Stadtentwicklungsfonds: Ein neues Instrument zur Unterstützung nachhaltiger Stadtentwicklung? Einführung

Nischwitz, Guido; Andreas, Verena Book Part Stadtentwicklungsfonds: Ein neues Instrument zur Unterstützung nachhaltiger Stadtentwicklung? Einführung Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Nischwitz, Guido; Andreas, Verena (2019) : Stadtentwicklungsfonds: Ein neues Instrument zur Unterstützung nachhaltiger Stadtentwicklung? Einführung, In: Nischwitz, Guido Andreas, Verena (Ed.): Stadtentwicklungsfonds: Ein neues Instrument zur Unterstützung nachhaltiger Stadtentwicklung?, ISBN 978-3-88838-421-9, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 3-16, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-4219019 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/197769 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Bisherige Erfahrungen und Erkenntnisse 4 Stadtentwicklungsfonds als Thema einer Arbeitsgruppe Literatur Kurzfassung In der Stadtentwicklung wird in Europa und Deutschland seit über zehn Jahren in Ergänzung zu klassischen Finanzhilfen der Einsatz neuer Finanzinstrumente diskutiert, erprobt und umgesetzt. Stadtentwicklungsfonds zielen auf eine Unterstützung von stadtentwicklungspolitisch relevanten Vorhaben, deren öffentliche oder private Finanzierung nicht gewährleistet ist. Der Beitrag skizziert die Grundidee und Struktur eines Stadtentwicklungsfonds, fasst bisherige Erkenntnisse über dieses neue Instrument zusammen und führt in die verschiedenen Beiträge des Bandes zu Erfahrungen mit der Umsetzung ein. Schlüsselwörter Stadtentwicklung – Stadtentwicklungsfonds (SEF) – revolvierende Finanzierungsinstrumente – ABC-Modell – JESSICA-Initiative Urban Development Funds – A new instrument to support sustainable urban development? Introduction Abstract In the field of urban development, the use of new financing instruments to complement classical financial grants has been discussed, tested and implemented for more than ten years in Europe and Germany. Urban Development Funds aim to support projects that are important for urban development policy but that are not otherwise guaranteed secure public or private finance. This paper outlines the underlying idea and structure of an urban development fund and introduces the different articles in this report, which describe experiences with the implementation of urban development funds. 426 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS Keywords Urban Development – Urban Development Fund (UDF) – Revolving Financial Instruments – ABC-Model – JESSICA-Initiative 1 Einleitung Vor mehr als zehn Jahren wurde von der Europäischen Union mit JESSICA1 ein neues Finanzinstrument aufgelegt, das die Implementierung von Stadtentwicklungsfonds in den Mitgliedsstaaten befördern sollte. Damit wurde gleichzeitig versucht, einen Anstoß für einen Paradigmenwechsel in der europäischen Stadtentwicklungspolitik zu geben: von einer rein zuschussbasierten Förderpraxis hin zu einer kreditbasierten, stärker auf unternehmerisches Engagement setzenden (neoliberal ausgerichteten) Unterstützung von Stadtentwicklung. Während in anderen europäischen Staaten Stadtentwicklungsfonds mittlerweile verstärkt aufgelegt werden, ist das neue Finanzinstrument in Deutschland bislang kaum zur Anwendung gekommen. Die konkrete Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten hängt im Wesentlichen von den nationalen Planungssystemen und Traditionen, der lokalen administrativen Einbettung, den agierenden Akteuren sowie den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ab. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob und welchen Beitrag Stadtentwicklungsfonds (SEF) in Deutschland als neues Instrument zur Unterstützung einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklung leisten können und welche Erfahrungen und Erkenntnisse hierzu vorliegen. Integrierte und nachhaltige Stadtentwicklung ist eine Aufgabe, die der Staat bzw. die öffentliche Hand, die lokale Wirtschaft und die Bürgerinnen und Bürger nur gemeinsam bewältigen können. Dies beinhaltet zum einen die Herausforderung, adäquate Governance-Strukturen auszubilden, und zum anderen, eine ausreichende Finanzierung zur Umsetzung der Strategien, Maßnahmen und Projekte zu gewährleisten. Dabei müssen auch die zentralen städtischen Politikund Handlungsfelder im politischen Mehrebenensystem koordiniert werden und zusammenwirken. Hierzu gehören neben der Nationalen Stadtentwicklungspolitik von Bund, Ländern und Kommunen insbesondere die regionale Strukturund Wirtschaftspolitik der EU sowie die Bildungs-, Arbeitsund Sozialpolitik. Zur Anwendung kommen klassische, in der Regel zuschussbasierte Förderprogramme und Instrumente. Hierzu gehören beispielsweise die deutsche Städtebauförderung (u.  a. Soziale Stadt, Stadtumbau) oder die europäischen Strukturund Investitionsfonds (u.  a. EFRE und ESF, BIWAQ).2 Gleichzeitig muss vor Ort der Finanzmitteleinsatz öffentlicher und privater Akteure gebündelt und koordiniert werden (BMVBS 2007).3 1 JESSICA-Initiative – Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (EIB 2008). 2 Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE); Europäische Sozialfonds (ESF); ESFBundesprogramm „Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier – BIWAQ“. 3 Die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt von 2007. 5STADTENTWICKLUNGSFONDS – EINFÜHRUNG In Deutschland sind zahlreiche städtische Gebiete in die Förderkulisse der bundesdeutschen Städtebauförderung und der europäischen Strukturpolitik (Priorität nachhaltige Stadtentwicklung) eingebunden. Trotz vielfältiger Interventionen und Investitionen stoßen allerdings die bisherigen Politikund Förderangebote vor allem in strukturschwachen Stadtteilen und Quartieren (z.  B. in Bremen-Nord oder in Hamburg-Wilhelmsburg) an die Grenzen ihrer Wirksamkeit. Die Kritik richtet sich gegen einen zu geringen und kurzfristigen Ressourceneinsatz, eine fehlende flexible Anwendungsmöglichkeit der Instrumente und Maßnahmen sowie eine zu starre Fördergebietskulisse. Weitere Punkte betreffen eine zu geringe Ausrichtung auf konkrete Umsetzungsaktivitäten und auf eine Verstetigung von Erfolg versprechenden Ansätzen, die häufig erst nach einer kurzen Förderlaufzeit ihre Wirkungen entfalten können. Darüber hinaus gibt es vielfältige Herausforderungen und veränderte Rahmensetzungen, die eine Erprobung neuer Wege und innovativer Instrumente in der Stadtentwicklungspolitik sinnvoll erscheinen lassen (vgl. BMVBS 2007, 2009, 2011a; EU Kommission 2012, 2014; Plöhn/Jacob 2011): > die zum Teil drastischen Konsolidierungsbemühungen von Städten mit anhaltender Haushaltsnotlage (= sinkende Handlungsspielräume) > eine vergleichsweise geringe Finanzausstattung der bundesdeutschen Städtebauförderung4 > eine Stärkung des Bereichs Stadtentwicklung in der europäischen Kohäsionsund Strukturpolitik > der Trend zur Abkehr von einer rein zuschussbasierten Förderpolitik in der EU, im Bund und in den Bundesländern > Forderungen nach Eröffnung von Entscheidungsspielräumen und finanzieller Beteiligung für private Akteure vor Ort > Probleme von städtischen Initiativen, Projekten und Vorhaben, die sich weder über den Markt noch durch die öffentliche Hand finanzieren bzw. realisieren lassen Seit einiger Zeit werden daher in Politik, Verwaltung und Wissenschaft neue Instrumente diskutiert und in Modellvorhaben erprobt und ausgewertet. In den Vordergrund der Aufmerksamkeit von Politik, Verwaltung und Wissenschaft rückten deshalb vor mehr als zehn Jahren Stadtentwicklungsfonds (SEF). 4 Dabei ist zu berücksichtigen, dass in Deutschland die Finanzausstattung der Städtebauförderung nach Jahren des kontinuierlichen Abbaus seit 2014 wieder erhöht wurde. 626 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS 2 Finanzierungsinstrument Stadtentwicklungsfonds Der Einsatz von klassischen Finanzierungshilfen wird insbesondere in der regionalen Wirtschaftspolitik von EU, Bund und Ländern künftig weiter reduziert und durch neue Finanzierungsinstrumente flankiert werden. In der Stadtentwicklungspolitik gibt es in der EU seit mehr als zehn Jahren Bestrebungen und Impulse, ähnliche Ansätze von revolvierenden Finanzierungsformen zu erproben und umzusetzen.5 Grundidee und Ziele Stadtentwicklungsfonds sollen – insbesondere aus Sicht der EU-Kommission – einen Beitrag zur Sicherung des Handlungsspielraums der Stadtentwicklungspolitik leisten, indem sie die Finanzierung und Umsetzung einer nachhaltigen Stadtentwicklung unterstützen (siehe Abb. 1). Dabei müssen die Anwendungsund Projektbereiche Teil eines integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklungskonzepts sein. In Anlehnung an die positiven Erfahrungen von Fonds bei der Förderung von Unternehmen (u.  a. Startkapitalfonds, Beteiligungsfonds) beinhalten SEF eine revolvierende Finanzierung von Vorhaben und Projekten in Form von Darlehen, Garantien/Bürgschaften und Eigenkapitalbeteiligungen. Der Vorteil der erwarteten – wenn auch begrenzten – finanziellen Rückflüsse (u.  a. Garantiegebühren, Darlehenszinsen und -tilgung) liegt somit in dem erneuten Einsatz in weiteren Stadtentwicklungsprojekten. Im Vergleich zu den einmaligen Zuschüssen lässt sich so bei einem gesicherten Grundstock eines einzusetzenden Kapitals eine nachhaltige und dauerhafte Stadtentwicklung initiieren. Gleichzeitig wird eine Mobilisierung zusätzlicher privater Ressourcen und damit eine Hebelwirkung und Risikodiversifizierung erwartet. Aus der Nutzung von Kompetenzen aus dem Privatund Finanzsektor verspricht man sich zusätzlich eine stärkere Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeit und Effizienz bei der Projektumsetzung (BMVBS 2011a). In Ergänzung zur bisherigen zuschussbasierten Förderpolitik zielen die SEF auf eine Unterstützung von stadtentwicklungspolitisch relevanten Vorhaben, deren öffentliche oder private Finanzierung nicht gewährleistet ist. Das heißt, Stadtentwicklungsfonds greifen weder bei kommerziell wettbewerbsfähigen Vorhaben der Privatwirtschaft (z.  B. Bau eines Einkaufzentrums) noch bei Projekten der öffentlichen Hand (z.  B. Errichtung von Grünanlagen), die keine finanziellen Rückflüsse erwirtschaften können (BMVBS 2011a). In Anlehnung an das A-B-C-Modell des Europäischen Brachflächenforschungsverbundes CABERNET (2006) konzentrieren sich die SEF somit in ihrer Investitionsstrategie und ihren Einsatzbereichen auf sogenannte „B-Projekte“ (siehe Abb. 2). Die zu finanzierenden Vorhaben dürfen weder reine „Zuschussprojekte“ der öffentlichen Hand („C-Projekte“) noch hochrentable Vorhaben aus der Privat5 BMVBS (2007): Anhang 1 „Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Expertengruppe über die Kreditfinanzierung der Entwicklung von nachhaltigen Städten und Gemeinden durch die Europäische Investitionsbank (EIB)“. „Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, bei der Förderung einer nachhaltigen Stadtentwicklung umfassend auf Finanzinstrumente zurückzugreifen“ (EU-Kommission 2014: 4). 7STADTENTWICKLUNGSFONDS – EINFÜHRUNG wirtschaft sein („A-Projekte“). Diese sogenannten B-Projekte zeichnen sich durch ein höheres Projektrisiko, eine Erwartung an ihre Kostendeckung und die Möglichkeit zu (begrenzten) Rückflüssen aus. - Ergänzung der zuschussbasierten Zuwendungspraxis - Finanzierung von stadtentwicklungspolitisch relevanten Vorhaben, die bislang weder öffentlich noch privat finanziert werden (Marktversagen) - Einsatz von drei revolvierenden Finanzinstrumenten: Darlehen, Garantien, Eigenkapitalbeteiligung - Belebung der Investitionstätigkeit in Städten und Stadtteilen - Verstärkte Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit geförderter Projekte - Nutzung der Kompetenzen, des Fachwissens und der finanziellen Expertise des Privatsektors und von Finanzinstitutionen (Hebelwirkung) - Mobilisierung zusätzlicher Ressourcen und Investitionen (öffentliche und private Mittel, Hebelwirkung) - Höhere Flexibilität der Finanzierungsinstrumente - Höhere Produktivität öffentlicher Mittel - Risikodiversifizierung durch Verteilung der Fondsmittel auf mehrere Projekte - Langfristig nutzbar – Finanzmittel werden konserviert und können immer wieder verwendet werden. Abb. 1: Grundidee und Ziele von Stadtentwicklungsfonds / Quellen: eigene Zusammenstellung nach BMVBS/BBR (2007); BMVBS (2011a, 2011b); EIB (2008); Entwicklungsagentur Rheinland-Pfalz (2011); Plöhn/Jacob (2011) Aus der Literatur (BMVBS 2011a; EIB 2008, 2010a) lassen sich folgende potenzielle Anwendungsund Projektbereiche für Stadtentwicklungsfonds herausfiltern: > Flächenentwicklung: Entwicklung und Bebauung von Brachflächen (Revitalisierung), ggf. auch deren Veräußerung; Gewerbeparks und Technologiezentren, Büro-und Handelsflächen, Gewerbeflächen > Bauprojekte/Hochbau: Neubau von Gebäuden (z.  B. Freizeitzentren, Mehrgenerationenhäuser, Schulen, sozialer Wohnungsbau, Bürogebäude) 826 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS > Bestandsinvestition Immobilien: Sanierung (z.  B. energetische Sanierung), Modernisierung, Umnutzung und Renovierung von Gebäuden > Infrastrukturentwicklung: insbesondere bei der Gestaltung des öffentlichen Raums (z.  B. Verkehrswege, Wasser/Abwasser, Energie) > Bündelung von Maßnahmen zur Aufwertung von Stadtquartieren mit besonderem Erneuerungsbedarf B-Projekte (potentielle Flächen/ Projekte für StadtentwicklungsFonds) A-Projekte (kommerzielle Selbstläufer) C-Projekte (nicht kommerzielle Reserveflächen) Investitionskosten der Entwicklung Bodenwert (nach Entwicklung) Abb. 2: ABC-Modell für Stadtentwicklungsfonds / Quelle: BMVBS (2011a) Organisation von SEF SEF können auf Bundes-, Landes-, regionaler oder lokaler Ebene eingeführt werden. Zur Umsetzung und Einrichtung bieten sich zwei Organisationsformen an: zum einen eine eigenständige rechtliche Einheit (sog. Risikokapitalfonds-Lösung) und zum anderen ein „gesonderter Finanzierungsblock“ innerhalb einer bestehenden Finanzinstitution („Förderbank-Lösung“). Bisherige Forschungsprojekte (EIB 2008, 2010b; BMVBS/BBR 2007; BMVBS 2011a, 2011b) haben bei der Implementation eines SEF folgende drei Schlüsseldimensionen identifiziert: 9STADTENTWICKLUNGSFONDS – EINFÜHRUNG > Governance-Struktur: Mobilisierung und Einbindung (privater) Akteure; Erschließung von Kapitalquellen (Bündelung von öffentlichem und privatem Fondskapital); Etablierung neuer Organisationsformen (z.  B. ein „gesonderter Finanzierungsblock“ innerhalb einer bestehenden Finanzsituation) > Finanzierungsprodukt(e): u.  a. Investitionskredite, Garantien, Beteiligungen > Geschäftsstrategie: u.  a. Auswahl der Projekttypen; thematische und räumliche Fokussierung des SEF Die Auswahl geeigneter Projekte und die Finanzierungsabwicklung erfolgen über den SEF und ein Fondsmanagement. Akteure und Partner Die Akteure und Partner eines Stadtentwicklungsfonds können sich aus verschiedenen Akteursgruppen und Bereichen zusammensetzen. Neben Verwaltungsbehörden können dies öffentliche und/oder private Investoren, Initiatoren und Finanzinstitute sein. Ein besonderes Augenmerk richtet sich auf die Mobilisierung und Einbindung privater Akteure für eine ergänzende Mitwirkung und insbesondere Finanzierung städtischer Entwicklung (Fondsund Projektinvestoren sowie Finanzinstitute). Entsprechende Akteure können u.  a. aus der Wohnungswirtschaft, aus lokalen Kleinund Großunternehmen, Stiftungen, gemeinnützigen Organisationen, der Energiewirtschaft und privaten Finanzinstitutionen stammen. Kapitalquellen In einem SEF kann das Kapital auf sehr unterschiedliche Weise von mehreren öffentlichen und privaten Investoren gebündelt werden, um verschiedene Projekte finanzieren zu können. Bei der Einbindung von privatem Risikound Fremdkapital kann es verschiedene Typen von Stadtentwicklungsfonds geben: > SEF auf der Basis von öffentlichem Fondskapital In diesem SEF-Typ wird das Fondskapital ausschließlich aus öffentlichen Quellen bereitgestellt. Dies können öffentliche Träger (Bund, Land, Kommune) sein. Eine ergänzende privatwirtschaftliche „Kofinanzierung“ über Eigenkapital und/oder Darlehen erfolgt nur auf der Projektebene. Damit können Stadtentwicklungsprojekte auch als Public Private Partnerships (PPP) finanziert werden. > SEF auf der Basis von öffentlichem und privatem Fondskapital In diesem SEF-Typ wird privates Risikound Fremdkapital nicht nur auf der Projekt-, sondern auch auf der Fondsebene eingebunden. Öffentliche Mittel von Bund, Land und Kommunen werden durch private Kofinanzierung im Fonds in Form privater Einlagen und/oder Kredite ergänzt. Dabei lassen sich zur Abdeckung von Verlusten und zur Verteilung von Gewinnen spezifische Abmachungen z.  B. zugunsten der privaten Partner (Ziel: Mobilisierung) treffen. 16 26 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS CABERNET Coordination team / University of Nottingham (2006): Sustainable Brownfield Regenera tion: CABERNET Network Report. Nottingham. Plöhn, C.; Jacob, A. (2011): Stadtentwicklungsfonds. In: Elbe, Sebastian; Langguth Florian (Hrsg.): Finanzierung regionaler Entwicklung. Oder: Geld ist schon wichtig. Aachen, 105-116. Autoren Dr. Guido Nischwitz (*1962), Studium der Geographie an der Universität Bonn (Diplom-Geograph); Stellvertretender Leiter der Abteilung III „Regionalentwicklung und Finanzpolitik“ am Institut Arbeit und Wirtschaft (iaw), Universität Bremen. Leitung des Forschungsbereichs „Stadt und Region“. Mitglied in der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) sowie Stellvertretender Leiter der LAG Bremen/ Hamburg/Niedersachsen/Schleswig-Holstein. Verena Andreas (*1986) ist seit 2017 Mitarbeiterin der Abteilung Stadtplanung und Projektsteuerung in Fördergebieten der Stadt Delmenhorst. Ihren Abschluss machte sie 2012 an der Fakultät für Raumplanung der Technischen Universität Dortmund. In Dortmund arbeitete sie anschließend als Projektmanagerin in einem Beratungsbüro für Stadtentwicklung und -planung an der Schnittstelle zwischen Forschung und Praxis. Von 2013 bis 2017 war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität Bremen tätig und engagierte sich in Lehre und Forschung am Institut für Geographie und am Institut Arbeit und Wirtschaft (iaw). Im Rahmen dieser Tätigkeit sind die hier veröffentlichten Texte entstanden. Ihre Forschungsinteressen liegen in den Bereichen Stadtentwicklung, Planung und Stadterneuerung. Insbesondere Planungsund Adaptionsstrategien von Transformationsprozessen alter Industriestädte wie z.  B. Bremen, dem Ruhrgebiet und Manchester sind zentrale Themen ihres Forschungsinteresses. Zunehmend vertiefte sie sich dabei in den Forschungsbereich der unternehmerischen Stadtentwicklung.