Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation: Erfahrungen aus ländlichen Räumen

Küpper, Patrick Book Part Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation: Erfahrungen aus ländlichen Räumen Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Küpper, Patrick (2012) : Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation: Erfahrungen aus ländlichen Räumen, In: Growe, Anna Heider, Katharina Lamker, Christian Paßlick, Sandra Terfrüchte, Thomas (Ed.): Polyzentrale Stadtregionen - Die Region als planerischer Handlungsraum, ISBN 978-3-88838-375-5, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 86-98, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-3755095 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/102861 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ Patrick Küpper Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation – Erfahrungen aus ländlichen Räumen URN: urn:nbn:de:0156-3755095 CC-Lizenz: BY-NC-ND 3.0 Deutschland S. 86 bis 98 Aus: Anna Growe, Katharina Heider, Christian Lamker, Sandra Paßlick, Thomas Terfrüchte (Hrsg.) Polyzentrale Stadtregionen – Die Region als planerischer Handlungsraum 14. Junges Forum der ARL 22. bis 24. Juni 2011 in Dortmund Arbeitsberichte der ARL 3 Hannover 2012 Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 86 Patrick Küpper Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation – Erfahrungen aus ländlichen Räumen Gliederung 1 Problemstellung 2 Stand der Forschung und theoretische Grundlagen der Untersuchung 2.1 Was ist Daseinsvorsorge? 2.2 Wandel und Anpassungsstrategien der Anbieter von Daseinsvorsorge 2.3 Forschungsstand im Spannungsfeld von Kooperation und einseitigem Handeln 2.4 Akteurzentrierter Institutionalismus als heuristisches Konzept 3 Beispiele aus den Fallstudienregionen 3.1 Freiwillige Lösungen im Rahmen von interkommunaler Kooperation und regionalen Entwicklungsinitiativen 3.2 Verordnete Kooperation durch Gebietsreformen 4 Fazit zum Beitrag regionaler Kooperationen bei der Sicherung der Daseinsvorsorge 4.1 Schlussfolgerungen für regionale Kooperationen in ländlichen Räumen 4.2 Erste Überlegungen zur Übertragbarkeit auf Stadtregionen Literatur Zusammenfassung Dieser Artikel untersucht, welchen Beitrag regionale Kooperationen zur Sicherung der Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen leisten können. Die theoretischen Grundlagen bieten der akteurzentrierte Institutionalismus sowie die Diskussionen zu regionaler Kooperation und Governance. Die empirische Basis des Beitrages sind fünf Fallstudien in peripheren ländlichen Regionen. Im Ergebnis zeigt sich, dass Kooperationen bei der Einwerbung von Fördermitteln, dem Erfahrungsaustausch sowie der Erstellung von Analysen und Konzepten relevant sind. Projekte werden allerdings überwiegend einseitig entwickelt und umgesetzt. Regionale Kooperation hat vor allem dann eine Chance, wenn deutliche Kostenvorteile bestehen. Eine verordnete Kooperation durch kommunale Gebietsreformen löst die beschriebenen Probleme nicht, da die Einspareffekte bezweifelt werden und die Konflikte in den politischen Gremien fortbestehen. Die kritische Einschätzung regionaler Kooperation zur Sicherung der Daseinsvorsorge scheint auch auf Stadtregionen übertragbar. Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 87 Schlüsselwörter Regionale Kooperation – Regionalentwicklung – ländliche Räume – ländliche Entwicklung – Daseinsvorsorge – Anpassungsstrategien – kommunale Gebietsreform Abstract This article deals with the question to what extent regional cooperation can contribute to sustain the provision of services of general interest in rural areas. Actor-centred institutionalism and a discussion about regional cooperation and governance build the theoretical framework of the analysis. The article presents empirical evidences from five case studies in peripheral rural regions. As a result, regional actors engage in cooperation most notably to acquire funding, to exchange experiences, to prepare concepts and to conduct analyses. They develop and implement their projects, however, predominantly unilateral. The opportunity for cooperation emerges if collaborators benefit from considerable cost advantages. Local government reforms as a dictated form of cooperation cannot solve the characterised problems because the intended savings are disputable and local conflicts persist in the new political bodies. The slight potentials of regional cooperation for sustaining services of general interest seem to be transferable to agglomerations. Keywords Regional cooperation – regional development – rural areas – rural development – services of general interest – adaptation strategies – local government reform 1 Problemstellung Agglomerationsräume sind gekennzeichnet durch eine hohe Besiedlungsdichte und weisen daher eine relativ hohe Dichte zentralörtlicher Funktionen auf. Falls die Abnahme der Bevölkerungszahl und der öffentlichen Einnahmen eine Schließung von Einrichtungen der Daseinsvorsorge erforderlich machen, ist das Ausweichen auf benachbarte Standorte in der Regel mit relativ geringen Komforteinbußen möglich. In ländlichen Räumen stellt sich hingegen schnell die Frage, ob die Erreichbarkeit von Daseinsvorsorgeeinrichtungen überhaupt noch gewährleistet ist. Viele noch bestehende Einrichtungen arbeiten bereits an der Grenze der Tragfähigkeit, da Größenvorteile anders als in Großstädten kaum genutzt werden können. Hinzu kommt, dass der öffentliche Personennahverkehr meist erhebliche Angebotsdefizite aufweist, sodass Menschen ohne PkwVerfügbarkeit entweder auf wohnortnahe Angebote oder auf die Mitnahme durch Familienmitglieder und Nachbarn angewiesen sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, die bestehenden Ressourcen zu bündeln, um die Daseinsvorsorge auch in den ländlichen Räumen zu sichern. Daher gibt es auch eine Vielzahl von Initiativen, die von interkommunalen Kooperationen über Regionalmanagements bis hin zu Gebietsreformen reichen. Der Artikel geht der Frage nach, welchen Beitrag regionale Kooperationen zur Sicherung der Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen leisten können. Zur Beantwortung der Fragestellung werden die Ergebnisse aus zwei aktuellen Studien des Autors zur Daseinsvorsorge und zum demographischen Wandel zusammengefasst und interpretiert. Die theoretischen Grundlagen bieten der akteurzentrierte Institutionalismus sowie die Diskussionen zu regionaler Kooperation und Governance. Die empirische Basis des Beitra- Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 88 ges sind neben dem Heranziehen des Forschungsstandes insbesondere Fallstudien in folgenden Regionen: Initiative Rodachtal, Landkreis Stendal und Regionalentwicklung Ostprignitz-Ruppin (vgl. Küpper 2011) sowie Ostund Westharz (vgl. Steinführer/Küpper 2011). Dabei wurden jeweils Interviews mit regionalen Akteuren sowie Dokumentenanalysen durchgeführt. Aus der Beantwortung der Forschungsfrage sollen Schlussfolgerungen, die auch für Stadtregionen relevant sind, abgeleiten werden, unter welchen Umständen Kooperationen zur Sicherung der Daseinsvorsorge beitragen können und wie sie gefördert werden könnten. Es werden aber auch die Grenzen und Probleme deutlich, die mit Kooperationen einhergehen. 2 Stand der Forschung und theoretische Grundlagen der Untersuchung 2.1 Was ist Daseinsvorsorge? Der Begriff der Daseinsvorsorge ist nicht abschließend definiert, auch wenn er mittlerweile Eingang in einzelne Gesetze des Bundes und der Länder gefunden hat (Kersten 2009: 23). Allgemein lassen sich unter Daseinsvorsorge all jene „Dienstleistungen, an deren Angebote ein besonderes öffentliches Interesse besteht“ (Einig 2008: 17) verstehen. Die EU-Kommission definiert Leistungen der Daseinsvorsorge als „marktbezogene oder nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000: 42). Alternativ wird deshalb der Begriff der „gemeinwohlorientierten Leistungen“ verwendet. Für Deutschland konstatiert Knorr (2005: 35), dass Daseinsvorsorge ab den 1990er Jahren als „flächendeckende Versorgung mit bestimmten, von den politisch Verantwortlichen subjektiv als lebensnotwendig eingestuften Gütern und Dienstleistungen zu allgemein tragbaren (sozial verträglichen) Preisen“ interpretiert wird. Diese Definition macht den subjektiven Charakter der Leistungsbereitstellung ebenso wie den normativen Gehalt des Konzeptes deutlich. Die Aufgabenfelder, die zur Daseinsvorsorge gezählt werden, die als ausreichend, angemessen bzw. sozial verträglich angesehene Versorgungsqualität, ihr Preis und ihre Erreichbarkeit können sich somit über Raum und Zeit verändern. Das Fehlen einer eindeutigen Definition von Daseinsvorsorge führt dazu, dass auch die dazugehörenden Aufgabenfelder und Leistungen nicht abschließend geklärt sind. Als Schnittmenge der meisten „Kataloge“ lassen sich folgende Bereiche benennen (z. B. Einig 2008; Einig 2009; Neu 2009; LGMV/LGSA 2010):  Mobilität (Verkehrsinfrastruktur und Verkehrsdienste wie Schülertransport und öffentlicher Verkehr)  Technische Infrastruktur (Wasser, Abwasser, Kommunikationsdienstleistungen, Energie, Abfall)  Kulturelle Einrichtungen  Schule und Bildungswesen  Kinderbetreuung  Gesundheitswesen und Altenpflege  Brandund Katastrophenschutz, Rettungswesen Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 89  Nahversorgung (Güter und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs)  Öffentliche Verwaltung 2.2 Wandel und Anpassungsstrategien der Anbieter von Daseinsvorsorge Demographischer Wandel, Privatisierung, Finanzknappheit kommunaler und staatlicher Haushalte, eine neue Akteursvielfalt aufseiten der Anbieter sowie veränderte Ansprüche der Bevölkerung stellen die bisherigen Formen der Daseinsvorsorge und ihre flächigen Angebote vielfach zur Disposition. Viele ländliche Räume – und dabei längst nicht mehr nur periphere und sehr dünn besiedelte – sind von einem drohenden oder bereits eingeleiteten Rückzug von Daseinsvorsorgeeinrichtungen aus der Fläche gekennzeichnet, wenngleich dies oft kein abrupter Wandel, sondern ein längerfristiger Prozess ist. Als Folgen sind Erreichbarkeitsprobleme und wachsende Kosten für die Nutzer sowie längerfristig Attraktivitätsverluste dieser ländlichen Räume als Wohnund Wirtschaftsstandorte sowie weitere Abwanderungen und Tragfähigkeitsprobleme zu vermuten. Gleichzeitig ist aufgrund der Alterung der Bevölkerung auch eine selektiv steigende Nachfrage nach bestimmten Daseinsvorsorgeeinrichtungen anzunehmen. Die Anbieter der Daseinsvorsoge versuchen, das Angebot entsprechend der Nachfrage, den gesetzlichen Rahmenbedingungen und den zur Verfügung stehenden Finanzmitteln zu gestalten und es an die beschriebenen Wandlungsprozesse anzupassen. Insbesondere in ländlichen Räumen mit Bevölkerungsrückgang und wirtschaftlicher Strukturschwäche müssen sich die Anbieter auf sinkende Finanzmittel und Nutzerzahlen einstellen. Wie Organisationen auf knapper werdende Ressourcen reagieren, wird seit Jahrzehnten in der Organisationstheorie diskutiert. In Anlehnung an Whetten (1987) und Boyne (2004), die Anpassungsreaktionen von Organisationen in Krisenzeiten untersucht haben, lassen sich idealtypisch drei Reaktionen der Entscheidungsträger in öffentlichen und privaten Organisationen unterscheiden (vgl. auch Bartl 2011: 81 ff.):  Angebotseinschränkungen zur Kosteneinsparung (retrenchment)  Diversifizierung, offensives Marketing, Innovation zur Erschließung neuer Nachfragesegmente und Ressourcen (repositioning)  Veränderung von Organisationsstrukturen (reorganisation) In der Literatur zur Anpassung an den demographischen Wandel auf lokaler und regionaler Ebene werden vorrangig Optionen diskutiert, die dem ersten und dritten Reaktionstyp zuzuweisen sind (Thrun 2003: 715; Einig 2008: 32). Angebotseinschränkungen und -kürzungen werden beispielsweise als Schließung von Einrichtungen oder Verkürzung der Öffnungszeiten realisiert. Die Veränderung von Organisationsstrukturen erfolgt vorrangig als Dezentralisierung oder Zentralisierung von Einrichtungen oder aber durch temporär-mobile Konzepte. Interkommunale Kooperation, Privatisierung oder die Eigenleistung durch engagierte Bürger können ebenfalls dem Typus Reorganisation zugeordnet werden. In diesem Beitrag steht die regionale Kooperation im Mittelpunkt. Mittels Kooperationen sind Beiträge zu allen drei Reaktionen denkbar: die abgestimmte Kürzung von Leistungen, die Erschließung neuer Ressourcen und die Neuorganisation. Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 90 2.3 Forschungsstand im Spannungsfeld von Kooperation und einseitigem Handeln Bei der Sicherung der Daseinsvorsorge trifft auf regionaler Ebene eine Vielzahl von Akteuren aufeinander, die entweder einseitig handeln oder sich über Verhandlungssysteme abstimmen und kooperieren. In der wissenschaftlichen Diskussion scheint die einhellige Meinung vorzuherrschen, dass insbesondere durch den demographischen Wandel das Kooperationserfordernis ansteigt (z. B. Beier 2004: 118; Winkel 2005: 22 f.). Neben den im Zusammenhang mit regionaler Kooperation gerne verwendeten Schlagwörtern – wie „Schlüsselakteure vernetzen“, „Synergien ausnutzen“ und „Ressourcen bündeln“ – erscheint die Empfehlung plausibel, da durch regionale Arbeitsteilung die Tragfähigkeit von Daseinsvorsorgeeinrichtungen verbessert werden kann und durch einen geordneten Rückbau regional gut erreichbare Standorte aufrechterhalten werden können. Darüber hinaus kann die Bündelung von Wissen und Finanzmitteln dazu genutzt werden, kreative Lösungen zu entwickeln und umzusetzen. Außerdem besteht die Hoffnung, dass durch regionale Kooperation ein ruinöser Wettbewerb zwischen Gemeinden verhindert werden kann. Teilweise wird sogar insbesondere für dünn besiedelte, periphere Räume der regionalen Kooperation das größte Potenzial zur Reaktion auf den demographischen Wandel beigemessen (Winkel 2005: 23; Fahrenkrug/Melzer 2006: 120). Die politikwissenschaftlichen Theorien zu Verhandlungssystemen (Benz/Scharpf/Zintl 1992) und Vetospielern (Tsebelis 2002) schränken die Erwartungen an regionale Kooperationen jedoch ein. Diese Ansätze betonen insbesondere die Probleme gemeinsamer Entscheidungen durch den Ausgleich konfligierender Interessen, die Ungleichzeitigkeit von Kosten und Nutzen für verschiedene Akteure, Verteilungsprobleme sowie die Intransparenz der Auswirkungen von Entscheidungen. Neben den theoretischen Erkenntnissen weist die empirische Forschung zu regionalen Kooperationen (ARL 1998; Diller 2001) darauf hin, dass die regionale Kooperation aufgrund ihrer Freiwilligkeit und ihres auf Konsens ausgelegten Entscheidungsmodus mit hohen Transaktionskosten verbunden ist. Die Ergebnisse sind meist wenig innovativ und bleiben vorwiegend auf weiche Effekte (Lernen, Vertrauen, Netzwerke) beschränkt. Das Erfordernis von Win-win-Situationen führt dazu, dass konfliktträchtige Themen ausgeklammert werden. Dies betrifft Standortentscheidungen insbesondere für sichtbare und häufig frequentierte Infrastrukturen (z. B. Schulschließungen), während auf anderen Feldern (technische Infrastruktur, ÖPNV und zunehmend Verwaltungstätigkeiten) seit Langem Kooperationen stattfinden. Hinzu kommen die Angst vor Autonomieverlust sowie alte Streitigkeiten und historische Befindlichkeiten zwischen den Akteuren. Insbesondere den Ansätzen in dünn besiedelten, peripheren Räumen wird nachgesagt, dass die Kooperationen lediglich aufgrund der Anforderungen von Förderprogrammen und zum Lobbying bei staatlichen Akteuren Anwendung finden (ARL 1998: 1; Danielzyk 1999: 583). Im Zusammenhang mit einer sinkenden Ressourcenbasis werden regionale Kooperationen als besonders schwierig angesehen, da aufgrund des Nebeneinanders von Wachstum und Schrumpfung heterogene Interessenlagen bestehen und da der Konkurrenzkampf um die geringer werdende Anzahl an Kunden, Nutzern, Steuerund Gebührenzahlern sowie die knapper werdenden öffentlichen Finanzmittel zunimmt. Win-winSituationen lassen sich in einem solchen Umfeld immer schwieriger herstellen. Die Erfahrungen aus den Modellregionen der Raumentwicklung (Kocks 2007) sowie aus der Regionalpolitik im zentralen Erzgebirge (Bose/Wirth 2006) unterstützen diese Vermutung. Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 91 2.4 Akteurzentrierter Institutionalismus als heuristisches Konzept Der akteurzentrierte Institutionalismus bietet ein politikwissenschaftliches heuristisches Konzept zur Erklärung von Entscheidungen (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000). Angewandt auf die Fragestellung des Beitrages hilft dieses Konzept dabei, Wissen zu erzeugen, warum bei sinkenden Ressourcen regionale Kooperationen oder einseitiges Handeln bei der Sicherung der Daseinsvorsorge verfolgt wird. Außerdem lässt sich ermitteln, unter welchen Bedingungen regionale Kooperationen überhaupt Aussicht auf Erfolg haben und welche Anpassungen des regionalen Kontextes vorgenommen werden müssten, um diese zu fördern. Abbildung 1 zeigt, wie sich die Fragestellung in das Konzept des akteurzentrierten Institutionalismus einpassen lässt. Die Politikumwelt entspricht den dünn besiedelten, peripheren Räumen mit ihren spezifischen Ausgangsbedingungen und räumlichen Entwicklungen. Daraus taucht die gefährdete Ressourcenbasis zur Daseinsvorsorge als Problem der regionalen Anbieter auf. Die regionalen Akteure sind eingebettet in einen institutionellen Kontext, der aus rechtlichen Regelungen und Anreizsystemen besteht. Im Einzelnen sind Förderinstrumente, Vorgaben der Fachplanungen und der Raumordnung sowie soziale Normen von Bedeutung. Der institutionelle Kontext beeinflusst die Akteure, deren Konstellation und Interaktion. Die Akteure sind jeweils geprägt durch Handlungsorientierungen, die sich aus kognitiven Aspekten (Situationswahrnehmungen, Annahmen über kausale Strukturen, verfügbare Handlungsoptionen), motivationalen Aspekten (Interessen, normative Erwartungen, Selbstbild) und Interaktionsorientierungen zusammensetzen. Darüber hinaus befindet sich jeder Akteur in einer spezifischen Handlungssituation, die sich aus den verfügbaren Ressourcen und der objektiven Problembetroffenheit ergibt. Die Akteure treffen in Konstellationen aufeinander, die durch Präferenzkongruenzen und -inkongruenzen gekennzeichnet sind. Die Akteure interagieren miteinander. Im Ergebnis stehen regionale Entscheidungen bezüglich des Interaktionsmodus: Kooperation oder einseitiges Handeln. Diese Entscheidungen wirken wiederum auf die Politikumwelt ein. Abb. 1: Konzeptionalisierung der Fragestellung durch den akteurzentrierten Institutionalismus Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Mayntz/Scharpf (1995: 45) und Scharpf (2000: 85) Sicherung der Daseinsvorsorge durch regionale Kooperation 92 3 Beispiele aus den Fallstudienregionen 3.1 Freiwillige Lösungen im Rahmen von interkommunaler Kooperation und regionalen Entwicklungsinitiativen Die Sicherung der Daseinsvorsorge ist in erster Linie geprägt durch einseitiges Handeln der regionalen Akteure (vgl. Abb. 2). Echte Kooperation erfordert den freien Willen zur Beteiligung und daher den Konsens zwischen den beteiligten Akteuren. Die bestehenden Interessenlagen sind allerdings aufgrund der Vielzahl beteiligter Akteure, und damit Vetospieler aus unterschiedlichen Sektoren, mit unterschiedlicher Problemwahrnehmung und mit konfligierenden Interessen sehr heterogen. Generell besteht ein Konflikt zwischen den Akteuren bei Standortentscheidungen, da hierbei nicht alle gleichmäßig profitieren können. Diese Konflikte treten in sehr hohem Maße bei der Aufrechterhaltung der eigenen Schule ggf. auf Kosten der Schule in der Nachbargemeinde auf, was in allen untersuchten Regionen von hoher Bedeutung ist. Aus diesem Grunde sind entsprechende Abstimmungsversuche im Landkreis Stendal im Rahmen der IBA Stadtumbau auf der konzeptionellen Ebene stehen geblieben. Die Akteure stehen im Wettbewerb um Fördermittel und nehmen die höheren Geldzuflüsse von höheren Ebenen für die anderen als eigenen Verlust wahr (kompetitive Interaktionsorientierung). Hinzu kommt die Angst vor dem Autonomieverlust. Diese Wertschätzung der lokalen Selbstverwaltung sehen die Kommunalvertreter in einer Kleinstadt im Westharz bestätigt, wenn sie z. B. zusätzliche Handlungsspielräume über die stadteigene Sparkasse gewinnen oder ihre Wasserversorgung nicht wie die Nachbargemeinde privatisiert haben, weshalb die Bürger dort wesentlich höhere Gebühren zahlen müssen. Ein weiteres Beispiel aus dem Ostharz sind Autonomiebestrebungen in der Abwasserentsorgung, um nicht für überdimensionierte Anlagen mitzahlen zu müssen. Abb. 2: Empirisch begründeter Erklärungsansatz zur Interaktionsform bei der Sicherung der Daseinsvorsorge