Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung

Wille, Eberhard (Ed.) Book — Digitized Version Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung Allokation im marktwirtschaftlichen System, No. 7 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Wille, Eberhard (Ed.) (1985) : Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung, Allokation im marktwirtschaftlichen System, No. 7, ISBN 978-3-631-75584-6, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b14086 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182590 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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In diesem Sammelband bilden konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung das gemeinsame Untersuchungsziel der insgesamt sechs Beiträge. Im Gegensatz zu, im Prinzip vermeidbaren, ablaufspolitischen Planungsfehlern wurzeln konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung in grundsätzlichen Mängellagen des betreffenden Koordinationsbzw. Allokationsmechanismus. Da im öffentlichen Sektor die öffentliche Planung als dominanter Allokationsmechanismus die diversen Vorhaben koordiniert, korrespondiert die Analyse konzeptionellen “öffentlichen Planungsversagens” im Hinblick auf den Untersuchungsbereich mit der sog. Theorie des Staatsversagens. Eberhard Wille wurde 1942 in Berlin geboren. 1962 bis 1966 Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität Bonn. 1966 bis 1969 wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Technischen Universität Berlin und an der Universität Mainz, dort Promotion. 1970 bis 1973 wissenschaftlicher Assistent, Assistenzprofessor und Habilitation an der Universität Mainz. Seit 1975 Ordinarius an der Universität Mannheim. ALLOKATION IM MARKTWIRTSCHAFTLICHEN SYSTEM EBERHARD WILLE (Hrsg.) KONZEPTIONELLE PROBLEME ÖFFENTLICHER PLANUNG Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung STAATLICHE ALLOKATIONSPOLITIK IM MARKTWIRTSCHAFTLICHEN SYSTEM Herausgegeben von Klaus Conrad, Heinz König, Hans-Heinrich Nachtkamp, Rüdiger Pethig, Horst Siebert, Eberhard Wille Band? ~ Verlag Peter Lang Frankfurt am Main • Bern • New York • Nancy EBERHARD WILLE (Hrsg.) KONZEPTIONELLE PROBLEME ÖFFENTLICHER PLANUNG Verlag Peter Lang Frankfurt am Main • Bern • New York • Nancy Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75584-6 (eBook) CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung / Eberhard Wille (Hrsg.). -Frankfurt am Main; Bern; New York; Nancy: Lang, 1983. (Staatliche Allokationspolitik im markt= wirtschaftlichen System ; Bd. 7) ISBN 3-8204-5457-8 NE: Wille, Eberhard !Hrsg.]; GT =t „Diese Arbeit ist im Sonderforschungsbereich (SFB 5, Staatliche Allokationspolitik im marktwirtschaftlichen System, Universität Mannheim) entstanden und wurde auf seine Veranlassung unter Verwendung der ihm von der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur Verfügung gestellten Mittel gedruckt". ISSN 0721-2860 ISBN 3-8204-5457-8 © Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1983 Alle Rechte vorbehalten. Nachdruck oder Vervielfältigung, auch auszugsvveise, in allen Formen wie Mikrofilm, Xerographie, Mikrofiche, Mikrocard, Offset verboten. Druck und Bindung: Weihert-Druck GmbH, Darmstadt - I - Vorwort: Konzeptionelle Planungsprobleme und Fehlallokationen im öffentlichen Sektor Die Frage nach konzeptionellen Problemen öffentlicher Planung verbindet als gemeinsames Erkenntnisinteresse bzw. Untersuchungsziel die insgesamt sechs Beiträge des vorliegenden Sammelbandes. Obgleich die einzelnen Autoren mit (1) der Wohlfahrtsproduktion, (2) der Aussagefähigkeit budgetärer Ausgabenschwerpunkte, (3) der Preisentwicklung im öffentlichen Sektor, (4) der regionalen Wirkungsanalyse staatlicher Maßnahmen, (5) ökonometrischen Analysen und Prognosen der Arbeitsmarktentwicklung sowie (6) regionalen Aspekten der X-Ineffizienz im öffentlichen Sektor verschiedene Ausgangspunkte wählen und unterschiedliche Aspekte verfolgen, bildet die Auseinandersetzung mit Chancen und - vor allem - Grenzen der öffentlichen Planung, quasi als integrierendes Element, das Generalthema dieses Bandes. Im Gegensatz zu, im Prinzip vermeidbaren, ablaufspolitischen Planungsfehlern, die z.B. darin bestehen, daß die öffentlichen Entscheidungsträger infolge einer unzulänglichen Informationspolitik, einer mangelhaften Implementierung ihrer Programme, eines unsachgemäßen Einsatzes ihrer Instrumente oder einer unrealistischen Zielbildung die anvisierten Ziele verfehlen, wurzeln konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung in grundsätzlichen Mängellagen des betreffenden Allokationsmechanismus. Sofern sich diese Koordinationsdefizite auf absehbare Zeit nicht - auch nicht durch etwaige Lerneffekte - entscheidend abbauen lassen, erscheinen sie als konstitutive Elemente öffentlichen Planungsversagens. Da im öffentlichen Sektor die öffentliche Planung als dominanter Allokationsmechanismus die diversen Vorhaben koordiniert, zielt die Analyse konzeptionellen "öffentlichen Planungsversagens" zugleich auf jenen Problembereich, den die einschlägige Literatur seit einigen Jahren überwiegend unter dem (inhaltlich unglücklichen, aber plakativen) Begriff "Staatsversagen" - II - thematisiert. Indem die Untersuchung konzeptioneller öffentlicher Planungsprobleme grundlegende Koordinationsmängel im öffentlichen Wirtschaftssektor herausgreift, könnte sie auch dem ordnungspolitischen Bias entgegenwirken, der sich über viele Jahre in einer allzu einseitigen Auflistung marktinduzierter Fehlallokationen äußerte. 1) Die Analyse konzeptioneller Planungsprobleme korrespondiert somit im Hinblick auf den Untersuchungsbereich mit der sog. Theorie des Staatsversagens und besitzt ihr gegenüber sogar den Vorzug, inhaltlich vielfältiger und methodisch weniger schematisch anzusetzen. Während die meisten Regierungsund Verwaltungsmodelle, die das "Staatsversagen" zu erklären versuchen, in ihren Prämissen (u.a. Maximierungsbzw. Optimierungskalküle auf der Grundlage des Eigennutzaxioms als Verhaltensannahmen), ihrer Analysetechnik und ihren wohlfahrtspolitischen Folgerungen, die sie in normativer Hinsicht aus den Soll-Ist-Vergleichen ableiten, wie analoge bzw. "reziproke" Ansätze des Marktversagens anmuten, weist die Diskussion konzeptioneller Planungsprobleme stärkere Bezüge zu realen Entscheidungsprozessen und damit auch zu konkreten Fehlallokationen im öffentlichen Sektor auf. Der Anordnung der einzelnen Beiträge lag die Intention zugrunde, von grundsätzlichen Fragestellungen, die z.B. den gesamten öffentlichen Sektor einschließen und auch von regionalen Unterschieden abstrahieren, schrittweise zu spezielleren überzugehen. In dieser Hinsicht am weitesten spannen Zapfs Uberlegungen 1)Siehe hierzu auch Wille, Eberhard: Gesamtwirtschaftliche Allokation zwischen "Marktund Staatsversagen" - ein ordnungspolitischer Uberblick, in: Wille, Eberhard (Hrsg.): Beiträge zur gesamtwirtschaftlichen Allokation. Allokationsprobleme im intermediären Bereich zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor, Frankfurt, Bern, New York 1983, s. 1 ff. Der vorliegende Sammelband ergänzt unter diesem Aspekt jene Beiträge zur gesamtwirtschaftlichen Allokation. - IX - Ursache und Wirkung solcher Inef~izienzen häufig kaum zweifelsfrei ausmachen lassen, zur Vorsicht beim Gebrauch der polaren Termini "Marktund Staatsversagen". Die Beiträge entstanden im Rahmen des Sonderforschungsbereiches 5 "Staatliche Allokationspolitik im marktwirtschaftlichen System" der Universität Mannheim. Alle Autoren hielten auf SFB-Seminaren Referate und diskutierten dort mit den Mitgliedern über ihre Beiträge. Klein, Ring sowie der Herausgeber gehören dem SFB 5, Hujer und Zapf dem Sonderforschungsbereich 3 "Mikroanalytische Grundlagen der Gesellschaftspolitik" als Mitglieder bzw. Mitarbeiter an, was die teilweise enge, und dabei in vieler Hinsicht stimulierende Zusammenarbeit zwischen diesen beiden Sonderforschungsbereichen dokumentiert. Meine Mitarbeiter, insbesondere Frau Christine Pfitzer, haben mich bei den redaktionellen Arbeiten tatkräftig unterstützt. Neben ihnen gebührt mein Dank vor allem Frau Angelika Sawada und Frau Johanna Schafranek, die die einzelnen Beiträge bzw. ihre verschiedenen Versionen geduldig, und wohl auch sorgfältig, auf das reprofähige Manuskript übertrugen. Die Verantwortung für verbleibende Mängel liegt gleichwohl selbstverständlich bei mir. Eberhard Wille Mannheim, im August 1983 -XI - Inhaltsverzeichnis Vorwort Wolfgang Zapf: Zur Theorie der Wohlfahrtsproduktion. Öffentliche und private Aktivitäten in Perspektive Ulrich Ring: Die Aussagefähigkeit budgetärer AusgabenSeite schwerpunkte - ein Uberblick 21 Marianne Klein: Deflationierung der staatlichen Leistungen und Preisentwicklungen im öffentlichen Sektor Peter M. Schulze: Regionale Wirkungsanalyse staatlicher Maßnahmen mit Hilfe ökonometrischer Modelle Reinhard Hujer: Strukturelle Ungleichgewichte in der Arbeitsmarktentwicklung - Der Beitrag ökonometrischer 85 127 Analysen und Prognosen -151 Peter Friedrich: Regional Aspects of X-Inefficiency in the Public Seetor 189 Sachverzeichnis: 245 Namensverzeichnis: 249 - 1 - Zur Theorie der Wohlfahrtsproduktion. +) öffentliche und private Aktivitäten in Perspektive von Wolfgang Zapf Ein erfolgversprechender Zugang zum Verständnis von Gesellschaften, zur gesamtgesellschaftlichen Theorie also, ist die Frage, wie und wieviel Wohlfahrt in ihnen hervorgebracht wird. Unmittelbarer als andere zentrale Werte, z.B. Ordnung, Sicherheit, Wachstum, bezieht sich Wohlfahrt auf Individuen in ihren primären Kontexten. Wohlfahrt lenkt deshalb unsere Aufmerksamkeit auf individuelle Aktivitäten und Befindlichkeiten - in Organisationen wie in kleinen Gruppen, in öffentlichen Arenen wie in der Privatsphäre. Ich will mich hier nicht extensiv mit der Definition von Wohlfahrt befassen. 1) In den internationalen "Wohlfahrtssurveys" finden wir die eher objektivistische skandinavische Richtung, die mit Mindeststandards, Versorgungsniveaus, Ressourcenbegriffen arbeitet, und die eher subjektivistische angelsächsische Richtung, die auf kognitive und emotive Befindlichkeiten abstellt. 2) +) Dieser Beitrag wurde ursprünglich in Englisch als Prospekt zur Vorbereitung einer Arbeitsgruppe "Welfare Production: Concept, Theory and Measurement" für den X. Weltkongreß für Soziologie, Mexico City, 16.-20.8.1982, geschrieben. Er hat deshalb thesenhaften und illustrativen Charakter. Die hier entwickelten Gedanken werden weiterverfolgt im Projekt A-1, "Öffentliche und private Wohlfahrtsproduktion", des Sonderforschungsbereiches 3 Frankfurt/Mannheim. 1) Interessante Definitionsvorschläge sind z.B. zu finden in den Arbeiten von Erik Allardt ("Having", "Loving", "Being" als Bedürfnisund Wertsequenz) und in den Arbeiten von Peter Flora ("Wohlstand vs. Sicherheit" und "Meritokratie vs. Gleichheit" als Pole eines Achsenkreuzes). Vgl. Allardt, E. 1973; Flora, P. Alber, J. und Kohl, J. 1977, bes. S. 720 - 723. 2) Vgl. Zapf, W. 1977. - 2 - Wir orientieren uns in unserer empirischen Forschung an der folgenden Bestimmung: Wohlfahrt ist die Funktion von Lebensbedingungen und wahrgenommener Lebensqualität, und die Wohlfahrtsposition eines Individuums ist durch Niveau, Streuung und Zusammenhang dieser beiden Dimensionen und ihrer Komponenten bestimmt, die man mit objektiven und subjektiven Sozialindikatoren messen kann. 3) Was mich hier mehr interessiert, sind die Fragen, welches die Produzenten von Wohlfahrt sind, was die Produktionsprozesse, was die Produkte, was die Grenzen der einzelnen Produzenten, was ihre Zukunftsaussichten: und welches innovative Kombinationen der Wohlfahrtproduktion sind, die gegenwärtige Trends und zukünftige Entwicklungen erklären können. 4) Unter dieser Fragestellung halte ich eine Reihe von neueren tpeoretischen Entwicklungen für aussichtsreich, die man als Theorie der Wohlfahrtsproduktion zusammenfassen kann. Meine Argumentation erfolgt in fünf Schritten. (1) Ich diskutiere einige Ansätze, die explizit o~er implizit mit dem Konzept der Wohlfahrtsproduktion arbeiten. (2) Ich versuche, dieses Konzept zu systematisieren. (3) Ich diskutiere die wichtigsten Institutionen der Wohlfahrtsproduktion und einige ihrer Interaktionen. (4) zur Illustration für neue interaktive Strukturen nehme ich die "Schattenwirtschaft". (5) Als weitere Illustration wähle ich den Familienhaushalt, der als reiner Konsument von Wohlfahrt falsch gesehen und als Produzent von Wohlfahrt unterschätzt wird. 3) Vgl. Zapf, W. 1979. 4) Zu gegenwärtigen Trends und Zukunftsentwicklungen vgl. Zapf, w. 1982. - 3 - I. Was die Kriterien der Wohlfahrt sind und wie man sie verbessern kann: diese Fragen haben sicher mit dem Ende der einmaligen Wachstumsperiode der Nachkriegszeit, mit den 'Grenzen des Wachstums', eine neue Aktualität erlangt. Inzwischen will man wieder genauer als zu den Zeiten der Hochkonjunktur wissen, was die Erträge der vielen Aufwendungen in Wirtschaft, Gesellschaft, Politik und Privatspäre sind: wie man mit den knapper gewordenen Ressourcen am besten umgeht und welche Innovationen notwendig und realisierbar sind. Für unseren Bezugsrahmen sind vor allem die folgenden theoretischen Bemühungen wichtig: Theorie der sozialen Produktion ('Production of well-being': (Terleckyj u.a.). 5> Dieser Ansatz versucht, die mikroökonomische Produktionsund Haushaltstheorie zu verbreitern und mit der National Goals Analysis 6) zu verknüpfen. Öffentliche, kollektive und private Akteure verwenden ihre Ressourcen für konsumtive und investive Vorhaben, die sich an übergreifenden Wohlfahrtszielen (Gesundheit, Bildung, ,Abbau von Diskriminierung usw.) ausrichten. Sie suchen solche Produktionsfunktionen (Programrtle, Maßnahmen), die aufgrund ihrer multiplen Effekte den höchsten Wirkungsgrad haben und innerhalb der Ressourcenrestriktionen realisierbar sind. Neben den Wettbewerb des ökonomischen und politischen Marktes treten strategische Verhandlungen, komplexe Organisationen und solidarische Kleingruppenbeziehungen als Allokationsmechanismen. Nicht eine einheitliche Wohlfahrtsfunktion dient als Optimierungskriterium, sondern ein Satz von Zielgrößen, der empirisch ermittelt und mit Sozialindikatoren gemessen werden kann. 5) Vgl. Terleckyj, N. E. (Ed.) 1979. 6) Vgl. Colm, G. 1965; Lecht, L.A. 1966: Terleckyj, N.E. 1975. - 4 - Wohlfahrtsgesamtrechnung ('The generation and distribution of well-being'; Juster). 7) Dieser Ansatz ist mit dem ersten darin verwandt, daß dem Privathaushalt eine zentrale Rolle zukommt. Die Haushaltsmitglieder benutzen private und öffentliche Güter als Inputs und konvertieren sie unter Aufwendung ihrer Zeit und Energie in 'basic commodities', in personale Wohlfahrtsgüter. 8) Hier geht es aber nicht darum, für einen begrenzten Satz von Zielen die besten Produktionsverfahren zu finden, sondern darum, möglichst alle Phasen der Generierung und Verteilung von Wohlfahrt begrifflich zu fassen, zu messen und zu erklären. Dabei wird die Kette von Ressourceninputs zu Outputs zu tangiblen Outcomes (Endprodukten) um zwei Glieder erweitert: um intangible Outcomes (die sog. process benefits, die aus den Aktivitäten selber stammen) und um psychologische Zufriedenheiten als der letzte Bezugspunkt subjektiver Wohlfahrt. Das Ziel ist ein Gesamtbild von Aufwand und Ertrag in der Gesellschaft, das die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung wesentlich erweitert. Politische Güter und politische Produktivität (Almond/Powell). 9) Unabhängig von den beiden skizzierten Ansätzen, aber in erstaunlicher Parallelität werden heute in der Politikwissenschaft die Gründe des Scheiterns und die Verbesserungsmöglichkeiten von politischen Maßnahmeprogrammen untersucht. Als Modell dient wiederum eine Produktionssequenz, deren Verknüpfung jeweils kritische Schwellen des politischen Prozesses markieren: Planung - Entscheidung - Implementierung - Rezeption. Nach einer umfassenden Planungsund Entscheidungsforschung ist vor einigen Jahren zunächst die Implementierungsproblematik aufgegriffen worden. Heute geht es zusätzlich auch um die Kluft zwischen öffentlichem Leistungsangebot und der Rezeption dieser Leistungen durch die Klienten und Betroffenen. Bürgernähe, Dezentralisierung, Partizi7) Vgl. Juster, T.F. 1980. 8) Die klassische Formulierung der "neuen Haushaltstheorie" findet sich in: Becker, G.S. 1976. 9) Vgl. Almond, G.A. and Powell Jr., G.B. 1978, bes. Kap. 14: "Political Goods and Political Productivity". - 5 - pation sind dabei Stichworte, die Probleme und Reformversuche bezeichnen. Ein explizites Modell der 'Produktion von Sozialpolitik' finden wir bei Widmaier, 10 ) der aus den Eigengesetzlichkeiten ('Logik') des kollektiven und des demokratischen Handelns typische Deformationen der Politikergebnisse ('politische Güter') nachzuweisen sucht. Soziologie der sozialpolitischen Intervention (Kaufmann u.a.). 11 ) In diesem Ansatz wird am Fall der Sozialpolitik aufgezeigt, warum die staatliche Problembewältigung in einer Situation, in der nicht mehr Minderheiten, sondern nahezu alle Adressaten der Politik geworden sind, nicht mehr ausreicht und auch gar nicht die Gesamtheit der sozialpolitischen Aktivitäten bezeichnet. Vielmehr müssen die Verflechtungen und Wechselwirkungen von staatlichen und nichtstaatlichen, professionalisierten und nichtprofessionalisierten Trägern betrachtet werden: die Koproduktion von Professionellen und Klienten, Selbsthilfe (coping) und gegenseitige Hilfe (support) sowie die Nebenwirkungen öffentlicher Maßnahmen auf die privaten Hilfepotentiale. Wiederum geht es um ein Gesamtbild, das die herkömmliche Betrachtungsweise wesentlich erweitert. II. Meine eigene Konzeptualisierung der Wohlfahrtsproduktion beginnt mit der Annahme, daß es notwendig und ausreichend ist, viergrosse Institutionenbereiche als Instanzen der Wohlfahrtsproduktion zu betrachten: 10) Vgl. Widmaier, H.P. 1976. 11) Vgl. Kaufmann, F.X. 1981. Institutionen Märkte Güter private - 6 - Staat öffentl. Assoziationen Privathaushalte kollektive personale Diese vier Instanzen unterscheiden sich durch jeweils spezifische Allokationsund Entscheidungsmechanismen. Jede Instanz produziert eine typische Klasse von Gütern, obwohl es Uberschneidungen gibt. Mit privaten und öffentlichen Gütern knüpfen wir an gebräuchliche Einteilungen an; mit kollektiven Gütern kann man - im Sinne von Olson - die Leistungen von Assoziationen, wie Gewerkschaften und Kirchen, von den öffentlichen Gütern des staatlichen Sektors abheben; unter personalen Gütern verstehen wir die Endprodukte, die 'commodities', der neueren Haushaltstheorie. Man kann hier hinzufügen, daß dieses Schema der vier grundlegenden Institutionen/Güter gut mit einer Reihe von sozialwissenschaftlichen Paradigmen zusammenpaßt, von Parsons' AGIL-Sehema bis zu der Theorie der Allokationsmechanismen von Dahl/Lindblom, und daß man es benutzen kann, um typische Organisationsstrukturen, zentrale Werte, Sphäre sowie Probleme und auf sie bezogene Lösungsvorschläge für die heutigen hochentwickelten demokratischen Gesellschaften im Zusammenhang darzustellen. 12 ) Das gemeinsame Merkmal dieser vier Institutionen liegt in ihren Produktionsprozessen, die eine identische Struktur haben. In der materiellen Produktion, in der Politik, im sozialen Handeln werden Ressourcen (Inputs) kombiniert und in Endprodukte (Outputs) umgewandelt. Diese Konversion wird jedoch von unbeeinflußbaren Faktoren (Data) mitbestimmt, und sie hat Nebenwirkungen (side effects). Deshalb werden sich mehr oder weniger große Abweichungen vom angestrebtenZiel ergeben. Die Steuerung von 'Produktionsprozessen' wird demzufolge um so genauer sein, je besser die 12) Vgl. Dahl, R.A. and Lindblom, C.E. 1953. - 13 - sozialen Frieden eher dient als schadet, hat anscheinend zu einer gewissen Toleranz gegenüber der Schattenwirtschaft geführt. Es wäre wohl auch kein angemessener Weg, sie mit scharfen Kontrollen zu bekämpfen. Besser ist es, darauf zu sehen, daß Regeln festgelegt werden, im Abgabenbereich ebenso wie anderwärts, die die Bürger als fair ansehen können. Sollte sich unter den Bürgern die Haltung ausbreiten, das Ausweichen in die Schattenwirtschaft als etwas Selbstverständliches anzusehen, so wäre Gefahr im Verzuge." 16) Für mein Thema, Wohlfahrtsproduktion, ist die "Schattenwirtschaft" ein wichtiges neues Phänomen und ein· ]:3eispiel für Bewältigungsmechanismen "von unten". Darüber hinaus ist es eine Innovation im Doppelsinn von Kreativität und Abweichung. V. Meine letzte Uberlegung bezieht sich direkt auf den Privathaushalt als eine zentrale Institution der Wohlfahrtsproduktion. Lange haben Ökonomie und Soziologie den Privathaushalt als "Konsumagentur" interpretiert, der auf dem Arbeitsmarkt Einkommen erzielt und damit seine Bedürfnisse auf dem Gütermarkt befriedigt. 17 ) Immerhin hat die politische Soziologie den Privathaushalt immer als die letzte Instanz der politischen Meinungsbildung betrachtet, und für die Familiensoziologie war er natürlich der Ort der Sozialisation und des Spannungsausgleichs. Aber insgesamt wurden Privathaushalt und Familie in ei~en säkularen Trend eingeordnet, in dem sie eine Funktion nach der anderen an Märkte und Großunternehmen, an Behörden, Schulen und Wohlfahrtseinrichtungen, an Professionen, an politische Verbände und private Vereine verloren haben. Der Familienhaushalt galt als von sekundären Institutionen zunehmend dominiert und absorbiert. 16) Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1981, hier: S. 145 (Ziffer 296). 17) Vgl. Berk, R.A. 1980 - 14 - Die Theorie der Wohlfahrtsproduktion bestreitet diese Ansicht. Der Grundgedanke ist, wie gesehen, daß Marktgüter und öffentliche Güter nicht per se wohlfahrtsstiftend sind. Sie sind vielmehr Inputs, die erst innerhalb des Haushalts, der Zeit, Energie, Humankapital einbringt, in Endprodukte, "basic commodities",psychologische Zufriedenheit transformiert werden. Und auch das Humankapital, das für diese Transformation erforderlich ist (Wissen, Fertigkeiten, Kompetenz), kann nicht einfach von Schulen oder von Professoren bezogen werden: es ist zu einem entscheidenden Teil selbst die Akkumulation aus früheren Perioden der Haushaltsproduktion. Diese Perspektive muß allerdings noch weiter entfaltet werden, um genauere Vorstellungen über die Produktionsfunktionen, Produktionsprozesse, die Produkte des Familienhaushalts zu gewinnen - die Metapher vom Haushalt als einer "small factory" führt vermutlich in die Irre, sobald es um diffusaffektives Handeln, um "Gefühlsarbeit" usw. geht. Eine frühe empirische Studie war James Morgans "Productive Americans" aus dem Jahr 1966, die den "produktiven Zeiteinsatz amerikanischer Bürger" zum Thema hat. 18 ) Die Ergebnisse zeigen, daß es neben der.Erwerbsarbeit für Geld einen wesentlichen Teil von Arbeit zur Ersparnis von Geldausgaben gibt: die Hausarbeit und die Freiwilligentätigkeit mit zusammen mehr als einem Drittel des Sozialprodukts. In Begriffen des Zeitbudgets: die Befra9.~en verwenden nicht weniger Zeit für unbezahlte produktive Tätigkeit als für die Erwerbsarbeit (ungefähr 1800 Stunden pro Jahr, wobei die Hausarbeit natürlich der größte Posten ist): Die Durchschnittsfamilie wendet 200 Stunden pro Jahr für die Heimproduktion im engeren Sinn auf; ungefäh·r 90 Stunden für freiwillige Dienste (deren Geldwert ungefähr dem Spendenaufkommen für Kirchen und wohltätige Zwecke gleichkommt); und etwa 300 Stunden im Durchschnitt für "Investitionen in die Person", d.h.Weiter18) Vgl. Morgan, J.N. et al. 1966. - 15 - bildung der verschiedensten Art. Auf der anderen Seite erhalten die Familien im Durchschnitt 250 Stunden Hilfe von außen, zum größeren Teil allerdings bezahlte Hilfe. In einer eher populärwissenschaftlichen, aber provokativen Studie präsentiert Scott Burns 19 ) eine Stadientheorie der "sich verändernden Dominanz in der ökonomischen Triade", d.h. zwischen der Kollektiv-, der Marktund der Hauswirtschaft - und er prognostiziert einen Rückgang der ersten beiden auf Kosten der Haushaltsproduktion in der post-industriellen -Gesellschaft. Sein Argument ist, daß die Produktionskosten und die sozialen Kosten im Markt und im öffentlichen Sektor davonlaufen, während die Haushalte soviel Kapital in Gebrauchsgütern und in Fertigkeiten akkumuliert haben, daß sie ganz rational entscheiden, einen wachsenden Teil ihrer Bedürfnisse außerhalb der Superstrukturen zu befriedigen. In unseren eigenen Untersuchungen, vor allem den Wohlfahrtssurveys 1978 und 1980, finden wir - was nicht überrascht - , daß die Privathaushalte das größte Transport-, Bewirtungsund Reinigungsunternehmen des Landes sind. Aber wir finden im Detail darüber hinaus, daß ein Drittel landwirtschaftlich produziert (Feld oder Garten), daß ebenfalls ein Drittel den Hausbau weitgehend selbst betreibt, und daß ein noch größerer Teil Reparaturen der verschiedensten Art besorgt. Viel mehr alte, kranke und behinderte Personen werden in Haushalten versorgt als sie jemals in Institutionen aufgenommen werden könnten. Zwei Drittel der Haushalte sind in Nachbarschaftshilfe und Austausch engagiert. Und, wie schon viele andere Studien, finden wir, daß die Zufriedenheit mit Familie und Haushalt die besten Prädikatoren für die allgemeine Lebenszufriedenheit sind. 20 > 19) Vgl. Burns, S. 1975. 20) Vgl. Glatzer, W. 1982. - 16 - Die Familienberichte der Bundesregierung spiegeln den angesprochenen Perspektivenwechsel wider. Während der Bericht von 1972, der sich auf die frühkindliche Sozialisation konzentriert hat, die elterliche Ignoranz thematisierte und für mehr öffentliche Intervention plädierte, argumentiert der Bericht von 1978, daß alle Leistungen des Erziehungssystems auf die Unterstützung der Familien angewiesen sind. Nicht länger gelten die Schulen als die entscheidenden Träger der "Plazierungsfunktion", sondern vielmehr die Familien (und damit kann man dann auch die Reproduktion von Ungleichheit trotz der massiven Bildungsexpansion besser erklären). Und eine enge Kooperation zwischen Staat und Familie wird gefordert - eine aktive Familienpolitik-, um die Uberlastung von Frauen zu reduzieren, die natürlich, auch wenn sie erwerbstätig sind, den größten Teil der Wohlfahrtsproduktion im Haushalt leisten. 21 ) In stärker theoretischen Begriffen sind es die intangiblen Erträge und die Prozeßbenefits (neben den vergleichsweise einfach zu bestimmenden Gütern und Dienstleistungen), die den Wohlfahrtsoutput der Haushaltsproduktion bezeichnen; die Familienaktivitäten als "joint products" mit ihrer multiplen Mittel/Ziel-Qualität, die partikularistischen, diffusen und affektiven Handlungsorientierungen gegenüber den in Märkten und Bürokratien vorherrschenden spezifischen, universalistischen und neutralen Mustern. Mit ihrem Beitrag zur Wohlfahrtsproduktion könnten die Familienhaushalte wesentliche Quellen des sozialen Wandels und neuer Integrationsmuster werden. Die "Grenzen des Wachstums" werden Marktwirtschaft, Wohlfahrtsstaat und die Großorganisationen in der absehbaren Zukunft prägen. Größere Adaptationsleistungen als in den Phasen des rapiden Wachstums werden auf die Familienhaushalte (und andere Formen von Primärgruppen) fallen und auch kompliziertere Entscheidungsprozesse über die Verwendung von Ressourcen: 21) Vgl. Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit 1975 und 1978. -17 - die Umverteilung von Arbeit zwischen Altersgruppen und Geschlechtern; die Umverteilung von Rechten und Pflichten zwischen Altersgruppen und Geschlechtern; die wirtschaftliche und soziale Selbständigkeit von Frauen; die Entscheidung der Jungen, wann sie das Haus verlassen, wohin sie gehen und in welchen flüchtigen oder stabilen Arrangements sie sich einrichten; die Entscheidung der Älteren, wie sie ihren verlängerten Ruhestand organisieren; und sogar die Entscheidung, Kinder aufzuziehen oder sein eigenes Leben zu beenden - mit all den Anforderungen, spill-overs und Nebenwirkungen, die diese Anpassungen und Entscheidungen für Märkte, Staat und etablierte Großorganisationen mit sich bringen. Damit sind einige zentrale Kategorien und Dimensionen genannt, mit denen sich die Theorie der Wohlfahrtsproduktion beschäftigen muß. Es mag die Analyse fördern, wenn man die neuen Trends zu Mustern einer neuen Lebensweise jenseits von Massenkonsum und Wohlfahrtsstaat verlängert. Notwendig und ausgemacht ist das jedoch keinesfalls. Wichtiger ist die genaue Beobachtung, Messung und Erklärung von Erträgen im Verhältnis zu ihren Kosten und von Integrationsleistungen im Verhältnis zu den sie begleitenden Konflikten. Hierin unterscheidet sich ein erweitertes Konzept der Wohlfahrtsproduktion nicht von den Analysen der etablierten Systeme der sozialen Sicherung hier und heute. Literaturverzeichnis: (1) Allardt, Erik (1973), About Dimensions of Welfare, Research Group for CornparativeSociology, Research Reports No. 1, 1973, University of Helsinki. (2) Alrnond, Gabriel A. and Powell Jr., G. Bingharn (1978), Cornparative Politics, 2nd. edition, Boston 1978. (3) Becker, Gary s. (1976), The Econornic Approach to Human Behavior, Chicago 1976. (4) Berk, Richard A. (1980), The New Horne Econornics: An Agenda for Sociological Research, in: Berk, Sarah Fensterrnaker (Ed.), Wornen and Household Labor, Beverly Hills 1980, Kap. 5, S. 113-148. - 18 - (5) Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit (1975), zweiter Familienbericht, Bonn 1975. (6) Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit (1978), Dritter Familienbericht, Bonn 1978. (7) Burns, Scott (1975), The Household Economy: Its Shape, 0rigin and Future, Boston 1975. (8) Colm, Gerhard (1965), National Goals Analysis and Marginal Utility Economics. Some Non-Technical Commentson a Highly Technical Topic, in: Finanzarchiv N.F., Bd. 24 (1965), s. 209-224. (9) Dahl, Robert A. and Lindblom, Charles E. (1953), Politics Economics and Welfare, New York 1953. (10) Flora, Peter, Alber, Jens und Kohl, Jürgen (1977), Zur Entwicklung der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten,in: Politische Vierteljahresschrift, 18.Jg. (1977), s. 707-772. 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(17) Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1981), Unter Anpassungszwang, Jahresgutachten 1980/81, Stuttgart 1981. (18) Terleckyj, Nestor E. (1975), Improvements in the Quality of Life, National Planning Association, Washington D.C. 1975. ( 19) Terleckyj, Nestor E. (Ed.) ( 1979) , Production of Well-Being, National Planning Association, Washington D.C. 1979, Xeroxed Draft Volume. (20) Widmaier, Hans Peter (1976), Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat. Zur Theorie politischer Güter, Reinbek 1976. (21) Zapf, Wolfgang (1977), Komponenten der Wohlfahrtsmessung, in: Krupp, Hans Jürgen und Zapf, Wolfgang: Sozialpolitik und Sozialberichterstattung, Frankfurt 1977, S. 247-266. - 19 - (22) Zapf, Wolfgang (1979), Lebensbedingungen und wahrgenommene Lebensqualität, in: Matthes, Joachim (Hrsg.): Sozialer Wandel in Westeuropa, Frankfurt 1979, s. 767-790. (23) Zapf, (24) Zapf, (25) Zapf, Summary: Wolfgang (1981 a), Zur Theorie und Messung von "side effects", in: Matthes, Joachim (Hrsg.): Lebenswelt und soziale Probleme, Frankfurt 1981, s. 275-287. Wolfgang (1981 b), Wohlfahrtsstaat und Wohlfahrtsproduktion, in: Albertin, Lothar und Link, Werner (Hrsg.): Politische Parteien auf dem Weg zur parlamentarischen Demokraktie in Deutschland, Düsseldorf 1981, S. 379400. Wolfgang (1982), Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen westeuropäischer Gesellschaften, in: IHSJournal, Institute for Advanced Studies, Vienna, Vol.6 (1982), s. 121-133. Welfare is one of the highest values in modern societies and refers primarily to the living conditions and the perceived life quality of individuals and families. This paper is asking how welfare is generated in society, what are the producers, the products, the production processes, the limits of particular productions, and new innovative "mixes". After a survey of the literature (theory of social production, well-being accounting, political productivity, social policy intervention) a scheme of four major institutions of welfare production is discussed: markets, bureaucracies, associations, private households. Next, the present dilemmas and the innovative potential of each particular institution and of pairand triple combinations are briefly explored, e.g. new "corporatist" patterns. Two case studies ("shadow economy", household production) are investigating the policy question how private initiatives, the resources of associations and private households, and new combinations of public and private efforts may overcome some of the deadlocks in the present "market failure" and "state failure". - 21 - Die Aussagefähigkeit budgetärer Ausgabenschwerpunkteein überblick von Ulrich Ring I. Zum Verhältnis zwischen budqetären Ausgaben und öffentlichen Aufgaben Staatsausgaben stellen in den meisten Fällen 1) eine notwendige Voraussetzung dar, um öffentliche Aufgaben zu verwirklichen. Die öffentlichen Budgets ordnen die in ihnen ausgewiesenen öffentlichen Ausgaben einem bestimmten Verwendungszweck zu. Die politischen Entscheidungsträger treffen mit den Budgetansätzen in den einzelnen Aufgabenbereichen Entscheidungen über Art, Umfang und Qualität der in einem bestimmten Zeitraum geplanten Aktivitäten. Die Staatsausgaben spiegeln die Kosten der Durchführung dieser Entscheidungen wider. Daher scheinen budgetäre Ausgaben prima facie zur Feststellung von Schwerpunkten der öffentlichen Aktivität geeignet. 2) Demgegenüber dienen die öffentlichen Einnahmen vorwiegend zur Finanzierung dieser Ausqaben. Budgetäre Ausgaben bilden somit Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. (in normativer Hinsicht) Mittel zur Wohlfahrtssteigerung. Jedoch lassen sich zwischen den Ausgaben und den mit ihnen angestrebten öffentlichen Aufgaben bzw. wohlfahrtsrelevanten Zielen mehrere Zielbzw. Mittelebenen unterscheiden. 3) Das folgende hierarchische Ziel-Mittel-Schema (vgl. Schaubild 1), das für den Bereich der Allokation entwickelt wurde, soll lediglich die 0perationalität der einzelnen Ebenen verdeutlichen, es 1) Zu den wichtigsten Ausnahmen in Staatswesen der Gegenwart siehe Abschnitte III und IV.1. sowie Zimmermann, H. 1973/74, S. 1 ff. In historischer Betrachtungsweise ist insbesondere auf die oikenmäßige und die leiturgische Erfüllung öffentlicher Aufgaben hinzuweisen. Vgl. hierzu Kolms, H. Bd. I, 1974, s. 12 ff. 2) Vgl. Fecher, H. 1977, S. 335; Brown, C. V. und Jackson, P. M. 1978, s. 85. 3) Vgl. zum Folgenden Wille,E. 1980a, S. 605 ff; Wille, E. 1980b, S. 140 ff; eine ähnliche Aufgliederung findet sich bei Leipert, C. 1978, S. 102 ff. - 22 - enthält keine Aussagen über die Art und Weise der Zielbildung. Die staatlichen (Transformations-) Ausgaben dienen zur Beschaffung von Produktionsmitteln, sie sind daher in dieser Ziel-MittelHierarchie als monetäre Inputs zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben bzw. Planungsziele auf der untersten Ebene angesiedelt. Es bleibt auf dieser Stufe im Prinzip noch völlig offen, inwieweit eine Erhöhung der nominellen Ausgabenplafonds sich in einem Zugang an sachlichen und personellen Inputs niederschlägt oder sich in Preisniveausteigerungen verliert. Bei den Produktionsmitteln handelt es sich um physische Inputs (z.B. Krankenhäuser, Ärzte, Verkehrspolizisten), die in den Prozeß der öffentlichen Leistungserstellung eingehen. Im marktwirtschaftlichen Produktionsprozeß entsprächen sie den Arbeitern, Angestellten und Fabriken, die als Produktionsfaktoren die eigentliche Produktionsleistung erst erzeugen sollen. 4) Die Art und Weise der Kombination dieser Produktionsfaktoren im staatlichen Produktionsprozeß bestimmt Art, Umfang und Qualität der öffentlichen Produkte. Hierbei handelt es sich, da der Staat überwiegend Dienstleistungen anbietet, um ein Leistungspotential im Sinne eines (noch) nicht konsumierten öffentlichen Angebotes. Die Nutzung oder gar die aktive Inanspruchnahme der vom Staat angebotenen Leistungen durch die Konsumenten manifestiert sich auf der Ebene der output-objectives. Weder die Existenz noch die Nutzung eines öffentlichen Angebotes erlauben jedoch Schlüsse auf deren Wirkung auf die Empfänger der Leistungen. Während im Marktbereich die Wohlfahrtsanalyse entsprechend dem individualistischen Ansatz, der von den geäußerten Präferenzen der Wirtschaftssubjekte ausgeht, mit dem Kauf oder der Nutzung einer Leistung endet, scheitert dieses Konzept bei den meisten öffentlichen Gütern , da hier die Nachfrager in der Regel ihre Zah4) In der Literatur zur öffentlichen Planung firmieren die physischen Produktionsmittel teilweise unter der irreführenden Bezeichnung "outputs". Vgl. beispielsweise Rürup, B. 1971, S. 59 f. - 29 - Kennziffer 4: Die Zuwachsrate der Ausgaben für einen Aufgabenbereich ßa. K = __ 1. 4 ai Kennziffer 5: Der Anteil der Ausgaben für einen Aufgabenbereich an den Gesamtausgaben, multipliziert mit der Zuwachsrate der Ausgaben dieses Aufgabenbereiches a. nai K = -1: 5 A a. l. Die Kennziffern l und 3 sind rein statische Kriterien. Als Schwerpunkte gelten die Aufgabenbereiche mit den größten (Anteilen an den) Gesamtausgaben. Dabei bleibt die Zuwachsrate der Ausgaben unberücksichtigt, die eventuell verstärkte Aktivitäten in den betreffenden Aufgabenbereichen ausdrücken kann. 15 ) Bereiche mit (noch) niedrigen Ausgaben bzw. kleinem Anteil an den Gesamtausgaben, aber hoher Dringlichkeit, sind so nicht zu erkennen. Kennziffer 2 weist den Aufgabenbereichen den höchsten Rang zu, die gegenüber dem Vorjahr die größte Zuweisung an zusätzlichen finanziellen Mitteln erhalten. Bei diesem Kriterium bleibt jedoch die absolute Höhe der Ausgaben, zu denen sich die zusätzlichen Ausgaben addieren, unberücksichtigt. Aufgabenbereiche mit großen Anteilen an den Gesamtausgaben bedürfen schon dann hoher Ausgabenzuwächse, wenn sie wie bisher weitergeführt werden. Dagegen können neue oder kleine Aufgabenbereiche trotz absolut kleiner Ausgabenzuwächse von der Regierung als Schwerpunkte angesehen werden. Nach Kennziffer 4 rangieren die Aufgabenbereiche mit den höchsten Zuwachsraten als Schwerpunkte. Ein Mangel dieses Kriteriums besteht darin, daß das relative Gewicht der Auf15) Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1~70, S. 84 f; Kitterer, w. 1976, s. 148 ff. - 30 - gabenbereiche nicht berücksichtigt wird. Bei Bereichen mit geringen Bestandswerten im Ausgangszeitpunkt kann mit einer geringen Zuweisung an Mitteln leicht eine hohe Zuwachsrate erzielt werden. Umgekehrt können Aufgabenbereiche mit absolut hohem Ausgangsniveau und absolut hohen Zuweisungen an Mitteln als negative Schwerpunkte ausgewiesen werden, obwohl ihr Anteil an den Gesamtausgaben erheblich ist. 16 ) Da die Kennziffer 4 nur die Zuwachsrate der Aufgabenbereiche, nicht aber deren relatives Gewicht zum Ausdruck bringt und da es bei der Kennziffer 3 gerade umgekehrt ist, schlagen K. Schmidt und E. Wille vor, beide Kennziffern miteinander zu verknüpfen. (Kennziffer 5) 17 ) Das Produkt aus dem Anteil eines Aufgabenbereiches an den Gesamtausgaben und der Zuwachsrate der Ausgaben des betreffenden Bereichs soll den Stellenwert der einzelnen Aufgabenbereiche anzeigen. Die Verknüpfung gleicht zwar die Mängel der beiden enthaltenen Kennziffern teilweise aus, 18 ) die Mischzahl enthält jedoch keine neuen Informationen. Sie verbirgt sogar teilweise Aussagen, die in einem getrennten Ausweis ihrer Komponenten zum Ausdruck kämen. 19 l Unabhängig davon, welcher Kennziffer man den Vorzug gibt, erscheint es sinnvoll, sich bei der Bestimmung von Schwerpunk~ep nicht auf ein einzelnes Budget zu beschränken, sondern derartige Analysen über mehrere Jahre hinweg durchzuführen. zum einen existieren in verschiedenen Aufgabenbereichen auch mittelfristig unterschiedlich weite und unterschiedlich rasch ausdehnbare Kapazitätsgrenzen. So erfordert etwa ein sprunghaft erhöhter Bedarf an Lehrern zunächst 76) Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1970, S. 84. 17) Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1970, S. 85. 18) Vgl. Gresser, K. 7974, S. 82. 19) Vgl. Kitterer, w. 1976, s. 152 f. - 31 - den Neubau von Ausbildungsstätten, zudem läßt er sich erst nach Ablauf der Ausbildungszeit von Lehrern decken. 20 ) zum anderen sind gravierende Umstrukturierungen der Staatsausgaben im Sinne eines Zero-Base Budgeting kurzfristig kaum durchführbar, da die jährlich für neue Aufgaben oder für verstärkte Aktivitäten in bestehenden Aufgabenbereichen frei verfügbaren Mittel relativ gering sind. 21 ) Der größte Teil der zusätzlichen Ausgaben eines Budgets resultiert aus "built-in-Ausgabensteigerungen", die sich automatisch durch gesetzliche Verpflichtungen und bereits laufende Programme ergeben. 221 Daher besteht die Möglichkeit, daß bei Finanzierungsengpässen dringliche, aber relativ teure Aufgaben zugunsten von weniger dringlichen, aber relativ billigen Aufgaben zurückgestellt werden. 231 Aus diesem Argument erfahren tendenziell die marginal orientierten Kennziffern 2 und 4 Unterstützung. Die mittelfristig angelegte Analyse setzt allerdings voraus, daß sich die Abgrenzung der Aufgabenbereiche, auf die sich die Schwerpunktbildung bezieht, im Laufe der Zeit nicht veränder.t. 24 ) Zudem ist darauf zu achten, ob im Betrachtungszeitraum in einem Aufgabenbereich möglicherweise Kompetenzverlagerungen zwischen den verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften auftreten, die das Ergebnis verzerren. 25 ) 20) Vgl. Gresser, K. 1974, S. 80. 21) Selbst beim mehrjährigen Finanzplan der Bundesregierung scheint der durch Gesetze Verträge oder auch Tradition festgeschriebene Kern einen wesentlichen Teil des Gesamtvolumens auszumachen. Vgl. Neumark, F. 1967, S. 237. 22) Vgl. Schultze, C.L. et al. 1~71, S. 12 ff sowie Blechman, B.M. et al. 1975, S. 190 ff. 23) Vgl. Gresser, K. 1974, s. 80 f. 24) Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1970, S. 87. 25) Vgl. Gresser, K. 1974, s. 79 ff. Eine Zusammenfassung der Ausgaben aller an der Erfüllung einer Aufgabe beteiligten Gebietskörperschaften ist unter entscheidungstheoretischen Gesichtspunkten nicht sinnvoll. - 32 - 2. Interpretationsprobleme Jede der beschriebenen Kennziffern gestattet die Aufstellung einer vollständigen Rangordnung der im Funktionalbudget enthaltenen Ausgaben. 26 )Diese zeigt zunächst nur an, in welche Aufgabenbereiche schwerpunktmäßig monetäre Inputs fließen. Erhebliche Schwierigkeiten bereitet allerdings die weitere Interpretation. Es stellt sich die grundsätzliche Frage, ob, wie häufig behauptet,27) eine Rangordnung der monetären Inputs auch die Rangordnung der verschiedenen Aufgabenbereiche in der Zielfunktion bzw. Präferenzordnung der politischen Entscheidungsträger widerspiegelt. Für diese Interpretation spricht der Stellenwert, den die Staatsausgaben in der politischen Diskussion einnehmen. Dabei entsteht des öfteren der Eindruck, 0pportunitätskosten würden, etwa beim Vergleich zweier zur Auswahl stehender Projekte, lediglich auf der Ausgabenebene in Betracht gezogen. Empirische Untersuchungen unter Verwendung der Kennziffern 3 bis 5 zeigen, daß sich je nach benutzter Kennziffer ganz unterschiedliche Rangordnungen ergeben. 28 ) Spricht auch dieser Umstand für sich allein genommen noch nicht gegen die Interpretation als Rangordnung der Ziele, so erweckt doc~ folgende Kritik an deren schwachem theoretischem Fundament beträchtliche Zweifel. Sie basiere letztlich auf der mikroökonomischen Haushaltstheorie. Ebenso wenig gerechtfertigt wie die Behauptung, ein Individuum schätze (im zwei-Güter-Fall) das eine Gut höher als das andere, nur weil es für-das erste mehr ausgibt, sei jedoch die Aussage, die politischen Entscheidungsträger hielten wegen der geringeren Ausgaben für einen Aufgabenbereich diesen für weniger.wichtig als die finanziell besser dotierten Bereiche. 29 ) Konsequenterweise gilt entsprechendes auch für direkt oder durch Preisbereinigung 26) Als Grenze zwischen positiven und negativen Schwerpunkten bietet sich dabei der Durchschnittswert der jeweiligen Kennziffer an. Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1970, S. 84. 27) Vgl. etwa Klaas, H. 1969, S. 155 f; Wolkersdorf, L. 1968, s. 41. 28) Vgl. Schmidt, K. und Wille, E. 1970, s. 85 f sowie Kitterer, w. 1976, s. 148 ff. 29) Vgl. Kitterer, W. 1976, s. 153 ff. - 33 - der Staatsausgaben ermittelte sachliche und personelle Inputs, 30 > sowie, wenn auch in schwächerem Maße, für die Veränderung von Ausgaben. Unterstützung erfährt dieses Argument, berücksichtigt man die Stellung der Staatsausgaben und der sachlichen und personellen Inputs in der Ziel-Mittel-Hierarchie. Der Schluß von den Inputs auf die mit ihrer Hilfe angestrebten Ziele ist mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Zwar läßt die Entscheidung für ein bestimmtes Budget und damit eine bestimmte Aufgabenstruktur den Schluß zu, daß die politischen Entscheidungsträger den gewählten Haushalt insgesamt jeder anderen Alternative präferieren, insofern ist das Budget Ausdruck ihrer Präferenzen bzw. Zielfunktion. Der Umkehrschluß von den Ausgaben auf die Ziele setzt jedoch, folgt man obigem Argument, voraus, daß jede, nicht nur die letzte, ausgegebene Geldeinheit bzw. Mengeneinheit an realen Inputs die gleiche Veränderung in der Zielfunktion der politischen Entscheidungsträger - mag sie Nutzen, Zielerreichungsgrade, erwartete Gewinne an Wählerstimmen oder andere Argumente enthalten - hervorruft, gleichgültig, in welchen Aufgabenbereich sie fließt. Zudem schließt er Interdependenzen zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen aus. Möglicherweise ist der "Nutzen" in einem Aufgabenbereich auch abhängig von den Aktivitäten in anderen Bereichen. 31 ) Schließlich sei noch darauf hingewiesen, daß bei den Budgetberatungen im Kabinett und im Parlament die Politiker ihre Entscheidungen eher auf der Basis eines nach Ressorts als eines funktional gegliederten Haushaltsentwurfs treffen. 32 ) Die Erstellung des Funktionalbudgets, an dem die Präferenzen offenbar werden sollen, erfolgt erst im Anschluß daran. 30) Vgl. ebenda, S. 155. Zur Aussagefähigkeit deflationierter Staatsausgaben siehe unten, Abschnitt IV.1. 31) Vgl. Gäfgen, G. 1974, S. 159 ff. 32) Vgl. Senf, P. 1977, S. 381 ff. - 34 - Fraglich ist, ob die dargestellte Kritik an der Schwerpunktbestimmung anhand der Ausgaben ausreicht, diese ganz zu verwerfen. Zunächst ist festzuhalten, daß der oben vorgenommene Vergleich von Entscheidungen eines privaten Haushalts mit denjenigen von politischen Entscheidungsträgern, sei es das Kabinett oder der Gesetzgeber, dieObertragung von Erkenntnissen der individuumbezogenen Entscheidungstheorie auf Entscheidungen im Kollektiv bedeutet. 331 Sodann sprechen Plausibilitätsüberlegungen für die Brauchbarkeit der Kennziffern zumindest zum Nachweis von groben Widersprüchen. So erscheint es wenig glaubhaft, daß ein von den politischen Entscheidungsträgern als äußerst wichtig bezeichneter, jedoch finanziell vernachlässigter Aufgabenbereich tatsächlich als Schwerpunkt rangiert. Derlei Betrachtungen weisen allerdings umso geringere Treffsicherheit auf, je weiter man sich von den oberen und unteren Extremen einer Kennziffernreihe in Richtung auf die Mitte zu entfernt, sie implizieren daher den Verzicht auf den Nachweis einer durchgehenden Rangordnung. Dabei legt die Kritik an der Schwerpunktbestimmung anhand der Ausgaben die Verwendung der absoluten oder, an zweiter Stelle, der relativen Veränderung der Ausgaben als Kriterium nahe, da bei einer Marginalanalyse die auftretenden Fehler geringer als bei der Betrachtung von Niveaugrößen sein dürften. Dje Bildung einer vollständigen Rangordnung auf der Basis der Ausgaben setzt zumindest voraus, daß in den verschiedenen Aufgabenbereichen die "Produktionsfunktionen", d.h. der Zusammenhang zwischen Staatsausgaben und den mit ihrer Hilfe angestrebten Veränderungen bei den Zielen,identisch oder wenigstens soweit ähnlich sind, daß von daher keine Veränderungen der Rangordnung entstehen. Dies kann die oben dargestellte Kritik an der Schwerpunktbildung anhand der Staatsausgaben nicht mit Sicherheit ausschließen. In den folgenden Abschnit33) Vgl. dazu Kirsch, W. 1971, Bd. 3, S. 52 ff. - 35 - ten wird daher nachzuweisen versucht, daß die "Produktionsfunktionen" durchaus unterschiede aufweisen können. vordergründig betrachtet besitzen Unterschiede in den staatlichen "Produktionsfunktionen" lediglich für die staaatlichen Transformationsausgaben Bedeutung. Bei Transferzahlungen dagegen scheint der Schluß von den Ausgaben auf die Präferenzen zulässig zu sein, da hier die "Produktionsfunktion" auf die Mittelvergabe zusammenschrumpft. Transferzahlungen stellen jedoch nur eine aus einer Reihe von Subventionsformen mit unterschiedlichem Niederschlag im Budget dar. Da der Staat die Subventionsformen sowohl innerhalb als auch zwischen seinen Aufgabenbereichen variieren kann, lassen sich die staatlichen Transferzahlungen aus der folgenden Analyse nicht ausklammern. Für die Identität der "Produktionsfunktionen" in den verschiedenen staatlichen Aufgabenbereichen sind zwei Voraussetzungen unabdingbar: Beschränkt man sich zunächst auf die Staatsausgaben, so ist erforderlich, daß die im Budget enthaltenen Ausgaben die dahinter stehenden Inputs zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit gleicher Gewichtung widerspiegeln. Wie anhand verschiedener Formen der Subventionierung sowie der zusammenhänge zwischen dem öffentlichen Vermögen und den Staatsausgaben noch zu zeigen ist, ist diese Voraussetzung schon deshalb nicht erfüllt, weil das staatliche Budget - in betriebswirtschaftlicher Terminologie ausgedrückt - sowohl Auszahlungen (z.B. gewährte Darlehen) als auch Kosten (z.B. Zinssubventionen) enthält und beide gleich gewichtet. zweitens müssen die Staatsausgaben als monetäre Inputs vollständig in dem Sinne sein, daß sie sämtliche realen Inputs zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben repräsentieren. Erweitert man jedoch den Blickwinkel von den Staatsausgaben auf die Staatstätigkeit, wobei insbesondere die zwangsweise Ubertragung öffentlicher Aufgaben auf nicht-staatliche Ent- - 36 - scheidungseinheiten sowie die Einnahmenseite des Budgets einzubeziehen sind, ist die Erfüllung dieser Voraussetzung nicht mehr gewährleistet. Der folgende Abschnitt III behandelt staatliche Instrumentvariable, deren Auswirkungen auf das Budget sich - bei weiter Auslegung - unter das von Zimmermann entwickelte Konzept der Ausgabenintensität der öffentlichen Aufgabenerfüllung34) subsumieren lassen. Während Zimmermann bei seiner Argumentation jedoch im wesentlichen aut das Niveau der Staatstätigkeit bzw. der öffentlichen Aufgabenerfüllung abstellt, geht es hier nicht um die Aussagefähigkeit der Staatsquote. 35 l Die qualitative Analyse der dem Staat zur Verfügung stehenden Palette von Instrumenten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient vielmehr dazu, Möglichkeiten struktureller Verzerrungen zwischen den verschiedenen 34) Vgl. zu diesem Konzept Zimmermann, H. 1973/74. Er geht davon aus, daß dem Staat zur Erfüllung seiner Autgaben eine Reihe von unterschiedlichen Instrumenten zur Verfügung steht, die man sich aut einer Skala abgetragen vorstellen kann. Am einen Ende dieser Skala stehen rein finanzwirtschaftliche Instrumente, z.B. Transferzahlungen, die ohne Auflagen gewährt werden, das andere Ende wird von Normsetzungen gebildet, die im Budget nur als Gemeinkosten auftauchen. Die Ausgabenintensität ist definiert als "das Verhältnis der aufgewendeten öffentlichen Ausgaben zur gesamten Erfüllung einer einzelnen öffentlichen Aufgabe". Ebenda, S. 8. 35) zu Problemen in Zusammenhang mit der Berechnung von Staatsquoten siehe vor allem Littmann, K. 1975 sowie Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen 1976. In den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen entsteht eine systematische Verzerrung zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor dadurch, daß diese den Produktionswert der Unternehmen als Summe der (überwiegend) zu Marktpreisen bewerteten Outputeinheiten ermitteln, während derjenige des Staates sich größtenteils aus Inputs zusammensetzt. Dieser Aspekt, aus dem möglicherweise auch strukturelle Verzerrungen innerhalb des Staatssektors resultieren, bleibt im folgenden unberücksichtigt. Zum einen beschränkt sich die Untersuchung auf den Staat selbst, zum anderen ist nicht einmal die Richtung dieses Niveaueffektes bekannt. - 37 - staatlichen Aufgabenbereichen aufzuzeigen, die einer Schwerpunktbestimmung auf der Basis der budgetären Ausgaben im Wege stehen. Ein exakter Nachweis von Verzerrungen ist letztlich nur empirisch zu erbringen und hier nicht beabsichtigt; die Zahlenangaben in Abschnitt III dienen lediglich zur Vermittlung einer Vorstellung über die quantitative Bedeutung eines Instrumentes. Die Schwerpunktbestimmung anhand der Staatsausgaben ist Hemmnissen aus zwei verschiedenen Richtungen unterworfen. Während die in Abschnitt III dargestellten möglichen strukturellen Verzerrungen auf den Einsatz der staatlichen Instrumentvariablen und damit unmittelbar auf den Staat selbst zurückzuführen sind, ist dies bei den im Anschluß daran aufgeführten Faktoren nicht der Fall. Abschnitt IV untersucht den Einfluß von Veränderungen des Preisniveaus, der Bevölkerung sowie von freiwilligen Aktivitäten privater Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf die Schwerpunkte. Diese Faktoren stellen, da der Staat allenfalls beschränkten Einfluß darauf hat, exogene Störgrößen im Hinblick auf die Schwerpunktbestimmung dar. Für den Staat resultiert hieraus primär nicht ein Steuerungs-, sondern ein Informationsproblem: Er muß diese Faktoren bei der Planung seiner Aktivitäten als (weitgehend) vorgegebene Daten hinnehmen bzw. einbeziehen. Veränderungen des Preisniveaus und der Bevölkerung stehen der Schwerpunktbestimmung insofern im Wege, als ihre Wirkungen zwar - soweit sie staatlicherseits antizipiert werden - im Prinzip in den Staatsausgaben enthalten, jedoch nicht als solche zu erkennen sind. Beide Störgrößen beeinflussen unmittelbar die staatliche "Produktionsfunktion". Die freiwilligen Aktivitäten privater Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben schließlich markieren den Übergang von der Staatstätigkeit auf das (umfassendere) Angebot an öffentlichen Gütern. Dieser Faktor ist zwar in Grenzen, etwa mittels Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, vom Staat beeinflußbar, gleichwohl handeln die privaten Entscheidungseinheiten über- - 38 - wiegend autonom. III. Budgetäre Ausgaben als Indikatoren der Staatstätigkeit 1. öffentliches Vermögen und Staatsausgaben Der Unterschied zwischen Auszahlungen und Kosten tritt besonders deutlich an den zusammenhängen zwischen dem öffentlichen Vermögen und den Staatsausgaben zutage. Das öffentliche Vermögen dient in erster Linie der Leistungserstellung; sofern Erträge anfallen, ist ihre Erzielung zumeist nur Nebenzweck. 36 ) Der Realvermögensbestand des öffentlichen Sektors übt laufend Wirkungen auf die Ziele der öffentlichen Planung aus, indem er Leistungen abgibt. Das Budget hält jedoch nur Vermögenszugänge und -abgänge im Zeitpunkt der Anschafffung bzw. des Ausscheidens eines Wirtschaftsgutes fest. Eine periodengerechte Verteilung der Anschaffungskosten beispielsweise eines Schulgebäudes auf die Jahre der Nutzung könnte durch die Vornahme von Abschreibungen erfolgen. Der Ansatz der Anschaffungskosten in voller Höhe als Ausgaben im Anschaffungsjahr bewirkt dagegen, daß die öffentlichen Ausgaben im Anschaffungsjahr zu hoch und in den Folgejahren zu niedrig ausgewiesen werden. 37 ) Je nachdem, ob der Staat zur Verfolgung seiner Ziele eigene Vermögensbestandteile heranzieht oder private Vermögensobjekte mie36) Vgl. Meier, A. 1980, s. 629. Dies gilt auch für manche Beteiligungen des Staates an privaten Unternehmen, die hier unter die öffentlichen Unternehmen subsumiert werden. Siehe dazu unten Abschnitt III.3. 37) In den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, die im Prinzip die Kosten der staatlichen Leistungserstellung ausweisen, werden dagegen im Wege der Schätzung Abschreibungen auf den öffentlichen Kapitalstock mit Ausnahme von Straßen, Brücken, Wasserwegen und ähnlichen Gütern mit schwer bestimmbarer Nutzungsdauer vorgenommen. Vgl. Statistisches Bundesamt 1981 b, S. 93; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 1980, S. 44 f. - 45 - rend eines Haushaltsjahres eingegangenen Verpflichtungen (auch) zukünftige Budgets mit Risiken. Insbesondere die Exekutive hat hier die Möglichkeit, Ausgaben bewußt in die folgenden Perioden zu verlagern, wodurch sie sich unter Umständen selbst zukünftige Handlungsspielräume beschneidet. 54 ) Hieraus können Verzerrungen in intertemporaler Hinsicht resultieren, da der "Schadenstitel" eines einzelnen Budgets auch Ausgaben für Verpflichtungen vorsieht, die in früheren Perioden eingegangen wurden. 2. Staatliche Normsetzung Die staatliche Normsetzung ist das gängige Beispiel für Unterschiede zwischen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit Hilfe von Staatsausgaben einerseits und der Staatstätigkeit andererseits. Der Staat bedient sich zur Erfüllung von Aufgaben wie Ordnungs-, insbesondere Wettbewerbspolitik, Außenpolitik oder einer Reform des Justizwesens vorwiegend der Normsetzung. Der Wirkungsbereich dieser im englischsprachigen Schrifttum als "Government by Regulation" bezeichneten Gesetzgebungsund Verordnungstätigkeit erstreckt sich sowohl auf den Staat selbst als auch auf den privaten Sektor. Einerseits nimmt der Staat mit Hilfe der Normsetzung bestimmte Aufgaben selbst in Angriff (z.B. die Strafgesetzgebung); hinzu kommen Normen, deren Geltungsbereich sich auf die Gebietskörperschaften beschränkt (wie etwa die Regelungen über den Finanzausgleich). Andererseits überträgt der Staat eine Fülle von Aufgaben mit Hilfe von Zwang auf nichtstaatliche Entscheidungseinheiten. Dies setzt - zumindest in demokratischen Gemeinwesen - in den meisten Fällen eine Gesetzgebungsund Verordnungstätigkeit voraus. Wir beschränken uns hier auf den erstgenannten Wirkungsbereich, dem zweiten Aspekt ist der folgende Abschnitt III.3. gewidmet. Die staatliche Normsetzung schlägt sich im Budget lediglich in Höhe der "Gemeinkosten" für die Erhaltung des Staatsapparates 54) Vgl. Conrad, E.-A. 1967, s. 57 f. - 46 - nieder. Hierzu gehören Anteile der Ausgaben für Parlament und Exekutive sowie für die Rechtsprechung, falls sie die Normen fortentwickelt. 55 > Die Schwerpunktbestimmung auf der Basis der Staatsausgaben wird durch die staatliche Normsetzung zumindest behindert, da sie diese vernachlässigt. Zwar existiert kaum ein staatlicher Aufgabenbereich, in dem die Normsetzung nicht zur Anwendung kommt, ihre relative Bedeutung (im Verhältnis zur Erfüllung von Staatsaufgaben mit Hilfe von Ausgaben) kann jedoch in den verschiedenen Aufgabenbereichen unterschiedlich groß sein. Wenn die öffentliche Hand etwa für die auswärtigen Beziehungen wesentlich weniger Ausgaben tätigt als für die Verteidigung, nimmt die Außenpolitik nicht notwendigerweise auch einen niedrigeren Rang in der Prioritätenskala der politischen Entscheidungsträger ein. 3. libertraaunq von öffentlichen Aufgaben auf nicht-staatliche Entscheidunqseinheiten Der Staat überträgt eine Reihe von öffentlichen Aufgaben auf nicht-staatliche Entscheidungseinheiten. Teils wendet er Zwang an, um sie zur Erbringung bestimmter Leistungen zu veranlassen, teils entfalten sie freiwillig Aktivitäten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dieser Abschnitt beschränkt sich auf die erzwungenen Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten, da nur hier ein unmittelbarer Zusammenhang zur Staatstätigkeit gegebe·n ist. 56 ) Dabei spielt zwar meistens - wie bereits erwähnt - die staatliche Normsetzung eine Rolle, sie deckt'diesen Bereich jedoch nicht vollständig ab. Der Staat kann etwa ein Unternehmen mit Hilfe von Rechtsnormen, aber auch - bei geeigneten Beteiligungsverhältnissen - durch Ausübung seiner Rechte als (Mit-)Eigentürner zu einem von ihm gewünschten Verhalten veranlassen. Zudem schlagen sich die Normsetzung und die Verlage55) Vgl. Zimmermann, H. 1973/74, S. 1 ff. 56) Zur freiwilligen Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch nichtstaatliche Entscheidungseinheiten siehe Abschnitt IV.1. - 47 - rung von Aufgaben auf nicht-staatliche Entscheidungseinheiten in teilweise sehr unterschiedlicher Weise im Budget nieder. Die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten umfassen intermediäre und private Entscheidungseinheiten. Bei den intermediären Entscheidungseinheiten handelt es sich 1.lll1 den weiten Bereich der Parafisci und der öffentlichen Unternehmen, die in der Bundesrepublik wie auch in mehreren westlichen Industrienationen ausschließlich oder in Teilbereichen ihrer Aktivitäten mit der Wahrnehmung wichtiger öffentlicher Aufgaben betraut sind. 57 ) Die Parafisci befinden sich, wie auch der synonyme Begriff "intermediäre Finanzgewalten 1158 l andeutet, zwischen dem privaten und dem öffentlichen Bereich und genießen eine mehr oder weniger starke Unabhängigkeit von den Gebietskörperschaften. Sie bereiten bereits in systematischer Hinsicht Schwierigkeiten, da ihre juristische Zugehörigkeit vielfach keinen Schluß auf die Art der Aufgabenerfüllung erlaubt. So gehören manche, wie z.B. die gesetzliche Krankenversicherung, nach juristischen Kriterien eindeutig zum öffentlichen Bereich, erfüllen jedoch ähnliche Aufgaben wie private Unternehmen. Diese Ambivalenz mag auf die Entstehungsgeschichte der Parafisci zurückzuführen sein: Teils wurden bereits bestehenden unternehmerischen Organisationen öffentliche Aufgaben übertragen (z.B. Ständefisci), teils gründete der Staat juristisch selbständige Institutionen (z.B. die Sozialfisci) _59 > Die Parafisci weisen nach der üblichen Terminologie 60 > zwei Hauptmerkmale auf: Sie erfüllen öffentliche Aufgaben und sie verfügen über eigene Finanzquellen mit Zwangscharakter, so 57) Vgl. etwa für die Staaten der EG CEEP 1981; für Österreich Smekal, c.· 1977; für die USA die Budgetanalysen der Brookings Institution, zuletzt Pechman, J. A. (Hrsg.) 1981, s. 261 ff. 58) Diese Bezeichnung geht wohl zurück auf Mann, F. K: 1928; vgl. auch Herrmann, w. 1936. 59) Vgl. Smekal, C. 1980, S. 1 ff; Scheer, C. 1975, S. 40 ff. Zu Vorläufern und Entstehung der gesetzlichen Krankenversicherung siehe Hajen, L. 1979, s. 91 ff. 60) Vgl. Tiepelmann, K. 1975, S. 295 ff sowie Zimmermann, H. und Henke, K.-D. 1982, s. 7 ff. Eine abweichende Merkmalsbildung findet sich bei Smekal, C. 1969, S. 50 ff. - 48 - daß sie ihren Aufgaben weitgehend unabhängig von den Haushalten der Gebietskörperschaften nachkommen können. Als ergänzende Merkmale werden häufig die beamtenähnliche Stellung ihrer Beschäftigten und ihre selbständige Rechnungslegung genannt. Aufgrund dieser Merkmale ließen sich den Parafisci die Sozialfisci (Träger der Sozialversicherung), die Ständefisci (öffentlich-rechtlich organisierte Berufsvertretungen) sowie (zumindest von ihrer ursprünglichen Finanzierung her) das ERP-Sondervermögen und Sonderfonds wie der Lastenausgleichsfonds schwergewichtig zuordnen. 61 ) Die (Brutto-)Ausgaben der wichtigsten Parafisci betrugen 1980 bei der Sozialversicherung insgesamt (ohne die Zahlung von Kindergeld) rund 260 Mrd. DM, beim ERP-Sondervermögen 3,9 Mrd. DM und beim Lastenausgleichsfonds 2,1 Mrd. DM. 62 ) Die begriffliche Abgrenzung der öffentlichen Unternehmen fällt wesentlich schwerer, zumal sich Vertreter der Disziplinen Rechtswissenschaft, Finanzwissenschaft und Betriebswirtschaftslehre um Definitionen der Begriffe "öffentliche Unternehmen bzw. Betriebe" sowie "Gemeinwirtschaftlichkeit" bemühen. 63 ) Im Rahmen dieser Untersuchung genügt vorläufig eine weite Abgrenzung: Eine Unternehmung ist als öffentlich anzusehen, wenn sie im Eigentum der öffentlichen Hand steht. 64 ) 61) Di.e Kirchen wollen wir im Rahmen dieser Untersuchung nicht unter die Parafisci, sondern unter die privaten Entscheidungseinheiten subsumieren, da die Kirchensteuer keinen Zwangscharakter aufweist. 62) Detaillierte Angaben finden sich im Sozialbericht 1980, S. 93 ff und im Finanzbericht 1982, S. 243 ff. 63) überblicke finden sich bei Backhaus, J. 1980, S. 14 ff und s. 91 ff; Thiemeyer, T. 1981, s. 369 ·ff; Budäus, D. 1981, s. 409 ff. 64) So au.eh die Abgrenzung bei Bös, D. 1980, s. 4 und Bös, D. 1981, s. 1 f. Bei gemeinsamem Eigentum von öffentlicher Hand und von Privaten an einem Unternehmen können zusätzliche Definitionsmerkmale erforderlich werden. So gehören nach§ 8 Abs. 2 des Gesetzes über die Finanzstatistik alle Unternehmen, an deren Nennkapital oder Stimmrecht die öffentliche Hand mit mehr als 50 % beteiligt ist, zu den öffentlichen Unternehmen. -49 - Nach der Rechtsform lassen sich die öffentlichen Unternehmen einteilen in 65 ) a) öffentlich-rechtliche Unternehmen bzw. Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Hierzu gehören die reinen Regiebetriebe und die verselbständigten Regiebetriebe (Eigenbetriebe). Die reinen Regiebetriebe weisen als unmittelbarer Teil der allgemeinen Verwaltung das geringste Maß an rechtlicher Verselbständigung auf. Sie verfügen über kein rechnerisch abgegrenztes Betriebskapital, daher erscheinen ihre Ausgaben und Einnahmen (kameralistisches Rechnungswesen) in voller Höhe im Trägerhaushalt (sog. Bruttobetriebe). Diese Rechtsform ist häufig bei Theatern, Wasserwerken, Hafenbetrieben und Krankenhäusern vorzufinden. Die Eigenbetriebe, deren Rechtsverhältnisse durch die verschiedenen Eigenbetriebsverordnungen oder -gesetze der Länder und die Betriebssatzungen geregelt sind, weisen eine wesentlich größere Verselbständigung als die reinen Regieunternehmen auf. Bei Eigenbetrieben handelt es sich um aus dem übrigen öffentlichen Vermögen ausgegliederte Sondervermögen. Sie verfügen über eine eigenverantwortliche Werkleitung und ein kaufmännisches Rechnungswesen. Im Trägerhaushalt erscheint nur der Differenzbetrag zwischen ihren Ausgaben und Einnahmen (sog. Nettobetriebe). Träger von Eigenbetrieben können nur Gemeinden sein, diese betreiben in dieser Rechtsform häufig ihre Verkehrsund Versorgungsunternehmen. Verwandt mit den Eigenbetrieben sind die wirtschaftlichen Sondervermögen des Bundes (Bundesbahn und Bundespost), deren Rechtsverhältnisse durch Sondergesetze geregelt sind. Die grundsätzliche Zulässigkeit von Nettobetrieben mit eigenem Wirtschaftsplan und doppelter Buchführung mit kaufmännischem Jahresabschluß ergibt sich aus den§§ 26 und 74 BHO, entsprechende Regelungen finden sich im Anschluß daran im Haushalts65) Vgl. zum folgenden Thiemeyer, T. 1975, s. 34 ff; Thiemeyer, T. 1981, S. 368 f; Emmerich, V. 1969, S. 183 ff; Emmerich, V. 1980, s. 459 f. - 50 - recht der Länder. b) öffentlich-rechtliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit. Die öffentlichen Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sind in der Regel als Anstalten organisiert, daneben finden sich öffentlich-rechtliche Körperschaften und Stiftungen. Die Rechtsverhältnisse dieser Unternehmen ergeben sich ausschließlich aus den verschiedenen Errichtungsgesetzen, zu ihnen gehören die Bundesbank, die Kreditanstalt für Wiederaufbau und die Sparkassen. c) öffentliche Unternehmen in privatrechtlichen Rechtsformen. Der öffentlichen Hand steht zwar die Gründung von oder die Beteiligung an Unternehmen in privatrechtlichen Formen frei, § 65 BHO und das Gemeindewirtschaftsrecht beschränken jedoch Gründung und Beteiligung von bzw. an Unternehmen in privatrechtlicher Form auf solche, bei denen die Haftung des Staates auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist. Daher kommen als privatrechtliche Formen praktisch nur die Aktiengesellschaft und die GmbH sowie die Beteiligung an bestimmten Genossenschaften in Betracht. Uber die Gesamtheit der öffentlichen Unternehmen in der Bundesrepublik liegt keine vollständige amtliche Statistik vor. Das Statistische Bundesamt weist in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen die öffentlichen Unternehmen nicht gesondert aus. Die Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) legt jedoch in ihren Jahrbüchern umfassendes Zahlenmaterial vor. Demnach belief sich die Zahl der öffentlichen Unternehmen 66 ) in der Bundesrepublik Ende 1979 auf 3.543. Der öffentliche Anteil am Nennkapital dieser Unternehmen (insgesamt 93,3 Mrd. DM) betrug 88,6 Mrd. DM oder 95 %. Die Schwerpunkte der öffentlichen Wirt66) Ohne reine Regiebetriebe und ohne Unternehmen, an deren Nennkapital oder Stimmrecht die öffentliche Hand zu weniger als so% beteiligt war. Vgl. CEEP 1981, s. 10 ff. - 51 - schaft insgesamt liegen in den Bereichen Versorgung und Verkehr, Wohnungswesen und Kreditinstitute, bei den Unternehmen der Länder und Gemeinden liegen sie in den Bereichen Kreditwesen, Raumordnung und Industrieansiedlung, Wohnungsbau und Siedlungswesen, Versorgung mit Strom, Gas, Wasser und Fernwärme sowie Verkehr. Speziell über die Unternehmen in Bundesbesitz informieren die Berichte über die Beteiligungen des Bundes. 67 ) Ende 1980 waren der Bund und seine Sondervermögen (ERP, LAF, Bundespost und Bundesbahn) an insgesamt 173 Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts unmittelbar beteiligt. Mit mindestens 25 % und einem Nennkapital von wenigstens 100.000 DM waren diese Träger an 102 Unternehmen unmittelbar und an 797 weiteren Unternehmen mittelbar beteiligt. Das Nennkapital der Unternehmen, an denen der Bund und seine Sondervermögen unmittelbar beteiligt sind, betrug am 31.12.1980 insgesamt 11,72 Mrd. DM. Hiervon entfallen auf den Bund 5,56 Mrd. DM (46 %) und auf die Sondervermögen 1,03 Mrd. DM (8,8 %) . Als Schwerpunkte der Beteiligungen nennt der Bericht das industrielle Bundesvermögen, den Bankenbereich, das Verkehrswesen, die Wohnungswirtschaft, den Forschungsbereich sowie den entwicklungspolitischen Bereich. In jüngerer Zeit gewannen die öffentlichen Unternehmen wachsende Bedeutung, da insbesondere die übergeordneten Gebietskörperschaften "die Flucht aus dem Budget" 68 l ergriffen. Um die Kreditmarktverschuldung des Staatshaushalts - vor allem optisch - niedrig zu halten, wurden Aufgaben aus dem Bereich der Verwaltung auf privatoder öffentlich-rechtlich organisierte Institutionen übertragen, denen dann auch die Finanzierung obliegt. So gründeten 67) Die folgenden Angaben sind entnommen aus Beteiligungen des Bundes 1980, s. 1 ff. Sie umfassen nicht die Sondervermögen selbst und die Beteiligungen an internationalen Einrichtungen wie z.B. der Weltbank. 68) So der treffende Titel der Studie von Smekal, C. 1977, über entsprechende Entwicklungen in Österreich. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 1975, S. 1007 f spricht hier von einer "formalen Verlagerung" öffentlicher Aufgaben. - 52 - zur Durchführung der staatlichen Wohnungsbauprogramme verschiedene Bundesländer Anstalten bzw. betrauten bereits bestehende Anstalten mit diesen Programmen. Diese so aus dem Budget ausgegliederten Wohnungsbauförderungsanstalten refinanzieren die von ihnen zu gewährenden öffentlichen Baudarlehen auf eigene Rechnung und im eigenen Namen am Kapitalmarkt. 69 ) Ungewöhnliche Wege beschritten Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Sie gründeten die Niedersächsische Hochschulbaugesellschaft mbH bzw. die Nordrhein-westfälische Hochschulbauund Finanzierungsgesellschaft. Ihnen fällt unter anderem die Aufgabe zu, die Investitionen im Hochschulbau zu finanzieren, daher erscheinen die hierfür erforderlichen Kapitalmarktmittel nicht im Staatshaushalt. 70 > Ein weiteres Beispiel liefert der Bund, der im Frühjahr 1981 ein Sonderprogramm beschloß, nach dem die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) Investitionskredite insbesondere mit den Zielbereichen Energieeinsparung, Ölsubstitution und neue Energietechnologie in Höhe von 6,3 Mrd. DM vergibt. Die erforderlichen Mittel sollte die KfW auf den internationalen Kapitalmärkten aufnehmen. Der Bundeshaushalt ist von diesem Programm nur insofern betroffen, als über ihn die zur Verbilligung der Kredite um bis zu 2,25 Prozentpunkte pro Jahr benötigten Mittel bereitgestellt werden. (Insgesamt nahezu 600 Mio. DM; 1982 sind erstmals Mittel in Höhe von 130 Mio. DM eingeplant.) 71 l Die Verlagerung von öffentlichen Aufgaben auf Parafisci und öffentliche Unternehmen schlägt sich im staatlichen Budget - wie bereits angedeutet - in unterschiedlicher Weise nieder. Die Einnahmen und Ausgaben der reinen Regiebetriebe, die Bestandteil 69) Vgl. Götz, G. 1970, S. 42 ff. Kritisch zur "Flucht aus dem Budget" auch schon Mann, F. K. 1928, S. 222 f. Zu öffentlichen Hilfen und Investitionen im Bereich des Wohnungsbaus in Frankreich und in der Bundesrepublik siehe Kitterer, W. 1976, s. 158 ff. 70) Die Nordrhein-Westfälische Hochschulbauund Finanzierungsgesellschaft wurde zum 31.12.1977 aufgelöst. Vgl. Statistisches Bundesamt 1978, s. 590 ff. 71) Vgl. Finanzbericht 1982, S. 61. - 53 - der allgemeinen Verwaltung sind, erscheinen in voller Höhe im Budget des jeweiligen Trägers. Handelt es sich dagegen um Nettobetriebe, juristisch verselbständigte öffentliche Unternehmen oder um Parafisci, so enthält das Budget allenfalls Zuschüsse bzw. die abgeführten Uberschüsse. Verzerrungen bei der Feststellung von Schwerpunkten können schon aus dem Umstand resultieren, daß Betriebe mit gleichen öffentlichen Aufgaben in den verschiedensten Rechtsformen geführt werden. Beispielsweise können die Gemeinden bestimmte Aufgaben wie die Müllabfuhr in eigener Regie mit Hilfe eines Nettobetriebes oder eines Bruttobetriebes erfüllen oder sie privaten Unternehmen überlassen. 72 ) Wie das Beispiel der Hochschulbau-Gesellschaften besonders deutlich illustriert, beeinträchtigt die "Flucht aus dem Budget" die Vergleichbarkeit der Ausgaben in einem bestimmten Aufgabenbereich schon für eine einzelne Gebietskörperschaft, da bei der Betrachtung über mehrere Jahre hinweg zumindest ein Sprung auftritt. Zudem führt der Vergleich mehrerer Gebietskörperschaften der selben Ebene untereinander, sofern sie nicht alle in gleichem Maße Funktionen verlagert haben, nicht zu sinnvollen Ergebnissen. Da es sich hier lediglich um eine Verlagerung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf Institutionen außerhalb des staatlichen Budgets handelt, scheint es naheliegend, zur Vermeidung der aufgezeigten Verzerrungen einfach die Ausgaben des Staates und die Ausgaben der Parafisci und öffentlichen Unternehmen - bereinigt um Transaktionen zwischen den verschiedenen Aufgabenträgern wie etwa staatliche Zuschüsse - zu addieren. 73 > Möglicherweise wäre 72) Vgl. auch Littmann, K. 1975, S. 13. 73) In ähnlicher Weise gehen Carlberg, M. 1980, s. 6 sowie Kroker, R. 1981, S. 28 ff vor, wenn sie den Umsatz der öffentlichen Unternehmen und die Staatsausgaben addieren, um eine erweiterte Staatsquote zu errechnen. Zu einer ausführlichen Kritik an der Aussagefähigkeit dieser erweiterten Staatsquote siehe Leetz, W. 1981, s. 438 ff. - 54 - damit für internationale Vergleiche der Staatstätigkeit etwas gewonnen, die durch historisch geprägte Zufälle Verzerrungen unterworfen sind. Beispielsweise fallen Aufgaben, die in der Bundesrepublik die Sozialversicherung wahrnimmt, in Schweden tendenziell bei der zentralen Gebietskörperschaft an. 74 ) Im Hinblick auf die Erfassung der monetären Inputs zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ist dieser Weg im Prin~ip 75 ) angebracht für die Sozialversicherung, den Lastenausgleichsfonds und das ERP-Sondervermögen, deren Ausgabeverhalten dem staatswirtschaftlichen Kalkül entspricht und die hoheitliche Funktionen wahrnehmen. 76 ) Bei den Ständefisci und den öffentlichen Unternehmen verbietet sich eine derartige Vorgehensweise jedoch von selbst, da diese Institutionen nicht ausschließlich öffentliche Aufgaben erfüllen. So betreiben die Ständefisci neben den ihnen vom Staat übertragenen Aufgaben auch reine Interessenvertretung und ein Teil der öffentlichen Unternehmen unterscheidet sich von privaten Unternehmen lediglich dadurch, daß als Eigentümer eine Gebietskörperschaft agiert. 77 ) Während sich etwa für viele Leistungen bzw. Tarife von Bundesbahn und Bundespost allokationsund verteilungspolitische Argumente anführen lassen, ist bei der Beteiligung des Bundes am VW-Konzern prima facie ein öffentli74) Vgl. Littmann, K. 1975, S. 16. 75) Diese Korrektur schließt das Auftreten von aus anderen Gründen entstehenden Verzerrungen nicht aus. Beispielsweise vergibt das ERP-Sondervermögen in Zusammenarbeit mit der Kreditanstalt für Wiederaufbau auch zinsgünstige Kredite, so daß hier ähnliche zusammenhänge zwischen Ausgaben und Vermögen bestehen wie beim Staat. 76) In den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zählen diese Institutionen ebenfalls zum Staat. Bei der Sozialversicherung lautet die Begründung für diese Zuordnung folgendermaßen: Sie sei eines der wichtigsten Instrumente der öffentlichen Sozialpolitik und ihre Einrichtungen und Tätigkeiten seien in besonders starkem Maße gesetzlich geregelt und in ihrem Charakter den Gebietskörperschaften sehr ähnlich. Vgl. Bartels, H. 1960, s. 322. 77) Vgl. auch Littmann, K. 1975, S. 14; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 1976, S. 852 f; Emmerich, V. 19 80, S. 4 5 7 f. -61 - vorgebrachten Vorschlag, der Staat solle gezielt und verstärkt Aufgaben und damit Ausgaben auf private Träger verlagern, um mittelfristig finanzielle Handlungsspielräume zu gewinnen. 97 ) Wie schon der Terminus "unsichtbare Staatsquote" andeutet, beeinflußt die zwangsweise Ubertragung von öffentlichen Aufgaben auf private Entscheidungseinheiten zunächst einmal das Niveau der Staatstätigkeit. Strukturelle Verzerrungen treten dann auf, wenn derartige Verlagerungen ungleichmäßig über die verschiedenen staatlichen Aufgabenbereiche verteilt sind. Hierfür gibt es zumindest Anhaltspunkte. So dürften die Ausgaben im staatlichen Budget für das Verkehrswesen oder für innere Sicherheit die Aktivitäten in diesen Bereichen besser widerspiegeln als die Ausgaben im Verteidigungshaushalt. Dies läßt den Schluß zu, daß die Schwerpunkte der Staatstätigkeit anders verteilt sind, als es in den auf funktional gegliederten Staatsausgaben beruhenden Kennziffern zum Ausdruck kommt. Zur Vermeidung bzw. Korrektur derartiger Verzerrungen bietet es sich an, die als Folge der zwangsweisen Übertragung von öffentlichen Aufgaben bei den privaten Entscheidungseinheiten anfallenden Ausgaben oder/und (wie z.B. bei der allgemeinen Wehrpflicht) Mindereinnahmen zu ermitteln und mit den entsprechenden Staatsausgaben zu addieren. Hier entsteht jedoch schon bei der qualitativen Erfassung ein Abgrenzungsproblem. Da der Staat mittels Normsetzung die privaten Aktivitäten in vielfacher und vielfältiger Weise beeinflußt, stellt sich die grundsätzliche Frage, für welche Vorgänge im privaten Sektor er gerade noch und für welche er nicht mehr als Verursacher angesehen werden muß. Eine sinnvolle Abgrenzung dürfte im Einzelfall schwierig sein. Empirische Untersuchungen zu diesem Problemkreis legen insbesondere die Unternehmerverbände vor. Eine jüngst erschienene Studie 97) Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen 1975, s. 1010 f sowie Ewringrnann, D. 1975, S. 101 f. - 62 - aus dem Institut der deutschen Wirtschaft beziffert die Kosten des privaten Sektors aufgrund des Lohnfortzahlungsgesetzes im Jahre 1980 auf 22,5 Mrd. DM und schätzt die sogenannte "Bürokratieüberwälzung" (sozialrechts-, steuer-, statistikund betriebsbedingter Verwaltungsaufwand) auf die privaten Unternehmen auf durchschnittlich 1,4 % des Umsatzes, hieraus ergibt sich für 1980 ein Kostenvolumen von 42,8 Mrd. DM. 98 ) Diese Zahlen enthalten allerdings nur Primäreffekte. Die Entlastung des Staates ist wesentlich geringer, da hie.rbei schon die aus der Verlagerung von Ausgaben auf die privaten Unternehmen resultierenden Steuermindereinnahmen nicht berücksichtigt sind. 4. Die Einnahmenseite des staatlichen Budgets, insbesondere die "Tax Expenditures" Im Budget finden finanzwirksarne Maßnahmen nur insoweit zahlenmäßigen Ausdruck, als es sich bei Einnahmen und Ausgaben um positive Zahlungsströme handelt. Weder Ausgabensenkungen noch Einnahmenminderungen lassen sich aus einem einzelnen Budget erkennen, obwohl sie von Umfang und Wirkung her eine wichtige Rolle spielen können. 99 ) Von besonderer Bedeutung für die Bestimmung von Schwerpunkten der Staatstätigkeit ist die vollständige Vernachlässigung der öffentlichen Einnahmen. Da diese ebenfalls zur Erreichung öffentlicher Planungsziele eingesetzt werden können, vermittelt die Betrachtung nur der Ausgaben kein zutreffendes Bild. 100 ) So ist es möglich, daß die Einkommensposition einer bestimmten Bevölkerungsgruppe durch Transferzahlungen schwerpunktartig gefördert wird, die steuerliche Belastung eben dieser Gruppe diese Maßnahmen jedoch wieder (teilweise) k . 101) ompensiert. 98) Vgl. Kroker, R. 1981, S. 32 ff. Die erste Zahl schließt auch die von privaten Organisationen ohne Erwerbscharakter und von privaten Haushalten geleisteten Entgeltfortzahlungen ein. 99) Vgl. Kitterer, w. 1976, S. 165 f. Man denke nur an stabilisierungspolitisch motivierte Variationen der Ausgaben und Einnahmen. 100) Vgl. Wille, E. 1980a, s. 607. 101)Vgl. Blechmann, B. M. et al. 1975, S. 9 ff. - 63 - Neben den Einnahmen selbst spielen staatliche Einnahmenverzichte eine wesentliche Rolle bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Den größten Teil machen Steuervergünstigungen aus, die die öffentliche Hand Unternehmen und privaten Haushalten gewährt. Ihre Einsatzzwecke liegen in der Bundesrepublik auf den gleichen Gebieten wie diejenigen der Finanzhilfen, es handelt sich überwiegend um Ziele der Sozialpolitik und der Unternehmensförde102) rung. Steuertechnisch erfolgt die Entlastung in Gestalt von Ausnahmen von der Steuerpflicht, Sondertarifen, Abzügen von der Bemessungsgrundlage oder von der Steuerschuld, die nicht aus dem Wesen der jeweiligen Steuer heraus erklärt werden können. Die Steuervergünstigungen, für die die angelsächsische Literatur die prägnante Bezeichnung "Tax Expenditures" prägte, besitzen fast ausschließlich den Charakter von Finanzhilfen. Von offenen Subventionen unterscheiden sie sich dadurch, daß sie nicht im Budget ausgewiesen werden. 103 ) In den meisten Fällen könnten sie durch offene Ausgabenprogramme ersetzt werden. Der Tendenz nach erfolgte eine solche Umstellung im Jahre 1975 im Bereich des Familienlastenausgleichs, als die Kinderfreibeträge des Einkommensteuergesetzes durch die Zahlung von Kindergeld ersetzt wurden. 104) Wesentlich schwieriger als bei Finanzhilfen gestaltet sich die Ermittlung der absoluten Höhe der "Tax Expenditures". Das erste Problem besteht darin, zu definieren, was als steuerliche Normalregelung anzusehen ist. "Diese Norm wird man jeweils in der Grundidee der einzelnen Steuer und ihrer allgemeinen, für die überwiegende Zahl der Steuerschuldner gültigen Ausgestaltung finden müssen .•..• 11105 ) Im nächsten Schritt sind die als Sub102) Vgl. Zimmermann, H. 1977, s. 182; Achter Subventionsbericht, 1981, s. 5. 103) Vgl. Neumark, F. 1974/75, S. 139 ff. 104) Mit dieser Umstellung waren allerdings geänderte Verteilungswirkungen verbunden. 105) Andel, N. 1970, S. 6. Vgl. auch Surrey, s.s. 1981, S. 36 ff. - 64 - ventionen zu betrachtenden partiellen Abweichungen von dieser Norm zu ermitteln. Hierbei dürfen Maßnahmen im Interesse einer Verwirklichung der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit oder verwaltungstechnische Differenzierungen nicht berücksichtigt werden. Merkmal des Subventionsbegriffs ist das privilegierende bzw. diskriminierende Element. Er umfaßt partielle Vergünstigungen für einige Unternehmen oder einen Wirtschaftszweig, nicht aber allgemeine - beispielsweise konjunkturpolitisch motivierte .. . f.. 11 hm .d . h 1 106 ) - Begunstigungen ur a e Unterne en o er privaten Hausa te. Bei der Quantifizierung der so eingegrenzten Abweichungen von der allgemeinen Norm schließlich bedient sich die Analyse in der Regel zweier restriktiver Annahmen. Es wird unterstellt, alle ökonomischen Aggregatgrößen blieben bei der Aufhebung der Vergünstigungen unverändert; zudem bleiben eventuell daraus resultierende Verhaltensänderungen der Steuerzahler außer Bet~acht. 107 ) Der Achte Subventionsbericht der Bundesregierung definiert Steuervergünstigungen im Einklang mit den oben genannten Merkmalen als "steuerliche Regelungen, die für die öffentliche Hand zu Mindereinnahmen führ~n 11 , 108 l wobei Begünstigungen, die die (weit) überwiegende Mehrzahl der Steuerpflichtigen betreffen, (seit dem sechsten Subventionsbericht) nicht (mehr) berücksichtigt werden. 109 ) Diese Differenz zwischen "normaler" und tatsächlicher Steuerbelastung betrug im Jahre 1980 rund 29 Mrd. DM, wovon 13,9 Mrd. auf den Bund entfielen. Im gleichen Jahr gewährte der Bund Finanzhilfen in Höhe von rund 13,5 Mrd. DM. 110 ) 106) Vgl. Andel, N. 1970, S. 6; ähnlich Neumark, F. 1974/75, S. 140; Kitterer, W. 1976, S. 167; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen .1980, s. 38 f; Surrey, s. s. 1981, s. 37. 107) Vgl. Surrey, s. S. 1981, S. 39. 108) Achter Subventionsbericht, 1981, s. 5. 109) Vgl. ebenda, s. 9. Die engere Fassung des Begriffs Steuervergünstigungen wurde mit einer Anpassung an den Begriff der Finanzhilfen begründet. Vgl. Albrecht, D. 1978, s. 15 f. 110) Vgl. Achter Subventionsbericht, 1981, s. 20 und s. 171 ff. -65 - Für die Bestimmung von Schwerpunkten der Staatstätigkeit sind die Kritikpunkte besonders relevant, die sich gegen die mangelnde (politische) Transparenz dieser Form der versteckten Subvention richten. Aus der Sicht der Begünstigten und ihrer Fürsprecher besteht der wesentliche Vorzug der Steuervergünstigungen gegenüber offenen Subventionen in der mit der geringeren Merklichkeit sinkenden Gefahr, daß Vergünstigungen dem Rotstift zum Opfer fallen. Die Kontrolle ist hier schwächer, weil Steuervergünstigungen nicht automatisch Gegenstand der jährlichen Haushaltsberatungen sind. Zudem unterschätzen Legislative und Exekutive möglicherweise den Vorteil aus der Begünstigung. Für die Regierung weisen Steuervergünstigungen ebenfalls mehrere Vorzüge auf: Ihre Erhöhungen tangieren weder die Zuwachsrate des Budgetvolumens noch die in der tagespolitischen Diskussion dominierenden globalen Staatsquoten; die administrative Abwicklung kann über eine bereits bestehende Stelle erfolgen, was die Gefahr eines von den Gegnern der Subvention vorgebrachten Vorwurfs der Aufblähung des Verwaltungsapparats verringert; und schließlich gestatten Vergünstigungen bei Gemeinschaftssteuern eine nahezu geräuschlose Beteiligung der Länder und der Gemeinden an der Finanzierung der Subvention. 111 ) Selbst wenn die politischen Entscheidungsträger versuchen, für mehr Transparenz zu sorgen, indem sie die Höhe der Steuervergünstigungen offenlegen, steht dem, wie ein Blick in die Subventionsberichte der Bundesregierung zeigt, in einigen Fällen die unzureichende Datenlage entgegen. 112 ) Ungeachtet dieser Lücken in der Berichter111) Vgl. Andel, N. 1977, S. 498 sowie Andel, N. 1970, S. 149 ff; Surrey, S. S. 1981, S. 41 ff. 112) So zählt etwa der Achte Subventionsbericht insgesamt 129 Steuervergünstigungen (in der engeren Begriffsfassung) gesondert auf. Bei 16 Begünstigungen davon heißt es: "Bezifferung des Steuerausfalls wegen besonderer Schwierigkeiten kaum möglich", bei weiteren 3: "Genauere Berechnung des Steuerausfalls wegen unzureichender Schätzungsunterlagen kaum möglich, nach grober Schätzung jedoch Steuerausfall unter 5 bis 10 Millionen DM" und in 11 Fällen erfolgt "Keine Angabe wegen Wahrung des Steuergeheimnisses". Vgl. Achter Subventionsbericht, 1981, S. 171 ff. - 66 - stattung ließe sich die Transparenz schon dadurch verbessern, daß die Steuervergünstigungen nicht (nur) in einem gesonderten und zudem nur alle zwei Jahre erscheinenden Subventionsbericht, sondern (auch) im Haushaltsplanentwurf offengelegt werden, wie dies der US-amerikanische "Congressional Budget and Impoundment Control Act" von 1974 vorschreibt 113 ) und in Frankreich ansatz- . fl 114) weise er o gt. Weitere Kritikpunkte, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll, stellen auf die Minderung der Effizienz und die unnötige Komplizierung des Steuersystems sowie die mangelnde Erfolgskontrolle bei dieser Subventionsform ab. 115 ) Für die Bestimmung von Schwerpunkten der Staatstätigkeit kommt es auf die absolute Höhe der bestehenden "Tax Expenditures" an. Sie können unter ökonomischen Aspekten in den verschiedenen Aufgabenbereichen neben den eigentlichen öffentlichen Ausgaben als indirekte monetäre Inputs mit einbezogen werden. "Materiell gesehen ist der Verzicht auf Einnahmen durchaus einer Ausgabe gleichzusetzen."116) Die Nichtberücksichtigung der Steuervergünstigungen bei der Schwerpunktbestimmung läßt gravierende Verzerrungen befürchten, da sie ungleLchmäßig über die einzelnen Aufgabenbereiche verteilt sind. Während die öffentliche Hand etwa in den Bereichen Bildungsund Gesundheitswesen (auch) von der steuerlichen Seite her in erheblichem Umfang Förderungen gewährt, fehl 1 h .. . . . . f"" . A h 117) en so c e Begunstigungen - mit einer gering ugigen usna me - im Verteidigungsbereich. 113) Vgl. Andel, N. 1977, S. 506; Pechmann, J. A. (Hrsg.) 1981, s. 271 ff. 114) Vgl. Kitterer, w. 1976, S. 166 f. 115) Vgl. Surrey, s. s. 1981, s. 41 ff. Im Achten Subventionsbericht, 1981, s •. 11 ff finden sich erstmals Uberlegungen zu einer Erfolgskontrolle. 116) Littmann, K. 1975, S. 104; ähnlich Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen 1980, S. 38 f. 117) Für privat erstellte Schutzräume können gemäß Abschnitt 42b der Einkommensteuerrichtlinien erhöhte Abschreibungen in Anspruch genommen werden. - 67 - 5. Zwischenergebnis Wenngleich die Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben hier getrennt dargestellt wurden, treten in der Realität durch kombinierten Einsatz vielfältige Uberschneidungen auf. Sogewähren nicht nur Gebietskörperschaften, sondern auch bestimmte öffentliche Unternehmen wie die Landeskreditanstalten zinsgünstige Darlehen sowie Bürgschaften und Garantien, 118 ) und die Subventionierung einer privaten Entscheidungseinheit auf direktem Wege sowie mittels Steuervergünstigungen schließen sich nicht gegenseitig aus. Auch von daher bietet sich für eine zusammenfassende Würdigung der Wirkungen der beschriebenen Instrumente auf die Kennziffern zur Schwerpunktbestimmung ein Rückgriff auf das Konzept der Ausgabenintensität der öffentlichen Aufgabenerfüllung an. Aus dem Einsatz der verschiedenen Instrumente resultieren - bei jeweils gleichem Grad der Aufgabenerfüllung - je nach Instrument unterschiedlich hohe Ausgabenintensitäten. Bei der Analyse des Einflusses der Ausgabenintensität auf die Kennziffern zur Schwerpunktbestimmung muß unterschieden werden zwischen der Wirkung unterschiedlicher Niveaus der Ausgabenintensität in verschiedenen Aufgabenbereichen und der Wirkung von Veränderungen der Ausgabenintensität. Die absolute Höhe der Ausgaben in einem Aufgabenbereich (K 1) oder deren Veränderung (K 2) können nur dann zur Kennzeichnung von Schwerpunkten dienen, wenn in den verschiedenen Aufgabenbereichen gleiche Niveaus der Ausgabenintensität gegeben sind. Diese Voraussetzung dürfte, wie der Uberblick über die verschiedenen staatlichen Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zeigt, in der Realität kaum erfüllt sein. Der gleiche Einwand gilt für das Kriterium Anteil an den Gesamtausgaben (K 3) sowie, in abgemilderter Form, für die kombinierte Kennziffer K5• Die Höhe dieser 118) Vgl. auch Dickertmann, D. 1980, S. 138 ff. -68 - vier Kennziffern kann ihren Grund sowohl im mehr oder minder großen Schwerpunktcharakter eines Aufgabenbereichs als auch im Niveau der Ausgabenintensität haben. Die genannten Kennziffern ermöglichen allenfalls, in einem intertemporalen Vergleich der Ausgaben in einem einzelnen Aufgabenbereich festzustellen, ob diese Aufgabe im Lauf der Zeit (absolut) an Bedeutung gewonnen oder verloren hat. Voraussetzung hierfür ist allerdings, daß bei der betreffenden Aufgabe im Beobachtungszeitraum das Niveau der Ausgabenintensität unverändert bleibt. Das Kriterium Zuwachsrate der Ausgaben für einen Aufgabenbereich (K 4) scheint zunächst ein geeigneter Indikator für den Schwerpunktcharakter von Aufgaben zu sein, da unterschiedliche Niveaus der Ausgabenintensität in den verschiedenen Aufgabenbereichen sowohl im Zähler als auch in der Bezugsgröße (Plafonds im Ausgangszeitpunkt) enthalten sind. 119 ) Nach diesem Kriterium haben Aufgabenbereiche mit gleich hohen Zuwachsraten den gleichen Schwerpunktcharakter, unabhängig davon, ob sie eine hohe oder niedrige Ausgabenintensität aufweisen. Hier ist jedoch eine wesentliche Einschränkung vorzunehmen. Die Kennziffer 4 erfaßt, wie auch die übrigen Kriterien, lediglich diejenigen staatlichen Aktivitäten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit einer positiven Ausgabenintensität, während sich etwa Inputs in Form von Steuervergünstigungen überhaupt nicht auswirken. Fragt man nach den Einflüssen von Veränderungen der Ausgabenintensität, so versagen sowohl das Kriterium Zuwachsrate als auch die übrigen vier Kennziffern vollständig. Erhöht sich die Ausgabenintensität in einem Aufgabenbereich, beispielsweise indem der Staat eine Aufgabe in eigene Regie übernimmt, die er bisher nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten übertragen hatte, so weist der betreffende Aufgabenbereich eine hohe Zuwachsrate auf, 119) Vgl. Gresser, K. 1974, S. 80. - 69 - d. .. ff . h d 12 0) "d ie übrigen Kennzi ern reagieren entsprec en. Er wur e plötzlich als Schwerpunkt ausgewiesen, obwohl sich - bei konstantem Leistungsangebot - an der Versorgung der Bevölkerung mit der entsprechenden Leistung möglicherweise nichts geändert hat. 121) Unter statischen Bedingungen bewältigt mit Ausnahme des Kriteriums Zuwachsrate keine der Kennziffern das Problem der unterschiedlichen Gewichtung von Inputs zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Budget. Auch dieses Kriterium, das unter den in Abschnitt II angesprochenen Aspekten die meisten Vorzüge aufweist, scheitert jedoch an Inputs, die sich in den Staatsausgaben überhaupt nicht widerspiegeln. Veränderungen in der staatlichen Instrumentenwahl schließlich erweist sich keines der Kriterien als gewachsen. Da sich somit die Kennziffern auf der Basis der budgetären Ausgaben nicht einmal zur Bestimmung von Schwerpunkten der Staatstätigkeit auf der Inputebene eignen, erscheint der Schluß auf die angestrebten Ziele verfehlt. IV. Grenzen und Chancen der Ausgabenbetrachtung 1. Exogene Störgrößen Preisniveauveränderungen tangieren die staatliche "Produktionsfunktion" direkt auf der Inputseite. Die budgetären Ausgaben geben keine Auskunft darüber, ob sie zur Erweiterung sachlicher und personeller Kapazitäten oder lediglich zum Ausgleich von Preisniveauveränderungen auf den Beschaffungsmärken des Staates dienen. Weichen hier die Preisniveauveränderungen von denen auf den übrigen Märkten ab, so liefert die Ausgabenbetrachtung bei 120) Dieser Effekt ist für die Schwerpunktbestimmung nur in dem unwahrscheinlichen Fall bedeutungslos, daß eine gleicherelative Erhöhung der Ausgabenintensität gleichzeitig in allen Aufgabenbereichen erfolgt. 121) Die Pro-Kopf-Versorgung kann sich auch bei konstantem Leistungsangebot etwa durch Veränderungen der Bevölkerungsgröße ändern. Vgl. dazu unten Abschnitt IV.1. - 70 - Deflationierung der Staatsausgaben und der Aggregate des privaten Sektors mit demselben Preisindex ein unzutreffendes Bild von der realen gesamtwirtschaftlichen Allokation. 122 ) Ein derartiger Niveaueffekt muß jedoch noch keine Auswirkungen auf die Schwerpunkte der Staatstätigkeit haben. Verzerrungen innerhalb des öffentlichen Sektors treten erst dann auf, wenn die Preisniveauentwicklung auf den staatlichen Beschaffungsmärkten die verschiedenen öffentlichen Aufgabenbereiche in unterschiedlichem Ausmaß trifft. Hieraus resultieren unterschiedliche Verhältnisse der monetären zu den sachlichen und personellen Inputs bzw. unterschiedliche "Produktionsfunktionen" in den verschiedenen Aufgabenbereichen. 123 ) Hinter einem gleich hohen Ausgabenzuwachs in verschiedenen Aufgabenbereichen kann sich je nach Richtung und Ausmaß der Preisniveauveränderungen ein steigendes, konstantes oder sinkendes Volumen an sachlichen und personellen Inputs verbergen. Sämtliche hier diskutierten Kennziffern zur Schwerpunktbestimmung bringen solche Unterschiede in den "Produktionsfunktionen" nicht zum Ausdruck. Wenn die politischen Entscheidungseinheiten die unterschiedlichen Preisniveauveränderungen antizipieren und lediglich kompensieren, 124 ) setzen sie damit neue Schwerpunkte auf der Ebene der monetären Inputs. Das bedeutet jedoch, daß sich auf der Ebene der sachlichen und personellen Inputs an der 122) Zur Preisbereinigung im öffentlichen Sektor vgl. Littmann, K. 1975, S. 133 ff; Görzig, B. 1975; Felderer, B. 1976; Fricke, D. 1981, s. 207 ff sowie den Beitrag von M. Klein in diesem Band. 123) Darüber hinaus steht, falls die öffentlichen Entscheidungseinheiten die Preisniveauveränderungen nicht oder nicht richtig antizipieren, zu befürchten, daß bereits auf der Ebene der sachlichen und personellen Inputs die Struktur der ursprünglich geplanten von der Struktur der tatsächlich realisierten staatlichen Aktivitäten abweicht. 12_4) Insofern erhöhen Preisniveausteigerungen auch die Ausgabenintensität der öffentlichen Aufgabenerfüllung, falls immer höhere öffentliche Ausgaben nötig sind, um ein bestimmtes Leistungsniveau aufrechtzuerhalten. Ähnlich Zimmermann, H. 1973/74, s. 6. - 77 - Sodann sind Staatsausgaben als der typische Inputindikator im Prinzip unerläßlich für Produktivitätsanalysen. Hier geben allerdings die oben aufgezeigten Verzerrungsrnöglichkeiten Anlaß zu der Forderung, die budgetären Ausgaben nicht ohne Bereinigungen zu verwenden oder besser noch die sachlichen und personellen Inputs auf direktem Wege, d.h. nicht anhand deflationierter Staatsausgaben, zu ermitteln und anzusetzen. Letzteres hätte den Vorzug, daß auch Inputs, denen weder Ausgaben noch Mindereinnahmen des Staates gegenüberstehen (z.B. ehrenamtliche Leistungen, Wehrpflicht), in die Analyse eingehen, andererseits tauchen hier Bewertungsprobleme auf. Derartige Bereinigungen würden auch mehr Transparenz über die Opportunitätskosten auf der Inputseite bei einer öffentlichen Aufgabe schaffen. Staatsausgaben sind hierfür ein zwar praktikables, zumal von Bewertungsproblemen freies, jedoch unvollständiges Maß. Wesentliche Bedeutung besitzt die Ausgabenbetrachtung schließlich für stabilisierungspolitische Analysen. Hierfür ist es unerläßlich zu wissen, ob und wofür der Staat Ausgaben tätigt. 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This essay examines the thesis according to which the hierarchy of expenditures represents the hierarchy of the public functions in the mind of the political decision-makers. Budgetary expenditures are monetary inputs to perform public tasks. The relation between public expenditures and the achieved objectives can be considered as a public "production function". As a minimal requirement the "production functions" in the various fields of the governmental scope have tobe identical or at least similar (insofar as they do not induce any cha.nges in the hierarchy) for deriving the preferences of the political decision-makers from the public expenditures. However, reality hardly meets that premise. First, the public budget includes payments as well as cost, the real inputs indicated by them are therefore not weighed equally. Second, budgetary expenditures represent only part of the total inputs to perform public tasks. A qualitative analysis of some of the instruments at the government's disposal to perform public tasks demonstrates the possibility of structural distortions impairing the significance of the indices noted above. In fact, this concerns various kinds of government activities and their different effects on public expenditures. Moreover, exogenous disturbances exist which aggravate the determination of priorities on the basis of government expenditures. Therefore, public expenditures are not an apt starting point for ascertaining the importance which political decision-makers attach to a public function. - 85 - Deflationierung der staatlichen Leistungen und Preisentwicklungen im öffentlichen Sektor von Marianne Klein I. zum Realwert öffentlicher Leistungen 1. Ansatzpunkte der Deflationierung In den letzten beiden Dekaden lagen die Wachstumsraten des Preisniveaus immer im positiven Bereich. Eine Ausdehnung oder Verringerung der nominalen öffentlichen Ausgaben läßt dann nicht erkennen, ob und inwieweit eine tatsächliche Verbesserung der Versorgung mit Staatsleistungen vorliegt bzw. welche realen Einbußen hingenommen werden müssen. Sofern Preisniveau und der Preisindex des öffentlichen Sektors sich nicht kongruent verändern, entsteht auch eine (möglicherweise erhebliche) Divergenz zwischen der Entwicklung der nominalen und der realen Staatsquote 1 ). Zudem ist kaum anzunehmen, daß die Preisvariationen alle Ausgabenarten in gleichem Maße betreffen, so daß sie sich auch auf die Budgetstruktur auswirken. In nominalen Werten festgelegte Schwerpunkte könnten sich als real unterproportional wachsende Ausgaben erweisen, und es kann zu - von den öffentlichen Entscheidungsträgern nicht gewollten - Veränderungen in der Versorgung mit öffentlichen Gütern kommen. Auch die Frage, ob die Inflation eine Veränderung der Relativpreise zuungunsten des Staates verstärkt 21 , läßt sich nur durch die Kenntnis der Preisentwicklung entscheiden. Unter Finanzierungsund Konsolidierungsaspekten könnte das Verhalten der öffentlichen Entscheidungsträger davon beeinflußt werden, ob und 1) Vgl. Littmann, K. 1975. 2) Vgl. Wille, E. 1982. - 86 - in welcher Höhe die Preise des Staates strukturund inflationsbedingt (überproportional) ansteigen. Zunächst gehen wir auf generelle Aspekte der Deflationierung ein und danach auf die speziellen Probleme, die durch die Besonderheiten des öffentlichen Sektors entstehen. Daran schließt sich die Erörterung der Inputbewertung - im Hinblick auf ihren Aussagegehalt unter Outputaspekten - der staatlichen Produktion an. Ausgehend von den Inputgröße~ analysieren wir im dritten, dem empirischen Teil die Preisentwicklung der Jahre 1960 bis 1981. Zum Schluß wird die Hypothese des Preisstruktureffektes zuungunsten des Staates sowie die Hypothese einer inflationsbedingten Verstärkung dieses Effektes mittels einer Regressionsanalyse überprüft. Der Begriff "Deflationierung" bezeichnet ein Verfahren, bei dem Wertgrößen von Preisveränderungen bereinigt werden. Die Wertgrößen sollen aufgeschlüsselt werden in das Produkt aus Menge (q) und Preis (p) oder einem fiktiv zugeordneten Äquivalent. Mittels eines spezifischen Paasche-Preisindex (Pp) kann dann n jedes nominale Wertaggregat (Wt = L q.tp.t) der Periode t gei=1 1 1 genüber einer Basisperiode (0) in eine deflationierte Größe O 3) (Wt) umgerechnet werden : n wt L qitpit wo i=1 n ( 1 ) L qitpiO t PP n i=1 L qitpit i=1 n L qitpiO i=1 Setzen wir (1) ins Verhältnis zum entsprechenden Wertaggregat 3) Zur Definition und Methoden der Deflationierung vgl. u.a. Friedmann, B. 1961, Bartels, H, 1968, Hill, T. P. 1971, Neubauer, W. 1981. - 93 - die betreffende Arbeit publiziert wurde), ergibt wohl i.d.R. ein recht ungenaues Abbild der tatsächlichen Forschungsleistung. Gerade im "Dienstleistungsbereich", in dem der Staat überwiegend tätig ist, bestimmt die Qulitätskomponente (Q) viel stärker den Leistungsumfang (L) und somit auch den Zielerreichungsgrad als die reine Mengenkomponente (M) (z.B. Qualität der ärztlichen Behandlung im Krankenhaus, Qualität der Ausbildung). Die Veränderungsrate der öffentlichen Leistungen (WL) wird bestimmt durch: (3) wobei W jeweils für die Wachstumsrate steht 30 >. Je bedeutsamer die Qualitätskomponente ist, umso mehr führt die Vernachlässigung bzw. Fehleinschätzung zu falsch dimensionierten Vorstellungen über die öffentlichen Leistungen 31 ) und somit auch zur Unterbzw. Uberschätzung der Effizienz der staatlichen Produktion. Die Volumengrößen werden "not merely biased but progressively meaningless ••• The consequences of such biases for economic analysis and policy making may be very serious 1132 ). II. Inputdeflatoren und ihr Aussagegehalt 1. Allgemeine Implikationen der Inputbewertung Da es bisher nicht möglich war, ein konsistentes Konzept für die gesamten Staatsleistungen (L) bzw. für den Wert des öffentlichen Angebotes zu entwickeln, bietet sich als Ausweg eine Kostenbzw. Inputbewertung an. Damit rücken die öffentlichen 30) Im folgenden kennzeichnet "W" jeweils die Wachstumsraten der im Subskript genannten Größen. 31) Vgl. Blattner, N. 1976, S. 106 f. 32) Hill, T. P. 1972, S. 30. - 94 - Ausgaben (A) als unterste Ebene der Ziel-Mittel-Hierarchie gleichsam in den Rang von "Outputindikatoren". Auch in der amtlichen Statistik werden die staatlichen Leistungen aufgrund einer internationalen Ubereinkunft mit den Herstellungskosten bewertet: (4) L A • Die Relation (4) muß nicht notwendigerweise erfüllt sein. Falls z.B. die Nachfrager der staatlichen Leistungen Teile des öffentlichen Angebotes nicht wünschen, ist L < A. Stufen sie hingegen für Teilbereiche oder insgesamt den Nutzen besonders hoch ein, so kann L > A werden. Um dann zumindest die Veränderungsraten als Indikatoren des Outputs interpretieren zu können, muß unterstellt werden, daß die Input-Output-Relation im Zeitablauf st~bil bleibt, d.h. sich nicht oder nur geringfügig verändert 33 l. Selbst wenn man davon ausgeht, daß in einem Basisjahr (von den Problemen seiner Ermittlung abgesehen) die Beziehung (4) gültig ist, kann nicht auf eine Entsprechung der Wachstumsraten geschlossen werden. Wenn (5) gelten soll, so impliziert man, daß eine Variation der Inputfaktoren gleichgerichtete und gleichhohe Outpu~ye!änderungen nach sich zieht, Dies bedeutet auch, daß vom technischen Fortschritt bzw. einer Produktivitätsänderung im öffentlichen Sektor abstrahiert wird. Die Berücksichtigung der Faktorproduktivitäten als Korrekturfaktor zur Inputbewertung bleibt solange willkürlich, wie kein vom Input unabhängiges Outputmaß existiert 341 • Hier schließt sich der Kreis zur Diskussion unter Punkt I.2. 33) Die Aussagefähigkeit des Indikators bleibt eingeschränkt, solange keine Kenntnisse über die Art der Input-OutputRelationen vorliegen. 34) Vgl. Bombach, G. 1977, S. 120. - 95 - Verändern sich die Preise im Zeitablauf, dann ist in jedem Fall L * A. Die nominalen Ausgabenreihen bzw. deren Veränderungsraten (6) müssen folglich von der Preiskomponente (PS) bereinigt werden, um die Güte der Inputs als Outputindikatoren zu verbessern. Die Eliminierung der Preiskomponente bzw. der Preisveränderung zwischen Basisund Berichtsperiode (t) •führt idealiter zu einer Volumengröße (Ar). Es geht hierbei nicht darum, den realen "Einkaufswert" zu bestimmen, sondern - im Sinne der Indikatorfunktion - sollen jene Preissteigerungen des Inputs herausgerechnet bzw. überhaupt als solche definiert werden, denen keine Mengenoder Qualitätserhöhungen des Outputs gegenüber stehen. Die Aussagefähigkeit des Inputs als Maß für die staatlichen Leistungen hängt somit ab: (1) von der Güte der Preisbereiningung und (2) von der Qualität der Abbildung des Outputs durch die realen Staatsausgaben. Beide Aspekte sind nicht unabhängig voneinander, sondern zum Teil eng miteinander verknüpft. Hier sollen im folgenden allerdings die Probleme der Deflationierung in den Vordergrund gestellt werden 35 l. Es ist zweckmäßig, die Ausgaben (A) in Teilaggregate (Ai) aufzuspalten und diese dann mit einem zugehörigen Preisindex zu deflationieren. Der Preisindex aller öffentlicher Ausgaben ist das gewogene harmonische Mittel der spezifischen Preisindizes (PSi) der Ausgabenkategorien, wobei als Gewichtungsfaktoren die Nominalwerte der jeweiligen Kategorien dienen: 35) Zum zweiten Aspekt siehe den Beitrag von Ring, U. im gleichen Band. - 96 - n n r A. r A. i=1 l. i=1 l. (7) PS i= 1 , ••• n = Anzahl der n 1 n r Ai 0 PS. r A: Ausgabenkategorien l. i=1 l. i=1 n (7a) r A. A n A. 1 i=1 l. r l. A . PS. i=1 l. Die Ausgabenstruktur der Berichtsperiode (Ai/A) bestimmt den Einfluß der jeweiligen Preisindizes. Der Preisindex der Staatsausgaben ist ein Index vom Paasche-Typ 36 l. 2. _Non-Commodity Flows Grundsätzlich lassen sich die Ausgabenströme zunächst in zwei Kategorien, (1) commodity flows und (2) non-commodity flows, eiriteilen. Non-commodity flows stellen reine Geldströme dar, denen keine speziellen Güterströme gegenüberstehen. Im öffentlichen Sektor zählen auf der Ausgabenebene hauptsächlich die Transferleistungen, Subventionen, soziale Leistungen, sonstige laufende Ubertragungen und Vermögensübertragungen dazu 37 l. Ausgenommen sind lediglich solche Transfers, die eine eindeutige Zweckbindung aufweisen 38 l. Non-commodity flows sind nicht als 36) Die spezifischen Preisindizes weisen ebenfalls die PaascheForm auf (vgl. I.1.), wenn die Voraussetzung der Kürzbarkeit gegeben ist, d.h. die Preisindizes basieren auf dem gleichen Güterbündel wie die zu deflationierenden Ausgaben: I:Ai/I:Ai. 1 /PSi = I:qitPit/[I:qitPit. I:qitPio/I:qitpit] = I:qitPit/I:qitPio" 37) Die aufgezählten Transfers verstehen sich entsprechend der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung; vgl. Statistisches Bundesamt 1982b. 38) Sofern die "Tax Expenditures" an bestimmte Güterströme anknüpfen, rechnen sie zu den commodity flows. Basieren sie wiederum auf einem Geldstrom, dann wären sie unter die noncommodity flows zu subsumieren. - 97 - monetäre Äquivalente von Güterströmen aufzufassen und lassen folglich keine Aufspaltung in die Komponenten Menge, Qualität und Preis zu. Eine direkte Deflationierung scheidet somit aus, denn "bei Aggregaten ohne Mengenstruktur ist die Frage nach der physischen Komponente gegenstandslos, überhaupt nicht sinnvoll stellbar 11391 • Will man nicht ganz auf eine Berechnung des realen Wertes verzichten, kann entweder (1) ein fiktives Mengengerüst unterstellt oder (2) lediglich eine Preisniveaubereinigung vorgenommen werden. Man unterstellt somit eine Quasi-Preisbzw. Mengentwicklung und deflationiert im Falle (1) mit einem nach ökonomischen Kriterien und in Abhängigkeit von der Fragestellung bestimmten repräsentativen Preisindex. Jeder non-commodity flow (NCi; i=1, ••• n) wird dann mit einem spezifischen repräsentativen Preisindex bereinigt. Das Ergebnis entspricht somit nicht dem mit den Preisen der Basisperiode bewerteten Güterbündel, sondern man erhält eine Schätzung für den realen Wert jedes Geldstromes (NC1>: (8) NC7 l. n r j=1 n r j=1 NC. l. qjtpjt qjtPjo * I:qitpio j=1, ••• ,n = Güter des repräsentativen Preisindex Den Preisindex für die Gesamtheit aller öffentlichen non-commodity flows erhält man analog zu (7) 4 0). 39) Neubauer, W. 1974, s. 241. Vgl. auch Bombach, G. 1977, s. 114 und Guckes, S. 1979, S. 208. 40) (9) kann somit als Paasche-Preisindex interpretiert werden. Vgl. auch Weichselberger, K. und Wulsten, A.-R. 1978, s. 21 ff. -98 - n L NC. i=1 i (9) PSNC n L NC: i=1 i Eine Möglichkeit der Preisindexauswahl bietet sich, indem man die NCi mit denjenigen Indizes deflationiert, die sich aus der Verwendung der Geldströme ergeben 41 ). Dieser Ansatz erscheint gerade im Rahmen der Outputindikatorfunktion plausibel, da er auf die Verwendung der Zahlungsströme bei den Empfängern (Nutznießern) abstellt. Die Güte der Schätzung hängt von der Möglichkeit ab, eindeutige Zuordnungskriterien für Geldstrom und Verwendungskategorie zu finden. So führt bspw. eine Deflationierung von Wohngeld mit einem Mietpreisindex, Kindergeld mit dem Preisindex für die einfache Lebenshaltung eines Kindes, Sozialhilfe mit dem Preisindex für die Lebenshaltung von Haushalten mit niedrigem Einkommen zu recht befriedigenden bzw. vertretbaren Ergebnissen. Bei den Subventionen entstehen bereits erhebliche Probleme der Zurechenbarkeit von bestimmten Verwendungszwecken421. Bei den Zinsausgaben der öffentlichen Hand versagt der Stone'sche Ansatz nicht allein aufgrund der fehlenden Möglichkeit, den Verwendungszweck anzugeben. Bei den bisher genannten Transfers sind die Ausgabenströme als Produktionskosten von Staatsleistungen anzusehen, deren Nutznießer (in etwa) den Empfängern der Geldströme entsprechen. Dies kann bei den Zinszahlungen i.d.R. nicht vorausgesetzt werden und somit wäre eine unterstellte Preisentwicklung (nach dem Ansatz von Stone) kaum mit der Outputindikatorfunktion kompatibel. Da die Zinsausgaben den Handlungsspielraum der öffentlichen Entscheidungsträger einengen, könnte man sie bspw. nach dem Prinzip der alternativen Verwendung deflationieren, d.h. mit dem Preisindex der restli41) Diese, meistens verwendete, Form der Deflationierung von reinen Geldstömen basiert auf Stone, R. 1956. 42) Vgl. Littmann, K. 1975, s. 136. - 99 - chen Staatsausgaben. Weitere Probleme wirft auch die Deflationierung von NC-Strömen auf, die bei den Empfängern erst in Zukunft eventuell zu Güterkäufen verwendet werden, wie bspw. die Sparförderung. Denn "es ist auch theoretisch problematisch, zu entscheiden, mit den Preisen welcher Güter solche Vermögenswerte deflationiert werden sollen, deren Verwendung noch nicht feststeht oder die sogar gerade zu dem Zweck gehalten werden, damit erst später über ihre Verwendung entschieden zu werden braucht 1143 l. In den Fällen, in denen keine sachlich logischen Gründe für die Verwendung einer fiktiven Mengenstruktur sprechen, sollte nur - faute de mieux - der allgemeine Geldwertverlust - gemessen am Preisindex der Güter der letzten privaten Verwendung (ohne Außenbeitrag) (PEV) - eliminiert werden 44 ), d.h. im Hinblick auf die Preisstruktur wird Neutralität unterstellt. Es liegt auf der Hand, daß die Ergebnisse der Berechnung der realen non-commodity flows subjektive Merkmale aufweisen und in hohem Maße von dem zugrundegelegten Deflationierungsansatz abhängen45). 3. Commodity Flows Die commodity flows umfassen die Bruttoinvestitionen und den Staatsverbrauch. Die öffentlichen Investititonen stellen Käufe des Staates vom Unternehmenssektor dar, wobei sich die "Produktion" des Staates meist in begleitender Verwaltungstätigkeit erschöpft 46 l. Folglich reduzieren sich die Probleme der Preis43) Meyer, u. 1981, s. 150. So auch Neubauer, W. 1974, s. 242. 44) Dafür spricht sich auch Neubauer aus: "In den meisten Fällen sind aber Aggregate ohne Mengengerüst nicht ohne gewaltsame Willkürakte mit fiktiven Mengenschemata zu verbinden". 1974, s. 242 oder "Heute besteht die Tendenz, bei der (vermeintlich) volumenorientierten Deflationierung Schritt für Schritt heroischer und phantasievoller zu werden und für immer mehr Ströme halbwegs vorweisbare Mengenindikatoren zu suchen." 1978, s. 139 f. 45) Vgl. Görzig, B. 1975, S. 25 ff. 46) Vgl. Wille, E. 1983. - 100 - bereinigung auf diejenigen, mit denen sich auch die Indexberechnung im privaten Sektor 47 ) konfrontiert sieht. "Bei Ergebnissen von Indexberechnungen ist unbedingte Zahlengläubigkeit völlig fehl am Platz 1148 ). Schubert schlägt deshalb die Berücksichtigung "einer Unsicherheitsmarge von etwa:!: 0,5 Prozentpunkten in bezug auf jährliche Indexänderungsraten 1149 l vor. Ein besonderes Charakteristikum dieser Kategorie liegt darin, daß einige im privaten Bereich gekaufte Investitionen auf oder in der Nähe der Angebotsebene (z.B. Kunstwerke, gepflasterte Plätze, Straßen) angesiedelt sind. Je näher die deflationierte Ausgabengröße einer Outputgröße kommt, umso eher entspricht die ermittelte Volumengröße der tatsächlichen Entwicklung der physischen Komponente des öffentlichen Angebotes. Während die im Staatsverbrauch enthaltenen Sachausgaben (Käufe von Gütern für die laufende Produktion) keine spezifischen Probleme aufwerfen 50 >, bereitet die Deflationierung der Personalausgaben außerordentliche Schwierigkeiten. "Inputs, insbes. Arbeitskraft ••• , (können) isoliert real nicht bewertet werden ••. , sondern erst mit ihrem - mehr oder weniger effizienten - Einsatz in bestimmten Produktionsprozessen 1151 l. So behilft man sich im privaten Sektor bei der Berechnung des realen Nettoproduktionswertes mit der Methode der doppelten Deflationierung52l, d.h. man deflationiert den Bruttoproduktions47) Dieser Aspekt soll hier nicht weiter vertieft werden. Vgl. dazu u.a. Horstmann, K. und Mitarbeiter 1963, Bartels, H. 1968, Fürst, G. 1976a, Guckes, S. 1979, Lange, K. 1979, Schubert, M. 1981. 48) Gantner, M. 1981, s. 122 (im Original teilweise gesperrt). 49) Schubert, M. 1981, s. 105. 50) Eine Ausnahme bilden die Ausgaben (Investitionen) für militärische Zwecke, die konventionsbedingt unter den Staatsverbrauch subsumiert werden. Hier handelt es sich häufig um Güter, die nicht in großen Serien, sondern in Einzelanfertigung hergestellt werden, was die Aufspaltung in die Komponenten Menge, Qualität und Preis erschwert. 51) Bombach, G. 1977, s. 116. 52) Zur Diskussion über die doppelte Deflationierung vgl. Neubauer, W. 1974 und 1981, Bombach, G. 1977, Haslinger, F. 1982. -101 - wert (Outputseite) und die Vorleistungen getrennt und bildet dann den Saldo. Schon die statistische Erfassung der Qualitätskomponente (z.B. Art der Ausbildung) des im Produktionsprozeß eingesetzten Faktors Arbeit bereitet Schwierigkeiten. Die Frage, inwieweit Besoldungsbzw. Lohnund Gehaltserhöhungen der öffentlichen Bediensteten als Preiserhöhung oder als Entgelt für höhere Produktivitäten aufzufassen sind, läßt sich ohne Kenntnis des öffentlichen Outputs nur willkürlich beantworten 531 • Schlägt man die Entlohnungserhöhungen allein der Preiskomponente zu, impliziert man ein Null-Wachstum der Produktivität im öffentlichen Sektor. Nimmt man hingegen an, daß keine Preiswirkungen vorliegen, hat sich durch den technischen Fortschritt die physische Komponente des Outputs in gleichem Maße erhöht. Der Wert des deflationierten Inputs bildet hier letztlich das Ergebnis einer gedanklichen Konstruktion und eine Entsprechung mit der tatsächlichen Entwicklung der physischen Komponente der Staatsleistung kann nicht erwartet werden. Die auf diese Weise ermittelten preisbereinigten Größen enthalten fraglos willkürliche Elemente und können nur als Schätzung der realen Entwicklung des Produktionsaufwandes verstanden werden. Dabei ist es nicht einmal möglich, einen Streuungsbereich bzw. eine Fehlermarge anzugeben. "Entsprechend den Grenzen der Aussagekraft eines Index für den ... Input würde man diese Ergebnisse überbewerten, wenn man sie als Maß für die Leistungfähigkeit ..• interpretieren wollte 11541 • 53) Weichselberger, K. und Wulsten, A.-R. plädieren deshalb dafür, auf der Aufwandseite zu verbleiben und auf einen "Produktivitäts"-Korrekturfaktor zu verzichten. Weichselberger, K. und Wulsten, A.-R. 1978, s. 11 f. 54) Weichselberger, K. und Wulsten, A.-R. 1978, S. 13. - 102 - III. Empirische Analyse der Preisentwicklung von 1960 - 1981 1. Die Zusammensetzung des Preisindexes der Staatsausgaben Der folgenden Analyse der Preisentwicklung liegen die Ausgaben (A) der Gebietskörperschaften in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) für den Zeitraum 1960 bis 1981 zugrunde. Als Deflatoren wurden Preisindizes der Sozialproduktstatistik (VGR)SS) herangezogen, welche die Indexform Paasche-Laspeyres bzw. "verpaaschter" Laspeyres aufweisen. Diese Indexform entsteht durch die Deflationierung der nominalen Größen (Y.) der Berichtsperiode (in möglichst tiefer Gliederung) J mit entsprechenden Laspeyres-Indizes und anschließender Aggregation, wobei mit den Nominalwerten der Berichtsperiode gewichtet wird: n n I: Y. I: Y. j =1 J j=1 J ( 1 0) py n n Y. I: y1; I: j=1 J j=1 PLaspeyres Der Preisindex der Ausgaben (PS) der Gebietskörperschaften weist dann ebenfalls diese Indexform auf: n I: A. i=1 l. ( 11 ) PS n A. I: l. PY. i=1 l. Diese Mischform genügt im statistisch-theoretischen Sinn weder den Anforderungen an einen Laspeyresnoch denen an einen PaaschePreisindex. Je weniger sich die Struktur zwischen Basisund Be55) Zur Vorgehensweise bei der Berechnung des Sozialproduktes in konstanten Preisen vgl. u.a. Angermann, O. und Stahmer, c. 1976. 1975 145,9 8,3 42,5 11 o ,o 8,5 32,o 39,6 o,5 11 , 5 1976 153 ,o 4,8 42, 1 11 6 , 1 5,5 32,o 38,7 - 2,3 1o,7 1977 162,6 6,3 42,2 1 2 4, 1 6,9 32,2 39,o o,8 1 o, 1 1978 174,8 7,5 42,2 1 32, 4 6,7 31 , 9 42,9 1o,o 1o,4 1979 189,7 8,6 42,2 142,o 7,2 31 , 6 48,8 13,8 1o,8 1980 2o6,3 8,8 42,2 153,4 8, 1 31 , 4 55,1 12,9 11 , 3 19 81 221 ,o 7, 1 42,7 163,2 6,4 31 , 5 52,3 - 5, 1 1 o, 1 Zu den Quellen und Anmerkungen siehe Tabelle 2. 1) Geleistete Einkommen aus unselbständiger Arbeit. 2) Ausgabenstruktur bzw. Gewichtungsfaktoren des Preisindexes in vH. 157,9 22,6 171 , 5 8,6 183,3 6,9 196,7 7,3 211 , 4 7,4 227,3 7,5 244,2 7,5 46,o 47,2 47,6 47,5 47,o 46,5 47,2 0 "' - 110 - lag zwischen dem Preisindex des Staatsverbrauches (257,1 vH.) und dem der öffentlichen Investitionen (160,1 vH.). Lediglich in den Rezessionsjahren 1967 und 1981 sowie 1976 (mit einem einjährigen Lag zum Rezessionsjahr 1975) wuchs der Preisindex des Staates in geringerem Umfang als das Preisniveau (vgl. Tabelle 2). Die Entwicklung der Preise der Transfers verlief in etwa parallel zu der Inflationsrate, was unter Berücksichtigung der verwendeten Deflatoren wohl kaum überrascht. Aufgrund der PaascheLaspeyres Indexform spiegeln die Differenzen der beiden IndexSchaub. 1: Inflationsrate und die Preisentwicklung von Staatsver- ... 15T 1~ 1 9G1 brauch und Investitionen1l 1 1 ~ 1 . "' 1) Veränderung des Indexstandes gegenüber dem Vorjahr in vH. r=----s::s::s::: öffentliche Investitionen, c--~:! Inflationsrate. ---~·, Staatsverbrauch, -111 - reihen auch die unterschiedliche Struktur wider. Dies dürften hauptsächlich die (bei den Tranfers) stärker gewichteten Investitionen, die vergleichsweise größeren Schwankungen unterlagen, verursachen. Uber den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg verteuerte sich der Staatsverbrauch (vgl. auch Schaubild 1) - mit einer jährlichen durchschnittlichen Wachstumsrate von 6,3 vH. - am meisten von allen Ausgabenkategorien 59 ). Während in den 60er Jahren und ab 1975 die Preise für den Staatsverbrauch durchschnittlich mit kanpp 5 vH. anstiegen, war der Zuwachs in den Jahren 1969 - 1974 doppelt so hoch un.d erreichte 1971 den Spitzenwert von 13,2 vH. Die Investitionen verteuerten sich in weit geringerem Umfang (durchschnittlich um 4,7 vH.). Die äußerst geringe Teuerungsrate von 1,9 vH. für 1961 - 1968 entsteht durch den absoluten Preisrückgang in den Jahren 1965 (-1,3 vH.) und 1967 (-2,7 vH.). Dieses Absinken des Preisindexes war weitgehend nachfragebedingt. Erhöhten die öffentlichen Entscheidungsträger die Investitionsausgaben noch Anfang der 60er Jahre um ca. 20 vH. pro Jahr, so verringerten sie das Investitionsvolumen 1965 um 0,5 vH. und 1967 sogar um 11 vH. Die Wachstumsrate der Investitionspreise von durchschnittlich 8,0 vH. in den Jahren 1969 - 1974 wird durch den Spitzenwert von 16,1 vH. im Jahre 1970 geprägt. Die allokativ bedingte starke Ausdehnung der öffentlichen Investitionstätigkeit (32 vH. im Jahre 1970) traf auf voll ausgelastete Kapazitäten und bewirkte so diesen extremen Preisanstieg. Das "Programm für Zukunftsinvestitionen zur mittelfristigen Stärkung der öffentlichen Investitionstätigkeit" kam hauptsächlich 1979/80 (Steigerung der Investitionsausgaben 1979 13,8 vH. und 1980 12,9 vH.) zum Tragen und fiel zusarnrnenmit einer relativen konjunkturellen Hochphase 60 >, was preissteigern59) Diese Entwicklung verlief in den meisten Industrienationen ähnlich. Vgl. Beck, M. 1979. . 60) Der Auslastungsgrad des Produktionspotentials nach der "neuen Rechnung" des Sachverständigenrates lag 1979 bei 97,6 vH. und 1980 bei 97,2 vH.; vgl. auch Schaubild 2. Schaub. 2: Zur Pre~sentwicklung der P+ivaten Investitionen (PI) im Vergleich zu den öffentlichen Investitionen (PSI) ~ 2'· 2l: ,18 1W ,1() 1 Gi rP.~ 1 '\----- \ -2. ,1 . c;3 ~ ~ ,, 1 \ / f\ \ ,/ \\ 1 \ /.' \ 1(/ ,-.1,../PJ. \JF$I \. '. l,< -/o .!. -' ', _ I • \ ·-4 ,g go Wsr l'V \.JP->I - 'wpr_ f1co AIISL. .sl ~·~ I \ / '- t9' ~ 3f 1 1 V 1 4'1:i, .2 -1 .:f 1 1 1 1 1 1 1 .! (;~ i:;3 1 1 1 1 6"8 Q3 ";t) 1A -2 - - w 81 = Wachstumsrate der nominalen öffentlichen Investitionen (Veränderungsrate gegenüber dem Vorjahr) in vH. AUSL = Auslastungsgrad des Produktionspotentials in der sog. "neuen Rechnung". Quellen: Sachverständigenrat 1982/1983, Statistisches Bundesamt 1982a, dasselbe 1982b und Tabelle 2. w - 114 - de Tendenzen zur Folge hatte. Die meist prozyklische Ausgabengestaltung der öffentlichen Entscheidungsträger bei den Investitionen bewirkt eine weitgehend prozyklische Variation der Abweichungen der Wachstumsraten der Preisindizes im öffentlichen und privaten Sektor (vgl. Schaubild 2). Im übrigen reagieren die Preise der öffentlichen Investitionen flexibler auf NachfrageSchwankungen als die Investitionsgüterpreise des privaten Sektors61). Im Zeitraum von 1975 - 1981 lag der durchschnittliche Anstieg der Investitionsgüterpreise über dem des Staatsverbrauches (PSC), Schaub. 3: Struktur und Preisentwicklung des Staatsverbrauchs -- --- ~ ~ 1~ " .~ \ 1 \ ' ~- PA 3 ----~ SC M ; g 5 ~ \,JPSC ~ 3 \ ~ \ \ I ~ I '~ ~ PA/SC= Anteil der Personalausgaben (geleistete Einkommen aus unselbständiger Arbeit) am Staatsverbrauch in vH. Quellen: Tabellen 2 und 3. 61) Bei den privaten Bauinvestitionen war dies auf die relative Starrheit der Preise im Wohnungsbau zurückzuführen. Vgl. hierzu Vesper, D. 1981, s. 144. - 115 - der wesentlich beeinflußt wird durch die Entwicklung der Personalausgaben. Der Anteil der Personalausgaben am Staatsverbrauch stieg kontinuierlich von 1963 (56,3 vH.) bis 1977 (76,6 vH.) an (vgl. Schaubild 3). Ab 1978 war ein leichter Rückgang der Personalausgabenquote auf 73,9 vH. in 1981 zu verzeichnen. Somit spielt die Lohnpolitik im öffentlichen Sektor eine entscheidende Rolle 62 ) für die Wachstumsrate des Staatsverbrauchs. Die leeren Kassen der öffentlichen Hand zwangen ab 1975 zu einer gemäßigten Personalund Lohnpolitik, was einen dämpfenden Effekt auf die Preisentwicklung ausübte. 3. Der Preisstruktureffekt und die Inflationsrate Die Abweichung des spezifischen Preisindexes vorn allgemeinen Preisniveau mißt die relative Preisentwicklung für den öffentlichen Sektor. Der Preisstruktureffekt (PE) sei somit definiert als Abweichung der Veränderungsraten: ( 12) PE Für PE> O verläuft die Preisentwicklung zum Nachteil für die Gebietskörperschaften. Dies greift die Hypothese des Preisstruktureffektes zuungunsten des Staates auf. Der negative Preiseffekt wird dadurch begründet, daß bei im wesentlichen gleichem Lohnanstieg, die Produktivitätsentwicklung im privaten und öffentlichen Sektor unterschiedlich verläuft. Da der Staat vorwiegend Dienstleistungen erstellt, deren "Produktion" im Vergleich zum warenproduzierenden Bereich weniger vorn technischen Fortschritt profitiert, aber seine Bediensteten an den allgemeinen Lohnsteigerungen partizipieren, entstünden höhere Preis62) Der Personalbestand der Gebietskörperschaften (Vollbeschäftigte ohne Soldaten und Teilzeitbeschäftigte (T1) zur Hälfte) wuchs im Zeitraum 1963 - 1968 um durchschnittlich 2,2 vH., von 1969 bis 1974 um 3,3 vH. und von 1975 bis 1980 um 1,7 vH. Quelle: Statistisches Bundesamt 1982c, s. 151 f. - 116 - steigerungsraten (sog. Baumol'sche Kostenkrankheit) 631 . Diese von der Inflation unabhängige Argumentationskette - sie hat auch bei inflationsfreiem Wachstum Gültigkeit - ist wohl relativ unstrittig. Die Inflationsreagibilität des Preisstruktureffektes hingegen ist kontrovers 64 l. Die Wachstumsraten des Preisindexes der gesamten Ausgaben der Gebietskörperschaften lassen sich aufspalten in: ( 1 3) Dabei bezeichnet WPS(R) die vom Preisniveau unabhängige und WPS(I) die (kausal) inflationsbedingte Komponente des Preisanstieges. ( WPS(I) ) (14) PE= WPS(R) + W -1 WPEV• PEV Soll ein inflationsbedingter Preisstruktureffekt vorliegen, muß der Klammerausdruck größer als Null werden. Im Untersuchungszeitraum 1960 - 1981 scheint ein Preisstruktureffekt zuungunsten des Staates vorzuliegen 65 l. PE beträgt im Durchschnitt der Periode I (1961 - 1968) einen Prozentpunkt. Dieser Zeitraum ist gekennzeichnet durch ein reales Wirtschaftswachstum von durchschnittlich 4,1 vH. und einen Preisniveauanstieg von 2,9 vH. jährlich (vgl. Schaubild 4). Bei fast gleichem Wirtschaftswachstum, aber fast doppelter Inflationsrate (5,6 vH.) erhöhte sich in der Zeit von 1969 bis 1974 auch der Preisstruktureffekt drastisch (2,2 Prozentpunkte). In der Periode III (1975 - 1981) bleibt der Preisstruktureffekt in den (zumindest) 63) Vgl. Windisch, R. 1980, S. 66 f. 64) Vgl. Wille, E. 1982. 65) Auf die Meßproblematik, die besonders in diesem Zusammenhang zum Tragen kommt, wurde bereits hingewiesen. Schaub. 4: Die Relativpreisentwicklung bei den Gebietskörperschaften G s 4 3 a ~ G1 G:! '3 (.4 GS • • • - -=,--.--1_-l_-_-ß_=---=-\=--~ 1 ll, • 1 • - ~ r I lt ,g r9 80 10 1-i Periode I II III Preisstruktureffekt (WPS - WPEV) -----durchschnittliche Höhe des Preisstruktureffektes (arithmetisches Mittel) Wachstumsrate des realen Bruttosozialproduktes in vH. durchschnittliche Wachstumsrate des realen Bruttosozialproduktes (arithmetisches Mittel) -.J - 118 - zu veranschlagenden Meßtoleranzen (die höchste Abweichung liegt bei ±0,6 Prozentpunkten). Bei halbiertem Wirtschaftswachstum und trotz relativ hoher Inflationsrate entwickelten sich die Preise im öffentlichen Sektor fast parallel zum Preisniveauanstieg. Wesentlichen Einfluß darauf hatten die relativ bescheidenen Tarifabschlüsse und Besoldungserhöhungen, die den Anstieg der Preise des Staatsverbrauches dämpften. Die extremen Abweichungen dieses Preisindexes in der II. Beobachtungsperiode von 4,3 Prozentpunkten reduzierten sich auf einen Wert von 0,1. Prima vista scheint sich somit ein inflationsbedingtes Ansteigen der Preisabweichungen über den gesamten Zeitraum hinweg nicht zu bestätigen. Es ist zu vermuten, daß der größere Preisstruktureffekt in Periode II ebenfalls keine - über den Niveaueffekt hinausgehende - Inflationsabhängigkeit bedeutet, sondern aus politisch bedingten Sondereinflüssen resultierte. Die Inflationsneutralität des Preisstruktureffektes wird auch durch eine Regressionsanalyse des gleichen Zeitraumes 66 ) bestätigt. Eine Erhöhung des Preisniveaus hat eine in etwa proportionale Veränderung des Preisindexes der Aufwendungen der Gebietskörperschaften zur Folge. Für die inflationsunabhängige Komponente wp 5(R) wurde die Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität 67 l der Vorperiode (WPROD(-1 )) und D1 gewählt. D1 ist eine (0/1)- Variable und charakterisiert die Sondereinflüsse des Zeitraumes 1969 - 1974 68 ). Die Veränderungen der Arbeitsproduktivität dienen als erklärende Größe für die Hypothese der Baumol'schen Kostenkrankheit. Die Schätzgleichung liefert signifikante Resultate für die Parameter der erklärenden Größen. Der Determinationskoeffizient liegt bei 0,9, die Standardabweichung der Regression bei 0,7 und der Durbin-Watson-Wert zeigt keinen autoregressiven 66) Die etwas geringe Datenbasis zwingt zur Vorsicht bei der Interpretation der Ergebnisse. 67) Ähnlich Felderer, B. 1976/77. 68) Alternativrechnungen ohne (0/1)-Variable führten zu deutlich schlechteren Ergebnissen, wobei eine Autokorrelation in den Restwerten nicht ausgeschlossen werden konnte. - 125 - (50) Vesper, D. (1981), Staatliche Einflußnahme auf die Baunachfrage, DIW-Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Heft 69, Berlin 1981. (51) Weichselberger, K. u. Wulsten, A.-R. (1978), Preisindices für nicht-kommerzielle Forschung in der Bundesrepublik Deutschland 1968-1977, Forschungsberichte aus dem Institut für Statistik und Wissenschaftstheorie der Universität München, München 1978. (52) Wille, E. (1980a), soziale Indikatoren als Ansatzpunkte wirtschaftspolitischer Zielbildung und Kontrolle - Verbesserung oder Verschleierung politischer Entscheidungsgrundlagen? In: 0RD0, Bd. 31 (1980), Stuttgart, New York, S. 127-151. (53) Wille, E. (1980b), Art. "Öffentlicher Haushalt IV: Finanzund Aufgabenplanung", in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), Bd. 5, Stuttgart et al. 1980, s. 591-620. (54) Wille, E. (1982), Öffentliche Budgets im Inflationsprozeß, in: Das Wirtschaftsstudium (l•'.ISU), 11. Jg. (1982), S. 197-202 und 249-255. (55) Wille, E. (1983), Öffentliche Sachausgaben versus öffentliche Personalausgaben, Referat auf der 26. Arbeitstagung des Finanzwissenschaftlichen Ausschusses des Vereins für Socialpolitik in Hannover vorn 24. - 27. Mai 1983, noch unveröffentlichtes Manuskript, erscheint in dem entsprechenden Tagungsband. (56) Windisch, R. (1980), Die ]:\aurnolsche "Kostenkrankheit" öffentlicher Dienste, in: Das Wirtschaftsstudium (WISU) 9. Jg. (1980), s. 559-563 und 613-615. Summary: The first part of this article discusses problerns which arise in accounting the public tasks in real terrns. Depending on the problern tobe dealt with one has to differentiate between cornplete deflation of public output, i.e. the entire elirnination of price growth, and the elirnination of the inflationary part only. Since we want to find an equivalent to public tasks in real terrns, not public production input, but irnpact objectives or at least output objectives need tobe looked at. So far there is no way of rneasuring pure public goods on this level. This failure to describe cornpletely the "output" of the public sector has led to use input (cost) values as output indicators or objective indicators. - 126 - Therefore in part two it is looked into input deflation. The quality of this method depends mainly on deflation of non-commodity flows and on determination of the price component ofpublic expenditures for wages and salaries. Growth of prices in the public sector is shown empirically for the years from 1960 to 1981. The results seem to give no evidence that the public sector looses more than proportionally due to an inflationary process. The (mostly) higher price indices are caused by price structure effects. - 127 - Regionale Wirkungsanalyse staatlicher Maßnahmen mit Hilfe ökonometrischer Modelle von Peter M. Schulze I. Einführung Es soll hier der Frage nachgegangen werden, inwieweit ökonometrische Modelle der regionalen Wirkungsanalyse staatlicher Maßnahmen dienen können. Dabei werden wir so vorgehen, daß wir zunächst allgemein die Probleme einer solchen Wirkungsanalyse umreißen, danach die Struktur ökonometrischer Modelle bezüglich einer Wirkungskontrolle charakterisieren und dann auf die bestehenden Schwierigkeiten bei der Analyse und Nutzung solcher Modelle hinweisen. Die regionale Erfolgskontrolle umfaßt im wesentlichen drei Bereiche 1 ), nämlich die - Vollzugskontrolle (Durchführungskontrolle) - Zielerreichungskontrolle (Zielniveaukontrolle) - Wirkungskontrolle (Effizienzkontrolle). Dabei muß heute wohl die zuverlässige Analyse des letztgenannten Bereiches, d.h. der regionalen Wirkungen staatlicher Maßnahmen, als das wichtigste Problem im Bereich der regionalen Erfolgskontrolle angesehen werden. Wir wollen uns im folgenden auch hierauf beschränken. Die regionale Wirkungsanalyse hat die Aufgabe, zusammenhänge zwischen eingesetzten Mitteln und Zielen der regionalen Wirtschaftspolitik zu quantifizieren und Wirkungsketten zu ermitteln. Das bedeutet, Veränderungen der Zielvariablen sind auf die eingesetzten Instrumente ursächlich zurückzuführen 21 . 1) Vgl. z.B. Fischer, G. 1979, S. 488; Hembach, K. 1980, S. 9. 2) Vgl. Eekhoff, J., Werth, G. 1981, S. 11; Fischer, G. 1979, S. 488; Hembach, K. 1980, S. 16; Spehl, H. et al. 1981, s. 140. - 128 - Nur eine solche Wirkungsanalyse führt zu einer zuverlässigen Beurteilung der regionalen Wirkungen staatlicher Maßnahmen. Allerdings stößt ihre Realisierung - wie wir noch sehen werden - auf erhebliche Schwierigkeiten. Hier soll im Ansatz gezeigt werden, wie sich mit Hilfe ökonometrischer Modelle prinzipiell eine solche Wirkungsanalyse durchführen läßt. II. Allgemeine Probleme einer regionalen Wirkungsanalyse Regionale Wirkungen verschiedener Größen auf den regionalwirtschaftlichen Prozeß (RWP) innerhalb des Regionalsystems (RS) sind in Schaub. 1 dargestellt. Schaub.1: Inputund Outputgrößen des regionalwirtschaftlichen Prozesses im Regionalsystem Regionalsystem (RS) Regionale Instnnnentvariablen, (Aktionspararreter) " RegionalRegionale wirtschaftlicher Ziel variablen -.. Nichtregionale Prozeß (m-lP) , Instnnnent- . variablen ' Nicht beeinflußRegionale zielirrelevante bare Größen: Variablen ' " , ✓, ' , a) Regionale Größen b)Gesamtwirtschaftliche und interregionale Größen ' , ' , - 129 - Innerhalb einer Region (Regionalsystem: RS) wirken auf den regionalwirtschaftlichen Prozeß (RWP) zunächst regionale Aktionsparameter und aus der Systemumgebung nichtregionale Instrumentvariablen(z.B. gesamtwirtschaftliche Instrumente, die regional wirken). Darüber hinaus gibt es Inputgrößen für den regionalwirtschaftlichen Prozeß, die nicht beeinflußbar (steuerbar) sind. Dies können sowohl regionale als auch gesamtwirtschaftliche bzw. interregionale Faktoren sein. Als Outputgrößen von RWP lassen sich die regionalen Zielvariablen und die regionalen zielirrelevanten Variablen unterscheiden. Beide können auch auf die Systemumgebung von RS wirken. Das wesentliche Problem besteht darin, den komplexen regionalwirtschaftlichen Prozeß innerhalb eines Modells so abzubilden, daß die Ziel-Mittel-(Wirkungs-)Zusammenhänge quantitativ abschätzbar sind. Dies ist bis heute allenfalls in Ansätzen gelungen, wofür im folgenden die wesentlichen Gründe genannt seien. Zunächst ist zu unterscheiden zwischen Problemen, die daraus resultieren, daß das Regionalsystem als Teilsystem eines gesamtwirtschaftlichen Systems anzusehen ist, und solchen, die innerhalb von RS, also bei der isolierten Analyse von RWP, entstehen. Dies zieht einerseits gesamtwirtschaftliche, andererseits regionale und interregionale Effekte nach sich, die jedoch nicht unabhängig voneinander sind, da Wechselwirkungen zwischen den genannten Effekten bestehen. Unterschiedliche Ziele und Maßnahmen der gesamtstaatlichen und regionalen Fachpolitiken verlangen eine Koordinierung mit den Zielsetzungen der regionalen Planung. Hierbei bestehen - wegen vorhandener Zielkonflikte - erhebliche Harmoniedefizite 3 ). So können z.B. verteilungspolitische Vorstellungen der regionalen Wirtschaftsförderung mit Ansichten über das gewünschte gesamtwirtschaftliche Wachstum oder die ökologische Belastbarkeit 3) Vgl. Bökemann, D., Matzner, E. 1976; d'Orville, H. 1979, S. 107 ff.; Hembach, K. 1980, S. 50. - 130 - einer Region kollidieren 41 .Darüber hinaus sind bei der Analyse räumliche und zeitliche Wirkungen staatlicher Maßnahmen zu berücksichtigen. Bei der Identifizierung der regionalen Effekte staatlicher Maßnahmen gibt es erhebliche Probleme, da sowohl die räumliche als auch die zeitliche Allokation staatlicher Maßnahmen nur mit Schwierigkeiten erfaßbar ist 51 . Bei der zeitlichen Betrachtung sind Wirkungsverzögerungen eines Programms zu beachten 61 , während der räumliche Aspekt ins Kalkül ziehen muß, daß Programmwirkungen nicht an den - meist verwaltungsmäßig festgelegten - Regionsgrenzen haltmachen, sondern daß es verschiedene Arten von spill over-Effekten gibt. Die zeitliche Wirkungsverzögerung und ihre Probleme soll anhand eines Beispiels 71 kurz erläutert werden. Bei der Betrachtung der regionalen Investitionsfunktion kann - wenn man Fördermittel (Subventionen) als erklärende Variable in das Modell einbezieht - davon ausgegangen werden, daß der Zeitpunkt der Bewilligung von Fördermitteln und die tatsächliche Realisierung der Investitionen (statistische Datenerfassung im Rahmen der Investitionserhebung) häufig nicht in die gleiche Periode sondern von den bereits in Periode t-1 (oder t-2) bewilligten Subventionen mitbestimmt werden. Werden diese Wirkungsverzögerungen in der Investitionsfunktion nicht beachtet, so wird man zu unbrauchbaren Schätzergebnissen gelangen. Daneben muß eine umfassende Analyse sowohl direkte als auch indirekte Effekte messen, negative wie positive. Unter direktem Effekt wird hier die unmittelbare funktionale Beziehung zwischen dem Instrument und der betreffenden Zielvariab4) Für den konkreten Fall der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" vgl. d'Orville, H. 1979, s. 77 ff. 5) Vgl. zur Raumwirkungsanalyse Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) 1976, s. 15 ff. 6) Vgl. allgemein Oswald, B. 1980, S. 203 ff. Welche lags bei regionalpolitischen Maßnahmen auftreten können, zeigt d'Orville, H. 1979, S. 49. 7) Vgl. Erfeld, W. 1980, S. 177. -131 - len verstanden. Ein indirekter Effekt ist eine Wirkung der Instrumentvariablen auf eine Zielvariable über eine zwischengeschaltete Modellvariable 81 . Betrachtet man z.B. Investitionsförderungen zur Arbeitsplatzbeschaffung, dann sind - um die Wirkungen eines solchen indirekten Instruments abzuschätzen - sowohl die Beziehung zwischen Instrument (Förder-Mittel-) und der "dazwischenliegenden" Variablen (Investition) als auch die Beziehung zwischen letzterer und der eigentlichen Zielvariablen (Beschäftigung) im Modell abzubilden. Davon zu trennen sind primäre und sekundäre Effekte. Jede Instrumentvariable bewirkt in einer ersten Runde unmittelbare Effekte (Primäreffekte), die ihrerseits infolge zeitlicher Verzögerungen und regionaler Kopplungen weitere Effekte auf die Zielvariablen induzieren können (Sekundäreffekte) 9 l. Dies zeigt, daß die Raumwirksamkeit ebenso wie die zeitliche Dimension der Wirkungen bei der Analyse in Betracht gezogen werden sollte, denn einige unmittelbare bzw. mittelbare Wirkungen sind sofort beobachtbar, andere erst nach einer beträchtlichen Zeit und/oder unter Umständen in einer anderen Raumeinheit. Des weiteren erfordern Effekte, die bestimmten Instrumentvariablen zugeordnet werden sollen, eine Abschätzung der Situation, die eingetreten wäre, wenn die Instrumente nicht eingesetzt worden wären. (Status quo-Analyse,"policy off"-Situation, Referenzvergleich, "with-without"-Vergleich). Da ein echter Vergleich niemals möglich sein wird, analysiert man z.B. Wirkungen von marginalen Änderungen der angewendeten Instrumentvariablen101. Eine fiktive Nichtdurchführung der Maßnahmen muß keineswegs eine "Null-Wirkung" haben. Vielmehr können auf verschiedenen 8) Vgl. Folmer, H. 1980, S. 1192. 9) Vgl. Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) 1978, S. 25 ff.; Fischer, G. 1979, S. 495. 10) Vgl. Bartels, C.P.A., Nicol, W.R., Duijn, J.J. van 1982, s. 5. - 132 - Ebenen Substitutionswirkungen auftreten. Damit reduziert sich die regionale Wirkungsanalyse einer staatlichen Maßnahme auf Differentialeffekte zwischen der "with"- und der "without"- Situation11). Darüberhinaus können status quo-Analysen dadurch verfälscht werden, daß vor Beginn des Planungszeitraumes oder in anderen Raumeinheiten ergriffene Maßnahmen sich erst im Beobachtungszeitraum in der betrachteten Region auswirken 12 ). Nun sind staatliche Maßnahmen nur einige von vielen Faktoren, die RWP beeinflussen. Für die ökonomische Entwicklung einer Region sind nämlich auch andere Variablen wie Standortfaktoren einschließlich der intraund interregionalen Nachfrage für den Input und Output, die soziokulturelle und physische Umgebung sowie das regionale Angebot von Produktionsfaktoren von wesentlicher Bedeutung. Deswegen besteht das zentrale Problem darin, Änderungen in RWP den durchgeführten Maßnahmen oder der autonomen Entwicklung zuzuordnen. Für die Abschätzung solcher Entwicklungen bedarf es eines komplexen Modells, das in der Lage ist, die möglichen Einflußgrößen mit ihren Wirkungen (vgl. Schaub. 1) zu erfassen. III. ökonometrische Modelle Mit Hilfe ökonometrischer Modelle soll überprüft werden,. ob die eingesetzten Instrumente zieladäquat wirken. Wenn man dabei von Ursache und Wirkung spricht, so meint man eine eindeutig unilaterale Beziehung zwischen eingesetzten Instrumenten und den Zielgrößen und nicht bloß eine Kovariation zwischen beiden Größen. In den Wirtschaftsund Sozialwissenschaften können aber meist nur solche Kovariationen mit Hilfe statistischer Schlüsse festgestellt und die Richtung der funktionalen Beziehungen aufgrund (wirtschafts-) theoretischer Einsicht 11) Vgl. Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) 1978, s. 31. 12) Vgl. allgemein zur Möglichkeit von Trendvergleichen Recker, E. 1978, S. 47 ff. und zur Benutzung von Kontrollgruppen Isserman, A.M., Merrifield, J. 1982, S. 43 ff. - 133 - postuliert werden. Deshalb wird man versuchen, funktionale Verknüpfungen in der "black box" RWP innerhalb eines ökonometrischen Mehrgleichungs-Modells "einzufangen". Wir werden uns im folgenden auf diesen Ausschnitt beschränken und fragen, wie ökonometrische Modelle bezüglich der regionalen Wirkungsanalyse staatlicher Maßnahmen strukturiert sein sollten. Ganz allgemein läßt sich zunächst sagen, daß ein wachsender Bedarf an umfassenden Regionalmodellen für Analyse und Planung besteht und daß dies es wünschenswert erscheinen läßt, Modelle zu besitzen, die die wesentlichen Aspekte der existierenden regionalökonomischen Theorie innerhalb eines integrierten Konstrukts zusammenfassen. Solche integrierten Modelle sollten sowohl zur Analyse und Prognose als auch zur Wirkungsanalyse von staatlichen Maßnahmen dienen. Berücksichtigt man, daß direkte und indirekte, primäre und sekundäre, räumliche und zeitliche Wirkungen von öffentlichen Maßnahmen auf Zielvariablen auftreten können, so wird man diese Effekte prinzipiell nur in ökonometrischen Mehrgleichungsmodellen erfassen können. Allerdings ist es wegen der dabei auftretenden Probleme nicht erstaunlich, daß viele Autoren sich auf die Analyse der Wirkung bestimmter Instrumente auf ganz spezifische Zielvariablen beschränken. Eine solche Analyse führt allerdings notgedrungen nur zu einer partiellen Abschätzung der regionalen Wirkungen staatlicher Maßnahmen. Einzelgleichungsmodelle erlauben nämlich nur die Schätzung direkter Effekte der erklärenden auf eine abhängige Variable. Die Schwäche aller dieser Ansätze besteht in der prinzipiellen Unmöglichkeit, die Wirkungen der staatlichen Maßnahmen von Effekten solcher Variablen, die nicht explizit betrachtet werden, zu trennen. Ebensowenig lassen solche Methoden den Vergleich verschiedener Politik-Instrumentvariablen zu 13 ). In ökonometrischen Mehrgleichungsmodellen werden mehrere abhängige Variablen - einschließlich der Zielvariablen - zu wichtig erachteten erklärenden Variablen (einschließlich der 13) Vgl. Folmer, H. 1980, S. 1193. - 134 - Instrumentvariablen) in Beziehung gesetzt, wobei nicht nur rekursive sondern auch interdependente Systeme berücksichtigt werden können. Grundsätzlich ist zu unterscheiden zwischen Modellen, die für eine Region spezifiziert sind und solchen, die mehrere Regionen in die Modellanalyse einbeziehen. Wenn dabei interregionale Verknüpfungen bestehen, so handelt es sich um ein interregionales Modell, das im Prinzip auch Wirkungen interregionaler Maßnahmen bestimmen kann. Wenngleich Modelle zur Analyse einzelner Regionen nützlicher Ausgangspunkt für die quantitative Analyse staatlicher Maßnahmen sein können - bereits die Uberprüfung einzelner Wirkungsbeziehungen wäre ein wesentlicher Fortschritt 14 l-, so haben sie doch den wesentlichen Nachteil, daß sie die räumlichen Effekte, die die Regionsgrenzen überschreiten, nicht erfassen können. weiterhin ist bei einer multiregionalen Analyse zu unterscheiden zwischen dem "top down"- und dem "bottom up"-Ansatz. Im "top down"-Ansatz werden gesamtwirtschaftliche Variablen aus einem nationalen Modell abgeleitet und diese auf die verschiedenen Regionen "verteilt", d.h. die regionale Entwicklung wird an die gesamtwirtschaftliche Entwicklung "angehängt". So werden z.B. keine individuellen regionalen Wachstumsverläufe berücksichtigt, sondern vielmehr Anteile des gesamtwirtschaftlichen Wachstums jeder Region "zugeschlagen". Das multiregionale Wachstum ist hier abhängig von einer vorgegebenen nationalen Entwicklung. In diesen Modellen existieren auch keine Rückkopplungen von der regionalen zur gesamten Wirtschaft, ebenso ist oft die Analyse von Interaktionen zwischen den betrachteten Regionen nicht möglich. Im "bottom up"-Ansatz werden dagegen die gesamtwirtschaftlichen Größen durch zusammenfügen der regionalen Modelle gebildet. Hier sind im Prinzip auch Auswirkungen staatlicher Maßnahmen auf gesamtwirtschaftliche Größen abschätzbar. 14) Vgl. Eekhoff, J., Werth, G. 1981, S. 26. - 237 - This is particularly the case if the number of bureaucrats in the voting body increases. They vote in favour of increasing budgets as has been indicated. Their influence gained in one region tends to increase the budget for a neighbouring, more efficient low-rank administration as well. (5) Modifications of regional public X-inefficiencies are to be expected if provincial parliaments are considered. When provincial voters in one region are not very sensitive to higher provincial budget volumes and give high priority to public output, then the composition of public activities changes many times in favour of production in the region, where the high demand occurs, thus shifting production from federal to provincial administrations. Especially if provincial production turns out more X-inefficient than federal production, we end up with more X-inefficient public output. (6) We should, however, not forget that the voters' plea can act in favour of efficient production, too, if sensitivity towards public budgets is not high. Other reasons are regional social ethics and customs and low X-inefficiency of federal and regional administrations. These voters' wishes also lead to a tendency towards benefits for the public sector in the more inefficient region. (7) Sources of additional regional X-inefficiencies may originate in the political budget process among the provincial and federal top-level administrations. As we are not sure that these administrations keep to best-reply strategies, the budget coordination between them may fail. The administrations act X-efficiently, especially if they, which is normally the case with vote-rnaxirnization, end up with too large a total budget. (8) The effects of different parties in power in the regions and the federation have not been analysed here. As well as the fact that individual politicians are not interested in vote maximization in all situations, sorne parties - and therefore provincial - 238 - and federal administrations in a region - may gain more from pressure for increasing public services or from a tendency to X-inefficiency, in order to open positions in administrations to party members, than from vote-maximizing policies. (9) Tendencies to increase existing public X-inefficiencies prevail in highly populated regions, because of the high number of voters and that of customers of low-rank administrations in those regions. But from the model we discovered that evaluations in middle-rank administrations can eliminate some of these Xinefficiencies. (10) In the light of the modified Leibenstein X-inefficiency concept we identified X-inefficiencies from the point of view of voters in national elections. But as soon as we are confronted.with a federation an additional problem bothers us when applying Leibenstein. X-inefficiency exists for the nation as a whole, different ones are defined for region 1 and for region 2. Although we may try to apply these concepts individually, thus looking for nationwide or provincial X-inefficiencies, we end up with a fundamental di}emma. The interdependencies of voters' wishes through the political and economic system in a federation cause links among these three types of X-inefficiencies. A clear reference situation for measuring X-inefficiencies cannot be determined. We are not sure whether cost reductions indicate a decline in national or regional X-inefficiency. V. X-Inefficiency in Relation to the Private Seetor of a Region X-inefficiencies in the public sector are linked with those in the private sector. Public X-inefficiencies affect the private ones (a), whereas private ones cause X-inefficiencies in the public sector. (a) The transmission of public X-inefficiency to the private sector in a region operates as follows: - 239 - Public deliveries may be too small, too time consuming and of too low a quality to support private production. In extreme cases private production becomes impossible, because minimum requirements with respect to public supply are not met by administrations. - The lack of public supply can induce substitution processes, thus raising X-inefficiency there. - Privately produced services as a substitute for public ones might not reach the standard of public services ( i. e. equal treatment conditions). Effects of public X-inefficiencies in the educational and other public infrastructure sectors on private households and firms are well known. - X-inefficiency in public locational planning affects private production severely. - Public X-inefficiency gives rise to increasing public debt, as well as higher taxes on firms and households, shifting production and consumption patterns. - X-inefficiency in public administrations may change valuations of managers in the private sector. The employment of a large number of bureaucrats in a region affects the working habits there. People tend to prefer less risky and less urgent activities. - Public X-inefficiencies influence factor markets, i.e. the public labour demand turns out higher than without X-inefficiency. (b) Public X-inefficiency in the region underlies changes caused by private X-inefficiency through: - Deliveries of services and goods of minor quality and quantity - 240 - can force public self-production or induce losses etc •• - Private X-inefficiency might cause a higher demand for public services by private economic units which might lessen the capacities for intermediary supply to other administrations or lead to budget increases, thus providing opportunities for strengthening X-inefficiencies. - Less demand accompanied by budget cuts may result in production of regulatory orders, statistics, to keep officials busy hindering their own production or that of other administrations. - Strike mentality and bargaining customs prevailing in the private sector may create additional X-inefficiencies when transmitted to the public sector. Management concepts, although efficient in the private sector, may fail in administrations, as well as the application of simple cost minimization ideas without consideration of the quality requirements of public services. - Measures to combat ~-inefficiency in the private sector, such as those to intensify competition, may introduce X-inefficiencies because of co-ordination problems. - Pressure on public planning, output determination according to voters' wishes, without considering the necessities of interadministrative production requirements, may cause additional X-inefficiencies. - Further influences operate through factor markets, financial losses, low tax receipts induced by private X-inefficiencies etc .. VI. Conclusions Leibenstein's concept of X-inefficiency cannot be applied to the public sector without modifications. We have specified its micro- - 241 - econornic basis in the public sector, deterrnined several levels of reference for X-inefficiency within the administrative hierarchy and have redefined Leibenstein's concept with respect to regions. Special regional influences on public X-inefficiencies stern frorn particular regional conditions, frorn the regional dimension of the econornic phenornenon and frorn interdependencies with X-inefficiencies in private sector econorny. The first group is investigated by rneans of a hierarchy rnodel of the public sector identifying X-inefficiencies in low-rank adrninistrations due to rnanager types, rnanagers' valuations, behaviour of operating officials, factor prices and regional regulations. X-inefficiencies in further levels of the hierarchy are related to regional preferences of co-ordinating rnanagers, to characteristics of the co-ordination process, to the process of determination of budgets concerning adrninistrations in regions and to behaviour of politicians, voters etc •• Within an extended version we can identify interadrninistrative flows of services, the spatial organization of low-rank adrninistrations, locations, distances and regional voting behaviour, as well as the existence of bureaucrats in parliarnents, bargaining arnong states and voters' clairns in regions causing X-inefficiency. The application of Leibenstein's concept causes serious difficulties in a federation, as the content of X-inefficiency differs according to its identification, whether in the sense of the federation, a state or the regions. The rnodels allow insight into interdependencies of inefficiencies within the public sector. Dependencies between private and public X-inefficiencies as a consequence of goods and factor flows, as well as of external effects, have been dernonstrated. The rnodels are open to further extension and can be used as a frarnework for analyzing the effects of adrninistra,.tive and regional policies within the public sector. - 242 - Literaturverzeichnis: (1) Bös, Dieter (1979), Comment to H. Leibenstein: Notes on XEfficiency and Bureaucracy, in: IEA-Conference on GrantsEconomy and Financing of Collective Consumption, Cambridge 1979, S. 1-5. (2) Borcherding, Thomas E., Bush, Winston C. and Spann, Robert M. (1977), The Effects on Public Spending of the Divisibility of Public Outputs in Consumption, Bureaucratic Power, and the Size of the Tax-Sharing Group, in: Borcherding, Thomas E. (ed.), Budgetsand Bureaucrats, The Sources of Government Growth, Durham N.C. 1977, s. 211228. 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(15) Reding, Kurt (1980), Comment on Prof. Peacock's Paper: Public X-Inefficiency: Informational and Institutional Constraints, presented at the Conference on Wirtschaftliches Staatsversagen at Diessen, Diessen 1980. (16) Schenk, Karl Ernst (1981), Märkte, Hierarchien und Wettbewerb, München 1981. (17) Sciluna, Edward, Foot, David K. and Bird, Richard M. (1982), Productivity Measurement in the Public Seetor: The case of Police Services, in: Haveman, Robert H. (ed.), Public Finance and Public Employment, Detroit 1982, s. 257-274. (18) Spann, Robert M. (1977), Public versus Private Provisions of Governmental Services, in: Borcherding, Thomas E. (ed.), Budgetsand Bureaucrats: The Source of Government Growth, Durham N.C. 1977, s. 71-89. - 245 - Sachverzeichnis Abgeltungsprinzip Absatzerwartungen Abschreibungen Administration, public Administration, regional interactions Administrative co-ordination Angebot an öffentlichen Gütern Anpassungsentscheidungen der Unternehmer Arbeitshorten: siehe Anpassungsentscheidungen der Unternehmer Arbeitsmarktentwicklung Assoziationen, kollektive siehe auch nicht-staatliche Entscheidungseinheiten Ausbildungsstrukturen: sieoo Qualifikationsstrukturen Ausgabenintensität Ausgabenschwerpunkte Bauaolsche Kostenkrankheit Beschäftigungsfunktionen Bevölkerungsentwicklung Bildungsmaßzahl "Bottom up"-Ansatz Bruttobetriebe Budgetcuts Built-in-Ausgabensteigerungen CES-Funktion Cobb-Douglas-Produktionsfunktion Commodity flows Constraints of the political process Cournot solution Datenverfügbarkeit Economic b~ucracy bl:reory 56 168 38 f. 190 ff. 220 ff. 21 5 ff., 236 ff. 37, 73 ff. 168 ff. 151 ff. 6 ff. )'6, 67 21 H. fl. 116, 11 8 1>7 ff. 37, 71 f. , 174 f. 134 f., 1 39 49, 53 217 31 157, 177 1 57 ff. 99 ff., 104 194 f. 231 1 43 f. 1 9,a f:f. 1 56 f. Eigenbetriebe Einzelgleichungsmodelle Erfolgskontrolle Familienpolitik Flucht aus dem Budget Forecasting, failures in Funktionalbudget Gewährleistungen, staatliche Government by regulation Haushaltsproduktion Humankapital Impact-objectives Implementierung politischer Programme Inefficiency, allocative Inflationsindikator Inflationsreagibilität des Preisstruktureffektes Inputdeflatoren - 246 - Kennziffern zur Schwerpunktbestimmung Konsolidierung öffentlicher Finanzen Kreditvergabe, staatliche Launhardt-Hotelling solution: siehe Cournot solution Low-rank administration Marktversagen Mehrgleichungsmodelle Middle-rank administration Multiregionale Modelle Nash-solution Nettobetriebe Nicht-staatliche Entscheidungseinheiten siehe auch Assoziationen, kollektive Non-commodity flows Normalisierung der Konten 49 133 127 ff., 219 f. 16 51 ff. 220 ff. 27 f. , 33 41 ff. 45 f. 13 ff. 14 23, 76, 91 f. 4 f. 193 f. 88 11 6, 11 8 ff., 120 93 ff. 28 ff., 67 ff. 1 56 39 ff. 194 ff., 210 ff., 234 ff. 7 ff., 11 133 f. 194 ff., 215 ff., 236, 238 1 34 ff. 204, 207, 215 f., 228 49, 53 35 f., 46 ff., 73 ff. 96 ff., 103 f., 119 56 ff. Kaiser, M. Kau, w. Kaufmann, F.X. Kirberger, w. Kirner, w. Kirsch, w. Kitterer, w. Klaas, H. Klauder, W. Klemmer, P. Klein, M. König, H. Köppel, M. Kohl, J. Kok, J.H.M. Kolms, H. Konow, K.-0. Kopsch, G. Korthaus, E. Krelle, w. Krist, H. Kroker, R. K:i,üger, B. Krupp, H.J. Kühlewind, G. Külp, B. Kuh, E. Labs, W. Lamberts, W. Lange, K. Lauschmann, E. Lecht, L.A. Leetz, w. Lehner, H. Leibenstein, H. - 253 - 178, 185 152, 185 5, 1 8 73, 75, 80 152, 186 34, 80 28 ff., 32, 52, 56, 58, 62, 6 4, 6 6, 71 , 80 28, 32, 80 151, 157, 186 137, 147 70, 85 ff. 161, 164, 178, 186 143, 148 1 , 1 8 139,147 21 , 59, 80 56, 80 27, 80 1 87 152, 1 86 145, 148 53, 62, 81 1 8, 1§1 1 85 1 (36 1 60, 1 86 56, 80 1 51 , 1 86 100, 123 11 , 1 8 3, 1 8 53, 80 80 f., 182, 1 85 ff. 169, 1 71 , 1 79, 1 81 f., 1 86 189 f., 192 f., 195, 238, 241 f. Leipert, C. Lindblom, C.E. Link, W. Lippman, S.A. Littmann, K. Lüdeke, D. Lutz, B. Mann, F.K. Malinvaud, E. Martin, R.C. Mathur, V.K. Matthes, J. Matzner, E. McCall, J.J. Me•ier, A. Merrifield, J. Merz, J. Meyer, u. Milne, W.J. Möller, J. Morgan, J.N. Moss, M. Müller, F. Münch ., H. Nadiri, N. Natzmer, W. von Neubauer, w. Neumark, F. Nicol, W.R. Nijkamp, P. Niskanen, W. Nöll von der Nahmer, R. 0berhauser, A. 0i, W.Y. 0lson, M. - 254 - 21 , 26, 81 6, 1 8 19 174, 186 28, 36, 53 f., 66, 70, 73, 81 , 8 5, 90, 9 8 , 1 2 3 152, 161, 185 174, 186 4 7, 52, 179, 187 1 41 , 148 142, 148 19 1 29, 146 1 74, 1 86 38, 81 1 32, 148 182, 187 99, 123 139, 148 59, 81 169, 171, 179, 181 f., 186 14, 1 8 1 23 87, 104, 123 187 1 71 ff., 1 87 152, 185 86 ff., 97, 99 · f., 1 23 31, 55 f., 63 f., 81, 91, 123 131, 141, 144 ff., 148 f. 142, 148 198, 242 59, 81 87, 1 20, 1 23 162, 187 6, 90, 1 23 Ord, J.K. Orga, C. Orzechowski, w. Oswald, B. Ott, A.E. Parsons, T. Pauly, P. Peacock, A. Peel, D.A. Pechman, J.A. Plötzeneder, H.D. Pommerehne, W.W. Powell, Jr., G.B. Pusse, L. Quandt, R.E. Rahmeyer, F. Rau, R. Recker, E. Reding, K. Reich, u.-P. Riefers, R. Riegel, J. Ring, U. Rompuy, P. van Rosen, H.J. Ross, J.P. - 255 - Rürup, B. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Sauerzapf, M. Schäfer, C. Scheer, C. Schenk, K.E. Schips, B. Schloenbach, K. 142, 1 46 23, 76, 78, 90 1 89, 198, 242 130, 1 43, 1 48 242 6 160 f., 1 87 1 89, 198, 242 172, 184 . 28, 47, 66, 81 1 86 193, 242 4, 17 152, 1 54, 1 85 1 79, 185, 1 87 104, 1 21 , 1 23 1 52, 156, 174, 1 32, 143, 148 92, 124, 1 89, 88, 1 23 f. 1 61 f. , 1 87 87, 1 24 21 ff., 91, 95 1 39, 1 49 f., 1 76 243 1 71 ff., 1 79, 1 87 9 2, 1 24 22, 81 1 22 f. , 1 87 12 f., 18, 88, 103, 113, 124 74, 81 1 84 47, 81 1 89, 198, 243 185, 1 88 160, 187 Schmidt, H. Schmidt, K. Schmölders, G. Schneider, E. Schneider, F. Schober, F. Schubert, M. Schultze, C.L. Schulze, P.M. Sciluna, E. Senf, P. Sengenberger, w. Senglet, J.J. Shaffer, R. Simard, G. Sinn, H.-w. Smekal, C. Soligo, R. Sommer, M. Spann, R.M. Spehl, H. i,pi tznagel, lil. Stäglin, R. Stahmer, C. Starbatty, J. Statistisches Bundesamt Stein, s. Stigler, G.J. Stone, R. Stützel, W. Surrey, S.S. T-erleckyj, N.E. 'l'essari'.ng, M. Tewes, T. Thiemeyer, T. - 256 - 163, 185, 188 28 ff., 81 59, 81 81 193, 242 186 8 8, 100, 1 24 31 , 81 1 27 ff., 1 35, 148 192, 243 27, 33, 55, 82 174, 187 92, 124 141, 149 139,147 88, 124 47, 51, 82 160,187 174, 188 1 89, 229, 242 f. 1 27, 149 1 71 , 1 88 15 2, 188 88, 102, 1 21 , 1 23 f. 87, 1 21 , 1 24 27, 38, 52, 82, 96, 104, 107, 113,115,124 142, 148 174, 188 98, 103, 124 186 63 ff., 82 3, 1 8 185 161, 188 48 f., 82 Tiepelmann, K. Thon, M. Thoss, R. Thys-Clement, F. Tofaute, H. Treyz, G.I. Vesper, D. Wagner, G. Warnken, J. Weichselberger, K. Weiß, J.P. Wendling, R.M. Werth, G. Wettmann, R.W. Widmaier, H.P. Wille, E. Windisch, R. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Wolfmeyer, P. Wolkersdorf, L. Wulf, J. Wulsten, A.-R. Wysocki, K.von Zapf, W. Zeitel, G. Zimmermann, H. Zimmermann, K. Zwiener, R. - 257 - 47, 82 1 85 139, 149 139, 149 184 139, 149 11 4, 1 25 182, 185 1 S 6, 174, 176 f., 97,101,125 152, 154, 185 135, 138 f., 146 127,134,147 144, 149 5, 18 1 87 21, 25, 27 ff., 62, 72, 81 f. 85, 87, 91 f., 99, 103, 116, 1 25 116, 125 36, 38, 51 , 54, 5·6, 61 , 6,4, 66, 73, 83 156, 174, 176 f., 187 32, 83 143, 149 97, 101, 125 41 , 83 1 ff., 7 f., 40, 42, 83 1 8 21 , 36, 46 f., 83 137, 147 1 52, 1 56, 188 f. 60, 63, 70, STAATLICHE ALLOKATIONSPOLITIK IM MARKTWIRTSCHAFTLICHEN SYSTEM Band Band Band Band Band Band Band Band Band 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Horst Siebert (Hrsg.): Umweltallokation im Raum. 1982. Horst Siebert (Hrsg.): Global Environmental Resources. The Ozone Problem. 1982. Hans-Joachim Schulz: Steuerwirkungen in einem dynamischen Unternehmensmodell. Ein Beitrag zur Dynamisierung der Steuerüberwälzungsanalyse. 1981. Eberhard Wille (Hrsg.): Beiträge zur gesamtwirtschaftlichen Allokation. Allokationsprobleme im intermediären Bereich zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor. 1983. Heinz König (Hrsg.): Ausbildung und Arbeitsmarkt. 1983. Horst Siebert (Hrsg.): Reaktionen auf Energiepreissteigerungen. 1982. Eberhard Wille (Hrsg.): Konzeptionelle Probleme öffentlicher Planung. 1983. 1 ngeborg Kiesewetter-Wrana: Exporterlösinstabilität. Kritische Analyse eines entwicklungspolitischen Problems. 1982. Ferdinand Dudenhöffer: Mehrheitswahl-Entscheidungen über Umweltnutzungen. Eine Untersuchung von Gleichgewichtszuständen in einem mikroökonomischen Marktund Abstimmungsmodell. 1983. Hillmann, Karl-Heinz Umweltkrise und Wertwandel Die Umwertung der Werte als Strategie des Überlebens Frankfurt/M„ Bern, 1981. 419 S. EUROPÄISCHE HOCHSCHULSCHRIFTEN: Reihe 22, Soziologie. Bd. 51 ISBN 3-8204-6128-0 br. sFr. 49.- Wie nie zuvor in der Geschichte sin·d die Überlebenschancen des Menschen gegenwärtig durch eine Häufung von Krisen in der natürlichen und gesellschaftlichen Umwelt bedroht. Immer deutlicher zeigt sich, dass eine blosse Symptombekämpfung mit Hilfe der bisherigen technisch-wirtschaftlichen Dynamik den Problemdruck eher noch verschärfen wird. Da die soziokulturell vermittelten Wertorientierungen zentrale Bestimmungsgründe des menschlichen Verhaltens bilden, kann die Überwindung der vielschichtigen Umweltkrise nur durch eine tiefgreifende Umwertung der Werte zugunsten lebensqualitätsgerechter Verhaltensmuster gelingen. Aus dem Inhalt: Werte als Bestimmungsgründe des menschlichen Verhaltens und als Ursache der Umweltkrise -Determinanten und gegenwärtige Tendenzen des Wertwandels -Möglichkeiten, Wege und Träger einer freiheitlichen Umwertung. Heide Simonis / Rainer Autzen / Udo E. Simonis Stadtentwicklung -Stadterneuerung Urban development -Urban renewal Eine Auswahlbibliographie zur städtischen Lebensqualität A Selected Bibliography on the Ouality of Urban Life Frankfurt/M., Bern, 1980. VI, 296 Seiten Beiträge zur Kommunalen und Regionalen Planung. Bd. 4 ISBN 3-8204-6168-X br. sFr. 27.- Ausgewählte Zusammenstellung und differenzierte Aufschlüsselung der wissenschaftlichen Literatur (über 1600 Titel) aus verschiedenen Disziplinen (Soziologie, Architektur und Planung, Ökonomie, Psychologie) zum Thema Stadtentwicklung und Stadterneuerung unter dem Gesichtspunkt der städtischen Lebensqualität. Selected compilation of academic literature (more than 1600 titles) in various disciplines (sociology, architecture, physical planning, economics, psychology) on urban development and urban renewal, systematically categorized with special consideration of the quality of urban life. Verlag Peter Lang Bern · Frankfurt am Main Wordelmann, Peter SIMULATION VON SYSTEMVERÄNDERUNGEN Möglichkeiten und Grenzen einer Planungsmethode, dargestellt am Beispiel des Ausbildungssektors Bern, Frankfurt/M., Las Vegas, 1978. 392 S. Beiträge zur Politikwissenschaft. Bd. 12 ISBN 3-261-02443-7 .. br. sFr. 74.- Die Arbeit stellt den Versuch dar, Ansätze für eine inhaltlich begründete Planungsmethodenlehre aufzuzeigen, indem Methoden in umfassende politische Planungsprozesse, die sich auf den Abbau .von Herrschaft richten, integriert werden. Die Überlegungen werden methodisch an der Simulation und inhaltlich an Planungsproblemen des Ausbildungssektors angestellt. Krätke, Stefan KOMMUNALISIERTER WOHNUNGSBAU ALS INFRASTRUKTURMASSNAHME Eine Alternative zum Sozialen Wohnungsbau in der Bundesrepublik ~utschland Frankfurt/M., Bern, 1981. XIV, 392 S. Beiträge zur Kommunalen und Regionalen Jllanuqg. Bd. 6 ISBN 3-8204-5978-2 br. sFr. 78.- Die Arbeit behandelt die Frage nach dem Wohnungsbau als öffentliche Investitionsaufgabe (Infrastrukturmassnahme ). Als konkretes Beispiel für einen infr!IStrukturpolitisch gestalteten Wohnungsbau wird der «kommunale Wohnungsbau» untersucht - der Neubau von Sozialwohnungen, bei dem die Gemeinde direkt als Bauträger auftritt, die Wohnungen auf Dauer selbst bewirtschaftet und vermietet. Die möglichen Ausges'3kungen eines kemmunalen Wohnungsbaus werden (a) theoretisch anhand der Alternativen zur Finanzierung, Preisfestsetzung und Organisation von öffentlichen Infrastruktureinrichtungen, (b) empirisch anhand der unterschiedlichen Merkmale und Erfahrungen des kommunalen Wohnungsbaus in Grossbritannien, den Niederlanden und Österreich untersucht, und es werden (c) konkrete Vorschläge für einen kommunalen Wohnungsbau in der Bundesrepublik Deutschland erarbeitet. Aus dem Inhalt: U.a. Wohnungsbau als lnfrastrukturmassnahme -Versagen des privatwirtschaftlichen Mietwohnungsbaus -Handlungsspielräume eines öffentlichen Wohnungsbaus - Unterschiedliche Formen kommunaler Wohnungsversorgung am Beispiel Grossbritannien, Niederlande und Österreich -Die Krise des traditionellen Sozialen Wohnungsbaus -Kommunaler Wohnungsbau als Alternative zum bisherigen Sozialen Wohnungsbau in der Bundesrepublik Deutschland. Verlag Peter Lang Bern• Frankfurta.M.· NewYork Ausl ieforuag: Verlag Peter Lang AG. Jupiterstr. 15. CH 3000 Bern 15 Telefon(0041/31)321122,Telex verlch 32420