Innføring av digitale sentralbankpenger - nødvendige lovendringer

Syrstad, Helge Research Report Innføring av digitale sentralbankpenger - nødvendige lovendringer Staff Memo, No. 4/2023 Provided in Cooperation with: Norges Bank, Oslo Suggested Citation: Syrstad, Helge (2023) : Innføring av digitale sentralbankpenger - nødvendige lovendringer, Staff Memo, No. 4/2023, ISBN 978-82-8379-262-1, Norges Bank, Oslo, https://hdl.handle.net/11250/3050873 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/298474 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ STAFF MEMO Innføring av digitale sentralbankpenger - Nødvendige lovendringer NR. 4 | 2023 HELGE SYRSTAD 2 NORGES BANK STAFF MEMO NR 4 | 2023 INNFØRING AV DIGITALE SENTRALBANKPENGER – NØDVENDIGE LOVENDRINGER Staff Memo inneholder utredninger og dokumentasjon skrevet av Norges Banks ansatte og andre forfattere tilknyttet Norges Bank. Synspunkter og konklusjoner i arbeidene er ikke nødvendigvis representative for Norges Bank © 2023 Norges Bank Det kan siteres fra eller henvises til dette arbeid, gitt at forfatter og Norges Bank oppgis som kilde. ISSN 1504-2596 (online) ISBN 978-82-8379-262-1 (online) Side 1 (26) Innføring av DSP – Nødvendige lovendringer 1 Innhold Innføring av DSP - Nødvendige lovendringer ........................................................... 1 2 Innledning ......................................................................................................... 1 3 Oppsummering ................................................................................................. 3 4 Om Lex monetae og forholdet til statssuverenitet ............................................. 4 5 Om tvungent betalingsmiddel og Norges Banks myndighet til å utstede betalingsmidler ........................................................................................................ 5 5.1 Alminnelige bestemmelser om betalingsmidler .......................................... 5 5.2 Om beløpsbegrensninger på DSP ............................................................. 7 5.3 Særlige spørsmål ved blokkjedebaserte løsninger for DSP ....................... 9 6 Om renter på DSP – Penger og kreditt ........................................................... 12 7 Lovgivning om betalingsmidler, oppgjør mv. ................................................... 14 8 Forholdet til betalingssystemloven/oppgjørsdirektivet ..................................... 17 9 Om bankenes forpliktelser .............................................................................. 19 10 DSP ved statlige innog utbetalinger .......................................................... 20 11 Regnskapsrettslige spørsmål ...................................................................... 21 12 Forholdet til hvitvaskingsloven ..................................................................... 23 13 Forholdet til GDPR ...................................................................................... 25 2 Innledning1 Norges Bank har siden 2016 hatt et prosjekt gående om digitale sentralbankpenger (DSP).2 Prosjektet er nå inne i fjerde fase, og som del av denne fasen skal det gis en oversikt over hvilke nødvendige lovendringer som må gjøres for å kunne innføre DSP. For en oversikt over Norges Banks prosjekt om DSP kan det vises til bankens nettside. I dette notatet gis en vurdering av de lovendringene som må antas å være nødvendige for å kunne innføre DSP. To viktige avgrensninger av problemstillingen må fremheves. For det første ser vi kun på DSP som et allment tilgjengelig betalingsmiddel for publikum (såkalt «retail CBDC» eller «general purpose CBDC»3). Denne form for DSP kalles ofte for «digitale kontanter». Motsetningsvis ser vi ikke på behov for lovendringer ved innføring av DSP til bruk kun for finansiell sektor (såkalt «wholesale CBDC»). 1 Jeg retter en stor takk til mine kolleger Peder Østbye, Marius Ryel og Alexander Behringer, som har gått gjennom og kommet med gode kommentarer og forslag til tidligere utkast til notatet. Ansvaret for sluttresultatet er selvsagt bare mitt, og de synspunktene som fremkommer er mine egne, og gir ikke nødvendigvis uttrykk for Norges Banks offisielle syn. 2 I engelskspråklig litteratur brukes gjerne forkortelsen CBDC (Central Bank Digital Currency). Denne forkortelsen vil bli benyttet i enkelte sammenhenger også her. 3 Vi utelukker ikke at DSP også skal kunne brukes som betalingsmiddel i finansielle transaksjoner, men akkurat slik bruk av DSP vil vi ikke analysere nærmere. Side 2 (26) Innføring av «wholesale» DSP faller utenfor Norges Banks prosjekt, og er derfor ikke vurdert nærmere. For det andre ser vi bare på nødvendige lovendringer, dvs. lovendringer som må være på plass for at DSP skal kunne innføres som et velfungerende betalingsmiddel for publikums alminnelige bruk. Innføring av DSP vil medføre en betydelig endring av det norske betalingssystemet, og vil kunne ha stor innvirkning bl.a. på norske bankers innskuddsfinansiering og Norges Banks likviditetspolitikk.4 Slike konsekvenser vil kunne innebære at det bør gjøres ulike regelverkstilpasninger med hensyn til norske finansinstitusjoners likviditet. Denne type regelverkstilpasninger vurderes ikke her. Vi vurderer heller ikke lovendringer som må gjøres, dersom DSP skal ha særskilt funksjonalitet for ulike typer betalinger. For eksempel har vi ikke vurdert hvilke lovendringer som må gjøres dersom betalinger med DSP skal kunne være anonyme,5 eller det legges teknologisk funksjonalitet i DSP for automatiske betalinger, f.eks. skatteog avgiftsbetalinger. En bredere vurdering av et generelt regulatorisk rammeverk for DSP må gjøres i en senere fase av prosjektet. DSP kan ha ulike tekniske løsninger. Det må understrekes at behovet for lovendringer kan variere med hvilken teknisk løsning som velges. Eksempelvis vil ulike tekniske løsninger kunne kreve ulik lovregulering av spørsmål om når Norges Bank kan anses som utsteder, og når endelig oppgjør mellom betaler og betalingsmottaker har funnet sted. Også ansvaret for transaksjonskontroll etter hvitvaskingsloven vil kunne kreve ulik regulering avhengig av teknisk løsning. I prosjektets fase 4 har Norges Bank sett nærmere på blokkjedebaserte løsninger for DSP, og vurderingen av nødvendige lovendringer må ses i lys av det. Med blokkjedebaserte løsninger menes i denne fremstillingen løsninger som er inspirert av blokkjedeteknologi. Det innebærer ikke at registeret nødvendigvis er organisert som blokker, og heller ikke at det må drives på en desentralisert måte. At løsningen er inspirert av blokkjedeteknologi betyr først og fremst at DSP utstedes i form av digitale «tokens». Som vi skal se nedenfor i punkt 5.1, så har ikke Norges Bank myndighet til å beslutte at DSP skal innføres. En slik beslutning må tas av Stortinget i formell lov. Norges Bank har ikke annen myndighet enn å gi råd til de politiske myndigheter om DSP bør innføres. Det må understrekes at Norges Bank ikke har truffet noen beslutning om å gi en slik tilråding. Norges Bank har da selvsagt heller ikke besluttet om en tilråding eventuelt skal gå ut på at DSP bør baseres på blokkjedeteknologi. Hvilke teknologiske løsninger som skal anbefales, må tas på et senere stadium av prosjektet, og vurderingene av nødvendige lovendringer vil kunne være avhengig av endelig valg av teknologisk løsning. DSP skal kunne oppfylle ulike formål, og brukes til ulike typer betalinger. Det kan derfor ikke utelukkes at DSP kan utstedes parallelt med ulike tekniske løsninger, f.eks. slik at Norges Bank utsteder DSP på både en blokkjedebasert løsning og en 4 Se f.eks. Norges Bank Memo 1/2021 s. 49 flg. 5 Det er ikke uten videre gitt hva som menes med «anonymitet». Det kan være snakk om fullstendig anonymitet, i den forstand at det er teknisk umulig å spore hvem som har vært parter i betalingsoppgjøret. Men det kan også være snakk om delvis anonymitet («pseudoanonymitet»), der betalingen teknisk lar seg spore, men det i lov er fastsatt strenge vilkår for hvem som kan se betalingsoppgjøret, og hvordan. Side 3 (26) rendyrket hardwarebasert løsning,6 avhengig av hvem som skal være sluttbruker. For så vidt er det også mulig at DSP dessuten utstedes i et lukket kontosystem, avhengig av bruk. En slik differensiering øker kompleksiteten i løsningen. Vi vurderer ikke de særskilte juridiske problemstillingene som kan følge av slik differensiering. En vurdering av nødvendige lovendringer blir altså et resultat av arbeidet midtveis i DSP-prosjektets fjerde fase, og gir slik sett uttrykk for et situasjonsbilde. Vurderingen er basert på de teknologivalg som en arbeidsgruppe i banken har vurdert og testet så langt. Endelig vurdering av hvilke lovendringer som må gjøres, kan naturligvis ikke gis før en beslutning om å utstede DSP eventuelt er tatt, og de teknologiske løsningene vil da kunne være annerledes. Vi må likevel anta at de vurderingene som gjøres i denne fremstillingen vil ha adskillig interesse, siden vi må kunne legge til grunn at vi har identifisert de viktigste temaene. 3 Oppsummering Stortinget, som er lovgiver i Norge, vil måtte gjøre endringer i sentralbankloven, hvis det skal utstedes DSP. Utstedelse av DSP vil kreve endringer i § 3-4 om utstedelse av kontante betalingsmidler, herunder eventuell hjemmel for regulering av renter på DSP. Dersom DSP også skal gis status som tvungent betalingsmiddel, må dette presiseres i § 3-5 om tvungent betalingsmiddel. En oppgave for Norges Bank med å utstede DSP bør også fremgå av sentralbankloven § 1-3 om oppgaver for sentralbankvirksomheten. En velfungerende løsning for DSP krever videre at det gjøres presiseringer i finansavtalelovens bestemmelser om oppgjørsmåte (§ 2-1) og tid og sted for betaling (§ 2-2). Dette er nødvendig hvis DSP skal bevare sentrale kontantegenskaper, noe som har vært lagt til grunn i Norges Banks prosjekt. I finansavtaleloven kan det også presiseres at betalinger med DSP skal anses endelige, og at betalingene har rettsvern mot betalers kreditorer. Finansforetaksloven § 16-4 har bestemmelser om bankers plikt til å motta kontanter og gjøre innskudd tilgjengelig for sine kunder i form av kontanter. Disse bestemmelsene må utvides til også å omfatte DSP, hvis DSP og kontanter likestilles. Ulike bestemmelser i særlovgivningen bør tilpasses til at DSP blir et nytt allment tilgjengelig betalingsmiddel. Dersom DSP skal kunne brukes til offentlige innog utbetalinger, må det gjøres regelverkstilpasninger. Videre må det klargjøres hvem som skal ha ansvar for transaksjonsovervåking etter hvitvaskingsloven når det gjelder DSP. Eventuelle renter på DSP reiser noen særspørsmål som bør løses i både sentralbankloven og særlovgivningen. Et generelt poeng er at den tekniske utformingen av DSP vil kunne kreve noe ulike lovendringer. Både i Norges Banks prosjekt og internasjonalt er det særlig 6 At en DSP-løsning er rendyrket hardwarebasert, innebærer at pengene kun lagres lokalt i et brukergrensesnitt, f.eks. betalingskort eller smarttelefon, og at det ikke er kommunikasjon med et sentralt register. Side 4 (26) oppmerksomhet om en løsning der DSP utstedes og distribueres på blokkjedebaserte løsninger. Sammenlignet med kontobaserte løsninger reiser blokkjedebaserte løsninger noen særspørsmål. Dette gjelder f.eks. rettslig status for DSP, hvis det skjer konverteringer av identifikatorene til DSP mellom ulike blokkjeder, herunder om Norges Bank vil stå som utsteder etter en konvertering. «Konverteringer» i denne sammenheng betyr forenklet sagt at DSP flyttes eller overføres mellom ulike blokkjeder. Videre må det tas standpunkt til om sluttbruker selv kan oppbevare DSP i egen programvare (gjerne kalt «self custody»), eller om bare godkjente tilbydere av oppbevaringstjenester skal kunne oppbevare DSP for sluttbruker. Rettslig status og ansvar for de enhetene som skal verifisere de enkelte betalinger, såkalte validerende noder, må også avklares. Det må tas høyde for at denne type problemstillinger kan reguleres nærmere, f.eks. ved en forskriftshjemmel i sentralbankloven eller annen finansregulatorisk lovgivning. 4 Om Lex monetae og forholdet til statssuverenitet En stat har suverenitet over sitt eget pengevesen. Norsk lovgiver står fritt til å bestemme hvilken pengeenhet staten skal ha, og hvilke betalingsmidler som evt. skal ha status som tvungne betalingsmidler. Innføring av DSP vil være omfattet av denne alminnelige statssuvereniteten. I internasjonal rettslitteratur er det vanlig å vise til doktrinen om Lex monetae når statssuverentiteten over pengevesenet omtales. Dette er primært en lovvalgsregel, som sier at når en kontraktsforpliktelse er angitt i en valuta, så er det pengelovgivningen i den staten som utsteder den aktuelle valutaen, som regulerer pengeverdien av kontraktsforpliktelsen. Hvis en kontrakt f.eks. sier at en pengeforpliktelse skal gjøres opp i 100.000 NOK, så er det norsk lovgivning om norske kroner som regulerer forpliktelsen. Lex monetae kommer på spissen når det skjer endringer i selve pengeenheten, f.eks. da medlemsland i EU gikk over fra nasjonale valutaer til euro, eller når valutaens kjøpekraft gjennomgår store endringer, typisk ved hyperinflasjon. Slike spørsmål må altså løses ut fra lovgivningen i det landet som utstedte den opprinnelige valutaen. Lex monetae har videre en side til alminnelige folkerettslige prinsipper om statssuverenitet. Andre stater er folkerettslig forpliktet til å anerkjenne beslutninger en stat tar om sin pengeenhet og om lovlige og tvungne betalingsmidler. Dette gjelder også når lovgivningen gis virkning for statsgjeld. Hvis Norge treffer beslutninger som devaluerer den norske krone, så må andre stater respektere dette. Et viktig historisk eksempel er at andre stater måtte akseptere at Norge oppga gulltilknytningen til den norske krone i mellomkrigstiden, og videre at dette fikk virkning for norsk statsgjeld.7 7 Rettslig ble dette prøvd av Høyesterett i den såkalte gullklausulsaken (Rt. 1962/369), der retten kom til at suspensjon av gullinnløsningen ikke var i strid med grl. § 97 om forbud mot tilbakevirkende lover, se Viggo Hagstrøm; Obligasjonsrett 3. utg. (Oslo 2021) v/Herman Bruserud/Ivar Alvik/Harald Irgens-Jensen/Inger Berg Ørstavik. s. 192. Obligasjonseierne hadde først reist sak mot Norge for Den internasjonale domstolen (ICJ) i Haag, men domstolen avviste saken, siden den anså spørsmålene for å være underlagt norsk rett, jf. ICJ Rep 9 (1957), se Charles Proctor, Mann on the Legal Aspect of Money (7. utg.), London 2012 s. 538-539. Om Lex moneate generelt, se Helge Syrstad, Statlig pengeteori? – Pengebegrep, pengekrav og statsmyndighet, Norges Banks skriftserie nr. 54 (Oslo 2019) s. 144 flg. Side 5 (26) Innføring av DSP reiser neppe særlige problemer opp mot doktrinen om Lex monetae eller folkerettslige prinsipper om statssuverenitet for øvrig. Vi kan forutsette at DSP må innføres ved formelle lovendringer, og videre kan vi forutsette at DSP angis i norske kroner. Etter sentralbankloven § 1-9 er «[d]en norske pengeenhet … en krone», og denne lovbestemmelsen vil ikke bli forandret. DSP blir et nytt betalingsmiddel, men ingen ny pengeenhet. Kontraktsforpliktelser angitt i norske kroner blir dermed ikke berørt av en innføring av DSP. Det kan hende at det er bestemt at pengeforpliktelser i norske kroner skal gjøres opp med tvungent betalingsmiddel. I dag er tvungent betalingsmiddel kun sedler og mynter utstedt av Norges Bank, jf. sentralbankloven § 3-5 (1). Hvis DSP innføres, og også gis status som tvungent betalingsmiddel, vil det være en beslutning som må respekteres ikke bare av norske borgere, men også statsborgere i andre land og andre lands myndigheter. Vi får da en situasjon der det finnes to typer tvungne betalingsmidler. For eksisterende betalingsforpliktelser som skal gjøres opp med tvungne betalingsmidler blir det dermed uklart om det er sedler og mynter eller DSP som skal benyttes ved oppgjør. Det blir et spørsmål som må løses etter nasjonal avtalerett, dvs. en konkret tolking av den aktuelle betalingsforpliktelse, og spørsmålet løses ikke gjennom doktrinen om Lex monetae. Det er neppe nødvendig å lovregulere dette spørsmålet særskilt, men det kan vurderes å innføre en deklaratorisk presumpsjonsregel om at i mangel av klare holdepunkter for en annen løsning, så skal «tvungent betalingsmiddel» kun forstås som sedler og mynter for forpliktelser som har oppstått før innføring av DSP. En slik regel kan f.eks. tas inn i finansavtaleloven. For forpliktelser som oppstår etter dette tidspunkt, så må det bli opp til partene selv å angi om betaling skal skje med kontanter eller DSP, eller om dette skal være opp til debitor eller kreditor å bestemme når betaling skal skje. 5 Om tvungent betalingsmiddel og Norges Banks myndighet til å utstede betalingsmidler 5.1 Alminnelige bestemmelser om betalingsmidler Det følger av sentralbankloven § 3-5 (1): «Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Ingen har plikt til å ta imot mer enn 25 mynter av hver enhet i én betaling.» Ingen andre betalingsmidler enn sedler og mynter utstedt av Norges Bank er formelt gitt status som tvungne betalingsmidler. Sedler og mynter viser språklig sett utvilsomt til fysiske objekter, og begrensningen til 25 mynter i bestemmelsens annet punktum understreker at det er fysiske objekter som omfattes. I internasjonal rettslitteratur er det likevel hevdet at lovgivning som gir sentralbanker myndighet til å utstede «notes and coins», også vil kunne omfatte DSP, og videre at DSP vil kunne få status som tvungne betalingsmidler.8 Forutsetningen er at DSP utstedes som identifiserbare tokens, slik at DSP kan anses som digital representasjon av de aktuelle statenes kontanter. I så fall er det opp til sentralbankens diskresjonære 8 Se Benjamin Geva/Seraina Neva Grünewald/Corinne Zellweger-Gutknecht, The eBanknote as a ‘Banknote’: A Monetary Law Interpreted, Oxford Journal of Legal Studies 2021, Vol. 00, No. 0 pp. 1–30 Side 6 (26) skjønn hvorvidt DSP skal utstedes, og om DSP i så fall skal gis status som tvungne betalingsmidler. En slik lovtolking er utpreget formålsorientert. Vi skal ikke utelukke at slik tolking er holdbar i enkelte rettssystemer.9 For norsk retts vedkommende må det likevel anses som utelukket at uttrykket «Norges Banks sedler og mynter» i sentralbankloven § 35 (1) skal kunne tolkes slik at det omfatter DSP. Som nevnt tilsier en alminnelig ordlydsfortolkning at det kun er fysiske objekter som omfattes. Det kan dessuten vises til at det i sentralbanklovens forarbeider klart synes forutsatt at innføring av DSP vil kreve lovendringer. Vi viser særlig til departementets uttalelse i lovproposisjonen: «Departementet er enig med sentralbanklovutvalget og Norges Banks hovedstyre i at en eventuell innføring av elektroniske sentralbankpenger til publikum krever videre utredning, herunder om konsekvensene for bankene og kredittformidlingen, og at sentralbankloven ikke nå bør legge til rette for dette.»10 Stortinget ga sin tilslutning til dette synet, og når lovgiver har gitt uttrykk for at «sentralbankloven ikke nå bør legge til rette for» DSP, kan ikke DSP anses som «Norges Banks sedler og mynter». Myndigheten til å beslutte å innføre DSP ligger altså hos Stortinget, og Stortinget som Norges lovgiver må treffe beslutningen ved formell lov, nærmere bestemt ved endringer i sentralbankloven. Hvis vi forutsetter at DSP skal likestilles med kontanter, innebærer det at DSP gis status som tvungent betalingsmiddel. En måte å gjøre det på, kan være å endre sentralbankloven § 3-5 (1) slik: «Norges Banks sedler og mynter og [DSP] er tvungent betalingsmiddel i Norge.» DSP bør trolig gis et formelt navn, f.eks. «e-kroner» eller «e-NOK», men vi behøver ikke her stilling til hva navnet bør være. Derfor angir vi bare DSP i klammeparantes. Også sentralbankloven § 3-4 om utstedelse av kontante betalingsmidler må endres, f.eks. slik: «§ 3-4 Utstedelse av kontante betalingsmidler og [DSP] 9 Ref. TFEU art. 128 som regulerer utstedelse av tvungent betalingsmiddel i EUs monetære union. Dersom DSP ikke kan innføres som tvungent betalingsmiddel etter gjeldende rett, kreves traktatendring. Alternativt er det mulig å anføre TFEU art. 132 nr. 1 som hjemmel for at ECB kan utstede DSP uten traktatendring. Bestemmelsen sier at ECB “[i]n order to carry out the tasks entrusted to the ESCB” kan “- make regulations to the extent necessary to implement the tasks defined in Article 3.1, first indent, Articles 19.1, 22 and 25.2 of the Statute of the ESCB and of the ECB in cases which shall be laid down in the acts of the Council referred to in Article 129(4), - take decisions necessary for carrying out the tasks entrusted to the ESCB under the Treaties and the Statute of the ESCB and of the ECB”. Vi skal selvsagt ikke ta standpunkt til om denne bestemmelsen er tilstrekkelig hjemmel for å innføre DSP i EU. 10 Se Prop. 97 L. (2018-2019) s. 104. Side 13 (26) En annen sak er at obligasjonsrettslige prinsipper om renteberegning og andre forhold knyttet til rentekrav er utformet med tanke på at renter er vederlag primært for pengelån. Det kan da tenkes at disse prinsippene passer dårlig hvis de anvendes på tvister som kan oppstå rundt renter på DSP. Likevel må det antas at risikoen for at det oppstår slike problemer vil være forholdsvis beskjeden. Debitor for renter på DSP vil være Norges Bank, og spørsmål rundt renteberegning, forfall mv. kan avklares og presiseres i lov og forskrift. Dersom Norges Bank skal gis adgang til å sette renter på DSP, må det fremgå uttrykkelig av loven, og i så fall bør Norges Bank gis myndighet til å sette nærmere vilkår om renteberegning mv. Dette kan f.eks. reguleres slik i et nytt annet ledd i sentralbankloven § 3-4: «Norges Bank har enerett til å utstede [DSP]. Norges Bank kan gi bestemmelser om renter på [DSP], og kan fastsette nærmere vilkår for hvordan renter skal beregnes og betales.» Renter på DSP reiser likevel andre utfordringer. Hvis DSP skal være rentebærende, kan det hende at sluttbruker vil kunne komme i et direkte kreditoreller debitorforhold til Norges Bank, avhengig av om rentene er positive eller negative. Dette vil bryte med to-lagsarkitekturen for utstedelse og distribusjon av DSP, som prosjektet for øvrig legger til grunn. Det er mulig å tenke seg at utbetaling og innkreving (ved negative renter) av renter kan gjøres av sluttbrukers bankforbindelse og/eller tilbyder av oppbevaringstjenesten («wallet») for DSP etter nærmere instruksjoner fra Norges Bank. På denne måten kan en tredjepart bli pliktsubjekt for Norges Banks renteregulering, og Norges Bank kan unngå å komme i direkte forhold til sluttbruker. Norges Bank må i så fall kunne fastsette forskrifter om dette, og det må tas høyde for at forskriftshjemmelen som er foreslått straks foran, er tilstrekkelig for slik regulering. Renter på DSP reiser videre spørsmål om ansvar for transaksjonsovervåking etter hvitvaskingsloven25 og rapportering etter skattelovgivningen. Det må antas at rentebeløpene for den enkelte sluttbruker av DSP vil være beskjedne, gitt at det innføres beløpsbegrensninger for oppbevaring av DSP eller andre friksjoner. Det bør derfor vurderes å gjøre tilpasninger i særlovgivningen, slik at Norges Bank unntas fra de to nevnte forpliktelsene hva angår rentebetalinger på DSP. Alternativt kan transaksjonsovervåkingen legges til tredjeparter som sluttbrukers bankforbindelse og/eller tilbyder av oppbevaringstjenesten («wallet») for DSP, dersom det åpnes for dette. Hvis DSP tillates å oppbevares og betales direkte fra egen programvare (såkalt «self custody»), må det antakelig legges inn en funksjonalitet for transaksjonsovervåking i programvaren. Uansett må det gjøres tilpasninger i hvitvaskingsregelverket, f.eks. ved nærmere forskriftsregulering. Renter på DSP vil for øvrig kunne medføre at Norges Bank må behandle en betydelig mengde personopplysninger.26 Men det i seg selv vil ikke vil kreve lovendringer. kronapiloten etapp 2 s. 29. Riksbanken synes likevel ikke å legge til grunn at det vil være rettsstridig å gjøre DSP rentebærende ved ny lovgivning. 25 Se nærmere under punkt 12 nedenfor. 26 Se nedenfor under punkt 13 om forholdet til GDPR. Side 14 (26) 7 Lovgivning om betalingsmidler, oppgjør mv. DSP vil være et nytt betalingsmiddel som er allment tilgjengelig for publikum. Det er videre en mulighet for at DSP gis status som tvungent betalingsmiddel på linje med sedler og mynter. Foran under punkt 5 så vi hvilke lovendringer som må gjøres i sentralbankloven ved innføring av DSP. Det må også gjøres endringer i finansavtalelovens27 bestemmelser om betalingsmidler og oppgjør. Et første regelsett i finansavtaleloven som må justeres ved innføring av DSP, er legaldefinisjonen av «betalingsmidler» i § 1-5 fjerde ledd: «Med betalingsmidler menes i denne loven pengesedler og mynter samt innskudd og kreditt på konto og elektroniske penger som definert i finansforetaksloven § 2-4 annet ledd eller regler gitt med hjemmel i finansforetaksloven § 2-4 tredje ledd.» Denne legaldefinisjonen gjelder for hele lovens virkeområde, nemlig finansavtaler, jf. § 1-1 første ledd, og finansavtaler er definert som «avtale om finansiell tjeneste, finansoppdrag, betalingsoppgjør og overdragelse av pengekrav», jf. § 1-3 første ledd. Finansavtalelovens virkeområde er i seg selv bredt, men også utenfor dette området kan det være naturlig å legge definisjonen til grunn når det skal vurderes hva som er «betalingsmidler». Legaldefinisjonen her kan for praktiske formål derfor anses som en alminnelig bestemmelse om hva som regnes som betalingsmidler etter norsk rett. Definisjonen omfatter selvsagt ikke DSP, og bestemmelsen i finansavtalen § 1-5 fjerde ledd må derfor endres slik at også DSP vil bli omfattet.28 Lovteknisk kan det gjøres enkelt ved å tilføye [DSP] etter «pengesedler og mynter». En komplikasjon er likevel at definisjonen av betalingsmidler er utformet for å gjøre EUs annet betalingstjenestedirektiv (EU2015/2366, heretter forkortet PSD2) til del av norsk rett. Finansavtaleloven medfører at de privatrettslige delene av PSD2 blir gjort til del av norsk rett, se Prop. 92 LS (2019-2020) s. 18. Og definisjonen av «betalingsmidler» i finansavtaleloven § 1-5 fjerde ledd synes å tilsvare bestemmelsen i PSD2 art. 4 (25). I den engelske versjonen av direktivet er dette en definisjon av «funds», og ikke «means of payment». Definisjonen her lyder: «‘funds’ means banknotes and coins, scriptural money or electronic money as defined in point (2) of Article 2 of Directive 2009/110/EC». Direktivets virkeområde er «payment services», jf. art. 2 (1), som er angitt nærmere i direktivets vedlegg 1. Vi trenger ikke å gå detaljert inn på virkeområdet for PSD2, men det er likevel to forhold ved PSD2 som krever avklaring. 27 LOV-2020-12-18-146 28 Etter ordlyden kan det synes naturlig å anse DSP som elektroniske penger, slik det er definert i finansforetaksloven § 2-4 annet ledd. Definisjonen her av elektroniske penger er imidlertid tatt inn for å implementere e-pengedirektivet (2009/110/EF), jf. art. 2 nr. 2, og dette direktivet omfatter ikke sentralbanker «acting in their capacity as monetary authority or other public authorities», jf. art. 1 nr. 1 (d), noe Norges Bank åpenbart vil gjøre ved utstedelse av DSP. Se også Norges Bank Memo 2/2019 s. 30/31. Side 15 (26) Sentralbankens utstedelse av DSP vil som sådan falle utenfor PSD2. Dette følger av art. 1 nr. 1 bokstav e), som sier at direktivet ikke gjelder «the ECB and national central banks when … acting in their capacity as monetary authority or other public authorities». Utstedelse av DSP omfattes utvilsomt av kriteriet «acting in … capacity as monetary authority». Definisjonen av «funds» i engelsk versjon omfatter etter sin ordlyd ikke DSP. Det innebærer at heller ikke betalingstjenester som inkluderer DSP, vil være omfattet av direktivet. Opplistingen av betalingstjenester i vedlegg 1 omfatter etter ordlyden ikke DSP. Som vi så foran er det noen som hevder at TFEU art. 128 som gir ECB og nasjonale sentralbanker innenfor den monetære union enerett til å utstede «euro banknotes» og «euro coins», må tolkes slik at bestemmelsen også omfatter DSP. Dersom en slik tolking skulle bli lagt til grunn, kan det være grunn til å anta at definisjonen av «funds» i PSD2 art. 4 (25) også vil omfatte DSP utstedt av ECB og nasjonale sentralbanker innenfor den monetære union, og i så fall vil det ikke være nødvendig å gjøre endringer i PSD2. Hvis en slik situasjon skulle oppstå, blir det uoverensstemmelse mellom PSD2 og finansavtalelovens definisjon av betalingsmidler. Men dette vil bli rettet opp av at DSP tilføyes definisjonen i finansavtaleloven § 1-5 fjerde ledd som foreslått foran. Hvis det derimot legges til grunn at PSD2 skal forstås slik at DSP faller utenfor direktivets virkeområde, og definisjonen av betalingsmidler i finansavtaleloven utvides til å omfatte DSP, vil norsk rett ha videre forståelse av begrepet betalingsmidler enn i EU-retten. PSD2 er etter art. 107 et såkalt fullharmoniseringsdirektiv,29 og det er ikke adgang til å ha en annen definisjon av «funds» i norsk rett enn etter PSD2. Innenfor direktivets anvendelsesområde må derfor DSP holdes utenfor de betalingstjenestene som er omfattet.30 Dersom DSP kan flyttes mellom registre, og i noen tilfeller vil kunne være såkalte «syntetiske» DSP, som omtalt foran i punkt 5.3, vil det kunne oppstå egne problemstillinger knyttet til PSD2. Et spørsmål kan f.eks. være hvordan forholdet skal vurderes hvis syntetiske DSP ikke regnes som «ekte» sentralbankpenger, men bare gir teknisk tilgang til de ekte sentralbankpengene i annet register. Dette må vurderes nærmere på et senere tidspunkt. Usikkerhet her vil være svært uheldig, bl.a. sett i lys av at tilbydere av betalingstjenester etter PSD2 etter norsk rett må ha konsesjon etter finansforetaksloven kap. 2. Hvis det er usikkerhet om «syntetiske» DSP skal anses som ekte DSP, vil det også være usikkerhet om rekkevidden av konsesjonsplikten. Usikkerhet om konsesjonsplikt og andre regulatoriske spørsmål kan også oppstå etter MiCa-forordningen, som forventes vedtatt i EU innen kort tid, og som vil være EØS-relevant.31 En mulighet for å unngå slik usikkerhet, er at Kongens forskriftsmyndighet etter finansavtaleloven § 1-11 utvides til å omfatte regulering av «syntetiske» DSP. 29 Se nærmere Prop. 110 L (2017-2018) s. 9. 30 Generelt må det anses uheldig at betalingstjenester som gjelder DSP ikke omfattes av PSD2, og vi antar at spørsmålet om endring av PSD2 raskt vil bli reist i EU, dersom ECB begynner å utstede DSP, og utstedelse av DSP for øvrig blir vanlig internasjonalt. 31 Se nærmere fotnote 20 foran. En annen sak er dersom «syntetiske» DSP faller innenfor MiCa-forordningen, så vil det regulatoriske regimet for «asset-referenced token» komme til anvendelse, noe som vil skape klarhet. Om det er ønskelig løsning, må vurderes på et senere tidspunkt. Side 16 (26) Finansavtaleloven inneholder også alminnelige obligasjonsrettslige bestemmelser om betalingsoppgjør i §§ 2-1 og 2-2. Disse er en uendret videreføring av §§ 38 og 39 i den tidligere finansavtaleloven av 1999. Bestemmelsene er ikke gitt for å gjøre EØS-relevant regelverk til del av norsk rett, og lovgiver står derfor temmelig fritt til å gjøre endringer. Ved innføring av DSP er det noen bestemmelser det vil være naturlig å endre. Etter § 2-1 første ledd kan betaling foretas «ved overføring av beløpet til mottakerens konto, med mindre noe annet er avtalt eller mottakeren har bedt om utbetaling med kontanter». Denne bestemmelsen sier at betaler som hovedregel kan foreta frigjørende betaling ved bruk av kontopenger. Annet kan selvsagt være avtalt, og mottaker kan på forhånd ha krevet kontant betaling. Ved innføring av DSP bør mottaker kunne kreve betaling i DSP på linje med kontanter, i hvert fall hvis DSP gis status som tvungent betalingsmiddel. Dette bør reflekteres i lovteksten. Det bør også vurderes om betaler bør kunne foreta frigjørende betaling ved bruk av DSP, slik at § 2-1 første ledd endres i tråd med dette. Dette spørsmålet må imidlertid vurderes nærmere i lys av evt. beløpsbegrensninger for enkeltbetalinger og andre friksjoner for bruk av DSP, og det tas derfor ikke endelig stilling til det her. Videre er det i finansavtaleloven § 2-1 annet ledd en bestemmelse om kreditors anvisningsrett. Det heter her at «[m]ottakeren kan gi nærmere anvisning om betalingsmåten dersom dette ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren». Det er lagt til grunn at bestemmelsen kan forstås slik at betalingsmottaker alltid kan kreve oppgjør i kontopenger, og som utgangspunkt også kontanter.32 Det vil være naturlig at den tolkes slik at heller ikke betaling med DSP anses å medføre «vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren», slik at også DSP vil bli omfattet av kreditors anvisningsrett. Dette vil kunne presiseres i forarbeidene til lovbestemmelsene som innfører DSP. Men også her kan det måtte gjøres tilpasninger til evt. beløpsbegrensninger eller andre friksjoner for bruk av DSP. En ufravikelig forbrukervernregel er inntatt i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd, og den sier at en «forbruker har alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren». Bestemmelsen har gitt opphav til tolkningstvil, og er gjenstand for mye debatt.33 Bestemmelsen reiser som sådan ingen særskilte spørsmål for innføring av DSP. Hvis DSP gis status som tvungent betalingsmiddel, vil DSP være omfattet av forbrukers ubetingete rett til å foreta oppgjør. Hvis DSP av lovgiver ikke er gitt slik status, vil det ikke være omfattet. I sistnevnte tilfelle er det tvilsomt om bestemmelsen bør endres til å omfatte DSP, siden lovgiver i så fall allerede har vurdert forholdet slik at bare kontanter skal ha særstilling som tvungent betalingsmiddel. Enkelte endringer bør også gjøres i finansavtaleloven § 2-2 om tid og sted for betaling, hvis DSP innføres. Det må nemlig fastsettes nærmere regler for hvilke tidspunkt som skal legges til grunn for dels når betalingsmottaker skal anses å ha mottatt beløpet, og dels når betaler skal anses å ha avbrutt betalingsfristen. Svaret på disse to spørsmålene vil imidlertid avhenge av design og teknisk løsning for 32 Se NOU 1994: 19 s. 148 33 Regjeringen har 1. sept. 2022 sendt på høring et forslag til endring av bestemmelsen for å avskjære tolkningstvil og innsnevre anvendelsesområdet noe, se https://www.regjeringen.no/contentassets/fd1bf3ae014d4d01a36286f0c1ee6ca2/horingsnota t-styrking-av-forbrukeres-rett-til-a-betale-med-kontanter.pdf. Se videre Norges Banks brev til Finansdepartementet 31. jan. 2019. Side 17 (26) DSP. Bestemmelsen er utformet med tanke på betalinger med kontopenger og tilbudte kontanter, og en blokkjedebasert DSP-løsning vil måtte ha en noe annen regulering. Vi antar at utgangspunktet må være at betaling anses skjedd når betalingsmottaker kan disponere pengene i sin «wallet» (brukergrensesnitt som kommuniserer med registeret), men betaling i såkalte «smartkontrakter» kan kreve en noe annen regulering. Endelig utforming av en revidert bestemmelse må avvente teknisk løsning for DSP. Dersom det det er mulig med såkalte «syntetiske» DSP som omtalt foran, reiser det seg dessuten særskilte problemstillinger som må vurderes nærmere. Videre må det fremgå at betaling er endelig når beløpet er disponibelt, i den forstand at betaling ikke kan reverseres, f.eks. hvis betaler undergis insolvensbetaling etter at betalingsmottaker har mottatt beløpet (rettsvern). Dette kan f.eks. fremgå av finansavtaleloven § 2-2. 8 Forholdet til betalingssystemloven/oppgjørsdirektivet DSP-prosjektet i Norges Bank har forutsatt at betalinger med DSP skal være endelige, og at dette skal være en sentral egenskap.34 I forholdet mellom betaler og betalingsmottaker skal betaling med DSP være endelig på samme måte som betaling med sedler og mynter: Betalingsmottaker får umiddelbart og endelig oppgjør, som ikke kan kreves omgjort, og hvis betaler eller tredjeparter mener at det hefter feil ved grunnlaget for betalingen, må det fremmes et nytt, selvstendig pengekrav mot betalingsmottaker. Betaling med kontanter skjer ved fysisk overlevering, mens betaling med DSP vil skje digitalt. Reversering av betalinger som skjer i større betalingssystemer vil kunne være ødeleggende for hele systemet. Dette er aktuelt først og fremst der betaler går konkurs eller undergis insolvensbehandling på andre måter, etter at betalingsordre er lagt inn i systemet. Derfor er det innført lovkrav om at betalinger som gjøres opp i større betalingssystemer ikke skal kunne reverseres etter at de er lagt inn. I EU-/EØS-retten finnes slike bestemmelser i finalitetsdirektivet,35 som i norsk rett er implementert i kap. 4 i betalingssystemloven.36 Spørsmålet er da om DSP vil omfattes av disse reglene, og om det eventuelt er nødvendig å gjøre lovendringer for å sikre at oppgjør med DSP skal anses endelige.37 Bestemmelsene i betalingssystemloven kap. 4 er avgrenset til å gjelde for «interbanksystemer» og «verdipapiroppgjørssystemer», jf. § 4-1 første ledd. Betalinger med DSP vil med en blokkjedebasert løsning skje ved at det overføres penger fra en «wallet» til en annen. Betalingen vil dermed ikke være «overføring av penger mellom kredittinstitusjoner», jf. § 1-1 annet ledd, og altså falle utenfor betalingssystemlovens anvendelsesområde. Så vidt vi kan se, vil heller ikke andre DSP-systemer anses å være del av et interbanksystem. Et DSP-system vil altså falle utenfor betalingssystemloven, slik den lyder i dag. 34 Se Norges Bank Memo 1/2021 s. 19-20. 35 Direktiv 98/26/EF om endelig oppgjør i betalingssystemer og verdipapiroppgjørssystemer. 36 LOV-1999-12-17-95. 37 En foreløpig vurdering ble gjort i Norges Bank Memo 1/2018 s. 46/47. Side 18 (26) Finalitetsdirektivet gir medlemsstatene et visst handlingsrom med hensyn til hvilke ordninger som skal anses som betalingssystemer, som faller innenfor direktivets anvendelsesområde. Definisjonen av «system» i art. 2 bokstav (a) angis slik i første strekpunkt, som er det første vilkåret: “a formal arrangement … between three or more participants, without counting a possible settlement agent, a possible central counterparty, a possible clearing house or a possible indirect participant, with common rules and standardised arrangements for the execution of transfer orders between the participants” Denne definisjonen er videre enn «interbanksystem». «[P]articipant» er definert som «an institution» i art. 2 bokstav (f), som igjen er definert som «a credit institution», «an investment firm», «public authorities and publicly guaranteed undertakings» eller «any undertaking whose head office is outside the Community and whose functions correspond to those of the Community credit institutions or investment firms», jf. art. 2 bokstav (b). Vi må da kunne konkludere med at betalinger med DSP fra en wallet til en annen ikke kan anses som «transfer orders between the participants», og at betalinger med DSP som utgangspunkt faller utenfor finalitetsdirektivets anvendelsesområde. Foran i punkt 7 har vi allerede sett på muligheten for at regulering av endelighet og rettsvern for betalinger med DSP kan gjøres i finansavtaleloven § 2-2. Det kan videre reises spørsmål om finalitetsdirektivet kan gis anvendelse for tilbyderne av oppbevaringstjenester for DSP, gjerne kalt «wallet providers». Finalitetsdirektivet tar etter fortalen særlig sikte på å regulere situasjonen der insolvens inntreffer hos en deltaker («instituton»), og der en kansellering av transaksjonen som følge av det aktuelle landets insolvensrett vil føre til forstyrrelser i oppgjørssystemet. Vil insolvens hos en «wallet provider» som har effektuert en betaling av DSP etter ordre fra kunden kunne medføre forstyrrelser i betalingssystemet for DSP? Dersom insolvens hos en tilbyder av oppbevaringstjenester skal kunne få slike konsekvenser, så forutsetter det at lagring av DSP hos den aktuelle tilbyderen må anses som en kredittytelse. Hvis ikke, vil ikke DSP inngå i bomassen til «wallet provider», og insolvens vil ikke berøre betalingen. Lagring av DSP i en «wallet» hos en tilbyder kan neppe anses som en kredittytelse, i hvert fall ikke hvis DSP oppbevares som særskilte koder for den enkelte sluttbruker. Og det bør nok stilles krav om at oppbevaring bare skal kunne skje med særskilte koder. Under denne forutsetningen må DSP anses som eiendeler tilhørende den personen som har lagret DSP hos den aktuelle tilbyder. DSP vil i dermed i en insolvenssituasjon ikke anses som «formuesgode som tilhører skyldneren», jf. dekningsloven38 § 2-2, og ikke inngå i et konkursbo. Finalitetsdirektivet vil altså etter sitt anvendelsesområde ikke omfatte insolvens hos en tilbyder av oppbevaringstjenester, og det er dermed ikke nødvendig å vurdere om en slik tilbyder kan anses som en «deltaker» i et betalingssystem. Strengt tatt er det neppe nødvendig å presisere at lagring av DSP hos en «wallet provider» ikke kan anses som kredittytelse, men det kan likevel være nyttig at det gjøres. Vi har ennå ikke tatt standpunkt til hvor i lovverket en bestemmelse om dette 38 LOV-1984-06-08-59. Side 19 (26) bør inntas. Det bemerkes at såkalte «syntetiske» DSP kan reise egne problemstillinger som vil måtte vurderes nærmere. For ordens skyld kan det påpekes at hvis sluttbruker selv oppbevarer DSP i en programvare («self custody»), oppstår det ingen spørsmål om insolvensrisiko eller lignende, siden det åpenbart ikke vil foreligge noen kredittytelse. 9 Om bankenes forpliktelser Som det har fremgått foran, forutsetter prosjektet at DSP vil bli distribuert til publikum i en to-lagsarkitektur, slik at Norges Bank i første omgang utsteder DSP, som så distribueres til banker. Banker distribuerer dernest DSP til sine kunder. Dette er en parallell til hvordan kontanter distribueres. Denne distribusjonsmodellen vil kreve enkelte lovendringer ved innføring av DSP. Distribusjon av kontanter fra Norges Bank til bankene er i dag ikke loveller forskriftsregulert. Transport av kontanter, kostnadsdekning mv. er forhold som er regulert i avtaler mellom Norges Bank og bankene. Som utgangspunkt kan vi anta at samme modell bør anvendes ved distribusjon av DSP til og fra Norges Bank og bankene. Dermed er det heller ikke behov for lovendringer. Det kan likevel oppstå forhold f.eks. rundt kostnadsdekning som med fordel kan reguleres i forskrift. En måte å gjøre det på, kan være å gi Norges Bank adgang til å gi forskrifter om bankenes rettigheter og plikter ved distribusjon av DSP, noe som særlig er aktuelt hvis DSP gis status som tvungent betalingsmiddel. Foran har vi pekt på at det kan inntas et nytt annet ledd i sentralbankloven § 3-4 i forbindelse med evt. renter på DSP: «Norges Bank har enerett til å utstede [DSP]. Norges Bank kan bestemme at det skal gis bestemmelser om renter på [DSP], og kan fastsette nærmere vilkår for hvordan renter skal beregnes og betales.» I en slik bestemmelse kan det også gis en mer generell forskriftsmyndighet til Norges Bank i et tredje punktum: «Norges Bank kan også gi forskrifter om distribusjon av [DSP], herunder pålegg om dekning av kostnader.» Nærmere presisering av hvem som skal være pliktsubjekter for slike forskrifter, type pålegg og eventuelle sanksjoner ved overtredelser må vurderes nærmere i forbindelse med eventuell innføring av DSP. Bankkunder må gis tilgang til DSP, og det er naturlig at denne tilgangen blir lik den som gjelder for kontanter, i hvert fall hvis DSP gis status som tvungent betalingsmiddel. Kunders rett til å gjøre innskudd og uttak av kontanter er regulert i finansforetaksloven39 § 16-4 med forskrifter. Første ledd sier at «[b]anker skal i samsvar med kundenes forventninger og behov, motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter». 39 LOV-2015-04-10-17. Side 20 (26) Bankkunder har i de senere år i økende grad fått problemer med å sette inn kontanter på sine konti, samt å ta ut kontanter. Dette skyldes at kontanthåndtering har blitt mer kostnadskrevende for bankene i takt med at etterspørselen etter kontanter fra publikum har sunket. Dette er årsaken til at lovgiver har funnet det nødvendig å gi en bestemmelse som finansforetaksloven § 16-4.40 Det er usikkert hvor kostnadskrevende distribusjon av DSP til og fra kunder vil bli sammenlignet med dagens kontanthåndtering. Dersom distribusjon av DSP skulle bli vesentlig mindre kostnadskrevende, er det ikke sikkert at det er behov for lovregulering av kunders tilgang til DSP tilsvarende finansforetaksloven § 16-4. Likevel bør et tungtveiende legislativt hensyn være at DSP likestilles med kontanter, og det er neppe tilstrekkelige grunner mot å la bestemmelsen omfatte også DSP. Finansforetaksloven § 16-4 første ledd kan derfor endres slik: «Banker skal i samsvar med kundenes forventninger og behov, motta kontanter og [DSP] fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter og [DSP].» Forskriftshjemmelen i annet ledd kan endres tilsvarende: «Departementet kan gi forskrift om bankers plikt til å ta imot og til å gjøre kontanter og [DSP] tilgjengelig for kundene.» 10 DSP ved statlige innog utbetalinger I Norges Banks prosjekt om DSP har en grunnleggende forutsetning vært at evt. innføring av DSP ikke i vesentlig grad skal svekke bankenes innskuddsfinansiering. I sluttrapporten fra fase 3 heter det f.eks. at en egenskap ved DSP skal være tilstrekkelig friksjon mot bankpenger.41 Samtidig er det viktig at DSP som et allment tilgjengelig betalingsmiddel jevnlig brukes i en viss utstrekning. Formålene med evt. å innføre DSP har så langt vært angitt som uavhengig beredskap, opprettholdelse av konkurranse i betalingsmarkedet og videreføring av kjerneegenskapene til tvungent betalingsmiddel.42 Uten jevnlig bruk i en viss utstrekning vil ikke disse formålene kunne oppnås. Prosjektet anser derfor at attraktiv nisjeløsning skal være en egenskap ved DSP. I sluttrapporten fra fase 3 heter det om testing av denne egenskapen at det skal testes «hvordan DSP kan integreres med andre offentlige behov og registre».43 Når egenskapen attraktiv nisjeløsning skal testes ut fra hvordan DSP kan integreres med offentlige behov og registre, så kan en mulig løsning være å bruke DSP til offentlige innog utbetalinger, eller i hvert fall å åpne for slik bruk. Dette vil i så fall kreve enkelte lovog forskriftsendringer. 40 Se Prop. 125 L (2013-2014) s. 105. I bestemmelsens annet ledd har departementet hjemmel til å gi utfyllende forskrifter, noe som er gjort i finansforetaksforskriften (FOR-201612-09-1502) § 16-7 om tiltak ved økt etterspørsel etter kontanter. Det er også vedtatt en ny § 16-8 i denne forskriften om bankers tilbud av kontanttjenester. 41 Se Norges Bank Memo 1/2021 s. 63. 42 Se Norges Bank Memo 1/2021 s. 5. 43 Se Norges Bank Memo 1/2021 s. 64. Side 21 (26) De fleste offentlige innog utbetalinger skal skje med bankkontopenger, og i flere henseender er det innført forbud mot å betale med kontanter. For skatteog avgiftskrav følger det av skattebetalingsloven44 § 9-1 første ledd at betaling som hovedregel «skal betales ved overføring av beløpet til innkrevingsmyndighetenes konto». Det er likevel åpnet for at myndighetene kan tillate betaling med kontanter. For folketrygdytelser samt andre betalinger fra Arbeidsog velferdsetaten er det bestemt i forskrift om gjennomføring av folketrygdloven § 22-18 og bidragsinnkrevingsloven § 34 om utbetalingsmåten for ytelser mv.45 at betaling «skal skje ved overføring til en bankkonto», dersom mottakeren har slik konto, jf. § 1. Hvis mottakeren ikke har bankkonto er utgangspunktet at vedkommende kan velge hvordan utbetaling skal skje, men kontant utbetaling er ikke tillatt, jf. § 2. Dersom offentlige innog utbetalinger skal kunne gjøres med DSP, må denne type lovbestemmelser endres. Det må tas standpunkt til om DSP i så fall skal være obligatorisk eller valgfritt betalingsmiddel, og lovog forskriftsbestemmelser må endres i tråd med det. Det er ikke nødvendig å utforme konkrete forslag til endrete bestemmelser, så vi nøyer oss med å peke på problemstillingen. Det kan også pekes på et annet forhold knyttet til egenskapen friksjon mot bankpenger: Som redegjort for foran under punkt 5.2, kan beløpsbegrensninger både på oppbevaring av og betaling med DSP være slike friksjoner. Men uansett om det i sentralbankloven innføres alminnelige beløpsbegrensninger av denne type, så må det i særlovgivningen gjøres unntak, hvis DSP skal brukes til å betale skatter og avgifter. Det samme gjelder hvis DSP skal brukes til utbetalinger av trygd, sosiale stønader mv. 11 Regnskapsrettslige spørsmål Av sentralbankloven § 4-3 (1) følger det at «Norges Bank er regnskapspliktig etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven». I medhold av samme bestemmelse er det gitt en egen forskrift om årsregnskap for Norges Bank. Etter § 2-2 i denne forskriften skal regnskapet til Norges Bank «utarbeides i samsvar med de internasjonale regnskapsstandardene som er vedtatt etter regnskapsloven § 3-9 annet ledd med de tillegg og unntak som følger av regnskapsloven og dette regelverket». Regnskapsloven § 3-9 annet ledd sier at den såkalte IFRSforordningen (EF1606/2002) er gjort til del av norsk rett, noe som innebærer at internasjonale regnskapsstandarder skal anvendes. Prosjektet forutsetter at en egenskap ved DSP skal være at DSP er utstedt av sentralbanken. DSP skal altså være en tredje type betalingsmidler utstedt av sentralbanken sammen med bankenes sentralbankreserver og sedler og mynter.46 Både sentralbankreserver og sedler og mynter regnskapsføres som en passivapost på sentralbankens balanse. Norges Bank har forutsatt at det samme vil gjelde DSP. I internasjonal juridisk teori er det imidlertid enkelte forfattere som har tatt til orde for 44 LOV-2005-06-17-67. 45 FOR-1999-04-23-534. 46 Se foran under punkt 5.3 om utfordringer ved veksling av DSP på ulike blokkjeder. Side 22 (26) at betalingsmidler utstedt av sentralbanken, ikke skal regnskapsføres som en forpliktelse for sentralbanken, men heller som aktivaposter.47 Om regnskapsføringen av sedler og mynter heter det i Norges Banks årsregnskap for 2021 (note 16): «Sedler og mynt blir innregnet til pålydende verdi når disse settes i omløp og fraregnet når de tas ut av omløp. Sedler og mynt settes i omløp på det tidspunktet de tas ut av sentralbankdepot og overføres til private banker. Tilsvarende tas disse ut av omløp ved tilbakelevering til sentralbankdepot. Norges Bank er forpliktet til å innløse utgåtte sedler og mynt til pålydende. Når det ikke lengre anses sannsynlig at utgåtte sedler og mynt vil innløses, blir disse inntektsført på resultatlinjen Andre finansielle inntekter/-kostnader. Sedler og mynt som innløses etter inntektsføring blir kostnadsført på samme resultatlinje.» Det er forpliktelsen til å innløse utgåtte sedler og mynter i nye som gjør at kontanter regnskapsføres som en passivapost. Innskudd på konto i sentralbanken kan tas ut av innskyter på vanlig måte, og derfor regnskapsføres også sentralbankreserver som passiva. Forfatterne av den nevnte studien argumenterer for at det ikke gir mening å si at sentralbankpenger representerer en «forpliktelse» for sentralbanken i henhold til IFRS.48 I siste hånd kan sentralbanken alltid veksle om utstedte sedler og mynter i nye sedler og mynter. Dermed synes det misvisende å anse kontanter som fordringer på sentralbanken. Og siden sentralbankreservene til slutt heller ikke kan veksles om til annet enn sedler og mynter, kan samme innvending rettes mot å regnskapsføre dem som forpliktelser for sentralbanken. Innvendingene mot å anse sedler og mynter som fordringer på sentralbanken kan synes overbevisende, når «fordring» forstås utelukkende som et privatrettslig begrep. Forfatterne fremhever likevel at det er langvarig etablert praksis for at sentralbankpenger skal regnskapsføres som passivaposter på sentralbankens balanse. Dermed kan det synes noe uklart om forfatternes kritikk skal forstås som kritikk mot hvordan internasjonale regnskapsprinsipper skal tolkes og anvendes (de lege lata), forslag om revisjon av standarder og praksis (de lege feranda), eller om de anser at sentralbankpenger innenfor gjeldende regelverk skal kunne omklassifiseres fra passivatil aktivaposter (de sententia ferenda). Det må anses som lite tvilsomt at gjeldende praksis med å regnskapsføre sedler og mynter og sentralbankreserver som passivaposter på Norges Banks balanse er i overensstemmelse med IFRS. Dermed må det også anses som lite tvilsomt at DSP må regnskapsføres på samme måte. 47 Se Michael Kumhof/Jason Allen/Will Bateman/Rosa Lastra/Simon Gleeson/Saule Omarova, Central Bank Money: Liability, Asset, or Equity of the Nation?, Cornell Law School research paper NO. 20-46. 48 Op. cit. s. 16 flg.