Beteiligung - ein Mittel, um die Bürger bei der Energiewende mitzunehmen? Ein aktueller Zwischenbericht zur Windenergieplanung in Baden-Württemberg

Buchholz, Frank; Huge, Antonia Book Part Beteiligung - ein Mittel, um die Bürger bei der Energiewende mitzunehmen? Ein aktueller Zwischenbericht zur Windenergieplanung in BadenWürttemberg Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Buchholz, Frank; Huge, Antonia (2014) : Beteiligung - ein Mittel, um die Bürger bei der Energiewende mitzunehmen? Ein aktueller Zwischenbericht zur Windenergieplanung in Baden-Württemberg, In: Grotheer, Swantje Schwöbel, Arne Stepper, Martina (Ed.): Nimm's sportlich - Planung als Hindernislauf, ISBN 978-3-88838-389-2, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 4-17, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-3892022 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/102927 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Frank Buchholz, Antonia Huge Beteiligung – ein Mittel, um die Bürger bei der Energiewende mitzunehmen? Ein aktueller Zwischenbericht zur Windenergieplanung in Baden-Württemberg URN: urn:nbn:de:0156-3892022 CC-Lizenz: BY-ND 3.0 Deutschland S. 4 bis 17 Aus: Swantje Grotheer, Arne Schwöbel, Martine Stepper (Hrsg.) Nimm´s sportlich – Planung als Hindernislauf 16. Junges Forum der ARL 29. bis 31. Mai 2013 in Kaiserslautern Arbeitsberichte der ARL 10 Hannover 2014 Beteiligung bei der Energiewende 4 Frank Buchholz, Antonia Huge Beteiligung – ein Mittel, um die Bürger bei der Energiewende mitzunehmen? Ein aktueller Zwischenbericht zur Windenergieplanung in Baden-Württemberg Gliederung 1 Einleitung 2 Begriffsbestimmungen und Funktionen der Beteiligung 3 Planungsund Genehmigungsverfahren von Windenergieanlagen 4 Weg der Errichtung einer Windenergieanlage in Ingersheim 5 Änderungsbedarf der Öffentlichkeitsbeteiligung und die Rolle der finanziellen Teilhabe 6 Schlussfolgerungen Literatur Kurzfassung Anhand von zwei Ausgangsthesen wird basierend auf der Planung und Genehmigung einer Windenergieanlage in der Gemeinde Ingersheim in der Region Stuttgart diskutiert, ob – und wenn ja, wie – es gelingen kann, die Öffentlichkeit bei der Energiewende „mitzunehmen“. Der Aufsatz beschreibt die unterschiedlichen Formen und Stufen der rechtlichen Beteiligung bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen. Dabei wird der Unterschied zwischen der Bürgerund Öffentlichkeitsbeteiligung herausgearbeitet und die finanzielle Teilhabe, als ein Mittel zur Steigerung der Akzeptanz gegenüber rechtlichen Entscheidungen, vorgestellt. Im Anschluss wird das Planungsund Genehmigungsverfahren von Windenergieanlagen dezidiert präsentiert und dabei auf baden-württembergische Spezifika eingegangen. Schließlich werden die Thesen bezugnehmend auf das Fallbeispiel erörtert. Schlüsselwörter Kommunikative Planung – Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Windenergieplanung – Planung und Genehmigung erneuerbarer Energieanlagen – Konfliktmoderation und Mediation Beteiligung bei der Energiewende 5 Participation – a means of getting people on board for the energy transition? An up-to-date interim report on wind energy planning in Baden-Württemberg Abstract With reference to two initial hypotheses, the paper discusses whether, and if so how, it is possible to get the public on board for the energy transition. The example of the planning and authorisation of a wind energy development in the municipality of Ingersheim in the Stuttgart region is used as a case study. The various forms and levels of legal participation in the planning and authorisation of wind energy developments are discussed. The difference between civic and public participation is elaborated and financial participation is discussed as a means of increasing acceptance of legal decisions. There follows a detailed presentation of the planning and authorisation procedures for wind energy developments with discussion of the specifics of the situation in Baden-Württemberg. Finally, the hypotheses are debated with reference to the case-study. Keywords Communicative planning – public participation in wind energy planning – planning and authorisation of renewable energy developments – conflict management and mediation 1 Einleitung Im „Fahrplan Energiewende“ (IFEU/Fraunhofer-Institut für Bauphysik/Hochschule Regensburg 2012: 12) werden Beteiligung und Akzeptanz als zwei wesentliche gesellschaftliche Grundvoraussetzungen für das Gelingen der Energiewende skizziert. Vielerorts ist jedoch feststellbar, dass die übergeordneten politischen Zielstellungen zum Ausbau der erneuerbaren Energien mit einer fehlenden Akzeptanz vor Ort kollidieren (vgl. Hübner/Pohl 2011; Hildebrand/Rau 2012; Hildebrand/Schweizer-Ries/Ehrenstein et al. 2012; Zschiesche 2012). Die Gründe hierfür sind vielfältig und reichen von der Angst vor Gesundheitsschäden und Immobilienwertverlusten über belästigende Lärmund Geruchsimmissionen bis hin zur Zerstörung der Umwelt und des Landschaftsbildes. Hierbei sind unterschiedliche politische Werthaltungen, irrationale Ängste, persönliche Interessen, subjektive Einschätzungen und faktische materielle Beeinträchtigungen von Bewohnern vor Ort voneinander zu unterscheiden. Durch transparente Planungsund Genehmigungsverfahren von Vorhaben zur Energiewende, wie beispielsweise der Planung, Genehmigung und Errichtung von Windenergieanlagen, und Möglichkeiten der Beteiligung – so eine gängige Annahme – kann die Akzeptanz der Vorhaben erhöht werden. Hierfür bedarf es der frühzeitigen Kommunikation und Möglichkeiten zur Beteiligung. Nicht zuletzt können Möglichkeiten der finanziellen Teilhabe die Akzeptanz entsprechender Vorhaben vor Ort steigern (Schweizer-Ries/Rau 2010; Bachmann 2013). Dies als Ausgangssituation annehmend, werden dem Aufsatz zwei Thesen vorangestellt, die am Ende erörtert werden: 1. Formelle Planungsund Genehmigungsverfahren zur Errichtung von erneuerbaren Energieanlagen bedürfen – je nach Konfliktträchtigkeit der Planung – der Ergänzung und der Verknüpfung mit informellen Formen der Beteiligung. Die Ergänzung und Verknüpfung formeller und informeller Beteiligung gilt es vorhabenspezifisch zu konzipieren. Beteiligung bei der Energiewende 6 2. Neben der Beteiligung Dritter im Planungsund Genehmigungsverfahren kann die finanzielle Teilhabe an einem Projekt zu erneuerbaren Energien die Akzeptanz hinsichtlich der Planungsund Genehmigungsentscheidungen stärken. Im Folgenden werden zunächst einige Begriffsbestimmungen erläutert sowie die Funktionen der Beteiligung dargestellt. Im Anschluss erfolgt eine kurze Darstellung des Planungsund Genehmigungsverfahrens von Windenergieanlagen. Schließlich wird anhand des Fallbeispiels Ingersheim dargestellt, welche Konflikte bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen auftreten können und welche Rolle die Beteiligung sowie die finanzielle Teilhabe hierbei spielen. In einem abschließenden Kapitel werden die oben genannten Thesen kritisch hinterfragt. 2 Begriffsbestimmungen und Funktionen der Beteiligung Der Begriff „Beteiligung“ wird in den unterschiedlichsten Zusammenhängen benutzt. Eine allgemeingültige konsensuale Definition dieses Begriffs ist dennoch nicht zu finden (Grotefels/Schoen 2005: 86; Regener 2009: 46). „Beteiligung“ ist vom Begriff „Partizipation“ abzugrenzen. Der Terminus „Partizipation“ wird zwar in der Literatur häufig in Zusammenhang mit rechtlich vorgeschriebenen Beteiligungsverfahren verwendet, er findet seinen Ursprung und seine Definition aber in den Sozialund Politikwissenschaften und bezeichnet weit gefasst die Einflussnahme, Teilnahme oder Mitbestimmung von Bürgern an politischen Entscheidungen. Der Begriff „Beteiligung“ wird hingegen im rechtlichen Sprachgebrauch angewandt und kann als Teil der Partizipation verstanden werden (Steinbrecher 2009: 25 ff.; Hafner 2012: 316). Entscheidungsprozesse zu Planungsund Genehmigungsverfahren finden auf mehreren Ebenen des staatlichen Handelns statt: auf der Ebene der Raumplanung (Landesund Regionalplanung), der Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung und Bebauungsplanung) sowie bei konkreten Vorhabengenehmigungen von Windenergieanlagen. Damit verbundene Beteiligungsprozesse kommen somit auf allen Ebenen staatlichen Handelns zum Einsatz (Arbter/Handler/Purker et al. 2005: 8). Beteiligung lässt sich ferner in verschiedene Formen und Ausprägungen differenzieren. So ist die Beteiligung von Bürgern grundsätzlich als „Bürgerbeteiligung“ zu bezeichnen. Beteiligen sich hingegen mehrere Akteursgruppen, wie beispielsweise juristische und natürliche Personen sowie Vertreter bestimmter Interessensgruppen, bezeichnet man diese Form der Beteiligung als „Öffentlichkeitsbeteiligung“ (Arbter/Handler/Purker et al. 2005: 6). Folglich ist das Vorliegen einer Öffentlichkeitsbeteiligung zu bejahen, sobald unterschiedliche Akteursgruppen von der Beteiligung erreicht werden sollen. Unterschieden wird ferner zwischen formeller und informeller Öffentlichkeitsbeteiligung (Danielzyk/Knieling/Hanebeck et al. 2003: 21; Arbter/Handler/Purker et al. 2005: 10). Die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung muss auf Grundlage rechtlicher Vorschriften durchgeführt werden.1 Bei ihr sind daher der Ablauf und die Rechtsfolgen gesetzlich geregelt. Die Durchführung der informellen Öffentlichkeitsbeteiligung ist im Gegensatz dazu gesetzlich nicht zwingend vorgeschrieben. So wird sie beispielsweise zunehmend als Ergänzung zur formellen Öffentlichkeitsbeteiligung eingesetzt, um die Akzeptanz einer Planung oder eines bestimmten Vorhabens in der Bevölkerung zu stärken (Märker/Wehner 2008: 84; Berghäuser/Berghäuser 2009: 766).2 1 So z. B. in der Raumplanung § 10 ROG, in der Bauleitplanung gemäß § 3 BauGB sowie im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren § 10 BImSchG. 2 So z. B. in der Bauleitplanung § 4b BauGB. Beteiligung bei der Energiewende 7 In Literatur und Politik wird häufig eine Unterscheidung hinsichtlich der Beteiligungsformen Information, Konsultation, Kooperation und Mitentscheidung vorgenommen (vgl. Arnstein 1969: 216 f.; Arbter/Handler/Purker et al. 2005: 9; Schweizer-Ries/Rau 2010: 17; BMVBS 2012: 13; Ewen/Gabriel/Ziekow 2013: 20). Im Rahmen der Information wird die Öffentlichkeit über die Planung oder das Vorhaben sowie die Entscheidung informiert, ohne dass sie einen Einfluss auf die Planung oder Entscheidung nehmen kann. Die Information kann unter anderem durch die Presse, das Internet oder das Radio erfolgen. Die Information über Vorhaben bildet die Basis für jede weitergehende Form der Kommunikation und der Öffentlichkeitsbeteiligung. Denn nur eine informierte Öffentlichkeit kann am weiteren Verfahren teilnehmen, da ihr überhaupt bewusst gemacht wurde, dass ein Verfahren in Gang gesetzt wurde (Meunier 2006: 4; Regener 2009: 58). Die Konsultation ist eine aktive Form der Öffentlichkeitsbeteiligung. Sie findet im Austausch beispielsweise durch die Abgabe von Stellungnahmen oder in Diskussionsprozessen statt. Zweck der Konsultation ist es, dem Entscheidungsträger Informationen zukommen und Kritiker zu Wort kommen zu lassen, damit dieser in seiner Entscheidung alle Belange und Stellungnahmen berücksichtigen kann (Nanz/Fritsche 2012: 34). Die Öffentlichkeit kann somit durch die abgegebenen Stellungnahmen indirekt Einfluss auf die Planung oder das Vorhaben nehmen. Unklar ist aber, wie weit dieser Einfluss reicht. Denn der Belang muss erst einmal von der zuständigen öffentlichen Stelle Berücksichtigung finden, damit dieser zur Verbesserung eines Plans oder Vorhabens beitragen kann. Ob ein vorgetragener Belang berücksichtigt wird, unterliegt der behördeninternen Abwägung, basierend auf den geltenden gesetzlichen Regelungen. Die dritte Form der Öffentlichkeitsbeteiligung bildet die Kooperation. Als interaktive Beteiligungsform kann die Öffentlichkeit – das heißt Vertreter bestimmter Interessensgruppen –bei der Entscheidung über eine Planung oder ein Vorhaben mitreden und mitgestalten. Die Form des Mitredens reicht von der gemeinsamen Erarbeitung von Lösungsvorschlägen bis hin zur vierten Stufe, der Mitentscheidung über bestimmte Planungen und Vorhaben (Bischoff/Selle/Sinning 2005: 98; Regener 2009: 58). Während die Stufen der Information und Konsultation im formellen Verfahren rechtlich in Form von Mindestanforderungen verankert sind, ist dies in der Regel bei den Beteiligungsstufen Kooperation und Mitentscheidung nicht der Fall. Hier kommen informelle Verfahren wie beispielsweise Planungswerkstätten oder Verhandlungen an runden Tischen zum Einsatz, um einvernehmliche Lösungen bei oftmals divergierenden Interessen zu finden. Sind größere Konflikte zu einem geplanten Vorhaben absehbar, empfiehlt es sich, frühzeitig informelle Beteiligungsverfahren zu initiieren. Die jüngere Vergangenheit hat gezeigt, dass hiervon bei Planungen von Infrastrukturvorhaben sowie der Planung von dezentralen Energieerzeugungsanlagen zunehmend Gebrauch gemacht wird. Neben den beschriebenen Beteiligungsformen besteht die Möglichkeit, dass Dritte durch finanzielle Teilhabe ein konkretes Vorhaben mitgestalten können. Sie sind dann nicht die zu beteiligenden Dritten, sondern agieren beispielsweise in Form einer Bürgerenergiegenossenschaft als Vorhabenträger. Diese spielt aufgrund der garantierten Einspeisevergütung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz eine nicht unerhebliche Rolle. Die finanzielle Teilhabe kann ferner ein Mittel zur Steigerung der Akzeptanz einer behördlich getroffenen Entscheidung darstellen (von Kaler/Kneuper 2012: 791 ff.). In der Beteiligungsliteratur ist diese Dimension bisher weniger beleuchtet, zumal mit ihr auch Probleme hinsichtlich der Verteilungsgerechtigkeit verknüpft sind. Die Rolle der finanziellen Teilhabe wird später erneut aufgenommen. Beteiligung bei der Energiewende 8 Jedes Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren benötigt ein gewisses Maß an Nutzen und Relevanz für alle Beteiligten. Damit dieses Maß erreicht wird, muss die Öffentlichkeitsbeteiligung bestimmte Funktionen erfüllen (vgl. (mit weiteren Nachweisen) BMVBS 2012: 11 f.; Nanz/Fritsche 2012: 32 ff.; Ziekow 2012: 33 ff.). Sie dient in erster Linie dem Informationstransfer. Das bedeutet einerseits, dass die Bürger über die Planung oder geplante Vorhaben informiert werden. Andererseits erhalten Entscheidungsträger Informationen über betroffene Belange und Interessen der Bürger (Informationstransferfunktion). Im oft durch den Planungsoder Vorhabenträger dominierten Verfahren hat die Öffentlichkeitsbeteiligung eine Ausgleichsfunktion. Sie kann bei einer breiten Beteiligung ein nicht unerhebliches Gegengewicht zum Planungsoder Vorhabenträger darstellen (Appel 2012: 1362). Die Öffentlichkeitsbeteiligung kann bei frühzeitiger Durchführung durch das Einbringen entscheidungserheblicher Informationen zur Akzeptanzsteigerung der behördlichen Entscheidung beitragen und Konflikte frühzeitig lösen. Von der Akzeptanz der behördlichen Entscheidung ist die Akzeptanz gegenüber der Anlage zu unterscheiden. Ist Ersteres gegeben, muss Letzteres nicht automatisch der Fall sein (Akzeptanzsicherungsfunktion) (Regener 2010: 97). Eng mit der Akzeptanzsicherungsfunktion ist die Effektivierungsfunktion verbunden. Denn eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung und der damit verbundene Dialog können zur Lösung komplizierter Konflikte beitragen und somit sachgerechte Entscheidungen fördern. Durch diese Konfliktbeilegung können langwierige gerichtliche Auseinandersetzungen vermieden werden (Effektivierungsfunktion) (Pünder 2005: 73). Entscheidungen über Planungen und Vorhaben werden von den dafür zuständigen Verwaltungseinheiten getroffen. Die Öffentlichkeit bestimmt ihre Vertreter im Rahmen von Kommunal-, Landtagsoder Bundestagswahlen. Diese haben grundsätzlich keinen direkten Einfluss auf die Entscheidung über spezifische Planungen oder Vorhaben. Somit lässt sich bei der Planung und Entscheidung über bestimmte Vorhaben ein Demokratiedefizit identifizieren. Die Öffentlichkeitsbeteiligung trägt zur Beseitigung dieses Defizits bei (Bachof 1972: 279 ff.; Roßnagel 2010: § 10 Rn. 60). Die Öffentlichkeitsbeteiligung fördert ferner die Transparenz von Verwaltungsverfahren. Mit dieser Transparenzfunktion geht eine Kontrollfunktion einher. Sie ermöglicht den Betroffenen, den Planungsund Entscheidungsprozess nachzuvollziehen und zu kontrollieren. Darüber hinaus werden die Betroffenen in den Planungsund Entscheidungsprozess integriert (Integrationsfunktion). Die Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung greifen schließlich ineinander und können nicht losgelöst voneinander betrachtet werden (Böhm 2011: 615; Appel 2012: 1362). Die Formen und Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung werden im Rahmen des Fallbeispiels Ingersheim erneut aufgegriffen und analysiert. Im Folgenden werden aber zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen dargestellt. Dabei spielt je nach Genehmigungsverfahren auch die Öffentlichkeitsbeteiligung eine wichtige Rolle. 3 Planungsund Genehmigungsverfahren von Windenergieanlagen Windenenergieanlagen sind grundsätzlich im Außenbereich privilegierte Vorhaben (im Sinne des § 35 BauGB). Deswegen besteht seitens der Träger der Regionalplanung oder der Kommunen in Bezug auf Windenergieanlagen ein Planungsvorbehalt, der es ihnen in der Regionalplanung und der Flächennutzungsplanung ermöglicht, durch positive Beteiligung bei der Energiewende 9 Standortausweisung an einer oder mehreren Stellen im Plangebiet den übrigen Planungsraum für privilegierte Anlagen freizuhalten (§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB) (Scheidler 2012: 367). Die überörtliche Planung und Steuerung raumbedeutsamer Windenergieanlagen erfolgt im Rahmen der Raumplanung (vgl. (mit weiteren Nachweisen) Hentschel 2010: 165 ff.). Anhaltspunkte für die Festlegung der Raumbedeutsamkeit einer Windenergieanlage geben unter anderem die Windenergieerlasse der einzelnen Bundesländer. In BadenWürttemberg ist eine Raumbedeutsamkeit zu bejahen, wenn eine einzelne Windkraftanlage die Höhe von 50 Metern überschreitet oder wenn mehr als drei Anlagen, unabhängig von ihrer Größe, einen Windpark bilden (Landtag Baden-Württemberg 2001: 5). Die planerische Steuerung von Windenergieanlagen erfolgt im Rahmen der Raumordnung auf regionaler Ebene durch die Ausweisung von Vorbehalts-, Vorrangund Eignungsgebieten sowie durch Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten (§ 8 Abs. 7 ROG). In einem Vorbehaltsgebiet soll einer bestimmten raumbedeutsamen Nutzung besonderes Gewicht beigemessen werden (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 2 ROG). Es ist jedoch nicht gewährleistet, dass sich die in Bezug genommene Nutzung gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzt (Scholich 2005: 1262). Vorranggebiete dienen dazu, standortgebundene Nutzungen oder Funktionen des Raums zu sichern. Vorranggebiete beschränken sich in ihrer Steuerungswirkung auf das Gebietsinnere (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG). Somit fehlt es ihnen an einer außergebietlichen Ausschlusswirkung, in dem Sinne, dass die vorrangige Nutzung im weiteren Plangebiet ausgeschlossen wird (Scheidler 2009: 751; Finkelnburg/Ortloff/Kment 2011: 312). Eignungsgebiete sind Gebiete, die sich für bestimmte raumbedeutsame Maßnahmen eignen, die städtebaulich zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden können (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 3 ROG). Sie dienen der raumordnerischen Steuerung des Außenbereichs und entfalten somit die Wirkung, die Vorranggebieten fehlt. Soll ein Vorranggebiet auch eine außergebietliche Wirkung entfalten, kann dies durch Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten (§ 8 Abs. 7 S. 2 ROG) erfolgen (Finkelnburg/Ortloff/Kment 2011: 313). Auf örtlicher Ebene erfolgt die Steuerung durch die Ausweisung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung in Flächennutzungsplänen. In Baden-Württemberg findet aufgrund der Aufhebung der Ausschlusszonen auf Regionalplanungsebene im Jahr 2012 eine Steuerung der Windenergieanlagen derzeit in erster Linie über die Ausweisung von Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen statt. Eine Steuerung auf regionalplanerischer Ebene wird aufgrund der Neufassung des Landesplanungsgesetzes erforderlich und derzeit in den einzelnen Planungsräumen verfolgt. Mit rechtsgültigen Regionalplänen ist jedoch nicht vor 2015 zu rechnen. Sowohl bei der Aufstellung von Regionalplänen als auch bei der Aufstellung von Bauleitplänen ist die Öffentlichkeit zu beteiligen. Dies geschieht durch die Planauslegung und die Eröffnung der Möglichkeit, Stellung zu den Planungsunterlagen zu nehmen (§ 10 Abs. 1 ROG; § 3 Abs. 1 BauGB). Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Bauleitplänen, das heißt auch bei Flächennutzungsplänen, geht über das im Raumordnungsrecht bekannte Beteiligungsverfahren hinaus und fordert eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung. Dabei ist die Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele und Zwecke der Planung zu unterrichten (§ 3 Abs. 1 S. 1 BauGB). Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen bedürfen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 BImSchG. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist eine gebundene Entscheidung mit Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG). Das be- Beteiligung bei der Energiewende 10 deutet zum einen, dass beim Vorliegen aller Genehmigungsanforderungen die Genehmigung zu erteilen ist. Zum anderen prüft die Genehmigungsbehörde vor Genehmigungserteilung neben den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen auch andere öffentlich-rechtliche Vorschriften, wie beispielsweise des Baurechts oder des Naturschutzrechts. Genehmigungsbedürftigkeit und Genehmigungsverfahren bestimmen sich nach Nr. 1.6 des Anhangs 1 der 4. BImSchV. Anlagen zur Nutzung von Windenergie mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern sind demnach genehmigungspflichtig. Sollen mehr als 20 Anlagen dieser Art genehmigt werden, ist ein förmliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 BImSchG durchzuführen. Vorhaben, die weniger als 20 Windkraftanlagen umfassen, unterliegen grundsätzlich einem vereinfachten Genehmigungsverfahren (§ 19 BImSchG) ohne Öffentlichkeitsbeteiligung. Etwas anderes kann sich jedoch aufgrund des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung ergeben. Je nach Anlagenzahl ist eine standortbezogene oder allgemeine Vorprüfung (§ 3c i. V. m. Nr. 1.6 Anhang 1 UVPG) durchzuführen. Kommt diese zu dem Ergebnis, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, wird die Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbstständiger Teil in ein förmliches Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG integriert. Bei weniger als drei Windenergieanlagen verbleibt es jedoch stets beim Grundsatz des vereinfachten Genehmigungsverfahrens ohne Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen des förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ist eine Jedermannbeteiligung. Sie dient der Information der Behörde und lässt sich in der Regel in drei Beteiligungsschritte untergliedern: die Bekanntmachung des Vorhabens, die Auslegung der Antragsunterlagen und – je nach Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde – den Erörterungstermin (Koch 2014: 274 f.; Roßnagel 2010: § 10 Rn. 146 ff.). Bis zwei Wochen nach der Auslegung kann jedermann schriftlich Einwendungen gegen das Vorhaben erheben. Mit Ablauf dieser Einwendungsfrist sind jedoch alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Dieser Ausschluss wird als materielle Präklusion bezeichnet (BVerwGE 60: 297). Zunehmend wird an der formellen Öffentlichkeitsbeteiligung Kritik geäußert. Vor allem muss sie sich dem Vorwurf stellen, jeweils zu spät im Planungsund Genehmigungsverfahren zur Anwendung zu gelangen und die Stufe der Information nur selten zu überschreiten. So wird beispielsweise kritisiert, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung in strittigen Zulassungsentscheidungen eher eine Informationsbeteiligung und nicht selten die Vorstufe für eine anschließende gerichtliche Auseinandersetzung darstellt (Sperfeld/Zschiesche 2013: 63). Oft wird darüber hinaus vorgebracht, dass bereits Vorfestlegungen durch den Planungsund Vorhabenträger erfolgt sind und erforderliche Gutachten in Auftrag gegeben wurden. Infolgedessen ist der Planungsoder Vorhabenträger weniger bereit, von einer getroffenen Festlegung abzuweichen, da hiermit nicht selten erhebliche finanzielle Mehraufwendungen verbunden sind (vgl. Beirat Verwaltungsverfahrensrecht 2011: 859). Die Öffentlichkeitsbeteiligung wird in einem solchen Fall häufig als „reine Alibiveranstaltung“ wahrgenommen, bei der die Beteiligten weder mitgestalten noch mitentscheiden können und nur noch eine bereits getroffene unumstößliche Entscheidung „abnicken“ können. Diese Kritik wird mehr und mehr im Zusammenhang mit dem Ausbau der Windenergienutzung vorgebracht und führt damit zu Akzeptanzproblemen. Das im Anschluss folgende Fallbeispiel greift diese Problematik auf. Beteiligung bei der Energiewende 17 Ziekow, J. (2012): Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement in der verfassten Demokratie. In: Beck, K.; Ziekow, J. (Hrsg.): Mehr Bürgerbeteiligung wagen. Wege zur Vitalisierung der Demokratie. Wiesbaden, 33-44. Zschiesche, M. (2012): Energiewende, Netzausbau und Öffentlichkeitsbeteiligung – Wie geht das zusammen? Bonn. = eNewsletter Netzwerk Bürgerbeteiligung 3/2012 vom 5. Oktober 2012. Autoren Dipl.-Ing. Frank Buchholz hat an der TU Berlin Stadtund Regionalplanung studiert. Er hat sich in der Vergangenheit intensiv mit kooperativen Planungsprozessen beschäftigt und ist aktuell im Forschungsprojekt „Dezent Zivil – Entscheidungen über dezentrale Energieanlagen in der Zivilgesellschaft“ tätig. Gegenstand des Projektes sind Konflikte und Lösungsansätze bei der Planung und Genehmigung von dezentralen erneuerbaren Energievorhaben. Seit 2011 ist er für das Darmstädter Büro team ewen in der angewandten Forschung sowie als Konfliktund Prozessmanager in den Bereichen Räumliche Planung, Energie, Umwelt und Verkehr aktiv. Zuvor war er zwei Jahre als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für ökologische Wirtschaftsforschung in Berlin und dreieinhalb Jahre als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Fachgebiet Raumund Infrastrukturplanung der TU Darmstadt beschäftigt. Antonia Huge (*1988) hat Umweltrecht und Wirtschaftsrecht (LL.M.) an der Universität Kassel und der Lazarski University Warschau studiert. Seit April 2013 ist sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Drittmittelprojekt „Dezent Zivil – Entscheidungen über dezentrale Energieanlagen in der Zivilgesellschaft“ unter der Leitung von Prof. Dr. Alexander Roßnagel tätig. Sie beschäftigt sich im Projekt vorwiegend mit den Rechtsfragen der Planung und Genehmigung dezentraler Energieanlagen.