Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in Nordrhein-Westfälischen Groß- und Kleinstädten

Adam, Francesca et al. Article Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in Nordrhein-Westfälischen Großund Kleinstädten Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Adam, Francesca et al. (2019) : Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in Nordrhein-Westfälischen Großund Kleinstädten, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, Sciendo, Warsaw, Vol. 77, Iss. 4, pp. 333-347, https://doi.org/10.2478/rara-2019-0040 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/222213 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning, 2019; 77(4): 333–347 Beitrag / Article Open Access Francesca Adam, Stefanie Föbker, Daniela Imani, Carmella Pfaffenbach, Günther Weiss, Claus-Christian Wiegandt* Open Access. © 2019 Francesca Adam et al., published by Sciendo. This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 License. Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in nordrhein-westfälischen Großund Kleinstädten https://doi.org/10.2478/rara-2019-0040 Eingegangen: 5. Juni 2018; Angenommen: 23. Mai 2019 *Corresponding author: Prof. Dr. Claus-Christian Wiegandt, Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Geographisches Institut, Meckenheimer Allee 166, 53115 Bonn, Deutschland, E-mail: [email protected] Francesca Adam, Prof. Dr. Carmella Pfaffenbach, Rheinisch-Westfälische Technische Hochschule Aachen, Lehrund Forschungsgebiet Kulturgeographie, Templergraben 55, 52056 Aachen, Deutschland Dr. Stefanie Föbker, Daniela Imani, Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Geographisches Institut, Meckenheimer Allee 166, 53115 Bonn, Deutschland PD Dr. Günther Weiss, Universität zu Köln, Institut für Geographiedidaktik, Gronewaldstraße 2, 50931 Köln, Deutschland Kurzfassung: Mit dem deutlichen Anstieg der Zuwanderung Geflüchteter seit Mitte der 2010er-Jahre stehen die Städte und Gemeinden mit ihrer kommunalen Ausländerund Migrationspolitik vor neuen Herausforderungen der gesellschaftlichen Integration. Die Bewältigung dieser Herausforderungen erfolgt im Zusammenspiel verschiedener, zum Teil neuer lokaler Akteure aus dem öffentlichen (z. B. kommunale Verwaltung, Wohlfahrtsorganisationen), privatwirtschaftlichen (z. B. Arbeitgeber) und zivilgesellschaftlichen Bereich (z. B. ehrenamtliche Initiativen). In diesem Beitrag werden die verschiedenen Logiken zentraler, am Integrationsprozess beteiligter Akteure beleuchtet, um aufzuzeigen, wer unter welchen Voraussetzungen die Integrationsbedingungen vor Ort in welcher Weise gestaltet und steuert. Die Untersuchung wurde in zwei unterschiedlichen lokalen Kontexten, der Stadt Köln und dem Kreis Heinsberg, mit dem Ziel durchgeführt, Unterschiede und Gemeinsamkeiten lokaler Governance aufzuzeigen. Die Ergebnisse beruhen auf 29 Experteninterviews mit Vertretern der Stadtund Kreisverwaltungen, der Stadtgesellschaften und der Landesebene, die im Rahmen beruflicher oder ehrenamtlicher Tätigkeit am Integrationsprozess Geflüchteter beteiligt sind. Im Ergebnis zeigen sich bei einigen Maßnahmen der Integrationspolitik verschiedene Handlungslogiken. Dies trifft erstens für das Verhältnis zwischen staatlichen Akteuren der Bundesund Landesebene und kommunalen Akteuren zu. Dies trifft zweitens aber auch auf das Verhältnis zwischen kommunalen und zivilgesellschaftlichen Akteuren zu. Dabei spielen die räumlichen und situativen Kontexte eine differenzierende Rolle. Schlüsselwörter: Geflüchtete, kommunale Integrationspolitik, Governance, Köln, Kreis Heinsberg Abstract: With the significant increase in immigration of refugees since the mid-2010s, cities and municipalities are facing new challenges of social integration with their local policies on foreigners and migration. These challenges are Actors’ logics concerning municipal integration policies for refugees in North Rhine-Westphalian cities and small towns 334 Francesca Adam et al. Anfangs haben wir es einfach gemacht, heute brauchen wir ein Gesundheitszeugnis für das Schneiden von Zwiebeln, da verliert man die Motivation (Aussage einer ehrenamtlichen Helferin) 1 Einführung: Neue Herausforderungen für eine kommunale Integrationspolitik Seit Mitte der 2010er-Jahre ist Deutschland verstärkt das Ziel einer Zuwanderung von Geflüchteten, die in der Folge politischer Auseinandersetzungen und kriegerischer Konflikte im Nahen Osten, Afrika und Zentralasien sowie wirtschaftlicher Probleme in einigen Ländern ihre Heimat verlassen haben. Mit der gewachsenen Zahl an Geflüchteten stehen die Städte und Gemeinden mit ihrer kommunalen Ausländerund Migrationspolitik vor neuen Herausforderungen der gesellschaftlichen Integration. Seit den 1960er-Jahren war die Ausländerund Migrationspolitik gegenüber den Arbeitsmigranten zunächst als eine reine „Ausländerbeschäftigungspolitik“ und gegenüber Aussiedlern und Spätaussiedlern als eine „ethnische Inklusionspolitik“ ausgerichtet. Gegenüber Asylbewerbern und geduldeten Flüchtlingen war die Politik auf Bundesund Landesebene lange Zeit als eine „Abschottungspolitik zur Abwehr des Imports von Armut“ gekennzeichnet (Filsinger 2018: 317), während auf kommunaler Ebene schleichend Veränderungen in der Integrationspolitik zu beobachten waren (Aumüller 2018: 174, 182; Filsinger 2018: 317). Die kommunale Integrationspolitik hat sich zu einem „Handlungsfeld mit eigenem Gewicht und zunehmend professioneller Fundierung“ (Gesemann/Roth 2018b: 2) entwickelt. Den Städten und Gemeinden kommt damit eine „Schlüsselrolle für die Integration von Migranten“ (Bommes 2018: 100) zu, ohne die eine gesamtstaatliche Ausländerund Migrationspolitik des Bundes und der Länder gar nicht mehr denkbar wäre. In der jüngeren Zeit hat die kommunale Integrationspolitik auch in der Wissenschaft an Aufmerksamkeit gewonnen (Krummacher 2017; Schammann 2017a; Gesemann/Roth 2018a). Im Zuge dessen wird auch die Integration von Geflüchteten in den Städten und Gemeinden in verschiedenen Handlungsfeldern thematisiert (ElMafaalani/Weitzel/Waleciak 2016; Bauer 2017; Hinger/ Schäfer 2017; Nuissl/Domann/Engel 2019). Lange Zeit wurde dieses Thema empirisch jedoch kaum behandelt. Bis auf die ausführliche Studie von Gesemann, Roth und Aumüller (2012), eine Befragung des Bundesinstituts für Bau-, Stadtund Raumforschung (BBSR 2008) und einige Vergleiche ausgewählter Städte im Rahmen konzeptioneller Überlegungen (Schammann 2017a) fehlt es an Studien zu den kommunalen Politikprozessen und der konkreten Ausgestaltung der lokalen Politiken mit ihren Institutionalisierungen und Programmen (Aumüller 2018: 174; Bommes 2018: 104; Filsinger 2018: 317, 334). An diesem Defizit setzt unser Beitrag an. Wir streben allerdings weder eine umfassende Politikfeldanalyse zu lokalen Akteurskonstellationen noch eine politikwissenschaftliche Implementationsforschung (vgl. Wollmann 1980; Czaika/de Haas 2013) zur Umsetzung europäischer oder nationalstaatlicher Regelungen auf die kommunale Ebene an (vgl. zu beiden Perspektiven Schammann 2017a: 95 ff.). Vielmehr wollen wir den Umgang verschiedener lokaler Akteure mit den Herausforderungen der Zuwanderung von Geflüchteten für zwei verschiedene räumliche und situative Kontexte vergleichend betrachten. Das Spektrum der lokalen Akteure umfasst dabei sowohl Personen, die sich aus beruflichen Gründen um die Integration der Geflüchteten kümmern, als auch ehrenamtlich tätige Bürger, die mit dem Anstieg der Geflüchtetenzahlen als zivilgesellschaftliche Akteure handled through the interaction of various, in part new, local actors from the public sector (e.g. municipal administration, welfare organisations), the commercial sector (e.g. employers) and the civil society (e.g. voluntary initiatives). In this paper, the different logics of central actors involved in the integration processes are examined in order to show who creates and controls the local integration conditions under which preconditions. The study was conducted in two different local contexts, the city of Cologne and the district of Heinsberg, with the aim of highlighting differences and similarities in local governance. The results are based on 29 expert interviews with representatives of the city administrations, the civil society and experts of the state level who are involved in the integration process of refugees due to their professional or voluntary work. Different logics can be identified. Firstly, this applies to the relationship between state actors at the federal and state levels and local actors. Secondly, this also applies to the relationship between municipal and civil society actors. The spatial and situational contexts play a differentiating role. Keywords: Refugees, Municipal integration policies, Governance, Cologne, District of Heinsberg Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in nordrhein-westfälischen Großund Kleinstädten 335 Verantwortung im Alltagsleben der Geflüchteten vor Ort übernommen haben und damit einen wichtigen Beitrag zur Integration leisten. Ziel unseres Beitrages ist es, in den beiden unterschiedlichen Kontexten die verschiedenen Logiken der am Integrationsprozess beteiligten lokalen Akteure zu untersuchen. Dabei baut unser Beitrag auf einer Bestandsaufnahme der kommunalen Integrationspolitik in Deutschland auf (Kapitel 2). Dadurch geraten Akteure in den Blick, die sich aktiv an der Integration der Geflüchteten vor Ort beteiligen. Uns interessiert, wer unter welchen Voraussetzungen die Integration vor Ort in welcher Weise gestaltet und steuert. Im dritten Kapitel stellen wir dazu unser methodisches Vorgehen vor. In den Ergebnissen werden wir dann im vierten Kapitel das Verhältnis der handelnden Akteure zueinander in den beiden unterschiedlichen räumlichen Kontexten vergleichend behandeln und Reibungsverluste, aber auch Synergien zwischen den Akteuren aufzeigen. Es geht uns im Kern unseres Beitrages um die lokale Governance der Integrationsprozesse von Geflüchteten seit der Phase des Ankommens. Einen besonderen Fokus richten wir auf die lokalspezifischen Bedingungen für die verschiedenen Lebensbereiche, die für eine Integration maßgeblich sind. So treffen die Geflüchteten im Wohnungsund Arbeitsmarkt sowie bei der Bildung auf unterschiedliche räumliche Strukturen in Großund Kleinstädten. Wir prüfen mit unserer Empirie, inwieweit die Integration dabei durch großoder kleinstädtische Zusammenhänge bzw. unterschiedliche Phasen der Zuwanderung beeinflusst wird. Im Fazit fassen wir schließlich Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den räumlichen und situativen Kontexten zusammen. 2 Konzeptionelle Rahmung: Das Zusammenspiel verschiedener Akteure in der kommunalen Integrationspolitik In dem weiten Feld der Migrationsund Integrationsforschung beschäftigen wir uns mir der lokalen Integrationspolitik (vgl. u. a. Gesemann/Roth/Aumüller 2012; Krummacher 2017; Schammann 2017a; Bommes 2018; Filsinger 2018). Dazu werden wir im Folgenden auf das politische Mehrebenensystem in Deutschland (Kapitel 2.1) und die kommunale Integrationspolitik (Kapitel 2.2) eingehen. 2.1 Integrationspolitik im politischen Mehrebenensystem in Deutschland Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland sind Maßnahmen zur Migration und Integration im politischen Mehrebenensystem von Bund, Ländern und Kommunen auf verschiedenen Ebenen angesiedelt (Schammann/Kühn 2016: 6 ff.; Schammann 2017a: 94). In dieser nationalen Binnenstruktur tragen vom Grundsatz her Bund und Länder die Verantwortung für die Gesetzgebung und die Förderungen in zentralen Integrationsbereichen, während Städte und Gemeinden im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung die Integrationsförderung vor Ort gestalten und moderieren (Krummacher 2017: 83). Im Verhältnis dieser verschiedenen politischen Ebenen wird in der internationalen Migrationsund Integrationsforschung heute ein sogenannter local turn beschrieben, das heißt, dass die kommunale Ebene eine größere Bedeutung als Handelnder (Akteur) in der Integrationspolitik erlangt hat (Penninx/Garcés-Mascareñas 2016; vgl. aber Emilsson 2015). Dieser local turn wirkt in zwei Richtungen: Auf einer horizontalen Ebene beziehen politische Entscheidungsträger zivilgesellschaftliche Akteure stärker in ihre Aktivität zur Integration ein, auf einer vertikalen Ebene ist die lokale Aktivität in komplexer Weise mit der staatlichen Aktivität verschränkt (Zapata-Barrero/Caponio/Scholten 2017: 243 f.). Dies korrespondiert mit allgemeinen Veränderungen bei der Steuerung gesellschaftlicher Prozesse zwischen dem öffentlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Sektor, die für die Stadtentwicklung und Stadtpolitik seit einiger Zeit unter dem Stichwort der „Urban Governance“ oder der „Local Governance“ behandelt werden (Einig/Grabher/Ibert et al. 2005: II). Diese Prozesse zeichnen sich dadurch aus, dass sich staatliche Akteure häufig nur noch als Anstoßgeber oder Moderatoren, teils sogar nur noch als gleichberechtigte Teilnehmer in Aushandlungsprozessen verstehen. Die gesellschaftliche Steuerung wird um den Bereich der privaten Wirtschaft und der Zivilgesellschaft erweitert, um Kommunen von bestimmten Aufgaben und Kosten zu entlasten. Dadurch wird der politische Raum demokratischer Einflussnahme neu definiert (Dahme/Wohlfahrt 2018: 89). Bei der Integration von Geflüchteten nehmen das Ehrenamt und das zivilgesellschaftliche Engagement eine besondere Rolle ein (Han-Broich 2012), aber auch in der Privatwirtschaft entstehen neue Initiativen. Die hohen Anforderungen an die kommunalen Infrastrukturen infolge der nicht vorhersehbaren Zuwanderungen haben mancherorts zu neuen Governancestrukturen und 336 Francesca Adam et al. Akteursnetzwerken geführt (Pott/Schmiz 2018: 5), die im Weiteren im Fokus dieses Beitrags stehen. In der Folge werden Bürger und Zivilgesellschaft stärker aktiviert, sich an der Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme zu beteiligen. Die Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung durch den Einzelnen kann dabei eine entlastende Wirkung für den „überforderten Wohlfahrtsstaat“ haben (Dahme/Wohlfahrt 2018: 80). 2.2 Kommunale Aufgaben einer Integrationspolitik Schon vor dem Anstieg der Geflüchtetenzahlen im Jahr 2015 haben die Städte und Gemeinden sowie die Landkreise die kommunale Integrationspolitik als ein zentrales Thema ihrer Arbeit bewertet, das sich von einer „kommunalen Nischenrolle zu einer zentralen Zukunftsaufgabe“ (Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 13) entwickelt hat. Kommunale Integrationspolitik ist durch eine große Vielfalt an Akteuren und Aktionen in unterschiedlichen Handlungsfeldern gekennzeichnet (vgl. Bommes 2018). Dies ist bei rund 11.500 Gemeinden in Deutschland und der verfassungsmäßig garantierten kommunalen Selbstverwaltung, die gewisse Spielräume für die Ausgestaltung einer kommunalen Politik eröffnet, nicht überraschend und ist gleichzeitig Ansatzpunkt für unser Erkenntnisinteresse, die Integrationsbedingungen für Geflüchtete in Städten und Gemeinden unterschiedlicher Größenordnung zu untersuchen. Für die Aufnahme und Integration von Geflüchteten gibt es in Deutschland bei den öffentlichen Einrichtungen unterschiedliche Zuständigkeiten auf Bundes-, Landesund kommunaler Ebene. Auf Bundesebene sind Akteure wie das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) für die Asylverfahren im Rahmen des Asylgesetzes zuständig (Schammann/Kühn 2016: 6), auf Landesebene Akteure wie Bezirksregierungen für die Unterbringung der Asylsuchenden sowie die Gewährung existenzsichernder Leistungen (Aumüller 2018: 179). Bei den aufenthaltsrechtlichen Angelegenheiten bedienen sich die Länder der kommunalen Ausländerbehörden, die hier weisungsgebundene Pflichtaufgaben wahrzunehmen haben. Dies gilt auch für die Gewährung sozialer Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Städte und Gemeinden unterscheiden sich allerdings in ihrer jeweiligen Praxis, zumal hier weisungsgebundene Pflichtaufgaben mit den pflichtigen oder auch freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen verschwimmen (Schammann/Kühn 2016: 7 ff.; Schammann 2017a: 105). Auf der kommunalen Ebene findet die Integration von Geflüchteten bei einer Vielfalt an Akteuren in unterschiedlichen Handlungsfeldern statt, die von Sprache und Bildung über Wohnen bis zu Arbeit und Beruf reichen – um die wichtigsten Felder kommunaler Integrationspolitik zu benennen (Aumüller 2018: 183). Nicht alle Handlungsfelder können in diesem Beitrag vertieft behandelt werden. Bei den Zuständigkeiten auf kommunaler Ebene ist zudem zu unterscheiden zwischen kreisfreien und meist kleineren kreisangehörigen Städten, in denen einzelne Aufgaben der kommunalen Verwaltung von den Landkreisen übernommen werden. Mit der Verteilung der Geflüchteten auf die Kommunen beginnt ihre Integration vor Ort. Im Handlungsfeld Sprache und Bildung bilden deutsche Sprachkenntnisse einen Schlüssel für eine gelungene Integration (Aumüller 2018: 189). Zum Erwerb der deutschen Sprache und Kenntnis über deutsche Kultur sind die Integrationskurse erste Maßnahmen der Integration, die das BAMF zu verantworten hat, und die von den örtlichen Volkshochschulen oder anderen Bildungseinrichtungen durchgeführt werden (Schammann/Kühn 2016: 22). Die Kommunen sind zudem verantwortlich, frühkindliche Bildung bereitzustellen. Im schulischen Bereich liegen die meisten Aufgaben in der Zuständigkeit der Länder. Die Kommunen sind hier als Schulträger für die räumliche und sachliche Ausstattung gefordert (Massumi/von Dewitz/Grießbach et al. 2015: 41). Im Handlungsfeld Wohnen werden die Geflüchteten zunächst nach dem Königsteiner Schlüssel auf die Länder und aus den dortigen Erstaufnahmeeinrichtungen dann durch unterschiedliche Verfahren auf die Kommunen weiterverteilt. Im Rahmen der sogenannten Anschlussunterbringung sind die Kommunen verpflichtet, Wohnraum für die Geflüchteten bereitzustellen (BBSR 2017: 18). Dies geschieht entweder in zentralen Gemeinschaftsunterkünften oder dezentral in Einzelwohnungen bzw. kleinen Wohneinheiten vor Ort (Hinger/ Schäfer 2017), wobei diese zweite Möglichkeit allerdings in Regionen mit angespannten Wohnungsmärkten beschränkt ist (Ottersbach/Wiedemann 2017: 24). In einigen Städten sollen kommunale Leitlinien helfen, die Unterbringung der Geflüchteten zielgerichtet zu steuern (Aumüller 2018: 186). Mit der Anerkennung eines Schutzstatus werden die Geflüchteten in den Grenzen der Wohnsitzauflage zu Nachfragern zumeist im preisgünstigen Segment des Mietwohnungsmarktes. Dadurch wird die kommunale Wohnungsbaupolitik aktuell noch stärker gefordert, preisgünstigen Wohnraum zu schaffen (BBSR 2017: 77). Um eine räumliche Konzentration der Geflüchteten in einzelnen Städten und Gemeinden zu vermei- Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in nordrhein-westfälischen Großund Kleinstädten 337 den, hat das Land Nordrhein-Westfalen infolge des Integrationsgesetzes eine temporäre Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge im Flüchtlingsaufnahmegesetz eingeführt, um die landesweite Verteilung zu steuern (Wiegandt 2017: 309). Danach werden die Geflüchteten für die Dauer von drei Jahren verpflichtet, ihren Lebensmittelpunkt an dem ursprünglich zugewiesenen Ort zu wählen. Dies gilt nicht für Personen, die in einem Beschäftigungs-, Ausbildungsoder Studienverhältnis stehen, was deutlich werden lässt, dass das Leistungsprinzip in der deutschen Migrationsund Integrationspolitik an Bedeutung gewinnt (Schammann 2017b: 751). Das Handlungsfeld Arbeit und Beruf ist ein weiterer wichtiger Baustein für die Integration. Für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ist der Aufenthaltsstatus der Geflüchteten ausschlaggebend.1 In Abhängigkeit der vielfältigen Aufenthaltstitel liegt es in der Verantwortung der kommunalen Ausländerbehörden, die Ausübung einer Beschäftigung zu genehmigen. Bei dem anschließenden Bemühen, die Geflüchteten in den Arbeitsmarkt zu integrieren, übernehmen dann die Arbeitsagenturen, die Jobcenter bzw. die „Integration Points“ wichtige Aufgaben im Zusammenspiel der unterschiedlichen Akteure (Schammann/Kühn 2016: 25). Mittlerweile ist der Besuch der hierfür notwendigen Maßnahmen (z. B. Unterstützung beim Anerkennungsverfahren, berufsbezogene Sprachkurse) infolge von Veränderungen der Asylgesetze und der Beschäftigungsverordnung nicht nur anerkannten Flüchtlingen, sondern auch Asylsuchenden mit hoher Bleibeperspektive möglich. Hier zeigt sich ein bemerkenswerter Wechsel von einer Politik, die vormals auf Abschottung Geflüchteter vom deutschen Arbeitsmarkt ausgerichtet war, hin zu einer möglichst frühen Arbeitsmarktintegration ausgewählter Geflüchteter, um ihr Wissen, ihre Kreativität und ihre Arbeitskraft zu nutzen (vgl. auch Schammann 2017b: 749; Etzold 2018: 319). Allerdings ist diese Öffnung des Arbeitsmarktes in erster Linie auf die derzeitige Wirtschaftslage und den Fachkräftemangel zurückzuführen. Es bleibt offen, ob diese Haltung bei einer sich verschlechternden Wirtschaftslage aufrechterhalten wird. Neben den vielfältigen Maßnahmen der städtischen Verwaltungen in den verschiedenen Handlungsfeldern einer kommunalen Integrationspolitik werden das Ankommen und die Integration der Geflüchteten von zivilgesellschaftlichen Akteuren (Vereine, Migrantenselbstorganisationen) unterstützt (Speth/Becker 2016: 11). Mit dem starken Anstieg der Zahl an Geflüchteten 1 www.bamf.de/FAQ-Arbeitsmarktzugang-gefluechtete-Menschen (22.03.2019). im Jahr 2015 haben zunächst ehrenamtlich viele Freiwillige den Geflüchteten schnell und unbürokratisch Hilfe geleistet und damit die seinerzeit überforderten Behörden entlastet (Fleischmann 2016). Wohlfahrtsverbände betreuen zudem Geflüchtete im Auftrag der Städte. Im Integrationsprozess können engagierte Bürger „Brücken zur Aufnahmegesellschaft bauen“ und „als Vermittler zwischen einheimischen und geflüchteten Menschen“ wirken (Fleischmann 2016: o.S.). 3 Methodisches Vorgehen: Eine Analyse zweier lokaler Kontexte in Nordrhein-Westfalen Um die Handlungslogiken in den kommunalen Integrationspolitiken aufzuzeigen, haben wir eine vergleichende Analyse von zwei unterschiedlichen lokalen und situativen Kontexten in Nordrhein-Westfalen gewählt: den Kontext einer Großstadt auf der einen Seite und den Kontext eines Landkreises mit Kleinund Mittelstädten auf der anderen Seite. Diese Fokussierung erfolgte auf der Grundlage der Erkenntnis, dass Integrationsprozesse von Zuwanderern und Geflüchteten wesentlich durch den jeweiligen lokalen Kontext beeinflusst werden (Schammann 2017a; Aumüller/Bretl 2008: 10). Als zentrale Einflussgrößen gelten die Größe der Stadt und die Bevölkerungsstruktur (Präsenz von ethnischen Communities), die Strukturen des städtischen Arbeitsmarktes sowie der Flüchtlingsaufnahme (Aumüller/Daphi/Biesenkamp 2015: 117). Die Auswahl von zwei unterschiedlichen Kontexten und deren vergleichende Analyse zielen darauf herauszufinden, wer jeweils die Integration von Geflüchteten auf welche Weise steuert und gestaltet (Pickvance 2005: 3). Jeder Kontext wird durch eine Fallstudie repräsentiert: der großstädtische Kontext durch die Stadt Köln und der klein-/mittelstädtische Kontext durch den Kreis Heinsberg (vgl. Abbildung 1). Köln ist mit 1,08 Millionen Einwohnern (Stand 31.12.2016) Nordrhein-Westfalens größte und Deutschlands viertgrößte Stadt. Die Stadt verfügt über eine Nettozuwanderung, die hauptsächlich durch eine Zuwanderung aus dem Ausland und eine Zuwanderung durch 18bis 20-Jährige getragen wird. 19,3 Prozent der Einwohner Kölns haben eine ausländische Staatsbürgerschaft, weitere 18,5 Prozent sind Deutsche mit Migrationshintergrund (Stadt Köln 2017a: 7). Personen mit türkischer Staatsangehörigkeit bilden die Mehrheit der ausländischen städtischen Bevölkerung (22,5 %). Personen aus den Hauptherkunftsländern der Geflüchteten 338 Francesca Adam et al. (Syrien, Iran und Irak) machen 6,9 Prozent aller Ausländer in Köln aus (Stadt Köln 2017b: 36). Die Stadt verfügt in vielerlei Hinsicht über einen internationalen Charakter sowie über vielfältige migrantische Infrastrukturen (Gastronomie, Vereine, religiöse Stätten), die das Bild einer vergleichsweise offenen und toleranten Stadtgesellschaft begründen und prinzipiell die Integrationsprozesse von Geflüchteten erleichtern können. Zu Beginn des Jahres 2017 lebten knapp 13.000 Geflüchtete in Unterkünften der Stadt Köln. Der Kreis Heinsberg mit insgesamt 260.000 Einwohnern setzt sich aus zehn Kommunen in einer Größenordnung zwischen 9.000 und 44.000 Einwohnern zusammen und ist sowohl durch gut versorgte und angebundene städtische Zentren als auch durch dünn besiedelte und peripher liegende Orte charakterisiert. Die Hälfte der Kommunen sind Mittelstädte mit mehr als 20.000 Einwohnern, während die andere Hälfte Kleinstädte mit weniger als 20.000 Einwohnern sind. Wie die Stadt Köln verfügt auch der Kreis Heinsberg über eine Nettozuwanderung, die im Jahr 2015 beachtlich angestiegen ist. 14,7 Prozent der Einwohner des Kreises besitzen eine ausländische Staatsangehörigkeit. Die Werte variieren erheblich zwischen den Kommunen und reichen von 8,4 bis zu 38,8 Prozent. Personen aus den angrenzenden Niederlanden sowie der Türkei dominieren dabei (Kreis Heinsberg 2017: o. S.). Zu Beginn des Jahres 2017 lebten 3.600 Geflüchtete im Kreis. Die Verteilung auf die einzelnen Städte und Gemeinden erfolgte dabei annähernd proportional zu deren Einwohnerzahl. Aufgrund der Gastarbeiteranwerbung in Zechenbetriebe des Steinkohlenbergbaus verfügen die örtlichen Gemeinschaften bereits seit vielen Jahrzehnten über Erfahrung mit der Integration von Arbeitsmigranten aus verschiedenen Ländern. Von den zehn Kommunen des Kreises haben wir fünf für das empirische Vorgehen ausgewählt: die Kreisstadt, zwei Kommunen, über die als Best-Practice-Beispiele in den Medien berichtet wurde, sowie zwei Kommunen, in denen es Spannungen zwischen der Stadtverwaltung, den Bewohnern und den Geflüchteten gab.2 Das Ziel dieses Beitrags, die verschiedenen am Integrationsprozess beteiligten lokalen Akteure und deren Logiken herauszuarbeiten und dabei Unterschiede und Gemeinsamkeiten der lokalen Governance zu identifizieren, spiegelt sich in unserem methodischen Vorgehen wider. Wir haben zwei Fallstudien verglichen, um Gemeinsamkeiten trotz unterschiedlicher Kontexte erkennen zu können (Baxter 2010: 92). Die kurzen 2 Aus Gründen des Datenschutzes werden die ausgewählten Gemeinden nicht namentlich erwähnt. Abbildung 1: Die Untersuchungsräume Köln und Kreis Heinsberg Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in nordrhein-westfälischen Großund Kleinstädten 339 Beschreibungen unserer Fallstudien zeigen bereits Unterschiede und die Komplexität der Fälle, die wir untersuchen werden. Zudem haben wir ein komplexes qualitatives Vorgehen gewählt, in dem wir sowohl die Perspektiven der lokalen Akteure als auch der Geflüchteten berücksichtigen. Zur Erfassung der Perspektive der lokalen Akteure haben wir insgesamt 29 Experteninterviews mit Vertretern der Stadtverwaltungen und der Stadtgesellschaften geführt. Die Interviewpartner haben wir aufgrund ihrer beruflichen und ehrenamtlichen Tätigkeit und Zuständigkeit im Integrationsprozess von Geflüchteten ausgewählt, wobei wir bestrebt waren, in beiden Fallstudien Experten aus ähnlichen Verwaltungsbereichen bzw. mit ähnlichen Aufgaben zu finden. Darüber hinaus haben wir Interviews mit zwei Experten geführt, die auf Landesebene mit der Unterbringung und Integration von Geflüchteten befasst sind (vgl. Tabelle 1). In den Leitfadeninterviews mit den Experten wurden folgende Themen diskutiert: generelle Erfahrungen zur Integration von Geflüchteten im Berufsalltag, Erfahrungen im Umgang mit Geflüchteten (unter anderem Sprachprobleme und deren Lösung), Probleme, Wünsche und Bedürfnisse der Geflüchteten, die Einstellung der Bevölkerung, Erfolge und Misserfolge in der lokalen Governance, diesbezügliche Verbesserungsvorschläge sowie das Integrationsverständnis der Experten. Zudem haben wir insgesamt 41 Interviews mit Geflüchteten geführt, um auch ihre Perspektive zu erfassen. In diesem Beitrag fokussieren wir jedoch ausschließlich auf die Perspektive der Stadtverwaltungen und der in den Gemeinden ehrenamtlich Tätigen (zu den Ergebnissen der Interviews mit Geflüchteten vgl. Adam/Föbker/Imani et al. 2019a; Adam/Föbker/Imani et al. 2019b). Alle Interviews wurden mit einem Diktiergerät aufgezeichnet, anschließend transkribiert und mit einem weitgehend induktiven Kategorienschema ausgewertet. Bei der Auswertung wurde zum einen auf die Kategorien des Interviewleitfadens zurückgegriffen (wie z. B. Wohnsituation der Geflüchteten, Arbeitsmarkt, Sprachangebote und Spracherwerb, Integrationsverständnis). Zum anderen wurde induktiv ein Kategorienschema entwickelt, das die verschiedenen Aspekte der Integration aufgegriffen hat, die in den Interviews angesprochen wurden (z. B. Erfahrungen im Umgang mit Geflüchteten, Verbesserungsvorschläge zur lokalen Governance). Im empirischen Teil unseres Beitrags stehen insbesondere die Bereiche Wohnungsund Arbeitsmarkt sowie Spracherwerb im Vordergrund. Tabelle 1: Liste der interviewten Akteure Stadt Köln Kreis Heinsberg Stadtverwaltung Kommunales Integrationszentrum Stadt Köln Kommunales Integrationszentrum Kreis Heinsberg Koordinierungsstelle für Flüchtlinge Verwaltung von Gemeinde 1 Amt für Wohnungswesen Verwaltung von Gemeinde 2 Auszugsmanagement Verwaltung von Gemeinde 3 Handwerkskammer Verwaltung von Gemeinde 4 Integration Point Köln Integration Point Kreis Heinsberg Städtische Wohnungsgesellschaft Jobcenter Kreis Heinsberg Integrationsrat Volkshochschule Stadt Köln Volkshochschule Kreis Heinsberg Grundschule in Viertel 1 Stadtgesellschaft Caritas Köln Caritas Kreis Heinsberg In Via Köln Bistum Aachen Kölner Flüchtlingsrat Bürgerinitiative in Viertel 2 Bürgerinitiative in Gemeinde 4 Bildungseinrichtung in Viertel 2 Bürgerinitiative in Gemeinde 5 Landesebene Mieterbund für Nordrhein-Westfalen Ministerium für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration 340 Francesca Adam et al. Zusätzlich zu den Interviews haben wir im Laufe des Forschungsprozesses drei Workshops organisiert. Auf die beiden Workshops, an denen ein Großteil der zuvor interviewten Experten der Stadt Köln, des Kreises Heinsberg sowie des Landes Nordrhein-Westfalen mitgewirkt haben, nehmen wir in diesem Beitrag Bezug. Das Ziel der Workshops war, mit den Experten die Ergebnisse des Forschungsprojektes zu diskutieren sowie einen Austausch über Erfahrungen und Meinungen anzuregen. Die als Audio-Protokoll vorliegenden und transkribierten Rückmeldungen der interviewten Experten halfen, die Ergebnisse zu validieren, unser Verständnis der lokalen Governance des Zuzugs von Geflüchteten zu erweitern und von neuen Entwicklungen in den Gemeinden Kenntnis zu erhalten. 4 Ergebnisse: Kommunale Integrationspolitik in Köln und ausgewählten Gemeinden des Kreises Heinsberg Um die lokale Governance von Integrationsprozessen herauszuarbeiten, nehmen wir im Folgenden zwei Perspektiven ein. Zunächst betrachten wir die kommunale Integrationspolitik im politischen Mehrebenensystem (Kapitel 4.1). Wir zeigen, wie sich Vorgaben der Bundesund Landespolitik auf das Handeln der Akteure vor Ort auswirken, wie sie Vorgaben umsetzen oder Handlungsspielräume aktiv gestalten. Anschließend betrachten wir das Zusammenspiel kommunaler und zivilgesellschaftlicher Akteure auf der lokalen Ebene (Kapitel 4.2). Von besonderem Interesse ist dabei der Wandel der lokalen Governance in den vergangenen Jahren. Exemplarisch beziehen wir uns in der Ergebnisdarstellung auf die Handlungsfelder Arbeit, Sprache und Bildung sowie Wohnen. 4.1 Einfluss von Vorgaben der Bundesund Landespolitik Vorgaben der Bundesund Landespolitik prägen kommunale Integrationspolitik. Ihr Einfluss – und im Gegenzug das Ausmaß der Handlungsfreiheit kommunaler Akteure – ist abhängig davon, auf welche kommunalen Aufgaben sie sich beziehen. Zwei Vorgaben, die die Integrationschancen von Geflüchteten in den letzten Jahren nicht unwesentlich mitbestimmt haben, sind das Konzept der guten Bleibeperspektive und die Wohnsitzauflage. Sie sollen im Weiteren als Beispiele dienen, die unterschiedlichen Handlungslogiken im politischen Mehrebenensystem auf der einen Seite und in unterschiedlichen räumlichen und situativen Kontexten auf der anderen Seite zu verdeutlichen. Das auf der Bundesebene in die Integrationspolitik eingeführte Konzept der guten Bleibeperspektive3 – das erste Beispiel – ermöglicht einen Zugang zu Integrationsmaßnahmen und einen erleichterten Arbeitsmarktzugang bereits vor der Anerkennung eines Flüchtlingsstatus. Als Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive werden Menschen definiert, die aus Herkunftsländern mit einer Schutzquote von über 50 Prozent kommen. 2017 fielen darunter die fünf Herkunftsländer Eritrea, Irak, Iran, Syrien und Somalia. In den Handlungsfeldern Sprache und Bildung sowie Arbeitsmarktintegration wird das Prinzip angewandt bei Maßnahmen, die in der Zuständigkeit des Bundes liegen und von ihm finanziert sind. Das betrifft zum Beispiel Integrationskurse (vgl. Kapitel 2.2) und berufsvorbereitende Kurse. In den Kommunen richten sich somit unterschiedliche Akteure, wie Integration Points und Integrationskursträger, die die Maßnahmen durchführen, nach diesem Konzept. „Der Gesetzgeber sagt, wir sollen Mittel nur für die Menschen verwenden, die auch eine Perspektive haben, hier zu bleiben. Die Menschen [aus anderen Ländern] haben sie angeblich nicht, sind aber de facto oft mehrere Jahre hier und sind oft auch sehr motiviert“ (Interview 1; Verwaltung; Köln).4 Das Zitat einer Gesprächspartnerin aus Köln, die Geflüchtete in Maßnahmen vermittelt, verdeutlicht, dass das Konzept auf der lokalen Ebene zwar umgesetzt wird, gleichzeitig dort jedoch durchaus kritisch bewertet wird. Während der Bund somit für Asylbewerber aus Ländern ohne gute Bleibeperspektive keine solchen Angebote macht, nutzen Akteure auf anderen administrativen Ebenen ihre Spielräume. Das Land NordrheinWestfalen hat etwa ein Programm „Basis-Sprachkurse“ aufgelegt, das mit Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds gefördert wird. Die Teilnahme an diesen Kursen ist an die individuelle Bleibeperspektive von Asylbewerbern geknüpft, sodass auch Asylbewerber aus anderen Ländern daran teilnehmen dürfen. Zudem bieten auf der 3 www.bamf.de/DE/Infothek/FragenAntworten/IntegrationskurseAsylbewerber/integrationskurse-asylbewerber-node.html (22.03.2019). 4 Die Kennzeichnung der Zitate gibt Auskunft zur Herkunft der Textpassage (Interview oder Workshop), zur Akteursgruppe (Verwaltung/Zivilgesellschaft) sowie zum Untersuchungsraum. Akteurslogiken bei kommunalen Integrationspolitiken für Geflüchtete in nordrhein-westfälischen Großund Kleinstädten 347 Etzold, B. (2018): Arbeit trotz Asyl? 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