Ineficiências e iniquidades do imposto de renda: Da agenda negligenciada para a próxima etapa da reforma tributária

Gobetti, Sérgio Wulff Working Paper Ineficiências e iniquidades do imposto de renda: Da agenda negligenciada para a próxima etapa da reforma tributária Texto para Discussão, No. 3142 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Gobetti, Sérgio Wulff (2025) : Ineficiências e iniquidades do imposto de renda: Da agenda negligenciada para a próxima etapa da reforma tributária, Texto para Discussão, No. 3142, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3142-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/331447 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3142 INEFICIÊNCIAS E INIQUIDADES DO IMPOSTO DE RENDA: DA AGENDA NEGLIGENCIADA PARA A PRÓXIMA ETAPA DA REFORMA TRIBUTÁRIA SÉRGIO WULFF GOBETTISÉRGIO WULFF GOBETTI 3142 Rio de Janeiro, julho de 2025 INEFICIÊNCIAS E INIQUIDADES DO IMPOSTO DE RENDA: DA AGENDA NEGLIGENCIADA PARA A PRÓXIMA ETAPA DA REFORMA TRIBUTÁRIA SÉRGIO WULFF GOBETTI1 1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dimac/Ipea), cedido à Secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Gobetti, Sérgio Wulff Ineficiências e iniquidades do imposto de renda : da agenda negligenciada para a próxima etapa da reforma tributária / Sérgio Wulff Gobetti. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 52 p. : il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3142). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Tributação. 2. Progressividade. 3. Equidade. 4. Eficiência. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 336.205 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: GOBETTI, Sérgio Wulff. Ineficiências e iniquidades do imposto de renda: da agenda negligenciada para a próxima etapa da reforma tributária. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 2025. 52 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3142). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3142-port JEL: H2, H3. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura (substituto) PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ........................................................................... 6 2 CONTEXTO INTERNACIONAL .................................................9 3 OS REGIMES DE TRIBUTAÇÃO DO LUCRO EMPRESARIAL ... 14 4 TRIBUTAÇÃO DE DIVIDENDOS: ALTERNATIVAS E LIMITES ...............................................................................29 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................46 REFERÊNCIAS ............................................................................48 APÊNDICE ..................................................................................50 SINOPSE Este estudo contribui com o debate sobre a reforma da tributação da renda ao apresentar um diagnóstico amplo e detalhado das várias distorções do atual modelo vigente. Em particular, mostra como as iniquidades perpetuadas tanto na legislação do Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF) quanto do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) geram ineficiência econômica, além de enfraquecer o princípio da progressividade. Um amplo leque de medidas de ajuste, baseadas tanto nas tendências internacionais quanto nas particularidades brasileiras, são apresentadas como alternativas para uma reforma estrutural do sistema. Palavras-chave: tributação; progressividade; equidade; eficiência. ABSTRACT This study contributes to the debate on income taxation reform by presenting a broad and detailed diagnosis of the various distortions of the current model. In particular, it shows how the inequities perpetuated in both the IRPF and IRPJ legislation generate economic inefficiency, in addition to weakening the principle of progressivity. A wide range of adjustment measures, based on both international trends and Brazilian particularities, are presented as alternatives for a structural reform of the system. Keywords: taxation; progressivity; equity and efficiency. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3142 1 INTRODUÇÃO Há nove anos publicamos um Texto para Discussão (Gobetti e Orair, 2016) que, influenciado pelos estudos do economista francês Thomas Piketty, buscava recuperar o que considerávamos ser uma agenda de política tributária que vinha sendo negligenciada no Brasil por diferentes atores políticos e econômicos nas últimas décadas. Tratava-se do debate sobre as inúmeras ineficiências e iniquidades do nosso modelo de tributação da renda, que se tornaram mais visíveis com a publicação de dados detalhados das declarações de Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF), mostrando que a desigualdade era não só maior do que imaginávamos como mais estável, apesar de todas as políticas de transferência de renda mobilizadas desde o final dos anos 1990. Diferentemente das pesquisas convencionais sobre distribuição da renda, aquele estudo buscava fazer uma ponte com a teoria da tributação e com a economia política, analisando criticamente as chamadas “jabuticabas” do sistema tributário brasileiro – como a previsão de isenção integral sobre lucros e dividendos, algo que só existia, além do Brasil, em um dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a pequena Estônia. Uma das conclusões do trabalho foi que, diferentemente da crença arraigada em muitas instituições públicas e acadêmicas durante as décadas anteriores, seria possível implementar no Brasil uma agenda de reforma que desafiasse o trade-off entre eficiência e equidade, tão explorado na chamada teoria da tributação ótima. Em particular, sustentávamos que a revogação da isenção sobre dividendos distribuídos ao nível das pessoas físicas, em paralelo com uma reforma que reduzisse as alíquotas de Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), teria efeitos positivos não apenas sobre a equidade vertical e horizontal do sistema tributário e sobre a concentração de renda mas também sobre a eficiência e competitividade da economia brasileira. Passados alguns anos desde que esse debate foi reaberto, pode-se dizer que tal agenda de reforma se tornou um imperativo diante do movimento realizado na última década pela maioria das economias desenvolvidas. Em resposta à tributação extremamente favorecida dos paraísos fiscais e de algumas nações europeias, como Irlanda e Hungria, diversos países da OCDE reduziram suas alíquotas sobre o lucro empresarial e, simultaneamente, em muitos casos, buscaram ampliar e tornar mais progressiva a tributação da renda do capital em nível pessoal. O Brasil não ficou imune a esse movimento e, em 2021, a Receita Federal do Brasil (RFB) elaborou um projeto de lei (PL) prevendo a volta da tributação sobre dividendos e, por outro lado, a redução das alíquotas de IRPJ, nos mesmos moldes do que TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3142 propúnhamos em nosso estudo de 2015-2016. Durante a tramitação no Congresso, porém, o PL no 2.337 foi literalmente desfigurado, com a aprovação de emendas parlamentares que, atendendo a pressão de lobbies, mantiveram a isenção para todos os sócios de empresas que faturassem até R$ 4,8 milhões anuais, como é o caso das empresas enquadradas no regime tributário do Simples Nacional e de muitas outras incluídas no regime de lucro presumido. Na prática, como pretendemos mostrar ao longo deste estudo, essa opção comete o erro de confundir porte de empresas com capacidade contributiva dos seus sócios. Entre os proprietários de micro e pequenas empresas há pessoas com capacidades contributivas muito diferentes, assim como também entre acionistas de grandes empresas. No Brasil, por exemplo, os regimes especiais admitem o enquadramento de prestadores de serviços de cunho “personalíssimo”, que se apropriam quase integralmente da receita auferida no negócio devido à própria natureza da sua atividade – ao contrário dos modelos de negócios mais convencionais, em que o grosso das receitas são destinadas a cobrir custos e despesas operacionais, restando uma margem pequena para remunerar os sócios ou proprietários. Por esse motivo, duas “pequenas empresas” de igual faturamento podem revelar graus muito distintos de remuneração e de capa - cidade contributiva dos respectivos sócios. Ao conferir tratamento privilegiado à tributação da renda do “pequeno empresário” de maneira indiscriminada, não só falhamos na promoção da justiça fiscal como aprofundamos as distorções do modelo tributário brasileiro que fizeram crescer no país o processo de “pejotização” e de divisão artificial de empresas com vistas a desfrutar das vantagens relativas proporcionadas pela legislação tributária. Além disso, a perpetuação desses e outros benefícios fiscais apresenta alto custo para os cofres públicos, o que compromete a possibilidade de haver mudanças mais arrojadas na estrutura tributária, o que, eventualmente, pode implicar perda de receitas. Por exemplo, a volta da tributação sobre dividendos, se não for suficientemente ampla, pode não proporcionar um funding suficiente para compensar uma redução das alíquotas de IRPJ na magnitude que colocaria nosso país próximo da média mundial. O mesmo raciocínio se aplica às brechas da legislação que permitem que as empresas reduzam a base de cálculo do IRPJ e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) abaixo do lucro econômico ou contábil. Hoje, o Brasil é um dos países com a maior alíquota estatutária de imposto de renda corporativo do mundo, embora ao mesmo tempo conviva com regimes e regras especiais que fazem a alíquota efetiva variar sensivelmente, como mostram o estudo recente de Pires, Marques e TEXTO para DISCUSSÃO 8 3142 Bergamin (2023) e as estimativas da RFB no âmbito do projeto Tax Gap,1 que analisaremos em detalhes neste estudo. Sendo assim, da mesma forma que no debate da reforma da tributação do consumo ficou demonstrado que não existe “almoço grátis” e que, portanto, quanto mais tratamentos favorecidos forem mantidos para certos bens e serviços maior teria de ser a alíquota do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) sobre os não favorecidos para manter a arrecadação atual, na reforma da renda também será preciso restringir os benefícios fiscais e o espaço para planejamento tributário para que a alíquota de IRPJ possa ser reduzida significativamente ao mesmo tempo que os dividendos distribuídos voltem a ser tributados nos moldes do que ocorre no resto do mundo. É justamente nesse contexto que este estudo se insere. Nosso objetivo é provocar uma reflexão sobre as alternativas de reforma do modelo de tributação da renda no Brasil a partir, essencialmente, de dados e evidências empíricas que contribuam para construir tanto consensos técnicos em torno das medidas a serem adotadas quanto convencimento político dos atores envolvidos em sua formulação e aprovação. Ao longo deste texto, pretendemos focar as análises em duas dimensões: a corporativa, na qual devemos produzir um diagnóstico comparativo dos diferentes regimes de tributação do lucro empresarial vigentes no país – lucro real, lucro presumido e Simples; e a pessoal, baseada em aspectos distributivos relacionados às distintas formas de renda percebidas pela população brasileira. A ideia é não somente explicar as diferenças entre os regimes mas principalmente proporcionar um panorama da magnitude dos valores mobilizados por cada um deles de acordo com variações no arranjo tributário. Para isso, vamos recorrer a diferentes fontes de dados, das Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) às informações reunidas pela RFB, passando eventualmente por fontes alternativas de consulta, como o balanço das empresas. O objetivo é que tal diagnóstico, em termos qualitativos e também quantitativo, possa contribuir para que a agenda de reforma do imposto de renda, retomada recentemente pelo governo, seja eventualmente aprimorada e avance no Congresso Nacional, não seguindo o mesmo rumo do PL no 2337/2021. 1. O projeto Tax Gap visa estimar quanto se deixa de arrecadar com certos impostos devido a diferentes fatores: benefícios fiscais, sonegação e inadimplência, por exemplo. Disponível em: https://www.gov.br/ receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos/tax-gap/tax-gap-dos-tributos-irpj-csll/ relatorio-tax-gap-irpj-2015-a-2019.pdf/view. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3142 Imposto Sobre Serviços (ISS), além da contribuição previdenciária patronal em alguns casos –, e o valor é rateado a posteriori entre os diversos tributos e esferas da Federação, com base em um percentual de rateio que é atribuído a cada um deles. A tabela 2 apresenta as alíquotas do Simples para os cinco anexos de enquadramento do regime (três diferentes no setor de serviços), bem como a parcela dessa alíquota que se refere ao IRPJ-CSLL. Na prática, a fatia de IRPJ-CSLL (em proporção ao faturamento) é inexpressiva para as menores empresas e, no caso do setor de serviços, não passa de 10% para aquelas que faturam próximo de R$ 4,8 milhões. Note-se, ademais, que as empresas do Simples não devem ser afetadas por eventuais mudanças nas alíquotas de IRPJ e CSLL, na medida em que a tributação desse regime é feita a partir de uma alíquota uniforme, e apenas o resultado de sua receita é dividido entre os diferentes impostos a partir de proporções fixas sem relação direta com suas alíquotas estatutárias. TABELA 2 Tributação do lucro nos regimes especiais: alíquota sobre faturamento (Em %) Setor Simples Lucro Presumido Alíquota total IRPJ-CSLL Base presumida IRPJ-CSLL Comércio-1 4 - 11,1 0,36 - 2,61 8 e 12 2,28 - 3,08 Indústria-2 4,5 - 15 0,41 - 2,4 8 e 12 2,28 - 3,08 Serviços-3 6 - 19,5 0,45 - 9,75 8 -32 e 12 -32 2,28 - 10,88 Serviços-4 4,5 - 15,75 1,53 - 10,24 32 7,68 - 10,88 Serviços-5 15,5 - 19,25 6,2 - 9,72 32 7,68 - 10,88 Elaboração do autor. Já no caso do regime de lucro presumido, os tributos a pagar dependem das alíquotas vigentes de IRPJ e CSLL, que são de 15% a 25% para o IRPJ e 9% para a CSLL, mas sua base de cálculo é apurada a partir de porcentuais fixos do faturamento, que são fixados na legislação e variam atualmente de 1,6% a 32%, dependendo do setor econômico e do tributo – diferindo, em muitos casos, para IRPJ e CSLL. O menor de todos os porcentuais de presunção, de 1,6% para IRPJ, se aplica exclusivamente aos revendedores de combustíveis, mas sobe para 12% no caso da CSLL dessas empresas. Já no caso do comércio, da indústria e de algumas atividades de serviços de saúde que utilizem equipamentos especiais, o porcentual de presunção é de 8% no IRPJ e 12% na CSLL. Nos demais setores de serviços, a regra geral é que, tanto para o IRPJ quanto a CSLL, o lucro presumido equivalha a 32% do faturamento. TEXTO para DISCUSSÃO 16 3142 A racionale por trás dessa diferenciação dos porcentuais de presunção é que os setores com mais custos com salários, equipamentos e insumos devem ter menores lucros em comparação ao faturamento. O problema é que esses porcentuais são fixados de modo relativamente arbitrário e, em geral, bem abaixo do lucro real, de modo a conferir vantagem tributária (em alguns casos muito expressiva) para a empresa que adere a ele. Essa discrepância pode ser facilmente verificada quando comparamos o porcentual médio de presunção de lucro (15,8%) 3 com o porcentual médio de lucro efetivo sobre faturamento aferido pela RFB com base nos balanços das empresas (30,4% para 2015-2019).4 Infelizmente não é possível aferir o quão homogênea ou heterogênea é essa discrepância entre os diferentes setores submetidos ao regime de lucro presumido, mas o dado é revelador do vultoso benefício que se concede hoje por meio dessa definição arbitrária na legislação, sem qualquer estudo por trás. O correto, do nosso ponto de vista, seria que esses porcentuais de presunção fossem ajustados, idealmente calibrados com base em dados setoriais e demais características das empresas, de modo que a motivação primordial para adesão aos regimes facultativos fosse uma simplificação das obrigações acessórias e secundariamente um favorecimento tributário restrito às microempresas que operam na margem da informalidade. Do contrário, estaremos perpetuando um modelo que subtributa injustificadamente o lucro de um número expressivo de empresas e estimula práticas de planejamento tributário agressivo, como veremos adiante. Para se ter melhor dimensão do problema, voltemos à tabela 2. Nela mostramos que, multiplicando as alíquotas do IRPJ-CSLL pelos porcentuais de presunção de cada setor, a alíquota total sobre faturamento varia de aproximadamente 2% a 11%. A carga sobre o lucro real, porém, é desconhecida a priori e depende de um complexo processo de estimativa sobre o qual a equipe da Receita Federal tem se dedicado. A seguir, na tabela 3, reproduzimos os resultados reportados no relatório do projeto Tax Gap, no qual a RFB busca estimar qual seria a base de cálculo do IRPJ-CSLL das empresas que hoje estão enquadradas no Simples e no lucro presumido caso fossem submetidas às regras gerais. A partir dessa estimativa de base equivalente ao lucro real, 3. Esse resultado corresponde à média ponderada calculada com base nos dados da Declaração de Rendimentos de Pessoa Jurídica (DIPJ) de 2013, que apresenta o volume de receita das empresas do lucro presumido que estão submetidas a cada um dos diferentes porcentuais de presunção, tanto para o IRPJ, quanto para a CSLL. 4. Brasil (2023, p. 35). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3142 calcula-se quanto deveria ser o imposto caso essas empresas fossem submetidas ao regime geral e compara-se com aquele efetivamente arrecadado sob as regras especiais. TABELA 3 Estimativas de qual seria o IRPJ-CSLL das empresas se submetidas à tributação pelo lucro real (2015-2019) (Em R$ milhões) Regime Item 2015 2016 2017 2018 2019 Média Simples Base declarada 795.606 849.222 929.447 1.049.323 1.185.955 961.911 IRPJ-CSLL devidos (A1) 6.192 6.758 7.614 11.127 13.118 8.962 Alíquota efetiva sem lucro real 2,7% 2,9% 2,9% 3,7% 3,9% 3,3% Base equivalente a lucro real 230.687 236.809 260.115 298.664 338.216 272.898 IRPJ-CSLL teórico (B1) 68.222 70.075 77.239 88.986 100.867 81.078 Gap de política (B1-A1) 62.030 63.317 69.625 77.859 87.749 72.116 Lucro presumido Base declarada 176.853 166.919 168.142 181.707 199.252 178.575 IRPJ-CSLL devidos (A2) 50.433 48.227 48.218 53.432 59.170 51.896 Alíquota efetiva sem lucro real 10,3% 10,0% 10,3% 11,3% 11,0% 10,6% Base equivalente a lucro real 489.966 480.967 466.251 472.878 537.093 489.431 IRPJ-CSLL teórico (B2) 159.401 156.398 151.439 153.259 175.100 159.119 Gap de política (B2-A2) 108.968 108.171 103.221 99.828 115.930 107.224 Fonte: Brasil (2023b). Elaboração do autor. A diferença entre o imposto devido e o imposto teórico representa a renúncia de receita decorrente da política tributária especial (ou gap de política) e totalizou em 2019, ano mais recente do cálculo, a cifra de R$ 87,7 bilhões para o Simples e R$ 115,9 bilhões para o lucro presumido. Mesmo considerando que essa é uma renúncia teórica e que dificilmente seria possível arrecadar todo esse volume de recursos se os regimes especiais fossem revogados, a magnitude das cifras deve nos fazer repensar esses regimes – não com o objetivo de eliminá-los, mas para ajustá-los melhor aos seus propósitos originais, de simplificação tributária e estímulo à formalização. Os dados da RFB mostram que a alíquota efetiva de IRPJ-CSLL que se obtém ao comparar o imposto devido com o lucro real se situa em torno de 3,3% para as empresas do Simples e 10,6% para o lucro presumido. Junte-se isso ao fato de que os dividendos TEXTO para DISCUSSÃO 18 3142 distribuídos por essas empresas são isentos e temos um caso clássico de quase dupla não tributação dos lucros. Note-se que estamos falando de não tributação de lucros auferidos, ou seja, da renda líquida obtida depois de abatidos todos os custos. E isso assumindo uma magnitude tal que beneficia não só o pequeno comerciante que lucra R$ 100 mil no ano, por exemplo, mas também médios empresários e profissionais liberais de cunho personalíssimo com ganhos líquidos na casa dos milhões de reais.5 Essa situação em que a tributação perde o vínculo com a real capacidade contributiva de cada indivíduo e passa a depender do tipo de empresa que se tem e do tipo de regime tributário no qual se está enquadrado é um problema não só em termos de justiça fiscal mas também de eficiência econômica, na medida em que mobiliza recursos relevantes para estratégias de planejamento tributário abusivo. Na atualidade, muitos conglomerados são formados por empresas que estão enquadradas no lucro real e outras no lucro presumido. E há evidências de que por trás dessa organização empresarial existe uma estratégia de alocar o máximo de custos nas unidades submetidas ao lucro real e, por outro lado, registrar o máximo de faturamento possível nas unidades sujeitas ao lucro presumido. Assim, por meio de uma divisão artificial de custos e receitas entre empresas do mesmo grupo, consegue-se minimizar o pagamento de impostos. Vale ressaltar que algo semelhante também está ocorrendo no setor rural, na tributação dos produtores que declaram renda como pessoa física e que podem optar por dois distintos regimes de apuração: um no qual pagam IRPF sobre a renda líquida efetivamente auferida pela comparação das suas receitas e despesas escrituradas em livro caixa (algo semelhante ao lucro real) e outro no qual, de modo simplificado, podem presumir que 80% da receita foi custo e, portanto, só pagam imposto sobre a parcela remanescente de 20% (algo parecido com lucro presumido). Esse sistema, que foi criado para facilitar a vida do produtor, hoje é brecha para planejamento tributário que resulta em subtributação da sua renda, já que as famílias se organizam para alocar os custos na pessoa física que declara IRPF usando livro-caixa e contabilizar a maior parte da receita no CPF que usa o modelo simplificado-presumido. 5. Antecipando alguns resultados da próxima seção, estimamos, com base nas declarações de IRPF, que, em 2022, o volume de lucros e dividendos obtido pelos sócios do Simples e lucro presumido, com baixa tributação na empresa e isenção na pessoa física, tenham somado a cifra de R$ 580 bilhões. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3142 Tudo isso ao amparo das leis vigentes, embora evidentemente haja clara prática elisiva, sujeita à autuação. Claramente, esse quadro de iniquidades e planejamento tributário abusivo, causado pelos parâmetros mal calibrados desses regimes especiais de tributação (Simples, lucro presumido e atividade rural), não interessa ao país, e a eliminação das distorções deveria ser uma das prioridades da próxima etapa de reforma tributária, embora saibamos que o lobby contrário a isso será muito forte. Outro foco de ajustes sobre o qual queremos chamar a atenção se refere ao próprio regime de lucro real. Embora ele seja o que chamamos de regime geral de referência, em relação ao qual dimensionamos, por exemplo, as renúncias e gastos tributários gerados pelos regimes especiais, sua legislação atual contém benefícios fiscais e brechas que na prática também produzem complexidades e distorções econômicas. Para se ter uma ideia da dimensão dessas brechas e benefícios fiscais, vale apresentar os resultados das estimativas da RFB para a alíquota efetiva de IRPJ-CSLL das empresas do lucro real, separando as financeiras das não financeiras. Como se pode ver na tabela 4, para ambos os tipos de empresas a alíquota efetiva é sistematicamente inferior à alíquota nominal. No caso das financeiras, submetidas a uma alíquota nominal total de 45% (25% de IRPJ mais 20% de CSLL), a alíquota efetiva variou de 31% a 42% entre 2016 e 2021, situando-se em média no patamar de 36,9%. No caso das empresas não financeiras que também apuram IRPJ-CSLL pelo regime de lucro real, a alíquota efetiva se situou em média em torno de 24,3% – dez pontos percentuais (p.p.) abaixo da alíquota nominal de 34%. TABELA 4 Alíquota nominal e efetiva do regime de lucro real (2016-2021) Ano 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Número de empresas 157.794 165.680 174.069 185.738 197.913 209.310 Amostra 65.772 70.359 73.455 77.918 83.300 92.184 Financeiras (%) Alíquota nominal 45,0 45,0 45,0 40,0 45,0 45,0 Alíquota efetiva 37,0 36,5 42,4 35,4 39,4 30,7 Não financeiras (%) Alíquota nominal 34,0 34,0 34,0 34,0 34,0 34,0 Alíquota efetiva 23,0 25,4 23,9 25,0 26,3 22,4 Fonte: Brasil (2023b). Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3142 Para chegar a esse resultado, a RFB analisou uma amostra representativa de 42% das empresas com escrituração contábil e fiscal entre 2016 e 2021 e detectou que o lucro real, que serve de base para apuração do IRPJ-CSLL, tem sido sistematicamente inferior ao lucro contábil ajustado. Dois fatores explicam isso: os benefícios fiscais, que fazem o lucro real cair em relação ao contábil, e os ajustes por adições, exclusões e compensações previstos na legislação tributária. Para 2019, por exemplo, verificou-se que a alíquota efetiva das empresas não financeiras foi reduzida em 4,13 p.p. em virtude de benefícios fiscais e outros 4,92 p.p. por outros tipos de ajuste. Em termos de arrecadação, isso implicou uma renúncia de R$ 46 bilhões naquele ano e que, uma vez atualizada para 2021 e 2022, deve ultrapassar os R$ 100 bilhões. Para se ter uma ideia da dimensão do que estamos falando, em 2013, ano para o qual temos dados públicos das empresas submetidas à apuração do IRPJ-CSLL pelo regime de lucro real, as adições somaram R$ 1,023 trilhão e as exclusões R$ 1,139 trilhão frente a um lucro contábil de R$ 371 bilhões. De antemão, é possível imaginar o nível de complexidade envolvido nessas operações, cuja magnitude equivale a três vezes o valor do lucro contábil, mas há um outro problema detectado pelos estudos recentes da RFB. Via de regra, uma boa parte dos ajustes na apuração do lucro fiscal deveria ter um caráter temporário, de modo que valores que são adicionados (ou excluídos) no período corrente seriam excluídos (ou adicionados) em períodos subsequentes. Ou seja, em tese essas diferenças deveriam ser revertidas ao longo do tempo. Na prática, porém, isso só tem se verificado para as empresas financeiras. No universo das empresas não financeiras, as exclusões sistematicamente têm sido maiores do que as adições, embora a RFB aponte certa estabilidade no patamar dessa diferença. De acordo com o relatório, as adições e exclusões referentes às provisões não dedutíveis (constituição, reversão e uso) em todos os anos aparecem em primeiro lugar no que se refere à relevância dos ajustes fiscais e com exceção do ano de 2019 geraram um efeito líquido positivo sobre o lucro real, ou seja, há mais adições do que exclusões – ou seja, mais provisões sendo constituídas do que revertidas ou usadas (Brasil, 2023b). Logo, curiosamente detectou-se que as diferenças negativas entre os lucros contábil e fiscal não advêm dos ajustes mais relevantes. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3142 Entre os demais ajustes, destacam-se ainda, no período analisado, as adições e exclusões envolvendo variações cambiais e alguns que são relativamente representativos, porém não figuram em todos os anos, como é o caso das adições ou exclusões relacionadas aos arrendamentos, ao valor justo, aos custos-despesas não dedutíveis e aos JCP. Em resumo, o nível de complexidade e espaço para planejamento tributário revelado por esses números é muito grande e deveria entrar no radar das autoridades tributárias e da equipe da reforma tributária, uma vez que o enxugamento desses dispositivos de ajuste e dos benefícios fiscais existentes na legislação do lucro real poderiam abrir mais espaço para a redução das alíquotas de IRPJ ou CSLL, tornando a economia brasileira mais atrativa para investidores estrangeiros e também mais equânime entre as empresas nacionais. No caso das opções para reduzir tais alíquotas, é importante chamar a atenção para seus impactos diferenciados, conforme explicitado na tabela 5, a partir de estimativas próprias. Nela apresentamos quanto foi arrecadado em 2021 e 2022 por cada ponto porcentual de alíquota da CSLL e do IRPJ. TABELA 5 Estimativa de receita por cada ponto porcentual de alíquota do IRPJ-CSLL (Em R$ milhões) Valores de 2022 Lucro real geral Financeiras Lucro presumido Total CSLL 9.376 1.011 3.298 13.685 IRPJ – alíquota básica 9.068 994 2.639 12.702 IRPJ – alíquota adicional 8.650 993 1.640 11.283 Valores de 2023 Lucro real geral Financeiras Lucro presumido Total CSLL 8.373 1.064 3.575 13.012 IRPJ – alíquota básica 8.098 1.046 2.860 12.005 IRPJ – alíquota adicional 7.725 1.045 1.778 10.547 Fonte: Brasil (2023b). Elaboração do autor, Como se pode ver, a redução da alíquota da CSLL é mais custosa do que a do IRPJ porque sua base de cálculo é um pouco superior no regime de lucro real, mas 25% maior no caso do lucro presumido. Isso porque, conforme mostramos anteriormente, para vários setores econômicos o porcentual de presunção do faturamento para obtenção da base tributável é de 8% para IRPJ e 12% para CSLL. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3142 Por outro lado, os dados mostram que, no caso do IRPJ, é mais econômico, além de mais coerente, reduzir a alíquota adicional do IRPJ (10%) em vez da alíquota básica (15%). A redução da alíquota adicional custa cerca de R$ 1,5 bilhão a menos por cada ponto porcentual e permite reduzir um pouco a vantagem tributária das empresas do lucro presumido de menor porte. Além disso, nossas estimativas indicam que seria possível aumentar em cerca de 22% a receita de IRPJ das empresas do lucro presumido (R$ 11,4 bilhões de resultado fiscal anual) com um simples ajuste: elevação do porcentual de presunção da base de cálculo de 8% para 12%, como já ocorre com a CSLL. Afinal, não há qualquer lógica para que as bases de cálculo dos dois tributos, referenciadas no lucro, sejam tão diferentes como acontece hoje para um número significativo de empresas industriais e comerciais, além de clínicas médicas. Já um ajuste menor no porcentual de presunção das demais empresas do setor de serviços, de 32% para 44%, por exemplo, geraria um acréscimo de receita da ordem de 21,7% tanto no IRPJ quanto na CSLL do lucro presumido, gerando um ganho de receita da ordem de R$ 20 bilhões anuais. Em resumo, essas simulações com fins meramente ilustrativos mostram que é possível mitigar e até compensar as perdas fiscais decorrentes de reduções de alíquotas com ajustes paramétricos no regime de lucro presumido. São pequenos detalhes que podem fazer muita diferença no momento em que o governo for consolidar o balanço de perdas e ganhos fiscais com as diferentes medidas previstas na reforma tributária da renda. Da mesma forma, no caso do lucro real, é possível fazer ajustes que reduzam tanto o gap de política (resultante de benefícios fiscais e regimes especiais) quanto o gap de reconhecimento, especialmente aquele verificado na sistemática de adições/exclusões para apurar o lucro real a ser tributado pelo IRPJ-CSLL. Um caso especial a ser analisado é o dos JCP, uma espécie de dividendo pago aos acionistas e que é abatido do lucro contábil. Essa forma de remuneração foi criada sob inspiração do ACE, que foi adotado por alguns poucos países europeus e tinha por objetivo dar tratamento tributário neutro aos investimentos financiados por empréstimos ou por capital próprio dos acionistas – isso porque as despesas com juros sobre empréstimo são deduzidas do lucro tributável. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3142 Contudo, como relatado anteriormente, os dois principais países europeus que ainda adotam o ACE (Bélgica e Itália) concluíram que tal dispositivo era custoso e não parecia estar produzindo os efeitos esperados, de modo que alteraram a sua forma de apuração e limitaram seu escopo. Enquanto no ACE tradicional, os juros são calculados sobre todo o capital social das empresas, no novo modelo eles incidem apenas sobre o acréscimo de patrimônio líquido, ou seja, sobre novos investimentos. A seguir apresentamos a evolução dos valores de JCP distribuídos pelas empresas brasileiras entre 2013 e 2023, estimados a partir da arrecadação de imposto de renda retido na fonte sobre o capital (JCP doméstico) e sobre remessas ao exterior (JCP exterior). Como é possível ver, esses valores duplicaram nos últimos dois ou três anos, com destaque para a parcela paga a residentes no exterior (efeito da Petrobras, que tem uma participação significativa de acionistas estrangeiros). Note-se que o valor distribuído aos acionistas é abatido do lucro tributável pelo IRPJ-CSLL, mas sofre incidência do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) com alíquota de 15%. Sendo assim, o efeito fiscal líquido do JCP foi uma perda de receita da ordem de R$ 24 bilhões em 2023, valor equivalente a pelo menos 2 p.p. de redução da alíquota de IRPJ. TABELA 6 Valor dos dividendos distribuídos como JCP (2013-2023) (Em R$ milhões) Ano JCP doméstico JCP exterior JCP-total IRRF-JCP Perda líquida mínima 2013 29.829 19.759 49.588 7.438 -9.422 2014 29.909 24.399 54.308 8.146 -10.319 2015 28.541 21.161 49.702 7.455 -9.443 2016 31.174 19.091 50.264 7.540 -9.550 2017 38.593 25.306 63.898 9.215 -11.673 2018 42.062 28.414 70.476 10.168 -12.880 2019 40.214 31.813 72.027 10.417 -13.194 2020 27.423 24.443 51.866 7.515 -9.518 2021 28.919 36.575 65.495 9.540 -12.083 2022 58.537 45.469 104.007 15.037 -19.047 2023 66.691 58.446 125.137 18.771 -23.776 Fonte: RFB. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 24 3142 Diante disso, é preciso refletir o que vale mais a pena? Implementar uma redução mais acentuada na alíquota de IRPJ ou manter os JCP? Nossa avaliação é que, no mínimo, o mecanismo de JCP deveria ser ajustado nos moldes das reformas recentes dos países europeus, o que reduziria significativamente a renúncia fiscal. Ao mesmo tempo, tendo em vista os objetivos de neutralidade, seria possível introduzir limites para a dedução de despesas financeiras – equivalentes aos JCP –, a exemplo do que fez a França. Por fim, gostaríamos de abordar o caso específico da tributação do lucro do setor petrolífero, tendo em vista sua magnitude atual, com a expansão da produção e preços do óleo acima da média histórica. A título de exemplo, vamos trazer à tona o caso da Petrobras, com a apresentação dos dados de seu balanço contábil, conforme a seguir. 1) Lucro antes da incidência do IRPJ-CSLL. 2) Imposto apurado com base na alíquota de 34%. 3) Imposto apurado após os ajustes de base que mencionamos anteriormente, como JCPs e benefícios fiscais. 4) Imposto diferido e o saldo de imposto corrente a pagar. 5) Lucro líquido disponível para distribuição aos acionistas. Todos esses dados são retirados dos demonstrativos de resultados publicados pela empresa. Além disso, extraímos do demonstrativo de fluxo de caixa os valores efetivamente pagos de IRPJ e CSLL a partir de 2016. Para anos anteriores, em que tais dados não eram publicados, utilizamos como proxy o valor total recolhido pela RFB do setor petrolífero e multiplicamos por 95%, que está próximo do valor recente corresponde aos pagamentos da Petrobras. O que chama atenção é que, além dos benefícios fiscais usuais, que reduzem a base de cálculo, a empresa acumulou nos últimos quinze anos um estoque de impostos diferidos no montante de R$ 35 bilhões e ainda fez outros ajustes na apuração do lucro real que lhe permitiram pagar R$ 60 bilhões a menos do que seria esperado pelo valor corrente de balanço já líquido de diferimentos e benefícios fiscais (tabela 7). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3142 Por outro lado, no caso de empresas do lucro real, a compensação do IRPJ-CSLL no momento da apuração do IRPF a pagar poderia propiciar, em alguns casos, até mesmo restituição de imposto. Tudo dependeria da alíquota de IRPF ao qual cada acionista estaria submetido, conforme sua faixa de renda, e do valor de IRPJ-CSLL pago pela empresa e individualizado na proporção de sua participação societária. A outra possibilidade seria a manutenção de um sistema de tributação diferenciado para lucros e dividendos – e rendas do capital em geral –, calibrado de tal forma que a soma das alíquotas incidentes no nível empresarial (25%, por exemplo) e no nível pessoal (15% a 20%, por exemplo) seja mais ou menos equivalente à alíquota máxima do IRPF aplicável às rendas do trabalho (35% a 40%). Essa é a premissa básica do chamado modelo dual de tributação da renda, originalmente adotado pelos países nórdicos. Na versão original, o modelo dual funciona com uma alíquota flat (alíquota única) sobre dividendos, mas alguns países, como a Finlândia e a Dinamarca, introduziram algum grau de progressividade, via aplicação de uma alíquota maior a partir de determinado nível de renda. No caso brasileiro, por exemplo, poderíamos pensar em uma alíquota básica (de 10% a 15%) retida na fonte sobre todo e qualquer valor distribuído e a aplicação de outra alíquota adicional (de 7% a 10%) na declaração de ajuste anual para contribuintes cuja renda de dividendos, ou de capital, no total, ultrapasse determinado patamar. Em resumo, acreditamos que ambas as variantes dos modelos amplo e dual de tributação da renda são boas referências para a reforma brasileira. Além dessas opções, porém, é preciso avaliar outros detalhes, como se manteremos a tributação restrita ao momento da distribuição dos dividendos, como previsto na lei das sociedades anônimas, ou se evoluiremos para um sistema de tributação por competência, como adotado pela Noruega. A principal razão para se adotar a tributação por competência (no ato da geração em vez da distribuição do lucro) seria evitar ou reduzir riscos de que as empresas não sujeitas à lei das sociedades anônimas (como Simples e lucro presumido) fujam da tributação via retenção total de seus lucros e estratégias de distribuição disfarçada. Ou seja, novamente acabamos voltando aos problemas advindos dos regimes especiais de tributação. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3142 Como destacamos anteriormente, a tributação de dividendos no nível das pessoas físicas pode, em tese, compensar a vantagem artificial proporcionada pela legislação brasileira a empresas que, embora tendo alta lucratividade, pagam baixíssimo IRPJ-CSLL. No entanto, se a tributação for subordinada à prévia distribuição, e essas empresas adotarem estratégias de distribuição disfarçada, de difícil detecção e combate pelas ferramentas atuais de fiscalização da RFB, o objetivo não seria alcançado. Para se ter noção da dimensão e importância do que estamos falando, devemos ter em mente as cifras de lucros gerados e distribuídos por cada regime de tributação no Brasil. Há duas fontes distintas e complementares para essa análise: os dados do IRPF, com foco exclusivo nas famílias, e os dados das Contas Econômicas Integradas do IBGE, que cobrem os distintos setores institucionais da economia brasileira. Começando pelas Contas Econômicas Integradas, vejamos a evolução do chamado Excedente Operacional Bruto (EOB), que nada mais é do que uma espécie de proxy do lucro agregado da economia brasileira, estimado para cada um dos setores institucionais: empresas financeiras e não financeiras, instituições privadas sem fins lucrativos, famílias e governo. Os dados mais atuais dessas contas se referem a 2021, mas incluímos estimativas próprias para 2022 com base em variações observadas no recolhimento de impostos e no lucro contábil de uma amostra de empresas.8 Além disso, incluímos nas tabelas 10 e 11 as estimativas da RFB de segregação do EOB das empresas não financeiras entre os três regimes de tributação existentes: lucro real, lucro presumido e Simples. Os dados são apresentados em valores nominais e em proporção do produto interno bruto (PIB). Como se vê, há uma expansão significativa do EOB no período, com destaque para o das empresas não financeiras, que passou de 20% do PIB em 2018-2019 para 27% em 2021-2022, oferecendo um primeiro sinal de que o período foi marcado por um forte processo de distribuição funcional da renda em favor dos lucros.9 8. Nas Contas Nacionais, o EOB é o saldo resultante do valor adicionado deduzido das remunerações pagas aos empregados, do rendimento misto e dos impostos líquidos de subsídios incidentes sobre a produção. 9. No mesmo período, a título de comparação, o somatório de salários e benefícios sociais caiu de 53,3% do PIB em 2018-2019 (54,5% em 2017) para 48,4% em 2021, ou 50,3% em 2022, segundo nossas estimativas próprias. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3142 TABELA 10 Excedente operacional bruto da economia brasileira, segundo o Sistema de Contas Nacionais (2015-2022) (Em R$ milhões) S.1 Empresas não financeiras S.1A Lucro real S.1B Lucro presumido S.1C Simples S.2 Empresas financeiras S.3 Instituições sem fins de lucrativos S.4 Famílias S.5 Governo geral Total (EOB) PIB 2015 1.167,108 577.336 478.327 111.446 212.596 3.895 454.227 87.589 1.925,415 5.995,787 2016 1.185,397 597.051 471.262 117.085 259.637 4.171 480.579 97.958 2.027,742 6.269,328 2017 1.261,938 719.115 454.955 85.772 256.737 4.264 508.315 103.129 2.134,383 6.585,479 2018 1.394,568 779.603 487.263 127.702 246.584 4.457 535.321 106.712 2.287,642 7.004,141 2019 1.476,990 825.118 510.693 141.179 269.191 4.925 563.551 115.684 2.430,341 7.389,131 2020 1.705,412 1.000,058 551.866 153.487 260.762 4.740 594.307 117.618 2.682,839 7.609,597 2021 2.360,074 1. 457,145 714.123 188.806 236.553 5.360 633.012 141.869 3.376,868 9.012,142 2022 2.791,939 1.789,071 794.314 208.554 288.099 n.d. n.d. n.d. n.d. 10.079,677 Fonte: IBGE; e estimativas da RFB (em itálico) (Brasil, 2023b). Elaboração do autor. Obs.: n.d. – dado não disponível. TEXTO para DISCUSSÃO 34 3142 TABELA 11 Excedente operacional bruto da economia brasileira, segundo o Sistema de Contas Nacionais (2015-2022) (Em % PIB) Ano S.1 Empresas não financeiras S.1A Lucro real S.1B Lucro presumido S.1C Simples S.2 Empresas financeiras S.3 Instituições sem fins lucrativos S.4 Famílias S.5 Governo geral Total (EOB) Subtotal (EOB das empresas S1 e S2) 2015 19,5 9,6 8,0 1,9 3,5 0,1 7,6 1,5 32,1 23,0 2016 18,9 9,5 7,5 1,9 4,1 0,1 7,7 1,6 32,3 23,0 2017 19,2 10,9 6,9 1,3 3,9 0,1 7,7 1,6 32,4 23,1 2018 19,9 11,1 7,0 1,8 3,5 0,1 7,6 1,5 32,7 23,4 2019 20,0 11,2 6,9 1,9 3,6 0,1 7,6 1,6 32,9 23,6 2020 22,4 13,1 7,3 2,0 3,4 0,1 7,8 1,5 35,3 25,8 2021 26,2 16,2 7,9 2,1 2,6 0,1 7,0 1,6 37,5 28,8 2022 27,7 17,7 7,9 2,1 2,9 n.d. n.d. n.d. n.d. 30,6 Fonte: IBGE; e estimativas da RFB (em itálico) (Brasil, 2023b). Elaboração do autor. Obs.: n.d. – dado não disponível. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3142 Parte desse fenômeno é explicado pelos lucros do setor petrolífero, que cresceram significativamente no período. Só a Petrobras, como vimos anteriormente, passou de uma situação de prejuízos acumulados entre 2014 e 2016 para um lucro de R$ 275 bilhões em 2022, impulsionado sobretudo pelos preços internacionais de petróleo, bem acima da média histórica. Mesmo excluindo esse componente cíclico e não recorrente associado ao setor petrolífero (cerca de 2% do PIB), permanece, no entanto, uma parcela significativa de aumento aparentemente estrutural dos lucros do setor não financeiro da economia (5% do PIB). No lado do setor financeiro, vemos nos últimos anos, particularmente entre 2016 e 2021, um declínio no nível de lucros em proporção do PIB, aparentemente associado ao movimento de queda nas taxas de juros nesse período. Ao termos acesso às estimativas oficiais do IBGE para 2022 e 2023, quando as taxas de juros voltaram a crescer, veremos se esse quadro foi ao menos parcialmente revertido. Para avançarmos na análise, porém, precisamos passar do plano dos lucros gerados pela economia para o plano das rendas distribuídas pelas empresas, seja sob a forma de dividendos clássicos, seja sob outras formas, como os JCP. Nesse caso, as Contas Econômicas Integradas do IBGE – e nossas estimativas preliminares para o ano de 2022 – mostram os panoramas setorial e temporal sintetizados nas tabelas 12 e 13. TEXTO para DISCUSSÃO 36 3142 TABELA 12 Rendas distribuídas das empresas, incluindo operações com resto do mundo, segundo o Sistema de Contas Nacionais (2015-2022) (Em R$ milhões) Quem paga? Quem recebe? Total Conta do resto do mundo S.12 Empresas financeiras S.11 Empresas não financeiras (a) Empresas do Simples (b) Demais empresas Conta do resto do mundo S.14 Famílias S.13 Governo geral S.12 Empresas financeiras S.11 Empresas não financeiras 2015 10.469 159.310 380.277 75.360 304.917 70.264 333.980 14.118 55.266 76.428 550.056 2016 10.860 149.350 382.891 80.859 302.032 77.396 344.270 4.368 65.094 51.973 543.101 2017 5.629 166.419 393.586 90.092 303.494 74.026 370.240 7.964 65.058 48.346 565.634 2018 7.674 219.288 463.645 102.874 360.771 91.888 432.789 10.508 93.025 62.397 690.607 2019 19.707 283.704 527.941 122.107 405.834 108.301 479.660 23.974 135.754 83.663 831.352 2020 61.731 164.460 579.761 131.797 447.964 125.497 513.540 10.278 86.283 70.354 805.952 2021 38.147 234.603 956.164 175.548 780.616 252.228 750.403 49.485 91.522 85.276 1.228,914 2022 29.851 253.371 1.181,830 222.490 959.340 251.757 859.736 97.401 133.202 122.955 1.465,052 Fonte: IBGE; e estimativas da RFB (em itálico) (Brasil, 2023b). Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3142 TABELA 13 Rendas distribuídas das empresas, incluindo operações com resto do mundo, segundo o Sistema de Contas Nacionais (2015-2022) (Em % PIB) Quem paga? Quem recebe? Total Conta do resto do mundo S.12 Empresas financeiras S.11 Empresas não financeiras (a) Empresas do Simples (b) Demais empresas Conta do resto do mundo S.14 Famílias S.13 Governo geral S.12 Empresas financeiras S.11 Empresas não financeiras 2015 0,17 2,66 6,34 1,26 5,09 1,17 5,57 0,24 0,92 1,27 9,17 2016 0,17 2,38 6,11 1,29 4,82 1,23 5,49 0,07 1,04 0,83 8,66 2017 0,09 2,53 5,98 1,37 4,61 1,12 5,62 0,12 0,99 0,73 8,59 2018 0,11 3,13 6,62 1,47 5,15 1,31 6,18 0,15 1,33 0,89 9,86 2019 0,27 3,84 7,14 1,65 5,49 1,47 6,49 0,32 1,84 1,13 11,25 2020 0,81 2,16 7,62 1,73 5,89 1,65 6,75 0,14 1,13 0,92 10,59 2021 0,42 2,60 10,61 1,95 8,66 2,80 8,33 0,55 1,02 0,95 13,64 2022 0,30 2,51 11,72 2,21 9,52 2,50 8,53 0,97 1,32 1,22 14,53 Fonte: IBGE; e estimativas da RFB (em itálico) (Brasil, 2023b). Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 38 3142 Os dados mostram quanto cada setor institucional distribuiu de lucros e dividendos e quem foram os recebedores desses valores. Da mesma forma que no caso do EOB, verifica-se estabilidade na distribuição de renda pelas empresas financeiras e crescimento significativo de distribuição pelas empresas não financeiras, tanto no subgrupo do Simples (a) quanto no do regime de lucro presumido e lucro real (b). Nesse segundo caso (b), a renda distribuída pelas empresas do lucro presumido e real quase dobrou em proporção do PIB, passando de 5,1% para 9,5% entre 2015 e 2022, sendo cerca de 43% dessa expansão explicada apenas pelo aumento de lucros distribuídos pela Petrobras – embora menos de 10% dessa distribuição tenha beneficiado as famílias brasileiras, detentoras de ações da empresa, como veremos adiante. Já os lucros distribuídos por empresas financeiras cresceram até 2019, mas caíram desde então ao mesmo patamar de 2015-2016. Por fim, verifica-se um pequeno aumento na renda proveniente de investimentos no exterior, que passou de 0,17% do PIB em 2015 para 0,4%-0,3% do PIB em 2021-2022. Do lado dos recebedores de lucros e dividendos, pode-se ver que parte significativa do fluxo se dá entre empresas, embora sua magnitude tenha caído da ordem de 26% do total em 2019 para 14% em 2021. O restante do fluxo se subdivide para três tipos de destinatários: governo, famílias e resto do mundo. Esses três setores se beneficiaram do aumento de lucros e dividendos distribuídos – a renda dos governos cresceu de 0,24% para 0,97% do PIB; das famílias, de 5,57% para 8,53% do PIB; e do resto do mundo (investidores estrangeiros), de 1,17% para 2,50%. A tabela 14, construída a partir de dados do IBGE, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Petrobras, permite ver quanto dos lucros gerados pela empresa foram distribuídos para cada setor institucional das Contas Nacionais e, dessa forma, por resíduo, chegar à mesma decomposição dos lucros que tiveram como origem outras empresas brasileiras (ou investimentos no exterior). Os dividendos da Petrobras explicam quase todo aumento (97%) desse tipo de receita obtida pelo governo, apresentam impacto pequeno (4%) para as famílias (pessoas físicas residentes) e, em contrapartida, possuem grande peso (68%) no aumento de renda enviada ao exterior – cerca de 36% da renda distribuída para estrangeiros em 2022 tem origem na Petrobras. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3142 TABELA 14 Dividendos recebidos por setor institucional (2015-2022) (Em % PIB) Originado da Petrobras Empresas Governo Famílias Estrangeiros Total 2015 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2016 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2017 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2018 0,00 0,01 0,00 0,01 0,03 2019 0,01 0,03 0,01 0,05 0,10 2020 0,01 0,03 0,01 0,04 0,08 2021 0,08 0,30 0,05 0,37 0,80 2022 0,20 0,71 0,12 0,90 1,93 Originado das demais empresas ou exterior Empresas Governo Famílias Estrangeiros Total 2015 2,20 0,24 5,57 1,17 9,17 2016 1,87 0,07 5,49 1,23 8,66 2017 1,72 0,12 5,62 1,12 8,59 2018 2,22 0,14 6,18 1,30 9,83 2019 2,95 0,29 6,48 1,42 11,15 2020 2,05 0,11 6,74 1,61 10,51 2021 1,88 0,25 8,28 2,43 12,84 2022 2,34 0,25 8,41 1,60 12,61 Fonte: IBGE e Petrobras; STN (em itálico). Elaboração do autor. Note-se que, pelos acordos internacionais vigentes, grande parte dos dividendos que hoje são distribuídos sem qualquer imposto de renda no Brasil, sejam provenientes da Petrobras, sejam de outras empresas, acabam sendo tributados nos países de destino, em que residem os investidores. Por outro lado, quando passarem a ser tributados no Brasil, esses investidores provavelmente poderão creditar-se desses valores ao fazer o acerto de contas com os fiscos de seus países de origem, caso esses países tenham acordo com o Brasil. Estamos falando de um montante de renda em torno de R$ 200 bilhões anuais em dividendos distribuídos – já excluindo os JCP – para o resto do mundo e que, TEXTO para DISCUSSÃO 40 3142 caso voltem a ser tributados pelo Brasil, vão implicar tão somente, via de regra, uma redistribuição de receitas hoje apropriadas por governos estrangeiros para os cofres do governo brasileiro. Em volume de receitas, com uma alíquota de Imposto de renda na fonte de 15%, são R$ 30 bilhões que o país passaria a dispor sem que isso em geral implique ônus adicional aos investidores estrangeiros – ainda mais se considerarmos a contrapartida de redução de alíquotas de IRPJ-CSLL. Do lado doméstico, ou seja, dos investidores brasileiros, a retomada da tributação dos dividendos, simultaneamente à redução de IRPJ-CSLL, pode proporcionar mais competitividade à economia brasileira e maior progressividade ao Imposto de renda, ao transferir o foco da empresa para o acionista. Há, no entanto, riscos que devem ser considerados ao se elaborar o PL que definirá com exatidão o modo como vai funcionar o novo modelo de tributação. O primeiro risco está associado aos espaços que os sócios das empresas do Simples e do lucro presumido encontrem para fugir da tributação sobre os dividendos, seja via isenção explícita na lei (como previsto no PL 2337/2021), seja via mecanismos de distribuição disfarçada de lucros, que serão adotados caso a tributação seja condicionada ao ato formal de distribuição aos acionistas. Esse risco é relevante e pode comprometer a qualidade da reforma tributária, tanto pela magnitude dos valores envolvidos quanto pelo comprometimento do princípio da equidade e neutralidade do novo modelo. Para se ter melhor dimensão do que estamos falando, vale apresentar alguns dados. O primeiro diz respeito à magnitude dos dividendos hoje pagos a sócios de empresas do Simples e do lucro presumido. Os valores totais de dividendos e JCP distribuídos são informados pela Receita Federal na sua base de dados relativa às declarações de IRPF. Nessa base, é possível identificar separadamente o valor distribuído pelas empresas do Simples (R$ 222 bilhões em 2022), mas o das empresas do lucro presumido está misturado com o das empresas do lucro real. Na tabela 15, apresentamos uma estimativa de magnitude dos dividendos distribuídos pelas empresas do lucro presumido com base em proxy do lucro líquido que calculamos para cada regime de tributação a partir dos dados do relatório do projeto Tax Gap da RFB. Mesmo considerando eventual imprecisão nessas estimativas, podemos ver que, em ordem de grandeza, os dividendos do Simples e do lucro presumido respondem regularmente por mais de dois terços do volume distribuído, tendo atingido em 2022 a cifra de aproximadamente R$ 578 bilhões. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3142 3) Na prática, a conciliação dessas diretrizes requer que a carga tributária máxima sobre a renda do capital e do trabalho seja alinhada num patamar máximo entre 35% e 42% (média da OCDE). Isso vai requerer a redefinição das alíquotas de IRPF e, no caso da tributação dos lucros e dividendos, em particular, deve envolver algum grau de integração entre as tributações em nível corporativo e pessoal, seja por meio de um modelo amplo, em que todas as rendas são tributadas conjuntamente, seja por meio de um modelo dual, com uma ou duas alíquotas. 4) O nível de alinhamento em termos de carga tributária máxima poderá ser tanto menor quanto menores forem as brechas e benefícios fiscais propiciados pela legislação tributária, tanto em nível pessoal quanto corporativo. Nesse sentido, em termos concretos, nosso estudo propõe que: a) A tributação em nível corporativo seja ajustada por meio de redução da alíquota adicional de IRPJ, o que implica um menor custo fiscal para o erário. b) A base do IRPJ-CSLL seja ampliada tanto para o regime de lucro real, quanto para o regime de lucro presumido, por meio de revisão de brechas da legislação e porcentuais de presunção, respectivamente. c) As deduções referentes aos JCP sejam revistas com base nas novas tendências internacionais, sendo suprimidas ou limitadas a novos investimentos. d) Especificamente para o setor petrolífero, seja criado um adicional de contribuição social variável de acordo com o preço internacional do óleo e com a taxa de câmbio. 5) Por outro lado, no que se refere à tributação dos dividendos no nível pessoal, o estudo evidencia a necessidade de atenção especial aos regimes de lucro presumido e Simples dado o volume significativo de renda hoje distribuído por eles, não sendo aceitável propostas que prevejam isenção especial para esses regimes, nem que assumam com passividade o risco da distribuição disfarçada de dividendos. 6) Especificamente, o estudo sugere que se adotem normas que visem coibir ou mitigar os riscos de distribuição disfarçada de dividendos, bem como de diferimento, eventualmente determinando como regra geral que os dividendos sejam tributados não só no ato de distribuição, mas também quando forem integralizados ao capital da empresa ou permanecerem retidos sem ter sido reinvestidos. TEXTO para DISCUSSÃO 48 3142 Por fim, reiteramos que seria muito importante o debate público conseguir demarcar com clareza a diferença entre porte de empresa e capacidade contributiva do sócio, do grupo de pessoas físicas que estão no controle ou são simples acionistas de cada empresa. Sem ter isso muito claro, são grandes os riscos de a reforma ideal, do ponto de vista estrutural, não avançar ou ser desvirtuada, como já vimos acontecer durante a tramitação do PL no 2.337/2021. Diante desse quadro, não se pode descartar a necessidade de construir alternativas paliativas de ajuste na tributação da renda e que, embora não se enquadrem tão bem nos modelos propostos com base na experiência internacional, sejam mais facilmente comunicados para a sociedade e apresentem resultados positivos para os objetivos desejados de maior eficiência e equidade. Este é o caso, por exemplo, da proposta de tributação mínima da renda dos milionários. Na prática, trata-se de uma forma indireta de corrigir a falta de progressividade do imposto de renda, taxando rendas isentas recebidas pelos super-ricos, como é o caso de lucros e dividendos. Entretanto, da mesma forma que no caso da tributação direta dessas rendas, será preciso enfrentar as estratégias de distribuição disfarçada. Por outro lado, a implementação desse “imposto mínimo” não elimina a neces - sidade de uma reforma ampla e estrutural na tributação da renda, capaz de corrigir as inúmeras distorções discutidas no neste estudo. Os obstáculos políticos a serem superados para aprovar tal reforma são grandes, mas precisam ser enfrentados sob pena de continuarmos presos a um modelo injusto e ineficiente do ponto de vista econômico. REFERÊNCIAS ALMEIDA, E. de; LOSEKANN, L.; BRAGA, Y. C. Custos e competitividade da atividade de E&P no Brasil. Rio de Janeiro: IBP; GEE; IE/UFRJ, maio, 2016. ALTSHULER, R.; HARRIS, B.; TODER, E. Capital income taxation and progressivity in a global economy. Virginia Tax Review, v. 30, p. 355, 2010. BRASIL. Secretaria Especial da Receita Federal. Distribuição de renda por centis (estudo ampliado) – 2017 a 2022. Brasília: SRFB/CETAD, setembro de 2023a. Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos/ distribuicao-da-renda/distribuicao-de-renda-por-centis-estudo-ampliado-2017-a-2022. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3142 ______. Secretaria Especial da Receita Federal. Gap Tributário do IRPJ e da CSLL: relatório preliminar de resultados – 2015 a 2019. Brasília: SRFB, 2023b. Disponível em: https:// www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos/tax-gap/ tax-gap-dos-tributos-irpj-csll/relatorio-tax-gap-irpj-2015-a-2019.pdf/view. GOBETTI, S. W. Seletividade do ICMS e tributação do petróleo: dois debates independentes que se atravessaram. Observatório de Política Fiscal. Rio de Janeiro: Ibre/FGV, jun. 2022. ______. Concentração de renda no topo: novas revelações pelos dados do IRPF. Observatório de Política Fiscal. Rio de Janeiro: Ibre/FGV, jan. 2024a. ______. Progressividade tributária: diagnóstico para uma proposta de reforma. Rio de Janeiro: Ipea, 2024b. (Carta de Conjuntura, n. 65). GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Progressividade tributária: a agenda negligenciada. Rio de Janeiro: Ipea, 2016. (Texto para Discussão n. 2190). PIRES, M.; MARQUES, P. R.; BERGAMIN, J. A tributação da renda corporativa no Brasil: estimativas de carga tributária efetiva a partir das demonstrações de resultado no período 2012-2022. São Paulo: Made/USP, 2023. (Working Paper, n. 19). TEXTO para DISCUSSÃO 50 3142 APÊNDICE TABELA A.1 Dados de receita e base de cálculo das empresas do lucro presumido (2013) (Em R$) Receita das empresas lucro presumido IRPJ1CSLL2IRPJ+CSLL3 Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.195.243.641 - 67.195.243.641 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% 730.022.428.886 - 730.022.428.886 Receita bruta sujeita ao percentual de 12% - 831.783.378.935 831.783.378.935 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 15.552.473.208 - 15.552.473.208 Receita bruta sujeita ao percentual de 32% 302.107.407.443 304.711.730.315 303.409.568.879 Receita bruta total 1.114.877.553.177 1.136.495.109.250 1.125.686.331.213 Base de cálculo do lucro presumido 158.639.684.304 197.321.759.173 177.980.721.739 Base/receita bruta 14,2% 17,4% 15,8% Receita com ajustes referentes ao RTT4IRPJ CSLL IRPJ+CSLL Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.864.621.675 - 67.864.621.675 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% 735.036.796.170 - 735.036.796.170 Receita Bruta sujeita ao percentual de 12% - 834.871.360.694 834.871.360.694 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 16.248.194.228 - 16.248.194.228 Receita bruta sujeita ao percentual de 32% 309.196.527.683 322.416.252.487 315.806.390.085 Receita bruta total 1.128.346.139.757 1.157.287.613.181 1.142.816.876.469 Base de cálculo do lucro presumido 161.431.377.575 203.357.764.079 182.394.570.827 Base/receita bruta 14,3% 17,6% 16,0% Fonte: Declaração de Rendimentos de Pessoa Jurídica/Receita Federal do Brasil (DIPJ/RFB). Elaboração do autor. Notas: 1 IRPJ – Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas. 2 CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido. 3 Receita e base de cálculo média considerada para ponderação do porcentual de presunção. 4 RTT – Regime Tributário de Transição. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 3142 TABELA A.2 Imposto de renda apurado com mudanças nos porcentuais de presunção de lucro (2013) (Em R$) Receita das empresas lucro presumido IRPJ CSLL IRPJ+CSLL Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.864.621.675 - 67.864.621.675 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% 735.036.796.170 - 735.036.796.170 Receita bruta sujeita ao percentual de 12% - 834.871.360.694 834.871.360.694 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 16.248.194.228 - 16.248.194.228 Receita bruta sujeita ao percentual de 32% 309.196.527.683 322.416.252.487 315.806.390.085 Receita bruta total 1.128.346.139.757 1.157.287.613.181 1.142.816.876.469 Base de cálculo do lucro presumido 161.431.377.575 203.357.764.079 182.394.570.827 Imposto apurado 36.120.447.972 19.150.109.687 55.270.557.659 Alíquota média sobre base 22,4% 9,4% 30,3% Receita das empresas lucro presumido IRPJ CSLL IRPJ+CSLL Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.864.621.675 - 67.864.621.675 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% - - Receita bruta sujeita ao percentual de 12% 735.036.796.170 834.871.360.694 1.569.908.156.864 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 16.248.194.228 - 16.248.194.228 Receita bruta sujeita ao percentual de 32% 309.196.527.683 322.416.252.487 315.806.390.085 Receita Bruta total 1.128.346.139.757 1.157.287.613.181 1.142.816.876.469 Base de cálculo do lucro presumido 190.832.849.422 203.357.764.079 197.095.306.751 Imposto apurado 42.882.786.497 19.150.109.687 62.032.896.184 Alíquota média sobre base 22,5% 9,4% 31,5% Acréscimo de receita de IRPJ 18,7% 0,0% 12,2% Estimativa de acréscimo (2023) 11.407.250.026 - 11.407.250.026 Fonte DIPJ/RFB. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 52 3142 TABELA A.3 Imposto de renda apurado com mudanças nos porcentuais de presunção de lucro (2013) (Em R$) Receita das empresas lucro presumido IRPJ CSLL IRPJ+CSLL Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.864.621.675 - 67.864.621.675 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% 735.036.796.170 - 735.036.796.170 Receita bruta sujeita ao percentual de 12% - 834.871.360.694 834.871.360.694 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 16.248.194.228 - 16.248.194.228 Receita bruta sujeita ao percentual de 32% 309.196.527.683 322.416.252.487 315.806.390.085 Receita bruta total 1.128.346.139.757 1.157.287.613.181 1.142.816.876.469 Base de cálculo do lucro presumido 161.431.377.575 203.357.764.079 182.394.570.827 Imposto apurado 36.120.447.972 19.150.109.687 55.270.557.659 Alíquota média sobre base 22,4% 9,4% 30,3% Receita das empresas lucro presumido IRPJ CSLL IRPJ+CSLL Receita bruta sujeita ao percentual de 1,6% 67.864.621.675 - 67.864.621.675 Receita bruta sujeita ao percentual de 8% 735.036.796.170 - 735.036.796.170 Receita bruta sujeita ao percentual de 12% 834.871.360.694 834.871.360.694 Receita bruta sujeita ao percentual de 16% 16.248.194.228 - 16.248.194.228 Receita bruta sujeita ao percentual de 44% 309.196.527.683 322.416.252.487 315.806.390.085 Receita bruta total 1.128.346.139.757 1.157.287.613.181 1.142.816.876.469 Base de cálculo do lucro presumido 198.534.960.897 242.047.714.378 220.291.337.638 Imposto apurado 44.654.272.136 22.632.205.214 67.286.477.350 Alíquota média sobre base 22,5% 9,4% 30,5% Acréscimo de receita de IRPJ 23,6% 18,2% 21,7% Estimativa de acréscimo (2023) 14.395.532.783 5.680.840.271 20.076.373.054 Fonte DIPJ/RFB. Elaboração do autor. Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Aline Cristine Torres da Silva Martins Revisão Bruna Oliveira Ranquine da Rocha Carlos Eduardo Gonçalves de Melo Crislayne Andrade de Araújo Elaine Oliveira Couto Luciana Bastos Dias Vivian Barros Volotão Santos Luíza Cardoso Mendes Velasco (estagiária) Editoração Aline Cristine Torres da Silva Martins Camila Guimarães Simas Leonardo Simão Lago Alvite Mayara Barros da Mota Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. TEXTO para DISCUSSÃO Acesse nossas publicações Acompanhe nossas redes sociais Composto em roboto regular 10/12 (texto) Roboto regular, bold, black 12/14 (títulos) Roboto regular 10 (gráficos e tabelas) Rio de Janeiro-RJ Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas. Missão do Ipea Qualificar a tomada de decisão do Estado e o debate público.