Chancen und Hürden der Erwerbsmigration nach Deutschland

Brücker, Herbert; Fendel, Tanja; Konle-Seidl, Regina Research Report Chancen und Hürden der Erwerbsmigration nach Deutschland IAB-Stellungnahme, No. 10/2022 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Brücker, Herbert; Fendel, Tanja; Konle-Seidl, Regina (2022) : Chancen und Hürden der Erwerbsmigration nach Deutschland, IAB-Stellungnahme, No. 10/2022, Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.SN.2210 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/270326 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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IAB intends to give professional circles and external researchers an insight into its scientific policy advisory services by publishing comments on the public hearings of parliamentary committees of the Federal Government and the Federal States and on current central topics of labour market policy. Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung ..................................................................... 4 Abstract ............................................................................... 4 1 Vorbemerkung ..................................................................... 5 2 Erwerbsmigration im Rahmen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes ................ 5 3 Zum Vorschlag einer Chancenkarte zur Jobund Ausbildungsplatzsuche im Rahmen eines Punktesystems ............................................................... 7 4 Zuwanderung nach Deutschland im Rahmen der Westbalkanregelung ............... 8 5 Erwerbsmigration nach Deutschland im Vergleich zu europäischen und außereuropäischen Nachbarn ...................................................... 9 Literatur ............................................................................... 12 Zusammenfassung Zur Vorbereitung des Jahresgutachtens 2022/2023 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wurde das IAB um seine Expertise zur gezielten und gesteuerten Erwerbsmigration nach Deutschland gebeten, mit einem Schwerpunkt auf den Auswirkungen von geänderten Rahmenbedingungen wie der Westbalkanregelung, dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz und möglichen rechtlichen Änderungen basierend auf den Reformvorschlägen der Bundesregelung unter anderem zur Einführung einer Chancenkarte zur Arbeitsund Ausbildungsplatzsuche. Die Erkenntnisse, die das IAB im Herbst 2022 hierzu vorgelegt hat, werden in der vorliegenden Stellungnahme zusammengefasst. Abstract In preparation for the 2022/2023 annual report of the German Council of Economic Experts (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung), the IAB was asked to provide its expertise on strategies for a successful recruitment of foreign workers focusing on the effects of the Immigration Act (March 2020), on the so-called “Western Balkan Regulation” and on the Government’s proposals for further legal changes such as the introduction of an “Opportunity Card” (“Chancenkarte”). The findings that the IAB presented in this regard in fall 2022 are summarized in this statement. IAB-Stellungnahme 10|2022 4 1 Vorbemerkung Zur Vorbereitung des Jahresgutachtens des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird das IAB seit mehreren Jahren um seine Expertise gebeten. Im Vorfeld des aktuellen Jahresgutachtens 2022/2023 gehörte hierzu unter anderem die Einschätzung der Steuerung der Erwerbsmigration nach Deutschland. Das IAB äußerte sich dazu im Herbst 2022 mit folgender Stellungnahme. 2 Erwerbsmigration im Rahmen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes Das im Fachkräfteeinwanderungsgesetz verankerte System der Steuerung der Erwerbsmigration orientiert sich an Mindestkriterien, die, weil sie alle gleichzeitig erfüllt werden müssen, restriktiv wirken können. Einreisewillige müssen im Rahmen einer aufwendigen Einzelfallprüfung nachweisen, dass ihr Ausbildungsniveau dem in Deutschland geforderten beruflichen Abschluss entspricht. Das bedeutet, dass die Gleichwertigkeit der Ausbildung zu einem Referenzberuf in Deutschland nachgewiesen werden muss. Bei Hochschulabschlüssen müssen die Vergleichbarkeit des Studiengangs und der Abschlüsse mit den Studiengängen und Abschlüssen an deutschen Hochschulen nachgewiesen werden. Insgesamt wirkt die Verbindung von Qualifikationsauflagen mit der Gleichwertigkeitsprüfung eines international spezifischen Bildungssystems mit hoher Wahrscheinlichkeit sehr restriktiv und ist nach unserer Einschätzung die größte Hürde für den Zuzug von qualifizierten Arbeitskräften. Weiterhin kann ein hoher Verwaltungsund Zeitaufwand prohibitiv wirken. Es gibt zudem wenige Anreize, die durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz geschaffenen Möglichkeiten zur Anerkennung von Abschlüssen und zur Einreise zur Arbeitsuche, zu nutzen. Das Gesamtsystem ist zudem als wenig transparent einzustufen. Die größte Hürde ist vor dem Hintergrund des spezifischen deutschen Bildungsund Ausbildungssystems mit hoher Wahrscheinlichkeit die Anerkennung der Gleichwertigkeit beruflicher Abschlüsse. Die Zahl der Anerkennungsverfahren, die aus dem Ausland erfolgt, steigt zwar, ist aber in absoluten Größen immer noch sehr gering. Wenn Deutschland die Erwerbsmigration spürbar erhöhen will, wird es mit hoher Wahrscheinlichkeit auf die Gleichwertigkeitsprüfung in der gegenwärtigen Form verzichten oder sie stark reformieren müssen. Das bedeutet nicht, grundsätzlich auf Qualifikationsauflagen zu verzichten. Dies kann beibehalten werden, wenn sich anstelle einer Gleichwertigkeitsprüfung zu einem Referenzberuf der rechtliche Rahmen darauf beschränkt, dass die Personen einen Abschluss einer anerkannten Bildungsoder Ausbildungseinrichtung besitzen und eine Mindestausbildungsoder Studiendauer nachweisen können. Solche allgemeinen Qualifikationsfeststellungsverfahren sind in vielen Einwanderungsländern erprobt. Man könnte auch ganz auf die Qualifikationsfeststellung verzichten und die Arbeitsmigration durch Einkommensschwellen, die sich an den altersgerechten Verdiensten einer Fachkraft mit abgeschlossener Berufsausbildung orientieren, steuern. Hierfür könnten die gegenwärtigen Regeln für IT-Kräfte, bei denen einschlägige Berufserfahrung und eine IAB-Stellungnahme 10|2022 5 Arbeitsplatzzusage ausschlaggebend sind, als Vorbild genommen werden. Auch sind Kombinationen verschiedener Möglichkeiten denkbar, das heißt, die Öffnung von weiteren Zuzugswegen über Einkommensschwellen, und allgemeine Qualifikationsfeststellungsverfahren, wenn diese noch nicht erreicht werden. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht ist die Gleichwertigkeitsprüfung von Qualifikationen von nachgeordneter Bedeutung für die Arbeitsmarktintegration. Das Kriterium der verbindlichen Arbeitsplatzzusage ist vielmehr unabhängig von den Qualifikationsauflagen entscheidend. Die empirischen Befunde zeigen, dass Personen, die mit einer Arbeitsplatzzusage einreisen, auch mittelund langfristig gut in den Arbeitsmarkt integriert sind. Durch die Zusage wird auch automatisch geprüft, ob eine Nachfrage nach der Arbeitskraft besteht. Sie sollte deshalb für die primäre Säule der Steuerung der Arbeitsmigration beibehalten werden. Dies schließt allerdings nicht aus, auch andere Wege zu öffnen (s. u.). Deutsche Sprachkenntnisse werden nach geltendem Recht für den Zuzug von Fachkräften mit beruflichen oder akademischen Abschlüssen (§ 18 AufenthG) nicht gefordert, allerdings für den Zuzug zur Arbeitsuche, zur Anerkennung von Abschlüssen oder zur Aufnahme eines Ausbildungsverhältnisses. Schließlich hängt die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis, also eines dauerhaften Aufenthaltsrechts, vom Nachweis von Deutschsprachkenntnissen ab. Inwieweit bei den letztgenannten Zuzugswegen die Zuzüge durch den Nachweis von Deutschsprachkenntnissen gebremst wurden, kann empirisch nicht gesichert beurteilt werden. Auffällig ist allerdings, dass die Zahlen sehr gering sind, insbesondere bei den Zuzügen zur Arbeitsuche. Dies kann auch an dem Nachweis von Deutschsprachkenntnissen liegen. Grundsätzlich gilt, dass deutsche Sprachkenntnisse zwar die Arbeitsmarktintegration begünstigen. Da Deutsch keine Weltsprache ist und weniger als ein Zehntel der Migrantinnen und Migranten beim Zuzug über gute oder sehr gute Deutschkenntnisse verfügen, ist es nicht realistisch, deutsche Sprachkenntnisse zum verpflichtenden Zuzugskriterium zu machen und zugleich die Erwerbsmigration zu steigern. Durch den Ausbau der Sprachkursangebote im Ausland und zwischenstaatliche Vereinbarungen zur Förderung von Deutschkenntnissen in Schulen und anderen Bildungseinrichtungen kann allerdings das Migrationspotenzial erhöht und die Arbeitsmarktintegration erleichtert werden. Zentral bleibt aber die Deutschsprachförderung in Deutschland und die Erweiterung der Sprachkursangebote, vor allem in Form von berufsbegleitenden Angeboten. Es gibt keine empirischen Erkenntnisse zu der Frage, in welchen Berufsgruppen Sprachkenntnisse der größte Engpass sind. Aus sozialer wie ökonomischer Perspektive ist es sinnvoll, beim Zuzug von Paaren oder Familien nicht nur die Beschäftigungsund Verdienstaussichten der Erstantragsstellenden, sondern diese auch im jeweiligen Familienund Haushaltskontext zu betrachten. Daten aus der IAB-SOEPMigrationsstichprobe geben Hinweise darauf, dass das Fachkräftepotenzial von mitziehenden Familienangehörigen noch nicht voll ausgeschöpft wird. Drei Viertel der Erstmigrierten sind männlich und knapp drei Viertel der Nachziehenden sind weiblich. In der Vergangenheit sind 46 Prozent der Erwerbsmigrantinnen und - migranten als Single und 8 Prozent gemeinsam mit einem Partner oder einer Partnerin zugewandert (Zahlen ohne Geflüchtete, Spätaussiedler oder Studenten/Studentinnen). Rund ein Viertel (26 Prozent) sind erst später im Rahmen des Familiennachzugs („tied oder secondary movers“) zugezogen. IAB-Stellungnahme 10|2022 6 Gemeinsam migrierte Paare weisen mit 62 Prozent eine höhere Beschäftigungsquote auf als Paare, bei denen ein Partner/eine Partnerin nachzieht (53 Prozent). Sowohl mitziehende als auch nachziehende Partner/Partnerinnen/Familienangehörige können Qualifikationen und Abschlüsse mitbringen, die auf dem deutschen Arbeitsmarkt verwendet werden können. Nach Angaben des Sozio-ökonomischen Panels verfügten 48 Prozent der Erwerbsmigrantinnen und - migranten aus Drittstaaten 2020 über einen Hochschulabschuss und 24 Prozent über einen beruflichen Abschluss. Nachziehende Familienmitglieder verfügten zu 35 Prozent über berufliche und zu 25 Prozent über Hochschulabschlüsse. Daraus lassen sich drei Schlussfolgerungen ziehen: Zum einen bringen mitziehende Partner/ Partnerinnen/Familienangehörige häufig Qualifikationen und Abschlüsse mit, die stärker berücksichtigt werden sollten. Klassische Einwanderungsländer wie Kanada, die Einwanderung partiell über Punktesysteme steuern, berücksichtigen auch die Qualifikation (Sprachkenntnisse, berufliche Abschlüsse) des mitausreisenden Lebenspartners oder der Lebenspartnerin bei der Punktevergabe. Zum anderen zeigen Befragungsergebnisse aus der IAB-SOEPMigrationsstichprobe, dass es auch unter den nachgezogenen Partnern/Partnerinnen/ Familienangehörigen eine hohe Bildungsund Integrationsbereitschaft gibt, die weiter gefördert werden sollte. Weiterhin sollte die Gesetzgebung auch die Bedürfnisse von Familienmitgliedern adressieren. Das Angebot internationaler Kitas und Schulen und anderer für ausländische Beschäftigte mit Kindern attraktiver Betreuungsangebote ist dabei ebenso relevant wie der Abbau von Hürden bei den Erwerbsmöglichkeiten von Partnern und Partnerinnen. 3 Zum Vorschlag einer Chancenkarte zur Jobund Ausbildungsplatzsuche im Rahmen eines Punktesystems Die neben dem Zuzug mit Arbeitsplatzzusage im Koalitionsvertrag als zweite Säule vorgeschlagene Einführung einer „Chancenkarte“ zur Jobund Ausbildungsplatzsuche soll einen Zuzug ermöglichen, wenn drei von vier Kriterien erfüllt werden: (1) qualifizierter Berufsoder Hochschulabschluss, (2) dreijährige Berufserfahrung, (3) Deutschsprachkenntnisse, (4) Alter unter 35 Jahren. Personen mit einem anerkannten Berufsabschluss sollen sofort einreisen können. Die Arbeitsuchenden müssen ihren Lebensunterhalt selbst bestreiten. Für die Chancenkarte wird ein jährliches Kontingent festgelegt. Die neue Säule der „Chancenkarte“ kann ohne nähere Kenntnis der Regelungen nur bedingt bewertet werden. Unklar bleibt beispielsweise, ob dies nur zur Suche eines qualifikationsadäquaten Arbeitsplatzes ohne Beschäftigungsoption während der Arbeitsuche (wie bisher) oder zur allgemeinen Ausübung einer Erwerbstätigkeit (wie in klassischen Punktesystemen) berechtigt. Nur im zweiten Fall sind von einer „Chancenkarte“ größere Wirkungen zu erwarten. Die Wirkungen hängen also davon ab, ob die Bundesregierung damit einen zweiten Weg für die Einwanderung von Arbeitskräften ohne Arbeitsplatzzusage öffnen oder nur die Arbeitsuche neu regeln will. Im ersten Fall müsste sie den Personen ein längeres Aufenthaltsrecht einräumen und den Arbeitsmarkt für die Ausübung jeglicher Tätigkeiten öffnen. IAB-Stellungnahme 10|2022 7 Dann hätte diese Säule bei ihrer Einführung ähnliche Wirkungen wie die angebotsorientierten Punktesysteme in den klassischen Einwanderungsländern und könnte durchaus stärkere Migrationsanreize bewirken. In diesem Fall würden allerdings in Deutschland zwei Steuerungssysteme der Einwanderung miteinander konkurrieren. Auch in den klassischen Einwanderungsländern hat das Punktesystem als Zugzugskriterium an Bedeutung verloren. In Kanada kamen 2019 beispielsweise nur 11 Prozent aller Zugewanderten (knapp 18 % aller Arbeitsmigrantinnen und - migranten) über das Punktesystem. Das wesentliche Zuzugskriterium ist aktuell eine konkrete Arbeitsplatzzusage bzw. eine berufliche Qualifikation in einem Mangelberuf. Insofern gibt es auch in anderen Ländern verschiedene, miteinander konkurrierende Zuzugsregeln. In Hinblick auf die Chancenkarte ist das Kriterium des Höchstalters von 35 Jahren wenig einleuchtend. Bei einem Zuzug bis zu einem Alter von 45 Jahren sind keine negativen Auswirkungen etwa auf die Sozialversicherungssysteme zu erwarten. Bei dem ersten Kriterium wird entscheidend sein, ob der allgemeine Nachweis eines qualifizierten Berufsoder Hochschulabschlusses ausreichend ist oder ein Gleichwertigkeitsnachweis erbracht werden muss. Insgesamt können die quantitativen Wirkungen der Chancenkarte wegen bislang unzureichender Informationen über deren Ausgestaltung noch nicht abgeschätzt werden. Allerdings erscheint es wenig wahrscheinlich, dass mit ihr solche Zuzugszahlen erreicht werden können, die notwendig wären, um dem demografisch bedingten Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials in angemessener Weise zu begegnen. 4 Zuwanderung nach Deutschland im Rahmen der Westbalkanregelung Nach Einführung der Westbalkanregelung wurde diese stark nachgefragt. In den Jahren 2017, 2018 und 2019 wurden gemäß Angaben des Auswärtigen Amtes jährlich zwischen 21.000 und 27.000 Visa für Personen, die in Deutschland über die Westbalkanregelung eine Beschäftigung gefunden haben, vergeben. Trotz des pandemiebedingt starken Einbruchs der Zuzugszahlen, insbesondere von Drittstaatsangehörigen, lag die Anzahl der im Rahmen der Regelung vergebenen Visa auch in 2020 bei mehr als 5.000 und hat sich mit mehr als 10.000 Visa in 2021 verdoppelt. Welche Rolle dabei Probleme der Terminund Visavergabe durch die Auslandsvertretungen spielen, kann nach gegenwärtigem Kenntnisstand nicht beurteilt werden. In der Vergangenheit wurde die Wirksamkeit der Regelung durch Engpässe der Auslandsvertretungen stark gebremst. Vor der Pandemie lag die Anzahl an Visa demzufolge in etwa im Rahmen des ab dem 1. Januar 2021 eingeführten Kontingents von 25.000 Arbeitskräften pro Kalenderjahr. Wie sich die Nutzung der Regelung in den kommenden Jahren entwickelt, ist pauschal schwer abzuschätzen. Dies hängt einerseits von den Zuzugszahlen von Drittstaatsangehörigen insgesamt ab und andererseits davon, wie stark alternative Regelungen (auch aufgrund der rechtlichen Änderungen im Rahmen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes) in Anspruch genommen werden. Obwohl die Regelung keine Qualifikationsanforderungen stellt, waren 2016 und 2017 mehr als die Hälfte der Beschäftigungen auf Fachkraftoder einem höheren Tätigkeitsniveau angesiedelt. Dieser Anteil ist IAB-Stellungnahme 10|2022 8