebatten – i tidsskrifter, på kurser og på konferencer. Forskellige paradigmer, koncepter og redskaber lægges frem. Vi reflekterer over disse og er hele tiden på jagt efter interessante udviklinger: Nu er der en voldsom kritik af New Public Management; måske er tiden inde til en mere tillidsbaseret tilgang? Derfor fokus på samskabelse og partnerskaber mellem offentlige og frivillige organisationer. Og vi kan komme i kontakt med nye energier ved at dekonstruere os som subjekter og eksperimentere med selvets æstetik. Hvordan mon det føles at tale med en obersts stemme? Debatten er rastløst undersøgende, og det samme er vores iscenesættelse. Vi forsøger at skabe balance og sammenhæng i de mange bud. Skabe vores eget ”miks”, velvidende, at vi kun kan begrunde dette gennem et kontingent og ”ensomt” valg. Det hele kan være anderledes, og tilbage står blot, at vi er nødt til at vælge. Hele dette scenarie ligner til forveksling Heideggers beskrivelse af man’ets konstant interesse for ”det interessante”, for typologier og selvabstraktion (Heidegger 1986). En reaktion mod denne subjektivisme og pluralisme kan være at påpege, at det hele ikke er et spørgsmål om bare at vælge. Der er normer, vi til syvende og sidst er forpligtet overfor. Den moderne autenticitetskultur er ofte blevet kritiseret for at være overfladisk, relativistisk og narcissistisk. I styringsdebatten genkender vi neo-weberianernes anråbelse af oprindelige, offentlige værdier og offentlig etos som en kerne. Hvor den ene strøm løber ind i en endeløs subjektiv kontingenserfaring, så fører den modgående strøm til indordning i en postuleret, given, normativ ramme.
kun eksistere som partikulær. Det er dette paradoks, som er grundlaget for vores oplevelse af krydspres og dilemmaer. Fokus er altså nu på, hvordan vi forholder os til de forskellige institutionelle kontekster og deres modstridende begreber og normsæt. Her kan vi pendle mellem forskellige indstillinger: Vi kan leve i en umiddelbar fortrolighed med konteksterne, uden at være bevidste om deres iboende modsigelser. Men når vi støder på krydspres og dilemmaer, tvinges vi pludselig til at distancere os og se krydspressene som udtryk for modsatrettede vilkår. Vi står nu over for konteksten, og i dette ligger den konstante mulighed for mistro – f.eks. om, at nogen taler ud fra hensynet til kvalitet og faglighed, men handler ud fra hensynet til økonomi. Eller at nogen appellerer til autonomi, men mener kontrol. Dobbeltbundethed og hykleri er temaer, der gennemtrænger denne form for relation til den institutionelle kontekst. Endelig er der muligheden for, at vi igennem disse konflikter genetablerer en fortrolighed med de modstridende kontekster – ved at erkende, at de ikke blot er ydre vilkår, men at de derimod er principper i måden, hvorpå vi overhovedet konstituerer os som aktører. Hegels løsning er ikke at forsøge at ophæve paradokserne, men snarere at gå ind i en forståelse af det modsætningsfulde handlerum, som de skaber. Vi tager dem på os som netop vores handlerum – i en dyb forståelse af, at almene normer kun kan eksistere og få gyldighed gennem vores konkrete overvejelser og afvejninger. Senere i indledningen til Retsfilosofien karakteriserer Hegel denne indstilling som frihed (Hegel 2004, § 23). Frihed er ikke at gøre, hvad man vil, eller at være fri for bindinger. I friheden er viljen ved sig selv. Hermed mener Hegel, at viljen på den ene side udtrykker sig i det ydre – i form af handlinger, produkter
og strukturer. På den anden side må viljen genkende sig selv i disse ydre udtryk – se dem som netop sine handlinger, produkter og strukturer. Denne frihed kan ikke opnås i et enligt individs monolog. Vores handlinger får, som nævnt, først deres mening og betydning, når de tolkes socialt. Det sker, når vi udfordrer hinanden, kæmper om anerkendelse og derigennem forpligter os selv og hinanden i forhold til en horisont af normer. Hvor vidt vi opnår frihed, afhænger altså af, hvordan vi fortolker og begrunder vores handlinger over for hinanden. Det afgørende er, at vi kan skabe og genskabe en kontekst af normer, som vi kan genkende som netop vores handlerum, og vi kan genkende handlingerne som netop vores handlinger – uden hvilke vi ikke var dem, vi var. Frihed er så at sige en kvalitet i måden, vi er sammen på (Pippin 2008). 8.3. Anerkendelsens institutionelle former Nu er det næste spørgsmål: Hvad er betingelserne for, at vi kan indtræde i sådanne relationer til hinanden? Hvad skal der til for at realisere en sådan frihed? En måde at svare på ville være at beskrive en række af sociale og institutionelle betingelser, som er nødvendige for, at individer kan udvikle sig som frie og selvstændige i deres indbyrdes samspil. Det er denne vej, som Honneth (2006) følger. Hans pointe er basalt set, at der er tre former for anerkendelse for en fri og sund udvikling af individer og deres sociale liv. Disse kan henregnes til forskellige normative sfærer: • I familien skal barnet føle sig genkendt og anerkendt som bærer af behov og affekter. Kun gennem et vellykket samspil med moren lærer barnet balancen mellem at være symbiotisk knyttet til et andet menneske og samtidig være uafhængig og anerkende andre som uafhængige.
Dette danner grundlag for, at barnet senere kan danne modne relationer til andre. Denne anerkendelse opnår vi dog kun i kraft af vores specifikke relationer til forældrene og familien (Holm 2010 bruger dette som afsæt for at tale om anerkendelse i ledelse). • I retten anerkendes vi derimod som almene individer. Her er vi medlemmer af et samfund og omfattet af de samme rettigheder og pligter som alle andre medlemmer. Historisk er denne retlige anerkendelse blevet udvidet både i bredden (omfatter flere befolkningsgrupper) og i dybden (omfatter flere sociale livsområder). Her er det imidlertid vores medlemskab af samfundet og ikke vores individuelle særpræg, der bliver anerkendt. • Endelig har vi også brug for værdifællesskaber, hvor vi ikke bare anerkendes, fordi vi tilhører en bestemt gruppe, men fordi vi bidrager med særlige egenskaber. Det kræver en fælles horisont af værdier, hvorudfra vi kan værdsætte sådanne egenskaber. De tre former for anerkendelse er afhængige af hinanden. Kun gennem en nogenlunde vellykket opvækst kan vi lære at danne modne relationer til hinanden (Holm 2010). Og det er igen forudsætningen for, at vi kan omgås som tilregnelige medlemmer af samfundet. På den anden side har hver af de tre normative sfærer sin egen logik. Samspillet mellem mor og spædbarn kan f.eks. ikke overføres til retten. Honneth beskriver den sociale og kulturelle udvikling i samfundet som en spiral af anerkendelseskampe, som foreløbig har ført til mere omfattende og krævende former for anerkendelse. Honneth opstiller her idealer for, hvilke betingelser der skal til for, at mennesker og fællesskaber udvikler sig sundt. Han begrunder disse idealer med dels gennemgange af psykologiske og sociologiske teorier, dels en historisk analyse
af, hvordan samfundet har udviklet mere og mere omfattende anerkendelsesformer som løsninger på sociale konflikter. Men Honneths anerkendelsesidealer kan ikke umiddelbart tjene denne analyse. Her er ærindet ikke at opstille ideelle betingelser for individer og fællesskabers sunde udvikling. Udgangspunktet er snarere spørgsmålet om, hvad der overhovedet konstituerer os som handlende og fortolkende subjekter. Og svaret er til dels, at vi bliver os selv gennem vores deltagelse i historisk og socialt givne institutionelle praksisser. Vi har set, at denne deltagelse sker i et spændingsfelt mellem stridende kontekster. Det er i dette spændingsfelt, at individ og institution gensidigt og vedvarende skaber og genskaber hinanden. Omvendt kommer Honneths analyse til, i en vis forstand, at adskille individ og institution: På den ene side er der individer med givne behov for en sund udvikling. På den anden side er der institutioner, som i større eller mindre grad tilfredsstiller disse behov. En sådan adskillelse vil ikke være konsistent med denne analyses præmisser. Her må vi forfølge de åbninger og udviklingsmuligheder, der ligger i deltagelsen i en altid allerede given institutionel praksis. Det er ikke det samme som at acceptere den givne praksis. Som nævnt bærer disse praksisser på dybe indre modsigelser, som er kim til forandringer. Men vi kan ikke forfølge eller vejlede denne forandring ved at postulere bestemte generelle og idealiserede anerkendelseskrav. Vi må søge potentialet for anerkendelse og rationalitet inde fra den styringspraksis, som vi medvirker i. Muligheden for en mere fri og autentisk styringspraksis ligger altså i åbenheden i og kvaliteten af vores deltagelse. Vi kan ikke godtgøre frihedens og autenticitetens mulighed ved at foreskrive givne normative krav, som omverdenen må leve op til, for at vi kan udvikle os frit. Vi må snarere finde muligheden i den
måde, hvorpå vi sammen deltager i en fælles praksis – i den åbenhed, opmærksomhed og bevidsthed, vi realiserer, når vi er sammen. 8.4. Fra reflekteret til transformativ rationalitet Reflekteret rationalitet vil sige at forholde sig til de institutionelle kontekster for at være rationel. Og det indbefatter en grundlæggende fortrolighed med og ejerskab til disse kontekster (se nedenstående tabel). Indhold Relation Transformativ rationalitet Reflekteret rationalitet At kunne begrunde en forhandlet regulering mellem forskellige rationaler og institutionelle kontekster. Fælles ejerskab til konteksterne. Simpel rationalitet At kunne begrunde sine handlinger – f.eks. som midler til et bestemt mål. At anerkende hinanden som deltagere i en argumentation. Tabel 3: Simpel og reflekteret rationalitet I narrativet Furesø 2011 vil en reflekteret rationalitet være ensbetydende med, at der kunne være forskellige kontekster, som satte forskellige og nogle gange modstridende krav til vores handlinger. Det kunne f.eks. handle om at afveje hensynet til overholdelse af budgetterne for sociale foranstaltninger til udsatte
børn og unge i forhold til hensynet til børnenes retssikkerhed. Det kunne også handle om at kunne overveje, hvordan overholdelse af budgetterne på ét forvaltningsområde kunne skabe pres på budgetterne på andre områder, f.eks. når man ved at anbringe færre børn skaber pres på skoler og fritidsklubber. Indhold Relation Transformativ rationalitet Reflekteret rationalitet F.eks.: At afveje hensyn til budgetoverholdelse i forhold til hensynet til retssikkerhed. At tage et tværgående ansvar for forskellige hensyn og på tværs af organisatoriske skel. Simpel rationalitet F.eks.: At begrunde handlinger med henvisning til lovgivning, vedtagne politikker, effektiviseringsmål og budgetter. At fastholde hinanden i ansvaret for at leve op til de vedtagne regler, mål og budgetter. Tabel 4: Simpel og reflekteret rationalitet, Furesø 2011 Under overskriften simpel rationalitet udviklede vi en forståelse af rationalitet som det, at vi slet og ret handler i overensstemmelse med bestemte formål. Hurtigt kom det imidlertid til at stå klart, at formål og formålsorienterede
begrundelser af handlinger involverer institutionelle kontekster, som definerer en horisont for, hvilke formål der er meningsfulde og relevante, og hvad vi overhovedet kan inddrage i virkningsfulde begrundelser. I forsøget på at etablere en reflekteret rationalitet, som er sig disse kontekster bevidst, stødte vi på det problem, at konteksterne ikke alene er modstridende, men også uden en fælles målestok, i forhold til hvilken stridighederne kunne afgøres og balanceres. Der er tilsyneladende ikke en metode for, hvordan vi forholder os rationelt til konflikten mellem forskellige slags rationalitet. Opgaven er nu at finde ud af, hvordan vi som deltagere i en sådan modsætningsfuld institutionel praksis kan forholde os åbent til mangfoldigheden af kontekster, og hvordan dette kan være afsættet for frihed og autenticitet. Udgangspunktet for denne analyse er vores oplevelse af krydspres og dilemmaer som aktører i den offentlige styring. Grundlaget for krydspres og dilemmaer er tilstedeværelsen af forskellige institutionelle kontekster, som frembyder divergerende normer for, hvordan vi skal handle (f.eks. krav til økonomi versus krav til faglig kvalitet). Disse kontekster og krav er der ikke bare. De aktualiserer sig, i og med at vi italesætter dem på bestemte måder som bindende præmisser for vores indbyrdes kommunikation. Dilemma-spillet udgør en sådan måde. Hvis vi går ud fra en simpel rationalitetsforståelse (rationalitet som målrettethed), må vi opleve krydspres og dilemmaer som rationalitetssammenbrud. Hvis rationalitet er at handle ud fra et konsistent sæt af præferencer, så brydes disse betingelser, når vi står med modstridende og ligestillede præferencer. Her er valget basalt enten at etablere et hierarki mellem disse præferencer, eller også at være handlingslammet. Forsøget på at etablere et hierarki kendetegner de strategier, som kan kaldes fundamentalistiske (Majgaard 2008). Princippet i
dem er, at vi ignorerer eller ophæver dilemmaet for at kunne rendyrke en bestemt præference. Det kan være, at slagordet er “faglighed frem for alt” eller “budgettet skal holdes for enhver pris”. Fundamentalisme er en strategi, som strutter af handlekraft og klarhed, og den kan være velegnet til at skabe entusiasme og korpsånd inden for snævrere fællesskaber. Prisen er en vis blindhed over for andre typer af rationaler. Når fundamentalismen møder argumenter, der er den fremmed, opfatter den dem typisk som udtryk for “modstand”, “særinteresser”, “organisatorisk træghed”, “uansvarlighed”, “topstyring” etc. Problemet er altså, at vi her ikke kan udvikle anerkendende relationer til hinanden, hvor vi ser hinanden som nogle, der legitimt kan fremføre argumenter, som der bør lyttes til. Derfor vil denne tilgang undergrave sig selv – eller undergrave grundlaget for rationalitet. Styringen bliver énsidig og gør organisationens aktører til genstande, som må manipuleres og disciplineres efter et bestemt skema. Vi oplever rationalitetens janus-ansigt: Styringen iscenesætter sig som konsistent og handlekraftig (og derfor rationel). På den anden side bliver den i praksis et vrangbillede på rationalitet. Når vi i vores rationalitet bliver reflekterede og bevidste om de forskellige kontekster for rationalitet, åbner der sig et nyt repertoire af handlemuligheder. Vi kan for det første erkende de forskellige tilgange til at begrunde handlinger som udtryk for forskellige former for rationalitet: Der er et økonomisk argument, der er et fagligt argument etc. Vi kan for det andet forsøge at relativere deres gyldighed og relevans: I nogle situationer har økonomi forrang, i andre er det fagligheden. Endelig kan vi for det tredje opstille principper for anerkendelse, som skaber et gunstigt klima for, at forskellighederne kan komme til udtryk (som Honneth gør det): Alle skal kunne værdsættes for deres særegne bidrag. Problemet er bare: Det fjerner ikke dilemmaet. Selv om vi kan konstatere de forskellige rationaler, bliver de ikke forenelige eller kan afvejes efter en fæl-
les skala. Det, at vi kan konstatere rationalerne, betyder, at konflikten ikke bliver blind på samme måde, som hvis vi begrænsede os til en simpel rationalitetsopfattelse. Vi kan regulere konflikten og opstille normer for belevenhed i samtalerne om den. Konflikten består. Det helt centrale bliver her selve indholdet og kvaliteten i vores måde at forholde os til disse kontekster på. Enten kan vi leve i dem i umiddelbar fortrolighed. Eller også kan vi stille os reflekterende og problematiserende over for dem – afdække konflikter, søge balancer etc. Endelig kan vi også herigennem genetablere en ny fortrolighed med de modstridende kontekster – ved netop at erkende dem, ikke som ydre vilkår, men som noget, der gør os til de aktører, vi er. Ledetråden for den videre analyse bliver altså at undersøge muligheden for at gøre de modstridende kontekster til vores egne – på en åben, oprigtig og skabende måde. Netop dét er indbegrebet af autenticitet. Det handler ikke om at stille os uden for og opsætte idealiserede krav, som institutionerne skal leve op til. Derimod kan vi udvikle vores deltagelse – og herigennem transformere de institutionelle kontekster.
Kapitel 9: Transformativ rationalitet 9.1. Åbenhed for det nye, der opstår i sammenstødet mellem kontekster Vores evne til at være rationelle er direkte afhængig af vores evne til at rumme forskelle og modsætninger og at kunne lade noget nyt opstå i netop spændingsfeltet mellem de modstridende rationaler. Griffin (2002) taler netop om etik i ledelse som noget, der opstår i sammenstødet mellem vores forskellige perspektiver. Noget, der ikke blot kan kodificeres og idealiseres, men noget, der er uafhjælpeligt konkret og situationsbestemt. Det er netop denne åbenhed, som er grundlaget for at realisere frihed og autenticitet i vores praksis. Den rationalitet, som muliggøres i denne åbenhed, kalder jeg transformativ rationalitet, netop fordi vi transformerer vores praksis gennem dette sammenstød af perspektiver. Hegels analyse giver os tre meget vigtige præmisser for at beskrive denne åbenhed: For det første enheden af aktør og omverden (subjekt og objekt): Aktør og omverden skaber og genskaber hinanden konstant i deres indbyrdes samspil. Verden er ikke blot en horisont af færdige og selvberoende genstande, som vi står “overfor” som iagttagende og reflekterende subjekter. Verden er snarere en totalitet af relaterethed, hvor vi selv er deltagende, og hvor vi bliver til dem, vi er, gennem netop vores deltagelse. For denne analyse betyder dette, at krydspres og dilemmaer ikke blot er ydre vilkår, men mønstre i den måde, vi opretholder os selv som deltagere i en institutionel praksis på. Når vi udvikler vores deltagelse, så bliver både vi selv og omverdenen til en anden.
spørgsmål udvikles sprog, forståelse og samtaler, som i højere grad reflekterer over konteksterne, hvori et givet problem eller en given konflikt optræder. Refleksion af højere orden kan således bane vejen for en transformativ rationalitet – netop ved, at sammenstødet mellem kontekster og normsæt på niveau 3 og 4 bliver udløsende for en skabende udvikling af nye former for samspil, liv og kultur. Dog finder jeg, at Batesons læringshierarki er behæftet med flere svagheder. Dem vil jeg uddybe i det følgende. Batesons begreb om kontekster forbliver meget formelt. Han forestiller sig et hierarki af kontekster, som ordner sig ind i hinanden. Det formelle konstruktionsprincip: På niveauet Læring 0 sker ingen ændring af respons. På Læring 1 sker der ændringer af ændringer. På Læring 2 sker der ændringer af ændringer af ændringer – og så fremdeles. Konteksterne udbygges som parenteser, der sættes uden på hinanden – lag på lag. I vores refleksion træder vi trin opad i dette hierarki af kontekster. Når vi er på Læring 2, forholder vi os til det, der sker på Læring 1. Og på Læring 3 forholder vi os til det, der sker på Læring 2. På sin vis bliver kontekst nærmest en spatiel metafor: Læring sker i en kontekst, og vi kan træde ud af denne kontekst og betragte den udefra, men altid på baggrund af en ny kontekst af højere orden. I princippet kan denne stigning i refleksionsniveauet udbygges i en uendelig regres, om end Bateson selv bemærker, at vi rammes af eksistentiel svimmelhed allerede på niveau 2 og 3, og at niveau 4 overskrider rammerne for individuel læring. I den forstand kom-
mer Bateson til at operere med nogle lidt mystiske helheder af højere orden (Stacey 2007). Den meget formelle måde at konstituere hierarkiet af kontekster på, betyder, at Bateson ikke i denne teori forholder sig til de konkrete historiske og sociale kvaliteter af kontekster (G. Majgaard 2011). Spørgsmålet er, om vores åbenhed og forståelse af de historiske, sociale og institutionelle sammenhænge, vi handler i, ordner sig i et sådant formelt hierarki af kontekster. Består fremskridtet i vores læring i, at vi træder op ad en refleksionsstige – trin for trin – og forholder os eksplicit til konteksterne for den læring, der foregik på det forrige trin? I vores daglige omgang er refleksivitet i høj grad implicit. Vi forholder os til et emne, eksplicit og fokuseret, men samtidig står vi i et åbent og forstående forhold til den kontekst af begreber og normer, hvorunder vi udlægger emnet. Vores omgang med hinanden og verden indebærer altså altid denne dobbelte åbenhed: en tematiserende åbenhed over for et emne og en ikke-tematiserende åbenhed over for den kontekst, hvori vi forholder os til emnet. Når vi siger “... i en kontekst”, kommer vi uheldigvis til at antyde en spatiel metafor, hvor konteksten er en art ramme eller et rum, hvori vi befinder os. Præpositionen “i” bør snarere antyde en implicit åbenhed for og en fortrolighed med konteksten. Konteksten er her ikke bare given, men skabes og opretholdes i og med, at vi netop aktualiserer dens begreber og normer i forståelsen af vores handlinger. Det er i den forstand, at Mead beskriver, hvordan sindet, selvet og samfundet konstruerer sig simultant gennem menneskers konkrete samspil. I denne proces kan vi godt, som Bateson skitserer, træde baglæns og tematisere konteksten for vores samspil, altid ud fra en nu underforstået kontekst, som for-
skyder sig baglæns som vores nødvendige blinde punkt. Og vi kan træde endnu et skridt baglæns og tematisere konteksten for vores refleksion osv. Hermed foretager vi vel at mærke en abstrakt rekonstruktion af vores kontekstualitet. Batesons systematik har en stor anvendelighed, når det kommer til at nuancere konflikter og kultivere konfliktløsning. I stedet for at tørne sammen i en konkret sag, kan vi vende blikket undersøgende mod konteksten for sammenstødet. Vi kan reflektere over de forskellige udlægningsmuligheder, perspektiver og handleveje. Til gengæld kan det blive tvivlsomt, om vi kommer tilbage til sagen. Bevæbnet med manualer i systematisk ledelse har vi lært at orkestrere et batteri af refleksionsskabende spørgsmål, som ganske rigtigt nuancerer konflikter og skaber belevenhed i samtaler. Men refleksion løser i sig selv langt fra de problemer og dilemmaer, vi i første omgang stødte på. Andersen (2008) indvender endda, at refleksion ikke løser, men uddyber, paradokser. 9.3. Scharmer: Transcenderende åbenhed Scharmer (2009) viser en anden vej, hvor vi, i stedet for at træde opad i et refleksionshierarki, udvikler en radikal åbenhed for sagen selv. Det handler ikke blot om, at vi i vores bevidsthed og kommunikation tematiserer verden i en bestemt sammenhæng. Det handler mere grundlæggende om at bevæge “kilden til vores bevidsthed” væk fra et felt præget af fordomme og stivnede begrebsdannelser til en åbenhed (s. 122). Scharmer (2009) tager et afsæt, der er beslægtet med Batesons. Under overskriften “firefoldig læring og forandring” indfører han et skel mellem fire niveauer af læring. På det første niveau svarer vi på problemer ud fra eksisterende vaner og rutiner (minder om læring 0-1). På det andet niveau forsøger vi
at ændre processen og strukturen i vores problemløsning (minder om læring 12). Og på det tredje niveau prøver vi at skabe en ny ramme for problemløsning ved at ændre de underliggende tankebaner (læring 2-3). Selv på det tredje niveau af læring er vi stadig begrænset af, at vi forsøger at lære ved at reflektere over erfaringer og dermed vores fortid. Mange af de problemer, vi står overfor, lader sig imidlertid ikke løse ud fra fortidens tankemønstre, som netop har været med til at skabe problemerne. Vi har, ifølge Scharmer, brug for at kunne overskride den erfaringsbaserede refleksion. Scharmer sætter sig følgelig for at finde en måde, hvorpå vi kan lære ud fra fremtiden, mens den er ved at opstå. Dette er forbundet med skift i vores måde at være på i verden. På et lavt bevidsthedsniveau ser vi os selv som subjekter, som færdes i en verden af ting. Verden er slet og ret en abstrakt horisont for alle de ting, der omgiver os. Vi håndterer dem, forbruger dem, manipulerer dem. Alt sammen i konkrete sammenhænge, hvad enten vi producerer til dagen og vejen eller udfører videnskabelig forskning. Så snart vi åbner os for et højere bevidsthedsniveau, af-tingsliggøres verden. Den bliver snarere en proces, der består i at blive værende – verden emergerer, og vi er ét med dette kredsløb af skabelse og genskabelse. Her opstår det dybe spørgsmål om, hvad der er kilden til dette kredsløb. Scharmer (2000) sammenholder dette med tre forskellige typer af viden: Eksplicit viden, hvor viden blot er en ting ved siden af andre, altså stykker af data og information, som kan lagres og bearbejdes i f.eks. arkivog datasystemer. Heroverfor stiller han to typer af tavs viden. Den første er kropsliggjort tavs viden, det vil sige den viden, som eksisterer implicit som kropsliggjort gennem vores handlinger. Det kan f.eks. være bagerens fornemmelse for dej og en god krumme. Endelig er der den endnu ikke kropsliggjorte tavse viden, altså nye indsigter, der emergerer. Den består i vores fornemmelse af kilden til ny vi-
den – og kilden til nye idéer til den kollektive oprettelse af nye sociale strukturer og processer. Som på Batesons niveau 4 har vi overskredet grænserne for individuel bevidsthed og læring og må i stedet åbne forståelsen for, hvad der sker i det net af interaktioner, hvori også vi selv bliver til. Her kan idéen om en kollektiv subjektivitet opstå, som lever igennem os – eller rettere: Vi lever en del af dens liv. Scharmer (2009) beskriver en vej, hvor vi kan udvikle os fra en dagligdags, fordomsfuld bevidsthed til en radikal åbenhed, men han viser, hvordan vi ud fra denne åbenhed finder nye løsninger, som konkretiseres i vores daglige liv. Jeg skal her kort skitsere trinene i denne U-formede model og illustrere deres betydning i forhold til vores tilgang til den offentlige styrings dilemmaer. De første trin (den nedadgående streg i U’et) angår vejen fra dagligdags bevidsthed til en radikal åbenhed: Downloading: Bevidstheden er bundet af vanemæssige mønstre. Vi reagerer på nye fænomener ved at downloade gamle opfattelser og adfærdsmønstre. Når vi møder et styringsmæssigt dilemma, holder vi én af vores standardtaler eller iværksætter vores velkendte arsenal af tiltag. Fundamentalisme, iscenesat handlekraft eller offerbevidsthed er typiske fænomener på dette trin. Seen: Pludselig kan der opstå forstyrrelser i downloading, der muliggør overraskende spørgsmål og undren. Det kan opstå i kølvandet på kriser eller chok, der sætter de gængse sandheder ud af spillet for et øjeblik. Når vi oplever organisationen som umedgørlig, inkompetent og reaktionær, hvad fortæller det da om vores egen styringsopfattelse? Når implementeringen af ændringer ikke lever op til, hvordan vi “egentlig havde tænkt dem”, kan problemet så ikke ligge i
vores adskillelse af at tænke (designe) og at handle (implementere)? Hvis vi altid synes, at pengene er for få, hvad udmåler vi så denne knaphed i forhold til? Spørgsmålene kan opstå spontant i situationer, hvor vi er udfordrede. Men vi kan, ifølge Scharmer, opøve vores evne til at blive forstyrret. Vi kan vænne os til at registrere alt det, der forstyrrer, som værdifulde anledninger til at standse downloading – notere spørgsmål, vi har svært ved at svare på, oplevelsen af barrierer og modstand etc. Hver af disse “belastende momenter” kan være kærkomne budbringere. Således kan ikke mindst krydspres og paradokser være anledning til at stille spørgsmål og stille sig undrende over for paradoksernes tilgrundliggende antagelser. Sansning: I downloadingen var vi bundet af vores egne mentale modeller. I seen fik vi chancen for at udfordre disse modeller. I sansning bliver vi i stand til at frigøre os fra en indsnævret subjektposition og dermed til at forstå ud fra en bredere kontekst. Før kunne vi se os selv som et subjekt, der står over for et “system”, som gør ondt imod os. Nu lærer vi, at vi selv er med til at opretholde interaktionsog tankemønstre, som skaber og vedligeholder disse systemer. I stedet for at forarges over, hvad “systemet gør mod os”, forbløffes vi over, hvad vi gør mod os selv. Vi kommer altså til at se os selv og mønstrene i vores interaktion som emergerende. Det svarer til, at vores opfattelse af verden og os selv af-tingsliggøres. I denne analyse handler det om at opleve, at krydspres går fra at være et ydre vilkår til, at det er et mønster i vores interaktion (f.eks. et dilemma-spil), og at fikseret kompleksitet bliver flydende. Skellet mellem det iagttagne og iagttageren opløses, og vi bliver ét med det problem, vi undersøger. Presencing: I presencing bliver vi i stand til at opfatte ud fra de fremtidige muligheder, der ligger i nuet. Ordet “presencing” er selv en konstruktion, der
sammenbringer “sensing” (sansning) og “presence” (nærvær). Ethvert nærvær er i spænd mellem to poler: På den ene side fortidens nærvær – i form af det allerede eksisterende, og på den anden side fremtidens nærvær i form af de muligheder, som øjeblikket peger hen imod. Midten mellem disse poler er, ifølge Scharmer, vores autentiske Jeg. I presencing udgår vores opmærksomhed ikke fra os selv, men fra de muligheder, der strømmer imod os. Vi er forud for os selv. Vi er en del af noget større. Scharmer opstiller en række principper, som kendetegner denne radikalt åbne tilstand: Vi må give slip på fordomme og overgive os uforbeholdent til dette nærvær. Vi må forskyde vores perspektiv fra os selv til at bevæge os mod os selv ud fra fremtiden. Herfra vil et mere autentisk nærvær og et mere autentisk Jeg opstå, hvor vi føler os stærkere og mere forbundne. Som eksempler nævner Scharmer blandt andet ledere, som står i trængte situationer og kan vælge at følge den lagte plan, men pludselig tvivler de og erkender deres usikkerhed og overgiver sig til en oprigtighed og et nærvær, der forholder sig åbent til de muligheder, der ligger i situationen. Chefen går på podiet med lederholdet sjoskende efter sig, og den forberedte powerpoint-præsentation ligger klar. Han kigger ind i flere hundrede tavse, fjendtlige ansigter. Det er, som om benene vakler under ham. Han går i opløsning. Han vælger oprigtigheden – og oplever pludselig at tale ud fra et sted, hvorfra en ny styrke og sikkerhed kommer. Responsen bliver en helt anden – nye samtaler udvikler sig og skaber plads for nye handlemuligheder. Presencing kan her ses som en måde at stille sig radikalt åbent i de krydspres og dilemmaer, vi som ledere står i. Det vil svare til at træde ud af dilemma-spillet og søge en uforbeholden oprigtighed. Den indebærer en kolossal sårbarhed. For mange vil en uforbeholden åbenhed være forbundet med et tab af autoritet og kontrol: “Vil jeg virke inkompetent?”, “Vil det skabe uro og utryghed?”, “Forventer de andre ikke, at jeg har svarene?”. Disse muligheder er givetvis
helt reelle. I Scharmers eksempler sker der imidlertid noget andet: Overgivelsen skaber plads for et nyt kollektivt nærvær, som er ekstremt skabende. Resten af Scharmers model beskriver, hvordan vi fastholder forbindelsen til den radikale åbenhed samtidig med, at vi udvikler nye forståelser af og løsninger på de konkrete problemer, vi tog afsæt i (den opadgående streg i U’et): Udkrystallisering: Første trin er at klarlægge visionen og intentionen ud fra vores optimale, fremtidige mulighed. Til forskel fra “almindelige” visionsprocesser sker udkrystallisering fra et dybere sted for viden og erkendelse. Det er ikke os, der på en visionsworkshop forsøger at tænke, fantasere eller ville os til en vision. Visionen kommer os i møde. Lad os antage, at vi gennem de forudgående trin er nået til en erkendelse af, at vi er nødt til at gentænke styringen af folkeskolen, og at vi sammen har nået en oprigtig åbenhed om de muligheder, der er for at udvikle en ny tænkning. I dette tilfælde vil udkrystallisering indebære, at vi ser en vision for, hvad vi vil med folkeskolen. Vi er på dette stadie ikke længere bundne af de tidligere positionskrige og tovtrækkerier – om f.eks. test, elevplaner, benchmarking. Vi har indset, at vi må slippe disse diskussioner for at komme videre. Og vi har forbundet os med en åbenhed for, hvad der er det allermest vitale og vigtige. Den vision, der dukker op i dette felt, vil være autentisk og dybt mobiliserende for os. Prototyper: Næste skridt er at udvikle levende eksempler på visionen. Scharmer taler om, at vi skal udvikle strategiske mikrokosmer, der kan være “landingsbaner for fremtidige muligheder”. Disse kan have form af beskyttede udviklingsmiljøer, hvor der er plads til at eksperimentere og begå fejl. I den danske styringsdebat har vi netop drøftet behovet for laboratorier, forstået som steder, hvor vi kan udvikle prototyper i et samspil mellem forskellige aktører –
politikere, brugere, fagfolk og administratorer. I det ovenstående eksempel kan den nye vision for folkeskolen konkretiseres i en række eksperimenter – f.eks. om skoledagens indhold og tilrettelæggelse, de faglige mål og evalueringsformer, dialogen mellem forældre, skole og politikere etc. Alt dette vil udgøre prototyper, som stadig må bevare forbindelsen til den åbenhed, som de er født af. Performing: På baggrund af de mange prototyper skal vi samle og institutionalisere de bedste egenskaber fra dem. Scharmer kalder dette at udvikle institutionelle økosystemer. Hermed mener han en institutionaliseret interaktion, der går på tværs af samfundsinstitutioner, erhvervsliv og civilsamfund. I eksemplet med folkeskolen ville dette svare til, at vi udvikler et samarbejde (eller partnerskab) mellem skolen (elever, forældre og lærere), lokale foreninger (idræt og kulturliv), en virksomhed (sponsorering, praktik og feltarbejde) og byrådet og den kommunale forvaltning (regulering og facilitering). Der er ingen tvivl om, at Scharmer giver et radikalt bud på, hvad vi kan forstå ved transformativ rationalitet. At være rationel i transformativ forstand vil sige at stille sig i det åbne og kunne tage imod det nye, der opstår. Vi skal opøve vores evne til at bevæge os mellem de forskellige trin i modellen. At denne rationalitet er forbundet med en anerkendende måde at være sammen på, er åbenlyst. Gennem seen og presencing træder vi ind i et kollektivt nærvær, hvor vi lytter uforbeholdent til hinanden. Vi slipper vores sædvanlige individuelle identitet og vinder til gengæld et mere autentisk Jeg. I forhold til Batesons refleksionshierarki er Scharmers model mere dynamisk. Vi taler ikke blot om niveauskift i refleksivitet, men om en transformation af hele vores måde at være til på. Vi skuer ikke blot op i en uendelig regres af ni-
veauer, men vi bevæger os dynamisk frem og tilbage mellem at være praktisk fokuserede og radikalt åbne. Ikke desto mindre knytter der sig en række vanskelige spørgsmål til Scharmers teori. Først og fremmest kan vi spørge, om det er muligt og meningsfuldt at tilstræbe at slippe alle fordomme på vores vej til den radikale åbenhed. I denne analyse har jeg lagt til grund, at vi fundamentalt er historiske og sociale væsener, og at vi dybest set bliver os selv gennem vores overtagelse og videreudvikling af bestemte livsog kulturformer. Vi bliver subjekter ved at deltage i en institutionaliseret praksis. I den forstand er fordomme ikke kun begrænsninger, som indsnævrer vores erkendelsesmuligheder. Fordomme er mulighedsbetingelser for erkendelse. Betyder Scharmers ideal om fordomsfrihed, at han tror, at vi kan afklæde os vores historiske og sociale karakter? Hvis dette er tilfældet, er hans afsæt problematisk. En anden mulighed er dog, at Scharmer forsøger at beskrive en anden slags åbenhed over for vores historiske og sociale horisont. I downloading forholder vi os til denne horisont på en meget indsnævret måde. Vi er aktører i en tings-verden, og vi taler og handler ud fra vaner og rutiner. Rummet af fortolkningsmuligheder bliver ufatteligt lille og låst. Vi kan her se bevægelsen fra downloading til seen og sansning som forsøg på at udvide rummet af fortolkninger. Og i presencing indtræder vi i en åben dialog med den historisk og socialt givne horisont. Et andet problem, der knytter sig til dette, angår forholdet mellem det universelle og det partikulære. Hvad er det, vi forholder os åbne for, når vi presencer? Er det en universel horisont af muligheder – hinsides vores dagligdag og konkrete praksis? Går vi fra en mondæn bevidsthed ind i en mystisk skuen ind i en
det, når vi skal forstå en styringsbeslutning ud fra inkommensurable normative perspektiver, altså perspektiver uden en fælles målestok, såsom et økonomisk, et juridisk eller et socialfagligt perspektiv. Ikke desto mindre er bevidsthed også her at kunne danne transformationer mellem sådanne inkommensurable perspektiver og danne midlertidige helheder, hvor flygtige de end måtte være, og hvor hurtigt de end måtte give plads for nye, emergerende helheder. Selv den dilemma-ramte offentlige leder kan qua bevidst væsen rumme modstridende perspektiver og træffe situationsbestemte valg mellem inkommensurable værdier (“æbler og pærer”). I praksis træffer vi sådanne valg hver eneste dag – vi danner helheder, altid situationsbestemte og med risiko for konflikt og kritik, men uden denne evne ville vi være handlingslammede. Virkeligheden kan, ifølge Mead, kun eksistere som overgange (“passage”). Bevidstheden udvikler sig som en del af denne virkelighed – som en refleksivitet i den måde, hvorpå aktør og omverden gensidigt skaber og genskaber hinanden i nye overgange og i transformationer mellem modstridende perspektiver. At være bevidst er at være skæringspunkt i disse perspektiver. Dette kan som nævnt ikke udvikle sig inden for rammerne af en isoleret individuel bevidsthed. Vi opnår kun bevidsthed ved at omgås hinanden og bruge hinandens perspektiver. Det er kun i et fællesskab, at der er en tilpas mangfoldighed af perspektiver, der kan holde liv i en skabende social refleksivitet. Her danner vi institutioner og samfund som horisonter af koordineret respons og generaliserede perspektiver. Mead konkluderer, at vi kun kan være rationelle aktører ved netop at deltage i samfundsog institutionsdannelsen (Mead 2001: 106). Det er altså igennem åbenheden for hinandens perspektiver, at vi kan realisere os som rationelle.
Kernen i transformativ rationalitet er således at være åben for transformationer mellem divergerende normative, institutionaliserede perspektiver. Kernen er at være til i overgangene – eller snarere: at være til som overgangene. Det er altså hverken påfaldende eller problematisk, at vi som aktører i den offentlige styring skal kunne integrere modstridende perspektiver (krydspres og dilemmaer). At skulle dette er selve kernen i at være bevidst. Det problematiske ligger snarere i vores fastlåste og ansvarsforskydende måde at kommunikere dilemmaerne på. I dilemma-spillet fastlåser vi bestemte, modstridende perspektiver som givne og uløselige vilkår – og vi forskyder ansvaret for dem videre til andre aktører. Dilemmaerne fikseres. Alternativet er at erkende, at vi altid deltager i transformationer mellem en mangfoldighed af perspektiver, og at vi kan forholde os åbne og skabende til disse. Det er her, at Scharmer og Bateson kan vise veje for en sådan åben og skabende tilgang. På denne baggrund handler Scharmers U-teori ikke om, at vi skal afklæde os vores samfundsmæssige perspektiver og fordomme for at opnå én eller anden “ren” anskuelse. Dykket ned i Scharmers U indebærer snarere at af-tingsliggøre de sociale perspektiver og fikserede dilemmaer. Fra at forstå dem som massive og givne rammer og vilkår kan vi forstå dem som processer, hvor både vi og omverdenen konstituerer hinanden. Når Scharmer taler om, at vi “lærer af fremtiden”, kan vi med Mead fortolke det som, at vi i det nuværende øjeblik altid konstituerer fremtid og fortid i en cirkulær og gensidigt afhængig relation. På tilsvarende vis kan vi forstå Batesons refleksionsniveauer som ikke bare en abstrakt stige af logiske trin, men som emergens af ny bevidsthed med afsæt i aktørens konkrete nærvær i sociale samspil. Vi kan altså forankre Batesons og Scharmers originale og meget brugbare teoribidrag i Meads analyse af nærværets konkrete, sociale konstitution.
9.5. Transformation og autenticitet Rationalitet er som sagt det, at vi kan begrunde vores handlinger. Som transformativ opstår rationaliteten i en åbenhed for det nye, der sker i sammenstødet mellem modstridende institutionelle perspektiver og kontekster. Idet vi kommer hertil, har vi netop indset, at disse kontekster ikke blot er ydre vilkår, men mønstre i den måde, hvorpå vi danner os og bliver til som handlende aktører i samspil med omverdenen. Rationalitet er altså den begrundethed, der kommer af at være midt i det spændingsfelt, hvori vi selv og omverdenen bliver til.
Indhold Relation Transformativ rationalitet At skabe grundlag for handling i en åbenhed for det nye, der opstår i sammenstødet mellem forskellige institutionelle kontekster. Dele kompleksiteten i krydsfeltet/overgangene mellem konteksterne. Reflekteret rationalitet At kunne begrunde en forhandlet regulering mellem forskellige rationaler og institutionelle kontekster. Fælles ejerskab til konteksterne. Simpel rationalitet At kunne begrunde sine handlinger – f.eks. som midler til et bestemt mål. Anerkende hinanden som deltagere i en argumentation. Tabel 5: Simpel, reflekteret og transformativ rationalitet I narrativet fra Furesø 2011 er der umiddelbart ikke tydelige tegn på transformativ rationalitet. Og dog, ser vi nærmere på de steder, hvor teksten indrømmer inkonsistenser og konflikter i de gældende rationalitetsformer, er der åbninger for transformation. I sammenstødet mellem budgethensyn og rets-
krav kunne der udvikle sig en ny form for samtale om, hvad det vil sige at være ansvarlig. Hvis der blev inddraget borgere og lokalsamfund i denne diskussion, kunne det føre til en rekonfigurering af forvaltningens grænser og samarbejdsforhold og dermed for et nyt grundlag for at tænke identitet, handling og rationalitet. Indhold Relation Transformativ rationalitet F.eks.: At lade et nyt samspil og en ny form for ansvarlighed udvikle sig i samspillet mellem professioner og lokalsamfund. At tage ansvar ved at anerkende og tage del i denne fælles bevægelse. Reflekteret rationalitet F.eks.: At afveje hensyn til budgetoverholdelse i forhold til hensynet til retssikkerhed. At tage et tværgående ansvar for forskellige hensyn og på tværs af organisatoriske skel. Simpel rationalitet F.eks.: At begrunde handlinger med henvisning til lovgivning, vedtagne politikker, effektiviseringsmål og budgetter. At fastholde hinanden i ansvaret for at leve op til de vedtagne regler, mål og budgetter. Tabel 6: Simpel, reflekteret og transformativ rationalitet, Furesø 2011
Beskrivelsen af rationalitet på baggrund af en transformativ åbenhed kan følge forskellige modeller. Med afsæt hos Bateson kan vi se åbenheden som udtryk for refleksion og læring af en højere orden. I jo videre omfang vi kan gøre konteksterne til genstand for refleksion og læring, desto større åbenhed. Resultatet bliver imidlertid et noget formelt hierarki af refleksionsniveauer og kontekster. Vi reflekterer over én kontekst på baggrund af en anden og mere omfattende kontekst. Vi kan derpå reflektere over denne mere omfattende kontekst, men inden for en anden og endnu mere omfattende kontekst. Refleksionen og læringen forskyder sig opad – i en endeløs regres, der fortoner sig mod stadig højere og mere abstrakte helheder. I denne refleksive himmelfart mister vi hurtigt blikket for selve sagen – for i stedet at tematisere dens kontekst, kontekster af kontekster etc. Scharmer beskriver, hvordan vi udvikler en radikal og transcenderende åbenhed for sagen – i en art ren anskuelse, hvor vi ikke bare udlægger sagen ud fra eksisterende begreber og erfaringer, men ud fra fremtiden og de muligheder, der er ved at opstå, og hvor vi ikke bare er refleksivt bevidste om sagen og dens kontekster, men anskuer den ud fra kilden til vores bevidsthed. Scharmers beskrivelse kan let lede til mystik. Og det står uklart, om han forestiller sig, at vi kan træde ud af vores historiske og sociale sammenhæng, eller om han snarere (og plausibelt) antager, at vi kan udvikle en radikal åbenhed i forhold til vores historiske og sociale kontekst. Begge modeller giver brugbare ledetråde i beskrivelsen af transformativ rationalitet. Men begge modeller har også brug for at blive forankret i en forstå-
else af vores bevidsthed som konkret, socialt og historisk konstitueret. Med det sigte inddrog jeg Meads analyse af bevidstheden og det aktuelle nærværs sociale konstitution. Det at udvikle en åbenhed for, hvad der emergerer i sammenstødet mellem forskellige sociale perspektiver, er hos Mead hverken udtryk for et ekstremt højt refleksionsniveau eller en esoterisk skuen ind i fremtiden. Det er derimod grundstrukturen i al bevidsthed – fra vores mest umiddelbare omgang med omverdenen til den mest abstrakte analyse. At være nærværende er at bygge bro mellem modstridende sociale perspektiver (andres og vores eget), som opstår og forgår. Virkeligheden har karakter af overgang og transformation. Fortid og fremtid konstituerer hinanden. Og vores bevidsthed emergerer som en basal refleksivitet midt i dette kredsløb. Alt sammen muliggøres af vores omgang med hinanden – vores overtagelse af hinandens perspektiver, vores generalisering af perspektiver og dannelse af institutioner og samfund. For Mead er deltagelsen i denne proces indbegrebet af at være en rationel aktør. Transformativ rationalitet er indbegrebet af autenticitet i styringen. Autenticitet er den åbenhed i forhold til vores situation og kontekstualitet, der muliggør transformativ rationalitet. Den er grundlaget for, at vi kan udvikle institutionelle samtaleformer, hvor vi kan forholde os åbent til det, der opstår i sammenstødene mellem de stridende kontekster. I de kommende kapitler skal vi undersøge, hvordan dette kan udfolde sig i praksis.
Kapitel 10: Konturer af en autentisk praksis 10.1. Indsigter - indtil nu Denne undersøgelse jager mulighedsbetingelserne for en autentisk styringsdialog. Indtil nu er en række trædesten blevet blotlagt: Vi startede inde fra tre styringsmæssige diskussioner, som hver forsøger at definere Furesø Kommune som en rationel helhed – behørigt afgrænset i forhold til en kaotisk fortid. Hver appellerer de til et normativt ideal – orden, effektivitet og innovation – som hvert har sin andel i den offentlige forvaltnings institutionelle historie (bureaukratiet, teknokratiet og det polyfont-strategiske lederskab). De indebærer forskellige former for åbenhed over for kom-pleksitet i styringsbetingelserne: Orden refererer til en primært præskriptiv kontekst, der udlægger kompleksiteten snævert som normer, der kan være efterlevet eller afviget fra. Effektivitet sammenkæder den præskriptive kontekst med en mere åben kausal kontekst, hvor forskellige midler og mål kan analyseres ud fra deres mulige sammenhænge. Endelig frembyder innovation en endnu videre åbenhed, da selve forvaltningens grænser og identi-teter er på spil – da det her ikke er sikkert, hvad entiteterne er, bliver rummet af mulige kausale relationer og gældende normer så meget større. Den aktuelle styringsdebat tilbyder en række forskellige tilgange til denne kompleksitet. En gruppe af tilgange søger at opnå klarhed ved at fokusere på bestemte effektmål og bestemte kæder af indsatser, der skal producere disse effekter. En anden gruppe af tilgange forholder sig reflekterende til, at der er forskellige værdier og styringslogikker på spil, og søger at håndtere dette ved enten at prioritere mellem disse (bureaukratiets forrang) eller ved at skabe formidlende netværk,
der balancerer dem (governance/meta-styring). Endelig er der en tredje gruppe af tilgange, som forholder sig åbent over for de nye værdier og logikker, der kan dukke op i sammenstødet. At skabe fokus og formålsorientering er imidlertid en kompleks social præstation. Det kræver en særlig sammenkædning af en præskriptiv og kausal kontekst, som vedholdent må vedligeholdes. Enhver stabilitet synes at være forbigående – da den fortrængte kompleksitet kan presse sig på og udfordre gældende styringsmæssige repræsentationer. Denne uro strømmer fra det grundlæggende paradoks, at enhver helhed er defineret partikulært og dermed er angribelig fra allehånde andre synspunkter. Paradoksien kunne sætte sig igennem i dilemmaspil, hvor krydspres og dilemmaer konstrueres og distribueres mellem aktørerne og potentielt kan skabe en dobbeltbundet kommunikation, som undergraver muligheden for handling og subjektivitet. Derfor så jeg mig nødsaget til at rekonstruere grundlaget for en rationel styringsdialog ved netop at vise, at rationalitet fordrer anerkendelse. I de sidste kapitler har jeg således arbejdet mig fra simpelt til reflekteret og videre til transformativ rationalitet – og dermed har jeg også søgt at vise det dialektiske forhold mellem de tre grupper af styringsteoretiske tilgange, som blev gennemgået ovenfor. Analysen indtil nu signalerer altså, at vi som kommunale styringsaktører let render ind i en kompleksitet, som vi vanskeligt vil kunne behandle i et simpelt og lineært sprog (præskriptivt og kausalt). I opfyldelsen af normer er det åbenlyst, at ikke alle normerne trækker i samme retning. Når vi skal opfylde de reducerede budgetter på det specialiserede område, kan hensynet til retssikkerhed og faglige standarder let komme under pres. Når vi målretter vores indsatser og arbejdsgange, er der
mange forskellige måder, hvorpå vi kan kategorisere de grundlæggende entiteter såsom ”målgrupper”, ”effekter” og ”indsatser”, og sammenkoblingerne mellem disse i kausale relationer er langt fra entydig. Og når vi skal genfortælle idéen om velfærd og forholdet mellem borgerne og det offentlige, ja, så kæmper grundlæggende forskellige samfundsmæssige forestillinger med hinanden – er forholdet f.eks. rettighedsbestemt, markedsbestemt eller tillidsbaseret? Forsøger vi at behandle denne kompleksitet i simple og lineære udsagn, der antyder entydige mål og hierarkiske relationer mellem sig, bliver logikken hurtigt spændt til bristepunktet. Analysen af dilemmaspilet gav et billede af, hvad dette kan føre til. Vi kan fastholde fundamentalistiske positioner og dermed reelt sende kompleksiteten videre til næste led af aktører. Vi kan hykle og sno os igennem ”tågernes og spejlenes land”. Blive skizofrene, tale sort, tale i ét væk. Eller også kan vi besinde os. Første skridt kan, jf. analysen i kapitel 3 og kapitlerne 7-9, være at træde op i et meta-perspektiv. Det er dét, jeg gør, når jeg tematiserer kompleksiteten og f.eks. navngiver strategierne i forhold til denne kompleksitet: ”fundamentalisme”, ”dekobling”, ”hykleri” etc. Som direktør har jeg flittigt brugt disse termer og også bemærket, at de blev brugt igen – at f.eks. min egen fundamentalisme blev påpeget etc.: ”Nu stikker du vist af fra dilemmaet”. Disse ansatser til en meta-diskurs kunne vi udvikle til en meta-styring. Nok kan dette ikke, jf. analysen, hæve sig op over dilemmaerne til en position, hvor vi kan designe vore systemer og egen adfærd fra et neutralt og funktionelt helhedsperspektiv. Vi er i bund og grund deltagende i de konkurrerende diskurser. Det udelukker selvfølgelig ikke, at vi kan foretage refleksive tematiseringer af egen praksis, men altid ”kun” fra en deltagerposition.
får den aktuelle forståelse af effektivitet sit indhold på baggrund af New Public Management-paradigmet (Lerborg 2010a). At vi, udover at være basalt ansvarlige, også kontinuerligt arbejder med at målrette og strømline vores ressourceanvendelse, indgår i dag i idealet om at være en professionel leder. Vi forsøger ikke kun at holde budgettet og aflægge korrekt regnskab for de tildelte bevillinger. Vi holder også kontinuerligt vores udgifter op imod mængden af aktiviteter, ydelser og effekter. Og for at gøre dette må lederen indgå i en fortløbende afklaring af, hvilke mål og parametre, der skal indgå i en sådan sammenligning. Og endelig gør vi disse sammenligninger af ressourcer og effekter til forpligtende præmisser for vores beslutninger om aktiviteternes tilrettelæggelse. Vi forsøger at målrette brugen af ressourcer, så de skaber størst mulig effekt. I denne diskussion kan deltagerne opnå anerkendelse som ressourcebevidste. I praksis er det nok de færreste, der reelt kan fremvise en fuldstændig transparent kæde mellem ressourcer, indsatser og effekter samt en tilhørende stringent effektiviseringspraksis. Snarere er der tale om et regulativt ideal, som vi tilnærmer os og henviser til. Argumenter, som anvender denne logik, tillægges en højere vægt i forhold til f.eks. argumenter, som alene henviser til regeloverholdelse. En leder, der konsekvent kun påberåber sig hensynet til regler og rammer, vil hurtigt virke reaktionær og mosbegroet i en forsamling af strømlinede styringsfolk. Ledere, der ikke kan forklare sammenhængene mellem ressourcer, aktiviteter og effekter, vil hurtigt blive trængte, når de f.eks. konfronteres med mere primitive nøgletal såsom “Udgifter på X område pr. indbygger mellem Y og Z år”. Den, der skærmer sig for effektiviseringsdiskussionen, bliver ramt af de stumpe instrumenter: grønthøstere og nøgletalssammenligninger. At træde ind i denne diskussion indebærer, at man forpligter sig på at argumentere i effektivitets-termer: input, proces, output, outcome. Ikke at anerkende disse præmisser kan være forbundet med marginalisering og måske i sidste ende eksklusion.
Narrative sprog En videre mulighed er at udvikle narrative sprog, som ordner handlinger efter bestemte plot og dramatiske strukturer (kapitel 13). Her er selve konstitueringen af aktørerne på spil, ligesom vi kan behandle paradokser og konflikter på en struktureret måde. I udviklingen af læringsmiljøer for børn og unge (i dagtilbud og på skoler) bliver narrativer brugt til at udvikle mere inkluderende fællesskaber og håndtere dilemmaer i samspillet mellem individ og fællesskab. Her udvider vi kravene til deltagelse. Det er ikke nok at være stringent og målrettet i brugen af ressourcer. Du skal også kunne bringe selve afgrænsningen og definitionen af ydelser og aktiviteter i spil og gentænke det offentliges relation til omverdenen, hvad enten det er den enkelte borger, foreninger, virksomheder eller lokalsamfund. I denne diskussion kvalificerer vi os til anerkendelse som innovative. I Furesø Kommune kan alle diskussioner ses aktive på samme tid, og det betyder, at feltet, hvori vi skal kvalificere os og opnå anerkendelse som deltagere, er kompliceret og modsætningsfuldt. Spørgsmålet er igen: Hvad kan vi gøre for at dele kompleksitet på en oprigtig måde. Og hvordan kan vi i hver af de tre diskussioner udvide vores evne til at være rationelle – fra at være simpelt rationelle til at være reflekteret og endelig transformativt rationelle? Hovedpointen i denne analyse er, at disse sprog frembyder muligheder for at udvikle både rationalitet og anerkendelsesrelationer på forskellig vis. I forlængelse heraf sætter jeg fokus på, hvordan vi som deltagere i disse samtaler kan videreudvikle betingelserne for en mere autentisk styringsdialog (kapitel 14). Her sættes fokus på, hvilke organisatoriske metaforer, tidsperspektiver,
samarbejdsrelationer, disciplineringsmekanismer etc., som vi sætter i værk gennem samtalerne.
Kapitel 11: Styringens præskriptive sprog 11.1. Normer, afvigelse og dømmekraft Styring er som sagt de samtaler, hvor vi aftaler mål, lægger planer og budgetter, sætter i værk, koordinerer og følger op. Kendetegnende for disse samtaler er således, at vi begrunder handlinger ved at indsætte dem i en sammenhæng mellem mål, indsatser og ressourcer. Jo rigere et sprog vi har for at beskrive disse sammenhænge, desto større semantisk rum har vi for udlægning af handlinger, og desto bedre bliver vi i stand til at dele kompleksitet og dilemmaer. Vi bruger jo altid ét eller andet sprog. Så der er ikke tale om, at vi “udefra” kan shoppe og vælge mellem de sprog, vi finder bedst egnede. Men vi kan som sprogbrugere og medvirkende i styringens samtaler benytte forskellige strategier for at udvide og udvikle den horisont af termer, som vi gør brug af. Helt grundlæggende er de sprog, hvori vi fastlægger normer og mål samt følger op på afvigelser. Disse vil jeg i det følgende behandle som formelle, præskriptive sprog, som har en fremtrædende rolle i den førnævnte diskussion om transparens, retssikkerhed og budgetoverholdelse. Den kommunale forvaltning defineres ud fra sin plads i en formel styringskæde. Folketinget fastlægger gennem lovgivningen kommunernes opgaver. I hver kommune vælges et byråd. Byrådet udpeger en borgmester, som har den dobbelte rolle at være byrådets formand og forvaltningens øverste chef. Byråd og forvaltning udøver sit arbejde inden for rammerne af lovgivningen. Med hensyn til formelle rammer kan styrelsesloven, forvaltningsloven og
offentlighedsloven fremhæves som særligt generelle og grundlæggende. Internt forgrener forvaltningen sig i et udstrakt netværk af uddelegeringer, hvor kompetence og ansvar fordeles og placeres mellem de interne aktører. I nedenstående figur vises et hierarki af styringsdokumenter i Furesø Kommune. Overordnet vedtager byrådet en række politikker for indsatserne for målgrupperne børn og unge, voksne uden job, voksne med handicap og ældre. Politikkerne sætter mål for, hvordan vi forebygger mod mistrivsel og tab af selvhjulpenhed, hvordan vi genoptræner og behandler, når borgeren alligevel for en tid mister sin selvhjulpenhed, og endelig hvordan vi kompenserer og yder omsorg, hvis den fulde selvhjulpenhed ikke kan genvindes. Disse mål omsættes og konkretiseres i kataloger af standarder, som beskriver de præcise serviceniveauer, som borgeren vil kunne forvente i forskellige situationer. Borgeren har ret til at blive vurderet individuelt og konkret i lyset af sine lovbestemte rettigheder. Standarderne tilkendegiver en politisk fastsat norm, som vil være retningsgivende i de konkrete og situationsbestemte fortolkninger. Endelig omsætter forvaltningen politikker og standarder i beskrivelser af de arbejdsgange, som skal følges i forvaltningen af de pågældende aktiviteter og ydelser. Figur 2: Hierarki af styringsdokumenter
Den økonomiske styring følger et lignende hierarki af dokumenter. Byrådet vedtager en række principper for økonomistyringen, herunder finansielle måltal, som skal opfyldes i forbindelse med vedtagelse af de årlige budgetter. Budgetterne konkretiserer niveauerne for udgifter og indtægter i året. I forvaltningen omsættes disse i en intern fordeling af budgetkompetence og -ansvar samt et årshjul af procedurer for budgettering, opfølgning og regnskabsaflæggelse. Disse systemer af styringsdokumenter benytter sig altså af et normerende og præskriptivt sprog, som indebærer en kolossal reduktion af kompleksitet. Op til, at de formelle rammer besluttes, kan diskussionen af dem indeholde mange forskellige hensyn og argumenter. Når vi tilrettelægger en ny standard eller arbejdsgang, kan vi drøfte, om den understøtter borgerens oplevede kvalitet, retssikkerheden, fagligheden, hensynet til god planlægning og ressourceudnyttelse, medarbejdernes arbejdsglæde og kompetenceopbygning etc. Rummet for diskussion er stort og mangfoldigt. Så snart standarden eller arbejdsgangsbeskrivelsen besluttes, får den karakter af norm. Det betyder, at den gælder kontrafaktisk – altså også selv om omstændighederne er vanskelige, eller at medarbejderne ikke følger normen i praksis. I det præskriptive sprog reduceres kompleksiteten til et spørgsmål om overholdelse eller ikke-overholdelse. At være fortrolig med de præskriptive sprog er en nødvendig betingelse for at være en kompetent deltager som udøver af offentlig myndighed. At tale disse sprog på en uren eller ligefrem “sort” måde, vil på sigt være ekskluderende. Man kan måske synes, at de præskriptive sprog virker bureaukratiske og lukkede. Det er korrekt. Men i en ganske produktiv forstand: Det er i kraft af
denne lukkethed, at vi kan fastholde og insistere på uvildighed, ligebehandling etc. Når normerne brydes, er det den fortrængte kompleksitet, som atter maser sig i forgrunden. Bruddet viser ofte hen til vanskelige forhold: Budgettet passer ikke med aktiviteterne. Medarbejderne finder ikke, at arbejdsgangsbeskrivelsen giver faglig mening – i henhold til deres syn på faglighed. It-systemerne er for langsomme. Etc. Det afgørende ved dette punkt er, om der åbnes for en dialog, som rækker ud over de præskriptive sprogs præmisser. Når vi drøfter bruddet i det præskriptive sprog, kan vi udmærket kognitivt konstatere al den kompleksitet, der peges på. Men normativt kan vi blot fastholde, at der er tale om et brud. Man kan sige, at diskussionen præges af en kognitiv åbenhed, men en normativ lukkethed. I dette spændingsfelt udspiller der sig en anerkendelseskamp: Kan jeg få anerkendt en fordring på, at mine handlinger kan begrundes i lyset af en større kompleksitet, end blot om en norm er brudt eller ej? Jeg kan komme i tanker om tilfælde, hvor en sådan fordring blev afvist – begrundelsen blev ikke taget alvorligt, men afvist som irrelevant (“sang fra de varme lande”). Holdningen til normbrud kan være streng og fundamentalistisk. Lykkes det imidlertid at etablere et gensidigt anerkendende forhold som grundlag for at drøfte den større kompleksitet, muliggøres udøvelsen af dømmekraft. Dømmekraft opstår, når vi i en gensidig dialog kan veje modstridende hensyn og fordringer imod hinanden og nå en fælles vurdering. Dømmekraft kan lede til en vurdering af, at normbruddet ikke var af stor betydning, eller at der var vægtige grunde til det. Dømmekraft kan også føre til en kritik af normbruddet som en tilsidesættelse af væsentlige hensyn på grund af hensyn til mindre betydningsfulde forhold (hvis f.eks. borgerens retssikkerhed
tilsidesættes, fordi en medarbejder har ferie). Dømmekraft afvejer “æbler og pærer” på måder, som er svære at kodificere. Grundlaget for dømmekraft er vel at mærke gensidighed i anerkendelsesforholdet: På den ene side anerkendes, at normbruddet skal forstås ud fra en mere kompleks baggrund. På den anden side forudsætter dialogen et ejerskab til normen. Hvis begrundelsen for normbruddet blot handler om, at normen aldrig har været taget rigtigt alvorligt eller forsøgt efterlevet, vil normbruddet ikke kunne føre til en rigere forståelse af normens indhold og vilkårene for realiseringen af dens intention. Snarere vil diskussionen blotlægge, at den aldrig har været alvorligt ment. Udøvelse af dømmekraft er altså ikke blot en form for eftergivenhed, men indeholder et meget forpligtende krav om alvor og ejerskab. Pointen er, at vi med de præskriptive sprog ikke blot én gang for alle sætter en absolut grænse mellem korrekt og ukorrekt eller mellem ansvarlig og uansvarlig adfærd. Vi sætter ganske vist sådanne normer og grænser. Men i forbindelse med konkrete konflikter og brud kan de genfortolkes i lyset af en kompleksitet, som rækker ud over den rent formelle kontekst. Normen møder “virkeligheden”, og der udøves dømmekraft. Dette kan imidlertid kun basere sig på en anerkendelse af parternes fordring på at få anerkendt en større kompleksitet som tema for samtalen. 11.2. Dømmekraft på det specialiserede område Der er næppe et konkret område, hvor de ovennævnte anerkendelseskampe udspiller sig mere markant end på det såkaldte “specialiserede socialområde”.
Som jeg har nævnt tidligere, er udgifterne til forebyggelse og foranstaltninger til børn og voksne med særlige behov vokset voldsomt i de senere år. I aftalerne mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi forpligter kommunerne sig til at bringe denne udgiftsudvikling under kontrol. Samtidigt udøves der en kritik af kvaliteten i kommunernes forvaltning og tilbud på disse områder. Ankestyrelsen peger i sine praksisundersøgelser på store mangler i kommunernes sagsbehandling på børneområdet (DSA 2009). Enkeltsager viser det samme (senest: Brønderslev-sagen, Mern-sagen etc.). Også i det nye regeringsgrundlag fremhæves denne dobbelte udfordring: Regeringen ønsker at sikre børnenes retssikkerhed, og samtidig skal der styr på de stigende udgifter (Regeringen 2011b). Den samme dobbelte udfordring gør sig også gældende i Furesø Kommune. Udgifterne er vokset, og samtidig arbejdes der hårdt på at udvikle systematikken og sikkerheden i sagsbehandlingen. Både med hensyn til at sikre budgetoverholdelsen og god forvaltning er der besluttet handleplaner, som bl.a. omfatter: • afklaring af standarder • udvikling af procedurer • ibrugtagning af understøttende IT-værktøjer • kompetenceudvikling • tilsyn – både med budgetoverholdelse og forvaltningspraksis. Politisk har området – med god grund – stor bevågenhed, og også de politiske udvalg følger op på fremdriften.
For at koordinere dette arbejde har man i Furesø fra sommeren 2011 nedsat en gruppe bestående af de to fagchefer (for hhv. børneog familieområdet og ældreog handicapområdet), velfærdsdirektøren og mig selv. Gruppen har reelt en dobbelt funktion. På den ene side skal vi sikre fremdriften i arbejdet med de besluttede handleplaner. På den anden side udgør vi også et forum, hvor kompleksitet og dilemmaer kan lægges frem. Eksemplerne kan være: • At styringskravene ikke matches af tilstrækkelige redskaber til f.eks. at kunne danne overblik over antallet af sager og de hertil knyttede udgifter og dispositioner. • At det er svært at italesætte de konkrete afvejninger, som sker gennem udøvelse af dømmekraft (f.eks. afvejning af normer, som under de konkrete omstændigheder ikke kan opfyldes på samme tid, men hvor normerne formelt har samme gyldighed og ikke legitimt kan gradbøjes). • At styringen bæres af konfliktfyldte ledelsesprocesser, som konfronterer faglige og sociale normer og autonomi-forestillinger. Vi arbejder således i spændingsfeltet mellem et normativt lukket sigte (en norm er en norm) og den kognitive åbenhed (der er mange vilkår, der spiller ind på norm-opfyldelsen). I dette spændingsfelt kan dømmekraft opstå. Her er brug for samtaler, hvor dilemmaerne kan lægges frem, og det ikke er tilladt at stikke af fra dem ind i abstrakte og fundamentalistiske positioner. I en sådan diskussion kan der principielt altid opstå mistanker om skjulte dagsordener og strategiske hensigter: Er koordinationsgruppen blot en raffineret måde at udøve magt og disciplinering på? Før skulle man bare overholde sine rammer. Nu skal man tillige dele sine tanker og dilemmaer i et forum med indbygget magt-asymmetri. Oprigtighed, my foot! En anden mistanke kunne også
1. Vi danner ved tilfældig udvælgelse en eksperimentel gruppe og en kontrolgruppe. 2. Vi måler tilstanden i begge grupper med hensyn til de relevante parametre. 3. Den eksperimentelle gruppe får den pågældende indsats. Kontrolgruppen får den ikke. 4. Vi måler igen tilstanden i begge grupper og sammenligner resultaterne. Fokus er altså på at kunne isolere virkningen af den indsats, som vi skal evaluere. Derfor handler det i høj grad om at kunne udelukke betydningen af andre forskelle mellem de to grupper. Hvis f.eks. forsøgspersoner har meldt sig frivilligt til forsøgsgruppen, kunne man frygte, at disse ville være mere motiverede for at gennemgå en forandring end medlemmerne af kontrolgruppen. Dette ville vi kunne forsøge at udligne ved, at alle deltagere melder sig frivilligt og herefter tilfældigt fordeles i de to grupper. Selv har jeg deltaget i en evaluering, som skulle sammenligne virkningen af to behandlende og støttende indsatser i familier, hhv. familiebehandling og praktisk bistand i hjemmet. I den ene medvirker familien i et terapeutisk forløb for at udvikle mere hensigtsmæssige mønstre i deres indbyrdes samspil. I alternativet får de hjælp i en række daglige situationer, f.eks. i forbindelse med at stå op, smøre madpakker og sende børnene i skole. Alle familier meldte sig frivilligt til at deltage i denne undersøgelse, og herefter afgjordes det ved terningekast, om den enkelte familie skulle have den ene eller den anden behandling. Familierne blev interviewet før, under og efter det eksperimentelle forløb. Øvelsen var at udelukke betydningen af alle andre forskelle, end at nogen fik den ene behandling, og andre fik den anden behandling. Man kan sige, at vi her fører en kamp for at neutralisere konteksten.
Den anden tradition, som Pawson & Tilley (1997) kalder for realistisk, vil ikke reducere kausale forhold til alene at bestå i en observérbar regularitet mellem to sæt af variable. Når vi siger, at krudt eksploderer, at en familie får det bedre, eller at økonomien går ind i en recession, så beskriver vi virkelige processer eller transformationer. Der sker noget med krudtet, familiens adfærdsmønstre ændrer sig etc. Kausale relationer er altså reelt virkende – og ikke blot et mønster i observerede data. Når vi ønsker at kortlægge de reelle kausale processer, kan vi ikke nøjes med at se på de ydre påvirkninger af en forsøgsgruppe (indsatsen). Vi må også afdække gruppens egen parathed til at reagere på disse påvirkninger. Ild vil antænde krudt, men ikke, hvis krudtet er vådt. Familiebehandling vil kunne skabe refleksion og forandring i en familie, men ikke, hvis familiens ressourcer er så ringe og dens situation så presset, at der ikke er overskud til at reflektere. Det er disse kontekstuelle variable, som den eksperimentelle metode vil forsøge at udligne. Vi ville måske kortlægge familiernes ressourcer til at begynde med og lægge vægt på, at der er en ligelig fordeling af “ressourcesvage” og “ressourcestærke” familier i begge grupper. Men for Pawson & Tilley (1997) handler det ikke bare om at udligne betydningen af konteksten, men derimod om at forstå, hvordan den virker ind på processen. Det interessante er, hvorfor indsatsen virker under nogle forhold og ikke under andre. Og dette allermest interessante gøres til en “black box” i traditionelle eksperimentelle studier. Gang på gang opleves “inkonsistente” resultater i eksperimenterne, men dette sætter blot gang i nye forsøg på at “rense” konteksten for forstyrrende variables indflydelse. Også hos Pawson & Tilley (1997) anbefales en aktiv eksperimentel kontrol med konteksten, men her handler det om aktivt at manipulere med konteksten for at afdække dens betydning for den måde, indsatserne virker på.
Når jeg inddrager Pawson & Tilley (1997) her, er det, fordi de præsenterer en mere nuanceret tilgang til at beskrive sammenhængene mellem indsatser og resultater i styringen. I det følgende vil jeg gennemgå de principielle elementer i en sådan beskrivelse. I det senere afsnit vil tankegangen blive eksemplificeret med den aktuelle brug af forandringsteorier. 12.2. Regularitet = mekanisme + kontekst I den realistiske tradition ses kausalitet som det, at en mekanisme virker i en bestemt kontekst. Dette involverer følgende elementer (Pawson & Tilley: 6482): Kontekstualitet (Embeddedness) Enhver indsats sker i en kontekst af sociale normer og institutioner. På et niveau ydes der en specifik indsats i forhold til en familie. Både familiens medlemmer og terapeuten gør sig overvejelser og træffer beslutninger undervejs i forløbet. På et andet niveau har familien en historie, den lever i et bestemt område, har adgang til bestemte ressourcer og har gennemlevet erfaringer, som har været med til at danne familiens normer. Ligeledes indgår terapeuten i en offentlig institution (f.eks. et kommunalt familiecenter) og en professionel kultur, som giver adgang til bestemte ressourcer og tilgange, og som begrunder normerne for den faglige metode, der anvendes. Pawson & Tilley (1997) taler om, at den sociale virkelighed i denne forstand er niveaudelt (stratificeret). Mekanismer Helt centralt er begrebet om den forklarende mekanisme, det vil sige det virksomme middel, som bevirker en forandring. Mekanismer er en dobbelthed af to aspekter: Dels består den i, at aktører gør sig bestemte overvejelser og foretager
valg, som afstedkommer resultatet (agency). Dels er dette muliggjort ved, at de får adgang til bestemte ressourcer og kapaciteter (structure). En social indsats virker gennem en proces, der “sammenvæver” strukturelle ressourcer og subjektive ræsonnementer. I arbejdet med socialt udsatte familier kunne en mekanisme bestå i myndiggørelsen af familierne (empowerment). Et eksempel kunne være: Ved at vi fra kommunen hjælper en mor med at stå op om morgenen og smøre madpakker til børnene, sker der det, at moren pludselig ikke længere oplever at være “en dårlig mor” i skolens øjne. Børnene kommer i skole til tiden og har madpakke med. Dette bevirker, at moren kan indgå i en mere ligeværdig og mindre skyldbetonet dialog med skolens lærere og leder. Faktisk oplever hun, at hun for første gang kan stille krav på sine børns vegne, og børnenes relation til skolen forbedres i lyset af morens bedre relation etc. Det er tydeligt, at en sådan mekanisme ikke blot kan behandles som en “variabel”, der kan korreleres med andre variable. Snarere er den en faktisk virkende proces, hvorigennem vi kan sige, at den kommunale indsats skaber sine resultater. Kontekst Om en mekanisme virker efter hensigten eller ikke, er ikke givet én gang for alle. Det er situationsafhængigt – altså betinget af en kontekst. Gnisten antænder ikke krudtet, hvis krudtet er vådt. I én familie oplever man et overskud til at tage mere ansvar ved at blive hjulpet med det daglige morgenritual. I en anden familie sætter den samme indsats gang i en massiv klientgørelse. Den ene dag smører vi børnenes madpakker. Den næste dag bliver vi spurgt, om vi ikke også kan følge dem til fritidsaktiviteter. Hvorfor opstår disse forskelle? Det er netop, hvad den realistiske evaluering søger at afdække. Hvordan virker en mekanisme i en bestemt kontekst? Det kan afhænge af familiens ressourcer og erfaringer, hvordan den vil tolke den kommunale indsats. I det førnævnte eksperimentelle studie ville vi blot måle virkningen af praktisk bistand i hjemmet
sammenlignet med virkningen af familieterapi, og vi ville i sammensætningen af forsøgsgrupperne søge at neutralisere betydningen af de kontekstuelle variable. Men her mister vi chancen for indsigt i det, der betyder noget for, hvordan vores indsats virker. I den realistiske evaluering får vi mulighed for at afdække både mekanismer og kontekster. Regularitet Resultatet af analysen af en mekanisme og en kontekst er, at vi har afdækket en regularitet. En regularitet består i den måde, hvorpå en mekanisme virker i en bestemt kontekst. Eller helt skematisk formuleret: Regularitet = mekanisme + kontekst. Vi forklarer ved at udpege en underliggende mekanisme (M), som skaber en regularitet (R). Det gør den ved at afdække et samspil mellem aktørernes subjektive overvejelser og motiver (agency) og deres adgang til bestemte ressourcer (structure). Mekanismen er imidlertid kun virksom under en bestemt række kontekstuelle betingelser (C). Dette er grundlæggende strukturen i det, vi afdækker gennem realistiske evalueringer. Figur 4: Regularitet (R) – påvirket af mekanisme (M) og kontekst (C), kilde: Pawson & Tilley (1997: 72).
Forandring Det interessante for os er imidlertid ikke blot at kortlægge en bestemt gældende mekanisme. Vi ønsker desuden at forandre mekanismer. Vi kan godt forstå, hvordan en familie har udviklet afmagt over for sine egne problemer, men vi ønsker at kvalificere den til i stigende grad at kunne tage styringen over sin egen situation. Med andre ord ønsker vi at transformere de mekanismer, der er forbundet med afmagt, til mekanismer, som muliggør større myndighed og autonomi. Ifølge Pawson & Tilley (1997) kan en bestemt regularitet lukke sig om sig selv og blive næsten selvopretholdende. Vi kan f.eks. iagttage, at familien gentager bestemte mønstre, som reproducerer den som afmægtig. Ikke desto mindre holder de fast i, at mekanismer skabes og opretholdes af mennesker, og som mennesker kan vi søge større indsigt i mekanismerne i vores tilværelse, og vi kan forandre dem. Forandring består her i, at vi introducerer en konkurrerende mekanisme (M2) til den, vi ønsker erstattet (M1) for at skabe en ny regularitet (R2). Figur 5: Forandring (kilde: Pawson & Tilley 1997: 74) Som diagrammet antyder, vil de to mekanismer (M1 og M2) kunne eksistere side om side. Om det lykkes at danne en ny regularitet, afhænger af “styrkeforholdet” mellem mekanismerne, og dette afhænger i høj grad af konteksten.
Hovedpointen hos Pawson & Tilley (1997) er altså, at vi som afsæt for en evaluering skal opstille en teori om den forandring, som ønskes evalueret. Vi skal kortlægge, hvilke mekanismer og kontekstuelle variable, der medgår i forandringen. I evalueringen skal vi afprøve vores teori. Realistisk evaluering – oversigt over pointer En realistisk evaluering afdækker en kausal sammenhæng mellem en indsats og en effekt ved: A. At beskrive indsatsen som en mekanisme, der virker i en bestemt kontekst. B. At forstå denne mekanisme som båret af dels aktørernes egne overvejelser og valg (agency), dels af deres adgang til bestemte ressourcer (structure). C. At forstå konteksten som de betingelser, der er afgørende for, hvordan mekanismen virker og skaber effekter. D. At se mekanismen virke i en kontekst som udtryk for en regularitet. E. At fokusere på, hvordan introduktionen af nye indsatser (mekanismer) kan ændre en regularitet. Diskussion Realistisk evaluering frembyder et beskrivelsessprog, som på en meget nuanceret måde søger at afdække sammenhængene mellem vores indsatser og de opnåede resultater. Vi ser ikke kun på selve indsatsen, men også på målgruppens måde at møde indsatsen på og dens parathed til at lade sig påvirke. Vi korrelerer ikke blot indsatser og resultater, men beskriver den proces, hvorigen-
nem indsatserne får virkninger. Dette er i høj grad et bidrag til at udvikle styringens sprog, så vi kan beskrive den kompleksitet, der præger vores arbejdsfelt. Samtidig finder jeg, at Pawson & Tilley (1997) med deres realistiske program får tingsliggjort den sociale virkelighed. De hævder, at den sociale virkelighed er stratificeret og består af distinkte niveauer, hvor aktøren og dennes handlinger er ét niveau, og den institutionelle kontekst er et andet niveau. Aktøren er i sine overvejelser og handlinger påvirket af den institutionelle kontekst. Forfatternes eksempel er: Det at skrive en check under accepteres rutinemæssigt som en betaling. Men det gør det kun, fordi handlingen er indlejret i en større kontekst, nemlig et banksystem, som sikrer gyldigheden af og tiltroen til checks. Den “kausale kraft” ligger altså ikke i den specifikke handling eller hos de specifikke individer, men i det underliggende lag af relationer og strukturer. Dette gør institutioner og kontekster til en selvstændig realitet, som står over eller virker bag om ryggen på individerne. Individerne bliver del af et objektivt virkende system (som de imidlertid også kan distancere sig fra i forhold til, når de foretager evalueringer). Dette fører til en spaltning af den sociale verden mellem, på det ene niveau, konkrete interaktioner og, på det andet niveau, et system af objektive mekanismer. Denne selvstændiggørelse af sociale systemer er imidlertid problematisk. Checks og banksystemer findes kun, fordi vi i myriader af daglige interaktioner bekræfter og reproducerer det. De har en objektivitet og permanens, men kun igennem at blive bekræftet gennem interaktioner. Her står vi ikke i et udvendigt, men snarere et ekspressivt forhold til konteksten. Det er vores deltagelse i bestemte institutioner, der gør os til dem, vi er. Pawson & Tilley (1997) har ikke høje tanker om sådanne konstruktivistiske synspunkter, som de anser for subjektivistiske (se f.eks. s. 17-23). Mit ærinde er imidlertid hverken at absolutere det objektive system eller de autonome subjekter. Snarere forsøger jeg at trænge hinsides denne diko-
tomi, som er kilde til så meget fremmedgørelse (Majgaard 2011a). Fokus er derfor på interaktion (jf. “intet over, intet under interaktion”, Stacey 2003). Trods denne uenighed om de ontologiske forudsætninger finder jeg, at Pawson & Tilleys bidrag kan bruges til at udvikle det sprog, hvori vi formulerer os om kausale sammenhænge mellem handlinger og effekter. Vi kan udmærket beskrive, hvordan mekanismer virker i bestemte kontekster, og vi kan udmærket forstå forandringer som transformationer, det vil sige processer, hvor vi udvikler og ændrer de mønstre (regulariteter), som vi skaber og vedligeholder gennem vores handlinger. 12.3. Forandringsteori i styringspraksis Når tankegangen bag realistisk evaluering skal omsættes til styringens praksis, sker det primært ad to veje: Dels tilrettelægges enkeltstående evalueringsprojekter med afsæt i teorien. I Danmark kaldes dette virkningsevaluering (Dahler-Larsen 2003). Dels bruges forandringsteorier til at tilrettelægge strukturen i den løbende styring af organisationer, det vil sige til at afklare effektmål, koble indsatser og effekter samt udpege indikatorer, som løbende kan følge effektiviteten i indsatserne. Dette kaldes for resultatbaseret styring (Finansministeriet 2010, Rambøll 2010). De to anvendelser kan med fordel spille sammen. Således vil vi, via enkeltstående evalueringer, kunne afteste og udvikle de antagelser om sammenhænge mellem indsatser og effekter, som ligger til grund for det resultatbaserede styringssystem. I denne analyse er vi mest optagede af, hvordan de kausale sprog kan berige den løbende styringsdialog. Derfor rettes blikket nu mod brugen af forandringsteorier i resultatbaseret styring.
Finansministeriet (2010) anbefaler to forskellige beskrivelsesmodeller: Opgavehierarkiet og forandringsteorien. I den første model ordner vi institutionens ressourcer, aktiviteter, produkter og effekter i et hierarki, hvor de forholder sig til hinanden som henholdsvis midler og mål. Altså: Ved at bruge sin bevilling anskaffer institutionen sig forskellige ressourcer (medarbejdere, udstyr, infrastruktur etc.). Ved hjælp af disse ressourcer iværksætter og driver den bestemte aktiviteter, som frembringer bestemte produkter. Og disse produkter afstedkommer igen en række ønskede effekter, som kan betragtes som de målbare bidrag til, at institutionen opfylder sit formål. Disse målog middelrelationer indebærer en antaget kausalitet, men på et overordnet og temmelig abstrakt niveau. Opgavehierarkiet afbilder ikke konkrete begivenheder i konkrete kontekster, men mere den abstrakte antagelse, som begrunder institutionens eksistensberettigelse. Finansministeriet demonstrerer, hvordan en institution kan klassificere alle sine ressourcer, aktiviteter, produkter og effekter i én samlet oversigt, som kan danne rammen for institutionens resultatkontrakt. Modsat stiller en forandringsteori skarpt på specifikke hændelser i konkrete kontekster. Den afdækker et forgrenet net af kausale relationer mellem disse hændelser med henblik på at godtgøre, hvordan institutionens aktiviteter frembringer bestemte effekter. Måske kan man sige, at opgavehierarkiet forklarer, hvorfor institutionen overhovedet får bevillinger til bestemte aktiviteter, og forandringsteorien viser, hvordan aktiviteterne antages at føre til målene. På tilsvarende vis skelner Rambøll (2010) mellem strategier og forandringsteorier. Strategien sætter her det overordnede mål for landets jobcentre: At øge udbuddet af arbejdskraft – alle skal i job, de unge i uddannelse. Forandringsteorierne er derimod de enkelte jobcentres redskab til at vise, hvor-
ung, der forsømmer et forløb, som ellers er tilrettelagt med stort fokus på hans interesser og uddannelsesønsker. Forandringsteorien handler om, hvornår sådanne former for pres virker motiverende. Under en række betingelser vil dette pres kunne give den unge det rette skub til at komme i gang. Teamet nævner f.eks., at dette er tilfældet, hvis den unge fravalgte uddannelse for at tjene penge, men mistede jobbet. Eller hvis den unge er umoden (har overdreven support fra forældrene). I modsat retning trækker andre forhold: Hvis den unge er forsørger eller har specialpædagogiske behov (slås med ordblindhed), vil et påbud ikke virke konstruktivt. Indsatsen skal altså specificeres i en balance mellem at presse og at støtte, og denne balance kan variere afhængigt af konteksten. Hvis den unge var i Matchgruppe 2, ville betingelserne være helt anderledes. Teamet nævner en ung mand med en voldsom social angst. Her ville pres ikke virke. Forandringsteorien bruges således til at nuancere vores overvejelser om, hvornår hvilke tilgange virker eller ikke virker. Teamet nævner, at forandringsteorier er befordrende for en fælles og dybere forståelse af målgrupperne og deres parathed for forskellige indsatser. Det diskuteres også, om man kan inddrage forandringsteorierne i samtalerne med de unge. Altså forklare, hvordan vi fortolker deres situation og behovet for indsatser. Samtidig med, at arbejdet med forandringsteorierne opleves meget meningsfuldt, så støder det dog på visse grænser i “systemet”. Efter at have arbejdet med at nuancere beskrivelserne af målgrupper og med at foretage en realistisk inddeling af de unge i målgrupperne, fandt teamet ud af, at der tilsyneladende fandtes normer for, hvor mange der må være i de enkelte grupper. Teamets
egen klassificering af de unge placerede næsten 1/3 af dem i matchgruppe 3. Dette kunne imidlertid give problemer i forhold til Beskæftigelsesregionen, hvor et fingerpeg er, at omkring 8-10 % kan befinde sig i denne gruppe. Et andet krydspres opstår, når teamets medarbejdere forsøger at holde unge med betydelige problemer i den indsatsklare gruppe (Matchgruppe 2), hvilket jo tjener til at begrænse antallet af unge i Matchgruppe 3. I Matchgruppe 2 er der imidlertid en række rettidighedskrav, som er svære at opfylde, hvis den unge har problemer. At holde dem i den indsatsklare gruppe kræver lidt fleksibilitet (dømmekraft) i forhold til de formelle proceskrav, men dette kan udløse kritik, så sagsbehandlingsprocesserne hvert år revideres. Et tredje krydspres er, at ønsket om at få de unge i ordentlige uddannelser kan kollidere med målet om korte forløb. At hjælpe en ung igennem en uddannelse kan indebære længere perioder, hvor den unge er på offentlig forsørgelse. Jobcentret måles imidlertid på, om det kan nedbringe netop antallet af længerevarende forløb. I jobcentrets ledelse er det blevet drøftet, om effektmål og forandringsteorier vil kunne bruges til at præsentere politikerne for disse dilemmaer. De tre krydspres opstår alle, fordi forandringsteoriernes undersøgende tilgang leder til konklusioner, som støder sammen med den formelle, normative kontekst. Det er en kausal-empirisk sprogbrug, der kolliderer med en normativtlukket sprogbrug. Kortlæg målgrupperne empirisk, og gør det så nuanceret som muligt, siger vejledningen i forandringsteorier. Matchgruppe 3 må ikke overstige 10 %, siger de beskæftigelsespolitiske normer. Vi tilpasser vores indsatser til de unge, er resultatet af en forandringsteori. Men alle skal opfylde samme
rettidighedskrav, siger reglerne. Ikke desto mindre finder teamet, at det er gavnligt, at det undersøgende arbejde bringer disse dilemmaer frem. 12.5. Aggregering af viden fra forandringsteorierne Arbejdet med forandringsteorier lægger op til, at vi forholder os meget konkret og nuanceret til de enkelte målgrupper og kontekster, i forhold til hvilke af vores indsatser, der får effekt. Dermed bliver de i høj grad kontekst-specifikke. Spørgsmålet bliver her, hvordan vi kan opsamle erfaringer og viden på tværs af kontekster. Hvis enhver form for erfaring er bundet til arbejdet med en specifik målgruppe, er det vanskeligt at se, hvordan disse erfaringer kan kvalificere den generelle udvikling af politikker og indsatser. I første omgang må vi gøre os klart, hvad der ligger i at opsamle og generalisere viden. I den traditionelle eksperimentelle tilgang indebærer generalisering to elementer: For det første skal vi forsøge at isolere virkningen af den specifikke indsats, vi studerer, ved at neutralisere virkningen af andre kontekstuelle variable gennem eksperimentelt design og kontrol. For det andet skal vi udforme designet, så forsøget kan gentages under andre forhold. Vi søger altså at identificere et mønster, som er typisk og generelt på tværs af kontekster. Heroverfor må vi i en realistisk evaluering være drevet af en anden idé om generalisering. Målet er ikke at neutralisere betydningen af konteksten, men tværtimod at uddybe vores forståelse af, hvordan mekanismer og indsatser skaber bestemte effekter i bestemte kontekster. Målet er heller ikke at nå frem til det typiske, men at blive bedre til at opstille teorier om, hvordan mekanismer og kontekster spiller sammen (Pawson & Tilley 1997: 116-119).
I ovenstående eksempel var teamet i Ungeenheden nået frem til en erfaringsbaseret hypotese af nogenlunde følgende ordlyd: “Et uddannelsespåbud (mekanisme) vil motivere unge til at søge en uddannelse (effekt), hvis den unge har kvalifikationerne til at uddanne sig og ikke presses af yderligere problemer såsom at være forsørger (kontekst).” Hypotesen handler altså om det betimelige i at bruge påbud som et konstruktivt “skub”, når den unge er i stand til at forstå og bruge et sådant skub. Ifølge Pawson & Tilley (1997) kan en sådan kontekstnær teori kvalificeres i et samspil mellem konkrete cases og mere abstrakt teoridannelse. På den ene side kan vi afprøve hypotesen i forhold til vores konkrete erfaringer. Vi kan søge en statistisk viden om, hvorvidt unge inden for målgruppen, der har modtaget uddannelsespåbud, også starter på en uddannelse. Vi kan endnu mere konkret studere individuelle cases og høre, hvordan unge i målgruppen opfatter deres situation, og hvilken værdi de tilskriver vores forsøg på at motivere dem. På den anden side kan vi udvikle hypotesen i en mere abstrakt retning. Vi kan udforme en metode til målgruppebeskrivelser, som altid kortlægger henholdsvis de unges evner over for de unges motivation. Og vi kan opstille det mere generelle udsagn, at hvis evnerne er høje og motivationen lav, vil pres kunne virke motiverende. Vi kan måske opstille en endnu mere generel teori om, at de unges motivation er præget af en vis træghed (eller homeostatisk balance), som må forstyrres, hvis vi vil ændre dem. Disse mere overordnede teorier vil kunne være relevante afsæt for at studere andre målgrupper og andre mekanismer (indsatser).
Vi arbejder os således op og ned i et hierarki af henholdsvis abstraktion og specifikation, mellem overordnede forandringsteorier og konkrete cases. Vi får ikke en kontekstfri viden. Men vi bliver mere bevidste, præcise og nuancerede, når vi udformer og afprøver konkrete og målgruppenære teorier. Og vi bliver bedre til at opstille og fortolke indikatorer for, hvor godt vores indsatser virker. 12.6. Rationalitet i kausale sprog I kontrast til de lukkede præskriptive sprog har jeg i dette afsnit undersøgt muligheden for at udvikle et mere empirisk undersøgende, kausalt sprog. Fokus er her ikke på at matche en handling og en norm, men på at afdække, hvordan bestemte handlinger (mekanismer) skaber bestemte effekter i bestemte kontekster. Det kriterium, som vi bedømmer vores handlinger ud fra, er, hvorvidt de er effektfulde. Det er altså vores anerkendelse som effektive, der er på spil, når vi udlægger vores praksis i dette kausale sprog. Med denne tilgang giver det ikke mening at skelne absolut mellem effektiv eller ikke-effektiv. Snarere lægges der op til en mere undersøgende og nuanceret afdækning af, hvordan handlingerne virker i samspil med forskellige kontekstuelle forhold. Fordringen til den enkelte deltager er altså at gå ind i denne type af undersøgende dialog. I Ungeenheden så vi netop, at arbejdet med kausale forandringsteorier blev betragtet som en måde at skabe en fælles forståelse af opgaverne og arbejdsformerne blandt de nyligt sammenbragte medarbejdere på, som kom med forskellige faglige og organisatoriske baggrunde. Det bliver altså en betingelse for at være kompetent deltager, at vi benytter os af denne form for kausalt beskrivelsessprog. Omvendt viste det sig også, at medarbejdernes brug af dette sprog kom til at udfordre de normative rammer for enhedens arbejde, som var
fastlagt gennem de præskriptive sprog. På den måde danner forandringsteorierne og deres tilgrundliggende sprog en arena for udvikling af gensidige anerkendelsesforhold. Dette samspil kan udvikle sig gennem forskellige niveauer af rationalitet. Som simpelt rationelle behersker vi det kausale beskrivelsessprogs basale logik: Vi formulerer sammenhænge mellem mekanismer og kontekster, som tilsammen skaber bestemte effekter og regulariteter. Idet vi reflekterer over, hvordan regulariteter er afhængige af bestemte kontekster, bliver vi i stand til at forstå konflikter og overgange mellem disse. Vi kan forholde os til, hvilke mekanismer og kontekster, som bidrager til at fastholde en ung i en tilværelse på offentlig forsørgelse, og hvilke, der kan forstyrre denne tilstand og skabe en forandring. Vi kan også problematisere, hvordan arbejdet med at skabe forandringen støder på formelle grænser (normer om matchgrupper og sagsbehandling). Som transformativt rationelle lærer vi at bruge sådanne konflikter til at udvikle helt nye forandringsteorier, som indreflekterer og skaber overgange mellem de modstridende perspektiver. Her er evnen til at arbejde sig op og ned i hierarkiet af abstraktion og specificering, mellem generelle teorier og konkrete cases.
Præskriptive sprog Kausale sprog Narrative sprog Transformativ rationalitet Udøve dømmekraft. Skabe nye regulariteter ved at udvikle nye forandringsteorier. Reflekteret rationalitet Skelne mellem normative kontekster. Skelne mellem regulariteter og deres afhængighed af kontekster. Simpel rationalitet Matche handlinger og normer. Koble mekanismer og kontekster med effekter (mekanisme+kontekst =regularitet). Tabel 9 Rationalitet samt præskriptive og kausale sprog I Furesø Kommunes Ungeenhed giver de kausale sprog således en række muligheder for rationel dialog:
Præskriptive sprog Kausale sprog Narrative sprog Trans-formativ rationalitet Gå ind i og dele de konkrete sagers kompleksitet, ressourcer og handleveje. Nydanne forholdet mellem sagsbehandler og ung og deres samtaler, f.eks. gennem ungtil-ung-samtaler. Reflekteret rationalitet Abstrakt modstille budgetter og krav til sagsbehandling. Afveje modstridende incitamenter til at klassificere den unge i bestemte match-grupper/målgrupper. Simpel rationalitet Holde budgetter og udøve korrekt sagsbehandling. Finde den rigtige indsats til den unge iht. effektmålene. Tabel 10: Rationalitet samt præskriptive og kausale sprog, Furesø 2011 På det simple niveau handler det blot om at indordne den unge i den rigtige matchog målgruppe, hvortil der hører en bestemt forandringsteori, der specificerer forholdet mellem behov, mål og indsats. Imidlertid oplever sagsbehandlerne, at der kan være modstridende incitamenter, når denne indordning skal foretages. Matches der f.eks. ”ambitiøst”, og det lægges der op til for at
holde antallet i matchgruppe 3 nede, risikerer sagsbehandlerne at få kritik for ikke at opfylde kravene til rettidighed. Dette kan føre til reflekterede strategier, der forsøger at ramme den rigtige balance, f.eks. ved at tolerere et vist niveau af manglende rettidighed (f.eks. så længe mange ikke afviger mere end gennemsnittet). En transformativ tilgang kunne være helt at overskride den eksisterende forståelse af, hvad en samtale er, og hvordan forholdet mellem den unge og konsulenten er. En samtale kunne f.eks. også bestå i, at de unge taler med hinanden og organiserer sig i selvhjælpsgrupper med støtte fra konsulenten. Dette ville udfordre forestillingen om den unge som dén, der klassificeres og gøres til genstand for sagsbehandling. Udviklingen af kausale sprog (her i form af forandringsteorier) kan give nye muligheder for både rationalitet og anerkendelsesforhold. Dog vil jeg pege på en vigtig begrænsning. Når vi anvender forandringsteorier, beskriver vi givne aktører og kontekster. Vi beskriver de unge i målgrupperne, deres evner, handikap og motivation. Og vi gør os antagelser om, hvordan de må reagere på bestemte initiativer fra vores side. Vi beskriver ikke, hvordan de unge overhovedet konstituerer sig som aktører. Hvordan konstituerer den unge sig som “kompetent, men umotiveret”? Dette er en klart meningsfuld klassificering af den unge fra vores side. Men hvad er det for en fortælling, der ligger bag denne klassificering? At undersøge dette spørgsmål kræver endnu en udvidelse af den sproglige kontekst – og denne sker i næste afsnit.
Kapitel 13: Styringens narrative sprog 13.1. Krydspres som drama Styringens samtaler handler om at gøre rede for vores handlinger. I de præskriptive sprog gør vi det ved at bedømme handlinger op imod normer, som vi har fastsat. I de kausale sprog sammenkæder vi årsager og virkninger for at forstå, hvordan handlingerne skaber bestemte effekter. Begge tilgange kunne imidlertid ses som en del af et bredere fænomen – nemlig at vi fortæller om vores handlinger. På sin vis er vi altid i gang med en fortælling. Når vi følger op på budgetafvigelser, kan vi f.eks. være engageret i fortællingen om, “hvordan vi fik styr på økonomien”. Når vi udformer forandringsteorien for unge uden uddannelsesperspektiv, deltager vi måske i en fortælling om, “hvordan vi skabte helhed i ungeindsatserne”. Budgetter og forandringsteorier får deres mere udfoldede mening og virkning på baggrund af sådanne mere vidtrækkende fortællinger. Det er også i fortællinger, at vi konstruerer de kategorier af aktører, handlinger og effekter, som befolker økonomistyring og forandringsteorierne. Bag begreberne om den “ansvarlige centerchef” eller “den unge uden uddannelsesperspektiv” gemmer sig et dyb af fortællinger, som er med til at gøre dem til meningsfulde og fællesejede karakterer. Disse fortællinger kan udgøre en implicit baggrund for anvendelsen af mere formaliserede styringssprog. Men vi kan udvide styringens sprog ved at udvikle fortællinger mere bevidst. Fortællinger kan rumme kompleksitet og dilemmaer,
synliggør nye handlemuligheder for barnet og os selv. På samme vis udspiller plottet om “hvordan vi knækkede kurven” sig på baggrund af alt det, vi alligevel ikke har styr på. En kontekstuel usikkerhed, som ikke kan fjernes eller båndlægges, men som gang på gang kaster historien ind i nye drejninger. Den gennemgående pointe er altså, at intet plot er altdominerende og monolitisk. Som eksempel er dilemma-spil kendetegnet ved et dominerende plot om ”den selvstyrende leder, der tager dilemmaet på sig”. Det er et heroisk plot om at være robust og driftssikker under krydspres og om at træde i karakter, når ledelse virkelig er påkrævet. Men når dette plot sættes i spil i konkrete fortællinger, så støder det på forstyrrende mod-plot, f.eks. om ”kontrol, overvågning og umyndiggørelse” eller om ”den afmægtige leder”, der træffer symbolske beslutninger uden reelt at kunne effektuere en løsning. Den dramatiske spænding, der her opstår, muliggør, at nye under-fortællinger kan sættes i værk. F.eks. kan plottet om den afmægtige leder omformes til et plot om gensidig afhængighed, om at vi ikke kan styre uden at anerkende hinanden. Når vi engagerer os i et narrativ, må vi, ifølge White (2006a), have et opmærksomt blik for undtagelser og unikke hændelser, som bryder med det dominerende plot, og som viser hen til nye udviklingsmuligheder for fortællingen. Vi må altid spørge til, hvordan modstridende begivenheder passer sammen, og hvilke nye skridt, de kan føre til. Central for fortællingen er altså et normbrud. Også i de præskriptive sprog er vi optagede af normer og afvigelser fra disse (se kapitel 3 og 10). Får barnet den rette indsats? Holdes budgetterne? Men inden for selve de præskriptive sprog kan vi kun forholde os til afvigelserne ud fra normernes lukkede og endimensionelle perspektiv. En afvigelse er en afvigelse. Og en norm er en
norm. Når vi imidlertid udøver dømmekraft i vurderinger af afvigelserne, inddrager vi flere perspektiver – aktørens hensigt og oprigtighed, handlingens moralske kvaliteter og virkninger etc. Når vi udøver dømmekraft, bevæger vi os ud over de præskriptive sprogs snævre horisont og ud i et mere narrativt univers. Når vi sammenkæder begivenheder i en fortælling, spiller også kausalitet en vigtig rolle, og vi betjener os af det kausale sprogs virkemidler. Vi kan (inspireret af Stacey 2007: 246) skelne mellem forskellige former for kausalitet. En begivenhed kan være den effektive årsag til en anden begivenhed i henhold til en generel lovmæssighed eller regularitet (effektiv årsag). En handling kan være et middel til at opnå noget andet i henhold til en hensigt (rationel årsag). Noget kan ske som led i, at en organisme eller et system udfolder sin iboende logik (formativ årsag). Og endelig kan mødet mellem forskellige interagerende begivenheder og perspektiver konstruere et fremtidsperspektiv i det nuværende øjeblik – med henblik på samtidigt at udtrykke både kontinuitet og mulig transformation af aktørens identitet (transformativ kausalitet). Når vi knytter meningsfulde forbindelser mellem hændelserne i en fortælling, kan alle typer af kausalitet være i spil – fra den blinde lovmæssighed, den rationelle handling, til modningen og udfoldelsen af iboende logikker og til emergensen af nye mønstre gennem interaktion. I den forstand kan fortællinger danne baggrund for kausale forklaringer. Sagt anderledes: Kausale forklaringer i forandringsteoriernes forstand kan ses som en formaliseret instans af en fortælling, som imidlertid altid rummer en større kompleksitet end den, som den kausale forklaring giver udtryk for. I en narrativ praksis er vi, ifølge White (2006a), altid i et politisk spændingsfelt mellem et dominerende plot og alternative plot. Der vil i den lokale, sociale og
kulturelle kontekst være plot, som tilskrives en særlig gyldighed, og som medkonstituerer bestemte magtrelationer, f.eks. mellem lærer og barn, mellem en sagsbehandler og en klient, mellem en direktør og en fagchef, eller mellem byråd og forvaltning. De dominerende plot kan som sagt være ”uroligt barn”, ”ung uden uddannelsesperspektiv”, ”styr på tingene” eller ”lederen træder i karakter”. Men som nævnt er alle sådanne plot aldrig enerådende, men ladet med flertydighed og konflikt, som tillader nye under-fortællinger at dukke op. Handlingsog meningslandskabet bliver således til i et samspil af konkurrerende plot, som vi kan karakterisere som en anerkendelseskamp. Det handler om, hvem der kan fortælle hvilke historier, som skaber en bestemt mening og åbner bestemte, fremtidige handleveje. Det er afgørende, at fortællingerne her ikke blot kan ses som forskellige spejlbilleder af det levede liv. Fortællingerne er del af den måde, hvorpå det levende liv organiserer sig. De narrative udtryk strukturerer vores erfaringer og handlinger, ligesom erfaringen og handlingerne strukturerer udtrykket. Derfor fører den narrative tilgang, ifølge White (2006a), ikke blot til en relativisme, hvor vi finder, at fortællinger blot er forskellige (og i princippet lige gode) perspektiver på virkeligheden. Nej, fortællingerne er med til at konstituere vores virkelige liv. Og netop dette pålægger den narrative praksis en alvor og en etisk ansvarlighed: “Hvis vi anerkender, at det er de fortællinger, vi har forhandlet os frem til om vores liv, der kan forme eller skabe eller konstituere disse liv, og hvis vi i terapien samarbejder med andre mennesker om en videreforhandling eller genforhandling af fortællingerne om deres liv, så står vi for alvor i en situation, hvor vi mere end nogensinde er nødt til at påtage os et ansvar for de reelle resultater af vores fælleshandlinger i andres liv.” (White 2006a: 28).
Hvad der gælder for Whites narrativt terapeutiske praksis, gælder i lige høj grad for udøvelse af offentlig styring. Også her udvikler vi fortællinger i samarbejde med andre, og vi kan skabe fortællinger, som binder og indsnævrer, og som selvdestruktivt eroderer grundlaget for videre meningsdannelse og handling (f.eks. i dilemma-spillet). Eller vi kan udvikle fortællinger, som udvider grundlaget for meningsdannelse og handling, og som skaber deltagelsesmuligheder for mange aktørpositioner. Narrativer – oversigt over pointer Et narrativ er en fortælling med en indbygget evaluering/pointe, som er kendetegnet ved: 1. At den er opbygget efter en intrige, et plot og en dramatisk struktur. 2. At det afgørende ikke er, om den “passer med virkeligheden”. Snarere organiserer den selve formidlingen mellem ord og virkelighed. 3. At den involverer en spænding mellem det normale og det afvigende. 4. At den bevæger sig på tværs af hhv. handlingslandskab for de specifikke begivenheder og et meningslandskab for fortolkning af aktørernes hensigter og karakterer. En fortælling kan fastlåse en aktør i en bestemt karakter og rolle, sådan at enhver handling og begivenhed (handlingslandskab) tolkes i lyset heraf (meningslandskab).
Ingen fortælling er uden tvetydigheder. Over for fortællingens dominerende plot er altid et mod-plot. Der er altid mere at fortælle om en aktør eller en situation end dét, som det dominerende plot tilskriver. Et narrativ udfolder sig således i et politisk spændingsfelt mellem det dominerende plot og de alternative mod-plot. Narrativer er her ikke blot et spejlbillede af livet. De organiserer vores liv og handlemuligheder. Olsen & Larsen (2012: 72) koger den narrative interesse ned til tre spørgsmål: • Hvor kommer fortællingerne fra? • Hvad er det for narrative ressourcer, vi hver især har til rådighed? • Hvordan styrer vi disse ressourcer i retning af det foretrukne, forstået som det, den enkelte finder værdifuldt og givende? Tanken bag spørgsmålene opsamler de sådan: ”Narrativ indsigt handler om at udstyre os hver især med et skarpt blik for, hvordan vi former hukommelse, identitet og kultur i flowet af fortællinger (…) Grundbegrebet er agency – altså blive i aktør i sit eget liv med mulighed for at bringe det i retning af det foretrukne” (Olsen & Larsen 2012: 72, forfatternes egen kursivering). Når de taler om at udøve agency og styre narrative ressourcer, er det ikke, fordi de forestiller sig, at vi kan gøre ressourcerne til blotte redskaber, som vi står i et udvendigt forhold til. Tværtimod er vi eksistentielt indvævet i et net af narrativer, hvori vi overhovedet bliver os selv. Men netop som deltagere kan vi tage an-
svar og handling – også når fastlåste plot og stereotype meningslandskaber spærrer vejen. 13.3. Narrative fastlåstheder Nogle fortællinger kan forekomme meget fastlåste. Når vi føler os klemte og fanget i krydspres og dilemmaer, er det typisk udtryk for en fortælling, som vi næsten ikke kan rokke ved. Fortællingen forsøger at finde udveje i et fastkørt plot og et stereotypt meningslandskab. Jeg vil her udpege forskellige former for fastlåsthed, som ofte gør sig gældende i styringen. Subjekt versus objekt Når vi taler om målgrupper som udadreagerende børn, unge uden uddannelsesperspektiv eller midaldrende mænd på deroute, så gør vi borgerne til objekter. Vi placerer bestemte problemer som iboende egenskaber ved selve børnene, de unge og de midaldrende mænd. Og det er disse problemer, som vi skal gøre noget ved. Vi er således det analyserende, bedømmende og initiativtagende subjekt, som danner et overblik over situationen og finder en passende måde at gribe ind på. Allerede når banen er kridtet sådan op, er der lagt op til et bestemt spil, der kan udfolde sig i resten af historien: Det er os, der agerer. De andre, der reagerer. Ganske vist kan vi vælge at være ”anerkendende”, ”ressourcesøgende” og ”empowering”, men ud fra en bestemt dagsorden – der er et bestemt problem, som skal løses, og dette problem residerer hos borgerne eller i de sociale systemer, som borgeren indgår i. I denne historie levnes borgeren plads, som den, der slås med et problem, har behov og besidder rettigheder, og som enten samarbejder eller gør modstand. Borgeren får klientens privilegier. Han kan udfordre systemet, klage over passivitet eller krænkelser.
Gruppen af disse problem-bærende borgere bliver hurtigt en belastning for både tidsanvendelse og budgetter. Arbejdspladsen er klemt, fordi der er så mange urolige børn, mænd på deroute og unge uden uddannelsesperspektiv. Ideal versus virkelighed Når arbejdspladsen er klemt, viser det sig ofte ved, at vi ikke kan få lov til at udføre den faglige indsats, som vi ideelt skulle udføre. Økonomien tillader simpelthen ikke en ordentlig indsats. Vi kan ikke levere en tilstrækkeligt god undervisning, når vi skal rumme de urolige børn. Eller sagsbehandlingen presses af det store antal unge, som dropper ud af uddannelserne. Kvalitet og faglighed presses. Nogle reagerer med eksplicit skuffelse og kritik. Andre går på ”autopilot” og ”passer deres arbejde”. Tænkning/design versus handling/implementering En sådan klemme kan kalde på en aktiv ledelse. Der tænkes i nye løsninger – hvordan vi støtter inklusionen gennem fordelingen af økonomiske ressourcer samt tilbud om rådgivning og støtte til medarbejderne. Eller hvordan vi designer en tværfaglig ungeindsats med de rigtige incitamenter til at handle tidligt og koordineret. I ledelsesgruppen og de tilhørende stabe udføres gedigent udviklingsarbejde. Der organiseres medarbejderinddragelse i projektgrupper og på netværksmøder. Input og synspunkter modtages og håndteres. Men bagefter oplever vi alligevel, at organisationen ikke ”griber bolden”. Inklusionsarbejdet går stadigt trægt, og der er også mange ”barrierer” for det tværfaglige samarbejde, såsom fagkulturer, silo-tænkning etc.
Medløb versus modstand På dette sted i fortællingen kommer det let til at handle om medløb og modstand. De fleste af os er i stand til at ordne organisationens aktører i forskellige typer og interessenter: De fagprofessionelle, som mest går op i deres egen faglighed og er mere loyale over for professionen end den offentlige organisation. Administratorer, som ensidigt tænker på økonomi og leverer formelle og hierarkiske løsninger. Brugerne, som er optagede af deres egne behov, og pårørende, som insisterer på brugerens rettigheder. Og ikke mindst pressen, der pisker stemninger op omkring enkeltsager. Fra litteraturen om forandringsledelse kan vi lære at analysere interessenterne og ikke mindst håndtere deres medog modspil. Tilbage til: Subjekt versus objekt Ledelsen må se sig anbragt i en styringsklemme mellem voksende behov, faglige idealer og en alt for knap økonomi. Sådan er vilkårene. Vi kan appellere til, at nogen gør noget: Forældrene må tage bedre ansvar for børnene. Skolen må ikke lukke unge ud uden motivation. De frivillige og civilsamfundet må tage ansvar. En ny runde af design-forslag kan komme i spil. Disse meget stiliserede eksempler på fastlåstheder er ikke ment som en kritik af det, lederne og medarbejderne foretager sig. De gør formentligt det helt rigtige. De beskriver deres målgruppe. Udvikler tilbud. Forholder sig til målkonflikter. Og prøver at udvikle befordrende rammer for, at løsningerne kan findes. Problemet er alene, at fortællingen er opbygget omkring en række stereotype, begrebslige modstillinger, som ikke udfordres. Der tales vedholdendt om genstandsgørende relationer: Den professionelle over for borgeren, lederen over for medarbejderen. Vi ihævdholder abstrakte idealer, som modstilles en
ond virkelighed. Der sondres konsekvent mellem tænkning og design, som efterfølgende udmøntes og implementeres via handlinger. Der tales om medløb og modstand. Prøv at lytte efter disse dikotomier, når de optræder i arbejdspladsens styringsfortællinger! Hvilken betydning har det for vores forståelsesog handlemuligheder, når vi spænder os op i disse abstrakte modstillinger? Hvordan oplever du din situation, når du kæmper for et abstrakt faglighedsideal i en virkelighed, hvor alt, hvad du oplever, modsiger det? Og hvordan ser din ledelsesopgave ud, når du udlægger den i termer af ”med” og ”mod”? Den fortællende praksis kan vise sig at være omdrejningspunktet for skabelsen og vedligeholdelsen af krydspres og dilemmaer – og i mere positiv forstand for udviklingen af horisonten af mulige handlinger. 13.4. Narrativ praksis og udvikling af inkluderende miljøer for børn Spørgsmålet er, hvordan vi opløser sådanne narrative fastlåstheder? Hvis vi nu ønsker at udvikle mere inkluderende læringsmiljøer for børn og unge, men ikke vil ende i uproduktive modstillinger mellem de abstrakte inklusionsidealer og den ”onde” realitet? Siden kommunens fødsel i 2007 har det været et centralt mål at finde vejen for en reel inklusion. Og opmærksomheden blev hurtigt rettet mod de narrativer, som er med til at forme børns muligheder for at deltage i læringsmiljøerne (interview den 14. oktober 2011ii). I 2007 vedtog byrådet en børneog ungepolitik, som satte fokus på børns udvikling, læring og trivsel. Dette skete i forlængelse af kommunalreformen, hvor Farum og Værløse Kommune var fusioneret, og medarbejderne var bragt sammen i nye enheder. Dette gjaldt også det daværende og dengang nydannede
Specialpædagogiske Center (nu: PPR & Forebyggelse). Her var tidligere tværfaglige grupper brudt op i en ny og fælles struktur. I dette skift mellem at skulle tage afsked med “gamle” og at skulle udvikle nye arbejdsformer og organiseringer iværksatte lederen et kompetenceudviklingsprojekt (forløbet er analyseret hos Rander 2011). Herigennem skulle ledere og medarbejdere skabe et “refleksivt domæne”, hvor de kunne finde en fælles forståelse og arbejdsform, som gav mening for dem. Et centralt tema blev centrets rolle i forhold til målene om børns udvikling, læring og trivsel. Lidt groft kan man sige, at psykologer og specialpædagoger traditionelt har medvirket i en praksis, hvor børn er blevet bedømt og diagnosticeret op imod bestemte idealer om normalitet. Vejen kunne være, at et barn blev henvist til en vurdering. Derpå blev barnet testet og matchet med det rette tilbud. Lederen og medarbejderne i Specialpædagogisk Center begyndte (som andre steder i landet) at drøfte, om der var andre måder at føre denne samtale om børnene på. Første skridt blev udviklingen af en mere konsultativ rolle med en tredobbelt orientering: Dels stille ekspertise til rådighed for det enkelte barn og dets familie. Dels bidrage til udvikling af børnenes og de voksnes fællesskab i institutionen. Og dels rådgive de professionelle voksne om deres rolle. Heri lå en bevægelse – fra at fokusere på barnet som problemets “bærer” til i stedet at fokusere på konteksten omkring barnet – herunder det læringsmiljø, som barnet indgik i. På baggrund af dette forløb opstod en interesse for, hvordan vi fortæller om børn og deres problemer, og hvordan disse fortællinger kan være fremmende for børnenes deltagelsesmuligheder. Dette førte til et nyt kompetenceudvik-
Hermed udvikler vi en mere radikal åbenhed for den kompleksitet, der er i spil. Vi kan ikke længere sige, at vi er fanget i et krydspres. Vi er krydsfeltet, hvorfra de forskellige rationaler og fortolkningsmuligheder udgår. 13.5. Kunsten at invitere Narrativ praksis lægger således op til en åben udforskning af, hvordan vi overhovedet kan forstå vores ydelser, indbyrdes relationer og identiteter. Når vi engagerer os, indtræder vi i et søgefællesskab, hvor vi selv og vores grundopfattelser er i spil. Derfor kan vi ikke præcist sige, hvor processen leder hen. Et grundvilkår er derfor, at vi kan acceptere dette fravær af kontrol. At styre vil i høj grad sige at invitere til en undersøgende dialog. Især når vi befinder os i dilemmaprægede situationer, kan det medføre en kolossal åbning at slippe kontrollen – i hvert fald for en tid og indbyde til en søgende udvikling af fortællinger. Et eksempel viste sig i forbindelse med udviklingen af faglige kvalitetsoplysninger på dagtilbudsområdet. Som nævnt førte kvalitetsreformen til et intensiveret fokus på at sætte mål for kvaliteten er de offentlige kerneydelser (se kapitel 2, afsnit 2). Ét af fokusområderne var dagtilbud. I et samarbejde mellem Socialministeriet, Undervisningsministeriet, Finansministeriet og KL blev der sat gang i et udviklingsarbejde (KL m.fl. 2010a & 2010b). I landets dagtilbud havde der i de forløbne år udviklet sig mangfoldige former for faglig dokumentation inden for det pædagogiske arbejde, som typisk var af kvalitativ natur. Hertil hørte bl.a. praksisog læringsfortællinger. Denne dokumentation blev imidlertid mest brugt lokalt og i meget begrænset omfang til at kvalificere styringsdialogen med f.eks. de lokale politikere (EVA 2009).
For områdets praktikere medførte det imidlertid en del svære spørgsmål. For hvordan kan vi måle kvalitet og effekter af at gå i et dagtilbud? Skal vi sætte meget funktionelle og præstationsorienterede mål? Eller skal vi fokusere på børnenes brede dannelse? Skal vi måle de individuelle børns udbytte? Eller skal vi se på kvaliteter ved læringsmiljøerne? Disse spørgsmål angår det grundlæggende indhold i pædagogisk arbejde. Spørgsmålene førte til et undersøgende og narrativt orienteret initiativ, som i første omgang blev taget af Danmarks Evalueringsinstitut og Odense Kommune (hvor jeg selv arbejdede på det tidspunkt). Det var inspireret og vejledt af Patricia Shaw (Shaw 2002). Initiativet bestod i at sammenkalde personer med forskellige vinkler til området og indbyde dem til at fortælle om, hvordan de så børns udbytte af at gå i dagtilbud. En helt afgørende del af processen bestod i overhovedet at samle og invitere kredsen. Vi brugte omtrent følgende fremgangsmåde: • Vi startede med at udpege nogle få personer, som vi umiddelbart gerne ville inddrage. • Hver person blev kontaktet og blev forklaret, hvorfor vi ville have dem med til et kommende møde. De blev interviewet kort om deres tanker om vores spørgsmål. • De enkelte inviterede pegede selv på nogle, som de gerne så inviteret, og disse blev herefter også kontaktet og interviewet. • Invitationen til det kommende møde blev selv et narrativ, som omhandlede invitationsprocessen og dannede en mosaik af de enkelte deltageres bidrag.
• Invitationen blev udsendt på email, og alle deltagere blev opfordret til at spille tilbage med deres tanker om, hvad de læste (ved at bruge ”besvar alle”). • Inden mødet forelå altså en længere kæde af mails, som allerede udfoldede deltagernes tanker og respons til hinanden. Allerede i invitationsprocessen dannes således en fælles fortælling, som sammenvæver de enkelte deltageres bidrag og perspektiver. Da de mødtes, havde alle fra starten en forståelse af at være del af en fælles søgeproces. Deltagerkredsen kom til at omfatte pædagoger, fagforeningsrepræsentanter, forskere, kommunale administratorer og politikere samt embedsmænd fra ministerierne. Mødet blev en åben udveksling af fortællinger om, hvordan vi genkender og erfarer kvalitet i pædagogisk arbejde. På den ene side viste processen kvalitetsbegrebets umådelige kompleksitet – dets mange sider og fortolkningsmuligheder. På den anden side var der en befriende oplevelse af, at det trods alt var muligt at føre en ganske meningsfuld og naturlig samtale om kvalitet – også selv om deltagerne normalt blev forbundet med positioner, som lå langt fra hinanden (om kunsten at invitere, se også Block 2008). Mødet var én af de inspirationer, som førte til udviklingen af modeller for brug af narrativer i dokumentationen af faglig kvalitet. Udfordringen var, hvordan narrativer kunne bruges med den fornødne systematik til at kvalificere dialogen mellem de fagprofessionelle, forældre, politikere og administratorer, samt hvordan vi herigennem kunne forholde os åbne for den store kompleksitet i de pædagogiske processer. Denne udfordring tager vi op i næste afsnit.
13.6. ”Aggregering” af narrativer? Fortællinger opstår altid lokalt – i specifikke sammenhænge. I fortællinger dannes temaer og plot, som kan give afsæt for nye fortællinger og involvering af flere aktører. Men hver gang får temaet og plottet sin mening i den specifikke sammenhæng. Problemet er her, hvordan narrative indsigter kan overføres mellem kontekster og indgå i en dialog på tværs af forskellige styringsniveauer. Erfaringerne viste jo, at den pædagogiske dokumentation for det meste blev brugt lokalt – og sjældent oplyste den politiske debat. Et synspunkt kunne være, at dette blot bekræfter, at narrativ viden er lokal og ikke lader sig af-kontekstualisere uden et massivt tab af mening. Ud fra dette synspunkt kunne man spørge, om ikke hele idéen om at “opsamle” og “rapportere” narrativ viden ikke er udtryk for en forfejlet forståelse af den narrative videns natur. Når vi taler om at opsamle og aggregere viden, kan det forstås ud fra et atomistisk vidensbegreb, hvor viden består i, at løsrevne data og informationer indfanges og samles i mere aggregerede enheder – på samme måde som når vi lægger tal sammen. Vi kan registrere antallet af sygedage i alle dagtilbud og skoler, og lægger vi disse tal sammen, opnår vi et tal for, hvor mange sygedage, der er i alt. Men kan vi på samme måde tage pædagogiske erfaringer og fortællinger og ”lægge dem sammen”? Konsekvensen behøver ikke at være, at vi ikke kan dele og sammenfatte vores erfaringer og fortællinger på tværs af de kontekster, hvor de oprindeligt kom til syne. Blot må vi indse, at der i en sådan “deling” altid skabes en ny kontekst for en ny og fællesgjort fortælling. Konkret kan det handle om, hvordan vi deler de indsigter, der er opstået fra den inklusionsskabende praksis, så vi kan
nyttiggøre dem, når vi skal udvikle politikker og rammebetingelser for arbejdet. Dette indebærer, at vi her må tænke “aggregering” og “rapportering” væsentligt anderledes end i den atomistiske vidensmodel. I samarbejde med en række kommuner har Danmarks Evalueringsinstitut udviklet en model for, hvordan kernehistorier, meta-fortællinger og evalueringsfællesskaber kan bruges til at kvalificere styringsdialogen på dagtilbudsområdet. Baggrunden var et opdrag fra Socialministeriet, Undervisningsministeriet, Finansministeriet og KL (KL m.fl. 2010a & 2010b). Brugen af kernehistorier, meta-fortællinger og evalueringsfællesskaber udgør én blandt flere metoder, som kredsen af interessenter anbefaler til dokumentation af faglig kvalitet i dagtilbud. Udgangspunktet er, at vi danner et pædagogisk evalueringsfællesskab (KL m.fl. 2010a). Oplægget lægger her primært vægt på deltagelse fra hele eller dele af personalet samt eventuelle eksterne eksperter. For at sikre forskellige perspektiver foreslås det, at fællesskabet kan sammensættes på tværs af institutioner. Medlemmerne af evalueringsfællesskabet udformer og fremlægger et materiale bestående af ca. 25-30 læringsfortællinger. Det vil sige medlemmernes egne fortællinger om børns læreprocesser. Pædagogerne fortæller på skift og reflekterer over fortællingernes indhold. Historierne grupperes og forbindes ud fra overordnede temaer, som formuleres i fællesskabet. Historier med særlig relevans uddybes og detaljeres – eventuelt med inddragelse af andres perspektiv og andre typer af viden (f.eks. fra sprogvurderinger, observationer etc.). Grundlæggende er der her tale om en bevidnelse af historierne, som bruges til at udpege mønstre og temaer, der kan arbejdes videre med. Herigennem gøres fortællingerne tykkere – altså rigere på aspekter, nuancer og perspektiver.
Som led i samtalen identificeres 3-5 kernehistorier, som er de fortykkede udgaver af de oprindelige læringsfortællinger. De er altså pædagogiske fortællinger, som er blevet nuanceret og beriget gennem en fælles refleksion. For at fastholde udbyttet af samtalen udformes en meta-fortælling, en historie om læringshistorierne. Meta-fortællingen handler om, hvordan deltagerne har kunnet genkende forskellige mønstre og temaer i læringsfortællingerne, og hvilke refleksioner og diskussioner dette har givet anledning til. En klar udfordring er, at meta-fortællingen bevarer sin karakter af fortælling. På meta-niveau kan det være fristende at blive abstrakt og generaliserende, så resultatet nærmere bliver en skematisk opstilling af abstrakte emner og pointer. Denne fare kan modgås, hvis vi netop ikke udformer meta-fortællingen som en abstraktion på grundlag af læringsfortællingerne, men som den konkrete historie om, hvordan vi så mønstre i læringsfortællingerne. Meta-fortællingerne bliver pædagogernes bidrag til dialog med deres opdragsgivere blandt forældre, politikere og forvaltningsfolk. Denne kreds udgør det kommunale evalueringsfællesskab (KL m.fl. 2010b). Også her inviterer vi deltagerne til at udpege og reflektere over temaer og mønstre i det forelagte materiale. Pædagoger og ledere fremlægger udvalgte kernehistorier og metafortællinger. De andre interessenter udgør reflekterende team, som på skift udpeger og drøfter de mønstre, som de kan få øje på som særligt relevante i materialet. Fra de forskellige deltageres perspektiver får vi bud på, hvor frontlinjen i den pædagogiske udvikling tegner sig, og hvordan vi udvikler gunstige rammebetingelser for denne udvikling.
Evalueringsfællesskabet kan være et bud på, hvordan vi bruger narrativer i en styringsdialog. Narrativernes styrke ligger i deres evne til at rumme og udtrykke en kolossal kompleksitet i en form, som er forståelig og refleksionsskabende. Ved at dele narrativer i fællesskaber kommer vi også til at dele kompleksiteten. Der ligger ingen illusion om, at den kan udtrykkes i en entydig fælles forståelse. Tværtimod handler dannelsen af en meta-fortælling om at anerkende de forskellige fortolkninger, som deltagerne har anlagt over materialet af læringsfortællingerne. Ofte vil fortællingerne blive videreudviklet – der vil komme spørgsmål og opfordringer, som sætter nye fortællinger i gang. Evalueringsfællesskabet forholder sig altså ikke kun beskuende i forhold til givne fortællinger, men bliver en aktiv deltager i udviklingen af området (denne pointe er illustreret hos Donaldson m.fl. 2005b). Man kan spørge om, hvori validiteten af en meta-fortælling består. Er der en risiko for, at vi blot forfører hinanden med gode historier, og er der en reel mulighed for kritisk at afprøve indholdet af fortællingerne? Hvis narrativer skal kunne bruges som rapportering i en styringsmæssig sammenhæng, er adgangen til kritisk afprøvning essentiel. Vi må kunne godtgøre, at fortællingerne er udtryk for væsentlige pointer med en mere bred relevans. Jeg kan se to mulige svar på dette spørgsmål. Det ene svar er, at validiteten i narrativ forstand ligger i, at deltagerne i et evalueringsfællesskab kan udpege og genkende mønstre og temaer i fortællingerne, og at denne genkendelse er befordrende for udviklingen af nye og mere nuancerede og indholdsrige diskussioner om kvalitet. Validiteten består her i intersubjektiviteten, i genkendelsen og i den pragmatiske værdi af fortællingerne.
Det andet svar indebærer, at vi går ud over fortællingernes egen logik og oversætter fortællingerne til kausale hypoteser og forandringsteorier, som er empirisk testbare. Hvis fortællingerne konsekvent fremhæver, at en bestemt arbejdsform er gavnlig for inklusion, kan vi via en forandringsteori prøve at specificere, hvordan arbejdsformer tilvejebringer effekter, som er ensbetydende med inklusion. Derpå kan vi udpege indikatorer, som kan beeller afkræfte, om disse kausale hypoteser holder. Fortællinger kan altså danne grundlag for og være med til at kvalificere dannelsen af væsentlige og relevante forandringsteorier, og via forandringsteorierne kan vi eksplicit afprøve og udfordre de antagelser, som er på spil i vores fortællinger (dette vender jeg tilbage til i kapitel 13). Disse to metoder til kritisk begrundelse af narrative indsigter er ikke grebet ud af den blå luft, men er forankret i den fortolkende sociologi. Weber kalder dem for henholdsvis Sinnadäquanz og Kausaladäquanz (Weber 1972). 13.7. Styring som samskabende proces Ved hjælp af en narrativ praksis kan vi sætte bevægelse i fortællinger, som ellers har fastlåst vores handlemuligheder i bestemte dilemmaer. Hvor vi i den simple og reflekterede styring må tage afsæt i en bestemt konceptualisering af aktører, sektorer og rationaler, kan vi som fortællende forholde os skabende i forhold til disse. Og vi kan organisere os i narrative fællesskaber, hvor vi på tværs af eksisterende niveauer og sektorer går sammen om at møblere om på det narrative landskab. Dermed tager styringen en transformativ vending. Vi kan ikke forholde os distancerede til rationaler og sektorer som noget, vi taler om og forsøger at regu-
lere. Vi er selv grundlæggende i spil i processen – og må gå ind i den med hud og hår. Hvordan kan styring tænkes under disse præmisser? I vores forestilling om styring ligger der ofte en tænkt asymmetri: Der er et grundlæggende skel mellem dem, der styrer, og dem, der bliver styret. Skellet er naturligvis relativt og flytter sig, afhængigt af, hvilke dele af organisationen vi fokuserer på. Men det er vigtigt for definitionen af en styringsrelation. Når vi engagerer os i narrative fællesskaber, gør vi det naturligvis også ud fra en forståelse af vores forskellige hierarkiske roller. Der er medarbejdere, administratorer, politikere og forældre. Og der er et spind af magtrelationer mellem parterne, som danner betingelser for inklusion og eksklusion. Magtrelationer eksisterer i og med, at de løbende genbekræftes og begrundes i vores indbyrdes kommunikation. Et narrativt fællesskab er ikke et magtmæssigt frirum. Men når en fælles fortælling sætter sig i bevægelse, kan den ikke undgå at bringe identiteter og magtrelationer i spil på nye og uforudsigelige måder. På et møde mellem pædagoger og topembedsfolk fra staten har jeg oplevet, at samtalen starter med, at embedsmændene spørger nysgerrigt til pædagogernes historier om kvalitet og dokumentation. Men pludselig, og ganske uplanlagt, vendes relationen om. Én af pædagogerne vil gerne vide lidt mere om, hvordan det er at være embedsmand, og hvornår der er brug for dokumentation. Det bliver besvaret af temmelig oprigtige historier om dilemmaer og vanskelige vilkår inden for politikerbetjening, regulering og administration på området. Der opstår en begyndende gensidig forståelse af hinanden og den rolle, som dokumentation spiller i forskellige sammenhænge. Her sker en omformning af relationen. Vi er ikke samlet for at foretage en ”anerkendende undersøgelse” af pædagogernes praksis. Samtalen er blevet til noget mere: nemlig udvikling af gensidig forståelse, fortrolighed og hjælpsomhed.
Det er slet og ret svært at opretholde asymmetri, ensidighed og faste typifikationer af hinanden, når vi først har kastet os ind i en narrativ nyskabelse. 13.8. Rationalitet i narrative sprog Narrative sprog adskiller sig fra præskriptive og kausale sprog ved, at de på radikal vis sætter vores identitet og status som aktører på spil. Det handler ikke blot om at måle en given handling op imod en given norm eller at sammenkæde givne aktørers handlinger med deres iagttagelige effekter. I fortællingen konstituerer vi os som aktører. Vi indtræder i bestemte karakterer, og vores handlinger får betydning ved at indgå i bestemte intriger og plot. I narrativet indgår såvel normative vurderinger og kausale forklaringer, men disse får deres betydning som del af narrativets overordnede plot og dramaturgi. Vi kan bruge narrativet til at kvalificere både vurderinger og kausale hypoteser, ligesom vi også kan teste de indsigter, der kommer til syne i et narrativ, ved at omformulere dem til kausale hypoteser, der kan afprøves. Da vi gennem narrativer konstituerer og udvikler vores roller som aktører, er anerkendelse radikalt på spil. Når vi fortolker begivenheder og handlinger (handlingslandskabet), danner vi løbende vurderinger af aktørernes karakter, dispositioner og motiver (meningslandskabet). Disse fortolkninger bliver igen bindende for, hvilke handlemuligheder vi tilskrives som aktører. I en sådan fortolkningsproces kan vi opleve at blive låst i bestemte roller og at blive gradvist marginaliseret og ekskluderet fra attraktive deltagelsesmuligheder og fællesskaber. En fortælling kan konstituere os som uansvarlige, inkompetente og fodslæbende. Modvægten hertil kan være narrative praksisser, hvor vi
ret ved formelle kompetenceog delegationsforhold. Når vi anvender denne metafor, ser vi styringens samtaler på en bestemt måde: Byrådet træffer beslutninger om mål. Forvaltningen omsætter målene i operationelle planer og indgår forpligtende aftaler med institutionerne, som udfører dem. Temaer distribueres via beslutninger, som er forpligtende for de nedre niveauer. Der kan fra bestemte positioner tales med forpligtende virkninger for samtaler, der finder sted andre steder og i andre kontekster. Hermed udtrykker vi organisationen som en formel helhed. Og vi kunne formentlig ikke opretholde en formel organisering uden at benytte den hierarkiske metafor – ikke i gængs forstand, i hvert fald! Men som andre formelle metaforer indebærer hierarki-figuren en meget kraftig reduktion af den kompleksitet, der kan komme til udtryk i styringskommunikationen. Vi kommer til at overse, at tilsyneladende samme ord har forskellig betydning, afhængigt af, hvor i organisationen de bruges. Det, der tales om i byrådssalen, og den betydning, der her knyttes til bestemte ord og udtryk, er ikke det, vi genfinder i decentrale institutioner. I byrådssalen tales der måske om inklusion som politisk ideal, som indebærer et opgør med et segregeret uddannelsessystem og en omfattende binding af ressourcerne i specialiserede tilbud. Når lærere og pædagoger skal “implementere” sådanne idealer i deres egen dagligdag, må de rekonstrueres som pædagogiske begreber og hertil knyttede praksisformer. Ofte har jeg oplevet politikere, som undrede sig over, at organisationen ikke bare udmøntede målene, når nu de var besluttet. Men her overså de, at politiske idealer ikke bare udmøntes og implementeres, men kun kan få mening ved at blive omtolket og rekonstrueret i helt andre kontekster. Omvendt har jeg også oplevet, at pædagoger og lærere har følt afmagt over for at skulle realisere politiske mål om at være rummelige. Nogle gange har de rettet en skarp kritik mod de politiske mål som hule og hykleriske,
[Document text truncated for crawler view.]