Transformative Weichenstellungen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022

Dullien, Sebastian; Herzog-Stein, Alexander; Rietzler, Katja; Tober, Silke; Watt, Andrew Research Report Transformative Weichenstellungen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022 IMK Report, No. 173 Provided in Cooperation with: Macroeconomic Policy Institute (IMK) at the Hans Boeckler Foundation Suggested Citation: Dullien, Sebastian; Herzog-Stein, Alexander; Rietzler, Katja; Tober, Silke; Watt, Andrew (2022) : Transformative Weichenstellungen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022, IMK Report, No. 173, Hans-Böckler-Stiftung, Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), Düsseldorf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/264308 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ AUF EINEN BLICK REPORT AUDIOKOMMENTAR Sebastian Dullien zu den wirtschaftspolitischen Herausforderungen 2022: https://bit.ly/imkreport173 – Mit Blick auf die Dekarbonisierung hat die Ampel koalition Politikmaßnahmen mit erheblicher Tragweite für die künftige Lohnund Beschäftigungsentwicklung vereinbart. Dabei stellt die Anhebung des Mindestlohns auf 12 Euro einen wichtigen Schritt in Richtung existenzsichernder Löhne dar. – Die EZB lässt sich zu Recht nicht durch die zahlreichen Preisschocks beirren, ist aber auch kurzfristig in der Lage zu handeln, sollte sich doch eine Preis-Lohn-Spirale andeuten. Die Belastungen von Preisschocks lassen sich nicht durch geringeres Wachstum und höhere Arbeitslosigkeit mindern. – Eine sozialverträgliche Modernisierung und Dekarbonisierung bedarf mehr als nur kurzfristiger Maßnahmen. Die Ampelkoalition hat bereits wichtige Weichenstellungen vorgenommen. Unklar bleibt allerdings, wie die in den kommenden zehn Jahren erforderlichen Zusatzausgaben von jährlich 60-80 Mrd. Euro finanziert werden sollen. – Die Entscheidung, weder die Schuldenbremse zu reformieren noch Steuern zu erhöhen, zwingt zur kreativen Suche nach komplexen Finanzierungslösungen wie die Aufstockung von Rücklagen, die Änderung des Konjunkturbereinigungsverfahrens und die stärkere Einbindung öffentlicher Unternehmen. – Die Bundesregierung sollte die aktuelle Reformdiskussion zu den EU-Fiskalregeln und zum umfassenden und wegweisenden Konzept NextGenerationEU, auch im unmittelbaren Eigeninteresse, aktiv vorantreiben. TRANSFORMATIVE WEICHENSTELLUNGEN Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022 Sebastian Dullien, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Silke Tober, Andrew Watt IMK Report Nr. 173, Januar 2022 Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022 Finanzierungsspielräume für Investitionen schaffen Zukunftsfeste Jobs sichern Europäische Integration stärken Preisschocks dominieren Inflation INHALT Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Finanzpolitik: Enges Korsett für öffentliche Investitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Große finanzpolitische Herausforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Suche nach Finanzierungsspielräumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Langfristige Finanzierungsperspektive notwendig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Arbeitsmarkt steht vor erheblichen Herausforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Weiterhin Beschäftigungssicherung durch Kurzarbeit notwendig . . . . . . . . . . . . . . 7 Wichtiger Schritt zum existenzsichernden Mindestlohn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Maßnahmen zur Stärkung des Tarifvertragssystems nachbessern . . . . . . . . . . . . . . 8 Arbeitsmarktpolitischer Fehler bei den Minijobs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Herausforderungen der Dekarbonisierung sind erkannt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Europäische Wirtschafts politik: Auf jüngste Integrations fortschritte aufbauen .10 Aufbauund Resilienzfazilität nutzen und ausbauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung nicht weiter hinauszögern . . . . . . . . .11 Infobox 1 : Zuteilung der Aufbauund Resilienzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 EZB lässt sich von Preisschocks nicht beirren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Ruhige Hand angesichts Unterauslastung und Unsicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Mehrfache Preisschocks sind dennoch Preisschocks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Inflationsaussichten günstiger als vor Corona-Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Bedachter Ausstieg aus Niedrigzinspolitik zeichnet sich ab . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Impressum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 AUTORENSCHAFT Prof. Dr. Sebastian Dullien Wissenschaftlicher Direktor [email protected] Prof. Alexander Herzog-Stein, PhD Referatsleitung Arbeitsmarktökonomik [email protected] Dr. Katja Rietzler Referatsleitung Steuerund Finanzpolitik [email protected] Dr. Silke Tober Referatsleitung Geldpolitik [email protected] Dr. Andrew Watt Referatsleitung Europäische Wirtschaftspolitik [email protected] IMK Report Nr. 173 Seite 3 EINLEITUNG Das Jahr 2022 beginnt wie schon 2021 mit pandemiebedingten Kontaktbeschränkungen, wenn auch bislang in geringerer Intensität als vor einem Jahr. Gleichzeitig zeigt sich seit einigen Wochen, dass sich die Menschen in Deutschland erneut etwa bei Restaurantbesuchen oder mit Ausgaben im stationären Einzelhandel zurückhalten. Kurz: Die Wirtschaftsaktivität wird derzeit ein weiteres Mal von den Folgen der Covid-19-Pandemie gebremst. Die Hoffnung besteht allerdings, dass mit den inzwischen erprobten Mitteln wie Überbrückungshilfen und Kurzarbeit auch diese dritte Phase deutlicher Einschränkungen (nach jenen im Frühjahr 2020 und jener im Winter 2020/21) ohne größere Schäden an den Produktionsmöglichkeiten in Deutschland bewältigt werden kann und die deutsche Wirtschaft ab dem Frühjahr erneut in eine kräftige Erholung einschwenkt. Dann dürfte sich auch der Fokus in der politischen Debatte wieder auf andere wirtschaftspolitische Fragen richten. Die zentrale Herausforderung – das ist auch der Tenor des Koalitionsvertrages der neuen Ampelkoalition – ist es, das Land langfristig zukunftsfähig zu machen. Dazu gehört zum einen, den öffentlichen Kapitalstock – stärker als dies in den vergangenen Jahren der Fall war – zu modernisieren und zu erweitern, um auf diese Weise bessere Voraussetzungen für die Bevölkerung und für moderne, innovative Unternehmen zu schaffen, und zwar sowohl bei der traditionellen Infrastruktur als auch bei den digitalen Netzen. Zum anderen muss es gelingen, Deutschlands Wirtschaft so zu dekarbonisieren, dass der Wohlstand des Landes gesichert wird und zugleich der soziale Zusammenhalt gewahrt bleibt. Um diese Herausforderung zu meistern, bedarf es wirtschaftspolitisch großer Anstrengungen und mehr als nur kurzfristiger Politikmaßnahmen. Die Größenordnung der notwendigen Modernisierung der vorhandenen Infrastruktur und dem notwendigen Aufbau neuer Infrastruktur lässt sich mit den derzeit vorhandenen Planungsund Produktionskapazitäten nicht ohne Weiteres bewerkstelligen. Deshalb ist eine längere Planungssicherheit für jene Unternehmen notwendig, die solche Infrastruktur erstellen können. Nur, wenn verlässlich absehbar ist, dass über einen mittleren Zeithorizont nachhaltig Investitionsaufträge fließen, werden die Betriebe neue Arbeitskräfte anlernen und notwendige Maschinen anschaffen. Aus diesem Grund haben Bardt et al. (2019) schon bei der damaligen Abschätzung öffentlicher Investitionsbedarfe auf die Bedeutung mehrjähriger Investitionspläne hingewiesen. Auf der Arbeitsmarktseite ist wichtig, die bestehenden Institutionen so weiterzuentwickeln, dass im Transformationsprozess möglichst viele Arbeitsplätze erhalten bleiben, gegebenenfalls mit geändertem Profil, und dass jene Stellen, die verloren gehen, durch neue, ebenso sichere und gut bezahlte Stellen ersetzt werden. Das volle Potenzial der Erwerbstätigen sollte genutzt und allen Menschen eine faire und auskömmliche Beteiligung an der Wertschöpfung ermöglicht werden. Die Wohnungsfrage spielt nach wie vor eine wichtige Rolle. In Deutschland fehlen mehrere Millionen bezahlbare Wohnungen, vor allem in Ballungsgebieten (Holm et al. 2021). Der Wohnungsmangel ist dabei längst nicht mehr nur ein soziales Problem, sondern auch ein Hindernis für Wirtschaftswachstum, weil sich Menschen mit geringeren und mittleren Einkommen das Leben in Ballungsgebieten zunehmend nicht mehr leisten können. Zum einen fehlen dann dort die Arbeitskräfte, zum anderen trägt dies zu einer Segregation von Bevölkerungsgruppen bei, was sich negativ auf die Bildungschancen und damit künftige Arbeitsmarktaussichten von Kindern aus sozial benachteiligten Haushalten auswirkt. Hier ist positiv zu bemerken, dass im Koalitionsvertrag angelegt ist, die bundeseigene Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) zu einer Bundeswohnungsbauzentrale weiterzuentwickeln, die ähnlich wie von Dullien und Krebs (2020) vorgeschlagen über Beteiligungen, eigenen Bau und Grundstücksbewirtschaftung den Bestand öffentlicher Wohnungen erhöhen soll. Die erforderlichen transformativen Vorhaben in Deutschland müssen dabei so in den europäischen Rahmen eingebunden werden, dass zum einen die nationale Politik nicht in Konflikt mit EURegeln, etwa zur Fiskalpolitik oder den Beihilfen, gerät. Gerade in Bezug auf die EU-Fiskalregeln sollte Deutschland dabei auch im unmittelbaren eigenen Interesse auf Reformen hinwirken. Zum anderen muss verhindert werden, dass bei den EU-Partnern durch übermäßige Austeritätsanforderungen makro ökonomische Schieflagen entstehen, die – wie Deutschland in der Eurokrise nach 2010 schmerzhaft erfahren musste – am Ende auch das Wirtschaftswachstum bei uns belasten. Tatsächlich sind mit dem Koalitionsvertrag der neuen Ampel-Koalition für viele makroökonomisch relevante Bereiche wichtige Weichenstellungen angelegt. Allerdings sind bei vielen wichtigen Fragen die Details noch nicht ausbuchstabiert, sodass sich erst im Laufe der Legislaturperiode zeigen wird, was die neue Regierung tatsächlich leistet, um Deutschland zukunftsfähig zu machen. IMK Report Nr. 173 Seite 4 FINANZPOLITIK: ENGES KORSETT FÜR ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN Große finanzpolitische Herausforderungen Die neue Bundesregierung steht in der gerade begonnenen Legislaturperiode vor erheblichen finanzpolitischen Herausforderungen. Nach der sehr expansiven Fiskalpolitik zur Stützung der Wirtschaft in der Corona-Krise ist bis 2023 eine Rückkehr zur Schuldenbremse in ihrer bestehenden Form vorgesehen. Gleichzeitig verspricht die Bundesregierung im Koalitionsvertrag „ein Jahrzehnt der Zukunftsinvestitionen“ (SPD et al. 2021, S. 24, 25, 158) und stellt zahlreiche weitere Maßnahmen in Aussicht, die je nach Ausgestaltung ebenfalls mit erheblichen Finanzierungserfordernissen einhergehen wie beispielsweise die Kindergrundsicherung oder ein Bürgergeld als Ersatz für „Hartz IV“. Der wichtige soziale Ausgleich in der Transformation, für den eine Klimaprämie, aber auch die Finanzierung der EEG-Umlage aus dem Bundeshaushalt vorgesehen sind, dürfte auch eher im zweistelligen Milliardenbereich zu Buche schlagen. Die auf 2023 vorgezogene volle Absetzbarkeit der Rentenversicherungsbeiträge und der langsamere Anstieg des zu versteuernden Anteils der Renten würden zusammen einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag an Mindereinnahmen in der Legislaturperiode bedeuten. Gleichzeitig werden Steuererhöhungen sehr weitgehend ausgeschlossen. Vor dem Hintergrund der verschärften Klimaziele stellt sich insbesondere die Frage, wie die dafür notwendigen privaten wie öffentlichen Investitionen auf den Weg gebracht werden können. Bei den öffentlichen Investitionen besteht seit Jahren ein erheblicher Handlungsbedarf (Bardt et al. 2019) und mit dem gestiegenen Zeitdruck für die Transformation der Volkswirtschaft zur Klimaneutralität haben sich die Investitionsbedarfe der öffentlichen Hand noch einmal drastisch erhöht. Bardt et al. (2019) hatten den Investitionsbedarf für die öffentliche Hand auf knapp 460 Mrd. Euro über zehn Jahre beziffert. Diese Summe veranschlagen Krebs und Steitz (2021) für Klimainvestitionen allein, wobei mit 200 Mrd. Euro eine erhebliche Summe für die Förderung privater Investitionen enthalten ist. Die Studie von Bardt et al. (2019), die vor der Verschärfung der EU-Klimaziele abgeschlossen wurde, hat die notwendigen öffentlichen Investitionen in die Dekarbonisierung mit 75 Mrd. Euro über zehn Jahre aus heutiger Sicht deutlich unterschätzt. 1 Wenn man berücksichtigt, dass es zwischen Klimainvestitionen und Investitionen zur Modernisierung der Infrastruktur auch erhebliche Überschneidungen geben dürfte, aber einige Be1 Ohne Investitionen in den Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel, die gesondert auf 80 Mrd. Euro geschätzt wurden. darfe in keiner der beiden Studien enthalten sind, 2 dann scheint auf der Grundlage der beiden genannten Studien ein Gesamtbedarf an öffentlichen Investitionen und Investitionsförderung in einer Größenordnung von 600-800 Mrd. Euro über zehn Jahre grundsätzlich plausibel, die insbesondere beim Bund und den Kommunen anfallen. Suche nach Finanzierungsspielräumen Die öffentlichen Haushalte sind durch die Pandemie noch stark beeinträchtigt. Mit Hilfe der allgemeinen Rücklage von 48 Mrd. Euro und den zuletzt prognostizierten Steuermehreinnahmen ist eine Rückkehr zu einem schuldenbremsenkonformen Haushalt ab 2023 möglich. Für die zusätzliche Finanzierung von öffentlichen Investitionen und der Förderung privater Investitionen in der obengenannten Größenordnung reichen diese Mittel allerdings nicht aus. Die Entscheidung, weder die Schuldenbremse zu reformieren noch Steuern zu erhöhen, zwingt die Ampelkoalitionäre somit zur kreativen Suche nach einer Vielzahl kleinteiliger Lösungen zur Finanzierung von Zukunftsinvestitionen. Anders als die Vorgängerregierung hat die Ampelkoalition im Koalitionsvertrag auf ein Finanztableau verzichtet. Gegenwärtig ist es daher nur begrenzt möglich zu beurteilen, ob die vorgesehenen investiven Maßnahmen ausreichend sind und inwieweit ihre Finanzierung gesichert ist. Zur Finanzierung zusätzlicher Vorhaben sieht der Koalitionsvertrag Folgendes vor (SPD et al. 2021, S. 160–163): – eine Aufstockung des Energieund Klimafonds (EKF), der zu einem Klimaund Transformationsfonds (KTF) weiterentwickelt werden soll, mit ungenutzten Kreditermächtigungen des Jahres 2021; eine geänderte Buchungspraxis bei der Berücksichtigung der Sondervermögen im Rahmen der Schuldenbremse; die Prüfung einer weiteren Stärkung des EKF/KTF im Jahr 2022, – eine spätere und auf 30 Jahre verlängerte Tilgung der Corona-Schulden, – eine Anpassung des Konjunkturbereinigungsverfahrens der Schuldenbremse, – die Finanzierung von Investitionen über öffentliche Unternehmen bzw. Körperschaften, beispielsweise die Bahn oder Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA), – ein verstärkter Rückgriff auf die KfW, – ein Abbau unwirksamer und klimaschädlicher Subventionen und Ausgaben bzw. Haus haltsumschichtungen. 2 Dazu gehören beispielsweise die Digitalisierung von Behörden, die städtebauliche Flankierung der Verkehrswende, Maßnahmen zur Klimaanpassung (z.B. Bodenentsiegelung), Investitionen im Gesundheitswesen und die energetische Sanierung kommunaler Gebäude. IMK Report Nr. 173 Seite 5 Mit dem Entwurf des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 sollen 60 Mrd. Euro aus ungenutzten Kreditermächtigungen des Jahres 2021 Rücklagen des Energieund Klimafonds zugewiesen und gleichzeitig die Buchungsregeln für Sondervermögen im Rahmen der Schuldenbremse angepasst werden (Deutscher Bundestag 2021a). 3 Anders als in der bisherigen Praxis, in der die Mittel der Sondervermögen bei Verausgabung auf die Schuldenbremse angerechnet wurden, soll dies zukünftig zum Zeitpunkt der Mittelzuführung erfolgen – im konkreten Fall des EKF also im Haushaltsjahr 2021 und ggf. noch einmal 2022, wobei für 2022 bisher nichts konkretisiert wurde. In beiden Jahren ist die Schuldenbremse aufgrund der Notlage in der Pandemie ausgesetzt. Da der Rücklagenbestand zum 31.12.2020 von gut 31 Mrd. Euro (Deutscher Bundestag 2021c, BMWi 2021) nach bisheriger Haushaltsplanung 2021 und 2022 teilweise verausgabt werden sollte, würden in den Jahren ab 2023 auf der Grundlage bisheriger Wirtschaftspläne des EKF in etwa die zusätzlichen Zuführungen der Ampelkoalition und unverausgabte Reste des Rücklagenbestands für Klimainvestitionen zur Verfügung stehen. Allerdings ist die Verfassungsmäßigkeit des zweiten Nachtragshaushalts 2021 umstritten (Deutscher Bundestag 2021b). Da die bisher verabschiedeten Tilgungspläne den Löwenanteil der Tilgungen ab 2026 vorsahen und in den Jahren 2023 bis 2025 lediglich rund 6 Mrd. Euro getilgt werden sollten, bringt die Anpassung der Tilgungspläne in der aktuellen Legislaturperiode nur entsprechend geringe zusätzliche Spielräume. 4 Angesichts von erheblichen zusätzlichen Investitionsbedarfen bis 2030 ist die resultierende Haushaltsentlastung aber auch in den Jahren ab 2026 noch bedeutsam. Aus rein ökonomischer Sicht wäre eine absolute Tilgung der Corona-Schulden nicht erforderlich. Eine Orientierung an der Schuldenstandsquote, wie sie der Sachverständigenrat (2020) angeregt hat, wäre ausreichend, um die Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte zu gewährleisten. Eine Revision des Konjunkturbereinigungsverfahrens kann die Haushaltsspielräume spürbar beeinflussen. Das produktionsfunktionsbasierte Konjunkturbereinigungsverfahren der Europäischen Kommission, das gemäß § 5 Abs. 5 Artikel-115-Gesetz auch bei der Schuldenbremse des Bundes zum Einsatz kommt, wurde in den vergangenen Jahren wiederholt kritisiert und auch substanziell angepasst (Havik et al. 2014, Ademmer et al. 2019). Die grundsätzliche Problematik einer prozyklischen Wirkung infolge von Potenzialrevisionen am aktuellen Rand 3 Das Gesetz befindet sich Anfang Januar 2022 noch im parlamentarischen Beratungsprozess. 4 Dabei ist nicht berücksichtigt, dass sich die Tilgungsanforderungen aus dem Jahr 2020 infolge der rückwirkend geänderten Buchungsregel bei den Sondervermögen um 27,7 Mrd. Euro auf 69,6 Mrd. Euro erhöhen (Deutscher Bundestag 2021a). bleibt aber bestehen (Heimberger 2020, Heimberger und Truger 2020). Vor diesem Hintergrund ist eine Überprüfung der Konjunkturbereinigung angezeigt. Dies ist für die Schuldenbremse des Bundes auch gesetzlich vorgesehen: „Das Verfahren ist regelmäßig unter Berücksichtigung des Standes der Wissenschaft zu überprüfen und fortzuentwickeln.“ (§ 5 Abs. 4 Artikel-115-Gesetz). Aktuelle Vorschläge setzen an verschiedenen Stellen an. Je nach konkreter Reform der Methodik können sich hier sehr unterschiedliche Ergebnisse einstellen. Krebs et al. (2021) zielen darauf, dass eine schnelle Berücksichtigung von Strukturreformen bei der Potenzialschätzung zu einem höheren Produktionspotenzial und in der Folge höheren erwarteten Steuereinnahmen führt, und schätzen den zusätzlichen Haushaltsspielraum ihres Ansatzes in der aktuellen Legislaturperiode auf 10 Mrd. Euro jährlich. Zusätzliche Investitionen sollen in der aktuellen Legislaturperiode auch durch die verstärkte Einbindung öffentlicher Unternehmen ermöglicht werden. Im Vordergrund stehen dabei die Deutsche Bahn für den Schienennetzausbau und die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) für Planung, Bau und Betrieb der Bundesbauten und Bundesliegenschaften. Für die Finanzierung von Investitionen werden Kreditermächtigungen wie Eigenkapitalzuführungen in Betracht gezogen. Kreditfinanzierte Kapitalerhöhungen fallen als sogenannte finanzielle Transaktionen nicht unter die Schuldenbremse. Hingegen sind die europäischen Regelungen für staatliche Beihilfen zu beachten. Anders als bei Investitionen beispielsweise in öffentliche Gebäude, dürften Investitionen in das Schienennetz langfristig in erheblichem Umfang durch Nutzer finanziert werden. Die Deutsche Bahn wird entsprechend in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen dem Sektor der nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften und nicht dem Staat zugeordnet (anders als die BImA, die als staatlicher Extrahaushalt klassifiziert wird), was für die europäischen Fiskalregeln wichtig ist. Insgesamt dürften über die Deutsche Bahn und die BImA in der Legislaturperiode transformative Investitionen in nennenswertem Umfang durchgeführt werden. Die KfW soll als Wagniskapitalgeberin gestärkt werden, wobei unter anderem die Schaffung eines Transformationsfonds der KfW vorgesehen ist. 5 Die KfW gehört als finanzielle Kapitalgesellschaft nicht zum Sektor Staat und unterliegt auch nicht der Schuldenbremse. Der Bund kann zudem das Eigenkapital der KfW aufstocken, was als finanzielle Transaktion schuldenbremsenneutral ist (Dullien et al. 2021a). Darüber hinaus soll das Förderinstrumentarium der KfW ausgeweitet werden, was, anders als die Bereitstellung von Eigenkapital, auch 5 Der Transformationsfonds der KfW unterscheidet sich vom EKF bzw. KTF dadurch, dass er Wagniskapital für die Dekarbonisierung der Industrie bereitstellt, während der EKF/KTF ein breites Spektrum an klimarelevanten Investitionen und Subventionen ermöglicht. IMK Report Nr. 173 Seite 6 Haushaltsmittel erfordern dürfte. Bei der KfW besteht der sogenannte Förderaufwand in der Zinssubventionierung und fällt in der gegenwärtigen Niedrigzinsphase mit einem zweibis dreistelligen Millionenbetrag sehr gering aus. 6 Der Löwenanteil der Förderung, die über die KfW gewährt wurde – beispielsweise für die energetische Gebäudesanierung – stammte bisher aus dem Bundeshaushalt bzw. dem EKF. Zusätzliche Spielräume für die Förderung privater transformativer Investitionen entstehen entsprechend primär durch den neuen Transformationsfonds. Prominent vertreten im Koalitionsvertrag wird auch die Absicht, „überflüssige, unwirksame und umweltund klimaschädliche Subventionen und Ausgaben“ (SPD et al. 2021, S. 162) abzubauen. Wenn Ausgaben generell auf den Prüfstand kommen, dürften sich in gewissem Umfang Umschichtungsmöglichkeiten ergeben. Ihre Größenordnung dürfte aber, gemessen am Bedarf, gering bleiben. Der Subventionsabbau entpuppt sich zudem als herausfordernd. Anders als die Formulierung im Koalitionsvertrag nahelegt, schlagen klimaschädliche Subventionen nicht hauptsächlich auf der Ausgabenseite zu Buche, sondern werden überwiegend in Form von Steuervergünstigungen gewährt, während unter den Subventionen auf der Ausgabenseite (sogenannte Finanzhilfen) viele Zahlungen zur Unterstützung des Klimaschutzes verbucht sind. Damit müsste die Koalition Position beziehen, ob sie faktische Steuererhöhungen durch den Abbau von Steuervergünstigungen akzeptieren würde. Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (Beermann et al. 2021) beziffert das gesamte Einsparpotenzial der zehn größten klimaschädlichen Subventionen (allesamt Steuervergünstigungen) auf rund 50 Mrd. Euro jährlich, wobei ein realistischer Abbaupfad mehrere Jahre in Anspruch nehmen dürfte. Eine knappe Hälfte dieser Steuervergünstigungen betrifft die Mehrwertund Einkommensteuer – hier beispielsweise auch die Entfernungspauschale, deren Abschaffung politisch schwierig sein dürfte. Da die Umsatzsteuer und die Einkommensteuer teilweise auch Ländern und Kommunen zustehen, liegt hier zudem die Gesetzgebungskompetenz nicht allein beim Bund. Zusätzliche Mittel durch Subventionsabbau dürften damit in naher Zukunft begrenzt bleiben. Geht man davon aus, dass der EKF 2022 ein zweites Mal in ähnlicher Größenordnung wie beim zweiten Nachtragshaushalt 2021 befüllt wird, die Tilgungsregelung rückwirkend angepasst wird, Änderungen bei der Potenzialschätzung die von Krebs et al. (2021) in Aussicht gestellten Spielräume bringen, klimaschädliche Subventionen in der Legislaturperiode zumindest zu einem Teil abgebaut werden können und die Bahn sowie die BImA zu6 Im Jahr 2020 waren es 88 Mio. Euro (nach 159 Mio. Euro 2019) (KfW 2021). sätzliche Möglichkeiten nutzen, dann könnten in einem günstigen Fall zusätzliche Spielräume in Höhe eines niedrigen dreistelligen Milliardenbetrags in einer groben Größenordnung von 200 Mrd. Euro in der Legislaturperiode geschaffen werden. Da bisher weder der Haushaltsentwurf noch die mittelfristige Finanzplanung aktualisiert wurden, bleiben viele Größenordnungen jedoch noch sehr unsicher. Langfristige Finanzierungsperspektive notwendig Die Ampelkoalition versucht die Quadratur des Kreises, nämlich gleichzeitig Investitionen auszuweiten, die Schuldenbremse in ihrer bestehenden Form ab 2023 wieder einzuhalten und auf Steuererhöhungen zu verzichten. So könnten im günstigsten Fall tatsächlich Spielräume im Umfang eines niedrigen dreistelligen Milliardenbetrags in der Legislatur periode geschaffen werden, die dringend notwendig sind. Die Aussichten für erhebliche zusätzliche investive Ausgaben des Bundes wären dabei günstig, weil ein Großteil der oben beschriebenen Maßnahmen gezielt Spielräume für investive Ausgaben generieren würde. Soweit Spielräume auch für nicht investive Maßnahmen nutzbar sind, würden diese vermutlich verstärkt für andere Vorhaben wie beispielsweise die geplante Kindergrundsicherung herangezogen werden. Allerdings steckt bei jeder der Finanzierungsoptionen der Teufel im Detail und es sind bei der bedeutsamsten Maßnahme, nämlich der Befüllung des EKF, juristische Anfechtungen nicht auszuschließen. So können die Spielräume, die sich letztlich ergeben, auch deutlich geringer ausfallen. Zu wenig beachtet ist zudem, dass es bei den Kommunen erhebliche Investitionsbedarfe gibt, die im Koalitionsvertrag nur eine untergeordnete Rolle spielen, und für die bisher keine Perspektive erkennbar ist (Rietzler 2022). Gleichzeitig könnten die geplanten Superabschreibungen, sofern sie einen nennenswerten Umfang haben, die Kommunalfinanzen beeinträchtigen, weil die Kommunen mit ca. 40 % den größten Anteil an den Mindereinnahmen hätten. Damit besteht durchaus die Gefahr, dass die Investitionstätigkeit in den kommenden Jahren insgesamt hinter den Erfordernissen zurückbleibt. Angesichts der Größenordnung der Investitionsbedarfe und ihrer Bedeutung für Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands wäre eine umfassende Reform der Schuldenbremse insbesondere durch die Implementierung einer goldenen Regel für Investitionen (Musgrave 1959, Sachverständigenrat 2007, Truger 2015) – gegebenenfalls mit Obergrenze relativ zur Wirtschaftsleistung und kombiniert mit ergänzenden Steuererhöhungen für hohe Vermögen und Einkommen – der kleinteiligen Suche nach zusätzlichen Spielräumen überlegen. So entstehen durch die Verlagerung von Investiti- IMK Report Nr. 173 Seite 7 onen in Extrahaushalte und öffentliche Unternehmen erhöhte Finanzierungskosten im Vergleich zu einer Durchführung im Rahmen des Bundeshaushalts. Gegenwärtig liegt beispielsweise die Rendite einer im Sommer 2031 fällig werdenden Bundesanleihe mit -0,18 % um knapp 0,7 Prozentpunkte niedriger als die Rendite einer entsprechenden Anleihe der Deutschen Bahn (0,49 %). Eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen in der für die sozial-ökologische Transformation erforderlichen Größenordnung kann zudem nur gelingen, wenn dafür auch die entsprechenden Kapazitäten geschaffen und nicht-finanzielle Investitionshemmnisse beseitigt werden. Das erfordert unter anderem eine gesicherte Finanzierung von Investitionen über die Legislaturperiode hinaus, damit für private wie staatliche Akteure Planungssicherheit herrscht. ARBEITSMARKT STEHT VOR ERHEBLICHEN HERAUSFORDERUNGEN In der kommenden Legislaturperiode steht der deutsche Arbeitsmarkt vor erheblichen kurzund mittelfristigen Herausforderungen: Die Covid19-Pandemie bremst in den Wintermonaten 2021/2022 abermals die Erholung am Arbeitsmarkt. Immer neue Infektionswellen bringen erhebliche Risiken für Beschäftigte und Unternehmen. Zudem dürfte in den nächsten Jahren die dringend notwendige Dekarbonisierung der Wirtschaft den Arbeitsmarkt merklich beeinflussen. Die neue Ampelkoalition aus SPD, Grünen und FDP hat in ihrem Koalitionsvertrag diese Herausforderungen adressiert und einige Politikmaßnahmen mit erheblicher gesamtwirtschaftlicher Tragweite für die zukünftige Lohnund Beschäftigungsentwicklung vereinbart. Weiterhin Beschäftigungssicherung durch Kurzarbeit notwendig Zur Jahreswende 2021/22 befindet sich Deutschland in einer neuen Infektionswelle der Covid19-Pandemie. Erneut notwendig gewordene Beschränkungen des öffentlichen Lebens beinträchtigen insbesondere den lokalen Einzelhandel und das Gastgewerbe erheblich. Dies – verbunden mit den nach wie vor bestehenden Lieferund Produktionsengpässen – dämpft die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland in den Wintermonaten und beeinflusst den Arbeitsmarkt negativ. Gleichzeitig bringt die sich schnell ausbreitende neue Virusvariante Omikron erhebliche Unsicherheiten und neue Gefahren mit sich. Infolge dieser Entwicklungen ist die Zahl der sich in Kurzarbeit befindenden Personen zuletzt wieder gestiegen und die Kurzarbeit dürfte in den Wintermonaten erneut eine zentrale Rolle für die Beschäftigungssicherung in Deutschland spielen. Richtigerweise setzt die Ampelkoalition den von der Vorgängerregierung eingeschlagenen Weg fort und nutzt das Instrument, um den Arbeitsmarkt zu stützen. Der erleichterte Zugang zur Kurzarbeit und die längere Bezugsdauer sind nochmals bis Ende März 2022 verlängert worden. Gleichzeitig sind die Regelungen hinsichtlich der Erstattung der von den Arbeitgebern zu tragenden Sozialversicherungsbeiträge weniger großzügig als zuvor, da diese nur noch zur Hälfte erstattet werden. Dies ist sinnvoll, da die wirtschaftlichen Beschränkungen derzeit weniger stark und die ökonomischen Belastungen damit geringer sind als in den vorhergehenden Infektionswellen. Geäußerte Bedenken, dass eine zu lange Nutzung und eine zu großzügige Ausgestaltung der Kurzarbeit den Strukturwandel behindern und nicht überlebensfähige Wirtschaftsstrukturen konservieren würde, greifen in der aktuellen pandemischen Situation nach wie vor zu kurz. Aktuell kann niemand evidenzbasiert vorhersagen, welche Wirtschaftsbereiche zukunftsfähig sein werden und welche nicht. Die pandemiebedingte Bedrohungslage für eine große Zahl von Arbeitsplätzen ist aber real und nach wie vor virulent. Wichtiger Schritt zum existenzsichernden Mindestlohn Mit der Erhöhung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro wird die neue Ampelkoalition eine der zentralen Wahlkampfforderungen des neuen Bundeskanzlers Olaf Scholz und der SPD umsetzen. Auch wenn dem Koalitionsvertrag nicht zu entnehmen ist, wann diese Erhöhung erfolgen soll, so ist von einer Einlösung dieses Wahlversprechens im ersten Regierungsjahr auszugehen. Mit dieser Anhebung macht die neue Ampelkoalition einen wichtigen Schritt in Richtung eines existenzsichernden Mindestlohns in Deutschland. Die Mindestlohnkommission war – nicht zuletzt aufgrund des Widerstands der arbeitgeberseitigen Kommissionsmitglieder – das Problem eines nicht existenzsichernden allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns nicht angegangen, dessen Ursprung in dem niedrig gewählten Ausgangsniveau des Mindestlohns bei seiner Einführung im Jahr 2015 lag. Auch die vorherige Bundesregierung hatte das Problem lange ignoriert. Durch die Anhebung auf 12 Euro dürfte die Entlohnung von knapp 7,2 Millionen Beschäftigten unmittelbar verbessert werden (Statistisches Bundesamt 2021). 7 7 Diese Informationen basieren auf ersten Ergebnissen des Statistischen Bundesamtes aus der im April 2021 erstmals durchgeführten neuen Verdiensterhebung. Pusch (2021) schätzte auf Grundlage des SOEP die Zahl der von der Anhebung des Mindestlohns auf 12 Euro profitierenden Beschäftigten sogar auf mehr als 8,6 Millionen Beschäftigte. IMK Report Nr. 173 Seite 8 Gleichzeitig bekennt sich der Koalitionsvertrag grundsätzlich zur bestehenden unabhängigen Mindestlohnkommission und deren Aufgabe bei der Festsetzung zukünftiger weiterer Erhöhungsschritte. Die Mindestlohnkommission hat seit der Mindestlohneinführung mit ihrer grundsätzlichen Orientierung an der Tariflohnentwicklung dafür gesorgt, dass der Mindestlohn regelmäßig angehoben und damit eine Teilhabe der Beschäftigten mit Mindestlohn am zunehmenden gesellschaftlichen Wohlstand sichergestellt war. Existiert ein solcher Mechanismus nicht und wird der Mindestlohn allein nach politischen Gesichtspunkten angepasst, so ist diese Teilhabe je nach politischer Konstellation keineswegs sichergestellt, wie das Beispiel des bundesweiten Mindestlohns in den Vereinigten Staaten zeigt, der im Unterschied zu den Mindestlöhnen in einzelnen US-Bundesstaaten seit 2009 nicht mehr erhöht wurde (Economic Policy Institute 2021). Mehr als in der Vergangenheit sollte die Mindestlohnkommission zukünftig aber ihrer Verantwortung bei der Sicherstellung eines existenzsichernden Mindestlohnniveaus gerecht werden (HerzogStein et al. 2020). Eine mechanische Fokussierung auf die Tariflohnentwicklung wie in den Jahren seit 2015 ist eine zu enge Auslegung der Aufgabe einer solchen Kommission. Aus makroökonomischer Sicht dürfte sich die Mindestlohnerhöhung auf 12 Euro insgesamt positiv auswirken. So zeigt eine aktuelle Simulationsstudie, dass ein Mindestlohn von 12 Euro langfristig die Produktivität und die gesamtwirtschaftliche Produktion erhöhen sowie die öffentlichen Einnahmen verbessern dürfte, ohne nennenswerte Beschäftigungseffekte zur Folge zu haben (Krebs und Drechsel-Grau 2021). Maßnahmen zur Stärkung des Tarifvertragssystems nachbessern Neben der Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro wollen die Koalitionäre auch die Tarifbindung stärken, die seit vielen Jahren rückläufig ist. Das Tarifvertragssystem und eine hohe Tarifbindung waren und sind der Schlüssel für gute Arbeit und eine gute Entlohnung der abhängig Beschäftigten und zudem zentral dafür, dass die Lohnentwicklung ihrer gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungsfunk tion als nominaler Anker der Volkswirtschaft nachkommen kann. Wie die international vergleichende Literatur zu Lohnverhandlungssystemen zeigt, gelingt es Ländern mit relativ zentralisierten Lohnverhandlungen oder hoher Lohnkoordination am besten, sowohl Inflation als auch Arbeitslosigkeit dauerhaft niedrig zu halten. Es ist deshalb begrüßenswert, dass zukünftig „… die öffentliche Auftragsvergabe des Bundes an die Einhaltung eines repräsentativen Tarifvertrages der jeweiligen Branche gebunden …“ (SPD et al. 2021, S. 71) und die Tarifflucht von Unternehmen erschwert werden soll. Allerdings ist die Absichtserklärung, dass zusammen mit den Sozialpartnern „… weitere Schritte zur Stärkung der Tarifbindung erarbeitet …“ und „… hierbei insbesondere Möglichkeiten für weitere Experimentierräume …“ erörtert werden sollen (SPD et al. 2021, S. 71), wenig konkret. Insbesondere finden sich keine Aussagen zu einer Reform der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen und auch nicht zum Problem von OT-Mitgliedschaften in Arbeitgeberverbänden, das heißt einer Mitgliedschaft ohne Tarifbindung. Ohne gesetzliche Regel änderungen, die zukünftig Allgemeinverbindlicherklärungen von Tarifverträgen erleichtern, ist es zweifelhaft, dass es gelingen wird die Tarifbindung in Deutschland – insbesondere in der Privatwirtschaft – nachhaltig zu stärken. Hier sollten die Koalitionsparteien in der konkreten Regierungsarbeit unbedingt nachbessern, wenn es ihnen Ernst ist mit der Stabilisierung des Tarifvertragssystems in Deutschland. Arbeitsmarktpolitischer Fehler bei den Minijobs Die neue Bundesregierung plant im Zuge der Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro eine Erhöhung der Minijobgrenze auf 520 Euro und deren Dynamisierung. Diese soll sich künftig „… an einer Wochenarbeitszeit von 10 Stunden zu Mindestlohnbedingungen …“ (SPD et al. 2021, S. 70) orientieren und damit dynamisiert werden. Damit wird einer atypischen Beschäftigungsform, die aus vorherrschender wissenschaftlicher Sicht als problematisch angesehen wird, neues Leben eingehaucht, nachdem sie infolge der Einführung des Mindestlohns immer unattraktiver geworden war. Seit der Reform der geringfügigen Beschäftigung im Jahr 2003 ist diese Beschäftigungsform eng mit Ausfällen bei den Sozialversicherungsbeiträgen und Steuereinnahmen, niedrigen Löhnen und einer unzureichenden Integration in die sozialen Sicherungssysteme verbunden – so hat uns beispielsweise die Corona-Krise anschaulich vor Augen geführt, dass geringfügig Beschäftigte keinen Anspruch auf wichtige Versicherungsleistungen wie das Kurzarbeitergeld haben. Eine aktuelle Untersuchung des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung liefert zudem empirische Evidenz dafür, dass geringfügig entlohnte Beschäftigungsverhältnisse in erheblichem Umfang sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse verdrängt haben. So schätzt die Studie, dass die Minijobs in kleinen Betrieben etwa 500 000 sozialversicherungspflichtige Jobs ersetzen und sie nur selten einen Übergang in die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung bilden (Collischon et al. 2021). Vor diesem Hintergrund muss diese beabsichtigte Maßnahme der Ampelkoalition als ein schwerwiegender arbeitsmarktpolitischer Fehler angesehen werden. Darüber können auch Absichtsbekundungen der Koalitionäre, zukünftig verhindern zu IMK Report Nr. 173 Seite 15 Inflationsaussichten günstiger als vor Corona-Krise Da die Lohnentwicklung in Deutschland und im Euroraum verhalten ist und sich die Lieferengpässe allmählich auflösen, wird der Preisauftrieb im kommenden Jahr tendenziell gedämpft. Selbst in Deutschland und den Niederlanden, den beiden Euroländern mit der geringsten Arbeitslosenquote, dürfte die Tariflohnentwicklung in den kommenden beiden Jahren unter der stabilitätsgerechten Veränderungsrate von 3 % bleiben, die den durchschnittlichen Produktivitätsanstieg berücksichtigt. 10 In Deutschland bewirkt zudem die Reduktion der EEGUmlage von 6,5 Cent je Kilowattstunde auf 3,7 Cent einen Rückgang der Strompreise um 8 %, was bei einem Gewicht von Strom am Warenkorb in Höhe von 2,6 % für sich genommen zu einer Verringerung der Inflationsrate um 0,2 Prozentpunkte führt. 10 In den Niederlanden dürften die Tariflöhne in diesem und im kommenden Jahr um 2,4 % bzw. 2,6 % steigen, nach 2 % 2021 (DNB 2021); in Deutschland legen die Tariflöhne 2022 um 2,3 % zu, nach 1,7 % 2021, wobei sich der erwartete Anstieg des Mindestlohns im 4. Quartal 2022 mit 0,2 Prozentpunkten niederschlägt (Dullien et al.2021c), und die Löhne auch 2023 um weniger als 3 % zulegen dürften. Die entscheidende Frage für die Inflation im kommenden Jahr ist, wie sich die Energiepreise entwickeln werden. Steigen die Strom-, Gasund Ölpreise weiter an, bleiben sie auf den aktuell hohen Niveaus oder verringern sich die Preise wieder etwas? Letzteres erscheint aus heutiger Sicht am wahrscheinlichsten, womit allmählich nicht nur der Anstieg des Jahres 2021 aus der Inflationsberechnung fällt, sondern zudem ein dämpfender Effekt auf die Preisentwicklung ausgehen würde. Folglich erwartet nicht nur die EZB, sondern auch die Fed für die zweite Jahreshälfte 2022 ein Abflachen der Inflationsrate (Lagarde 2021, Powell 2021). Verschiedentlich wird aber befürchtet, dass die Kosten der Klimawende, insbesondere der steigende CO2-Preis für die Bereiche Wohnen und Verkehr und die CO2-Zertifikate für die Treibhausgasemissionen von Industrie, Kraftwerken und Luftfahrt zu einem kontinuierlichen Anstieg der Preise führen könnten. Streng genommen müsste die Geldpolitik auch auf einen solchen sich jährlich wiederholenden Schock nicht reagieren. Das wäre allerdings schwer zu vermitteln. Da die Energieerzeugung mit Erneuerbaren kostengünstiger ist als mit fossilen Energieträgern und im Zuge der Transformation produktivitätssteigernde Innovationen zu erwarten sind, sind Preissteigerungen keineswegs zwangsläufig. Sollte sich eine solche Entwicklung Abbildung 4 Inflation und Inflationsbeiträge Prozentpunkte (Beiträge), % (Raten), Januar 2015-November 2021 a) Euroraum b) Deutschland Beiträge in Prozentpunkten Veränderungsraten gegenüber dem Vorjahresmonat in % – Wohnungsmiete (ohne Nebenkosten) Zielinflationsrate der EZB – Dienstleistungen ohne Wohnungsmiete Inflation (HVPI) – Industrieerzeugnisse ohne Energie Kerninflation – Nahrungsmittel, Alkohol, Tabak (HVPI ohne Energie, Nahrungsmittel, Alkohol und Tabak) – Energie Quellen: Eurostat; Berechnungen des IMK. 76,571 mm = 3-spaltig - 2 Grafiken & 3-spaltig nebeneinander Prozentpunkte (Beiträge), % (Raten), Januar 2015-November 2021 a) Euroraum b) Deutschland Beiträge in Prozentpunkten Veränderungsraten gegenüber dem Vorjahresmonat in % Wohnungsmiete (ohne Nebenkosten) Zielinflationsrate der EZB Dienstleistungen ohne Wohnungsmiete Inflation (HVPI) Industrieerzeugnisse ohne Energie Kerninflationsrate Nahrungsmittel, Alkohol, Tabak (HVPI ohne Energie, Nahrungsmittel, Alkohol und Tabak) Energie Inflation und Inflationsbeiträge Quellen: Eurostat, Berechnungen des IMK. -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 76,571 mm = 3-spaltig - 2 Grafiken & 3-spaltig nebeneinander Prozentpunkte (Beiträge), % (Raten), Januar 2015-November 2021 a) Euroraum b) Deutschland Beiträge in Prozentpunkten Veränderungsraten gegenüber dem Vorjahresmonat in % Wohnungsmiete (ohne Nebenkosten) Zielinflationsrate der EZB Dienstleistungen ohne Wohnungsmiete Inflation (HVPI) Industrieerzeugnisse ohne Energie Kerninflationsrate Nahrungsmittel, Alkohol, Tabak (HVPI ohne Energie, Nahrungsmittel, Alkohol und Tabak) Energie Inflation und Inflationsbeiträge Quellen: Eurostat, Berechnungen des IMK. -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 3,6 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 IMK Report Nr. 173 Seite 16 aber abzeichnen, wäre zu überlegen, ob der Staat durch eine gezielte Senkung von Produktsteuern und -abgaben kompensierend wirken kann, um zu verhindern, dass die EZB durch die Klimapolitik in eine stabilitätswidrige Zwangslage gerät. Aktuell sind die Inflationsaussichten günstiger als vor der Corona-Krise, weil die Inflationserwartungen mittlerweile in der Nähe des Inflationsziels liegen und neben der Geldpolitik auch die Fiskalpolitik in den Euroländern – unterstützt durch den European Recovery Fund – durch vermehrte Investitionen expansiv wirken dürfte. Bedachter Ausstieg aus Niedrigzinspolitik zeichnet sich ab Die EZB hält zunächst an ihrem sehr expansiven Kurs fest, hat jedoch mit der Beendigung des Pandemie-Notfallkaufprogramms bereits einen Schritt in Richtung Ausstieg gemacht. Zwar hat sie zugleich die Wertpapierkäufe im Rahmen des APP vorübergehend von 20 Mrd. Euro im Monat auf 40 Mrd. Euro im zweiten Quartal 2022 und 30 Mrd. im dritten Quartal 2022 erhöht, um das Auslaufen der Wertpapierkäufe sanfter zu gestalten. Es ist aber durchaus denkbar, dass die Wertpapierkäufe insgesamt bereits Ende 2022 beendet werden. Angesichts der hohen Unsicherheit über die künftige wirtschaftliche Entwicklung hat sich die EZB ein hohes Maß an Flexibilität erhalten (EZB 2021). Erstens hat sie sich mit Bezug auf die Leitzinsen nicht verbindlich festgelegt; zweitens hat sie den Zeitraum, in dem fällig werdende Papiere im Rahmen des Pandemie-Notfallkaufprogramms ersetzt werden, bis „mindestens“ Ende 2024 verlängert; und drittens hat sie die Möglichkeit einer Reaktivierung des Programms explizit ins Spiel gebracht. Die erhöhte Flexibilität durch gezielte Wertpapierkäufe sind eine wichtige Errungenschaft des Jahres 2020, mit der die Renditen der Staatsanleihen im Euroraum und damit auch die nationalen Zinsniveaus enger zusammengeführt wurden (Theobald und Tober 2020) (Abbildung 5). Aus heutiger Sicht ist eine Zinserhöhung 2022 unwahrscheinlich. Ändern sich die Rahmendaten, insbesondere die Lohndynamik und die Wachstumsdynamik, ist die EZB aber jederzeit und in beide Richtungen handlungsfähig. Abbildung 5 Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer Januar 2008 - Dezember 2021, in % Quelle: Macrobond. Breite: 157,15 mm = 6-spaltig - 1 Grafik & 6-spaltig Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer in % Quelle: Macrobond. -1 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Portugal Spanien Italien Frankreich Deutschland Griechenland IMK Report Nr. , Januar 2022 Seite 17 LITERATUR Ademmer, M. / Boysen-Hogrefe, J. / Carstensen, K. / Hauber, P. / Jannsen, N. / Kooths, S. / Rossian, T. / Stolzenburg, U. (2019): Schätzung von Produktionspotenzial und -lücke: Eine Analyse des EU-Verfahrens und mögliche Verbesserungen. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik Nr. 19. Bardt, H. / Dullien, S. / Hüther, M. / Rietzler, K. (2019): Für eine solide Finanzpolitik. Investitionen ermöglichen! IMK Report Nr. 152 und IW Policy Paper Nr. 10. 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